Hacia una mejor gestión de los conflictos socioambientales

8/2/2019 Hacia una mejor gestin de los conflictos socioambientales

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Hacia una mejor gestinde los confictossocioambientales en el Per

Giselle Huaman OberSandro Macassi Lavander

Julio Alegra GalarretaTelmo Rojas Alcalde


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Consorcio de Investigacin Econmica y SocialAntero Aspllaga 584, El Olivar, Lima 27, PerTeleax [51-1] 421-2278www.cies.org.pe

Proyecto: Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevencin y resolucin de conictossocioambientales en el PerSupervisor del proyecto: Javier Portocarrero MaischCoordinador del proyecto: Ricardo Corcuera MolinaAsistente del proyecto: Danielle Alvarez avincopa

Primera edicin: Lima, marzo de 2012Edicin: CIES

Arte de cartula y diagramacin: Carmen Inga ColoniaImpreso por Ediciones Nova Print S.A.C.Av. Ignacio Merino 1546, LinceTeleax: 471-5366

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2012-03493ISBN: 978-612-4099-26-7

El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conormado por 48 institucionesacadmicas y centros de investigacin. Su misin es contribuir al desarrollo del Per, elevando el niveldel debate nacional sobre las opciones clave de poltica econmica y social. El propsito del CIESes ortalecer a la comunidad acadmica peruana para producir y diseminar conocimiento til paraanalistas y agentes de decisin en el sector pblico, la sociedad civil, los medios de comunicacin, laempresa privada y la cooperacin internacional.

El proyecto Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevencin y resolucin de conictossocioambientales en el Per es una iniciativa del CIES apoyada por la Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional (ACDI) y cuyo objetivo es apoyar al Estado a mejorar su sistema de gestin deconictos socioambientales.

El CIES no comparte necesariamente las opiniones ver tidas en el presente libro, que son responsabilidadexclusiva de sus autores.


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Contenido

Presentacin 7

Introduccin 9

Captulo I: Hallazgos de los diagnsticos segn hiptesis 15

1.1 Hiptesis 1 15

1.2 Hiptesis 2 19

1.3 Hiptesis 3 23

1.4 Hiptesis 4 26

1.5 Hiptesis 5 27

1.6 Hiptesis 6 281.7 Hiptesis 7 34

Captulo II: Sistema Nacional de Gestin de Confictos 36

2.1 Mapeo de actores 37

2.2 Procedimientos, etapas y ormas de intervencin 52

2.3 Principales procesos de gestin de conictos 56


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Giselle Huaman, Sandro Macassi, Julio Alegra, Telmo Rojas

2.4 Conclusiones de captulos I y II 60

2.5 Anexos de captulos I y II 64

Captulo III: Documento de propuesta y mejoras del SistemaNacional de Gestin de Confictos 68

3.1 Por qu un Sistema Nacional de Gestin de Conictos Socioambiental? 71

3.2 Perspectivas generales 72

3.3 Lneas de accin y propuestas de mejora a nivel nacional parauna actuacin articulada e integral del estado 73

3.4 Descentralizacin y reorganizacin de unciones 77

3.5 Mejorar la ormulacin, aprobacin y comunicacin de los EIAS 84

3.6 Desarrollar procesos comunicativos, participativos y transparentes

para la construccin de confanza 87

3.7 Lneas de accin y propuestas de mejora a nivel regionalpara una respuesta temprana 91


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Presentacin

Este libro resume los principales productos del proyecto Fortalecimiento de capacidadesestatales para la prevencin y resolucin de conictos socio-ambientales en el Per eje-cutado por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) con fnanciamientode la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) durante 14 meses (mayo2010 a julio 2011) y que tuvo por objetivo apoyar al Estado a mejorar su sistema degestin de conictos socio-ambientales con la elaboracin de tres diagnsticos: uno anivel nacional y dos a nivel regional; y, una propuesta de mejora del sistema dirigido aautoridades competentes en el tema.

El diagnstico a nivel nacional ue coordinado con la Presidencia del Consejo deMinistros (PCM), el Ministerio de Energa y Minas (MINEM), el Ministerio del Ambiente(MINAM) y la Deensora del Pueblo, y los diagnsticos regionales ueron coordinadoscon los gobiernos regionales de Cajamarca y Cusco, respectivamente. Estas dos ltimasregiones ueron elegidas para el diagnstico regional debido a que registraban la mayorcantidad de conictos socio-ambientales segn los reportes de la Deensora del Pueblo.

El proyecto se ejecut basndose en 7 acciones principales: 1) conormacin deun comit Asesor, para orientar las actividades y buscar sinergias entre Estado, empresaprivada y sociedad civil; 2) seleccin del equipo de investigacin, para ser responsa-

ble de elaborar los diagnsticos y la propuesta de mejora; 3) seleccin y visitas de unexperto internacional, para conocer la experiencia en materia de gestin de conictossocio-ambientales ejecutada en Canad; 4) capacitacin de uncionarios, para involu-crarlos desde sus organizaciones y conocer sus expectativas rente a los diagnsticos ypropuestas de mejora; 5) reuniones con partidos polticos y uncionarios, para compartirlos diagnsticos y la propuesta de mejora y articular con el proceso de elecciones pre-sidenciales 2011; 6) capacitacin a periodistas, para despertar su inters en inormary conocer dnde surge el conicto; y 7) diusin de resultados del proyecto, medianteweb, boletn, seminarios, y publicaciones.

La presente publicacin es resultado de los diagnsticos y las propuestas de mejoraidentifcadas a nivel nacional y regional, generadas por el proyecto. Es as que dividimos


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la publicacin en tres captulos: el primer captulo lo constituye el diagnstico de polticasy procesos para gestionar los conictos socioambientales. El segundo, se refere a unanlisis para conormar un Sistema Nacional de Gestin de Conictos; y el tercer captulopresenta una perspectiva integral de propuesta y mejoras del Sistema Nacional de Gestinde Conictos con enoque de prevencin y transormacin de conictos.

Invitamos a la sociedad civil, sector pblico y privado conocer y diundir estapublicacin; y, deseamos dejar constancia de nuestra gratitud hacia los autores por sudedicacin y esuerzo. Sin embargo, ni el CIES, ni sus socios comparten necesariamentelas opiniones vertidas en este documento, que son de exclusiva responsabilidad de susautores.

Ofcina Ejecutiva CIES


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En el Per, los conictos socioambientales han crecido en los ltimos aos de manerams intensa, duradera y con agendas ms complejas. Han movilizado cada vez a mspersonas, las cuales se perciben eventualmente aectadas o excluidas de los benef-cios. Por otro lado, el nmero de concesiones que comprometen el medio ambiente haaumentado de manera signifcativa se ha duplicado entre el ao 2006 y 20111, yla minera ha logrado su mayor expansin en el territorio, con presencia no solo en laCosta y Sierra, sino tambin en la Selva. Sin embargo, las comunidades, las autoridades

locales, e inclusive los Gobiernos Regionales, perciben tener poco o insufciente nivel deinvolucramiento sobre el uso de las riquezas naturales. Ello, a pesar de poseer compe-tencias sobre los territorios y sobre el impacto que puedan causar los proyectos minerosque se encuentran en las regiones. Paradjicamente, cerca del 50% de los conictosreportados por la Deensora del Pueblo son categorizados como socioambientales, delos cuales alrededor del 80% involucran el desarrollo de proyectos mineros sobretodo en lo concerniente al agua. Coincidentemente, las regiones con mayores nivelesde conictividad muestran los ndices de pobreza ms altos en el pas. En este contextonacional, el Ordenamiento Territorial (OT), la Zonifcacin Ecolgica Econmica (ZEE) y

los Planes de Desarrollo Concertado se constituyen como instrumentos de planifcacin delos recursos y de sus benefcios. Estos permitirn plantear los procesos de negociacin,concertacin y dilogo sobre otras premisas.

Frente a los escenarios de conicto, el Estado intenta responder, dentro de su pol-tica de promocin del desarrollo, a travs de la inversin privada de la minera, conmecanismos de gestin de conictos. Sin embargo, al margen de las limitaciones en lascapacidades de los uncionarios encargados de esta tarea, no se puede superar los pro-blemas de la voluntad poltica para actuar ni puede aplicarse un enoque de prevencin

1 VII Inorme del Observatorio de Conictos Mineros (OCM), enero, 2011.

Introduccin


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de crisis para poder asegurar la gobernabilidad poltica y el manejo de crisis con unaperspectiva de seguridad del Estado y no transormativa.

En principio, para la creacin de un sistema de gestin de conictos se debe partirdel anlisis de las condiciones estructurales en las que estos se estn generando; el tipode demandas, las necesidades, las dinmicas entre los actores, etc. Sin embargo, parael desarrollo del tipo de institucionalidad propia de la gestin de conictos que se hadesarrollado en el Per, se ha partido de la presin social generada por los conictosy por las poblaciones movilizadas sobre los polticos, es decir, de las crisis. En estedocumento se analiza cmo los distintos elementos que se han creado a partir de lasdinmicas sociales y polticas han dado orma a ciertas instituciones, principios, nor-mas, procedimientos, tcnicas e instrumentos para manejar los conictos, los cuales son

elementos bsicos para la conormacin de un sistema.Sumado a lo anterior, sobre el anlisis de las distintas institucionalidades creadasa lo largo del tiempo y de la escasa normatividad, notamos que han surgido diversosroles que se originan en el aumento reciente de los conictos. Sin embargo, la institucio-nalidad de los ltimos aos se ha concentrado en el manejo de conictos por parte dela Presidencial del Consejo de Ministros (PCM). Se ha tenido que manejar los conictosemblemticos y polticos directamente, dejando de lado muchas iniciativas de procesos,algunas muy exitosas o con gran potencial, las cuales se ubican en otros niveles degobierno, como el regional. Dentro de estos conictos se ha dado mayor competencia

a los sectores que han tenido que ver con la conictividad minera como es el caso delMinisterio de Energa y Minas (MINEM), luego el Ministerio del Ambiente (MINAM),pero la perspectiva es an sectorial, vertical y aislada. Se observa, pues, que los procesosde gestin de conictos por parte del Estado no han podido superar la compartimen-talizacin y el recelo hacia otras instituciones como la Deensora. Mientras tantomiembros de la sociedad civil han sido incorporados en la gestin de conictos, aunquede manera marginal a pesar de que en numerosos casos han servido inormalmente deinterlocutores, de puentes entre los negociadores, de brokers culturales, de capacitadoresen habilidades para el dilogo, etctera.

La gestin del conicto no puede ser manejada como si uera un rea temtica msdentro de las polticas del Estado. Est directamente relacionada con la orma en que lasociedad identifca y se plantea los problemas, los discute, busca soluciones, contienesus crisis, aprende y construye mejores condiciones para que los conictos a uturo dejena la sociedad ms ortalecida. En resumen, tiene que ver con los mecanismos, procesosy actitudes para responder a los cambios y solucionar los problemas. Si los conictoshan de transormarse, las distintas agencias y actores que constituyen esta institucionali-dad en la gestin de conictos necesitan modelar en sus procedimientos, en procesos ymetodologas, en su anlisis, en su comprensin y en su orma de relacionarse con los

otros actores, principios gua de la transparencia, inclusin, participacin, exibilidady respeto.


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Hacia una mejor gestin de los confictos socioambientales en el Per

Aunque la conictividad en el Per atraviesa todos los sectores del Estado y todaslas regiones, la investigacin se delimit a la conictividad socio ambiental que es la mslgida debido al escalamiento de sus dinmica y sus implicancias sociales, ambientales,polticas, y econmicas. Como una manera de aplicar la reexin y anlisis a casosconcretos sobre la conictividad y como se est gestionando, se desarrollaron tres diag-nsticos a nivel central, en la regin de Cajamarca y en la regin de Cusco relacionadoscon la gran y mediana minera. Estos tres diagnsticos produjeron sus correspondientespropuestas y recomendaciones.

Por tanto, el documento trabajado en este libro es una integracin y resumen de lostres diagnsticos, y la propuesta y mejoras para el Sistema Nacional de Gestin de Con-ictos est basado en las recomendaciones y propuestas que surgieron a partir de las tres

recomendaciones. Los diagnsticos completos estn colocados en la pgina Web del CIES.Este documento est organizado en tres captulos. El primer captulo lo constituyeel diagnstico de las polticas, procesos, metodologas, protocolos para gestionar losconictos socio ambientales ordenadas alrededor de siete hiptesis y a partir de loshallazgos encontrados de los diagnsticos a nivel de la regin de Cajamarca, de laregin de Cusco y a nivel central. El segundo captulo lo constituye el anlisis de loselementos que podran llegar a conormar un Sistema Nacional de Gestin de Conictos,a partir del mapeo de los actores, los procedimientos, etapas y ormas de intervenciny los principales procesos para la gestin de conictos que se han venido utilizando.

El tercer captulo lo constituye el documento trabajado exclusivamente para desarrollaruna perspectiva integral de propuesta y mejoras del Sistema Nacional de Gestin deConictos adems, con enoque de prevencin y transormacin de los conictos.

En la propuesta de investigacin para los diagnsticos nacional y regionalesCajamarca y Cusco se plantearon siete hiptesis que coinciden con el cuerpo de laliteratura en el manejo de conictos. Estas se han debatido en los ltimos aos y tienenque ver con temas de impactos, rol de las mujeres, la perspectiva cultural, negociacionesduras versus negociaciones integrativas, transormacin versus manejo de crisis, etc. Sobreestas siete hiptesis se han ordenado las entrevistas con los actores en los conictos y

se han sistematizado los hallazgos:

Hiptesis 1: El desarrollo de crisis y conictos alrededor de la minera ormal tuvo unainuencia de arrastre en la generacin de un sistema de gestin de conictos.Hiptesis 2: La institucionalidad y la normatividad herramientas tericas y metodologasexistentes para la gestin del conicto tienen poca claridad y limitaciones en la perspectivade los roles, capacidades y potencial para la gestin de conictos.Hiptesis 3: El sistema de gestin de conictos no est incorporando el potencial humanoe institucional con el que cuentan las muchas instituciones existentes para la gestin de los

conictos.


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Cosmovisionesdistintas, relacin con

el medio ambiente-agua-, valor intangiblede tierra y agua

Proyectos mineros en zonasrurales ms pobres, inequidad,pocos servicios pblicos,corrupcin, pocas alternativaseconmicas de desarrollo

Desconfianza,negociacin bilateralde corto plazo (social

y ambiental), relacintransaccional, pocacredibilidad defuncionarios

Relaciones pblicas y no dedilogo, consulta deficiente,participacin limitada, escasosespacios de dilogo

Mecanismos tcnicosdeficientes, centralizacin,descoordinacin, monitoreoineficiente de programas deimpacto social y ambiental

Poltica nacional

perro del hortelano,gato del dispensero,intereses econmicosde poderes locales,intereses individuales,afectacin por gestin

y/o contaminacinambiental

Informacin tcnicacompleja, escasa, nooportuna o difcil de entenderpor la poblacin impactada

EstructuralInstitucional

Valores

Relaciones

Comunicacin

Intereses

Informacin

GRfico 1Factores contribuyentes en los conictos socioambientales

Hiptesis 4: Los actores y terceros en los conictos se enocan en los intereses y muchasveces en las posiciones polticas respondiendo limitadamente a algunas necesidades

bsicas humanas y perdiendo la oportunidad de trabajar sobre las cosmovisiones de losactores sobre todo en su relacin y en el valor que le dan al medio ambiente y ademssobre la relacin de conictividad entre los actores.Hiptesis 5: Los procesos de gestin de conictos se enocan exclusivamente en la obtencinde acuerdos y no en la relacin ni en el proceso entre los actores.Hiptesis 6: Los actores institucionales pblicos tienen una presencia y conocimiento insuf-cientes del conicto a lo largo de sus etapas, lo cual difculta un acilitamiento sistemtico,continuo y sostenible de los procesos de gestin de conictos.Hiptesis 7: Los procesos de gestin de conictos no incorporan las necesidades e interesesde los grupos ms excluidos y, por lo tanto, no inciden de manera sostenible en sus condi-

ciones de vida ni en sus relaciones de poder al interior de sus comunidades.

Al margen de los aspectos negativos que han acarreado los conictos socioam-bientales en el Per (como los costos humanos, sociales y econmicos), estos han visibili-zado, a nivel de pas, realidades complejas y necesidades sociales que de otra manerapermaneceran ignoradas por la opinin pblica y poco atendidas por los gobiernos yautoridades. Es ms, al realizar un anlisis sistemtico de las causas de los conictos ysus crisis se puede identifcar los actores comunes a la dierente casustica y, por tanto,

Fuente: Giselle Huaman Ober.


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proponer polticas pblicas que permitan transormar dichos conictos en oportunidadesde desarrollo humano inclusivo, manejo ambiental sostenible y de respeto a los derechoshumanos. La propuesta de poltica pblica de estos diagnsticos busca responder no soloa los aspectos relacionales, de inormacin, comunicacin, valorativos y de intereses quesurgen entre los actores durante el conicto, sino que apunta principalmente a los aspectosestructurales e institucionales de los conictos socioambientales. Vase el grafco 1 dondese han identifcado la multiplicidad y complejidad de actores que contribuyen con losconictos socioambientales. Con ello no se busca que se administren las problemticasdel conicto enocndose solo en la alta de inormacin clara y oportuna sobre los pro-yectos mineros, la insensibilidad o ignorancia cultural de los actores o en la relacin dedesconfanza, etc.; antes que todo esto, se busca transormar el conicto proponiendo

cambios estructurales e institucionales que generan el mismo tipo de conictividad enotras regiones del pas como la alta de consulta previa, insufciencia de los EIAS, ladbil legitimidad de las licencias sociales, la ausencia de una gestin integral del agua,entre otros.

El equipo investigador desarroll la metodologa de investigacin a ser aplicadaen las regiones de Cajamarca y del Cusco y a nivel Nacional la cual consisti en laseleccin de seis casos de conictos socioambientales relacionados con la mediana ogran minera, es decir, tres en la regin Cajamarca y tres en la regin Cusco. A partir deello, se desarrollaron los respectivos instrumentos para realizar entrevistas individuales,

grupos ocales y sistematizacin y anlisis de documentacin primaria y secundariarelacionada directamente con los seis casos seleccionados y otros emblemticos.Las entrevistas ueron aplicadas segn el mapeo de actores primarios, secunda-

rios y terciarios utilizado en el campo de la transormacin de conictos a actoresprovenientes de sociedad civil, sector empresarial, sector pblico involucrados en losconictos seleccionados y en otra casustica relevante para el diagnstico. Para eldiagnostico nacional participaron 37 personas, para Cusco 63 y para Cajamarca 48.Se realizaron grupos ocales para cada caso con mujeres involucradas en el conictopara garantizar su participacin y recoger su perspectiva de gnero en el diagnstico,

en un total de 6.El equipo investigador agradece a todos las personas que colaboraron desinte-

resadamente con este diagnstico, dando su opinin y percepcin de los hechos. Enespecial, en Cajamarca agradecemos a las mujeres que participaron en los talleres deLa Encaada, Cajamarca y Hualgayoc y a los dirigentes de base entrevistados. En Cuscoagradecemos a la Sra. Carol Fries, Eco. Oscar Mollohuanca Cruz, Ing. Jorge RuelasMoscoso. Sr. Domingo Benito Caldern, Lic. Clotilde Layme, Dr. Silvio Campana Zegarra,Abog. Ruth Luque Ibarra entre otros. En Lima agradecemos al Sr. Jos Luis Carbajal, Sr.Javier Torres, Eco. Jose de Echave, Abog. Rolando Luque, Abog. Ivan Ormachea, Sr.

Cesar Bedoya, Ing. Carlos Pereyra, Abog. Manuel Pulgar Vidal, Abog. Cesar GuzmanBarrn. Un reconocimiento especial al apoyo tcnico brindado por Ian Thomson y Susan


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Joyce de On Common Ground, Vancouver Canad, y el equipo del Centro Bartolomde las Casas para la realizacin del estudio en el mbito de la regin Cusco CentroBartolom de las Casas.


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CAPTULO I

Hallazgos de los diagnsticos segn hiptesis

1.1 Hiptesis 1: El desarrollo de crisis y conictos alrededorde la minera ormal tuvo una inuencia de arrastre en la generacinde un sistema de gestin de conictos

A pesar de que el Per se ha caracterizado por ser un pas extractivo de sus recursosnaturales, las normas legales no han ido a la par del desarrollo de los procesos extrac-tivos para protegernos de los impactos socioambientales o para enmarcar la actividad

industrial. Las protestas populares a partir de los impactos de la minera ueron tratadasdesde una perspectiva ambiental con respuestas del Estado en materia de polticaambiental, mientras el aspecto social de dichas protestas tuvo un tratamiento normativomnimo. Por tanto, a lo largo del siglo pasado, las normas ambientales han tenido undesarrollo reactivo a raz de la aparicin de los conictos vinculados a las actividadesproductivas2. Por otro lado, el desarrollo de polticas de gestin social incluyendo elmanejo de conictos ha sido tardo en comparacin con el desarrollo de las polticassobre gestin ambiental, las cuales surgieron a partir de los aos 90 a travs de normasexplcitas que regulan la actuacin de las empresas mineras3.

En la dcada de 1990, con la asistencia del Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional, el Per privatiz y gener nuevas polticas para el sector minero, quetradicionalmente haban sido propiedad del Estado. Esto conllev a que el pas no solo

2 Por ejemplo, en 1925 la contaminacin ambiental a partir de la actividad minera en Ce-rro de Pasco acarre protestas sociales, las cuales provocaron acciones del Gobierno, porejemplo, el manejar los humos nocivos. Adems, entre los aos 40 hasta los 60 se dieronnormas para el control sanitario de las plantas industriales, olores, ruidos molestos, desagesindustriales, etctera.

3 Por ejemplo: EIA, PAMA, Declaracin Jurada Anual, plan de cierre, sistema de monitoreoambiental, lmites mximos permisibles para emisiones y euentes, gua de manejo ambientalminero, entre otros.


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uera atractivo mineralmente, sino que ese carcter atractivo se extendiera para lasinversiones de compaas mineras transnacionales. Como producto de estas polticastenemos la mayor cantidad de grandes empresas mineras y de empresas junior4 encomparacin con otros pases del mundo.

Tambin en 1990, a partir del Cdigo del Medio Ambiente, la importancia ambien-tal para las actividades productivas se hace ms relevante y se dictan normas en ormams integral. Muestra de esto son los principios ambientales y herramientas de gestinambiental. Sumado a lo anterior, se empieza a desarrollar un proceso de poltica nacionaldel ambiente con legislacin, instituciones, recursos y mecanismos apropiados.

A mediados de los aos 90, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa-rrollo apoyaron una poltica de modernizacin del Poder Judicial, a partir de la cual se

aprob la implementacin de la ley de Arbitraje (Ley 26572, 1995) y de la Conciliacin(Ley 26872, 1997) como maneras alternativas eectivas, rpidas y econmicas deresolver los conictos y, adems, de contribuir a la seguridad y estabilidad del contextoen el que se realizaban las inversiones. Aunque dichos instrumentos no estn enocadosen los casos de conictos socioambientales, como s lo es el Arbitraje Ambiental5, enel Per no se practica la exibilidad institucional ni normativa para aplicar y adaptardichos instrumentos a situaciones de conicto que se desarrollan alrededor de los pro-yectos mineros6. Aunque los principios de la mediacin, la conciliacin y el arbitrajeson de aplicacin universal y voluntaria a las partes que quisieran utilizarlos, an no se

ha descubierto el gran potencial de utilizacin de dichos procesos dentro de aquellosadministrativos y tcnicos que conllevan los proyectos mineros. Sin embargo, a pesar delas polticas ambientales y de mtodos alternativos para el manejo de conictos, con elaumento de la actividad minera en el pas los conictos se han incrementado progresi-vamente y las situaciones de violencia alrededor de operaciones mineras a gran escala.

Es por esta razn que, a raz de la presin de las instituciones fnancieras, losinversionistas y los accionistas, han surgido principios, guas y estndares para mitigardaos por los impactos no planifcados y para generar un compromiso de responsabi-lidad social. En general, las polticas sociales a nivel internacional para el desarrollo

de los proyectos mineros se han realizado posteriormente a las polticas de gestin

4 Las empresas junior estn enocadas principalmente en tareas de exploracin. Muchas deellas solo desarrollan la exploracin y luego traspasan o venden el proyecto a las empresasmineras ms grandes.

5 Sin embargo, est considerado en la Ley General del Ambiente, y ha designado al Ministe-rio del Ambiente como el encargado de su uncionamiento. An no cuenta con las normasreglamentarias que permitan su aplicacin.

6 En el caso de Bolivia, se adecuaron los principios y el proceso contemplados en la ley 1770de Arbitraje y Conciliacin para incorporar una perspectiva de prevencin y transormacinde conictos dentro de los procesos administrativos y tcnicos relacionados con los conictosorestales y de tierras. Ver: Reportes de trabajo, Giselle Huaman Ober, La Paz: SNV, 2005.


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ambiental7. Sin embargo, cuando comparamos la evolucin de estas problemticas enel Per, encontramos que la legislacin nacional en materia social ha sido escasa; elnico requerimiento es el compromiso social previo8 a travs de una Declaracin Juradapara administrar responsablemente el impacto social para el benefcio comn de laspoblaciones aectadas como actividades productivas dentro de la excelencia ambiental;relacin de respeto con las comunidades rente a sus instituciones, autoridades, cultura;inormacin sobre minera y dilogo continuo y oportuno con la poblacin y autoridades;desarrollo local mas all de la actividad minera; omento del empleo local incluyendocapacitacin y adquisicin de bienes y servicios locales; y creacin de mecanismos deconcertacin apropiados. Adicionalmente, las empresas requieren presentar un reporteanual sobre sus acciones de desarrollo sostenible.

Asimismo, el MINEM ha elaborado una Gua de Relaciones Comunitarias de carc-ter reerencial y voluntario para brindar sugerencias sobre la elaboracin del EIA, planesde relaciones comunitarias, cdigos de conducta, aspectos de la consulta y polticas deresponsabilidad social. Sumado a ello, existe un reglamento de consulta y participacinciudadana9 en el procedimiento del EIA, el cual ha generado mucha polmica a nivelnacional por su limitado alcance en la prctica. Por ello se hace necesario reevaluar lacalidad de la participacin en los procedimientos del EIA para poder, por ejemplo, mejo-rar los estndares de publicidad, de los requerimientos de participacin de los distintosactores, de la calidad y la veracidad de la inormacin, el desarrollo de capacidades

de las comunidades para participar inormadamente, la no utilizacin de los EIAS comocampaa a avor del proyecto, etc. Finalmente, en el mismo reglamento se consignanrecomendaciones a las empresas para la incorporacin de procedimientos destinadosa la gestin de conictos en su interior.

En la ltima dcada se han desarrollado dierentes iniciativas para la gestin deconictos en el Per, a la par de la dinmica de crecimiento econmico y de los nuevosescenarios de involucramiento de los actores sociales en los procesos de desarrollo,la descentralizacin, la regionalizacin y la participacin ciudadana. En los ltimostres aos, el Ejecutivo ha impulsado diversas iniciativas para dotar a la PCM, PCM-

PrevCon, ministerios y, en menor medida, a algunos Gobiernos Regionales, de recursosinstitucionales, capacidades y herramientas para la gestin de conictos a nivel central.Pese a estos esuerzos, gran parte de esta incipiente institucionalizacin ha respondido

7 Con los requisitos de estudios de impacto social, medidas de mitigacin social (para asegurarque la poblacin no sea perjudicada), acuerdos de benefcio/impacto, procesos de consultapblica e inormacin previa, acceso a la inormacin cmo se presenta la inormacinpblica y transparencia de la inormacin, evaluacin de costo-benefcio, mecanismos deinversin social -ondo social, aporte por la sobre ganancia-, mecanismos de remediacin yqueja, entre otros.

8 DS N. 042-2003-EM.9 RM N. 596-20022-EM/DM.


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principalmente a las situaciones de crisis que han emergido en las reas de desarrollo deproyectos de inversin pblica, de extraccin de recursos minerales, de aprovechamientode recursos naturales, entre otros. Por tanto, el sistema de gestin se ha caracterizadopor una orientacin a buscar soluciones inmediatas a dichas situaciones administracindel conicto10 a fn de garantizar las condiciones de desarrollo de los proyectos, locual difculta el desarrollo de una perspectiva ms sistemtica e integral para resolverlos problemas que estn originando los conictos transormacin del conicto11. Esdecir, el mismo sistema de gestin del conicto administracin en el corto plazoest posibilitando en el mediano y largo plazo que los problemas irresueltos escalen enconictos ms agudos y polarizados.

Dado el desarrollo de la minera ormal su intensifcacin en la ltima dcada

y su proyeccin para desarrollar el gran nmero de concesiones ya otorgadas seproyectan mayores escenarios de conictos y, por tanto, el Ejecutivo responde con unamayor institucionalidad. El ordenamiento institucional para la gestin de conictos que sedesarroll no tuvo como objetivo la concertacin de intereses para el desarrollo del interscomn, sino de un cierto tipo de inters: de la inversin privada. Como consecuencia deeste modelo, encontramos la inexistencia de un sistema a nivel regional que se articulecon el nivel nacional. En las regiones de Cusco y Cajamarca se han encontrado inter-venciones estatales dispersas a cargo de diversos actores institucionales, que actan demanera desarticulada entre ellos y de modo no orgnico. Se ha encontrado, en ambos

casos, que las dierentes institucionalidades para enrentar los conictos desde Limacomplejizan la resolucin de conictos desde las regiones. Observamos, pues, que elsistema es centralista y no ha permitido generar ni desarrollar, mediante el eecto dearrastre, un sistema de gestin de conictos; todo lo contrario, ha resultado ser una delas causas del crecimiento de los mismos.

10 Se entiende como administracin de conictos a la perspectiva de intervenir para manejarlas expresiones del conicto crisis, acciones extremas, etc. y de bsqueda de solucionesinmediatas. Tiene un alcance de corto plazo.

11 Se entiende como transormacin de conictos a la perspectiva integral de intervenir en estosen cuanto a la problemtica y las causas estructurales que los originan. Adems, busca re-construir las relaciones sociales daadas por el conicto, e institucionalizar polticas pblicasque respondan a las necesidades insatisechas de los actores. Tiene un alcance de largoplazo.


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1.2 Hiptesis 2: La normatividad, la institucionalidad y la capacidad herramientas tericas y metodologas existentes para la gestin del

conicto tienen poca claridad y limitaciones en la perspectiva de losroles y potencial para la gestin de conictos

En el panorama normativo que podra acilitar el uncionamiento del sistema de ges-tin de conictos existe un marco legal en el Per12 que reconoce la participacinciudadana para la promocin del dilogo. Por un lado, se reconocen los derechos ylibertades undamentales de inormacin, opinin, expresin y diusin del pensamiento;el acceso a la inormacin pblica, el derecho de peticin y los derechos de reuniny de asociacin, incluido el derecho a ormar sindicatos y a la huelga; pero, adems,

el derecho a participar en orma individual o asociada en la vida poltica, social,econmica y cultural de la Nacin y en los asuntos pblicos13 mediante reerndum,iniciativa legislativa, remocin o revocatoria de autoridades y demanda de rendicinde cuentas, de manera individual o de orma organizada, lo cual tiene prioridadpara la intervencin en la gestin pblica. Sin embargo, con los decretos legislativosDL 982, 983, 988 y 989, aprobados el 22 de julio de 2007 por el Poder Ejecutivoy an vigentes, se tiene un enoque de criminalizacin de la protesta social, la cualvulnera los derechos humanos de los ciudadanos14 para expresar sus demandas enlos conictos y que no acilita el desarrollo de condiciones ni reencauza esa energa

hacia el dilogo.El artculo 149 de la Constitucin reconoce la uncin jurisdiccional de las comunida-

des campesinas y nativas dentro de su mbito territorial, de conormidad con el derechoconsuetudinario, lo cual abre el espacio para la utilizacin de procesos alternativos yoriginarios en el manejo de los conictos que les atae segn su territorio. Tenemos tam-bin diversas unciones y capacidades reconocidas en materia de procesos colaborativosque puedan generar las condiciones para el manejo de conictos a nivel de gobiernossubnacionales. Estas, aunque muy generales, no tienen ninguna competencia especfcapara construir un sistema de gestin de conictos a dichos niveles ni para permitir la

continuidad de la poltica regional con el cambio de administracin15. En materia dedescentralizacin, los Gobiernos Regionales y Locales tienen la capacidad para ormular

12 Legislacin internacional sobre derechos undamentales que el Per ha suscrito: art. 21 de laDeclaracin Universal de los DD. HH.; art. 23 de la Convencin Interamericana de DD. HH.;art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; Convenio 169 de la OIT.

13 Art. 31, Constitucin Poltica del Per.14 Al respecto, la CIDH se ha pronunciado en contra de los Decretos Legislativos en mencin.15 Art. 192, art. 139 y art. 152, Ley de Descentralizacin.


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y aprobar sus Planes de Desarrollo Concertado y sus presupuestos con la participacinde la poblacin, por lo que deben rendir cuentas de su ejecucin 16.

Existe tambin una normatividad especfca a los temas socioambientales, comola Ley General del Ambiente, la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de ImpactoAmbiental y su reglamento, la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, elReglamento sobre Transparencia; acceso a la inormacin pblica ambiental y participa-cin y consulta ciudadana en asuntos ambientales, los reglamentos sobre participacinciudadana de los sectores minero, de hidrocarburos y de energa, con sus guas respec-tivas, las cuales estn reeridas en el Anexo 2: Resumen de la Normatividad relacionadaa la Gestin de Conictos. Sin embargo, en muchos casos de conictos identifcamosserios problemas cuando quiere aplicarse esta normatividad para garantizar el derecho

a la inormacin y a la participacin de la poblacin en los procesos administrativos ytcnicos de desarrollo de los proyectos mineros.Recientemente, a fnales del gobierno de Alan Garca, se ha aprobado la Ley de

Consulta para el sector minero17 y tambin una poltica para la Gestin de Conictos.Aunque la Ley de Consulta cumple con el criterio del convenio 169 de la OIT, esta tieneserias defciencias para: garantizar la imparcialidad de las instituciones pblicas queconducen el proceso, establecer plazos ms realistas, incluir otros actores en el proceso,defnir las condiciones de la consulta, etc. Por otro lado, el Ejecutivo aprob Lineamientosy Estrategias para la Gestin de Conictos18 que representan un avance en el desarrollo

de un sistema, an centralista y con competencias vagas para los Gobiernos Regionales,en el manejo de los conictos dentro de sus territorios.Con respecto a la institucionalidad para conducir procesos de gestin de conictos,

se estableci la Unidad de Gestin de Conictos Sociales19, con dierentes objetivos:dirigir el proceso de gestin de estos conictos en todos los niveles de gobierno y en elmbito del territorio nacional; disear, ormular y proponer lineamientos y estrategias;disear, implementar y conducir los mecanismos de gestin de inormacin para losconictos sociales a nivel nacional; disear e implementar programas de ortalecimientode capacidades; concertar con la sociedad civil; establecer una red de comunicacin

conormada por lderes de opinin regionales y locales; realizar investigaciones y estudiosespecfcos; asesorar a la Alta Direccin en temas de mediacin y concertacin, y evaluarlas ormas de intervencin de la PCM; disear y proponer mecanismos de coordinaciny articulacin con las Entidades Pblicas y actores de la sociedad civil.

16 En materia de educacin: promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de opor-tunidades para todos (art. 47d). En materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades(art. 60): promover una cultura de paz.

17 D.S.N. 023-2011-EM del 12 de mayo, 2011.18 R.M. 161-2011-PCM del 24 de mayo, 2011.19 D.S. modifca el Reglamento de Organizacin y Funciones de la PCM por el D.S. N. 010-

2010-PCM.


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Tambin se cre la Comisin Multisectorial de Prevencin de Conictos Sociales20conel objetivo de proponer un Plan de Accin y Ejecucin para la atencin de los conictossociales; analizar la inormacin recibida y proponer ormas de actuacin; asesorar enla materia, haciendo seguimiento de cada uno de los conictos sociales y desplazndosea los conictos segn se requiera; y otros encomendados por la PCM. Esta comisinest integrada por representantes de los distintos sectores21. Por ello su composicin esbastante nutrida y, por tanto, dicil de operar. Sin embargo, los integrantes son uncio-narios del Gobierno, mas no especialistas en conictos, lo que genera difcultades paradar seguimiento y tratamiento adecuado a los conictos.

As tambin, a partir de una directiva interna de la PCM (2009) varios sectoresdel Gobierno estn constituyendo sus propios equipos con sus propias capacidades y

metodologas para la conduccin de procesos de anlisis y manejo de conictos (Minis-terios de Trabajo, Energa y Minas, Medio Ambiente, Agricultura-ANA, Interior, Mujer yDesarrollo Social, etc.). Aunque este proceso se da a nivel de instancias sectoriales, noocurre lo mismo a nivel regional y menos a nivel local, lo cual conduce a una gestincentralista de los conictos. Solo algunos Gobiernos Regionales estn desarrollandoexperiencia (experticia) en la gestin de conictos22a partir de la normatividad generalque le otorga la Ley Ambiental y de los Gobiernos Regionales para acilitar procesos dedilogo, pero sin una normatividad expresa que los avale.

Encontramos tambin que las normas existentes para la resolucin de conictos en

las regiones de Cajamarca y Cusco son poco claras y diusas. Se produce un grave pro-blema de desconocimiento de las mismas entre uncionarios pblicos, lderes y dirigentescomunales; a esto se le ana la poca voluntad de los polticos pblicos que deciden.

Encontramos, por ejemplo, en el caso de Cajamarca, la incapacidad del MINEMde delegar unciones y presupuesto que aciliten la resolucin de conictos. Esto, bajola premisa de que las regiones no cuentan con personal califcado ni proesionales tc-nicos para hacerlo. De esta manera, las regiones solo supervisan la pequea y medianaminera que es muy reducida y los conictos generados por la minera inormal, queda a da se torna ms violenta y dicil de controlar. As pues, la ventaja de conocer

directamente los conictos por parte de los uncionarios subnacionales est minimizadapor el centralismo, ya que su participacin y capacidad de resolucin se ve limitadaante los conictos generados por la gran minera.

A lo largo de las ltimas dos dcadas se ha desarrollado desde el sector pblicouna serie de iniciativas, que han buscado intervenir y que han enocado su intervencin

20 Creada con R.M. N. 380-2006-PCM y modifcada con DS N. 056-2009-PCM.21 Hay dos representantes por cada sector: PCM, MINAM, MINJUS, MINEDU, MINSA, MINI-

TER, MINAG, MINTRA, MIMDES, PRODUCE, RREE, MTC, MVCS, MINCETUR, MEF, MIN-DEF, MINEM y un secretario tcnico.

22 Gobierno Regional de Apurmac, Gobierno Regional de Cajamarca, entre otros.


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GRfico 2

Mapeo de iniciativas en el Manejo de Conlictos

CRISISADMINISTRACIN

Percan-MEM 2005-7Minam 2009, Minag-ANA, Min. Interior, Mimdes 2004Acuerdo DP-Minam 2008, DP-PCM 2008

Comisin Multisectorial de Conf. Soc. 2006, 2010Comisin especial investigadora de los hechos

Comisin Parlamentaria de Investigacin, Bagua 2009Mesa Dilogo Tintaya 2001-2010

CVR 2001-2003

RECONCILIACINTRANSFORMACIN

UAPC 2007 / OGCSS 2009Comit de Anlisis- MI, sistema ad hoc,Mesas de Dilogo y UAEPC 2001-2004

Comits de crisis, comisiones itinerantes,nivel regional 2008-2010

Defensora Camisea 2002-2009

Mesa de Dilogo de Pueblos Andinos, 2009Mesa de Dilogo de Pueblos de la Amazona

ESCALAMIENTORESOLUCINPREVENCIN

Concejo Cuenca 2010

Prevcon 2009CAR 2004-2010

MCLP 2001-2010

Bagua 2009

DP 2004-10APCSG

ONG, Cooperacin, Grufides, Fedepaz,ProDilogo, Iproga , SER 2008-2010

Dilogo Tripartito-MEM 2007-10

Cooperacin Internacional 2006-10:DED, ACCD, GTZ, SNV, ACDI, Prodes, CARE, CritasAcuerdo Nacional 2002Grupo de Dilogo Minero 2000-2010

CONDICIONES ESTRUCTURALES

DESESCALAMIENTO

Comisin: Uchuraccay 1983, Penales 1986Comisin de Paz 1986

Mesa Dilogo CAO 2001-2004

en una de las etapas del conicto. (Vase el cuadro: Mapeo de Iniciativas en el Manejode Conictos y el Anexo 1: Antecedentes de Iniciativas Emblemticas en la Gestin deConictos). Sin embargo, a partir del mapeo de las intervenciones ms representativasde la conictividad social que ha aectado la gobernabilidad en el pas, vemos la con-uencia de estas iniciativas concentradas en ciertas etapas, sobre todo en la de crisis.Esta inormacin se reuerza con la inormacin que maneja la Deensora del Pueblo, endonde se identifca la tendencia a reencauzar las crisis en numerosas mesas de dilogoy, ltimamente, grupos de trabajo a partir de las cuales los actores pueden sentarsea negociar sus demandas.

A pesar de los dierentes mandatos, objetivos de programas y las competenciasde las instituciones que se muestran resumidos en el grfco anterior y en el Anexo 1,podemos concluir que: Hayunaconcentracinde losprocesosde intervencinenlasetapasdecrisis,

post-crisis y en la ase latente del conicto. ElmecanismodeintervencindePCM,comolaunidaddeanlisisymanejode

conictos, se ha reciclado a travs de los gobiernos con dierentes denominaciones. Comoconsecuenciadelincrementode laconictividadhaymsintervenciones

estatales. Losprocesosdeintervencinquesehandadoeneltiempotiendenadesaparecer.



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Hayausenciadeintervencionesduranteelescalamientodelconictoyduranteeldesescalamiento.

Por tanto, no solo los procesos que dirige el Estado sobre el aprovechamiento de

los recursos naturales de extraccin por los proyectos mineros, de aectacin por lainversin pblica y de planifcacin/ordenamiento por los Gobiernos Regionales/Loca-les no se complementan con los espacios pblico/privados que existen en las regiones.Ocurre tambin que no se incorporan los espacios que involucran a la sociedad civil yque pueden contribuir con apoyo tcnico, procesal o con construccin de relaciones paralos procesos de dilogo: la Mesa de Lucha contra la Pobreza23, la Comisin AmbientalRegional24, organizaciones especialistas tcnicas25, Mesas de Dilogo Pblico Privado26.

Las mujeres lderes y las organizaciones de mujeres tampoco son incorporadas en estosprocesos.Si bien existe una desarticulacin entre los niveles locales y regionales sobre las

problemticas en torno a los recursos naturales y cmo responder a ellas, esta recrudececuando se necesita articular con el nivel nacional. Es ms, se puede encontrar gravescontradicciones entre las visiones de desarrollo y utilizacin de los recursos naturales anivel regional y local con las polticas impulsadas a nivel sectorial. Varios ejemplos deconictos han resultado de la poltica de desarrollo de determinados proyectos mineros,desde un enoque geolgico/geogrfco, versus el otorgamiento de derechos sobre el

recurso hdrico, desde un enoque de cuenca o del manejo de los recursos naturales conun enoque territorial.

1.3 Hiptesis 3: El sistema de gestin de conictos no est incorporandoel potencial humano e institucional con el que cuentan las muchasinstituciones existentes para la gestin de los conictos

En los procesos de gestin de conictos desarrollados por las distintas instituciones

del Gobierno, los uncionarios entrevistados no indicaron haber utilizado los recursoso contribuciones de terceros o instituciones de la sociedad civil. En las entrevistas nose reconocieron los aportes de la sociedad civil en la conduccin de los procesos demanejo de conictos; por el contrario, se vio a muchas instituciones y organizacionescomo actores que contribuan a la generacin y/o escalamiento de los procesos.Sin embargo, del estudio de casos, se identifc el valioso aporte de instituciones de

23 Mesa de lucha contra la Pobreza de Hunuco.24 La Comisin Ambiental de Cajamarca.25 Pro Dilogo, Centro de Conciliacin de la PUCP.26 Mesa de Dilogo Minero.


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la sociedad civil, especialmente las especializadas en la acilitacin del manejo deconictos, en la conduccin de los procesos, en el desarrollo de capacidades, enel desarrollo de condiciones para el dilogo y en la restauracin de relaciones deconfanza entre los actores.

Ms an, se observa un gran contraste entre la alta de reconocimiento de los uncio-narios del potencial de los actores e instituciones de la sociedad civil para la gestin deconictos y las oportunidades en las que los actores de la sociedad civil han participadoen varios procesos de gestin de los conictos por parte del Estado. Ver la gama de rolessegn grafco 4: Roles en la Intervencin. Los entrevistados dieron cuenta de casos deconictos socioambientales en los que colaboraron como actores o institucionalmenteen los siguientes roles:

Desarrollodecapacidades.Enlosconictossocioambientalesencontramosunaasimetra de poder en el rea de conocimientos, recursos, habilidades, capaci-dades, etc. Como las comunidades especialmente tienen menos oportunidadespara desarrollar sus capacidades para negociar y para dialogar, las institucionesde sociedad civil especializadas en la gestin de conictos tienen con recuenciamayor capacidad, recursos y tiempo para trabajar las capacidades que posibilitensu participacin constructiva en los conictos. Las universidades y expertos en eltema de la gestin de conictos tambin han contribuido signifcativamente desdeeste rol.

Analistadelcontexto.Ciertosactoresde la sociedad civilhandesarrollado unconocimiento ms especializado sobre una materia especfca, una regin o unaproblemtica. En el caso de uno de los entrevistados, este aport al anlisis delcontexto del conicto desde un rol inormal y a partir de las relaciones de confanzay credibilidad que tenan los uncionarios pblicos encargados de conducir elproceso. Las universidades, los centros e instituciones de investigacin, y expertosanalistas han hecho contribuciones importantes para analizar los conictos desdeeste rol.

Intermediarioenlascomunicaciones.Ensituacionesdeescalamientodeconictos,

un actor social comparti el caso en el que haba servido de mensajero en lascomunicaciones entre actores sociales posicionados y uncionarios del Gobiernoque intentaban construir un proceso para el conicto.

Consejero/asesorparaeldiseoyconduccindeprocesos.Unactorsocialdiocuenta de un caso en el que los uncionarios del Gobierno no conociendo eltipo de vnculo existente entre dos actores en conicto proponan conducir elproceso con riesgo de polarizar el conicto an ms. El actor social contribuy conobservaciones y sugerencias sobre cmo conducir el proceso, en dnde sentar alos actores en conicto, cmo abordar los temas, etctera.

Reconciliador.Muchasveceslosactoresdelconictotienenentresdisputasqueconducen al espacio de negociacin hacia un riesgo de impacto y debilitacin


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del proceso. Los actores sociales con capacidad de llegar a los actores en con-icto utilizan sus buenos ofcios, la legitimidad y la confanza que tienen con losactores para promover la reconciliacin entre ellos. En un caso identifcado por unentrevistado, este ayud al restablecimiento de las relaciones de dilogo mientraslos uncionarios del Gobierno trabajaban los aspectos temticos del proceso denegociacin.

PuenteentreelEstadoylosactoressociales.Enmuchoscasos,losactoressocialestienen un repertorio de relaciones sociales mucho ms amplio y son conocedoresde las redes sociales que subyacen a los conictos. Un actor social narr cmohaba servido de puente, creando vnculos entre los actores en conicto claves ylos uncionarios del Gobierno antes del inicio del proceso de dilogo.

Observadory/omonitoreadordelproceso.Envariosdeloscasoscompartidosporlos entrevistados, las instituciones y organizaciones de la sociedad civil pudierondarle seguimiento al proceso en orma sistemtica y pblica. Los medios de comu-nicacin han tenido serias limitaciones en este rol, mas bien, algunos asumiendoel rol de actor secundario, otros impactando negativamente en la ormacin deimgenes y estereotipos de los actores, etc.

Garantedelproceso.Lasinstitucionesdelasociedadcivilhanpodidocumplirporexcelencia el rol de garante de procesos prestando su reputacin institucional y supericia temtica para que el proceso se desarrolle con objetividad e imparcialidad.

Se identifc un caso emblemtico en el que los actores sociales, coordinando conorganizaciones internacionales, desempearon ese rol.

En las regiones, como ya se mencion, el aporte de los Organismos No Guberna-mentales (ONGs) tambin contribuye positivamente a la transormacin de conictos.Estos cumplen un rol de asesores y acompaadores de procesos, como una suerte deterceros, un mediador no gubernamental que interviene de manera legtima e imparcial.

Otra posible contribucin vinculada a la ONG, que potencialmente puede ser degran ayuda, se refere a la intervencin rente a conictos que ya han llegado a escalar:

consiste en buscar la intervencin de un tercero internacional, como ocurri, por ejem-plo, en el caso de Tintaya: al traer al Ombudsman de Australia se tuvo xito en lograracuerdos y transormar positivamente el conicto.

Sin embargo, dentro de las mismas instituciones locales existe un potencial desapro-vechado. Las municipalidades distritales y provinciales pueden tener un rol preventivo,pero el poco desarrollo de capacidades, los altos niveles de rotacin, entre otros, nopermiten un mayor desarrollo de experiencia provechosa.

El potencial interinstitucional privado no incorporado en la gestin de los conictosest conormado por las experiencias, intervenciones y acciones que se desperdician

porque priman desconfanzas e intolerancias entre los actores, adems de actuacionespoco neutrales o tardas de los actores pblicos intervinientes.


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1.4 Hiptesis 4: Los actores y terceros en los conictos se enocan en losintereses y muchas veces en las posiciones polticas, responden

limitadamente a algunas necesidades bsicas humanas y pierdenla oportunidad de trabajar sobre las cosmovisiones de los actoresprincipalmente en su relacin y en el valor que le dan al medioambiente y sobre la relacin de conictividad entre los actores

Representantes de los Gobiernos Regionales expresaron que los conictos que van alnivel central escapan de su mbito y de su capacidad de intermediar. Por tanto, losconictos que llegan a nivel nacional, a las instituciones sectoriales o PCM son conictosen un estado de crisis con una uerte carga poltica. La atencin meditica que reciben

los conictos a este nivel, las posiciones de los lderes, la trayectoria del proceso, entreotros, hacen que los conictos que se manejan a nivel nacional se encuentren altamentepolarizados.

Se ha encontrado tambin entre los uncionarios de las instituciones centrales ysectoriales la percepcin sobre la existencia de una conspiracin por parte de los acto-res poltico sociales y regionales para crear conictos. Esto alimenta la subjetividad ylimita la capacidad de los uncionarios para entender y comprender con proundidadlas necesidades de los actores as como su cosmovisiones.

Por parte de los actores sociales y regionales, tambin se ha encontrado que tienen

una percepcin conspirativa sobre las instituciones centrales y sectoriales. Ello inuenciasu capacidad para distinguir entre las limitaciones personales de los uncionarios, las desus roles y las institucionales para actuar.

Dadas las condiciones en las que ingresan los actores a los procesos de negociaciny de dilogo, no hay una preparacin previa para dialogar o negociar desde una pers-pectiva distinta que no sea parte de la dinmica conrontativa del conicto. Adems deello, no se identifca una prctica estratgica de evaluacin previa de los conictos paraidentifcar y dierenciar el posicionamiento, intereses, necesidades de las contrapartesy reconocer los elementos que hay en comn.

Las metodologas para el tratamiento, acilitacin y diseo de procesos priorizanel enoque de manejo de crisis. Estas, adems, tienen una perspectiva centralista queno avorece la integracin y la coordinacin con la perspectiva que se maneja a nivelregional por los uncionarios con competencias para manejar los conictos. Es tambinexcluyente, puesto que no se reconocen los aportes que pueden dar otras instituciones,como la Deensora del Pueblo o la sociedad civil, para la construccin del proceso y ellogro de acuerdos.

En las regiones encontramos que esta fgura se repite en dierentes instancias.El tratamiento de los conictos se basa en negociar y pretender resolver los conictos

sobre la base de las demandas especfcas de los actores. Es decir, solo sobre la basede sus intereses. As pues, las comunidades buscan obtener la mxima ganancia y


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muchas veces benefcios individuales, lo que puede hacer que se enrenten entre ellosmismos. Muchos de los uncionarios de las empresas mineras, aquellos encargados delas relaciones comunales, no buscan propiciar el bien comn, sino dar viabilidad a lostrabajos de exploracin y explotacin; los medios de comunicacin, al ser meramenteurbanos, carecen de una ptica ms social y que exponga las dos caras del conicto.

En resumen, se identifca que adems de la alta de preparacin previa de lascondiciones de participacin, de las actitudes y disposiciones duras de los actores parala negociacin y el dilogo no hay un diseo ni una acilitacin de los procesos quepermitan cambiar la interaccin negativa de los actores. Los procesos estn lejos delograr nuevos aprendizajes sobre los actores o generar un acercamiento en las cosmo-visiones.

1.5 Hiptesis 5: Los procesos de gestin de conictos se enocanexclusivamente en la obtencin de acuerdos y no en elrelacionamiento ni en el proceso entre los actores

Uno de los principales problemas que tiene el proceso de gestin de conictos es elmonitoreo de acuerdos. Segn la Deensora del Pueblo, un 40% de conictos han sidorenegociados, esto porque ha habido problemas en el cumplimiento de acuerdos. Como

no se realizan evaluaciones de los procesos de intervencin, no se puede afrmar conexactitud qu es lo que est allando en los procesos, pero s se puede sealar que hayun problema con los mecanismos y las condiciones en las que se da la implementacinde los acuerdos, con los criterios con que se estn trabajando, y el grado de compro-miso que se est asumiendo. Ms an, existen indicios que llevaran a concluir que enmuchas situaciones de conicto no hay siquiera una voluntad para obtener acuerdos:un uncionario entrevistado declar que su equipo tena como objetivo no asumir com-promisos, y en otra declaracin confdencial de un uncionario se maniest que habarecibido rdenes del Gobierno para alargar el proceso y no llegar a acuerdos. En ese

sentido, los acuerdos que se realizan estn sujetos a una uerte presin poltica por partede uncionarios polticos de mayor rango o de presin social inclusive de violenciasica, lo que obstaculizara la posibilidad de desarrollar acuerdos integradores. Porotro lado, los uncionarios que participan en la ormulacin de los acuerdos entre elEstado y la comunidad muchas veces no cuentan con las acultades, los presupuestos yla aprobacin de las entidades/instancias respectivas.

De esta manera, encontramos la experiencia de una mesa de dilogo en Tintaya,en Cusco, la cual se vio disuelta de acto luego de 3 aos, sin haber hecho revisin delConvenio Marco, posponiendo temas medulares del conicto. El conicto no ha sido

resuelto y con ocasin del nuevo proyecto minero en Antapacay existe un alto riesgo deque el conicto se reedite con niveles de violencia aun ms altos.


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Por otro lado, en el caso de Cajamarca, el relacionamiento integrador entreempresa y comunidad se centra en acuerdos temporales, al margen del desarrollointegral de la comunidad y del asumir su rol como actor social con mayor poder en losterritorios donde operan. Estos acuerdos se mantienen vigentes hasta cuando se denlas condiciones para retomarlos por incumplimientos reales o fcticios y/o nuevosreclamos.

Asimismo, se observa que los dilogos tripartitos desarrollados en los ltimos aospor el MINEM se han diseado como un proceso para generar un acercamiento entrelos actores y conocer las problemticas. Salvo por el dilema de la participacin asim-trica de la poblacin local mnima representatividad y con conocimiento disparejode los temas tcnicos, es acertado el objetivo de prevenir los conictos a travs del

desarrollo de ciertas condiciones procesales. Sin embargo, si el proceso es desarrolladocon el objetivo utilitarista de generar condiciones de estabilidad poltica en la zona paraavanzar con determinado modelo de explotacin de los recursos naturales, mas no enla construccin de un proceso de mediano o largo plazo de bsqueda de soluciones alas problemticas, tenemos un serio problema tico.

1.6 Hiptesis 6: Los actores institucionales pblicos tienen una limitadae insufciente presencia y conocimiento del conicto a lo largo de

sus etapas, lo cual difculta una sistemtica, continua y sostenibleacilitacin de los procesos de gestin de conictos

La institucionalidad desarrollada en el ltimo par de aos, tanto a nivel sectorial como anivel de PCM, est desarrollando conocimiento y acumulando una experiencia que noposee una sistematizacin ni evaluacin de resultados. Se ha desarrollado una actitudrecelosa entre las dierentes instituciones pblicas de no contrastar la inormacin quemanejan, compartir las perspectivas utilizadas, manejar las distintas situaciones de con-ictos, etc. Por tanto, es dicil identifcar cules son las mejores prcticas en la acilitacin

de los conictos desde los dierentes sectores.As tambin, existen dierentes uentes de inormacin y enoques. De aquellas,

una de las principales que alimenta los anlisis de conictos para los distintos sectoresde Gobierno proviene de los rganos de inteligencia Direccin Nacional de Inteli-gencia Estratgica (DINIE), Direccin General de Inteligencia (DIGIMIN) y Direccinde Inteligencia (DIRIN). Asimismo, se encuentra la Comisin de Prevencin y Controlde Conictos Sociales del Viceministerio de Orden Interno del Ministerio del Interior(MININTER), la cual realiza una alerta temprana de los conictos socioambientales enestado de surgimiento, manifesto y latencia, e identifca las posiciones e intereses de

los actores que intervienen. Como rganos de inteligencia, manejan un enoque deamenazas y riesgos actuales y potenciales, que puedan aectar la seguridad nacional y


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el ordenamiento constitucional de la Repblica y el estado democrtico de derecho27, locual alimenta el Ncleo de Inteligencia28 y la Ofcina de Gestin de Conictos Sociales(OGCS).

La segunda uente de inormacin que alimenta los anlisis de conictos provienedel monitoreo de los medios de comunicacin escrita y radial, tanto de la capital comode las regiones. Los enoques de los medios de comunicacin tambin priorizan unenoque de crisis en los conictos cuando, en el proceso de desarrollo, estos ingresan asu etapa ms crtica. Adems, dichos medios tienden a invisibilizar las necesidades delos actores o de visibilizar pblicamente sus pedidos a travs de acciones mediticas,lo que vuelve imposible identifcar los problemas desde su gestacin y su escalamientocomo disputas, controversias y conictos.

Adicionalmente, se cuenta con el SAT o Sistema de Alerta Temprana de conictos,el cual busca identifcar el conicto en sus ases tempranas o cuando est emergiendo.Se han desarrollado una variedad de instrumentos en esta lnea. Sin embargo, las limita-ciones de este sistema radican en que las uentes de inormacin reportan los conictoscuando estos han pasado al espacio pblico meditico o del registro de los sistemasde inteligencia o polica y, por ende, los conictos estn escalados y tienen un granriesgo de convertirse en crisis. Los uncionarios del Gobierno que se movilizan a partirde esta inormacin sobre los conictos tienen ya la limitacin de entrar en un procesopolarizado, pues ya se est desarrollando una perspectiva parcial del conicto por

encontrarse este en su ase ms crtica. Estos actores entran sin poder crear condicionessociales, relacionales o procesales para lograr un involucramiento en el proceso queno est altamente politizado. Los sistemas de alerta temprana de conictos del tipo msparticipativo se basan en la conormacin de redes sociales en las zonas de conictividady, a travs de un proceso de empoderamiento, capacitacin y/o acompaamiento, sonlos mismos actores sociales quienes desarrollan sus indicadores y seales de conictosculturalmente apropiados.

Estas defciencias se acentan en el nivel regional. Tanto en Cusco como en Caja-marca, la participacin de los actores institucionales ha sido limitada e insufciente en

los dierentes casos y etapas de los conictos. La participacin se concentra en la etapade crisis y no existe coordinacin previa entre los actores institucionales. Por ejemplo,se han identifcado posturas contrapuestas entre el MEM/DREM y las municipalidades.A esto se adiciona que la capacidad de participacin es casi nula por las limitacionesque tienen de personal, capacidades y baja voluntad poltica para intervenir; por lo

27 Ley 28664 SINA.28 Ncleo de Inteligencia es el espacio creado para prever los conictos y organizar una mejor

respuesta desde los dierentes sectores del Gobierno. Ministros de los sectores como el Inte-rior, Deensa, Energa y Minas, entre otros. El premier y el OGCSS se renen para evaluarla inormacin.


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que trabajan ms los aspectos polticos del conicto y no una lgica de transormacinde los mismos, lgica que d una solucin con polticas y procesos concertados a laproblemtica del conicto.

A continuacin, se realizar un anlisis de los dierentes protocolos que encontramosen las instituciones nacionales.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindelMINEM

El MINEM ha hecho una clara identifcacin de los roles que puede asumir la OGCSdurante los conictos sociales. Estos son emitir opinin, orientacin en los procesos,

interponer buenos ofcios, acilitacin y/o mediacin de procesos.Los protocolos del equipo de OGCS tienen una clara orientacin a la identifcacinde riesgos, con metodologas y marco terico que reuerzan esa perspectiva, lo que limita,de este modo, un anlisis de la problemtica de ondo. Esta perspectiva de anlisis deriesgos se hace dicil de sostener cuando las problemticas son varias y ms complejas,y se requiere de la concurrencia de los distintos sectores en el anlisis de la situacin yde los procesos que no han uncionado.

Por otro lado, no se utilizan los recursos que existen en la sociedad civil ni la periciade los mediadores interculturales para el apoyo al proceso o la acilitacin del mismo

cuando se hace necesario. El reconocimiento a la cosmovisin de los actores en conictoes dbil y, por tanto, no se desprende la necesidad de utilizar mediadores culturales. Msan, en el diseo del proceso de participacin de los actores no se considera el involu-cramiento de estos o la reerencia de los especialistas o de actores de la sociedad civilen el codiseo del proceso. Por tanto, se tiende a impulsar un proceso predeterminado ydesde la visin del sector. Esto tiene un impacto a largo plazo dentro de las relaciones,puesto que no se da un aprendizaje mutuo que permita la transormacin del conicto,sino que los cambios en las percepciones tienen un fn utilitario.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindeDefensora

El tratamiento y los protocolos de la Deensora del Pueblo han experimentado un procesode consolidacin desde la Conormacin del Comit de Seguimiento e Intervencin enConictos Sociales en el que el seguimiento y tratamiento del conicto tena respon-sables por mbito del conicto en distintas adjuntas, hasta la conormacin de laAdjunta de Conictos en donde se han concentrado todas las unciones con respectoal monitoreo, anlisis y seguimiento de los conictos.

La Deensora del Pueblo reconoce el tema de la percepcin de los actores como unelemento importante en los conictos y, por tanto, considera desde el inicio el aspecto


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de la diversidad cultural. Esto coincide con la actuacin de muchos representantes de laDeensora en su perspectiva intercultural.

Se produce, sin embargo, una conusin en ciertos conceptos, por ejemplo: losactores tambin son todos aquellos que perciben que estn aectados en sus intereses; losterciarios no son los negociadores, ms bien, los negociadores son los actores primarios;el conicto tiene una etapa de desescalamiento que no implica la fnalizacin del conicto.

Los indicadores son bien empleados y en general muestran una buena utilizacin deconceptos. Sin embargo, no hay distincin con el tema de la identifcacin temprana delos problemas, lo cual permitira trabajar sobre los problemas de los conictos, aunques hay un enoque sobre el problema durante la intervencin. Esto hace dicil llevar unregistro preciso de los conictos, pues estos se reclasifcan como latentes o salen del

registro aun cuando la problemtica est irresuelta.Los tipos de conictos identifcados son los ms representativos, aunque la tipologapuede ser innumerable, dependiendo del objetivo para la utilizacin de las tipologasde conictos que quiere realizarse. Pero para el propsito de inormar a la ciudadana ya las instituciones pblicas, la tipologa de conictos de la Deensora da un buen pano-rama general de los tipos de conictos que se desarrollan en el pas. Sin embargo, paralos socioambientales, dado que este es un mbito sensible y complejo, el Ministerio deAmbiente requerir realizar una subtipologa ms fna que haga una clasifcacin sobre losdierentes aspectos de este tipo de conictos: normativo/administrativo, impactos sociales,

impactos ambientales, incumplimiento de compromisos, materia/recurso natural, etctera.Los protocolos toman en cuenta el aspecto cultural y dan valor al involucramientode las autoridades locales. Por tanto, incorporan a la sociedad civil y la posibilidad deinvolucrar a distintas instituciones en el proceso; inclusive considera a los medios decomunicacin. Tiene, as, una perspectiva ms participativa, que empodera ms sin nece-sidad de ser impositiva. Por ejemplo, se considera la mediacin como una intervencinopcional y voluntaria. Todos estos elementos reejan una perspectiva de intervencin msacorde con la transormacin de conictos, lo cual coincide con el monitoreo, seguimientoo acompaamiento de los conictos que realizan durante todas sus etapas.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindelaPCM

Cabe recalcar que dentro de la PCM se han realizado dos esuerzos en paralelo para laresolucin de conictos socioambientales, la OGCS y el PrevCon. La OGCS ha desarro-llado una metodologa, tipologa de conictos, protocolos de intervencin y una propuestade poltica pblica para la gestin de conictos, los cuales estn siendo sistematizados.Lamentablemente, no se ha podido tener acceso a estos, pero se identifc que la gestin

de conictos tiene como perspectiva y como prioridad el manejo y prevencin de lascrisis, sobre todo las que representan una amenaza a la estabilidad poltica del pas o


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de las regiones. Con esta presin sobre el equipo de OGCS, de responder prontamentey con propuestas prcticas y concretas, se entiende que es dicil desarrollar protocolosy metodologas adecuadas sobre la base de una evaluacin de cmo opera el sistemadel aparato pblico, sus defciencias, los nudos en los procedimientos, etctera.

Por otro lado, PrevCon es un proyecto fnanciado por la UE que realiz esuerzosmuchas veces en duplicidad de unciones con la OGCS para el desarrollo de unaserie de actividades, iniciativas de capacitacin, programas especfcos, respondiendoa un listado de actividades, pero no de procesos articulados, sin un diagnstico de lagestin de conictos previo ni una estrategia que justifque por qu trabajar con deter-minados sectores. La duplicidad de unciones del proyecto con la ofcina demuestrael problema que existe cuando hay entidades del Estado que compiten entre s y, con

ello, se desaprovecha la oportunidad de trabajar y modelar una cultura de paz. Sinembargo, a pesar de la limitada colaboracin de este programa con la OGCS y conel Programa de Cultura de Paz del MIMDES de mayor trayectoria-, este programa hasido signifcativo en iniciar a nivel institucional capacitaciones a uncionarios pblicos,plantear un sistema de alerta temprano ms amplio, y desarrollar otras iniciativas desdeel Estado hacia la sociedad civil.

De la revisin de las actividades de PrevCon encontramos que los principalesproductos del proyecto son la elaboracin de materiales, que constan de los siguientesdocumentos: la propuesta de poltica para un sistema de gestin de conictos es un

documento que reuerza la perspectiva centralista de atender estos desde la unidad dela PCM, y no distinguiendo los contextos y los tipos de conictos en, por ejemplo, lospolticos, que requieren la intervencin de la PCM, de los otros tipos de conictos, quenecesitan gestionarse desde las regiones. Asimismo, el aporte desde la sociedad civiles marginal y el enoque intercultural est ausente, pues no se reconoce ni se buscaincorporar los actores ni a los mtodos originarios de gestin de conictos.

Por su parte, el Sistema Nacional de Prevencin de Conictos Sociales para laAlerta Temprana (SAT) identifca a los actores y reduce su categorizacin a intereses,posiciones y demanda, sin identifcar sus necesidades ni su cosmovisin. Con esto, el

SAT se afrma como una herramienta tradicional para la identifcacin de actores queno dista de otros sistemas de identifcacin de riesgos, por lo que no logra aportar otroselementos o perspectivas de anlisis que permitan entender mejor a los actores. El puntode vista intercultural tambin est ausente.

En general, los documentos presentan alencias al desarrollar el mapeo de conic-tos o al hacer reerencia a un diagnstico de ellos, pues se tiende a unidimensionarlospor el objetivo de querer construir una tipologa de los mismos. Entonces, se podraentender que de este mapeo de los conictos en el pas no surge una serie de casos endeterminados departamentos aunque estn registrados por la Deensora, cuando,

en la realidad, todos los proyectos mineros tienen algn nivel de conictividad mayor omenor, segn el desarrollo normal en que la relacin entre empresa y comunidades se


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va transormando y, en algunos casos, en los que no se pueden reconducir los conictos,estos estallan en crisis.

Tambin cuando se lleva a cabo la clasifcacin de la dinmica o estados delconicto se conunde el dilogo que es una orma de intervencin con la etapa delconicto, pues el dilogo, como otras ormas de intervencin negociacin, mediacin,etc., puede realizarse en cualquiera de las etapas del conicto, sea que se encuentreen su ase temprana, escalamiento, crisis o desescalamiento. No se considera la asede estancamiento del conicto, en donde no se logra hacer avances para desescalar yresolverlo, pero tampoco se evita un escalamiento o agudizacin de la situacin. En eldocumento Cuntalo todo, cuntalo bien, dirigido a los medios de comunicacin, seencuentra una utilizacin parcial y superfcial de las metodologas de anlisis.

Luego de lo visto, notamos que los documentos anteriores desarrollados por el PrevConno incorporan las perspectivas del marco terico de otro documento: transormacindemocrtica, una propuesta para el abordaje de los conictos sociales, este ltimo es unexcelente ejercicio que integra algunos state of the arten el campo de la transormacinde conictos. Es decir, los documentos desarrollados han sido una oportunidad perdidapara concretizar la perspectiva innovadora de la transormacin de conictos y, sobretodo, para generar procesos con dierentes sectores de la sociedad sobre cules son losconictos que aquejan al pas y cmo manejarlos positivamente.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindeotrossectores

Se ha identifcado que los sectores manejan su propia tipologa de conictos segn lamateria que trabaja cada sector de Gobierno, producindose, en algunos casos, unatendencia a mezclar elementos de los distintos enoques de tipologas: por nivel de con-icto, por el espacio pblico/privado involucrado, por el tipo de uso/acceso al bien endisputa, por la etapa en la dinmica del conicto, por la materia en disputa. En otroscasos, se utiliza elementos importantes del conicto, por ejemplo, las percepciones como

parte de la tipologa. Tambin se ha encontrado que se tiende a conundir el problemacon el conicto en la clasifcacin de los casos.

Todo esto pone en evidencia una alta de claridad conceptual por parte de los ana-listas de conictos en los sectores. Es importante resaltar que el objetivo de la clasifcacinde los conictos es poder identifcar determinados aspectos que son importantes para suanlisis, pero teniendo en cuenta el no minimizar otros aspectos que tambin son igual-mente claves. Por tanto, cmo se clasifca o se nombra un conicto es un proceso impor-tante que muchas veces es parte de un proceso poltico, y posee variadas consecuencias: Categorizarunconictoporunodelosprincipalesactoresenelconictopuede

omentar la estigmatizacin del actor y posiciona a los analistas y observadoresdel conicto.


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Categorizarunconictoporlaetapadecrisispuedeenfatizarlosaspectosnegativosdel conicto de enrentamiento agudo y hace imperceptible la problemtica real.

Categorizarunconictoporsumbitolocaldedesarrollopuededistraerlaatencinde los aspectos estructurales que pueden estar aectando a otros conictos localesde caractersticas similares.

Categorizarunconictoporelespaciodondeseexpresaoseconducepuedesobredimensionar ese espacio y restarle importancia a la contribucin que se puedehacer desde otros mbitos.

No se ha desarrollado una integracin de las dierentes perspectivas en la prcticade los sectores. Ms bien, se maneja discursos con muchos conceptos que son parte del

lenguaje comn, como la transormacin de conictos, perspectiva de prevencin deconictos, etc., pero no se conoce sobre la implicancia de dichos conceptos, y cmollevarlos a la prctica, cmo trabajar en la construccin de relaciones y en la propuestade polticas. No se han desarrollado criterios comunes.

Procesos de monitoreo, seguimiento y reporte de conictos inexistentes, aislados, nocompartidos, o no participativos, como muchos de los procesos de gestin de conictos,han sido implementados en el ltimo par de aos, como se indica en el Anexo 1. Nose han desarrollado protocolos uniormes y complementarios entre los sectores para elseguimiento, monitoreo y reporte de los conictos. Con excepcin de la Deensora del

Pueblo, que publica regularmente un reporte y hace seguimiento de los conictos sociales,en algunas de las instituciones en donde se han hecho reportes sobre conictos, estos sonirregulares o imprecisos. En otras instituciones no se realizan reportes regulares, ni sistem-ticos, sino una contabilidad general de los conictos que se est gestionando. Esta es unadefciencia grave en el enoque para el manejo de conictos, porque los procesos que noson evaluados se convierten en puro activismo, no hay aprendizajes ni monitoreo de laefcacia de ciertas intervenciones. Al no hacer medicin de los cambios y del impacto delas intervenciones en los conictos, no se puede incorporar lecciones ni mejores prcticasen el diseo de los prximos procesos. Inclusive, la defciencia en el monitoreo, reporte y

seguimiento difculta la ormulacin de polticas y estrategias sectoriales para la gestinde conictos que respondan adecuadamente a las problemticas involucradas en ellos.

1.7 Hiptesis 7: Los procesos de gestin de conictos no incorporan lasnecesidades e intereses de los grupos ms excluidos y, por lo tanto,no inciden de manera sostenible en sus condiciones de vida ni en susrelaciones de poder al interior de sus comunidades.

Los entrevistados no identifcaron procesos que buscaran especialmente la participacinde poblacin proveniente de grupos excluidos, como son pobres extremos, comunidades


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indgenas y nativas, adultos mayores, personas con habilidades especiales y mujeres.De las entrevistas, tampoco hay constancia de que alguno de los uncionarios manejarauna perspectiva de inclusin de los grupos ms excluidos en los procesos, en la creacinde condiciones de participacin, en el desarrollo de capacidades o, simplemente, quehubiera aqu un elemento a tomar en cuenta.

El tema cultural, por ejemplo, an no es una perspectiva que se haya incorporadocuando se disean y acilitan los procesos, menos an en el perfl de los acilitadores oen el desarrollo o actualizacin de capacidades. Adems, se ha encontrado que no serecurren a mediadores interculturales, intrpretes culturales o especialistas que sirvande traductores de las prcticas y de la cosmovisin de los actores sociales. Es decir, eltema intercultural es manejado como una preocupacin y tema conceptual, pero no hay

un programa, metodologas o mecanismos de seguimiento a la internalizacin de estaperspectiva en la prctica de los acilitadores.Sobre el rol de las mujeres en los conictos y en los procesos de solucin de los

mismos no hay constancia de una mayor participacin o de la perspectiva de incluirlas.Es decir, en la relacin de las mujeres con los conictos cmo participan, cmo seimpactan, el rol que juegan, o en los procesos de gestin de conictos cmo parti-cipan, el rol y el potencial que tienen, cmo se benefcian de los acuerdos, no hay untratamiento, ni consideracin especial, porque prima una perspectiva tradicional de noincorporacin del gnero emenino en los procesos, tanto por parte de las comunidades,

como de la empresa y los uncionarios del Gobierno. Es decir, al no tener una perspectivade gnero incorporada en las polticas de las empresas, o en los distintos niveles delGobierno, no hay una incorporacin proactiva de la participacin de las mujeres. Aspues, en el caso de Cajamarca, si bien es cierto que existe machismo en el rea rural,las mujeres realizan actividades principales que las empoderan sobre sus cnyuges. Deesta manera, las mujeres han participado en asambleas y consultas realizadas por lasempresas mineras.

Tambin es importante recalcar la alta de articulacin entre los planes de desarrollolocal concertado y las actividades de las empresas mineras. Muchos de estos planes,

que son orientadores de la inversin privada, son desconocidos no solo por la empresa,sino tambin por las comunidades, quienes no han sido consultadas. En consecuencia,se han visto excluidas del proceso de toma de decisiones


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Qu es el Sistema Nacional de Gestin de Conictos? Se defne un sistema de gestinde conictos como un conjunto de instituciones, principios, normas, procedimientos,tcnicas e instrumentos que conorman una estructura mediante la cual el Estado asegurala gestin integrada, participativa y multisectorial de los conictos. Sin embargo, unadefnicin ms extensa tambin incluye procesos, el recurso humano, el entorno sico,los mecanismos de control, as como los atributos menos visibles, como las actitudes,creencias y valores de los miembros de la organizacin; adems, un sistema incluye un

relacionamiento e interaccin de todo el sistema con las partes y de estas con el todo.Lo que encontramos en el ltimo ao es que a nivel nacional hay indicios y elementosque pueden conormar un sistema de gestin de conictos, pero que an no constituyenun sistema como tal: por ejemplo, equipos en el Ejecutivo especializndose, uso de ciertasmetodologas, un espacio de coordinacin, monitoreo de conictos. Adems, debemostomar como punto de comparacin la orma en cmo surgieron los elementos del sistemaambiental a lo largo de varias dcadas, a travs una maduracin lenta, con marchas ycontramarchas, hasta que se institucionaliz fnalmente en un Ministerio del Ambiente.Podemos observar que, en la medida en que nos enocamos en cmo se gestiona los

conictos a nivel regional, hay menos presencia de los elementos que constituiran unsistema de gestin de conictos, lo que desemboca en una ausencia total a nivel local.Tambin encontramos que estos elementos estn reproduciendo un sistema centralista demnima integracin con los Gobiernos Regionales y la sociedad civil con acciones decorto plazo, en respuesta a las crisis, y sin mayores oportunidades para enocarse enprocesos de reconciliacin.

La normatividad no es sufciente para realizar un anlisis de cmo los instrumentosde poltica de gestin de conictos (polticas explcitas) se intercalan con instrumentosde poltica de otros campos (polticas implcitas), ni tampoco posee elementos para

evaluar cul es la direccin resultante de las acciones y las polticas de los distintossectores.

CAPTULO II

Sistema Nacional de Gestin de Conictos


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En las regiones, encontramos los impactos de las insufciencias de este sistema. Aspues, en relacin con los conictos socioambientales en minera, las intervenciones nose enmarcan en un sistema establecido, sino que son intervenciones desarticuladas anivel multiinstitucional, intersectorial y entre los actores.

La insufciente normatividad hace que las intervenciones institucionales no estncompatibilizadas ni jerarquizadas, lo que provoca que el accionar del MINEM, INGEM-MET, MINAM, ANA, el Gobierno Regional, los Gobiernos provinciales y locales secontrapongan y no armonicen entre s.

Hasta el momento, vemos que existe mucha retrica al respecto, pero no los mediospara evidenciar los eectos potenciales de las intervenciones de las instituciones queactan a nivel nacional. En trminos generales, encontramos:

cuadRo 1

Estado de la Institucionalidad para la gestin de conictos

Aspecto del sistema Propsito Qu se ha desarrollado?

Dispositivos legales Sealacompetencias,unciones,

alcances

No existen dispositivos especfcos, solodispositivos generales y de principios.Ver Anexo 2.

Estructuraorganizativa

A cargo de laejecucin de laspolticas

Existen varios equipos y espacioscreados a nivel nacional en el ltimoao, los cuales no estn propiamenteinstitucionalizados.

Procedimientos,metodologas ycriterios de decisin

y programas

Para implementarlas actividadesdiarias

Existe utilizacin de procedimientos,algunas metodologas que no estnintegradas entre los sectores, que notienen seguimiento ni evaluacin de

impactos.


2.1 Mapeo de actores

Del anlisis de los 6 casos de conictos seleccionados a nivel regional e

Hacia una mejor gestión de los conflictos socioambientales

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