CESION DE CREDITOS-Tradición según conste o no en documento; notificación al deudor; validez de la cesión a la existencia previa de los créditos

 

Se desprende de la norma transcrita (Art. 1959 del Código Civil) que si el crédito cedido consta en un documento, la tradición consiste en la entrega del título, en el que conste la firma del cedente y su manifestación de haberlo cedido al cesionario. Pero si el crédito no consta en documento, el acreedor lo confeccionará haciendo constar en él la existencia del crédito, individualizándolo y manifestando que lo cede al cesionario. Documento que en todo caso no constituye prueba de la existencia del crédito para el deudor, simplemente demuestra que la cesión tuvo ocurrencia y que entre el cedente y el cesionario se celebró el contrato respectivo. Ahora bien, para que la cesión surta efectos contra el deudor y contra terceros, debe ser notificada judicialmente al deudor o aceptada por éste (art. 1960 ib.) y la notificación debe hacerse “con exhibición del título, que llevará anotado el traspaso del derecho con la designación del cesionario y bajo la firma del cedente.” (art. 1961 ib.). Es decir, que la cesión surte efectos frente al deudor con la entrega de la prueba escrita de la existencia del crédito objeto de cesión. Conforme a lo anterior, debe entenderse que la validez de la cesión está condicionada a la existencia previa de los créditos cedidos en cabeza del cedente, esto es que, para que un saldo crédito se aplique a una tercera persona diferente de su titular originario del mismo, necesariamente debe existir cabeza del cedente, con anterioridad a la cesión.

 

CESION DE CREDITOS FISCALES-Requiere de la existencia en cabeza del cedente; difiere de la cesión de derechos, litigios; compensación

 

En el caso bajo análisis, para la fecha en que se suscribe el contrato de cesión de crédito entre la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., COINCO y Julio César Díaz Perdomo, esto es el 19 de marzo de 2000, según el cual, la primera transfiere al segundo “Todos los derechos litigiosos y de crédito que corresponden al cedente, en virtud de la reclamación gubernativa adelantada ante la Gobernación de Cundinamarca...”, no existía acto administrativo en firme que permitiera acreditar la existencia de un saldo crédito en cabeza del cedente; y es precisamente por ello, que se advierte en el mismo documento, que lo cedido son los “derechos litigiosos” derivados de la reclamación formulada por el cedente. Es así que contra la Resolución 0135 de 10 de febrero de 2000, que realizó la solicitud de devolución, la mencionada Cooperativa interpuso recurso de reconsideración, el 21 de marzo de 2000. Es decir que para la fecha en que se suscribió el contrato de cesión (19-Mzo.2000) y se comunicó al Departamento de Cundinamarca (30-Mzo-2000), no se había resuelto el recurso, lo cual ocurrió el 28 de diciembre de 2000, mediante la Resolución 001253. Significa que la situación que podría dar origen a un saldo crédito a favor de COINCO era revisable, reformable o revocable. Así las cosas, es necesaria la existencia real del crédito para que se reconozcan sus efectos, y ello sólo podría ocurrir cuando el acto administrativo recurrido quedara en firme y debidamente ejecutoriado. Ahora bien, la Sala observa que en la resolución que resolvió el recurso se advirtió, con base en el concepto de la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Cundinamarca de 9 de junio de 2000, que COINCO adeudaba al Departamento de Cundinamarca una suma superior al valor cuya devolución se pretendía, lo cual implicaba que de confirmarse el acto recurrido, habría operado automáticamente la compensación a favor del Departamento y que no se haría efectiva devolución alguna, a favor de COINCO.

 

DEVOLUCION DE SALDOS A FAVOR DEL CONTRIBUYENTE-Opera compensación de deudas y obligaciones de plazo vencido / COMPENSACION DE CREDITOS FISCALES-No se aplican normas del Código Civil

 

También obra en el expediente copia del auto de 8 de agosto de 2000, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, que da cuenta de la existencia de un proceso ejecutivo instaurado por el Departamento de Cundinamarca contra COINCO, dentro del cual se decreta el embargo de las sumas que el Departamento pueda adeudar a la Cooperativa por el pago de las Estampillas Prodesarrollo. En cumplimiento de dicho auto en la Resolución 001253 de 28 de diciembre de 2000, al decidir el recurso de reconsideración se dispuso: “Dejar a disposición del Tribunal, la suma allí reconocida a favor de COINCO ($173.302.200). Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta que de acuerdo con lo previsto en artículo 861 del Estatuto Tributario: “En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable”, norma aplicable a los tributos de las entidades territoriales, en virtud de la unificación a nivel nacional del régimen procedimental dispuesta por el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, permite afirmar que de llegarse a concretar un saldo a favor de COINCO, está autorizado el Departamento para compensar previamente las obligaciones a cargo de la titular del crédito fiscal. Es pertinente reiterar el criterio expuesto por la Sala en oportunidad anterior, en el sentido de señalar que, en materia tributaria no tiene cabida la noción de derechos adquiridos prevista en la Constitución Política; y que los artículos 1694 y 1714 del Código Civil, cuya aplicación según el artículo 3 del mismo Código Civil, se refiere a las relaciones de los particulares en sus asuntos civiles, no es aplicable en su integridad a las relaciones de los particulares con el Estado. Lo anterior, porque el establecimiento de los créditos a cargo de la Administración, así como su cesión y una eventual compensación son figuras que se rigen por normas especiales de derecho público, en virtud de las cuales se advierte que la validez de los traslados está condicionada necesariamente a la existencia de los créditos fiscales cedidos en cabeza de los cedentes.

 

CESION DE CREDITOS-Las normas del Código Civil no se aplican a la relación Estado y Contribuyente / CESION DE CREDITOS FISCALES-Se rige por normas de derecho público

 

En lo que concierne con las normas del Código Civil, relativas a la cesión de créditos entre particulares, se ha considerado que éstas no son aplicables a la Administración Pública, pues de una parte, el citado código no regula las relaciones jurídicas de la Administración con los particulares; y de otra, las facultades y potestades administrativas se someten a leyes especiales sobre la materia. La Sala ha considerado: " Si bien los pactos o convenios privados están destinados, naturalmente, a producir efectos "interpartes" por el principio de la normatividad de las cláusulas contractuales de que trata el artículo 1.602 del Código Civil, no es previsible que tales convenciones le sean oponibles a la Administración Tributaria, en su condición de tercero ajeno a éstas, ni menos que deba responder por las consecuencias funestas de las mismas, en circunstancias en que, como la que ocupa la Sala, no solamente era carga indiscutible de la cedente y cesionaria del supuesto sobrante acreditar suficientemente la viabilidad y licitud de las prestaciones que decían concederse recíprocamente, sino que en parte alguna del proceso administrativo o jurisdiccional aparece demostrado dolo o culpa de los funcionarios impositivos. Contrariamente, en el inconcluso proceso de traspaso, aplicaciones y compensaciones, se destaca la conducta ejemplar del Jefe de la Unidad de Recursos que impidió la consumación del fraude al fisco”. Al respecto también es pertinente aclarar que tratándose de créditos fiscales su definición a cargo del contribuyente o responsable o a favor de la administración tributaria, surge del cumplimiento de la ley. De manera que los sujetos de esa relación responsable-administración-están definidas en la ley por lo que su modificación o sustitución por otros, sólo es admisible cuando así lo disponga el legislador, sin embargo el hecho de que no exista norma que autorice la cesión del crédito fiscal, de que se trata en el presente proceso, no es precisamente la razón para desconocer la condición de acreedor cesionario del actor como lo sostiene el Tribunal.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 19 de agosto de 1994 Exp. 4902 M.P. Delio Gómez Leyva, en la cual se reitera la jurisprudencia contenida en las sentencias de 2 de julio de 1993 Exp. 4714 M.P. Consuelo Sarriá Olcos y 30 de mayo de 1998 Exp, 1424 M.P. Hernán Guillermo Aldana Duque.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

 

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil seis (2006)

 

Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00931-01 (14869)

 

Actor: JULIO CESAR DIAZ PERDOMO

 

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMACA

 

 

 

Referencia: ESTAMPILLAS PRODESARROLLO DEPARTAMENTAL. (SOLICITUD DEVOLUCION). FALLO

 

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 13 de mayo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que decidieron la solicitud de devolución de los valores descontados por Estampillas Prodesarrollo Departamental, causados con ocasión de relaciones convencionales interadministrativas.

 

ANTECEDENTES

 

La COOPERATIVA INTERREGIONAL DE COLOMBIA LTDA. COINCO presentó el 2 de noviembre de 1999, ante el Departamento de Cundinamarca, solicitud de devolución de los valores descontados por concepto de la Estampilla Prodesarrollo Departamental, al momento de liquidarse los contratos suscritos entre la Cooperativa y el Departamento, en el período comprendido entre el 1 de enero de 1997 y hasta la fecha de la solicitud.

Mediante Resolución 0135 de 10 de febrero de 2000 se reconoció a favor de la citada Cooperativa la suma de $173.302.200, por los descuentos efectuados en las órdenes de pago expedidas entre el 26 de diciembre de 1997 y el 6 de septiembre de 1999, que allí se relacionan.

 

En la misma resolución se advirtió que los descuentos anteriores a la vigencia de la Ordenanza 30 de 1997, no eran objeto de devolución, dado que antes de ella no estaba contemplada exención alguna.

 

El 21 de marzo de 2000 COINCO interpuso recurso de reconsideración contra la citada resolución.

 

El 30 de marzo de 2000, el señor JULIO CESAR DÍAZ PERDOMO, invocando su “condición de cesionario de todos los derechos de crédito que tiene la Cooperativa Interregional de Colombia COINCO, con ocasión de la reclamación de la devolución de valores indebidamente descontados...” notificó al Departamento la cesión referida, y anexó el “contrato de cesión de crédito” .

 

Mediante Resolución 001253 de 28 de diciembre de 2000 se resolvió el recurso de reconsideración y se confirmó el acto recurrido. En la misma resolución se advirtió que conforme el concepto de la Secretaría Jurídica del Departamento, no era viable aceptar “la cesión de los derechos litigiosos y de crédito a favor Julio Cesar Díaz Perdomo.”

 

LA DEMANDA

 

El actor solicitó: La nulidad parcial de la Resolución 0135 de 2000; la nulidad de la Resolución 01253 del mismo año; que se declare que él es cesionario legal de COINCO; se revoque la decisión de dejar a disposición del Tribunal Administrativo de Cundinamarca los $173.302.200 que se ordenaron devolver a COINCO y en su lugar le sean entregados a su favor; se declare al Departamento responsable por los daños antijurídicos causados; y se le ordene pagar actualizados y con intereses, los valores indebidamente descontados.

 

Fundamento de las pretensiones:

 

El Departamento de Cundinamarca efectuó descuentos por concepto de estampillas prodesarrollo, proelectrificación rural y procultura, registrados en las órdenes de pago expedidas a favor de COINCO LTDA., correspondientes a los convenios suscritos dentro de los períodos comprendidos entre el 1 de julio de 1997 y el 2 de noviembre de 1999, determinados aproximadamente en $428.492.856.

 

Lo anterior no obstante hallarse vigentes para la época de expedición de las órdenes de pago, las Ordenanzas que consagraban la exención al cobro de las referidas estampillas, sobre los “contratos y convenios interadministrativos entre entidades o con personas jurídicas cuyo capital estatal sea superior al setenta por ciento” (Ordenanza 030 de 1997.

 

El Departamento, al decidir sobre la solicitud de devolución de los descuentos, ignoró lo referente a la actualización y al reconocimiento de intereses y negó la devolución de los valores descontados con anterioridad a la vigencia de la Ordenanza 30 de 1997, con lo cual inobservó las normas del Estatuto Tributario que reconocen el reintegro del pago de lo no debido y su actualización.

 

También desconoció los efectos jurídicos de la cesión de los derechos de crédito y litigiosos, suscrita entre Julio Cesar Díaz Perdomo y la Cooperativa COINCO LTDA., sin pronunciarse al respecto en la parte resolutiva de la resolución que decidió el recurso de reconsideración, violando así las normas del Código Civil y del Código de Procedimiento Civil, que regulan la cesión de créditos y los efectos de su notificación al deudor.

 

Los perjuicios materiales derivados de la actuación administrativa acusada se estiman $428.492.756 o aquélla que en el curso del proceso se llegue a determinar, así como el lucro cesante por la ganancia frustrada de la inversión no devuelta.

 

En la reforma a la demanda el actor precisó las pretensiones, solicitó pruebas y reiteró los fundamentos antes expuestos.

 

OPOSICIÓN

 

El Departamento de Cundinamarca al contestar la demanda propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, porque que el demandante no demostró que efectivamente le fueron cedidos los derechos de COINCO LTDA., en relación con la reclamación de los valores descontados y tampoco se configuran los requisitos para que la cesión produzca efectos frente al Departamento.

 

Sobre las pretensiones de la demanda advirtió:

 

El demandante Julio Cesar Díaz Perdomo actuó como apoderado de la Cooperativa CODETER LTDA., en la reclamación formulada ante el Departamento de Cundinamarca, por los mismos descuentos de que trata este proceso. Así mismo, el 29 de mayo de 2000 le fue sustituido por la abogada Carmen Imelda González Pinilla, el poder en relación con la reclamación de los valores descontados a COINCO, y con posterioridad suscribió el contrato de cesión, el 29 de marzo de 2000.

 

De lo anterior, y de lo consignado en el concepto de la Secretaría Jurídica del Departamento, de 9 de junio de 2000, se infiere que la cesión de los derechos se hizo para evitar la compensación de la suma de dinero que las cooperativas CODETER y COINCO adeudaban al Departamento por concepto de anticipos mal invertidos, la cual es superior a los dineros cuya devolución se pretende.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones.

 

De los antecedentes surge que la apoderada que interpuso el recurso contra el acto que negó devolver a la Cooperativa COINCO LTDA. parte de los valores cancelados por estampillas, es la misma que actúa ahora en representación del demandante, y que éste a su vez, fue quien presentó ante el Departamento una solicitud para que le fuera reconocida la cesión de derechos de crédito de COINCO, dentro de la etapa de agotamiento de vía gubernativa.

 

Según los considerandos de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la no aceptación de la cesión de los derechos litigiosos y de crédito a favor de Julio César Díaz Perdomo, radicó en la falta de firmeza de la Resolución 0135, por la cual se conoció de la solicitud de devolución, circunstancia que impedía tener por cumplidos los presupuestos de los artículos 1960 y 1961 del Código Civil.

 

De la lectura de las citadas disposiciones y de la naturaleza de las contribuciones, se concluye que tratándose de obligaciones fiscales, no hay lugar a admitir la celebración de negocio jurídico alguno, como es la cesión cuestionada. Sólo hay un antecedente en virtud del cual, por expresa disposición de la Ley 9 de 1983, se admite la cesión del crédito fiscal contenido en saldos a favor del contribuyente por concepto de retenciones en la fuente, a favor del cónyuge no separado de bienes [1].

Así mismo, la Ley 550 de 1999 sobre reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, en su artículo 29, previó que tales entidades podrían convenir la cesión total o parcial de los créditos fiscales en favor de cesionarios que sean simultáneamente acreedores de la entidad territorial cedente y del empresario deudor. Eventos que no admiten analogía, pues en materia tributaria el funcionario público únicamente puede actuar conforme a la ley preestablecida.

 

Conforme lo previsto en el artículo 1969 del Código Civil, y lo precisado por la doctrina y la jurisprudencia[2], no puede calificarse como derecho litigioso el que se halla en discusión en vía gubernativa, acerca de la devolución de los gravámenes que se alegan indebidamente pagados, como es el caso de COINCO LTDA, puesto que la vía gubernativa no es un proceso judicial, sino un procedimiento de autocontrol de legalidad administrativo, para obtener la reconsideración de la actuación en caso de observarse la concurrencia de alguna causal que afecte su validez.

 

El demandante carecía de legitimidad para hacerse presente en la etapa gubernativa, dado que no era titular del derecho sustancial de la Cooperativa, pues la cesión contenida en el acuerdo privado celebrado entre la reclamante y el actor, era improcedente e inoponible a la Administración. En consecuencia, adolecen sus pretensiones de falta de título para cuestionar la validez que se presume de la actuación administrativa.

 

Se observa extraña la conducta desplegada por la apoderada del demandante, y se ordena remitir copia de esta providencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, para lo de su competencia.

 

APELACIÓN

 

La parte actora manifiesta su inconformidad con la sentencia de primera instancia en los siguientes términos:

 

Es cierto que la actividad de la administración pública es reglada y que los funcionarios no pueden hacer más que lo que la ley expresamente autoriza; pero también lo es que la ley los obliga a resolver las cuestiones que se les presenten.

 

La regla funcional del servidor tributario no implica que deba existir una ley que específicamente permita aceptar contratos privados de cesión de créditos, pues la ley genéricamente es que debe definir los tributos y al hacerlo aplica la legislación vigente, evaluando los supuestos fácticos de los contribuyentes.

 

El contrato de cesión que declara inadmisible el Tribunal, con base en la tesis de incompetencia funcional para el efecto, no es un acto de la Administración sino entre particulares, regido por el derecho privado. Su existencia y validez no tienen controversia alguna. Así que la única actividad del deudor, en este caso la Administración frente al acto de cesión, es notificarse y si lo estima procedente, expresar sus reservas.

 

La entidad deudora-Departamento de Cundinamarca-, dilató por casi un año su pronunciamiento como deudor sobre la cesión, para incluir su decisión en un acto gubernativo, al resolver el recurso de reconsideración, confundiendo sus condiciones jurídicas y desviando su poder, para enervar las devoluciones pedidas.

 

Por esa razón omitió en la parte resolutiva un pronunciamiento sobre la cesión y entonces la decisión de inadmitirla no pudo ser controvertida en vía gubernativa, con la consecuente violación del derecho de defensa, a pesar de estar obligada a pronunciarse y conforme a las disposiciones contractuales privadas, por mandando de la Ley 80 de 1993, artículo 13.

 

El Tribunal confunde la posición de deudor, de la parte demandada, con la posición de administración pública tributaria. Conforme a la primera tiene, al margen de su reconocimiento y discusión sobre su valor, una deuda incluso eventual, con los contratantes (cedente y cesionario); mientras que como administración, tiene obligaciones de determinación de procedencia de los tributos.

 

Existe la ley que posibilita los contratos de cesión entre los particulares y regula sus efectos respecto de terceros, bien sean públicos o privados. Esta ley no distingue, como lo propone el Tribunal, la naturaleza del crédito (tributario o no), para hacer admisible la cesión realizada. Además, si el debate versara sobre el monto de una deuda tributaria, podría hablarse de crédito tributario, pero tratándose de descuentos en pagos contractuales, la retención indebida de recursos, a título de tasas tributarias departamentales inexistentes, no son en rigor un impuesto.

 

Carece de relevancia discutir si existían o no en la fecha de celebración de la cesión suscrita, derechos litigiosos, en cuanto si se verifica el contrato de cesión, se observa que fueron cedidos “Todos los derechos litigiosos y de crédito”. Se solicita en consecuencia una decisión de fondo y que se acceda a las pretensiones de la demanda.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

La demandada advierte que no existe justificación jurídica para pretender la devolución de valores distintos a los ya ordenados en la Resolución 0135 de 2000 a favor de COINCO LTDA. y solicita confirmar la sentencia apelada.

 

La parte actora no alegó de conclusión.

 

MINISTERIO PÚBLICO

 

Solicita revocar la sentencia apelada y en su lugar se inhiba la Sala para proferir un pronunciamiento de fondo, por las siguientes razones:

 

De lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1045 de 2000, con fundamento en el artículo 1969 del Código Civil, se desprende que la cesión de derechos litigiosos necesariamente requiere la existencia de una controversia judicial en la cual el objeto de la litis es el móvil de la cesión.

 

En el caso presente, al no existir proceso judicial pendiente de decisión, por cuanto la cesión se celebró sin que se hubiera agotado vía gubernativa, no es posible que opere la cesión de derechos litigiosos.

 

En lo atinente a que en materia administrativa no es posible efectuar cesión de derechos litigiosos y que por tanto el actor carece de legitimación para la presente acción, se comparte lo expresado por el Consejo de Estado al examinar un caso semejante, en cuanto señaló que la cesión entre particulares produce efectos interpartes, pero que tales convenciones no son oponibles a la Administración Tributaria, en su condición de tercero ajeno a ellas[3].

Al no proceder la cesión entre COINCO LTDA y el aquí demandante, éste no pudo derivar la legitimación en la causa para incoar la nulidad de los actos demandados.

 

 

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación y lo decidido por el Tribunal, corresponde establecer la procedencia de la cesión de los derechos de crédito, derivados de la solicitud de devolución presentada por la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda. COINCO ante el Departamento de Cundinamarca, de los valores descontados por concepto de estampillas, al liquidarse los contratos suscritos entre 1997 y 1999. Así como, la falta de legitimación en la causa por activa del cesionario, quien actúa como demandante en la presente acción.

 

Según el artículo 1959 del Código Civil, “La cesión de un crédito, a cualquier título que se haga, no tendrá efecto entre el cedente y el cesionario sino en virtud de la entrega del título. Pero si el crédito que se cede no consta en documento, la cesión puede hacerse otorgándose uno por el cedente al cesionario, y en este caso la notificación de que trata el artículo 1961 debe hacerse con exhibición de dicho documento”.

 

Se desprende de la norma transcrita que si el crédito cedido consta en un documento, la tradición consiste en la entrega del título, en el que conste la firma del cedente y su manifestación de haberlo cedido al cesionario. Pero si el crédito no consta en documento, el acreedor lo confeccionará haciendo constar en él la existencia del crédito, individualizándolo y manifestando que lo cede al cesionario. Documento que en todo caso no constituye prueba de la existencia del crédito para el deudor, simplemente demuestra que la cesión tuvo ocurrencia y que entre el cedente y el cesionario se celebró el contrato respectivo.

 

Ahora bien, para que la cesión surta efectos contra el deudor y contra terceros, debe ser notificada judicialmente al deudor o aceptada por éste (art. 1960 ib.) y la notificación debe hacerse “con exhibición del título, que llevará anotado el traspaso del derecho con la designación del cesionario y bajo la firma del cedente.” (art. 1961 ib.). Es decir, que la cesión surte efectos frente al deudor con la entrega de la prueba escrita de la existencia del crédito objeto de cesión.

 

Conforme a lo anterior, debe entenderse que la validez de la cesión está condicionada a la existencia previa de los créditos cedidos en cabeza del cedente, esto es que, para que un saldo crédito se aplique a una tercera persona diferente de su titular originario del mismo, necesariamente debe existir cabeza del cedente, con anterioridad a la cesión.

 

En el caso bajo análisis, para la fecha en que se suscribe el contrato de cesión de crédito entre la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., COINCO y Julio César Díaz Perdomo, esto es el 19 de marzo de 2000, según el cual, la primera transfiere al segundo “Todos los derechos litigiosos y de crédito que corresponden al cedente, en virtud de la reclamación gubernativa adelantada ante la Gobernación de Cundinamarca...”, no existía acto administrativo en firme que permitiera acreditar la existencia de un saldo crédito en cabeza del cedente; y es precisamente por ello, que se advierte en el mismo documento, que lo cedido son los “derechos litigiosos” derivados de la reclamación formulada por el cedente.

 

Es así que contra la Resolución 0135 de 10 de febrero de 2000, que realizó la solicitud de devolución, la mencionada Cooperativa interpuso recurso de reconsideración, el 21 de marzo de 2000. Es decir que para la fecha en que se suscribió el contrato de cesión (19-Mrz.2000) y se comunicó al Departamento de Cundinamarca (30-Mrz-2000), no se había resuelto el recurso, lo cual ocurrió el 28 de diciembre de 2000, mediante la Resolución 001253. Significa que la situación que podría dar origen a un saldo crédito a favor de COINCO era revisable, reformable o revocable.

 

Así las cosas, es necesaria la existencia real del crédito para que se reconozcan sus efectos, y ello sólo podría ocurrir cuando el acto administrativo recurrido quedara en firme y debidamente ejecutoriado.

 

Ahora bien, la Sala observa que en la resolución que resolvió el recurso se advirtió, con base en el concepto de la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Cundinamarca de 9 de junio de 2000 (fl.225 c.p.), que COINCO adeudaba al Departamento de Cundinamarca una suma superior al valor cuya devolución se pretendía, lo cual implicaba que de confirmarse el acto recurrido, habría operado automáticamente la compensación a favor del Departamento y que no se haría efectiva devolución alguna, a favor de COINCO. Es así como reza en lo pertinente el citado concepto:

 

 “...se debe tener en cuenta que a la fecha se encuentran en firme las resoluciones mediante las cuales fueron liquidados los convenios de obra números 185, 274, 275, 284 y 285 suscritos en el año 1997 entre el Departamento y estas cooperativas, (se refiere a CODETER LTDA y COINCO LTDA), resoluciones que contienen sumas de dinero a favor del Departamento por concepto de dineros de anticipo mal invertidos e indebidamente manejados por las cooperativas, los cuales superan ampliamente en cuantía el reconocimiento de devolución de platas a que se refieren las resoluciones 00134 y 00135 de 10 de febrero de 2000. Lo anterior significa que las cooperativas a la fecha son deudoras del Departamento y las obligaciones dinerarias a que nos hemos referido son exigibles a la fecha y no se encuentran sujetas a plazo o condición.

 

“Lo anterior significa que en el evento en que sean confirmadas las Resoluciones 00134 y 00135 del 10 de febrero de 2000 a favor de las Cooperativas y en efecto ellas sean acreedoras de las sumas de dinero allí contenidas, procede en forma automática y por ministerio de la ley el mecanismo de la compensación a que se refieren los artículos 1714 y 1715 del Código Civil, lo cual implica un cruce de cuentas entre obligaciones de igual naturaleza, líquidas y actualmente exigibles. Este modo de extinguir las obligaciones opera aún sin conocimiento de los deudores, extinguiendo ambas deudas recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores... por lo mismo, cualquier cesión posterior o cualquier notificación posterior de acto de cesión que se haga al Departamento, tampoco surtirá efectos para el mismo”.

También obra en el expediente copia del auto de 8 de agosto de 2000, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, que da cuenta de la existencia de un proceso ejecutivo instaurado por el Departamento de Cundinamarca contra COINCO, dentro del cual se decreta el embargo de las sumas que el Departamento pueda adeudar a la Cooperativa por el pago de las Estampillas Prodesarrollo. En cumplimiento de dicho auto en la Resolución 001253 de 28 de diciembre de 2000, al decidir el recurso de reconsideración se dispuso: “Dejar a disposición del Tribunal, la suma allí reconocida a favor de COINCO ($173.302.200).

 

Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta que de acuerdo con lo previsto en artículo 861 del Estatuto Tributario: “En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable”, norma aplicable a los tributos de las entidades territoriales, en virtud de la unificación a nivel nacional del régimen procidemental dispuesta por el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, permite afirmar que de llegarse a concretar un saldo a favor de COINCO, está autorizado el Departamento para compensar previamente las obligaciones a cargo de la titular del crédito fiscal.

 

Es pertinente reiterar el criterio expuesto por la Sala en oportunidad anterior, en el sentido de señalar que, en materia tributaria no tiene cabida la noción de derechos adquiridos prevista en la Constitución Política; y que los artículos 1694 y 1714 del Código Civil, cuya aplicación según el artículo 3 del mismo Código Civil, se refiere a las relaciones de los particulares en sus asuntos civiles, no es aplicable en su integridad a las relaciones de los particulares con el Estado. Lo anterior, porque el establecimiento de los créditos a cargo de la Administración, así como su cesión y una eventual compensación son figuras que se rigen por normas especiales de derecho público, en virtud de las cuales se advierte que la validez de los traslados está condicionada necesariamente a la existencia de los créditos fiscales cedidos en cabeza de los cedentes.

 

En lo que concierne con las normas del Código Civil, relativas a la cesión de créditos entre particulares, se ha considerado que éstas no son aplicables a la Administración Pública, pues de una parte, el citado código no regula las relaciones jurídicas de la Administración con los particulares; y de otra, las facultades y potestades administrativas se someten a leyes especiales sobre la materia. La Sala ha considerado:

 

" Si bien los pactos o convenios privados están destinados, naturalmente, a producir efectos "interpartes" por el principio de la normatividad de las cláusulas contractuales de que trata el artículo 1.602 del Código Civil, no es previsible que tales convenciones le sean oponibles a la Administración Tributaria, en su condición de tercero ajeno a éstas, ni menos que deba responder por las consecuencias funestas de las mismas, en circunstancias en que, como la que ocupa la Sala, no solamente era carga indiscutible de la cedente y cesionaria del supuesto sobrante acreditar suficientemente la viabilidad y licitud de las prestaciones que decían concederse recíprocamente, sino que en parte alguna del proceso administrativo o jurisdiccional aparece demostrado dolo o culpa de los funcionarios impositivos. contrariamente, en el inconcluso proceso de traspaso, aplicaciones y compensaciones, se destaca la conducta ejemplar del Jefe de la Unidad de Recursos que impidió la consumación del fraude al fisco” [4].

 

Al respecto también es pertinente aclarar que tratándose de créditos fiscales su definición a cargo del contribuyente o responsable o a favor de la administración tributaria, surge del cumplimiento de la ley. De manera que los sujetos de esa relación responsable-administración-están definidas en la ley por lo que su modificación o sustitución por otros, sólo es admisible cuando así lo disponga el legislador, sin embargo el hecho de que no exista norma que autorice la cesión del crédito fiscal, de que se trata en el presente proceso, no es precisamente la razón para desconocer la condición de acreedor cesionario del actor como lo sostiene el Tribunal.

Por las razones aquí expuestas y no por las aducidas por el Tribunal la Sala habrá de confirmar la sentencia apelada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

F A L L A:

 

CONFÍRMASE la sentencia apelada, pero por las razones aquí expuestas.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

 

 

 

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ                                              LIGIA LÓPEZ DÍAZ

      PRESIDENTE

 

 

 

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA                                         JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ       

 

 

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO

[1] Disposición citada en la sentencia de 6 de diciembre de 1986, Exp.0816,  M.P. Jaime Abella Zarate, al decidir sobre la legalidad de la Orden Administrativa 0002 de 27 de junio de 1985.

[2] BONIVENTO FERNÁNDEZ, José Alejandro. Los principales contratos Civiles. Editorial El Profesional, Pág. 244, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 14 de marzo de 2001, Exp.5647 M.P. José Fernando Ramírez Gómez.

[3] Sentencia de 19 de agosto de 1994, Exp. 4902 M.P. Delio Gómez Leyva.

[4] Sentencia de 19 de agosto de 1994, Exp. 4902 M.P. Delio Gómez Leyva, en la cual se reitera la jurisprudencia contenida en las sentencias de 2 de julio de 1993, expediente No. 4714, M.P.  Consuelo Sarria Olcos y  30 de mayo de 1988, Exp. 1424, M.P.  Hernán Guillermo Aldana Duque.