Historia Constitucional

La celebracin de la primera vuelta de la eleccin presidencial, el 16 de juliode 1978, marc un paso concreto en la transicin democrtica de Ecuador.Todos los actores involucrados haban cumplido con el compromiso adquiri-do: los militares auspiciaron una pacfica transicin pactada; los candidatospresidenciales se registraron en partidos polticos legalmente constituidos; yms del 80% del electorado ecuatoriano acudi a las urnas en aquella jorna-da. En ese ambiente de festivo retorno a la democracia, no faltaron quienes seadelantaron a alabar los logros y aciertos del arreglo institucional recientemen-te aprobado, prediciendo que ...la Ley de Partidos est vigente y, observandolos resultados electorales desde la ptica de sus enunciados, es muy posibleque de los 14 partidos originalmente admitidos como tales, el pas deba en elfuturo asistir a la contienda entre slo cinco de ellos, presenciando la descali-ficacin de nueve organizaciones y movimientos polticos (Domnguez,1978: 30). Los pronsticos optimistas se derrumbaron despus de poco tiem-po: en las elecciones de 1984, 9 candidatos compitieron por la presidencia dela Repblica; 10 candidatos compitieron en 1988; y 12 candidatos hicieronlo propio en 1992. Un indicador muy frecuentado para medir el grado de

* Tomado de: Gobernabilidad Democrtica. Sistema electoral, Partidos Polticos y Pugna de Poderes enEcuador (1978-1998) Quito: Fundacin Konrad Adenauer; 2002

1 Una versin alterna de este captulo fue publicada como parte del Proyecto CORDES-Gobernabili-dad (cfr. Salgado 1999).

** Politlogo. University of Notre Dame

Partidos polticos:el eslabn perdido de la representacin */1

Andrs Meja**

fragmentacin del sistema de partidos, es el ndice Rae de fragmentacin: Mc-Donald y Ruhl calcularon en 1988, que Ecuador tena el valor ms alto de 19pases en Amrica Latina y el Caribe: 0.853 (1989: 10).2

La ley de partidos no logr su objetivo original de racionalizar la compe-tencia partidaria. Pocos partidos polticos han logrado contundentes triunfoselectorales de manera consecutiva, casi ninguno ha podido proyectar su presen-cia en el territorio nacional y en ms de una ocasin, todos han sufrido escisio-nes internas que han debilitado an ms su capacidad de articulacin poltica.La crtica situacin del multipartidismo en Ecuador, ha repercutido sobre laconducta de la clase poltica y sobre el electorado en general. Las directivas delos partidos no disponen de los mecanismos para resolver los conflictos inter-nos, ni para obtener la disciplina de sus miembros; cuando no se logra un con-senso en torno a qu polticas respaldar en el Congreso o cul debe ser el can-didato del partido, los agraviados han optado por votar segn su conciencia,por cambiarse de afiliacin poltica, o inclusive por constituir un nuevo parti-do. Ms adelante se ofrecen abundantes ejemplos de esta situacin. La reaccinpor parte del electorado, ha sido de deslealtad e inconsistencia por los partidos,aunque se han mantenido consistentes con sus preferencias ideolgicas.

Como probable consecuencia de esta aparente desconexin entre partidosy electores, en 1994 la ciudadana aprob plebiscitariamente, la posibilidad dereformar la Constitucin para que pudieran existir candidatos independientesa puestos de eleccin popular sin que necesariamente pertenezcan a algn par-tido. Esta reforma contradeca la ley original de 1979, cuyo objetivo era deinstitucionalizar al sistema de partidos, reconociendo nicamente a los candi-datos respaldados por una agrupacin legal. A partir de las elecciones genera-les en mayo de 1996, los candidatos quedaron habilitados para participar demanera independiente e individual, sin necesidad del auspicio de una organi-zacin poltica formal.

El objetivo de este captulo es analizar los factores que han provocado es-ta desconexin o divorcio entre los partidos polticos y el electorado. Pareceser que partidos y electores se hallan entramados en un crculo vicioso, en elcual los desencantados electores otorgan su voto al mejor postor, y los lderespolticos estn dispuestos a ofrecer lo que fuera a fin de conseguir mayor n-

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2 El ndice Rae es calculado en base al nmero de partidos en una legislatura, y vara de 0 (mxima con-centracin) a 1 (mxima dispersin de partidos).

mero de votos. De esta manera, algunos analistas opinan que las eleccionesecuatorianas se han realizado sobre criterios puramente clientelares (McDo-nald y Ruhl 1989, Conaghan 1995).

En la primera parte de este captulo, se hace una breve revisin de la im-portancia que tienen los partidos polticos para conformar un sistema polti-co ms institucionalizado, eficiente y responsable. Seguidamente, se analizandos factores que determinaron el comportamiento y las preferencias polticasdel electorado ecuatoriano promedio: el caudillismo y el regionalismo. Comose ver en este captulo, durante la mayor parte del perodo de anlisis los elec-tores fueron atrados por la imagen de un candidato y fueron poco consisten-tes en cuanto a sus preferencias por un partido o ideologa determinada. Elconstante cambio de preferencias electorales influy sobre las estrategias adop-tadas por los distintos partidos; al final se analizan las causas que contribuye-ron a la proliferacin de opciones partidarias en Ecuador.

Por qu importan los partidos?

Siguiendo el argumento de Sartori, podemos afirmar que un partido es cual-quier grupo poltico que se presenta en elecciones, y es capaz de colocar a tra-vs de elecciones, candidatos para cargos pblicos (1980). Esta definicinnos permite hacer operativa la nocin de partido; es necesario subrayar que enlas democracias consolidadas, es a travs de los partidos polticos, que los ciu-dadanos pueden competir por el poder y acceder a l de manera legtima. Unavez en el gobierno, es necesario que los individuos electos cuenten nuevamen-te con el apoyo de un partido o una coalicin de partidos, para llevar a cabouna agenda de determinadas polticas de gobierno. En un contexto democr-tico de divisin de poderes, los individuos en el gobierno difcilmente podraninstrumentar polticas segn su propia voluntad. Adems, los partidos cum-plen con la crucial funcin de proporcionar informacin sencilla y barata a loselectores, sobre el tipo de gobierno que puede ofrecerles el candidato en cues-tin (Downs 1957). En otras palabras, el nombre de un partido es como unaetiqueta que identifica la posicin ideolgica del candidato, y brinda segu-ridad a los electores sobre el tipo de acciones que pueden esperar de ese go-bernante, o por lo menos, les advierte el tipo de cosas que el candidato no es-tara dispuesto a hacer. An en pases como Ecuador, Brasil o Per, donde la

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figura personalista de los dirigentes ha sobrepasado la ideologa del partido,siempre los lderes de partido estn celosos de cuidar la imagen del partido an-te los electores para evitar que las malas acciones de un candidato o de un go-bernante, desprestigien a la organizacin (Mainwaring y Scully 1995).

Es importante insistir en el hecho de que los partidos son los mediadorespor excelencia entre el gobierno y los ciudadanos, pues en ellos descansa la do-ble funcin de canalizar y expresar los intereses de los gobernados frente a losgobernantes. Siendo una especie de eslabn de representacin entre el gobier-no y los ciudadanos, los partidos polticos reflejan las diversas aspiraciones deuna sociedad heterognea, pero tambin modelan la estructura social, econ-mica y cultural de un pas, a travs de las polticas de gobierno que aprueban.En el caso de los llamados candidatos independientes no existe ningn tipode control de la sociedad o de las instituciones democrticas, sobre sus accio-nes o estrategias, permitiendo la expansin del espritu voluntarista individualpor encima de las instituciones del sistema poltico.

Al hablar del papel protagnico de los partidos polticos en la consolida-cin de la democracia, existe un amplio consenso de que los sistemas de par-tidos atraviesan una crisis de representacin y de legitimacin, en casi todoslos pases del mundo. An en Estados Unidos, la aparicin de un candidatoindependiente en las elecciones presidenciales de 1992, ha cuestionado la vi-gencia del bipartidismo tradicional. En su libro sobre sistemas de partidos enAmrica Latina, Mainwaring y Scully llaman la atencin sobre cuatro facto-res que han contribuido a erosionar el papel de los partidos en los sistemas de-mocrticos: 1) la expansin de la burocracia estatal y del poder ejecutivo, 2)la difusin de frmulas alternativas de representacin, como por ejemplo, es-tructuras corporativas o nuevos movimientos sociales, 3) la creciente indepen-dencia del electorado, de frente a la influencia de los partidos, y 4) el profun-do impacto de la televisin sobre los patrones de competencia electoral(1995:2). A pesar de ello, los autores insisten que en aquellos pases en los quela democracia no se ha consolidado, las instituciones democrticas son dbi-les, hay un alto grado de personalismo en los lderes polticos, y los partidosno son ms que vehculos electorales al servicio de intereses reducidos, los par-tidos siguen siendo importantes, porque ellos modelan el sistema poltico dediversas maneras. En el mencionado libro, se afirma que en Amrica Latinaespecialmente, los partidos se han convertido en una especie de peldaos pa-ra llegar al poder: Puesto que los partidos controlan el acceso a los cargos p-

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blicos, la manera cmo funcionan es crucial para el funcionamiento y viabili-dad de la democracia latinoamericana (1995: 4).

Un sistema de partidos institucionalizado

Es pertinente aclarar qu se entiende por un sistema de partidos instituciona-lizado. Siguiendo la definicin de Huntington sobre institucionalizacin, esel proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y proce-dimientos (1968: 23). En el caso de los partidos polticos, son importantesindicadores de estabilidad y madurez: a) si stos compiten bajo reglas electo-rales estables y transparentes para todos, b) si han establecido races profundasen la sociedad, es decir, si son consistentes en sus posiciones ideolgicas ycuentan con un electorado leal que los apoya, c) si son aceptados como cana-les legtimos de acceso al poder, y d) si demuestran tener fuerza organizacio-nal, es decir, si tienen presencia en el mbito nacional, si cuentan con recursospropios, si han regularizado las prcticas internas de nominacin de candida-tos, y si la organizacin goza de autonoma frente a la influencia de los ldereso miembros carismticos. La evidencia presentada por Mainwaring y Scullymuestra que existe una estrecha relacin entre un bajo grado de instituciona-lizacin poltica y la atomizacin del sistema de partidos. En pases como Bra-sil, Bolivia, Ecuador y Per, las organizaciones partidarias son muy dbiles, laselites polticas condicionan su lealtad a los partidos y hay mucha indisciplinade sus miembros en el Congreso. En los cuatro casos, los partidos tienen esca-sos recursos y una limitada presencia organizacional en el mbito nacional.

A continuacin, se ilustra y evala el grado de institucionalizacin del sis-tema de partidos ecuatoriano, tomando en cuenta las dimensiones o criteriosplanteados por Mainwaring y Scully. En este sentido, cuenta mucho el nivelde lealtad que los partidos encuentran en el electorado, la relacin que tienenlos partidos con los sectores organizados de la sociedad y el grado de organi-zacin interna de los mismos partidos a travs de los aos.

Ecuador, una sociedad heterognea

Si fuera necesario definir en una sola palabra la relacin existente entre lospartidos polticos y los electores en Ecuador, desconexin sera el trmino apro-


piado. Como se ilustr ya en el primer captulo, los diferentes ensayos cons-titucionales no consiguieron institucionalizar el papel de los partidos polti-cos, eslabn imprescindible para la consolidacin del sistema democrtico.Acorde con la herencia colonial, gran parte de la actividad poltica se desarro-ll en torno a la imagen del caudillo en turno, y los partidos polticos, cuan-do existieron, no lograron identificarse con grupos determinados de la socie-dad ni pudieron establecer slidas bases de apoyo electoral. Los electores porsu parte, no han tenido tiempo de desarrollar lealtades con partidos polticospuesto que el rgimen poltico ha estado en constante flujo desde 1830. Des-de el aparecimiento del Ecuador como repblica independiente, los respecti-vos arreglos polticos no fueron capaces de incentivar, fortalecer o regular laexistencia de los partidos polticos. El carcter carismtico y personalista de loslderes polticos, la profunda diferenciacin socio-econmica de los ecuatoria-nos, el tradicional antagonismo entre los ecuatorianos de la regin Litoral yde la Sierra, y la ausencia de un proyecto unificado de pas, fueron de algunamanera, caractersticas de la sociedad que han dificultado el desarrollo establede la actividad poltica ecuatoriana.3 Analizar los aspectos sociales que han in-fluido sobre el sistema de partidos, con el detalle y el rigor que se merecen,ciertamente justificaran un estudio separado que va ms all de los alcancesdel presente libro. A continuacin se hace una breve revisin del efecto frag-mentador que ha producido el regionalismo, el caudillismo y la inconsisten-cia de los electores, en la construccin del sistema de partidos.

El gobierno de los caudillos

Desde el inicio de la actividad poltica latinoamericana, y especialmente enEcuador, han prevalecido los valores tradicionales a los que Weber llam pa-trimonialistas, es decir, el predominio del gobierno de los hombres y caudi-llos por encima del gobierno de las normas y los procedimientos legales. Estecarcter voluntarista ha erosionado seriamente la consolidacin de los proce-sos democrticos en el pas, que como lo han expresado McDonald y Ruhlsin instituciones polticas modernas, el Ecuador ha retrocedido para caer en

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3 La literatura especializada usa el trmino ingls cleavage para identificar las caractersticas propias deuna sociedad que influyen sobre el sistema de partidos en un pas determinado (Lipset y Rokkan1967). En el caso de Ecuador, los cleavages de importancia pueden ser la diferenciacin socio-econ-mica de la poblacin, y la diferenciacin regional.

polticas de partidos personalistas, a menudo carismticas (1989: 308). Si sehace una revisin de cmo se periodiz la historia poltica del siglo pasado, losdistintos cambios de rgimen llevan los nombres de quienes los provocaron,as por ejemplo, el floreanismo (1830-1845); el urvinismo (1845-1859);el garcianismo (1859-1875); el veintimillismo (1876-1883); el alfarismo(1895-1912); el placismo (1912-1925), y finalmente el velasquismo(1933-1972). Segn Hurtado, la presencia del caudillo en el escenario polti-co de principios de siglo, ha sido un resultado natural y lgico de lo que porsiglos fue la imagen del cacique que gobernaba, decida, premiaba o castigabaa sus peones, dentro de un cerrado sistema de produccin de tipo hacienda.De esta manera, el caudillo constituye una prolongacin del cacique del cualsolo se diferencia en que (aquel) se expresa en el mbito nacional superandoel mbito provincial o regional (1990a: 151). Aunque los gobiernos se deno-minaban a s mismos liberal o conservador, los colaboradores del presi-dente eran ante todo leales a ste, y no tanto a la tendencia que proclamabanrepresentar.

Los primeros partidos polticos formales, aparecieron durante las dos l-timas dcadas del siglo pasado; los conservadores se constituyeron en 1885 co-mo el Partido Catlico Republicano, y los liberales hicieron lo propio en1890, al fundar el Partido Liberal Nacional. Si es que hubo en Ecuador un an-tagonismo real entre Conservadores y Liberales, ste no gir en torno a las di-ferencias ideolgicas o programticas propias de cada partido, sino a su posi-cin respecto a las distintas coyunturas que atravesaba el pas: siendo peque-as organizaciones polticas dependientes en gran parte del poder de las mis-mas elites econmicas, los dirigentes de los partidos se diferenciaron en tornoa intereses especficos, sean stos de tipo econmico o regional. Adems, enuna sociedad profundamente tradicionalista como la ecuatoriana de fines desiglo, el tema religioso tampoco se convirti en una fuente de conflicto pol-tico como lo fue en Chile o Colombia (Scully 1992). La Constitucin liberalde 1897 suprimi la participacin del clero en el Consejo de Estado, desco-noci los fueros eclesisticos y acept la libertad de cultos, pero conserv ladeclaracin de que el Estado profesa la religin Catlica y que es su obliga-cin protegerla y hacerla respetar (!) (Hurtado, 1990a: 134). Slo hasta laConstitucin de 1906, se estableci la separacin de la Iglesia y el Estado, yse estableci definitivamente la educacin laica.


Con el triunfo de la Revolucin de 1895, se inici el predominio liberalque perdur a lo largo del primer cuarto de siglo. Aqu se destacan las figurasde los presidentes Eloy Alfaro (el general que condujo a su exitoso fin a la Re-volucin Liberal), y Leonidas Plaza Gutirrez (quien fuera presidente entre1901-1905 y 1912-1916). El historiador Ayala Mora afirma que la dcada delos veinte, marca el aparecimiento de los partidos polticos modernos en Ecua-dor: producida la secularizacin por la ruptura de Estado e Iglesia y robuste-cidos los grupos medios y populares por el crecimiento de la economa y elEstado, fueron dndose condiciones para el aparecimiento de nuevos meca-nismos de participacin poltica (Ayala, 1989: 23). En 1925, los partidos Li-beral y Conservador se consolidan como organizaciones polticas formales, re-gidas por estatutos y principios ideolgicos, sus miembros se renen en asam-bleas, escogen candidatos, eligen directivas. Un ao despus aparece el Parti-do Socialista. La poca definicin poltica de estos aparatos, genera innumera-bles conflictos y pugnas por el poder entre la clase poltica. La inestabilidaddel sistema poltico se refleja en los 27 gobiernos que se sucedieron entre 1925y 1948. De ese total de gobernantes, slo 3 provinieron de elecciones popu-lares directas, todas ellas fraudulentas (Hurtado, 1990: 142).

Gran parte de la inestabilidad y cambio poltico, puede explicarse a partirde los conflictos al interior de las elites economicas. Reducidos en su compe-tencia por el poder, los distintos grupos dominantes (principalmente el sectoragro-mercantil de la Costa y la clase terrateniente de la Sierra, aunque tam-bin hubo importantes grupos de militares) se enfrentaron entre s, descui-dando el voto de sus bases tradicionales, en los campos, en las fbricas, y enlas ciudades. La fragmentacin de la elite en el poder paviment, de esta ma-nera, el camino para el aparecimiento de otras opciones polticas como el po-pulismo de Velasco Ibarra.

Jos Mara Velasco Ibarra lleg por primera vez a la presidencia en 1933,realizando una campaa dinmica, callejera y exaltada, llena de promesas deacabar con los privilegios, las trincas, los estancos y todos los vicios de la Re-pblica (Cueva, 1979: 74). Su discurso proftico, su imagen austera y solem-ne, su legendaria pobreza para mantener el espritu revolucionario, le ganel voto de los sectores marginados del pas, que depositaban en l las esperan-zas que liberales y conservadores haban frustrado. Su habilidad para aliarseigual con el clero que con los comunistas y su relativa espontaneidad polti-ca reflejada en la ausencia de un plan de trabajo, grupo poltico o partido de

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gobierno, le ganaron la tolerancia de las elites de poder, que vean en l a unelemento estabilizador del sistema. No habiendo slidas bases electorales querespaldaren a los partidos tradicionales, el movimiento velasquista atrajo paras la votacin de aquellos grupos de indecisos. Como ya se ilustr en el primercaptulo, sus gobiernos navegaron en un mar de crisis econmicas y conspira-ciones polticas, frente a lo cual el caudillo improvis sus acciones de gobier-no, pact con enemigos tradicionales, reprimi a los opositores del momentoy en la mayora de los casos, gobern por encima de las disposiciones consti-tucionales.4

El velasquismo se desarticul con la muerte de su lder en 1979, pero elfantasma del populismo qued rondando el escenario poltico del Ecuador(De la Torre 2000). En 1947 haba aparecido Concentracin de Fuerzas Po-pulares, un movimiento inspirado en la doctrina velasquista, pero lideradopor Carlos Guevara Moreno; a su muerte, el lder fue reemplazado por otrocaudillo de inspiracin populista: Asaad Bucaram, patriarca de una extensa fa-milia de polticos que han participado activamente en la poltica en Ecuador.5

Ayala Mora caracteriz al CFP en los siguientes trminos: desde las calles odesde la representacin parlamentaria, fue la pesadilla de todos los gobiernosdel perodo (1948-1960). Un manejo persistente de redes clientelares urbanasmuy poco conocido an, dio enorme organicidad y continuidad al CFP(Ayala, 1989: 32).

Durante la dcada de los 60s, la presencia del rgimen militar, lejos deaplacar la actividad poltica civil, (contribuy) directamente a prolongar demanera inusual las carreras polticas, obstruyendo el proceso por el cual, nue-vos lderes polticos logran reconocimiento, ganan seguidores popularmente yascienden por la escalera de reclutamiento poltico (Remmer, 1991: 47). Elfactor personalista erosion la funcin meditica que tenan los partidos pol-ticos para llevar a cabo la actividad pblica. Siendo la lealtad electoral un fr-gil concepto ligado al carisma de lderes polticos, la muerte o eventual desa-


4 Para profundizar sobre las implicaciones del velasquismo en el sistema poltico ecuatoriano, vase elesplndido tratado de este personaje que hace Agustn Cueva (1979: 72-100).

5 Don Asaad Bucaram (conocido como Don Buca) fu padre de Averroes y Avicena Bucaram y fu tode Martha, Elsa, Santiago y Abdal Bucaram. Avicena se separ del CFP para formar su propio Parti-do Asaad Bucaram, que compiti (con pobres resultados) en las elecciones de 1992 y 1994; MarthaBucaram fue la esposa del presidente cefepista Rolds (1979); Abdal fue candidato presidencial de supropio Partido Roldosista Ecuatoriano, en 1988 y 1992; Averroes y Santiago Bucaram han sido variasveces diputados de la Repblica; Elsa Bucaram fu alcaldesa de la ciudad de Guayaquil en 1986.

paricin del caudillo de la arena poltica, ha producido gran volatilidad entrelos electores. As es como el partido Velasquista, que fuera ganador de la elec-cin de 1968, obtuvo una mnima votacin en 1979 a raz de la muerte de sulder, en ese mismo ao. Tras la muerte de Velasco Ibarra, Ecuador no volvia tener un poltico tan carismtico y controversial como el viejo caudillo, quefue capaz de construir una organizacin poltica en torno a su figura, el Par-tido Velasquista (1954-1981).6 Sin embargo, el legado Velasquista qued re-flejado en una multitud de nuevos Candidatos-partido que construyeron susorganizaciones bajo la imagen del gran Caudillo. Tal es el caso de candidatoscomo Carlos Julio Arosemena Monroy (Movimiento Nacional Arosemenista),Otto Arosemena Gmez (Coalicin Institucionalista Democrtica), AbdnCaldern Muoz (Frente Radical Alfarista), Frank Vargas Pazzos (LiberacinNacional), y Abdal Bucaram (Partido Roldosista Ecuatoriano) entre otros.7

No siendo la intencin de este apartado el explicar todas las vertientes deeste fenmeno en Ecuador, me limito a plantear la cuestin del caudillismo co-mo un factor que erosion reglas y prcticas que ordinariamente daran esta-bilidad al sistema de partidos. En la medida en que son los hombres quienes,apegados a su voluntad y no a los principios de un movimiento colectivo, to-man las decisiones cruciales para el pas, asistimos entonces a una cultura delvoluntarismo e improvisacin en la actividad poltica. En tal escenario, quedade lado toda nocin de correspondencia electoral, responsabilidad pblica ydesempeo programtico, elementos que deben ser inherentes a la estructurade un partido poltico si ste busca consolidar las instituciones democrticas.

Costeos contra serranos

El regionalismo es otra variable que ha influido en la proliferacin del sistemamultipartidista en Ecuador. A partir de una diferencia geogrfica impuestapor la Cordillera de los Andes, en Ecuador han coexistido dos regiones prin-

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6 Aunque Velasco Ibarra ingres a la poltica por primera vez en 1931, solo hasta 1954 se constituy elMovimiento Velasquista; en 1958 se llam Federacin Nacional Velasquista; en 1962 se conform laDirectiva Velasquista de Pichincha; y finalmente recuper el nombre de Federacin Nacional Velas-quista, partido que perdi su registro electoral en 1981.

7 Agradezco a Michael Coppedge por facilitarme tan detallada informacin sobre los partidos polticosecuatorianos en la dcada de los 50. Para el estudio completo de partidos polticos en Amrica Lati-na, vase Coppedge (1997)

cipales a lo largo de la historia: la sierra o regin andina y la costa o litoral. Laprimera, ha estado dedicada tradicionalmente a los cultivos de subsistencia engrandes haciendas, bajo un sistema semi feudal de tenencia de la tierra, conpoca capacidad de exportacin por las deficientes vas de comunicacin; en lopoltico, la Sierra ha estado expuesta a una presencia importante del clero ycon ella, de la ideologa conservadora en general. La Costa o litoral, por sucondicin portuaria ha estado ms abierta a la influencia extranjera y ha de-sarrollado una estrategia agro exportadora, basada en plantaciones que alber-gan a empleados asalariados. Esto le permiti generar mayor riqueza econ-mica a lo largo de la historia; polticamente, se cultivaron y florecieron en es-ta regin, las ideas que dieron lugar a la Revolucin Liberal de 1895. Final-mente, ni la regin Amaznica y ni el archipilago de Galpagos, han influi-do de manera directa en los procesos econmicos o polticos del pas, por sutradicional aislamiento de los mencionados polos de desarrollo.

El historiador Jorge Salvador Lara ilustra varios episodios en los que el con-flicto regionalista tom proporciones considerables en lo poltico y econmico,inclusive antes de que el Ecuador se constituyera como Repblica independien-te en 1830 (1994: 369). Ms an, en un pas con un bajo grado de desarrollocomo lo es Ecuador, los procesos de migracin campesina y crecimiento urbanohan fortalecido la presencia de las respectivas capitales de cada regin: Quito yGuayaquil. Algunos datos econmicos confirman que el regionalismo ha tradoconsigo un desarrollo bipolar del pas: durante la poca de los sesenta por ejem-plo, las dos capitales llegaron a controlar cerca del 60% de la inversin pblica,y cerca del 80% de la inversin industrial. El hecho de que Ecuador sea una Re-pblica unitaria, ha agudizado la pugna regionalista, puesto que concentra el po-der poltico en su capital Quito, mientras que el puerto de Guayaquil ha guar-dado tradicionalmente la mayor riqueza econmica del pas. Esta diferencia eimportancia de las dos ciudades, ha dado lugar a lo que Hurtado llama formasdisimuladas de autonomismo administrativo, financiero y poltico (1990a).

En el captulo anterior ya se mostr alguna evidencia sobre el carcter re-gionalista de algunos partidos polticos. El regionalismo ha influido en las es-trategias de los partidos especialmente si se reconoce que las dos principalesciudades del Ecuador representaban en 1988, cerca de la mitad del electora-do nacional: 45.6% del padrn registrado (2.2 millones de electores) (Len,1989: 18). Salvo el aplastante triunfo nacional del candidato presidencial Rol-ds en 1979, el voto regional ha desempeado un papel importante en las de-


ms elecciones presidenciales desde entonces. Evidencia proporcionada por elartculo de Conaghan indica que la eleccin presidencial entre Borja y Buca-ram en 1988, fue la ms polarizada regionalmente en la historia del Ecuador:Borja (originario de Quito) se llev el 62% de los votos en la sierra, pero nopudo triunfar en ninguna provincia de la costa. De la misma manera, en laprimera vuelta presidencial de 1992, Sixto Durn Balln (ex-alcalde de Qui-to) no pudo obtener ms del 20% de los votos en la costa, en tanto que susopositores guayaquileos, Jaime Nebot Saadi y Abdal Bucaram, obtuvieroncada uno, el 13% de los votos de la sierra (Conaghan, 1995: 439). Dado quela ciudad de origen del candidato ha jugado un importante papel en el com-portamiento electoral de los votantes, generalmente se ha buscado neutralizarlas preferencias regionalistas del electorado, nominando a un costeo parapresidente y un serrano para vicepresidente, o viceversa; de igual manera, seha pretendido guardar el mismo equilibrio en la composicin del gabinete oen la designacin del presidente del Congreso.

El voto regionalista auspici la existencia de partidos pequeos y ha fo-mentado la fragmentacin y atomizacin del sistema de partidos en general.La estructuracin y consolidacin de verdaderos partidos nacionales, que go-cen del apoyo de un electorado consistente, es todava un objetivo remoto.Sartori es contundente al respecto: mientras el elector vote simple y llana-mente por un notable local o alguna clase de cacique local (en el contexto la-tinoamericano), los partidos seguirn siendo etiquetas de poca monta, si esque tienen alguna. En tanto prevalezcan estas condiciones, no habr un siste-ma de partidos estructurado (1994: 51).

En la variedad est el gusto

Cada vez que se funda un nuevo partido poltico en Ecuador, sus dirigentessaben que siempre habr una porcin del electorado dispuesta a votar porellos, aunque su propuesta poltica no tenga otro antecedente ms que el par-tido del que se escindi o el personaje que lo lidera. Pero los lderes tambinsaben que un triunfo en una eleccin no sienta ningn precedente de xitoelectoral para la prxima contienda.8 En Ecuador, los ejemplos de partidos po-

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8 El Partido Unidad Republicana (PUR) responde fielmente a este patrn. Su candidato lleg a la pre-sidencia de la Repblica en 1992, y el partido desapareci cuatro aos ms tarde.

lticos que han tenido trayectorias altamente voltiles no son pocos, pero acontinuacin se mencionarn los principales. Triunfador en las elecciones pre-sidenciales de 1968 con el 32.85% del voto popular, el partido Velasquista noparticip en las elecciones presidenciales celebradas despus de la dictadura, yno obtuvo ms del 3% de los votos legislativos, colocando slo un diputadoen Congreso; despus de su fracaso en 1984, al haber obtenido menos del 1%de los votos legislativos y ninguna diputacin, el partido Velasquista se retirde la contienda electoral ecuatoriana en 1981, sin dejar rastro alguno despusde casi 50 aos de existencia. Otro partido de corte populista, tambin refle-ja un dramtico ascenso y cada: Concentracin de Fuerzas Populares confor-m una coalicin electoral con socialistas y liberales en la contienda presiden-cial de 1968, obteniendo el segundo lugar con el 30.99% de la votacin; des-pus de 10 aos de abstinencia poltica, este partido consigui la presidenciade la Repblica con un abrumador 68.49% de los votos vlidos en la segundavuelta. Pero en la siguiente eleccin presidencial de 1984, sus simpatizantes seredujeron al 13.52% del total de votos, a causa de una grave crisis interna enel partido. Hacia 1998, el partido logr sobrevivir en el registro electoral a pe-sar de sus raquticas votaciones, gracias a una demanda constitucional ante-puesta por sus lderes (Verdesoto, 1992: 170). En el siguiente apartado, se ana-liza con mayor detalle la relacin o la interaccin de los partidos polticos conel electorado. Como ya se mencion con anterioridad, entre estos dos actoresse ha generado un proceso de distanciamiento y desconexin, que ha erosio-nado al sistema de partidos y ha debilitado a las instituciones democrticas.

La responsabilidad de los partidos

Distintos enfoques analticos se han empleado en la literatura poltica ecuato-riana, para explicar estos abruptos cambios electorales que han sufrido los par-tidos. Ciertamente la participacin de caudillos populistas (Velasco Ibarra,Guevara Moreno, Asaad Bucaram) rest votos de los partidos ms orgnicos.Pero tambin los partidos tuvieron su parte de responsabilidad, por la dbilorganizacin de los partidos en cuanto a su conformacin e ideologa, a losprocesos democrticos internos, a los nexos que tengan con la sociedad orga-nizada, y a su capacidad de adaptacin a nuevas circunstancias polticas.Ejemplo claro de esta debilidad de la estructura partidaria, fue la desarticula-


cin del movimiento velasquista, que tras la muerte de su lder en 1979, nopudo consolidarse como fuerza poltica y perdi su registro electoral en la si-guiente eleccin. Asimismo, el conflicto desatado entre los principales lderesdel cefepismo despus de la eleccin presidencial, trascendi a la esfera guber-namental cuando el lder del Congreso Asaad Bucaram declar su abierta opo-sicin a su copartidario, el Presidente Rolds. Tras la muerte de estos dos per-sonajes en 1981, el cefepismo se fragment para dar origen a varias agrupacio-nes polticas (Partido Roldosista Ecuatoriano, Partido Abdal Bucaram, y Pue-blo, Cambio y Democracia) que participaron en futuras contiendas electorales.

Partidos flotantes, electores flotantes

Catherine Conaghan ha definido para el caso ecuatoriano, el carcter de po-lticos flotantes y electores flotantes, relacin por la cual, la ambivalencia delas elites polticas hacia los partidos, es correspondida por una ausencia delealtades fuertes hacia los partidos en el electorado (1995: 450). La hiptesispropuesta es que la dbil conexin y ausencia de compromiso entre electoresy partidos, ha originado un perverso crculo vicioso en el cual, los electores de-fraudados por el partido en el gobierno, han cambiado su preferencia haciauna opcin poltica distinta en cada eleccin; en respuesta, los polticos hanoptado como estrategia electoral, el alejarse lo ms posible del partido en elgobierno, generando un clima de oposicin conveniente para ganar la simpa-ta del elector promedio. Conaghan reflexiona que esta atmsfera de oposi-cin es tierra frtil para el aparecimiento de partidos populistas, y ha fomen-tado un discurso poltico agresivo entre los lderes. As las cosas, los electoresno han guardado ningn reparo en condicionar sus votos al mejor postor, ylos lderes polticos han tratado de distanciarse entre s, a la vez que critican alpartido en el gobierno, como estrategia para ganar la simpata de los electo-res. La volatilidad electoral y la oposicin recalcitrante fueron los resultadosnaturales de esta perversa ecuacin.

Si bien el diagnstico amerita un anlisis ms cuidadoso y gradual,har un breve estudio del electorado ecuatoriano. Tradicionalmente, Ecuadorha sido una democracia altamente participativa: ha sido el primer pas latinoa-mericano en conceder definitivamente el voto a las mujeres en 1929; uno delos primeros en reducir el umbral de ciudadana de 21 a 18 aos en 1945, yen otorgar el voto facultativo para los analfabetos 1978. Con el inicio de la ac-

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tual etapa democrtica, la proporcin de ecuatorianos habilitados para votaren las elecciones aument a ms del triple. El cuadro 1 ilustra el incrementoen la proporcin de ecuatorianos habilitados para votar: en 1968, los electo-res representaban el 15% de la poblacin nacional; hacia 1988, representaronel 49% (McDonald y Ruhl, 1989: 315). La participacin electoral promedioen elecciones legislativas (la proporcin de votantes registrados en el padrnelectoral que acudieron a votar), fue del 66% entre 1986 y 1996, sin embar-go, la eleccin de 1998 reflej un severo abstencionismo, pues participacinelectoral cay al 48%, a pesar de que Ecuador tienen un voto obligatorio(IDEA 1998).

El fraude electoral, prctica comn en la primera mitad del siglo, fue contro-lado desde 1945 con la creacin de un Tribunal Electoral autnomo, y hoyda es posible afirmar que la transparencia de las elecciones ha sido garantiza-da por el gobierno y legitimada por los principales lderes polticos. Pero el de-sarrollo acelerado de la dimensin participativa o popular de la democracia,sin una evolucin simultnea de instituciones y procedimientos legales para


Cuadro 1 Porcentaje de la poblacin nacional que particip en las eleccionesen Ecuador: 1933-1988

Ao Porcentaje poblacin1933 31948 91952 101956 151960 171968 151979 191984 311986 451988 49

Fuente: Tribunal Supremo Electoral, elaborado por McDonald y Ruhl (1989: 315).

canalizar y articular las demandas polticas, han hecho de Ecuador una socie-dad pretoriana que ha privilegiado la participacin por encima de la represen-tacin (Huntington 1968, Dahl 1971). En este sentido, es relevante citar elcriterio de Snchez-Parga sobre la incapacidad de la sociedad ecuatoriana pa-ra traducir su participacin electoral en un criterio de representacin efectiva:los procedimientos de representacin por mandato (superioridad del repre-sentado sobre el representante) son inaplicables a la esfera poltica, en la que:a) no hay posibilidad de revocar el mandato por parte de los representados, b)no se da la subordinacin de la voluntad del representante a la de los electo-res; y c) no es posible un rendimiento de cuentas por parte del representantea sus representados, aparte del riesgo de no ser reelegido (Snchez-Parga,1991: 158). Algunos aos ms tarde, Guillermo ODonnell reforzara este ar-gumento al introducir su concepto de la democracia delegativa (1994).

Los partidos polticos en Ecuador no se han constituido como una exten-sin de grupos sociales previamente organizados. Por el contrario, los partidoshan tenido poca influencia y an menos control sobre dichas organizaciones.Mainwaring y Scully sealan que este es un problema compartido por Brasily Bolivia, donde los partidos no han sido capaces de organizar a sectores so-ciales, ni asegurarse el respaldo de determinados grupos econmicos; en am-bos casos, los nexos del partido con la sociedad han sido dbiles o inexisten-tes. Partidos ecuatorianos como el Conservador, el Social Cristiano y el Libe-ral, estuvieron identificados desde su fundacin, con sectores dominantes dela Sierra y la Costa; pero cuando stos vean desaparecer sus posibles victoriaselectorales, estos grupos no vacilaron en apoyar a un candidato populista quepudiera asegurar el status quo. En cuanto a los partidos de izquierda, como elFrente Amplio de Izquierda o el Socialista, se constituyeron ms como agru-paciones de intelectuales, que como movimientos de trabajadores, dado el in-cipiente tamao de la clase obrera en Ecuador. Con el final de la dictadura,nuevas agrupaciones polticas de centro izquierda aparecieron en escena: la Iz-quierda Democrtica y la Democracia Popular, productos de la escisin del li-beralismo y conservadurismo respectivamente. Estos partidos agruparon auna elite de intelectuales y aunque hicieron algunos intentos (fallidos) paraconsolidarse al interior de grupos obreros y campesinos, su bastin electoralha sido eminentemente urbano.9 Respecto al Movimiento Popular Democr-

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9 Sobre la composicin electoral de la Democracia Popular en Ecuador, vase Meja Acosta (2002).

tico, se puede afirmar que ha tenido una fuerte influencia en el sector magis-terial del pas y en algunas agrupaciones indgenas.

En cuanto a la incorporacin del movimiento indgena, importantes auto-res haban advertido ya sobre la potencial explosin de un electorado indgenay campesino sobre el sistema de partidos (McDonald y Ruhl 1989, Blankstein1951). En 1988 este sector estuvo seriamente subrepresentado al juzgar por lasestadsticas electorales: mientras la poblacin rural constituy el 44.65% de lapoblacin total, slo el 25.76% (uno de cada dos) haba votado en una elec-cin nacional. Hasta entonces, ningn partido poltico formal haba incorpo-rado formalmente las demandas de indgenas y campesinos, quienes a su vezdispersaron su voto entre varias opciones partidarias. Con la formacin deConfederacin de Nacionalidades Indgenas Ecuatorianas (CONAIE) y la fun-dacin de su propio movimiento poltico en los 90, el electorado campesino eindgena ha encontrado un espacio en el espectro electoral ecuatoriano.

En cuanto a los partidos populistas, stos gozaron de una relativa lealtadde los sectores marginados y suburbanos del pas, tendencia relativamente es-table debido al constante crecimiento de este sector marginal. Mainwaring yScully opinan que el xito de estos movimientos populistas radica precisamen-te en la relacin del lder con las masas: ya que se sustentan en el directo apo-yo de las masas, los lderes populistas estn ms inclinados a favorecer polti-cas en vista de su efecto publicitario (sobre la gente), ms que por el impactode la poltica a largo plazo. Menos dependientes o restringidos por un parti-do, es ms probable que (los lderes) violen las reglas no escritas del juego(Mainwaring y Scully, 1995: 22). Por ejemplo, Abdal Bucaram del PartidoRoldosista Ecuatoriano no ha vacilado en adoptar estrategias clientelistas du-rante sus campaas presidenciales (1988, 1992 y 1996), hasta finalmente lo-grar la presidencia de la Repblica en 1996 con el importante apoyo de sec-tores campesinos y populares del pas.

La fragilidad del sistema de partidos: aproximaciones empricas

Hasta ahora, se han mencionado las causas o factores que han influido en lafragmentacin del sistema de partidos y en la desconexin electoral entre re-presentantes y representados. A continuacin, hago una revisin del sistemade partidos ecuatoriano para saber si los partidos polticos han logrado arrai-garse en la sociedad ecuatoriana, ya sea porque han permanecido a lo largo del


tiempo o porque ha asegurado el apoyo de una determinada clientela electo-ral fija. En el siguiente orden, se revisarn cuatro criterios empricamente ve-rificables: la edad promedio de los partidos ecuatorianos, la discontinuidaddel sistema de partidos, la volatilidad electoral media, y la volatilidad ideol-gica del electorado.

La edad de los partidos

Se puede afirmar que un pas goza de un sistema de partidos institucionaliza-do, cuando los partidos polticos han desarrollado relaciones estables y durade-ras con un grupo o sectores de la sociedad. Mainwaring y Scully han propues-to medir la edad de existencia de los partidos como una aproximacin a este fe-nmeno: la habilidad de los partidos para sobrevivir por un largo perodo detiempo, proporciona una posible explicacin de que han capturado las lealtadesde largo plazo de algunos grupos sociales (1995: 13). En el caso ecuatoriano,los primeros partidos aparecieron bajo la dicotoma Liberal-Conservador de fi-nales del siglo pasado, y solo se constituyeron formalmente hasta 1925, cuan-do liberales y conservadores proclamaron una declaracin de principios, orga-nizaron congresos internos y establecieron mecanismos para seleccionar candi-datos. Como se hizo evidente en el primer captulo, la interrumpida evolucinde las instituciones democrticas, caracterizada por golpes de estado, revueltaspopulares y caudillismos polticos, dificult enormemente la consolidacin ypermanencia de alguna organizacin partidista, sin que esta haya sufrido refor-mas estructurales.10 A pesar de esta interrumpida existencia, se puede tomar co-mo punto de referencia de la edad de los partidos, a la dcada de los cincuen-ta. En stos aos, se produjo en Ecuador un parntesis de 12 aos de continui-dad democrtica (1948-1960), hecho que estabiliz de alguna manera la con-vulsionada arena poltica y permiti el florecimiento de nuevos partidos polti-cos, como el movimiento Social Cristiano (1951), Concentracin de FuerzasPopulares (1947), la Democracia Cristiana (1964), entre otros.11

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10 Si bien los partidos Conservador y Liberal subsisten y participan actualmente en la vida poltica, s-tos tambin han pasado por numerosas reformulaciones ideolgicas. En cuanto a su existencia for-mal, los partidos han perdido y recuperado su registro electoral en varias ocasiones, a causa del adve-nimiento de gobiernos dictatoriales.

11 En un reciente estudio, Michael Coppedge (1997) registra la existencia y participacin electoral de almenos 15 agrupaciones polticas diferentes en esa dcada. Por mencionar algunos ejemplos, figuran:

Mainwaring y Scully han tomado como criterio de la longevidad del sis-tema de partidos en Amrica Latina, al desempeo actual de los partidos quefueron fundados antes de 1950. El cuadro 2 muestra el porcentaje de repre-sentacin legislativa (hasta 1992) que obtuvieron los partidos ms longevos decada pas. En el caso de Ecuador, slo cuatro partidos cumplieron con la res-triccin de 1950: Conservador, Liberal, Socialista y Concentracin de Fuer-zas Populares. Juntos, no representaron ms del 15.6% del total de escaos en1992, contingente que coloca a Ecuador en penltimo lugar en la lista de losdoce pases con partidos ms longevos. El primer lugar lo ocupa Colombia(97%) y el ltimo lugar lo ocupa Brasil (0.6%) (Mainwaring y Scully, 1995:13). Si observamos el congreso electo en 1996, stos partidos slo obtuvieronel 7.3% de escaos disponibles. Lo anterior corrobora la idea de que los par-tidos ms relevantes en Ecuador tienen menos de 50 aos de fundacin, es de-cir, no hay partidos que hayan logrado articular una slida relacin con loselectores a travs de los aos. Quizs el partido Social Cristiano (que aparecien 1951 como movimiento y se consolid como partido en 1967), sea uno delos pocos casos de partido que ha logrado alguna estabilidad electoral: en1994 obtuvo el 33.8% de los escaos en el congreso, y el 32.93% en 1996.Adems, ha competido en la segunda vuelta presidencial en cuatro de las seiselecciones presidenciales celebradas hasta 1998.

Otro criterio de longevidad es aplicando la pregunta inversa: Cul es laedad de los partidos polticos que actualmente han obtenido ms del 10% delos escaos en la Cmara? Los resultados son bastante consistentes con el pa-norama anterior: al inicio de la escala se encuentra el bipartidismo colombia-no (con 144 aos de duracin) y en el ltimo lugar estn los partidos brasile-os (con 12 aos de duracin). Ecuador nuevamente es penltimo en la esca-la, pues la edad promedio de los tres partidos que cumplen con el requisito(Social Cristiano, Roldosista y Unidad Republicana) es de 19 aos (Mainwa-ring y Scully, 1995: 15). Este es un fuerte indicador de que los partidos ecua-torianos no han podido establecer y extender el apoyo de sus bases electora-les, ms all de unas pocas contiendas electorales consecutivas.


Accin Cvica Cristiana (1962), Alianza Liberal-Social (1950), Partido Comunista Ecuatoriano(1958), Movimiento Cvico Democrtico Nacional (1947), Movimiento Unin Nacional Revolucio-naria Ecuatoriana (1958).

Los partidos polticos y la dictadura en Ecuador

En un estudio sobre el efecto de los gobiernos militares en el sistema polticode los pases de Amrica Latina, Karen Remmer se pregunta si las dictadurashan contribuido a consolidar o a desarticular el sistema de partidos preexis-tente en los distintos pases de estudio. Tras observar la evidencia emprica dis-ponible, Remmer apunta para el caso ecuatoriano que antes de la dictadura yaexisti un problema de fragmentacin poltica y concluye que el parntesismilitar entre 1972 y 1978 no fue suficiente para estabilizar las preferencias delos electores, ni para alterar el pre-existente sistema de partidos (1991: 51-73).El citado estudio compara el nivel de apoyo electoral que tuvieron los parti-dos antes y despus de la dictadura, tomando como referencia el ndice de dis-continuidad del sistema de partidos (DSP).

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Cuadro 2 Porcentaje de escaos ocupados por partidos fundados antes de 1950 en Amrica Latina

Pas Nmero de ltimo ao Porcentaje departidos de eleccin escaos

Colombia 2 1990 97.0

Costa Rica 2 1990 94.7

Paraguay 2 1993 90.0

Mxico 3 1991 84.2

Argentina 2 1993 82.4

Uruguay 2 1989 69.7

Chile 4 1993 57.5

Venezuela 4 1993 56.4

Bolivia 1 1993 40.0

Per 1 1990 29.4

Ecuador 4 1992 15.6

Brasil 1 1990 0.6

Fuente: Scott Mainwaring and Timothy Scully (1995: 13).

El cuadro 3 ilustra los cambios en resultados de las elecciones antes y despusde los regmenes de facto, para nueve pases de Amrica Latina. Se puede ob-servar que en el caso de las elecciones presidenciales en Ecuador, el voto a fa-vor del partido mayoritario cambi casi totalmente en 10 aos (96.4%), entanto que el voto por el partido minoritario casi no sufri ninguna modifica-cin (1%). El ndice agregado de discontinuidad fue de 97.4%, y refleja uncambio total en las preferencias de los electores, antes y despus de la dictadu-


Cuadro 3 Porcentaje de cambio en resultados electorales, antes y despus de gobiernos autoritarios. Discontinuidad en el Sistema de Partidos (DSP)

Pas Perodo Aos de Cambio en Cambio en DSP(C) Preexis-dictatorial duracin votos partido votos partido tente DSP

mayorit. (A) mayorit. (B)

Colombia 1953-1957 4 8.1 0.4 8.5 si

Uruguay 1973-1985 12 8.3 1.9 10.2 si

Honduras 1972-1981 9 16.9 4 20.9 si

Honduras 1963-1971 8 45.3 0 45.3 si

Argentina 1966-1973 7 34.3 14 48.3 si

Venezuela 1948-1958 10 53.7 5.7 59.4 no

Argentina 1976-1983 7 47.9 15.8 63.7 si

Per 1968-1980 12 48 17.6 65.6 si

Ecuador 1972-1978 6 96.4 1 97.4 no

Per 1948-1956 8 108.6 0 108.6 no

Argentina 1946-1958 12 113.6 5.3 118.9 no

Bolivia 1964-1982 18 135.5 12.4 147.9 no

Brasil 1964-1985 21 165.4 3.4 168.8 no

a) Porcentaje de cambio en el partido mayoritario: se obtiene de la diferencia entre las votaciones obteni-das por los partidos mayoritarios, en dos elecciones realizadas en tiempos T1 y T2.

b) Porcentaje de cambio en el partido minoritario: se calcula de igual manera que el anterior, tomando encuenta la proporcin de votos obtenidos por los partidos minoritarios. En este cuadro, partido mino-ritario es aquel que obtuvo el menor nmero de votos.

c) DSP (ndice de discontinuidad en el sistema de partidos): se obtiene al sumar el cambio en el voto ma-yoritario con el voto minoritario.

Fuente: Karen Remmer (1991: 63).

ra.12 Esto no significa que los viejos partidos hayan desaparecido con el rgi-men dictatorial; de hecho, la mayor parte de partidos antiguos volvieron aaparecer en 1979 (Social Cristiano, Velasquista, Liberal, Conservador, CFP).Lo que esta cifra significa es que el partido mayoritario en 1968, obtuvo unaraqutica votacin en 1979, y el partido minoritario, sigui siendo minorita-rio once aos despus. Comparado con el resto de pases, la discontinuidad delsistema de partidos ecuatoriano es superada por Per, Bolivia, Argentina, Bo-livia y Brasil. No es coincidencia que dichos pases (con excepcin de Argenti-na) tambin padezcan hoy en da, de un multipartidismo fragmentado y pocoinstitucionalizado. En su conclusin, Remmer afirma que la volatilidad delapoyo electoral en favor de partidos personalistas, ha contribuido a limitar lacontinuidad electoral en la poltica ecuatoriana por dcadas (1991: 60).

La volatilidad electoral media

La desconexin existente entre la sociedad organizada y los partidos polticos,ha dado lugar a que los electores expresen su voluntad en las urnas, de la ma-nera ms dispersa e inconsistente, provocando de manera indirecta la frag-mentacin partidista. Otro enfoque utilizado para mostrar la dimensin deeste problema, gira en torno al ndice Pedersen de volatilidad electoral. Usa-do por Mainwaring y Scully como un criterio del grado de institucionaliza-cin del sistema de partidos, el ndice Pedersen mide el cambio neto en laparticipacin de asientos (o votos) de un partido entre una eleccin y la si-guiente. El ndice se halla aadiendo el cambio neto en el porcentaje de asien-tos (o votos), ganados o perdidos por cada partido de una eleccin a la otra,y luego dividido entre dos (Mainwaring y Scully, 1995: 6).

ndice Pedersen de Volatilidad Electoral = Pi (t0 - t1)2

A diferencia del ndice anterior que solo toma en cuenta el voto obtenido porel partido mayoritario y minoritario, el ndice Pedersen es un promedio pon-

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12 El voto por el partido mayoritario se obtiene de la suma de las diferencias entre las votaciones obte-nidas por los partidos mayores en T1 y T2. De igual manera se calcula el voto minoritario. El ndiceDSP se calcula de sumar el cambio en voto mayoritario y voto minoritario (Remmer, 1991: 47).

derado del cambio en votos de todos los partidos del sistema. El cuadro 4 nosindica que la volatilidad electoral promedio, para 8 elecciones legislativas en-tre 1978 y 1996, fue de 25%, y fue an mayor para 4 elecciones presidencia-les, con un 45%. La volatilidad media para el caso ecuatoriano es de 35%, unporcentaje considerablemente alto quizs porque este pas tiene eleccionesms frecuentemente que los dems pases de Amrica Latina (solamente Ecua-dor y Argentina celebran elecciones legislativas cada dos aos). Se podra pen-sar que con elecciones frecuentes, los electores tienen menos tiempo para cam-biar sus preferencias, y por lo tanto, hay menor volatilidad electoral, pero elcaso ecuatoriano muestra lo contrario. A lo largo de 8 elecciones legislativas,los electores han alterado fcilmente sus preferencias polticas; el ndice halla-do advierte que los partidos han experimentado una prdida o una gananciade ms de la tercera parte de sus votos, en las elecciones que han participado.De las 12 democracias latinoamericanas estudiadas por Mainwaring y Scully,los pases que comparten los ms altos ndices de volatilidad electoral, van des-de Paraguay (31.4%), hasta Brasil (70%), incluyendo los casos intermedios deBolivia, Ecuador y Per. Nuevamente aparecen los cuatro pases en los que laconsigna del sistema de partidos parece ser: mientras ms variado, mejor!.

Como punto de referencia, un estudio del comportamiento electoral enpases industrializados demuestra que entre 1885 y 1985, Alemania tuvo unaexcepcional volatilidad entre 1919-1920: 32.1%. Incluso esta cifra extremapara democracias industrializadas sigue siendo menor que la de cuatro paseslatinoamericanos: Bolivia, Ecuador, Per y Brasil. Francia es el siguiente casode alta volatilidad, que con un ndice promedio de 15.2%, sigue siendo me-nor que 8 de los 12 casos citados (Mainwaring y Scully, 1995: 7).


Cuadro 4. Volatilidad electoral mediaa en elecciones presidenciales y legislativas: 1979-1996

Perodos 1979-84 1984-86 1986-88 1988-90 1990-92 1992-94 1994-96 Promedio

Elecciones presidenciales 0.40 0.40 0.53 0.46 0.45

Elecciones legislativas 0.51 0.15 0.22 0.22 0.25 0.16 0.26 0.25

Volatilidad Promedio en Ecuador 0.35

a La volatilidad electoral media indica el cambio porcentual de los votos obtenidos por todos los par-tidos entre una eleccin y otra. Por ejemplo, la volatilidad legislativa entre 1979 y 1984, indica queen promedio, los partidos perdieron o ganaron el 51% de los votos entre una eleccin y otra.

Fuente: el autor con base en datos proporcionados por el Tribunal Supremo del Ecuador.

Volviendo al caso de Ecuador, se puede observar que la volatilidad del electo-rado aumenta consistentemente despus de la celebracin de elecciones legis-lativas de mitad de perodo, es decir, las preferencias polticas se reorganizansignificativamente de frente a las siguientes elecciones presidenciales. Un casoexcepcional de volatilidad ocurri entre el perodo 1979-1984, cuando lospartidos en promedio, perdieron o ganaron el 50% de sus votos; gran partede este cambio se explica por la fuerte crisis al interior del partido Concentra-cin de Fuerzas Populares, que en 5 aos perdi a ms del 25% de sus simpa-tizantes, adems de una fuerte reorganizacin de las bases electorales de nue-vos partidos.13

La volatilidad ideolgica

Bastante se ha argumentado sobre la inconsistencia de los electores ecuatoria-nos cuando han votado por distintos partidos polticos en cada eleccin. Unltimo criterio utilizado para tratar de establecer un patrn de consistencia enel comportamiento electoral de los ecuatorianos, ha sido el anlisis de las dis-tintas preferencias ideolgicas, reflejadas en las elecciones presidenciales cele-bradas entre 1948 y 1992. Los resultados se hallan expresados en la grfica 4.Para el efecto, se simplific la clasificacin de partidos en las cinco tendenciasideolgicas genricas: extrema izquierda, centro izquierda, centro o populista,centro derecha y extrema derecha, y se clasificaron a los partidos polticos deacuerdo a sus principios ideolgicos, a sus planes de gobierno y a las coalicio-nes electorales en las que participaron.14 Se observa un notable predominio delvoto de derecha (moderada y extrema), que constituy ms del 80% de laspreferencias electorales en la eleccin de 1948. El candidato ganador fue el li-beral Galo Plaza Lasso, un hombre de la tradicional aristocracia quitea. Des-de 1952 y hasta el comienzo de la dictadura, la opcin de centro o populistagana un importante apoyo de los electores, votacin que oscil desde un 25%

310 Andrs Meja

13 En 1979, CFP se colocaba como la primera fuerza poltica del pas al obtener el 45% de los votos v-lidos. Durante ese perodo, el partido fue afectado por la muerte del presidente cefepista Jaime Rol-ds, la muerte de su lder Asaad Bucaram, y la separacin de dos facciones que conformaron el Par-tido Roldosista Ecuatoriano y Pueblo, Cambio y Democracia. Muy debilitado en su imagen externa,el CFP agrup menos del 10% de los votos vlidos en las elecciones de 1984 y sigui decreciendohasta su cuasi extincin en 1998.

14 En esta clasificacin se han condensado los criterios expresados por varios autores para ubicar a lospartidos en el espectro electoral (Verdesoto 1992, Hurtado 1990, Coppedge 1997).

(1956) hasta un 45% (1960) de las preferencias electorales. Este crecimientodel populismo coloc a Velasco Ibarra en la presidencia de la Repblica portres ocasiones (1952-1954, 1960-1961 y 1968-1972). Inclusive el gobiernodel conservador Camilo Ponce Enrquez (1956-1960), transcurri durante elpredominio populista de importantes contingentes velasquistas. Las eleccio-nes de 1968 (las ltimas antes de la etapa dictatorial), marcan una importan-te fragmentacin del electorado nacional: los ecuatorianos se hallaban dividi-dos entre las tres tendencias tradicionales, velasquistas, liberales y conservado-res, como una manifestacin quizs, del desencanto que experimentaba la so-ciedad frente a la poca capacidad de gobierno mostrada por presidentes ante-riores. Es precisamente este empate de preferencias electorales, lo que moti-v en 1979 la adopcin de la regla de mayora a doble vuelta como criteriopara la eleccin presidencial.


1992*

1992

1988*

1988

1984*

1984

1979*

1978

1968

1960

1956

1952

1948

Extrema izquierda Centro izquierda Centro/Populista Centro derecha Extrema derecha

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Eleccion

es presid

encia

les

(*Seg

unda

vuelta p

reside

ncial)

DICTADURA 1972 - 1979

Grfica 1 Evolucin de la lealtad electoral por tendencias ideolgicas. Elecciones presidenciales: 1948-1992

Fuente: el autor con base a datos proporcionados por el Tribunal Supremo Electoral del Ecuador

Las primeras elecciones despus de la dictadura estuvieron marcadas por la de-sarticulacin de la Federacin Nacional Velasquista, una prdida significativade los bastiones electorales de los partidos Liberal y Conservador y el surgi-miento de opciones partidistas de centro-izquierda, Concentracin de Fuer-zas Populares e Izquierda Democrtica. Mucho se habl de la desaparicin delos partidos tradicionales (de tendencia derechista), pero los resultados mues-tran que estos partidos mantuvieron la preferencia del 48% del electorado enla primera vuelta. La segunda vuelta se inclin a favor de la coalicin de cen-tro izquierda, que coloc a Jaime Rolds en la Presidencia (1979-1984). En lasiguiente eleccin presidencial de 1984, sigui predominando el voto de iz-quierda (con casi 40% de votos a favor), pero el candidato de derecha LenFebres Cordero logr consolidar una coalicin a su favor para ganar en la se-gunda vuelta el voto de centro y con ello, obtener la Presidencia de la Rep-blica (1984-1988), aunque haya sido gracias a un estrecho margen electoral.

El importante voto de izquierda se haba mantenido latente en la compo-sicin del Congreso Nacional, y los simpatizantes de Borja reaparecieron en1988 para darle el triunfo en la primera vuelta presidencial, derrotando al can-didato populista Abdal Bucaram. Esta intencin de voto se confirm en lasegunda vuelta, cuando una coalicin de partidos de izquierda llevaron al po-der a Borja (1988-1992). Tras un complicado perodo presidencial y repetidosconflictos al interior de los partidos de izquierda, el electorado retorn a lasofertas de partidos de derecha, al iniciar la dcada de los noventa. En efecto,ms del 65% de los electores dieron su voto a las tendencias de oposicin, oca-sionando que la segunda vuelta electoral haya sido disputada entre dos parti-dos de derecha: el Social Cristiano, y una reciente escisin de ste, el PartidoUnidad Republicana.15 Esta eleccin evidencia una de las comentadas perver-siones del sistema de doble vuelta: producir una eleccin ideolgicamenteunipolar, donde el elector termina votando por el menos peor de los dos:Sixto Durn Balln (miembro fundador del Partido Social Cristiano, perocandidato fundador del PUR) se convirti en presidente de la Repblica(1992-1996).

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15 La disputa por la nominacin presidencial al interior del PSC ocasion que el candidato no favoreci-do, Sixto Durn, fundara su propio partido para competir contra el candidato oficial, Jaime Neboten 1992.

El carcter impredecible del partido en el poder, es interpretado por un de-cir popular que rezaba: el gobierno es como un cine de barrio: te hacen entrary despus te cambian el programa. Si este sentir popular es verdadero, y los re-presentantes electos cambian sus ofertas de campaa, entonces los electorestampoco tienen ningn motivo para respetar y conservar sus preferencias entreuna eleccin y otra; la manera ms racional de que disponen para elegir nue-vos representantes es otorgando su voto al mejor postor en una determinadaeleccin, o votando por el menos malo. La deslealtad electoral toma una di-mensin ms grave cuando el sistema impidi por mucho tiempo la reeleccininmediata de representantes a los cargos pblicos, obstruyendo de este modola rendicin de cuentas de los electos gobernantes hacia sus electores.

El desencanto de los electores se ha reflejado en la indecisin en su inten-cin de voto. Las encuestas de opinin han reflejado un alto porcentaje de ciu-dadanos que, semanas antes de la eleccin no tienen clara cual ser su opcinpoltica. Pero aunque el electorado no est seguro de por quin votar, tienenmuy presente en cada eleccin qu partido es responsable por el crtico esta-do del pas y hacia l va su voto de castigo. Los lderes polticos por su parte,han percibido la importancia de distanciarse del partido en el poder, y en es-te espritu han orientado sus campaas electorales.

Los candidatos independientes y la informalizacin de la poltica

Como se explic con anterioridad, dentro del paquete de reformas constitucio-nales aprobadas plebiscitariamente en 1994, se abri la posibilidad para quecualquier ciudadano pudiera competir por cargos de eleccin popular aunqueno estuviese afiliado a algn partido poltico reconocido. Esta reforma contra-dice la elaborada en 1978, cuyo objeto era la estabilizacin y regulacin del sis-tema de partidos. Un ao antes de aprobar plebiscitariamente dicha reforma,Conaghan adverta que la participacin electoral de candidatos independien-tes: abrira las puertas para un mayor personalismo, populismo y desestabili-zacin de todo el sistema de partidos (1995: 457). Sobre el tema de los can-didatos independientes se ha desatado un extenso debate, no solo en Ecuador,sino en muchos pases democrticos en los que se ha dado mayor importanciaa la participacin apartidista de la sociedad civil (Grijalva 1998). El apareci-miento de candidatos improvisados en el escenario poltico de Amrica Latina,es un fenmeno que forma parte de lo que Norbert Lechner llama pomposa-


mente, la informalizacin de la poltica. En el contexto ecuatoriano, se ob-serva una deliberada estrategia de los partidos tradicionales para cooptar y aus-piciar las campaas de ciudadanos independientes o apolticos, especialmen-te en las elecciones de 1996 y 1998 donde mltiples figuras de la vida depor-tiva, televisiva y artstica se candidatizaron y fueron electos como representan-tes al congreso y a la Asamblea Nacional. A travs de esta estrategia es que lospartidos lograron recuperar parte del espacio perdido en las preferencias elec-torales y eclipsar parcialmente el efecto de los candidatos independientes.

Otros factores que afectan la fragmentacin

Junto a los factores institucionales que promovieron la fragmentacin parti-daria, tambin es necesario sealar la manipulacin de leyes e institucionesexistentes para regular la existencia partidaria, legitimando en ocasiones lacreacin de nuevos movimientos electorales producto de conflictos y escisio-nes adentro de los partidos, o permitiendo la supervivencia de partidos en ex-tincin. El principio constitucional de representacin de las minoras, ha si-do el motivo sistemticamente invocado por los futuros o existentes lderespartidarios para exigir ante la ley la existencia de sus organizaciones. La pri-mera laguna legal en este sentido, fue la temporal abolicin del umbral mni-mo requerido para renovar el registro legal de los partidos. Con el fin de re-gular la existencia de partidos polticos, la ley de 1979 estableci que un par-tido, para conservar su registro electoral, debe obtener al menos el cinco porciento de los votos emitidos en cada una de las elecciones pluripersonales su-cesivas en el mbito nacional.16 Esta disposicin ocasion una enrgica pro-testa (post-electoral) por parte de los partidos minoritarios especialmente delFrente Amplio de Izquierda (FADI), quien en calidad de primer perjudicado(sus votos no sobrepasaban el 5% requerido), argument que la regla atenta-ba contra el derecho de representacin de sus minoras. La Corte Suprema deJusticia tom el caso y en 1983, declar la inconstitucionalidad de este um-bral, a travs de un torpe artificio legal, pues deca (...) que mientras en laLey (de Elecciones) se hablaba de porcentaje, en la Constitucin se haca refe-rencia a un cuociente (Hurtado, 1993: 65). Esta hipottica incompatibilidad

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16 Ley de Elecciones de la Repblica del Ecuador, art. 37, literal c). Las cursivas son mas.

de redaccin fue la causa de que transcurrieran 9 aos de gracia durante loscuales, el Tribunal Supremo Electoral no pudo retirar el registro al menos acuatro partidos pequeos. Apenas desde 1992, se reestableci el cuociente m-nimo, aunque esta vez fue del 4% de los votos obtenidos.17 Esta relativa faci-lidad de acceso de partidos poco estructurados a escaos de representacin,envi un claro mensaje a otras organizaciones polticas que no dudaron enapelar a la inconstitucionalidad de las leyes cuando la falta de votos puso enpeligro su propia subsistencia.18

La segunda causa de proliferacin tuvo que ver con el requisito aplicadoa los candidatos de estar afiliados a un partido poltico legalmente reconoci-do para competir en elecciones. Esta disposicin forz a que algunos indivi-duos polticamente ambiciosos se afilien superficialmente con partidos. Con-veniencia ms que conviccin (fue) la base de la relacin entre los aspirantespolticos y los partidos (Conaghan, 1995: 449). De esta manera, algunos par-tidos dbilmente organizados y con una raqutica base electoral, se convirtie-ron en vehculos electorales para personajes carismticos, como es el caso deFrank Vargas Pazzos y su repentina afiliacin al APRE en 1988.19

Un tercer factor en el aparecimiento de nuevos partidos, tuvo que ver conla generosidad del Tribunal Supremo Electoral, en otorgar reconocimiento le-gal a organizaciones producto de escisiones de otros partidos mayores. A ve-ces, dichos rompimientos fueron ocasionados por pugnas de poder entre laselites del partido y la consecuente incapacidad de resolver los conflictos inter-namente. Cuando por ejemplo, las dirigencias de los partidos permitieron lasentradas laterales de nuevos miembros, las afiliaciones por conveniencia, osimplemente cuando las nominaciones para las candidaturas se hicieron demanera autoritaria, se provoc descontento y frustracin entre los militantesms antiguos, quienes en algunos casos optaron por abandonar el partido y


17 De existir esta norma, hubieran perdido su registro los partidos APRE, PDP, PCD y CID (que des-pus cambi su nombre por CNR). Desde que la norma entr en vigor, perdieron su registro el PCDy el PAB. El APRE logr recuperar sus contingentes en 1992.

18 Agradezco a Norman Wray por su investigacin y brillantes contribuciones en el estudio de los par-tidos minoritarios en Ecuador.

19 Frank Vargas Pazzos, un general de la Fuerza Area Ecuatoriana, fue encarcelado en 1986 a causa deseveros conflictos con el presidente Febres Cordero. Ante las frecuentes negativas del Presidente paraconceder la amnista y liberar al general insurrecto, un grupo de oficiales de la aviacin secuestrarony obligaron a Febres Cordero a cumplir lo que las leyes mandaban. Tal hecho erosion gravemente lalegitimidad del Presidente y proyect la candidatura presidencial de Vargas Pazzos, en 1988.

estructurar su propio movimiento poltico.20 Siendo el Tribunal Electoral elrgano que reconoce la existencia de un partido y es el rbitro en las divisio-nes de los mismos, se convirti en el mecanismo para resolver las disputas in-ternas y estuvo expuesto a acusaciones de politizacin y manipulacin (Co-naghan, 1995: 449). Para evitar llevarse la peor parte en las disputas, el Tribu-nal opt por reconocer el registro electoral tambin a los grupos de polticosque haban abandonado a su partido original, incentivando indirectamente laproliferacin de partidos nuevos.21 Finalmente, Catherine Conaghan ha suge-rido dos factores factores que pudieron contribuir a polarizar el espectro elec-toral y condicionar la oferta poltica: el aparecimiento de un nuevo electora-do (que creci de 2 a 5 millones entre 1978 y 1992), y el surgimiento de unenorme sector informal (casi la mitad de la poblacin econmicamente acti-va en 1992) (1995: 442).

Una reflexin final

Una gran parte de las reformas constitucionales elaboradas por la elite polti-ca en Ecuador, fueron inspiradas en el principio de que la participacin de losciudadanos en la toma de decisiones pblicas sera la savia vital de un rgi-men democrtico. A la luz de los efectos producidos en estas dos dcadas deestudio, se concluye que la proliferacin de opciones polticas obtuvo precisa-mente el resultado opuesto, el bloqueo en la toma de decisiones polticas. Co-mo se plante anteriormente, la tendencia a promover la participacin electo-ral no es un ingrediente suficiente para consolidar la democracia en Ecuador.Sin un conjunto de instituciones partidarias desarrolladas, la pura participa-cin electoral dio como resultado una fragmentacin del sistema de partidos,con indisciplina partidaria y desconexin electoral.

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20 En el caso de la nominacin para diputados del congreso, el papel de la dirigencia fue decisivo paraestablecer el orden de los candidatos en una lista cerrada, donde el orden de la lista efectivamente de-termina los candidatos con mayor posibilidad de ser electos.

21 Conflictos internos en Concentracin de Fuerzas Populares, dieron lugar al aparecimiento de parti-dos como: Pueblo, Cambio y Democracia (1980), Roldosista Ecuatoriano (1983) y Asaad Bucaram(1991). Del partido Social Cristiano, se desprendi Unidad Republicana (1990). De la Izquierda De-mocrtica se desprendi el Partido del Pueblo (1987).

Ahora bien, un sistema de partidos institucionalizado no necesariamenteflorece en funcin de un bajo nmero de partidos. Un sistema institucionali-zado requiere que los partidos existentes se identifiquen y representen con sec-tores o grupos especficos de la sociedad; que sean capaces de construir unaimagen propia, por encima de la del candidato en cuestin; que tengan sufi-cientes recursos para su asegurar su existencia y no comprometer sus princi-pios polticos a cambio de financiamiento; que favorezcan la formacin y pro-fesionalizacin de nuevos cuadros polticos capacitados para administrar la ta-rea de gobierno. En la medida que los partidos garanticen estos requerimien-tos, entonces estarn preparados para asumir las funciones del gobierno, par-ticipando en la elaboracin de leyes, en la aprobacin de presupuestos, en lafiscalizacin de los poderes del Estado y en la adecuada articulacin de las de-mandas ciudadanas.

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