i DE MALLA VIAL EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ … · iii Agradecimientos y dedicatoria. Un agradecimiento...
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i ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS CASOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE OBRAS DE MALLA VIAL EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ ENTRE LOS AÑOS 2012 Y 2013 YAKCENIA REALES JOHN LOPEZ BRIAN FORERO Bogotá, D.C NOVIEMBRE 2015 UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA FACULTAD DE INGENIERÍA PROGRAMA DE ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE OBRAS
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ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS CASOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE OBRAS
DE MALLA VIAL EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ ENTRE LOS AÑOS
2012 Y 2013
YAKCENIA REALES
JOHN LOPEZ
BRIAN FORERO
Bogotá, D.C
NOVIEMBRE 2015
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
FACULTAD DE INGENIERÍA
PROGRAMA DE ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE OBRAS
ii
iii
Agradecimientos y dedicatoria.
Un agradecimiento muy especial a todos y cada uno de nuestros familiares por el apoyo inmenso
que durante este año nos brindaron, para hacer de esta especialización un escalón más en nuestro
ascenso, el cual nos ayudara a desenvolvernos día a día como mejores profesionales y personas
siempre al servicio de nuestra sociedad.
…Para ellos un gran abrazo…
iv
Resumen
La Contratación pública de obras de infraestructura en Colombia se caracteriza por ser
conflictiva, poco eficaz e ineficiente, sin embargo la contratación Estatal es el mejor ejemplo de
la complejidad que conlleva en ocasiones la aplicación de las normas y la legislación dentro de
las entidades estatales.
Estos complejos procesos se observan desde la planeación, ejecución y operación del proyecto
en el aspecto técnico, en relación con el derecho y la viabilidad económica; Esta la complejidad
se refleja en las leyes las cuales van respondiendo a las exigencias y necesidades de blindar a las
entidades estatales en el aspecto jurídico; con esta variedad de leyes también se podrían estar
abriendo vacíos legales que podrían ser aprovechadas por los oferentes para desvirtuar
competidores o por medio de jurisprudencia hacerse acreedores a un contrato adjudicado
mediante la licitación pública.
A su vez la gestión y la estructuración de los proyectos por parte de las entidades estatales
carecen en algunos casos de previsiones en sus etapas iniciales y se ven reflejados durante la
ejecución de las distintas obras en atrasos, adiciones bien sea en tiempo o en recursos o
simplemente en la no realización de la obra proyectada; lo que impacta a la población que
seguramente esperaba beneficiarse de aquellas intervenciones.
Ahora, lo que busca esta investigación es desde una óptica académica establecer donde se
observan fallas durante el desarrollo del proyecto; ¿Es en la etapa de planeación?,
v
¿Es en la en la elaboración del pliego de condiciones? ¿Es en la adjudicación de contrato?, o ¿Es
la ejecución de la obra de construcción?
Para ello se seleccionaron dos procesos contractuales uno que se realizó lo más cercano a lo
planteado en los pliegos de condiciones y otro que se excedió en tiempo, dinero, y que se
simplemente no llegó a cumplir con su objeto.
PALABRAS CLAVE: Estudio Comparativo, Contratación pública, Colombia, Infraestructura,
Bogotá
vi
Abstract
The government procurement of infrastructure in Colombia is characterized by
conflicting, ineffective and inefficient. But the State Procurement is the best example of the
complexities involved in some cases the application of the rules on state entities.
These complex processes observed from the operational or technical, also from laws; more even
when laws are responding to the required and the urgency to shield state entities but these could
be opening legal loopholes that would be exploited by the bidders to undermine their competitors
or through jurisprudence win a contract or tender. Now, so this research seeks, it is from an
academic perspective to establish where observed flaws;
Is it in the preparation of the specifications? Is it in the contract award? In the execution of the
construction work?
In this case, two processes were selected a that was made as close to it according to the
specifications and another that was exceeded in time, money or simply did not get to achieve its
purpose.
KEYWORDS: Comparative study, Public Contracts, Infrastructure, Bogotá.
vii
Tabla de contenido
Introducción ...................................................................................................................... xii
1. Generalidades del trabajo de grado ........................................................................... 1
1.1 Línea de investigación .............................................................................................. 1
1.2 Planteamiento del problema ..................................................................................... 1
1.2.1 Problema a resolver. .......................................................................................... 1
1.2.2 Antecedentes del problema a resolver ............................................................ 2
2.1.3 Pregunta de investigación.................................................................................. 4
1.3 Justificación .............................................................................................................. 4
1.4 Objetivos de la investigación .................................................................................... 6
1.4.1 Objetivo General: .............................................................................................. 6
1.4.2 Objetivos específicos: ....................................................................................... 7
2. Marcos de Referencia ..................................................................................................... 8
2.1 Marco Teórico .......................................................................................................... 9
2.1.1 Definiciones: ...................................................................................................... 9
2.2 Estado del arte .......................................................................................................... 9
2.3 Marco Conceptual .................................................................................................. 10
2.4 Marco Jurídico........................................................................................................ 10
3. Metodología .............................................................................................................. 12
3.1 Enfoque ................................................................................................................... 12
3.2 Tipo de investigación .............................................................................................. 12
3.3 Técnicas e instrumentos .......................................................................................... 13
3.4 Fases ....................................................................................................................... 13
3.4.1 Fase de Planeación: ........................................................................................ 13
3.4.2 Fase de Selección: ........................................................................................... 13
3.4.3 Fase de Análisis: .............................................................................................. 15
3.5 Fuentes Primarias ................................................................................................... 16
viii 4 Análisis de resultados ............................................................................................... 17
4.1 Descripción de los contratos seleccionados ........................................................... 18
4.1.1 Objeto del contrato uno (IDU-LP-SGI-020-2013) ......................................... 18
4.1.2 Alcance del objeto ............................................................................................ 18
4.1.3 Plazo del contrato ............................................................................................ 18
4.1.4 Presupuesto oficial estimado ........................................................................... 19
4.1.5 Objeto del contrato dos (IDU-LP-SGI-003-2012) .......................................... 19
4.1.6 Alcance del objeto ............................................................................................ 19
4.1.7 Plazo del contrato ............................................................................................ 19
4.2 Análisis de los contratos según diagrama de ciclo de vida (Fig. 4.) ..................... 20
5. Conclusiones y Recomendaciones ................................................................................ 25
5.1 Conclusiones ........................................................................................................... 25
5.2 Recomendaciones .................................................................................................... 26
Bibliografía ....................................................................................................................... 28
Anexos ............................................................................................................................... 30
ix
Índice de Gráficos
Gráfico 1 Estadísticas de Contratación IDU. ................................................................................ 6
Gráfico 2 Resumen gráfico del Ciclo de Vida Tramonti (IDU-LP-SGI-003-2012) ..................... 21
Gráfico 3 Ciclo de Vida S. Jerónimo de Yuste (IDU-LP-SGI-020-2013) ……………………….…23
Gráfico 4 Comparativo entre los proyectos Tramonti, S. Jerónimo de Yuste; ............................. 24
x
Índice de Tablas
Tabla 1 Puntaje Asignado Ciclo de vida Proyecto Tramonti. ...................................................... 20
Tabla 2 Puntaje Asignado Ciclo de vida Proyecto San Jerónimo de Yuste ................................ 22
Tabla 3 Comparativa entre los contratos: Tramonti y San J Yuste ............................................ 24
xi
Índice de Figuras
Figura 1 Mapa Conceptual de los marcos de referencia ............................................................... 8
Figura 2 Selección de contratos realizado por el IDU 2012........................................................ 15
Figura 3 Selección de contratos realizado por el IDU 2013........................................................ 15
Figura 4 Esquema de Ciclo de Vida De proyectos de Construcción ............................................ 17
xii
Introducción
La controversia que ha surgido en Colombia por los procesos de contratación pública de
cierto tiempo a la fecha, ha traído como consecuencia serios señalamientos a través de medios de
comunicación con réplicas de los entes de control debido a los malos manejos y malversación de
los recursos públicos, lo cual es consecuencia de las irregularidades y deficiencias presentadas en
los procesos de planeación, estructuración y selección de los distintos procesos de contratación
pública; Adicionalmente estos vacíos en las entidades permiten a los distintos contratistas o
adjudicatarios beneficiarse económicamente, dilatar las ejecuciones, modificar las
especificaciones técnicas de los proyectos para su beneficio económico o en definitiva abandonar
las obligaciones contractuales, perjudicando no solo el presupuesto asignado a las distintas
entidades del estado, sino a la comunidad quien finalmente es la población beneficiada con los
proyectos.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta investigación plantea realizar un estudio comparativo entre
dos contratos de obra pública suscritos por el IDU entre los años 2012 y 2013, inicialmente con
el fin de identificar estos procesos, analizar y cuantificar de acuerdo con unos criterios
adoptados, posteriormente se busca analizar los antecedentes de estos contratos durante el
desarrollo del ciclo de vida de los proyectos y por último determinar el comportamiento de cada
xiii uno de los contratos en todas las fases del ciclo y si es del caso determinar los factores que
afectaron su normal desarrollo.
Dentro del procedimiento de desarrollo del trabajo una vez determinado el ciclo de vida de los
proyectos, se definirán cuáles son los entregables que se deben cumplir para que el proyecto
avance a la siguiente fase, tal como se mencionó anteriormente se determinaran los dos contratos
a analizar de acuerdo con el expediente de los mismos que se pueden consultar en el portal de
Contratación estatal y a información obtenida dentro de la misma entidad.
De este análisis se determinara si los proyectos cumplieron con los requisitos de cada fase y en
caso contrario revisar cuales fueron las causas de su fracaso y por último se plantean las
conclusiones y recomendaciones de acuerdo con los resultados obtenidos.
El trabajo de grado se presentan en cinco grandes capítulos; en el capítulo uno (1) se presentan
las generalidades de la investigación, los antecedentes, planteamiento del problema, la pregunta a
resolver en la investigación y los objetivos propuestos; el capítulo dos (2) comprende los marcos
de referencia del proyecto mediante el cual se fundamente teóricamente la investigación, dentro
de estos marcos se encuentran el Marco teórico, el estado del arte, el marco conceptual y el
marco jurídico; en el Capítulo tres se muestra la metodología planteada para el desarrollo de la
investigación, como es las diferentes técnicas utilizadas para la obtención de la información y las
fases de análisis de la información; el Capitulo cuatro (4) se refiere al Análisis de los resultados
de la investigación, en el cual se presentan los productos propuestos que muestran lo encontrado,
desarrollado y analizado para los antecedentes de cada proyecto, lo cual es el fruto de la
investigación; por último el capítulo cinco (5) recopila las conclusiones y recomendaciones del
xiv trabajo, en los cuales de manera concreta presentamos nuestra visión de los resultados y
cuáles pueden ser los planteamientos para una mejora en el campo de la contratación de obras en
la ciudad de Bogotá.
1
CAPITULO 1
Generalidades del trabajo de grado
1.1 Línea de investigación
Gestión integral y dinámica de las organizaciones empresariales.
Por el contexto problémico en el que se desarrolla este trabajo de investigación suscrito alrededor
de la necesidad de realizar el estudio comparativo entre un contrato que cumplió con todas las
obligaciones establecidas y un contrato que no cumplió con sus obligaciones, para la malla vial
en Bogotá durante los años 2012 y 2013.
1.2Planteamiento del problema
1.2.1 Problema a resolver.
En los últimos años en Bogotá durante los procesos de contratación de malla vial, se han
presentado diferentes situaciones durante su ejecución que conllevan a que gran parte de los
proyectos y grandes obras terminen o definan gran parte de sus controversias en tribunales y en
demandas contra el estado y los mismos contratistas.
La ley 80 de 1993, establece los lineamientos para que las diferentes entidades estatales ejerzan
los mecanismos control y la supervisión de los contratos para que los mismos cumplan con su
propósito social, así mismo durante el proceso precontractual y licitatorio la entidad garantizara
que se realice la selección de la propuesta más viable y efectiva, posteriormente durante la etapa
2
de ejecución de los contratos, la naturaleza del mismo sufre cambios y modificaciones como
consecuencia de diversos factores técnicos y factores externos, los cuales alteran el cronograma
inicial de ejecución y hace necesario realizar apropiaciones presupuestales adicionales a las
pactadas inicialmente.
De acuerdo con las situaciones que se han presentado en diversos proyectos de contratación en la
malla vial, es evidente que los procesos deben estar bien estructurados y planificados, para
evitar que los contratistas puedan obtener beneficios adicionales, por lo tanto con el fin de
determinar cuáles son los factores que afectan los procesos de contratación y el resultado de los
mismos, surge la necesidad de realizar el estudio comparativo entre un contrato que cumplió
con todas las obligaciones establecidas y un contrato que no cumplió con sus obligaciones,
para la malla vial en Bogotá durante los años 2012 y 2013.
1.2.2 Antecedentes del problema a resolver
Desde la entrada en vigencia de la ley 80 en el año 1993, y anteriormente con la
aplicación del Decreto ley 222 de 1983 el cual regulaba únicamente la contratación de orden
nacional, el proceso de contratar con el estado ha sido el blanco de innumerables análisis y
críticas por parte de diferentes sectores gubernamentales y privados, lo cual ha llevado a que se
expidan varios decretos reglamentarios en esta materia con el fin de actualizar la Ley 80, debido
a la perdida de vigencia y eficacia de algunos de sus artículos, adicionalmente en el año 2011 el
gobierno nacional mediante el Decreto 4170 del 3 de noviembre de 2011 creó la Agencia
Colombiana de Contratación – Colombia Compra Eficiente, con la cual se generaron políticas
3
claras y transparentes en el tema de contratación pública y lineamientos para el manejo y la
ejecución de recursos públicos.
Dentro de esas Leyes y Decretos Reglamentarios podemos mencionar la Ley 1150 de 2007, en la
cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993, el Decreto
1510 de 2013 mediante el cual se derogan algunos artículos de la Ley 1150 de 2007 y por último
el más reciente el Decreto único 1082 de 2015, en materia de la prevención y control para los
actos de corrupción en la gestión pública se expidió la Ley 1474 de 2011, sin embargo ante esa
abundancia de normas y leyes en materia de contratación pública se siente una incertidumbre en
materia jurídica, lo que ha conllevado que las entidades estatales se encuentren vulnerables ante
los actos de corrupción y las actuaciones no muy éticas de los contratistas que han permitido que
se violen los principios de la contratación Estatal durante los últimos años.
Desde la implementación del Estatuto General de Contratación en la Administración Pública se
vienen conociendo nuevos fracasos y afectaciones para el erario público, ante los cuales la
ciudadanía en común se ha acostumbrado a escuchar sobre estos procesos debido a su
periodicidad, uno de los casos más importantes de los últimos años corresponde a la adecuación
de Troncales para el Sistema Transmilenio en la ciudad de Bogotá como la Avenida Caracas y la
Autopista Norte, las cuales encontrándose dentro del amparo de estabilidad presentaron fallas en
su construcción debido a la improvisación y falta de planeación, todo esta situación ha llevado a
que el Instituto de Desarrollo Urbano durante los años 2002 al 2014 haya invertido
aproximadamente ciento veinte mil millones de pesos en el mantenimiento y la reconstrucción de
losas de concreto sobre estos corredores.
4
Otra situación que se ha vuelto recurrente es que la misma Ley les ha brindado instrumentos a
los contratistas para basar sus reclamaciones, es la dilación en el tiempo de ejecución de las
obras con alguna excusa y adicionalmente que se presenten reclamaciones económicas por
sobrecostos en la ejecución del contrato sin tener en cuenta el contenido de su propuesta
económica con la cual fue adjudicado el contrato, para los contratistas configuran un gran grupo
de abogados e ingenieros dispuestos a analizar y encontrar inconsistencias en los pliegos de
condiciones y en el contrato, las cuales sirven como argumento para fundamentar estas enormes
reclamaciones, que por lo general se resuelven en las instancias administrativas y en los
Tribunales de arbitramento a favor de los mismos contratistas obligando a las entidades del
estado a pagar multimillonarios recursos.
2.1.3 Pregunta de investigación
¿Qué condiciones presentan dos proyectos de contratación pública de obra civil
seleccionados bajos las distintas normativas, requerimientos estatales, diferencias y semejanzas
para su cumplimiento o no?
1.3 Justificación
Teniendo en cuenta lo mencionado en el apartado de antecedentes, así como en el
Planteamiento del problema y en la misma pregunta de este proyecto, consideramos la viabilidad
de realizar este estudio comparativo debido al estado problémico permanente que se viene
presentando por la falta de planeación y estructuración de las diferentes etapas del proceso
5
contractual en la ejecución de proyectos de infraestructura vial en la ciudad de Bogotá, situación
que trae como consecuencia el atraso tan grande que presenta en esta materia, para la capital y la
afectación directa de los recursos públicos.
Este estudio comparativo beneficia a las entidades del estado y la misma comunidad en general
quienes son los agentes más afectados y al final son los usuarios de las obras viales que se
ejecutan en la ciudad de Bogotá.
El análisis y resultado de esta investigación contribuye a que las entidades durante los procesos
de contratación de obras viales en Bogotá, eviten que se presenten inconsistencias en los
documentos de estructuración de los proyectos y adicionalmente se tengan en cuenta todas las
variables involucradas en la ejecución de las obras, con el fin de evitar que se presenten
suspensiones o modificaciones contractuales que afecten tanto el presupuesto como el plazo
inicialmente pactado.
En la siguiente gráfica se observa los valores en dinero de contratos de obra de Infraestructura
vial suscritos en Bogotá por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU desde el año 2010 hasta el
año 2014, por lo tanto como base para esta investigación donde se analizaron los contratos
celebrados en esta entidad entre los años 2012 y 2013, los cuales tienen un valor similar en el
monto total de contratación y adicionalmente teniendo en cuenta el año de suscripción se supone
que son obras que finalizaron su plazo de ejecución y permiten analizar todos los antecedentes y
su comportamiento final.
6
Gráfico 1 Estadísticas de Contratación IDU Fuente: Resultados de gestión 2010-2014 – IDU
http://www.idu.gov.co/web/guest/presupuestos.
1.4 Objetivos de la investigación
1.4.1 Objetivo General:
Realizar el estudio comparativo entre un contrato que cumplió con todas las obligaciones
establecidas y un contrato que no cumplió con sus obligaciones, en entidades públicas de Bogotá
entre los años 2012 y 2013, con el fin de determinar cuáles son los factores que afectan los
procesos de contratación y el resultado de los mismos.
$ 0
$ 50.000.000.000
$ 100.000.000.000
$ 150.000.000.000
$ 200.000.000.000
$ 250.000.000.000
$ 300.000.000.000
$ 350.000.000.000
$ 400.000.000.000
2010 2011 2012 2013 2014
151.913.747.023
68.297.964.906
210.175.037.025 194.881.821.927
394.025.092.495
Valor Contratado - IDU
7
1.4.2 Objetivos específicos:
1. Identificar y determinar cuáles son los dos casos de contratos de infraestructura vial
considerados como exitoso o no durante los años 2012 y 2013
2. Analizar los casos antes mencionados y seleccionados, estableciendo sus diferencias y
semejanzas
3. Presentar el estudio comparativo de los dos casos seleccionados para determinar en qué
parte del proceso hubo fallos o se omitieron los pasos que se deben tener en cuenta de
acuerdo a lo establecido en la Ley 80 del 93, la 1550 y todos los decretos
reglamentarios.
8
CAPITULO 2.
Marcos de Referencia
Figura 1 Mapa Conceptual de los marcos de referencia
9
2.1 Marco Teórico
El marco teórico en el cual se basa este estudio comparativo está fuertemente ligado a la
implementación en las buenas prácticas que expresa el pmbok en su Capítulo II ciclo de vida de
los proyectos y organización, a su vez se comparara con el actual ciclo de vida de los proyectos
de construcción del Instituto de Desarrollo Urbano plasmados en el manual de Gestión
contractual versión 12 (vigente), y se tomaran ciertas acotaciones de los modelos de madurez de
los proyectos de Ecopetrol.
2.1.1 Definiciones:
a. Ciclo de Vida: “El ciclo de vida del proyecto define las fases que conectan el inicio
de un proyecto con su fin” (Guía del PMBOK).
b. Maduración de un proyecto de construcción: “inicia con la identificación de un
problema o necesidad que debe ser solucionada, y termina en el momento en que se
logra dar respuesta o se satisface tal necesidad, alcanzando los objetivos esperados
por el mismo”. Manual de gestión contractual (IDU Manual de contratación 2014)
2.2 Estado del arte
La legislación vigente actual en el tema de contratación estatal en Colombia se rige por la
Ley 80 de 1993, y dentro del I.D.U se están implementando nuevas herramientas para el
10
seguimiento y el control de calidad dentro de la entidad; en esta materia el instituto de desarrollo
urbano a suscrito la ley que crea el Congreso Nacional en 2003 la Ley 872 donde establece
como norma el sistema de gestión de calidad en términos de la calidad de sus procesos siempre
en búsqueda de la satisfacción de la comunidad en la prestación de los servicios que por ellas
son prestadas. Es importante destacar que el en I.D.U. se siguen otros parámetros que
complementan el seguimiento y el control como: la norma de calidad ISO 9000, el Modelo
Estándar de Control Interno o MECI 1000, Responsabilidad Social o Pacto Global S.R.S.,
Gestión Ambiental o ISO 14001, Manual de Contratación de la entidad v.12, entre otras, con la
adopción de estas regulaciones el instituto de desarrollo urbano busca el mejoramiento continuo
para cada uno de sus procesos en los ámbitos administrativos, técnicos, jurídicos y financieros.
2.3 Marco Conceptual
Los conceptos que se utilizan en esta investigación son referidos para identificar cada uno
de los pasos que debe tener un proceso contractual (Etapa precontractual, etapa Contractual,
etapa de ejecución, etapa de liquidación) y de forma concienzuda determinar donde se pueden
presentar fallas con más regularidad que perjudiquen el desarrollo proyectado en el proceso
contractual.
2.4 Marco Jurídico
Desde finales de los ochenta e inicios de la década de los noventa en Colombia se fueron
configurando distintas determinantes económicas sociales y políticas que llevaron a una nueva
11
visión de país que se selló con el cambio de la constitución, y se optó por un nuevo modelo
económico; la apertura económica.
Con ello se buscaba la inserción de Colombia en la economía mundial, el estado colombiano
tuvo que plantear nuevas leyes para generar nuevas formas para hacer de las empresas de estado
fueran viables y pudieran competir en el nuevo modelo adoptado; en este contexto se legisló el
estatuto general de contratación de la Administración pública también conocida como Ley 80 de
1993.
La normativa jurídica aplicable a los dos casos de estudio están basados entre otros en
LEY 80 DE 1993. Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
LEY 1150 DE 2007. Por la cual se introducen medidas para la eficiencia y a transparencia en la
Ley 80
LEY 1450 de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
LEY 1474 de 2011. Normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación
y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
DECRETO: 1510 de 2013
12
Capítulo 3
Metodología
3.1 Enfoque
El enfoque de esta investigación es de carácter cualitativo, toda vez que a partir de la
información recolectada desde fuentes como el SECOP, Colombia compra eficiente y entidades
estatales de orden distrital se realizó la selección, la identificación y en si el estudio comparativo
de dos contratos de obra que nos permitan identificar en cuál de las etapas del proceso (Estudios
de pre factibilidad, Estudios de factibilidad, etapa de inversión, Estudios y diseños definitivos,
ejecución y mantenimiento), se omitieron o no procesos establecidos en la Ley 80 del 93, la
1150 de 2007 y todos los decretos reglamentarios, en todo lo relacionado con contratos de Obra
en Colombia, pero particularmente en la ciudad de Bogotá.
3.2 Tipo de investigación
Esta investigación es descriptiva y comparativa. Descriptiva por cuanto requiere la
caracterización del evento de estudio dentro de un contexto particular; Comparativa porque
permite asociar situaciones, identificación de diferencias o semejanzas de un evento en dos o
más contextos, ya que una vez recolectada la información en el Secop, Colombia compra
eficiente y entidades estatales de orden distrital como el IDU, ésta se puede desglosar para
identificar en cuál de las etapas no se cumplió con los parámetros establecidos en la ley 80 del
93.
13
3.3 Técnicas e instrumentos
En cuanto a las técnicas e instrumentos que se utilizaron para el lograr el desarrollo de
los objetivos de este proyecto de investigación, se utilizaron en primer lugar el análisis de las
bases de datos del IDU, documentos y expedientes de los contratos seleccionados.
3.4 Fases
A continuación se relacionan las acciones que se adelantaron en esta investigación por
fase:
3.4.1 Fase de Planeación:
Desarrollo del anteproyecto
3.4.2 Fase de Selección:
Se Recopiló información de las bases de datos del I.D.U (Resultados de gestión 2010-
2014) es decir todos los contratos que fueron realizados en la ciudad de Bogotá, entre los años
2012 y 2013, de allí se obtuvieron 2002 Contratos para el 2012 y 2400 contratos para el año
2013, (BASES DE DATOS I.D.U 2012-2013).
Al estimar el gran número de contratos, se estableció un nuevo criterio para especificar la
selección el cual se priorizó por la tipología del contrato que para este caso en particular fueron
los de obra pública, de allí se obtiene como resultado 19 contratos de obra pública para el 2012 y
29 contratos de obra pública para el año 2013 (BASES DE DATOS I.D.U 2012-2013).
14
Luego de esta clasificación se estimó un rango del valor de los contratos entre 500 y 1500
millones de pesos con el propósito de identificar los posibles candidatos para realizar el estudio e
identificar los posibles candidatos, de este resultado se verifican objetos contractuales y alcance
de las obras similares, por último, se obtiene para realizar el estudio del año 2012 el contrato
identificado como 047-2012, el cual se adjudicó mediante el proceso de licitación pública IDU-
LP-SGI-003-2012 cuyo objeto es la ESTABILIZACIÓN TALUD TRAMONTI, y para el año
2013 se analizara el contrato 1920-2013, adjudicado mediante el proceso de Licitación Publica
IDU-LP-SGI-020-2013, cuyo objeto es la ESTABILIZACIÓN SAN JERÓNIMO DEL YUSTE.
Una vez conocidos los recursos de información existente y realizado el estudio comparativo, se
procedió a compendiar los resultados del análisis en la lista de chequeo propuesta para cada
etapa del ciclo de vida del proyecto, que se establece en el IDU de acuerdo con el Manual de
Gestión Contractual de esta entidad.
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Figura 2 Selección de contratos realizado por el IDU 2012; Fuente Resultados de gestión 2010-2014 – IDU
Figura 3 Selección de contratos realizado por el IDU 2013; Fuente Resultados de gestión 2010-2014 IDU
3.4.3 Fase de Análisis:
En esta fase se realizó el análisis pormenorizado de cada uno de los contratos a la
luz del manual de contratación de I.D.U que a su vez está reglamentado por la Legislación
Colombiana, en ellos se identificaron las semejanzas y las diferencias para determinar en qué
punto se puede establecer la falla del contrato que no logro con su cometido bien sea en tiempo,
recursos o con el objeto contratado.
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3.5 Fuentes Primarias
Las fuentes primarias de las cuales se obtendrán información y que nos servirán para la
realización de este proyecto en principio serán los antecedentes de los contratos, los cuales serán:
Bases de datos del I.D.U consultados en la página web (Intranet) y en el Sistema Electrónico de
Contratación Pública SECOP, de igual forma todas aquellas referencias que se encuentran
relacionadas en la bibliografía.
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Capítulo 4
Análisis de resultados
Figura 4 Esquema de Ciclo de Vida De proyectos de Construcción; Fuente: creación propia
18
De acuerdo con lo mencionado en el Capítulo 3 de esta investigación, en el grafico
anterior se establecen las fases para el ciclo de vida de los proyectos, dentro de las cuales se
deben cumplir unos requisitos con el fin que se pueda avanzar a la siguiente fase, y el proyecto
continúe sin inconvenientes, estos requisitos serán analizados durante los procesos ejecutados en
los contratos seleccionados para el estudio comparativo.
4.1 Descripción de los contratos seleccionados
4.1.1 Objeto del contrato 1920 – 2013 (IDU-LP-SGI-020-2013)
“Complementación y/o actualización y/0 ajustes de los estudios y diseños y construcción
de las obras de estabilización del sector denominado San Jerónimo de Yuste, ubicado en la
avenida los cerros por calle 13 sur, en la localidad de San Cristóbal, en Bogotá D.C.”
4.1.2 Alcance del objeto
A través del proyecto, se pretende adelantar la "Complementación y/o actualización y/o
ajustes de los estudios y diseños y construcción de las obras de estabilización del sector
denominado san Jerónimo de Yuste, ubicado en la avenida los cerros por calle 13 sur en la
localidad de San Cristóbal, en Bogotá D.C."
4.1.3 Plazo del contrato
“El plazo para la ejecución del contrato es de SEIS (06) MESES, contados a partir de la
fecha de suscripción del Acta de Inicio.”
19
4.1.4 Presupuesto oficial estimado
El Presupuesto Oficial para la presente Licitación se estima en la suma de
$1.618’839.284 M/CTE.,
4.1.5 Objeto del contrato 047 – 2012 (IDU-LP-SGI-003-2012)
Construcción de obras de estabilización geotécnicas del talud ubicado en la Calera entre
el restaurante Tramonti y el mirador la paloma localizado en el costado oriental de la vía a la
calera en Bogotá D.C.
4.1.6 Alcance del objeto
A través del proyecto, se pretende adelantar la “Construcción de obras de estabilización
geotécnicas del talud ubicado en la Calera entre el restaurante Tramonti y el mirador la paloma
localizado en el costado oriental de la vía a la calera en Bogotá D.C.”
4.1.7 Plazo del contrato
“El plazo para la ejecución del contrato es de CINCO (05) MESES, contados a partir de
la fecha de suscripción del Acta de Inicio.”
4.1.8 Presupuesto oficial estimado
“Para efectos legales, el valor del presente contrato es hasta por la suma de
$995.588.083.oo equivalentes a 1.756.8168 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el
año 2012.
20
4.2 Análisis de los contratos según diagrama de ciclo de vida (Fig. 4.)
PROYECTO TRAMONTI (IDU-LP-SGI-003-2012)
Tabla 1 Puntaje Asignado Ciclo de vida Proyecto Tramonti; Elaboración Propia.
21
Gráfico 2 Resumen gráfico del Ciclo de Vida proyecto Tramonti (IDU-LP-SGI-003-2012)
Elaboración Propia.
Con el análisis realizado bajo los parámetros y calificaciones establecidas en cada una de las
faces se estableció para el PROYECTO TRAMONTI (IDU-LP-SGI-003-2012), según los
objetivos de acuerdo al ciclo de vida de los proyectos en los preliminares, previo a la etapa de
ejecución fue necesario realizar una (1) suspensión toda vez que la entidad no contaba con todo
los entregables o documentos que en su momento eran prerrequisitos para iniciar la etapa de
ejecución, originándose un incremento en el valor de la ejecución de la obra y en tiempo, en este
mismo sentido es importante aclarar que se surtió y cumplió en un 100%, tanto con la etapa de
RECIBO DE OBRA Y ENTREGA A LA COMUNIDAD, como con la Liquidación del mismo,
pero con demoras en el tiempo estipulado para su finalización, lo cual revela consecuencias
generadas por los errores durante la planeación y priorización del proyecto y la suma de esos
errores se ve reflejado en la ejecución de la obra civil impactando a la ciudad (entorno) y a
quienes allí habitan.
100 100 100 100 100
95 85
95
75
100
0
20
40
60
80
100
120
PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD ASIGNACIÓN DEPROCESOS DE
SELECCIÓN
CONSTRUCCIÓN EINTERVENTORÍA
RECIBO DE OBRA YENTREGA A LACOMUNIDAD
% P
OR
EN
TREG
AB
LES
ETAPAS DEL PROYECTO
CICLO DE VIDA DEL PROYECTO TRAMONTI
% POR ENTREGABLES % ALCANZADO TRAMONTI
22
CONTRATO PROYECTO S. JERÓNIMO DE YUSTE (IDU-LP-SGI-020-2013)
Tabla 2 Puntaje Asignado Ciclo de vida Proyecto San Jerónimo de Yuste Elaboración Propia
23
Gráfico 3 Ciclo de Vida Proyecto S. Jerónimo de Yuste (IDU-LP-SGI-020-2013; Elaboración Propia.
Para el caso del Proyecto S. Jerónimo de Yuste (IDU-LP-SGI-020-2013) el análisis realizado
bajo los parámetros y calificaciones parametrizadas en cada una de las fases, se estableció que la
obra no contó con una rigurosa planeación, desde el inicio se observan fallas en los tiempos, por
ejemplo entre la fecha de adjudicación del contrato y la firma del acta de inicio pasaron 8 meses,
este es un indicador de la negativa gestión que hubo en el desarrollo del proyecto, luego de un
mes de haber firmado el acta de inicio se establece la primera suspensión del contrato por
encontrarse cambios en la zona de intervención que requirieron una nuevo análisis geotécnico
del sector , esto es evidencia que no se realizaron actualizaciones e inspecciones de campo
mientras se adelantaba el proceso de selección, es decir no hubo una adecuada planeación
ajustada a lo que en realidad se encontraba en el terreno; Es claro que todas las anteriores
imprecisiones, la falta de una planeación ajustada a la realidad y gestión negativa frente al
proyecto es lo que conlleva al fracaso de este proyecto que se proyectaba para seis meses, es así
100 100 100 100 100
85 75
85
30
0
0
20
40
60
80
100
120
PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD ASIGNACIÓN DEPROCESOS DE
SELECCIÓN
CONSTRUCCIÓN EINTERVENTORÍA
RECIBO DE OBRA YENTREGA A LACOMUNIDAD
% P
OR
EN
TREG
AB
LES
ETAPAS DEL PROYECTO
CICLO DE VIDA DEL PROYECTO SAN JERÓNIMO DE YUSTE
% POR ENTREGABLES % ALCANZADO SJ YUSTE
24
que a la fecha de realización de estudio comparativo la fase de construcción de este contrato no
ha iniciado y el contrato se encuentra suspendido, debido a nuevos ajustes a los diseños y a la
espera de la aprobación por parte de la Secretaria de Ambiente de un permiso para ocupación de
cauce.
Tabla Comparativa Fases de Ciclo de vida
Proyecto Tramonti vs Proyecto S. Jeronimo de Yuste.
Tabla 3 Comparativa entre los contratos: Tramonti y San J Yuste, elaboración Propia
Gráfico 4 Comparativo entre los proyectos Tramonti, S. Jerónimo de Yuste; Elaboración propio.
25
Como evidencia el gráfico comparativo del ciclo de vida de los dos contratos, se puede observar
que el contrato de San Jerónimo de Yuste desde las fases iniciales reflejaba inconvenientes y la
curva muestra que en cada uno de los entregables este contrato siempre se situaba por debajo del
Contrato Tramonti, también se puede observar la regularidad que mantuvo el contrato Tramonti
que en la etapa de construcción e interventoría los dos contratos tienen una tendencia a la baja
más sin embargo y por la acumulación de inconvenientes que presentaba el Contrato de San
Jerónimo de Yuste muestra su vertiginosa caída para la no realización de la obra que era su
objeto contractual; mientras el Contrato Tramonti en la etapa de construcción e interventoría,
regularizó su proceso y logró el objetivo propuesto la finalización y entrega de la obra.
CAPITULO 5.
Conclusiones y Recomendaciones
5.1 Conclusiones
Durante el proceso de investigación de este trabajo se recopilaron muchos datos acerca de la
contratación realizada por el IDU en Bogotá entre los años 2012 y 2013, luego de la aplicación
de filtros y derroteros como año de asignación, tipología de los contratos, rangos de valor
económico; se identificaron dos proyectos de obras de infra estructura vial y se determinó su
análisis.
El primero La Construcción de obra de estabilización geotécnica del talud ubicado en la Calera
entre EL RESTAURANTE TRAMONTI Y EL MIRADOR LA PALOMA DEL AÑO 2012
(realizado), y el segundo La Complementación y/o actualización y/o ajustes de los estudios y
diseños y construcción de las obras de estabilización del sector SAN JERÓNIMO DE YUSTE
2013 (a la fecha no realizado).
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El análisis que tuvo lugar sobre estos dos contratos luego del desglose en etapas (pre-factibilidad,
Factibilidad, Asignación de procesos de selección, Construcción e interventoría, entrega de la
obra a la comunidad), demostró que se requiere de una buena estructuración en las fases de
planeación en este caso pre-factibilidad y factibilidad con el fin de garantizar el éxito gradual de
un proyecto de obra civil.
A su vez establece que no es procedente iniciar procesos de selección para un contrato de obra
pública, partiendo de premisas de estudios y diseños ejecutados en años anteriores, porque estos
podrían encontrarse desactualizados bien sea por cambios en las normas técnicas o simplemente
por los cambios físicos de la zona de intervención.
En estos dos casos se puede evidenciar que en ambos contratos se presentaron fallas en la etapa
de pre-factibilidad, factibilidad, en la asignación de procesos de contratación es donde ambos
contratos toman direcciones distintas mientras en el contrato Tramonti sube se efectividad, en la
etapa de construcción el contrato de San Jerónimo de Yuste tiende a la baja hasta no llegar a
ejecutarse la obra.
5.2 Recomendaciones
Es importante que el IDU asuma la gestión integral de los proyectos concebidos como un todo y
que sean dotadas de los nuevos mecanismos que regulen la buena gestión de los proyectos como
PMI e instrumentos ISO, para que aumente los casos de proyectos exitosos que no solo cumpla
con su objetivo si no a su vez se realicen en el tiempo establecido y con los recursos asignados.
Se debe mejorar la articulación entre todas las entidades Distritales durante las fases del ciclo de
vida de un proyecto, teniendo en cuenta que la desinformación y el trámite de los diferentes
27
permisos y licencias que expiden están entidades, afectan los cronogramas de ejecución de los
proyectos y por consiguiente el presupuesto estimado para la obra.
Se requiere una mayor destinación de tiempo en la fase de planeación genera mejores resultados
en la ejecución.
Actualmente el IDU está implementando un Sistema Integrado de Gestión (SIG) que podría ser
una muy buena herramienta para que todas las dependencias que intervienen en los procesos
estén correlacionadas en el intercambio de información para concretar, estructurar y hacer
seguimiento al desarrollo de todas las fases en las obras de infraestructura de la ciudad.
28
Bibliografía
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(2004)
Manual de Gestión Contractual IDU versión 12.0 (MG-GC-006) (resolución número 22536
DEL30 MAYO 2014)
ARBOLEDA PERDOMO, José Enrique. (2012) Comentarios al Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 ed. Bogotá: LEGIS,
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Interpretación y alcance de la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Bogotá,
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pública. Reforma de la ley 80 de 1993 (Incluye CD). Bogotá: Editorial Universidad Externado de
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PALACIO HINCAPIE, Juan Angel. (2006) La Contratación de las entidades estatales. Bogotá:
Librería Jurídica Sánchez R. Ltda
RICO PUERTA, Luis Alonso. . (2009) Teoría General y práctica de la Contratación Estatal.
Sexta edición. Editorial Leyer Ltda.
29
SOLARTE, FRANCO y SÁNCHEZ ALEJANDRO FELIPE. . (2007) Análisis de la Reforma a
la Contratación Estatal y otros temas. 1. Edición. Bogotá: ediciones Doctrina y Ley Ltda.
SUÁREZ BELTRÁN, GONZALO. . (2007) Reforma al Estatuto General de la Contratación de
la Administración Pública. 1 edición. Bogotá: LEGIS.
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Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana- LEGIS.
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Bases de datos; Ejecuciones y gestión 2012, 2013 [En línea]. Disponible en:
https://www.idu.gov.co/la_entidad/plan_de_accion/plan_accion_2012
https://www.idu.gov.co/la_entidad/plan_de_accion/plan_accion_2013
30
Anexos
