I PARTEEL MARCO LEGALE INSTITUCIONAL

de Guatemala frente al

Cambio Climático

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Requerimientos legales e institucionalespara participar en el MDL

El Artículo 12 del Protocolo de Kyoto introduce elMecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) bajo lad i rección de la Conferencia de las Partes (COP) y lasupervisión de un Comité Ejecutivo, para pro m o v e rp royectos entre los países del Anexo 1 y los que estánen vías de desarrollo. También establece que lareducción de emisiones a partir del 2000, cuenta enlos compromisos para reducir las emisiones agre g a d a sdurante los años 2008-2012, siempre que seancertificadas por una entidad aprobada por la COP.

Para cumplir con estos requerimientos, el citadoProtocolo establece la necesidad de preparar “guíassobre métodos de inventario” (Art. 10) y, a través dela COP, instituye las reglas para la transacción deemisiones entre países del Anexo B (Art. 17).

De acuerdo con una reciente publicación de la FAO,que analiza el tema bosques y cambio climático( FAO, 2002), las medidas legislativas que losgobiernos pueden tomar para dar cumplimiento a laConvención Marco de Cambio Climático (CMCC) y alProtocolo de Kyoto (PK) son:

1. Regular el manejo forestal y el uso forestal. Porejemplo, se puede limitar la cosecha y exigir lainmediata reforestación en áreas aprovechadasde mayor prioridad para la captura de dióxidode carbono.

2. Regular la producción y uso de productosforestales, lo mismo que la disposición y uso dedesperdicios y manejo de residuos.

3. Regular a los productores de emisiones deGases de Efecto Invernadero (GEI) y promoverla inversión en sumideros de carbono.

En este sentido, Guatemala debe cumplir con lasobligaciones siguientes:

• Desarrollar y actualizar inventarios de emisionesy remoción de GEI: incluye defore s t a c i ó n ,plantaciones y regeneración de bosques, quemao descomposición de madera.

• Desarrollar programas para mitigar los efectosdel cambio climático, incluyendo medidas sobreemisiones y sumideros.

• Promover tecnologías para reducir emisiones.

• Promover manejo sostenible de sumideros yreservas.

• Prepararse para la adaptación a los impactos delcambio climático y desarrollar planesapropiados para áreas que podrían ser afectadaspor inundaciones, sequías o procesos dedesertificación.

Marco normativo nacional

Guatemala posee un amplio marco normativo parala protección del ambiente. En los distintos nivelesj e r á rquicos del ordenamiento jurídico nacionalexisten principios para la protección del ambienteque se refieren al manejo del recurso forestal. Entreellos están la Constitución Política, tratadosinternacionales, leyes ordinarias y otras de menorrango como acuerdos gubernativos y acuerdosministeriales, entre otros, tal como se muestra en elesquema siguiente.

MARCO LEGAL

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MARCO LEGAL

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La Constitución Política

En la Constitución Política de la República aparecenalgunos artículos relacionados con el tema forestal yambiental que es necesario destacar:

• “Se declara de urgencia nacional y de interéssocial, la reforestación del país y la conservaciónde los bosques. La ley determinará la forma y losrequisitos para la explotación racional de losrecursos forestales y su renovación … yfomentará su industrialización. La explotaciónde todos estos recursos, corre s p o n d e r áexclusivamente a personas guatemaltecas,individuales o jurídicas. Los bosques y lavegetación en las riberas de los ríos y lagos, y enlas cercanías de las fuentes de agua gozarán deespecial protección” (Art. 126).

• El Artículo 126 abre la posibilidad departicipación en el MDL. El mandatoconstitucional que promueve la re f o re s t a c i ó nestipula que se trata de una intención yvoluntad de Estado. Esta disposición estatalm a rca la diferencia con respecto a otros paísesque sólo lo manifiestan a través de normas deinferior jerarquía.

• “Se declara de interés nacional la conservación,p rotección y mejoramiento del patrimonionatural de la Nación…” (Art. 64).

• Con respecto al medio ambiente y equilibrioecológico, la Carta Magna establece que “elEstado, las municipalidades y los habitantes delterritorio nacional están obligados a propiciar eldesarrollo social, económico y tecnológico quep revenga la contaminación del ambiente ymantenga el equilibrio ecológico. Se dictarántodas las normas necesarias para garantizar quela utilización y el aprovechamiento de la fauna,de la flora, de la tierra y del agua, se realicenracionalmente, evitando su depredación” (Art. 97).

La Ley Forestal (Decreto 101-96)

La Ley Forestal, en su primer considerandoestablece que “los recursos forestales pueden ydeben constituirse en la base fundamental deld e s a r rollo económico y social de Guatemala.Mediante el manejo sostenido pueden pro d u c i r s ebienes que coadyuven a satisfacer las necesidadesde energía, vivienda y alimentos; servicios quecontribuyan a elevar la calidad de vida, el niveleconómico, educación y re c reación de laspoblaciones, la protección de los recursos naturalesy la fijación de carbono”.

La Ley Forestal de 1996 integra el concepto defijación de carbono como un servicio que prestan losrecursos forestales.

Esta Ley es de observancia general y su ámbito deaplicación se extiende a todo el territorio nacional,abarcando tanto los terrenos cubiertos de bosquecomo los de vocación forestal, con o sin coberturaforestal. Lo anterior demuestra una gran claridadconceptual con respecto a la vocación de los suelos.

En lo relativo a incentivos forestales, la Ley Forestalestablece lo siguiente: “El Estado otorgará incentivospor medio del Instituto Nacional de Bosques (INAB)en coordinación con el Ministerio de FinanzasPúblicas conforme a esta ley; a los propietarios detierras, incluyendo a las municipalidades, que sedediquen a proyectos de re f o restación ymantenimiento en tierras de vocación fore s t a ldesprovistas de bosque, así como al manejo debosques naturales; y a las agrupaciones sociales conpersonería jurídica que, por arreglo legal, ocupant e r reno propiedad de los municipios. Estosincentivos no se aplicarán a la reforestación derivadade los compromisos contraídos según los casosindicados en esta ley. Las plantaciones derivadas deprogramas de incentivos forestales se conceptúancomo bosques plantados voluntarios” (Art. 71).

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La Ley Forestal también señala, en su artículo 72,que “El Estado destinará anualmente una partida enel Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación alINAB para otorgar incentivos forestales equivalentesal 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios delEstado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas”.

Con respecto a la duración del programa deincentivos, señala que “El Estado en un período de20 años contados a partir de la vigencia de lapresente ley, dará incentivos al establecimiento deplantaciones, su mantenimiento y el manejo debosques naturales. Este incentivo se otorgará a lospropietarios de tierras con vocación forestal, unasola vez, de acuerdo al plan de manejo y/oreforestación aprobado por el INAB” (Art. 73).

La Ley Forestal también se refiere a la protección delos bosques y de los suelos de vocación forestal, y alcambio de uso de la tierra estableciendo que: “Serequiere de una licencia para el cambio de usoforestal a usos no forestales” (Art. 46 de la LeyForestal y Art. 32 del Reglamento de la Ley Forestal,Resolución 4.23.97).

Igualmente establece regulaciones vinculadas con elapoyo de las municipalidades en el tema forestal:“Las comisiones de medio ambiente de lasmunicipalidades con delegación específica delalcalde serán las encargadas de apoyar al InstitutoNacional de Bosques en la aplicación de la presenteLey y su Reglamento, en ningún caso serán instanciasde decisión a excepción de las disposicionescontempladas en la presente Ley” (Art. 8).

Para este efecto las municipalidades deberán:

a. Apoyar al INAB en el cumplimiento de susfunciones.

b. Coadyuvar en la formulación y realización dep rogramas educativos forestales en sumunicipio.

c. Ser portavoces en sus comunidades de laspolíticas, estrategias y programas que el INABdiseñe para su municipio.

En lo que respecta a la coordinación con lasmunicipalidades, la Ley determina que “Lasmunicipalidades ejecutarán los sistemas de vigilanciaque se requieran para evitar los aprovechamientosilegales de productos forestales a nivel de cadamunicipio, con el apoyo del INAB, y apoyarán lasactividades de éste en el control del aprovecha-miento autorizado de productos forestales; el INABenviará copias de las licencias y planes de manejo alas municipalidades respectivas” (Art. 58).

Según la Ley Forestal, las municipalidades puedenemitir licencias para la tala de árboles. “Lasmunicipalidades serán las que otorguen las licenciaspara la tala de árboles ubicados dentro de susperímetros urbanos, para volúmenes menores dediez (10) metros cúbicos por licencia por finca y poraño. Para volúmenes mayores la licencia seráotorgada por el INAB” (Art. 54).

La Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89)

La Ley de Áreas Protegidas “crea el SistemaGuatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP), integradopor todas las áreas protegidas y entidades que lasadministran, cuya organización y característicasestablece esta ley, a fin de lograr los objetivos de lamisma en pro de la conservación, re h a b i l i t a c i ó n ,mejoramiento y protección de los recursos naturalesdel país y la diversidad biológica” (Art. 2, re f o rm a d opor el artículo 2 del Decreto No. 110-96).

Dicha ley establece que “son áreas protegidas,incluidas sus respectivas zonas de amortiguamiento,las que tienen por objeto la conservación, el manejoracional y la restauración de la flora y fauna silvestre,recursos conexos y sus interacciones naturales yculturales, que tengan alta significación por sufunción o sus valores genéticos, históricos,escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores,para preservar el estado natural de las comunidadesbióticas, de los fenómenos geomorfológicos únicos,de las fuentes y suministros de agua, de las cuencascríticas de los ríos, de las zonas protectoras de lossuelos agrícolas, para mantener opciones dedesarrollo sostenible” (Art. 7).

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El Código Municipal (Decreto 12-2002)

El Código Municipal establece algunas regulacionesrelacionadas con el tema de ambiente, que estánestablecidas en la Ley Forestal, a saber: “El ConcejoMunicipal organizará, entre las comisiones quetienen carácter obligatorio, la de FomentoEconómico, Turismo, Ambiente y RecursosNaturales” (Art. 36).

Otro aspecto que debe considerarse en el tema debosques y cambio de uso de la tierra es que laMunicipalidad está obligada a formular y ejecutarplanes de ordenamiento territorial y de desarrollointegral del municipio (Art. 142, 143 y 144).

La Ley de Fomento a la Difusión de la Conciencia Ambiental(Decreto No. 116-96)

La Ley de Fomento a la Difusión de la ConcienciaAmbiental prevé la difusión de la política ambientaldentro de los programas de estudio, así como en losmedios de comunicación (Art.5 y 9).

EL Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales(MARN), a través de la Comisión para la EducaciónAmbiental, debe velar por el cumplimiento de la Leysobre Educación en coordinación con el Ministeriode Educación Pública. En la actualidad se trabaja enla elaboración de la Política Nacional de EducaciónAmbiental.

A s u n tos Indígenas, Ac u e rdos de Paz yTenenciade la Tierra

Guatemala es un país muy diverso no solo enrecursos naturales, clima y suelos sino también enmateria de idioma, cultura y raza. Esta particularidadse ha tratado de reflejar en las medidas jurídicas,acuerdos nacionales y otros instrumentos normativosen el país. Esto es válido, igualmente, para la materiade cambio climático y las actividades conexas.

Legislación en Asuntos Indígenas

Al poseer una población mayoritariamente indígena,Guatemala debe acordar consideraciones especialesa los temas vinculados con los derechos de lospueblos indígenas y la tenencia de la tierra.

La Constitución Política establece lo relativo a laprotección de los grupos étnicos (Art. 66), a lasalvaguardia de las tierras y las cooperativasagrícolas indígenas (Art. 67), y a las tierras paracomunidades indígenas (Art. 68).

Guatemala es parte del Convenio 169 de laO rganización Internacional del Trabajo (OIT)relativo a pueblos indígenas (aprobado por Decreto9-96 y ratificado el 10-4-96), en el cual secompromete a:

• Asegurar que los pueblos indígenas tengan elderecho de decidir sus propias prioridades encuanto al desarrollo de la comunidad y de sustierras (Art. 7-1).

• Tomar medidas, en conjunto con los pueblosindígenas, para proteger y preservar el medioambiente de sus territorios (Art. 7-4).

• Evaluar el impacto social, espiritual y ambientalde los proyectos de desarrollo sobre los pueblosindígenas (Art. 7-3).

• Proteger los derechos de los pueblos indígenassobre los recursos naturales existentes en sustierras (Art. 15-1).

El actual Código Municipal (Decreto 12-2002)reconoce la organización y gobierno indígena, asícomo a las comunidades de los pueblos indígenas y lorelativo a la información y participación ciudadana.

Acuerdos de Paz

Dentro del contexto de la guerra interna que vivióGuatemala por más de 30 años, resulta necesarioreferirse a los Acuerdos de Paz suscritos entre laUnidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca

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(URNG) y el Gobierno de Guatemala y susanotaciones sobre asuntos indígenas, tenencia de latierra y manejo de los recursos naturales. Loscompromisos en materia ambiental y de recursosnaturales contenidos en los acuerdos de paz son lossiguientes:

En el Acuerdo sobre Identidad de los PueblosIndígenas (México 31.03.1995):

• Regularizar la posesión comunal de tierras en lascomunidades que carecen de título depropiedad.

• Reconocer y garantizar el derecho de acceso a latierra y recursos que hayan tenidotradicionalmente y no pertenezcan a otrascomunidades.

• Conceder a las comunidades el derecho departicipar en el uso y administración de losrecursos naturales.

• Obtener el consentimiento de las comunidadesindígenas para la realización de cualquierp royecto de explotación de los re c u r s o snaturales.

• Adoptar, en conjunto con las comunidades,mecanismos para proteger y preservar el medioambiente.

• Desarrollar fórmulas legales que otorguen a lascomunidades indígenas la administración de sustierras de acuerdo con normas consuetudinarias.

• I n c rementar la cantidad de juzgados paraatender asuntos de tierras.

En el Acuerdo de Derecho sobre AspectosSocioeconómicos y Situación Agraria (México06.05.96):

• Instaurar una reforma legal que establezca unmarco seguro, simple, accesible en relación conla tenencia de la tierra.

• Crear una jurisdicción agraria ambiental dentrodel organismo judicial.

• Revisar y adecuar la legislación sobre tierrasociosas.

• Proteger las tierras ejidales y municipales.• Establecer y aplicar procesos judiciales ágiles para

dirimir litigios sobre tierras y recursos naturales.• Instituir un sistema de registro y catastro.

Tenencia de la tierra comunitaria

En Guatemala existen diversas modalidades depropiedad y posesión comunal sobre los bosques ytierras con vocación forestal, que se presentan comoformas de propiedad comunal con personalidadjurídica reconocida:

a) Asociaciones civiles no lucrativas. b) Sindicatos de trabajadores campesinos

independientes o ligas campesinas.c) Cooperativas.d) Sociedades civiles.e) Patronatos y comités.f) Empresas campesinas asociativas.

Las posibilidades de propiedad comunal sinpersonalidad jurídica son:

• La copropiedad • El patrimonio agrario colectivo

La acreditación de la propiedad o de la posesiónlegítima es absolutamente necesaria en el régimende otorgamiento de los derechos de concesión olicencia forestal (Art.3 y 49 de la Ley Forestal). A suvez, el aprovechamiento sostenible de los recursosforestales será otorgado por concesión si se trata debosques en terrenos nacionales, municipales,comunales o de entidades autónomas odescentralizadas; o por licencia si se trata depropiedad privada (Art. 3). Existe a su vez, en lacitada norma, una incongruencia al haber incluidolos terrenos comunales dentro de losa p rovechamientos forestales. Por su naturalezajurídica solamente se puede aplicar el régimen deconcesión cuando los terrenos son propiedad delEstado.

Bajo el actual marco jurídico, los derechos dep ropiedad o de posesión sólo pueden seracreditados mediante los atestados del Registro de laPropiedad. Esta medida imposibilita el acceso demuchas comunidades a este tipo de derechos eincluso a los incentivos forestales. La Ley Forestal

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establece que “el Estado otorgará incentivos pormedio del Instituto Nacional de Bosques (INAB) encoordinación con el Ministerio de Finanzas Públicasconforme a esta ley; a los propietarios de tierras,incluyendo las municipalidades, que se dediquen aproyectos de reforestación y mantenimiento en

tierras de vocación forestal desprovistas de bosque,así como al manejo de bosques naturales; y a lasagrupaciones sociales con personería jurídica, queen virtud a arreglo legal, ocupan terreno depropiedad en los municipios…” (Art. 71).

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Fortalezas y Debilidades del Marco Legal

Las principales fortalezas y debilidades en materia legal, relacionadas con eltema de cambio climático en Guatemala, son las siguientes:

Varias entidades juegan un rol importante alrededordel tema forestal y de cambio climático enGuatemala, entre ellas el Instituto Nacional deBosques (INAB), la Comisión Nacional de ÁreasProtegidas (CONAP), la Oficina Guatemalteca deImplementación Conjunta (OGIC) y el Ministerio deAmbiente y Recursos Naturales (MARN), además deotros actores relevantes.

Gran parte de este marco institucional esrelativamente nuevo en el país. Es en la segundamitad de la década de los noventa cuando se creanel Instituto Nacional de Bosques (1996) y la OficinaGuatemalteca de Implementación Conjunta (1997).Más recientemente, el marco institucional ambientalse refuerza con la creación del Ministerio deAmbiente y Recursos Naturales (MARN) en el 2002.De más larga data es el Consejo Nacional de ÁreasProtegidas, que se crea en 1989, pero cuyas accionesprincipales se desarrollan luego a lo largo de losnoventa.

Instituto Nacional de Bosques (INAB)

La Ley Forestal (Art. 5) creó el Instituto Nacional deBosques (INAB) con carácter de entidad estatal,autónoma, descentralizada, con personalidadjurídica, patrimonio propio e independenciaadministrativa. El INAB es el órgano competente delSector Público Agrícola, en materia forestal.

Las atribuciones del Instituto Nacional de Bosquesson (Art. 6):

! Ejecutar las políticas forestales de esta ley.

! Promover y fomentar el desarrollo forestal delpaís mediante el manejo sostenible de losbosques, la reforestación, la industria y laartesanía forestal, basada en los recursosforestales así como en la protección ydesarrollo de las cuencas hidrográficas.

! Impulsar la investigación para resolverproblemas de desarrollo forestal medianteprogramas ejecutados por universidades.

! Coordinar la ejecución de programas dedesarrollo forestal a nivel nacional.

! Otorgar, denegar, supervisar, prorrogar ycancelar el uso de las concesiones forestales,de las licencias de aprovechamiento deproductos forestales, fuera de las áreasprotegidas.

! Desarrollar programas y proyectos para laconservación de los bosques y colaborar conlas entidades que así lo requieran.

! Incentivar y fortalecer las carreras técnicas yprofesionales en materia forestal.

! Elaborar los reglamentos específicos de lainstitución y de los temas de su competencia.

! Las demás atribuciones que le correspondan,conforme la presente ley y otras disposicionesque le sean aplicables.

La Junta Directiva del Instituto Nacional de Bosques,se integra (Art. 10) de la siguiente manera:

• El Ministro de Agricultura, Ganadería yAlimentación, quien la preside y nombrará a susuplente.

• Un representante titular y suplente del Ministrode Finanzas Públicas.

• Un re p resentante titular y suplente de laAsociación Nacional de Municipalidades, electosen Asamblea General convocada para el efecto.

• Un representante titular y suplente de la EscuelaNacional Central de Agricultura, electos por laJunta Directiva.

• Un re p resentante titular y suplente de lasGremiales de la Cámara de Industria, dedicadasal procesamiento de maderas y otros productosforestales, electos en asamblea general conjunta,convocada para tal efecto.

• Un re p resentante titular y suplente de lasuniversidades que impartan estudios fore s t a l e sy conexos dentro de las profesiones afines;electos por los re c t o res de dichas

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universidades y postulados por los ConsejosS u p e r i o res de las mismas.

• Un re p resentante titular y suplente de laAsociación Nacional de Organizaciones NoG u b e rnamentales de los recursos naturales,ecología y medio ambiente, electos por suAsamblea General conjunta.

Consejo Nacional de Áreas Prote g i d a s(CONAP)

La Ley de Àreas Protegidas “crea el Consejo Nacionalde Áreas Protegidas, con personalidad jurídica quedepende directamente de la Presidencia de laRepública, cuya denominación abreviada en esta leyes CONAP o simplemente el Consejo. El CONAP esel órgano máximo de dirección y coordinación delSistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP)creado por esta misma ley, con jurisdicción en todoel territorio nacional, sus costas marítimas y suespacio aéreo. Tiene autonomía funcional y supresupuesto está integrado por una asignación anualdel Estado y el producto de las donacionesespecíficas particulares, países amigos, organismos yentidades internacionales” (Art. 59).

El CONAP posee la competencia institucional conrespecto al manejo de recursos forestales en áreasprotegidas.

Para cumplir sus fines y objetivos, el Consejo Nacionalde Áreas Protegidas (Art. 63 re f o rmado por Art. 15 delD e c reto Nº110-96 y Nº90-2000) está integrado por losre p resentantes de las siguientes entidades:

• Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales(MARN).

• C e n t ro de Estudios Conservacionistas(CECON/USAC).

• Instituto Nacional de Antropología e Historia(IDAEH).

• Un delegado de las organizaciones nog u b e rnamentales relacionadas con losrecursos naturales y el medio ambienteregistrado en CONAP.

• La Asociación Nacional de Municipalidades(ANAM).

• Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT). • Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Alimentación (MAGA).

Comisión Nacional de Imp l e m e n ta c i ó nConjunta (OGIC)

La Comisión Nacional de Implementación Conjunta,también conocida como la Oficina Guatemalteca deImplementación Conjunta (OGIC), se creó medianteel acuerdo gubernativo Nº474-97 del 27 de junio de1997. La función de la Comisión es dar seguimientotécnico a los proyectos de implementación conjunta,además de propiciar un conjunto armonizado deacciones que mejoren las condiciones de vida de losguatemaltecos y faciliten el desarrollo de losproyectos dentro del marco de la Convención Marcode Cambio Climático (Art. 2). Estos proyectos estaránbasados en los acuerdos internacionales sobreimplementación conjunta, cuyo propósito es reducir,evitar o desplazar las emisiones de gases quecontribuyen al efecto invernadero.

Las funciones y atribuciones de la Comisión son lassiguientes:

• Evaluar y aprobar los proyectos deimplementación conjunta que se proponganbajo el Convenio Marco de Cambio Climático ybasados en los Acuerdos Internacionales sobreimplementación conjunta.

• Facilitar el desarrollo de los proyectos deimplementación conjunta certificados.

• Gestionar y apoyar el establecimiento defuentes multilaterales de financiamientocomplementadas con mecanismosf i n a n c i e ros del sector privado y de otrasentidades que permitan el funcionamientoadecuado de la Comisión.20

• Participar en la formulación de estrategias paradefinir la posición guatemalteca ante laconvención Marco de Cambio Climático, con elpropósito de lograr una estrategia internacionalc o h e rente con las actividades e intere s e snacionales.

• Definir las políticas y los lineamientos deimplementación conjunta por sector, y queconcuerden con las acciones políticas nacionalesde desarrollo.

• P romover convenios bilaterales deimplementación conjunta.

• Generar e intercambiar información sobreimplementación conjunta.

• Identificar y analizar opciones de investigacióndel cambio climático en los diferentes sectores.

• M e rcadear proyectos de implementaciónconjunta.

• Desarrollar los mecanismos financieros paracanalizar los proyectos de implementaciónconjunta.

La Comisión tendrá además otras funciones yatribuciones que fijen las leyes, los reglamentos y lasdisposiciones gubernamentales relativas a laimplementación conjunta.

El acuerdo de creación de la Comisión Nacional deImplementación Conjunta faculta a los Ministerios deEnergía y Minas, y de Agricultura, Ganadería yAlimentación para que emitan certificadosg u b e rnamentales de los proyectos deImplementación Conjunta. “Al Ministerio de Energíay Minas en relación con los temas energéticos, y elMinisterio de Agricultura, Ganadería y Alimentación,a través del Instituto Nacional de Bosques (INAB),en relación con temas forestales, de conformidadcon la resolución de la Comisión. Toda resoluciónfavorable de esta Comisión implica la emisión de la

certificación gubernamental de aceptación y en casode resolución desfavorable el Ministerio que la emitadeberá razonar técnicamente su decisión, en unplazo no mayor de 30 días” (Art. 11, acuerdogubernamental Nº474-97).

El Art. 3 del acuerdo gubernativo que creó la OGICestablece que para cumplir con sus fines y objetivos,la Comisión estará integrada por un representante yun suplente de las siguientes entidades:

• Ministerio de Energía y Minas.• Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Alimentación.• Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

(antes Comisión Nacional del Medio Ambiente -CONAMA-).

• Fundación para el Desarrollo de Guatemala.• Asociación Nacional de Organizaciones no

G u b e rnamentales de Recursos Naturales yMedio Ambiente.

• Un re p resentante por todas las universidadesdel país.

Las personas designadas durarán en sus funcionesun año, el cual podrá ser prorrogable, a juicio de laentidad o institución nominadora.

Según el Art. 4 del citado instrumento, la Presidenciade la Comisión será rotativa, para un período de nomenos de 6 meses. Para la ejecución de susdecisiones la Comisión cuenta con un directorejecutivo, nombrado por mayoría de votos de losrepresentantes titulares de la Comisión (Art. 5).

Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales(MARN)

El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales(MARN) se creó mediante el Decreto Nº990-2002.Sus funciones, todas vinculadas con la gestión sobreel tema de cambio climático, quedan contenidas enel Artículo 29 "bis" de la Ley del OrganismoEjecutivo, Decreto Nº114-97, re f o rmado por el

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Decreto Nº90-2000, ambos del Congreso de laRepública, siendo éstas:

• F o rmular participativamente la política deconservación, protección y mejoramiento delambiente y de los recursos naturales, así comoejecutarla en conjunto con las otras autoridadescon competencia legal en la materiacorrespondiente, respetando el marco normativonacional e internacional vigente en el país.

• Establecer las políticas para el mejoramiento ym o d e rnización de la administracióndescentralizada del sistema guatemalteco deáreas protegidas, así como para el desarrollo yconservación del patrimonio natural del país,incluyendo las áreas de reserva territorial delEstado.

• Proponer en coordinación con el Ministerio deAgricultura, Ganadería y Alimentación, lapolítica sobre la conservación de los recursosp e s q u e ro y de suelo, estableciendo losprincipios sobre su ordenamiento, conservacióny sostenibilidad velando por su efectivocumplimiento.

• En coordinación con el Consejo de Ministros,incorporar el componente ambiental en laformulación de la política económica y socialdel Gobierno, garantizando la inclusión de lavariable ambiental y velando por el logro de undesarrollo sostenible.

• Diseñar en coordinación con el Ministerio deEducación la política nacional de educaciónambiental y vigilar para que se cumpla.

• Ejercer las funciones normativas de control ysupervisión en materia de ambiente y recursosnaturales que por ley le corresponden, velandopor la seguridad humana y ambiental.

• Definir las normas ambientales en materia derecursos no renovables.

• C o n t rolar la calidad ambiental, aprobar lasevaluaciones de impacto ambiental, practicarlasen caso de riesgo ambiental y velar por que secumplan. Imponer sanciones en caso deincumplimiento.

• Proponer la política para el manejo del recursohídrico en lo que corresponda a contaminación,calidad y para renovación de dicho recurso.

• Elaborar las políticas relativas al manejo decuencas hidrográficas, zonas costeras, océanos yrecursos marinos.

• Promover y propiciar la participación equitativade hombres y mujeres, personas naturales yjurídicas, y de las comunidades indígenas ylocales en el aprovechamiento y manejosostenible de los recursos naturales.

• Realizar y presentar anualmente el informeambiental del Estado.

• Promover la conciencia pública ambiental y laadopción del criterio de precaución.

Otros actores

El Plan de Acción Forestal (PAFG) representa otroinstrumento de apoyo a la institucionalidad forestaly a la formulación y evaluación de la política. Existela intención de institucionalizarlo como ProgramaNacional Forestal. En la actualidad, el Plan concentrasu accionar en las siguientes áreas temáticas: políticaforestal, competitividad del sector, contribución alordenamiento territorial en tierras rurales ycomunicación para el desarrollo.

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1 El Instituto Geográfico Nacional (IGN) ha sufrido varias reformas desde su primera constitución. El actual IGN se rige por el instrumento citado.2 Primer Considerando del acuerdo gubernativo del 26 de marzo de 1976.3 Art. 3 del acuerdo gubernativo Nº114-99.

El Ministerio de Agricultura, Ganadería yAlimentación (MAGA) es el responsable sectorial deejecutar el Plan de Acción Forestal, mediante laUnidad de Políticas e Información Estratégica(UPIE), encargada de orientar la formulación yevaluación de las políticas forestales.

Otro actor importante dentro de la institucionalidadambiental guatemalteca es la Unidad deInvestigación, Control, Preservación y Mejoramientodel Medio Ambiente, del Ministerio de Energía yMinas (MEM), creada en 1991 por acuerdogubernativo Nº107-91.

En el Marco Estratégico para la Reducción deVulnerabilidades y Desastres en Centroamérica ydentro del contexto de la Alianza para el DesarrolloSostenible (ALIDES), Guatemala se comprometió,entre otros aspectos, a "fortalecer las institucionesque atienden los temas de vulnerabilidad y elmanejo de contingencias, y la cooperación entreellas cuando corresponda". Además, aceptó la tareade "la ampliación y modernización de las actividadesdestinadas a la obtención, análisis e investigación dela información técnica y científica sobre losfenómenos naturales que se requieren para la tomade decisiones". El compromiso también incluye el"establecimiento de sistemas modernos demonitoreo de fenómenos naturales y antropogénicospara la emisión de alerta temprana; y elfortalecimiento de las capacidades locales para lagestión del riesgo".

En 1976 se creó el Instituto Nacional de Sismología,Vulcanología, Meteorología e Hidro l o g í a(INSIVUMEH) y, en 1997 el Instituto GeográficoNacional1, denominado "Ingeniero Alfredo ObiolsGómez" (acuerdo gubernativo Nº861-97). Ambasfueron dependencias del Ministerio que hoy sedenomina de Comunicaciones, Infraestructura yVivienda.

El INSIVUMEH surgió de la imperiosa necesidad dereestructurar los organismos y las dependencias delEstado, para ampliar sus servicios sin dispersaresfuerzos y recursos, situación que se hizo evidentedurante la terrible catástrofe vivida por el país con elterremoto de 1976. Otro elemento de peso quecontribuyó para su creación fue el compromiso delGobierno de resguardar la seguridad ciudadana ysus bienes, así como promover el desarro l l oeconómico del país. Para cumplir con esos objetivos,era imprescindible ampliar el conocimiento de lasismología, vulcanología, meteorología e hidrologíade la República. Esto, debido a que de ello dependeen gran parte la planificación, diseño, construcción yexplotación adecuada de las obras y el adecuadomanejo de los recursos naturales2.

Por otra parte, el Instituto Geográfico Nacional secreó con el fin de proveer información geográfica ycartográfica confiable para la investigación,planificación y monitoreo, vital para el desarrollo delpaís a nivel público y privado3.

La ubicación de estos institutos dentro del antiguoMinisterio de Comunicaciones y Obras Públicas (hoyMinisterio de Comunicaciones, Infraestructura yVivienda –MICIVI-) obedece, probablemente, a queen ese entonces se pensaba que el mayor usuario dela información generada por ellos sería eseMinisterio.

A pesar de que la autoridad en el tema ambientalrecae actualmente en el Ministerio de Ambiente yRecursos Naturales, la función de velar porque sepresten de forma descentralizada los servicios dei n f o rmación meteorológica, vulcanológica,sismológica e hidrológica permanece aún comocompetencia del Ministerio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda.

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La Coordinadora Nacional para la Reducción deDesastres –CONRED— (Decreto Nº109-96) se creócon el propósito de que el país contara con unaentidad encargada de prevenir, mitigar, atender yparticipar en la rehabilitación y reconstrucción antelos daños derivados de los desastres . El INSIVUMEHp reside el Consejo Científico de CONRED.

Actualmente, el INSIVUMEH indica las otrasinstituciones que participan en este ConsejoCientífico y debe mantener informada a laCONRED de la situación que prevalezca en el país,con respecto a los fenómenos naturales que seencuentran bajo su control. Así, el INSIVUMEHre p resenta una entidad cuyas funciones son

d e t e rminantes para instituciones de altatrascendencia para el país, como el caso de laC O N R E D .

Otra entidad importante, en este caso desde elpunto de vista financiero, es el FondoGuatemalteco para el Medio Ambiente(FOGUAMA) que puede financiar proyectos apequeña escala (acuerdo gubernativo Nº195-97,Art. 3-e). También el Fideicomiso para laConservación (FCG) es un fondo privado paraapoyar proyectos y programas de conservación,que podría llegar a incluir la temática de cambioclimático entre sus prioridades de financiamiento.

Fortalezas y Debilidades del Marco Institucional

En el siguiente cuadro se indican las principales fortalezas y debilidades encontradas en el marco institucional de Guatemala, relacionado con el cambio climático:

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El marco político sobre cambio climático lod e t e rminan las políticas, estrategias, planes yprogramas que desarrollan las dependencias degobierno en materia de bosques, áreas protegidas yambiente en general. A continuación se señalanaquellas vinculadas estrechamente con el tema debosques y cambio climático.

La Agenda Estratégica Nacional de Ambiente yRecursos Naturales 2002-2004

La Agenda Estratégica Nacional de Ambiente yRecursos Naturales 2002-2004 del Ministerio deAmbiente y Recursos Naturales (MARN) establece,dentro de su marco estratégico, un planteamientogeneral que incluye aspectos de relevancia para lasmedidas vinculadas con el cambio climático. Estosaspectos tienen que ver tanto con el desarrolloinstitucional y las políticas a lo interno, como con lacoordinación nacional y la cooperacióninternacional referente al tema.

Desarrollo institucional, formulación e integración de políticasambientales

Este aspecto de la Agenda incluye lo siguiente:

• Promover el estímulo empresarial para que lasindustrias conviertan de manera gradual susactuales prácticas productivas en “pro c e s o slimpios”, con el fin de reducir los actualesniveles de contaminación de las aguas servidasy/o los desechos provenientes de esasactividades.

• Impulsar la administración privada de las áreasprotegidas, con el fin de buscar su sostenibilidadfinanciera. En ese marco, se debe impulsar lainvestigación de la biodiversidad y fortalecer elsistema de patentes que permita comercializaresta riqueza natural en las mejores condicionespara el país. Asimismo, la corre c t aadministración de las áreas pro t e g i d a s

fortalecerá el comercio y aprecio por losproductos agrícolas y forestales.

• Implementar un marco de orientación yadaptación al cambio climático, fomentando a lavez la negociación para la venta de carbono, através de programas y proyectos fore s t a l e s ,cambio de uso del suelo, energía re n o v a b l e ,eficiencia energética y promoción de mecanismoscapaces de absorber gases de efecto invern a d e ro .Además, estas medidas contribuirán a mejorar lasperspectivas del desarrollo social y económicosostenible del país.

• Promover la mitigación de la contaminaciónatmosférica a niveles aceptables, mediante lareducción de los niveles de emisión de gasescontaminantes de la flota vehicular en formagradual, a través de un programa decertificación. Paralelamente, se puede reducir lacontaminación generada por fuentes fijas(industria) con mecanismos de certificaciónvinculados a los permisos de operación.

• Optimizar la coordinación entre el gobiernocentral y los gobiernos municipales para lograruna mayor cooperación y mejor distribución defunciones con el fin de consolidar una gestiónambiental integral, eficiente y descentralizada.

Es t rategia de Coordinación y Cooperación Nacional eInternacional

La Agenda Estratégica Nacional de Ambiente yRecursos Naturales 2002-2004 establece un plan decoordinación y cooperación internacional dondeidentifica las deficiencias en la coordinación eincluye aspectos relevantes para el caso de lasmedidas vinculadas con el cambio climático.

Las deficiencias identificadas son :

• La inexistencia de una estrategia decoordinación y cooperación nacional.

MARCO POLÍTICOMARCO POLÍTICO

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• La ausencia de una estrategia de coordinación ycooperación internacional.

• La carencia de información y comunicaciónefectivas en materia de cooperación.

• La falta de parámetros ambientales en el país ysu monitoreo efectivo.

• Limitaciones en la gestión financiera, dirigida aconseguir recursos de apoyo a la gestiónambiental en los campos definidos comoprioritarios.

• Limitaciones técnicas en la formulación dep royectos ambientales que consideren lapriorización de temáticas y la ampliación decobertura gráfica.

Por ello, el MARN establece en la misma Estrategiaque la cooperación deberá alcanzar los siguientesobjetivos:

• Coordinar acciones realizadas por instanciasnacionales e internacionales que se orienten amantener el equilibrio ecológico y la calidad delambiente en el país.

• O rganizar el foro de coordinación decooperantes para el ambiente, a fin de optimizarsu apoyo al país.

• Proveer apoyo científico, técnico y financieroque coadyuve a una efectiva gestión ambientalen el país.

El apoyo técnico y el trabajo en cambio climáticoson las principales líneas de cooperación quedeberán promoverse.

Las medidas nacionales para laimplementación de la Convención de CambioClimático

En el ámbito nacional, se han realizado importantesadiciones tanto en estrategias como en planes,

p rogramas y políticas de diferentes sectore svinculados con el cambio climático. Sin embargo,aún quedan varias medidas por adoptar para laimplementación de la CMCC, que fueron señaladasen la Primera Comunicación Nacional sobre CambioClimático referente al ámbito forestal, publicada porel Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales en el2001. Dentro de tales medidas se pueden citar lassiguientes:

1. Lineamientos Básicos para la Reducción de Emisiones enlos Recursos Fo re s t a l e s . La cobertura boscosa,además de ser el principal sumidero de dióxidode carbono, participa en la dinámica de flujo delos GEI en la atmósfera terrestre y colabora enel balance climático nacional, regional y global.

2. Opciones de Reducción de Emisiones. Las principalesopciones de reducción de emisiones estánorientadas al mantenimiento y aumento de lasreservas de carbono, así como a las actividadesbioenergéticas. Esto implica lo siguiente:

a. Mantenimiento de las reservas de carbono• Protección y conservación de los bosques.• Incremento de la eficiencia del manejo

forestal, cosecha y utilización de productos.

b. Aumento de las reservas de carbono• Aumento de la cobertura boscosa.• Aprovisionamiento de productos forestales.• Promoción de servicios ambientales.

c. Actividades bioenergéticas• Puesta en marcha de políticas y proyectos

que tiendan a mejorar la utilización del recurso de la biomasa como fuente de energía.

3 Propuesta de reducción de emisiones y aumentode absorciones. El Plan de Reducción consisteen la identificación y puesta en operación demecanismos técnicos y financieros quedisminuyan las emisiones de GEI generadas porel sector, aumenten la oferta forestal, revaloricen

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las funciones económicas y ambientales delbosque y atenúen los impactos negativos que uncambio climático pueda tener sobre los recursosforestales del país.

4. Contenido temático del Plan de Reducción deEmisiones. El Plan de Reducción de Emisionesdebe plantear una transformación de lastendencias actuales del uso de los recursosforestales a través de un ordenamiento territorialorientado bajo los lineamientos desostenibilidad y desarrollo económico. Este Planpodría estar constituido por componentes yacciones basados en los elementos principalesque cubren las modalidades de conservación yutilización de los recursos forestales.

Es necesario mencionar las limitaciones de losproyectos forestales, a nivel nacional, para cumplir,desarrollar y negociar los requisitos dentro delmarco del MDL, principalmente con respecto a losrecursos humanos. El desarrollo de pro y e c t o sforestales requiere la existencia de un mercadointeresante para los Certificados de Reducción deEmisiones (CERs); sin embargo, esto aún no se hadado debido a que todavía no ha entrado envigencia el Protocolo de Kyoto. Además, se debetomar en cuenta los altos costos de transacción que

deben asumir los proyectos con respecto al bajoprecio actual de los CERs.

El principio de “adicionalidad” puede convertirse enun obstáculo en determinados casos. Por lo tanto, serecomienda tenerlo siempre presente, sobre todo almomento de establecer los criterios o bases en queserá aplicado dicho principio.

Es importante recordar que, para efectos de laCMCC, reforestación es: “la conversión, por actividadhumana directa, de tierras no boscosas en tierrasforestales mediante plantación, siembra o fomentoantropogénico de semilleros naturales en terrenosdonde antiguamente hubo bosques pero que estánactualmente deforestados. En el primer período delcompromiso, las actividades de reforestación selimitarán a la reforestación de terrenos carentes debosques al 31 de diciembre de 1989”.

En el caso de Guatemala, la Constitución Políticadeclaró de urgencia nacional y de interés social lareforestación del país. Por eso, aún con lo limitantedel concepto de reforestación (en tiempo y forma),el Gobierno debería esforzarse, dar prioridad yfacilidades para la implementación de proyectos dereforestación, lo cual necesariamente implicará unamayor inversión pública en este aspecto.

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Fortalezas y Debilidades del Marco Político

De acuerdo con el análisis efectuado, las principales fortalezas y debilidades de Guatemala en materia de políticas frente al tema de cambio climático, son las siguientes: