Prevención y no sólo respuesta a desastres

Documento complementario a la Política sobre gestión del riesgo de desastres

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

Serie de políticas y estrategias sectoriales del Departamento de Desarrollo Sostenible

Los principales autores de este documento son Kari Keipi, Especialista de Recursos Naturales del BID, Niels Holm-Nielsen, actualmente en el Banco Mundial, y Stuart Miller, al presente especialista en la firma consultora Air-international. El equipo revisor ha incluido los puntos focales en el tema de desastres del BID y especialmente a Caroline Clarke, Javier Cuervo, Pedro Martel y Sergio Mora-Castro. Contribuciones fueron recibidas también como resultados de un proceso de tres consultas in situ sobre la Política de gestión de riesgo de desastres. Se llevaron a cabo consultas electrónicas entre 5.000 personas a quienes les fue enviado un borrador de este documento por medio de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) de las Naciones Unidas. Este informe ha proporcionado información necesaria para la formulación de la Política de gestión de desastres que fue considerada favorablemente por el Directorio Ejecutivo del Banco el 28 de febrero de 2007. Queda permitido reproducir esta política, parcial o totalmente, siempre y cuando sea para fines no comerciales y se atribuya al Departamento de Desarrollo Sostenible y el Banco Interamericano de Desarrollo. Publicación del Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2007

Gerente, Departamento de Desarrollo Sostenible: Antonio Vives

Jefe, División de Medio Ambiente: Janine Ferretti Esta publicación (Número de referencia: ENV-150), puede obtenerse dirigiéndose a: División de Medio Ambiente Departamento de Desarrollo Sostenible 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Correo electrónico: infoenv@iadb.org Fax: 202-623-1786 Sitio web: www.iadb.org/sds Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Keipi, Kari. Prevención y no sólo respuesta a desastres : documento complementario a la Política sobre Gestión del Riesgo de Desastres.

p.cm. (Sustainable Development Department sector strategy and policy papers series; ENV-150) “Los principales autores de este documento son Kari Keipi … Niels Holm-Nielsen … Stuart Miller”—t.p. verso. Includes bibliographical references.

1. Emergency management—Latin America. 2. Disaster relief—Latin America. 3. Inter-American Development Bank. I. Holm-Nielsen, Niels. II. Miller, Stuart. III. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Environmental Division. IV. Title. V. Series. HV551.5 .L2K43 2007 363.3409729 K43—dc22

Índice Introducción 1 La gestión del riesgo de desastres en una perspectiva de desarrollo 3

El grado de riesgo en América Latina y el Caribe Vulnerabilidad Los desastres y la pobreza El posible impacto de los desastres en la misión del Banco Invertir para reducir la vulnerabilidad

Prácticas actuales 15

Prácticas en los países prestatarios Práctica del Banco Medidas que se deben adoptar en el futuro

Acción del Banco en el marco de la política de 2007 28

Objetivo Alcance Relación con la Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias del BID Áreas de acción en materia de planificación y programación Operaciones posteriores a los desastres Evaluación de los efectos de la Política

La acción en el futuro 36 Glosario 37 Apéndices Apéndice A. Publicaciones del BID recomendadas 39 Apéndice B. Elementos esenciales de la gestión del riesgo 41

i

Prefacio Se están registrando en América Latina y el Caribe dos tendencias que deberían hacer que la ges-tión del riesgo de desastres cobrara importancia para los encargados de planificar el desarrollo y para los gobiernos de la región en general. En primer lugar, el número y la gravedad de las ame-nazas naturales están en aumento. En segundo lugar, la vulnerabilidad frente a esas amenazas también va en aumento, principalmente en razón de la urbanización no planificada, el crecimien-to de la población en zonas de riesgo y la insuficiente gestión ambiental. En consecuencia, las pérdidas causadas por desastres han aumentado con mucha mayor rapidez que el crecimiento económico medio en los dos últimos decenios. Algunos países han tomado nota de esta situación y están planificando ya medidas para no poner en peligro sus perspectivas de desarrollo. Muchos otros no la tienen aún en cuenta. El riesgo de desastres debe ser objeto de una gestión proactiva a fin de reducir la vulnerabilidad y preparar la reconstrucción, así como de reducir la brecha entre los daños y los fondos disponibles para la reconstrucción después del desastre. En la actualidad, la gestión del riesgo de desastres en la región tiene lugar primordialmente sobre la base de una estrategia ex post que, en gran medida, se basa en las expectativas de asistencia externa. Hay algunas excepciones pero, en su mayor parte, la prevención para reducir el riesgo y la preparación para las posibles pérdidas causadas por desastres han sido ineficientes. Hasta hace poco tiempo, también la actividad del Banco tendía a ser ex post y consistía princi-palmente en facilitar instrumentos de financiamiento después de un desastre. Aunque los meca-nismos ex ante existían y, en algunos casos, se usaron bastante eficazmente, en general el riesgo de desastres únicamente se incorporó en parte en el diálogo del Banco con el país y en el ciclo de programación. Como resultado, se perdieron oportunidades de reducir el riesgo y proteger la efectividad del financiamiento para el desarrollo que otorga el Banco. El objetivo de la nueva Política sobre la gestión del riesgo de desastres considerada favorable-mente por el Directorio Ejecutivo del BID el 28 de febrero de 2007, apunta a impartir claras di-rectivas al Banco a fin de asegurar que su asistencia sustente una gestión proactiva del riesgo de desastres y representa el compromiso permanente del Banco de proteger el desarrollo económico y social en la región y ayudar a generarlo. El presente informe describe los antecedentes y el contexto de la nueva Política. Insiste en la ne-cesidad de reducir la vulnerabilidad en América Latina y el Caribe y expone las ventajas de la transición hacia la gestión preventiva del riesgo de desastres que entraña. Janine Ferretti Jefe División de Medio Ambiente

1

Introducción Los desastres debidos a amenazas naturales tienen efectos cada vez más devastadores en las perspectivas de desarrollo de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. En los 30 últimos años los desastres en la re-gión han afectado cada año a aproximada-mente cuatro millones de personas, causando un promedio de 5.000 muertes al año y daños materiales por un valor de US$3.200 millo-nes1. El costo económico de los desastres va en aumento y en los dos últimos decenios ha superado con creces al crecimiento económi-co medio. Tradicionalmente, los países han hecho frente a los desastres movilizando re-cursos como respuesta a un evento. Ello, sin embargo, tiene importantes costos de oportu-nidad puesto que muchas veces se desvían recursos de otros objetivos de desarrollo pre-vistos. Además, la investigación económica reciente indica que, en el caso de muchos de los países de la región, la capacidad para mo-vilizar recursos internos y externos después de un desastre no será suficiente para sufragar el costo de la recuperación. A pesar de una creciente toma de conciencia y de progresos recientes, varios de los países miembros pres-tatarios del Banco se ven muy expuestos a amenazas naturales que ponen en peligro su desarrollo sostenido. Las deficiencias en la planificación y adopción de medidas de miti-gación intensifican este riesgo. Cuando la vulnerabilidad es elevada, esas amenazas pueden poner en grave peligro la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la equidad so-cial y la promoción del crecimiento económi-co sostenible.

1 Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. “Evaluación de la política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados”. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

La política operativa anterior del BID sobre Desastres naturales e inesperados (OP-704, 1998) representaba el primer paso para conso-lidar el marco de gestión del riesgo en las operaciones del Banco al abordar las medidas ex ante del Banco además de la acción en ca-sos de desastre. El Banco formuló en 2000 un plan de acción (El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe) que afinó su marco conceptual en la materia, y en 2001 introdujo un nuevo instrumento de prés-tamo (la Facilidad Sectorial para la Preven-ción de Desastres). Sin embargo, una evalua-ción del documento OP-704 realizada en 2004 indicó que no iba suficientemente lejos y que las operaciones del Banco se seguían centran-do predominantemente en la acción una vez ocurrida una emergencia. Más recientemente el Banco ha creado el Fondo para la Preven-ción de Desastres y el Fondo Fiduciario Mul-tilateral para la Prevención de Desastres que pueden financiar mediante donaciones el di-seño de inversiones en prevención de desas-tres, la evaluación del riesgo de desastres y la creación de instituciones para la gestión del riesgo de desastres. La Política operativa de 2007 pondrá al Banco en condiciones de apoyar la gestión proactiva del riesgo de desastres. Una actitud proactiva para reducir el costo de los desastres en la re-gión requiere un planteamiento integral que preste especial atención, más que a la recupe-ración después del desastre, a las medidas que se han de tomar antes de que una amenaza culmine en un desastre. La Política hace hin-capié en la prevención mediante medidas es-tructurales y no estructurales. El presente do-cumento tiene por objeto describir el contexto y la justificación de la visión estratégica en que se funda dicha política.

2

El documento está organizado en cinco sec-ciones. En la segunda sección se inserta la gestión del riesgo de desastres en una pers-pectiva de desarrollo que hace de la reducción de la vulnerabilidad la cuestión central en la transición propuesta para el Banco hacia una política más proactiva de gestión del riesgo de desastres. En la tercera sección se examinan

las prácticas actuales de gestión del riesgo de desastres y las medidas que se deben adoptar en el futuro. En la sección cuarta se examina la acción del Banco en el marco de la nueva Política. En la última sección se reseñan otras posibilidades de acción como parte de la apli-cación de la Política de 2007.

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La gestión del riesgo de desastres en una perspectiva de desarrollo

Las amenazas naturales ponen en peligro la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social de los países de América Latina y el Caribe. En una encuesta de fun-cionarios latinoamericanos encargados de la formulación de políticas, encomendada co-mo parte de una evaluación de la actual polí-tica operativa del Banco en materia de de-sastres naturales e inesperados, se constató que se tenía la impresión de que los présta-mos que había que contratar después de un desastre para costear la intervención de emergencia llevaban a sacrificar a otras prio-ridades de desarrollo2. El 34% de los parti-cipantes consideraba que los empréstitos relacionados con casos de emergencia reper-cutían negativamente en los esfuerzos por reducir la pobreza. El 40% dijo que, en ra-zón de los empréstitos solicitados después de un desastre, no había recursos disponibles para objetivos de salud pública, educaciona-les y sociales. El 43% creía que los présta-mos obtenidos después de un desastre reper-cutían de manera grave y negativa en la eco-nomía al hacer más lento el crecimiento económico, aumentar la inflación y reducir la inversión. La investigación respalda estas observaciones: las obligaciones financieras para sufragar pérdidas pueden constituir una enorme carga para el desarrollo al desviar recursos que podían invertirse en favor de los pobres y, de esa manera, contribuir indi-

2 “Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados”. Ofi-cina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarro-llo. Como parte del estudio se encomendó una encuesta de funcionarios latinoamericanos encargados de la for-mulación de políticas, que llevó a cabo el Swiss Federal Institute for Snow and Avalanche Research SLF, 2004.

rectamente a hacerlos más vulnerables a los fenómenos que sobrevengan3. Se producen desastres cuando sociedades o comunidades vulnerables están expuestas a fe-nómenos peligrosos y no pueden absorber su impacto o recuperarse de él. Si bien estos fe-nómenos suelen calificarse de desastres natura-les, tanto la vulnerabilidad como algunas ame-nazas son resultado de actividades del ser humano. Los fenómenos naturales destruyen los avances en el desarrollo pero los propios procesos de desarrollo también contribuyen a propiciar el riesgo de desastres. Para reducir el número de desastres nacionales derivados de amenazas naturales es preciso mejorar la plani-ficación del desarrollo a fin de poner término a la tendencia hacia una mayor vulnerabilidad en la región.

EL GRADO DE RIESGO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

La región hace frente a una gran variedad de amenazas naturales. Las tormentas de viento y las inundaciones son las amenazas naturales más comunes en el Caribe. Las inundaciones, los deslizamientos de tierra y los terremotos son las mayores amenazas en América del Sur, mientras que en América Central se hace frente periódicamente a toda la lista de desastres, a saber, inundaciones, tormentas de viento, te-rremotos y erupciones volcánicas. 3 Véase por ejemplo Chavériat, C., 2000. Natural disasters in Latin America and the Caribbean: An overview of risk, Documento de trabajo No. 434. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.; CEPAL, 2003. Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres, Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, México, D.F., México.

4

Hay dos factores que hacen urgente reducir el riesgo de desastres en América Latina y el Caribe. El primero es que las pérdidas son cada vez mayores y ello obedece al aumento del riesgo, lo que a su vez es producto del aumento tanto de la incidencia como de la magnitud de las amenazas, y a una mayor vulnerabilidad de los asentamientos huma-nos en razón de su concentración en zonas expuestas a riesgo. El segundo factor consis-te en que la brecha entre las posibles pérdi-das y la capacidad de muchos países para financiar la reconstrucción en el futuro ha llegado a niveles alarmantes. Aumento de las pérdidas En los tres últimos decenios casi cuatro mi-llones de habitantes de la región han sido afectados cada año por desastres, con el re-sultado de un promedio de 5.000 muertes al

año y daños materiales directos avaluados en más de US$3.200 millones4. La frecuencia de los desastres se ha incremen-tado en los 30 últimos años, como se observa en la figura 1. Entre los años setenta y los años noventa se ha triplicado el número de los desas-tres por decenio. La tasa de frecuencia de gran-des desastres está ahora muy por encima del 40% en la región. El aumento del número de los desastres proba-blemente indique que también aumentan las pérdidas y esta afirmación queda corroborada por la investigación realizada por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Amé-rica Latina y el Caribe, que ha formulado una metodología y evaluado las pérdidas causadas por desastres importantes en la región a partir de 1999. Según sus conclusiones, la región ha sufrido en ese período pérdidas anuales que

4 Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. Evaluación de la política y la práctica operativa del Banco frente a desas-tres naturales e inesperados. Oficina de Evaluación y Su-pervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Número anual de desastres naturales en América Latina y el Caribe (1970-1999)

Desastres naturales por año Línea de la tendencia

Fuente: Charvériat, Céline, 2000. Natural Disasters In Latin America and the Caribbean: An Overview ofRisk. Documento de trabajo No. 434, Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pág. 31

Figura 1: Tendencias históricas de los desastres en América Latina y el Caribe

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ascienden en promedio a US$7.000 millo-nes, el doble de los US$3.200 millones que se mencionaron antes. El aumento estimado en las pérdidas por concepto de desastres en la región queda también corroborado por datos que indican que esas pérdidas están aumentando en todo el mundo (véanse las tendencias mundiales en la figura 2).

El Banco y otros organismos están financiando investigaciones para comprender mejor los efectos de los desastres naturales en las econo-mías nacionales. Si bien la relación no está aún plenamente documentada, hay un número cada vez mayor de datos en el sentido de que los de-sastres surten un efecto negativo en el creci-miento del PIB incluso en el caso de las eco-nomías relativamente grandes. Las cifras reuni-

Pérdidas económicas y pérdidas aseguradas – Valores absolutos y tendencias a largo plazo El presente gráfico indica las pérdidas económicas y las pérdidas aseguradas, ajustadas a los valores actuales. Las curvas de la ten-dencia corroboran el aumento a partir de 1950 de las pérdidas debidas a catástrofes.

Pérdidas económicas (a valores de 2004) de las cuales, pérdidas aseguradas (a valores de 2004) Pérdidas económicas medias por decenio

Tendencia de las pérdidas económicas Tendencia de las pérdidas aseguradas

Fuente: Munich Re. 2005. “Topics Geo. Annual Review: Natural Catastrophes 2004”. Munich, Alemania, pág. 15

Figura 2: Tendencias históricas de pérdidas económicas en el mundo debidas a desastres

PIB de Honduras PIB PIB proyectado

US$

mill

ones

a v

alor

es co

nsta

n-te

s de 1

997

Efecto de la reconstrucciónincompleta

Efecto de la pérdida debienes de capital (-18%)

Fuente: Joanne Linnerooth-Bayer y Reinhard Mechler, IIASA. Presentación en el BID, 2005.

Figura 3: Impacto del huracán Mitch en el PIB de Honduras

6

das por el Banco Mundial indican que, en el período 1990-2000, las catástrofes naturales causaron pérdidas en el PIB de un 15,6% en Nicaragua, un 12,6% en Jamaica y un 1,8% en Argentina. La figura 3 indica en qué for-ma afectó el huracán Mitch de 1998 al cre-cimiento económico de Honduras, país en que todavía en 2002 se estimaba que el PIB era un 8% más bajo que la estimación de base. Al mismo tiempo, la degradación am-biental debida a la deforestación y otras prácticas aumentan los riesgos para las po-blaciones rurales. Tendencia: Aumento de las poblaciones y los bienes expuestos a riesgo En gran parte de América Latina y el Caribe, la planificación del desarrollo ha quedado rezagada ante el ritmo de aumento de la po-blación (en términos absolutos) y la continua migración a zonas urbanas (véase la figura 4). La concentración cada vez mayor de po-blación en zonas urbanas vulnerables expo-ne a un mayor número de personas y de bie-nes al riesgo de amenazas naturales. El cre-cimiento descontrolado de ciudades y asen-tamientos constituye un problema porque muchas veces se construyen viviendas sin tener debidamente en cuenta los códigos de construcción, las normas de zonificación y los principios ambientales, lo que suele producir estructuras sumamente vulnerables, en muchos casos construidas en tierras marginales, en laderas pronunciadas o en llanuras aluviales. Tendencia: Aumento en número y gravedad de las amenazas derivadas del cambio cli-mático Los científicos advierten que probablemente la incidencia e intensidad de amenazas mun-diales relacionadas con el clima, como los huracanes, sigan aumentando en razón de los efectos del recalentamiento mundial. Se

ha establecido una relación directa entre los efectos de los huracanes y el aumento mensu-rable de la temperatura de las aguas del mar Caribe. La temperatura ha llegado a un punto en que se empieza a producir la decoloración del coral5. La decoloración del coral y su con-siguiente desaparición causa la destrucción de barreras de protección y, de esa manera, hace que las zonas costeras sean más vulnerables a las mareas de tempestad6. El aumento gradual del nivel del mar, otro efecto del recalentamien-to mundial, intensifica esta vulnerabilidad a las mareas de tempestad. El cambio climático puede causar también amenazas relacionadas con el clima en zonas donde antes no las había. Un ejemplo es Brasil, donde en marzo de 2004 se formó un huracán de categoría 1 frente a la costa de Porto Alegre en el sur del país. Esta fue la primera vez que se registró un huracán en el Atlántico Sur.

5 La decoloración del coral en el Caribe generalmente se produce cuando hay un aumento de la temperatura de la superficie del mar de por lo menos 1,0°C por encima de los máximos normales en verano durante un mínimo de dos a tres días. Según las proyecciones, la decoloración se ha de convertir en el Caribe en un fenómeno anual para el año 2020. (Fuente: Lauretta Burke y Jonathan Maidens, 2004, Reefs at Risk in the Caribbean, World Resources Institute, Washington, D.C.). 6 La desaparición generalizada del coral en el Caribe afec-tará también a la industria del turismo y a la industria pes-quera. El 65% de la pesca comercial en el Caribe depende de la función de los arrecifes de coral en el ecosistema.

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Otros impactos probables del cambio climá-tico que pueden incrementar la vulnerabili-dad a las amenazas o la frecuencia y la fuer-za de éstas son los relativos al régimen de lluvias. Un ejemplo se refiere a los proba-bles efectos de los fenómenos de El Niño y La Niña, que causan mayores precipitacio-nes y posibles inundaciones en algunas zo-nas y sequía en otras7. Puede haber una rela-ción entre el aumento de la temperatura, las precipitaciones y el aumento de las muertes debidas a deslizamiento de tierras por causas climáticas, como se indica en la figura 5. Otro importante problema en la región es la destrucción de los glaciares tropicales en la región andina, que repercutirá en el abaste-cimiento y la distribución de agua dulce tan-

7 El Niño es una perturbación climática del Pacífico tropical en el curso de la cual la temperatura del agua frente a la costa de Sudamérica aumenta marcadamente durante un período de 12 a 18 meses. Los efectos más fuertes son lluvias torrenciales y tormentas en la parte este del océano y sequía en el oeste, si bien los efectos conexos se sienten también en todo el mundo. El fenó-meno más marcado de El Niño en más de un siglo tuvo lugar en 1997-1998. En cambio, La Niña es una pertur-bación climática en el curso de la cual la temperatura del agua frente a la costa de Sudamérica baja un máxi-mo de 4°C.

to en los grandes centros urbanos como Quito, La Paz y Bogotá como en el abastecimiento de agua para la agricultura y para centrales de energía hidroeléctrica. Por ejemplo, se prevé que el glaciar de Chacaltaya, que actualmente abastece el 30% del agua dulce que consume La Paz (Bolivia) desaparezca para 20158. El déficit de financiamiento para las tareas de recuperación Las investigaciones en que se comparaban las posibles pérdidas económicas debidas a desas-tres con la capacidad financiera de un país han revelado que, desde un punto de vista financie-ro, muchos países latinoamericanos son muy vulnerables a las amenazas naturales. El estu-dio, basado en datos de dos decenios corres-pondientes a 12 países de América Latina y el Caribe9, destaca las consecuencias presupuesta-rias de las amenazas naturales e insiste en la necesidad de considerar la posibilidad de ase-gurar bienes públicos y privados, establecer

8 Fuente: Presentación en el BID de Walter Vergara, Banco Mundial, marzo de 2006. 9 Cardona, Omar Darío. 2005. Indicadores de riesgo de desastre y de gestión de riesgos. Programa para América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

Mile

s de h

abita

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Población total

Población urbana312,714 (71.0%)

Figura 4: Población de América Latina y el Caribe, 1980-2020

Fuente: ONU-Hábitat: El estado de las ciudades del mundo, 2001.

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reservas para pérdidas, obtener créditos para imprevistos e invertir en prevención y miti-gación. La figura 5 ilustra el índice de déficit por desastre (IDD) correspondiente a un fenó-meno en 100 años (una probabilidad del 10% de que el fenómeno tenga lugar en los 10 próximos años). El índice muestra la re-lación entre los recursos financieros dispo-nibles y las pérdidas estimadas. El cálculo de la disponibilidad tiene en cuenta seguros, fondos de reserva para desastres, ayuda y donaciones, nuevos impuestos, reasignacio-nes presupuestarias y crédito externo e in-terno. Cuando el índice es superior a 1,0 se estima que el país no está económicamente en condiciones de hacer frente a un desastre en 100 años aun cuando se lleve el endeu-damiento al máximo. Cuanto mayor sea el índice, mayor será el déficit. La mitad de los países estudiados no estarían en condiciones de obtener los fondos nece-

sarios para la reconstrucción tras un fenómeno en 100 años. En el lado izquierdo de la Figura 5 se indica que son los países cuya barra se ex-tiende más allá del valor de 1 (línea vertical). Como se observa en el lado derecho de la Figu-ra 5, si bien en términos relativos la situación del Perú, la República Dominicana y El Salva-dor sería más crítica, las pérdidas absolutas es-timadas (P) serían mayores en el caso de Méxi-co. El estudio indica también que uno solo de los 12 países (Costa Rica) podría financiar la reconstrucción después de un fenómeno en 500 años (los gráficos no aparecen en el presente documento). Si estos y otros países de América Latina y el Caribe en situación similar no hacen importantes inversiones para reducir el riesgo ni toman medidas de protección financiera co-ntra las posibles pérdidas, los fenómenos de gran magnitud que se produjeran en el futuro podrían reducir enormemente sus perspectivas de desarrollo.

IDD/100, 2000

0.10 0.31 0.37 0.41

0.76 0.86

1.14 1.33

1.77 1.90

2.45 3.53

0 1 2 3 4 ARG GTM CRI CHL TTO MEX ECU COL JAM SLV DOM PER

P 100 (US$ millones) 2000

187 431

852 800

350 6273

783 3254

845 3773

1361 4479

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

Fuente: Cardona 2005, p. 11.

Figura 5. Índice de déficit por desastre (IDD) y pérdidas (P) en 100 años

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VULNERABILIDAD La vulnerabilidad constituye el nexo funda-mental entre los fenómenos naturales, los desastres y el desarrollo económico y social de un país. La vulnerabilidad describe la re-lación que existe entre la exposición a ele-mentos externos de desestabilización y la capacidad para responder. Habitualmente la vulnerabilidad depende de factores tales como la pobreza, las desigualdades sociales, la calidad de las instituciones y de la infraes-tructura crítica y el nivel de degradación del medio natural. En otras palabras, una ame-naza natural se convierte en un desastre cuando entra en contacto con una población

vulnerable. Además, los efectos de un desastre pueden crear condiciones que generan aún ma-yor vulnerabilidad y, de esa manera, aumentan el riesgo de que otro fenómeno natural tenga como resultado un nuevo desastre. Este ciclo de la vulnerabilidad, que se ilustra en la Figura 6, puede constituir un grave obstáculo para las perspectivas de desarrollo de un país al afectar directamente a importantes objetivos de desa-rrollo relativos a la reducción de la pobreza, las enfermedades transmisibles, la educación, la viabilidad ambiental y la promoción de la si-tuación de la mujer (véase en el Recuadro 1 la relación entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la gestión del riesgo de desastres).

POVERTY

MICRO-LEVEL VULNERABILI-

TY

DISASTER

ECONOMIC IMPACTS

NATURAL HAZARDS

MA

CR

O-L

EVEL

V

ULN

ERA

BILI

TY

Figura 6: Ciclo de la vulnerabilidad

Efectos económicos

Pobreza

Desastre Vulnera-bilidad al

macronivel

Amenazas naturales

Vul

nera

bilid

ad

al m

acro

niv

el

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RECUADRO 1. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre En recientes análisis estadísticos se confirma la hipótesis que se sostenía desde hace tiempo de que la vulnerabilidad humana a las amenazas naturales y la pobreza por bajos ingresos se encuentran íntimamente relacionadas. En el plano nacional, reducir el riesgo de desastres está a menudo supeditado a paliar la pobreza y viceversa. Muchas personas de ingresos más bajos tienen viviendas de mala calidad menos aptas para resistir las fuerzas de la naturaleza. Algunos viven en asentamientos de alta densidad cerca de ciudades, construidos en laderas pronunciadas que son vulnerables a deslizamientos de tierra y de barro. Otros viven en zonas bajas expuestas al riesgo de inundación. En las zonas rurales, la pobreza impulsa la deforestación y las prácticas agrícolas no sostenibles. Los pobres tienen menos acceso a recursos que les ayuden a recuperarse de las pérdidas materiales y es menos probable que tengan ahorros, seguro o acceso al crédito que puedan ayudarles a financiar el costo de la reconstrucción. Esta situación puede causar reveses permanen-tes en los quintiles de más bajos ingresos y frustrar sus esfuerzos por salir de la pobreza. 2. Lograr la enseñanza primaria universal Los logros educativos son un factor determinante para superar la vulnerabilidad humana y la marginalidad. Una mayor participación en la adopción de decisiones sobre desarrollo constituye un principio central de la gestión del riesgo de desastres. La destrucción de escuelas es una forma muy directa en que los desastres pueden obstar a los logros educa-tivos, pero tal vez más importante sea la escasez de recursos de los hogares, que a menudo deben tomar decisiones difíciles en el sentido de destinar recursos a la supervivencia y lidiar así con la pobreza o invertir (en educación y atención médica por ejemplo) para mitigar la vulnerabilidad humana y mejorar las posibilidades de desarrollo a más largo plazo. Los más pobres, de ser afectados por un desastre, no tienen mayor opción y dedican sus recursos a la su-pervivencia; enviar a los niños a la escuela queda en un lugar más bajo de su lista de prioridades. 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer Una prioridad clave es facilitar la participación de las mujeres y las niñas en el proceso de desarrollo, incluidas las actividades para reducir el riesgo de desastre. En todo el mundo las mujeres tienen una influencia decisiva sobre la forma que asumen los riesgos para el desarrollo. En determinados contextos, las mujeres pueden estar más expuestas y ser más vulnerables a las amenazas. Por ejemplo, las que tienen responsabilidades domésticas pueden correr mayores riesgos por permanecer en construcciones poco seguras. Al mismo tiempo, las mujeres se prestan más que los hombres a participar en actividades comunales para reducir los riesgos e impulsar el desarrollo. Las políticas de desarrollo pue-den ser más acertadas si las políticas en materia de riesgo de desastres tienen en cuenta el capital social que represen-tan las mujeres. No será fácil lograr un modelo con esas características, pero existen prácticas recomendables que pue-den servir de punto de partida. Las barreras que impiden a la mujer participar en los niveles más altos de la toma de decisiones limitan seriamente el aporte de capacidad y conocimientos a la reducción del riesgo. Superar las desigual-dades en el acceso a la enseñanza es un componente fundamental del programa para reducir el riesgo de desastres. 4. Reducir la mortalidad infantil Los niños menores de cinco años son particularmente vulnerables a los efectos de amenazas como inundaciones y se-quías, pudiendo ser víctimas de ahogamiento o inanición, así como a los riesgos ambientales que entrañan el sanea-miento inadecuado y la falta de agua potable, origen de enfermedades transmisibles. Además, cuando se produce una catástrofe la infraestructura de salud suele quedar dañada y deja de funcionar. Para los niños de menos de cinco años, la pérdida de quienes se encargan de su cuidado y de los familiares que perciben ingresos, así como el estrés provoca-do por los desplazamientos, supone un precio muy alto para su salud psicológica y física. Las políticas encaminadas a respaldar el desarrollo sostenible mediante la reducción de la mortalidad infantil deben incorporar estrategias que limi-ten o reduzcan el riesgo de desastre.

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5. Mejorar la salud materna Cuando la conmoción o el estrés que provocan las amenazas ambientales consumen los ahorros y la capacidad de hogares y familias, los individuos más marginados de estos grupos sociales son los que corren más peligro. En muchos casos son las mujeres y las niñas, o los ancianos, quienes tienen menos derecho sobre los bienes comunes o familiares. La salud materna es un indicador estratégico de la igualdad dentro de la familia y entre las familias. Limitar la pérdida de bienes familiares mediante la reducción de los riesgos contribuirá a mejorar la salud materna. También otras medi-das más directas, como la inversión en educación y salud, contribuirán a la capacidad de recuperación de los hogares en tanto mejoren los indicadores de salud materna. Ya se ha señalado que los niños son un grupo de alto riesgo y la salud materna desempeña un papel importante en el cuidado que reciben los niños pequeños. 6. Luchar contra el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades La relación entre el estado epidemiológico y la vulnerabilidad humana al estrés y la conmoción posterior está bien documentada. Por ejemplo, las poblaciones rurales afectadas por el VIH/SIDA están en peores condiciones de sobre-llevar la penuria ocasionada por una sequía, debido a la escasez de mano de obra. Las personas con enfermedades cró-nicas son más propensas a verse afectadas por el estrés fisiológico que produce el hambre. En el caso de las enferme-dades transmitidas por vectores, existe el riesgo de que se conviertan en epidemia luego de una sequía o inundación; del mismo modo, una catástrofe puede agravar el riesgo de enfermedad debido a la destrucción de las infraestructuras de agua potable, saneamiento y atención médica. 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente La degradación del medio ambiente aumenta la vulnerabilidad a las amenazas naturales y suele transformarlas en de-sastres. Así, agrava los efectos reales de las amenazas, limita la capacidad de un área para absorberlos y, en general, reduce la capacidad natural de recuperación ante los efectos de la amenaza y los desastres. Por ejemplo, la deforesta-ción puede agravar los efectos de grandes precipitaciones al causar deslizamientos de tierras e inundaciones. La pérdi-da de manglares reduce la protección natural de las comunidades costeras contra mareas de tempestad y maremotos. La urbanización descontrolada plantea un problema porque crea condiciones que aumentan la vulnerabilidad del ser humano a los desastres y lo hacen muy propenso a sufrir daños. Los asentamientos informales suelen establecerse en lugares muy peligrosos, como laderas pronunciadas y vulnerables a deslizamientos de tierra, lechos de ríos propensos a inundaciones urbanas o cerca de instalaciones industriales que pueden causar desastres tecnológicos. Si no se formu-lan políticas contra los altos riesgos actuales de desastre por terremotos, ciclones, inundaciones y sequía, será imposi-ble alcanzar la meta de mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de barrios pre-carios para el año 2020. Las amenazas naturales pueden también aumentar el riesgo de degradación del medio ambien-te. Por ejemplo, los incendios forestales pueden causar deforestación y erosión, las inundaciones causan sedimentación y los terremotos pueden romper gasoductos o causar otros tipos de accidentes industriales con un grave impacto am-biental. Adaptado de “La reducción de riesgos de desastres: un desafío para el desarrollo”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004, pág. 16.

LOS DESASTRES Y LA POBREZA10 La pobreza y los asentamientos no planifica-dos activan una serie de condiciones que con-tribuyen a la vulnerabilidad de comunidades, familias y personas. Muchas personas de in- 10 Partes de esta sección están basadas en Indu Abraham, 2005 “Vulnerability of the Most Vulnerable”, Banco Interamericano de Desarrollo. Inédito.

gresos más bajos tienen viviendas de mala calidad menos aptas para resistir las fuerzas de la naturaleza. Algunos viven en asenta-mientos de alta densidad cerca de ciudades, construidos en laderas pronunciadas que son vulnerables a deslizamientos de tierra y de barro. Otros viven en zonas bajas expuestas al riesgo de inundación. En las zonas rurales, la pobreza impulsa la deforestación y las prácti-

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cas agrícolas no sostenibles. Los pobres tie-nen menos acceso a recursos que les ayuden a recuperarse de las pérdidas materiales y es menos probable que tengan ahorros, seguro o acceso al crédito que puedan permitirles fi-nanciar el costo de la reconstrucción. En con-secuencia, las víctimas de desastres se ven obligadas a tomar préstamos a un interés ele-vado (o incumplir el pago de préstamos ante-riores), a vender bienes y ganado o dedicarse a la agricultura de bajo riesgo y bajo rendi-miento para quedar menos expuestas a fenó-menos extremos. Quienes viven en estas con-diciones son más vulnerables a los efectos de las amenazas naturales. Casi el 40% de la po-blación urbana de la región vive en la pobre-za. Entre el 20% y el 25% de todos los pobres urbanos de la región residen en viviendas pre-carias en barrios superpoblados. Según el in-forme de las Naciones Unidas sobre los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio (2005), el número de habitantes en barrios urbanos pre-carios en América Latina y el Caribe aumentó de 111 millones en 1990 a 128 millones en 2001. El grado de los impactos económicos de una amenaza depende en gran medida de diversos factores a macronivel de vulnerabilidad de la sociedad o comunidad. Por ejemplo, una gra-ve sequía que afecte directamente a los agri-cultores causa también penurias para la po-blación más pobre en general como resultado del alza de los precios de los alimentos. Cuando un fenómeno natural afecta a un im-portante sector de la economía como la agri-cultura, la pesca o el turismo, suele producirse una marcada baja de la producción de resultas de la cual se reducen los ingresos tributarios y, por lo tanto, los recursos disponibles para actividades que puedan contribuir al progreso social. En el Caribe, por ejemplo, así ocurre en particular en el caso de la industria del tu-rismo, que puede sufrir los efectos de un ci-clón devastador tanto en el plano nacional como en el regional. La propia acción en caso

de emergencia y la subsiguiente reconstruc-ción crean gran cantidad de nuevos gastos. Ello puede aumentar la presión para reducir la inversión pública en servicios sociales. La estructura económica e institucional exis-tente puede aumentar la vulnerabilidad tanto al micro como al macronivel. En algunos paí-ses, la política económica vigente crea desin-centivos para utilizar tecnologías y adoptar conductas que reduzcan la vulnerabilidad. Ello se debe a la utilización de aranceles, sub-sidios o impuestos que hacen menos atracti-vas desde un punto de vista financiero las ac-tividades que reducen la vulnerabilidad. Otras políticas, como las relativas al uso de la tierra, tienen consecuencias en cuanto a la densidad y distribución de la población que inciden en la vulnerabilidad de la población en general. Otro aspecto guarda relación con los derechos de propiedad cuando un sistema de propiedad poco claro puede hacer más difícil adquirir tierras en zonas más seguras. La falta de títu-los de propiedad puede desalentar la inversión en mejoras estructurales para mitigar el riesgo y hacer también que resulte difícil o imposible obtener un seguro u obtener asistencia para la reconstrucción después de un desastre.

EL POSIBLE IMPACTO DE LOS DESASTRES EN LA MISIÓN

DEL BANCO Las amenazas naturales plantean desafíos de desarrollo no sólo para los países clientes del Banco sino también para el propio Banco. En un reciente estudio de la Oficina de Evalua-ción y Supervisión (OVE) se indicaba que el efecto económico negativo de los desastres podía constituir una amenaza para la misión del Banco:

Los desastres naturales ponen en peli-gro tanto las perspectivas de desarro-llo en América Latina y el Caribe co-mo el cometido del Banco, que (según

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se lo enuncia en el Convenio Consti-tutivo de la institución) radica en con-tribuir a la aceleración del proceso de desarrollo económico y social de los países miembros regionales en desa-rrollo. Los desastres naturales provo-can retrocesos, a veces muy graves, por lo cual están reñidos con la no-ción de aceleración del desarrollo11.

Por otra parte, los impactos de la variabilidad y el cambio climáticos plantean riesgos que pueden ser importantes, particularmente a los proyectos de inversión en los sectores de la agricultura, la vivienda, la infraestructura y la energía. En estudios preliminares realizados para el Banco se ha hecho una estimación del grado en que el cambio climático puede constituir un riesgo para sus proyectos de desarrollo12. Los resultados indican que: (i) un alto número de proyectos (27%) contenía elementos posi-blemente expuestos al riesgo de cambio cli-mático y (ii) una quinta parte (US$1.200 mi-llones) del importe medio anual de los prés-tamos tiende a estar expuesto a un riesgo ele-vado de impactos relacionados con el clima. Los desastres pueden afectar al cometido cen-tral del Banco y obstar al progreso en cada uno de sus cinco ámbitos principales: la in-versión social y el desarrollo urbano, la mo-dernización del Estado, la competitividad, la cooperación regional y la gestión de los recur-sos naturales y el medio ambiente.

11 Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pág. 6. 12 Fareeha Iqbal. Presentación en el BID, 1° de mayo de 2006. Un estudio preparado por el mismo autor (con Ian Noble) acerca de la cartera del Banco Mundial llega a conclusiones similares.

El Banco, a fin de prestar asistencia efectiva para acelerar el crecimiento, tiene que encarar la gestión del riesgo de desastres en la región como una inversión en el desarrollo sosteni-ble.

INVERTIR PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD

Como se ha indicado, las pérdidas causadas por desastres en la región están en aumento y la diferencia entre las pérdidas potenciales y la capacidad de muchos países para financiar la reconstrucción han llegado a niveles alar-mantes. La exposición a amenazas naturales debería constituir un desafío central de desa-rrollo en muchos de los países de la región. Los gobiernos de nivel nacional, regional y local, junto con el sector comercial privado y con la activa participación de la sociedad civil en general, pueden superar una situación de vulnerabilidad. Los organismos internaciona-les pueden aportar financiamiento y asistencia técnica. La gestión del riesgo es una inversión en el desarrollo sostenible que puede reducir los costos y generar ingresos. Los desastres naturales no son fenómenos exógenos e in-controlables que constituyen una excepción temporal a la normalidad, sino que son previ-sibles y, en la mayoría de los casos, se origi-nan en fenómenos cíclicos que pueden redu-cirse y en algunos casos prevenirse dando mayor capacidad a la población para evitar sus efectos, resistirlos y recuperarse de ellos. El círculo vicioso de pobreza y desastres pue-de romperse con un planteamiento del desa-rrollo que favorezca a los pobres e integre la gestión del riesgo de desastre. Una vez que se reconocen los importantes y claros nexos que hay con el desarrollo, es posible superar los desincentivos que se oponen a una prevención ex ante y las prioridades contrapuestas de in-versión.

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Hay un cuerpo cada vez mayor de datos y ex-periencias que indica que reducir el riesgo en lugar de reaccionar una vez producido un de-sastre suele reportar considerables beneficios económicos y sociales. Los ministerios de hacienda deberían prestar atención a la nece-sidad de invertir para reducir la vulnerabilidad porque los desastres pueden tener graves efec-tos macroeconómicos en la mayoría de las economías de los países de la región. Los mi-nisterios encargados de los sectores producti-vos de alto riesgo, como la pesca, la agricultu-ra y el turismo, deberían considerar la posibi-lidad de invertir para reducir su vulnerabili-dad y para modernizar la planificación, los códigos y los marcos legales a fin de asegu-rarse de que tengan debidamente en cuenta el

grado de riesgo que plantean las amenazas naturales para el sector. La reducción de la vulnerabilidad puede formar parte de los pro-gramas de desarrollo y la reconstrucción des-pués de un desastre. El Banco está empeñado en ayudar a los países a incorporar la gestión del riesgo de desastres en las políticas y prác-ticas de desarrollo en la región, aportando asistencia técnica y financiera en colaboración con los gobiernos y los donantes, así como con el sector privado. Las políticas de desarrollo deberían reducir la vulnerabilidad de la población a las amenazas naturales a fin de alcanzar y mantener el cre-cimiento económico y el desarrollo social.

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Prácticas actuales

PRÁCTICAS EN LOS PAÍSES PRESTATARIOS

Las políticas relacionadas con el desarrollo y los desastres se han centrado básicamente en la acción en casos de emergencia y es muy poco lo que se ha invertido para mitigar las amenazas naturales. Instituciones para la gestión del riesgo Algunos países de América Latina están em-pezando a ampliar el alcance de sus sistemas nacionales para casos de desastre a fin de que abarquen la preparación, la mitigación, el so-corro y la rehabilitación y, en unos pocos ca-sos, incluso opciones de financiamiento antes y después de un desastre13. Ha habido tres planteamientos generales. La mayor parte de los países, entre ellos Chile, han extendido el alcance de la gestión de desastres ampliando las funciones de una institución existente, como la defensa civil, parcialmente también a las actividades de prevención. Otros, como El Salvador, han ampliado el mandato explícito del gobierno con respecto a la gestión del riesgo de desastres estableciendo una institu-ción paralela encargada de la evaluación del riesgo y la política de mitigación. Por último, un tercer planteamiento, adoptado por Méxi-co, consiste en formar, afianzar y reforzar una red de instituciones clave14.

13 Por sistemas nacionales para casos de desastre se en-tiende la interacción oficial e informal entre instituciones, mecanismos financieros, reglamentos y políticas. 14 Freeman, Paul y otros. 2003. Gestión de riesgo de de-sastres naturales: Sistemas nacionales para la gestión integral del riesgo de desastres y estrategias financieras para la reconstrucción en casos de desastres naturales. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

Los puntos fuertes y débiles de estos plantea-mientos institucionales dependen del contexto más amplio en que operan. Los programas del sector público, con prescindencia de que estén centralizados, escasamente centralizados o funcionen en red, deben operar en un sistema que cuente con suficiente participación, apor-tación y retroalimentación del sector privado, incluidos los agentes del mercado y la socie-dad civil. En los países en que se ha estable-cido un sistema nacional para la gestión en casos de desastre o emergencia, los organis-mos de defensa civil suelen tener un papel rector en cuestiones relacionadas con los de-sastres. La participación de las autoridades nacionales encargadas de la economía o la planificación ha sido únicamente marginal. La respuesta a emergencias como factor más importante Para recuperarse de los efectos de las amena-zas naturales, los países de América Latina y el Caribe han adoptado diversas medidas fi-nancieras y no financieras. Estas medidas, aunque ofrecen cierta protección contra las pérdidas causadas por amenazas, tienden a ser (con algunas excepciones notables) de natura-leza ex post, privilegiando la respuesta a emergencias y la reconstrucción. Una encues-ta de autoridades competentes en América Latina y el Caribe, hecha en relación con una evaluación de la actual política del Banco en materia de desastres15, reveló que el 70% de

15 “Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados”. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Was-hington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Co-mo parte del estudio se encomendó una encuesta de fun-cionarios latinoamericanos encargados de la formulación de políticas, que fue llevada a cabo por el Swiss Federal Institute for Snow and Avalanche Research SLF, 2004.

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los encuestados asignaba una elevada priori-dad a la respuesta a casos de emergencia. El 60% la asignaba a la reconstrucción y rehabi-litación y poco más del 40%, a las medidas de preparación para asegurar una acción efectiva ante desastres. En cambio, apenas el 20% otorgaba alta prioridad a la prevención (acti-vidades de reducción de los desastres) y a la mitigación (medidas estructurales y no estruc-turales adoptadas para limitar los efectos ne-gativos de los desastres). A la pregunta de cuál era la situación ideal, el 90% respondió que la prevención debería tener una elevada prioridad. La encuesta reveló también que entre el 71% y el 80% de los recursos relacionados con de-sastres procedían de préstamos concedidos después del desastre, de transferencias presu-puestarias a las comunidades afectadas y de donaciones y ayuda también posteriores. Las medidas de financiamiento previo, como fon-dos de reserva o seguros, únicamente se utili-zaban para pagar alrededor del 20% de los gastos en casos de desastre, a pesar de que, según la encuesta, los préstamos después del desastre constituían la medida financiera más costosa. Según la misma encuesta, las inver-siones previas, los fondos de reserva y los se-guros eran medidas menos costosas y la soli-daridad de la comunidad (costear íntegramen-te a nivel local los daños causados por un de-sastre) era la menos costosa de todas. La visibilidad política de las actividades y la solidaridad internacional para obtener recur-sos de emergencia propicia el énfasis asigna-do a la respuesta. Asimismo, es menos com-plicado llegar a un consenso político para ac-tuar en forma rápida y resuelta en caso de emergencia que convenir en la forma de in-vertir a largo plazo en actividades de preven-ción. A su vez, esto suele quedar de manifies-to en la creación de poderosos mecanismos institucionales especiales para una respuesta inmediata.

Prevención y mitigación A pesar de que se depende sobremanera del financiamiento ex post, se ha avanzado algo para reducir la vulnerabilidad mediante medi-das de prevención y mitigación ex ante. En Nicaragua, por ejemplo, los municipios están usando tecnología de relevamiento para iden-tificar con mayor precisión el grado y el tipo de vulnerabilidad a que hacen frente sus co-munidades. Estas medidas pueden muchas veces ser sumamente eficaces para reducir la vulnerabilidad y las pérdidas probables. Las medidas preventivas, que comienzan con la identificación y evaluación del riesgo, pueden incluir la planificación del uso de la tierra y los códigos de construcción, que regulan la actividad humana en zonas expuestas a ame-nazas a fin de reducir el riesgo. Otras medidas para reducir las pérdidas probables incluyen la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en los programas de estudio y la rea-lización de campañas de toma de conciencia que puedan cambiar el comportamiento indi-vidual y fomentar una reducción del riesgo en los hogares, por ejemplo, así como la gestión ambiental. Las medidas de mitigación estructural tam-bién pueden ser eficaces para reducir la vulne-rabilidad16. Un ejemplo de un proyecto con una inversión adecuada en mitigación ex ante es el de la presa de Sabaneta en la República Dominicana. En 1993 el Banco aprobó un préstamo para reforzar y reacondicionar la presa. Las obras se terminaron antes de la temporada de huracanes en 1998. Varios me-ses después, el huracán Georges asoló la isla, pero la presa reacondicionada pudo absorber y controlar 320 mm de lluvias caídas en la cuenca del río San Juan.

16 Para una lista más completa de medidas ex ante véase el Apéndice A.

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Obstáculos para la planificación financiera en los países de la región Las probables pérdidas debidas a fenómenos naturales deben tenerse en cuenta a la hora de determinar la capacidad financiera de los paí-ses para financiar la reconstrucción después de un desastre. El huracán Iván, cuando asoló Jamaica en agosto de 2004, creó dificultades en cuanto a la recaudación de ingresos y la financiación de los gastos para el resto del ejercicio fiscal. Al final de agosto de 2004, antes del huracán, los ingresos equivalían a los previstos y los gastos eran un 0,7% infe-riores a los presupuestados, con lo que se cumplían dos objetivos primordiales para el Gobierno de Jamaica. En razón del huracán, la recaudación de ingresos en septiembre quedó por debajo del objetivo porque la acti-vidad comercial se detuvo en muchos sectores y hubo que cerrar algunas oficinas de impues-tos antes y después del huracán. A la vez, su-bieron los gastos por concepto de socorro y reconstrucción. Se esperaba que el financia-miento procediera de reasignaciones presu-puestarias, donaciones de fuentes externas y donaciones del sector privado. En vista del alto grado de endeudamiento, el país no esta-ba en condiciones de contratar préstamos para la reconstrucción. Cuando se produce un desastre, lo normal es que la reconstrucción se financie mediante transferencias presupuestarias, la utilización de fondos de reserva, la transferencia de fon-dos procedentes de préstamos o donaciones ya existentes, nuevos préstamos y, a veces, nuevos impuestos. La utilización de cada una de estas fuentes plantea dificultades a los paí-ses. Las transferencias presupuestarias y la desviación de fondos procedentes de présta-mos o donaciones son dolorosas porque redu-cen el financiamiento de proyectos de desa-rrollo ya programados. La utilización de fon-dos de reserva va unida a la tarea, política-mente difícil, de mantenerlos al nivel necesa-

rio para atender otras necesidades de gasto público y la contratación de préstamos nuevos aumenta el grado de endeudamiento. Los obstáculos fundamentales para la protec-ción financiera a que hacen frente varios de los países más vulnerables de América Latina y el Caribe consisten en la resistencia de las instituciones a ir más allá de la respuesta a emergencias. La planificación ex ante impul-saría la prevención a fin de reducir el riesgo y establecería fuentes de financiamiento de la reconstrucción antes de que el desastre tuviera lugar. A los efectos de la gestión del riesgo de desastres sería importante definir las funcio-nes de la sociedad civil, del sector privado y de las entidades del mercado financiero. Colaboración regional Los países de América Latina y el Caribe han constituido organizaciones subregionales para hacer frente a las cuestiones de la gestión del riesgo y la respuesta a casos de desastre. Esas organizaciones incluyen el Organismo para Situaciones de Emergencia y Casos de Desas-tre en el Caribe (CDERA), el Centro de Coor-dinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDE-NAC) y el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE). Estos organismos subregionales pueden servir de centros para formular buenas prácticas a nivel regional y ampliar el acervo de conocimientos en materia de riesgo y vulnerabilidad. En 2005 la Comunidad Andina adoptó la “Estra-tegia Andina para la Prevención y Atención de Desastres”17. A pesar de estos avances, estos órganos regionales están estructurados y foca-lizados de un modo que refleja en parte los sistemas nacionales, que asignan más impor-tancia a la respuesta inmediata en caso de de- 17 Véase la Decisión 591: Estrategia Andina para la Pre-vención y Atención de Desastres: http://www.comunidadandina.org/ingles/normativa/D591e.htm.

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sastres que a la prevención. Por lo tanto, su capacidad para ocuparse de cuestiones de transferencia del riesgo y prevención de de-sastres ha sido reducida. La participación en iniciativas mundiales El 22 de enero de 2005 la Conferencia Mun-dial sobre la Reducción de Desastres, celebra-da en Hyogo (Japón), aprobó el Marco de Ac-ción de Hyogo para 2005-201518 como marco rector para la reducción de los desastres en el próximo decenio. El Marco de Acción de Hyogo propone tratar de lograr para 2015 una reducción considerable de las pérdidas oca-sionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. En el Marco se fijan tres objetivos estratégi-cos: • La integración de la reducción del riesgo

de desastres en las políticas y los planes de desarrollo sostenible.

• La creación y el fortalecimiento de insti-

tuciones, mecanismos y medios que pue-dan contribuir a aumentar la capacidad de respuesta ante las amenazas.

• La incorporación sistemática de criterios

de reducción del riesgo en la ejecución de programas de preparación para las situa-ciones de emergencia, de respuesta y de recuperación.

Diecisiete de los países miembros prestatarios del Banco enviaron delegaciones a la Confe-rencia y aprobaron el Marco de Acción de

18 Naciones Unidas, Estrategia Internacional de Reduc-ción de Desastres. 2005. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Estrategia Internacio-nal de las Naciones Unidas para la Reducción de los De-sastres, Ginebra (Suiza).

Hyogo19. Además, muchos de los gobiernos de esos países elaboraron, como preparación para la Conferencia Mundial, informes nacio-nales sustantivos sobre reducción de los de-sastres en los que se indicaba el estado de la capacidad y las políticas vigentes en sus paí-ses20. Algunos países han presentado informes nacionales como seguimiento del Marco de Acción de Hyogo21.

PRÁCTICA DEL BANCO La práctica del Banco consiste en atender a las solicitudes de sus países miembros presta-tarios. Es la demanda la que determina las ac-tividades del Banco en cuanto al financia-miento de la prevención de desastres y la res-puesta en casos de desastre. El Banco está de-cidido a ayudar a afianzar los incentivos y la capacidad para la gestión del riesgo en el marco del ciclo de gestión del riesgo de de-sastres y a ayudar a preparar el terreno para unas modalidades eficientes de transferencia y financiamiento del riesgo (véase el Apéndice B). Para cumplir esta función, el Banco dis-pone de una variedad de mecanismos finan-cieros y no financieros. Estas y otras opciones de financiamiento son examinadas periódica-mente a fin de que el Banco esté en condicio-nes de ofrecer a sus países miembros prestata-rios una variedad adecuada de instrumentos e incentivos financieros para encarar en forma integral la gestión del riesgo de desastres. 19 Los países miembros prestatarios del Banco que envia-ron delegaciones a la Conferencia de Hyogo son: Argen-tina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecua-dor, El Salvador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Fuente: Secretaría de la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas de Reducción de los Desastres, Ginebra (Suiza). 20 Estos informes se pueden consultar en http://www.unisdr.org/wcdr/preparatory-process/national -reports.htm. 21 Estos informes se pueden consultar en http://www.unisdr.org/eng/hfa/hf-implemt-states.htm.

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Servicios financieros De 1995 a 2002 el Banco ha asignado aproximadamente US$2.000 millones a prés-tamos relacionados con desastres22. Estos re-cursos se distribuyeron entre diversos instru-mentos específicos que apoyan actividades relacionadas con desastres y préstamos ordi-narios para actividades relativas a la gestión de riesgo de desastres. Fuera de la actividad ordinaria de préstamos, el Banco también pro-porciona recursos financieros adicionales por medio de operaciones de cooperación técnica no reembolsable, de recursos de fondos fidu-ciarios o el Fondo del Banco para la Preven-ción de Desastres y de operaciones de coope-ración técnica de emergencia, la Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres y el Mecanismo de Respuesta Inmediata. Además, se puede recurrir también a nuevos instrumen-tos del Banco, como la Iniciativa de Promo-ción de Bienes Públicos Regionales, para fi-nanciar la gestión proactiva del riesgo de de-sastres mediante financiamiento no reembol-sable23. Por último, el Banco financia y facili-ta la Red de Desastres Naturales del Diálogo Regional de Políticas, una red regional de re-presentantes de países designados a un alto nivel. El Banco ha venido apoyando desde 22 Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pág. 25. 23 En el marco de la Iniciativa de Promoción de Bienes Públicos Regionales, habría disponibles recursos no reembolsables de hasta US$10 millones al año para fi-nanciar proyectos en apoyo del desarrollo de los bienes públicos regionales en América Latina y el Caribe. El apoyo del Banco a estos bienes se fundamenta en el hecho de que muchas oportunidades o muchos problemas comunes a los países de la región pueden aprovecharse o superarse en forma más eficaz a escala regional mediante la cooperación internacional en la producción de bienes públicos. Un bien público regional es todo bien, producto básico, servicio, sistema de normas o régimen de política de carácter público que genere beneficios comunes para los países participantes y cuya producción resulte de la acción concertada de éstos.

2001 este foro mediante reuniones a nivel subregional, y cada año a nivel hemisférico, para examinar cuestiones de política, finan-cieras e institucionales. En el recuadro 2 se resumen las medidas necesarias y los instru-mentos existentes para la prevención, prepa-ración e intervención ante desastres. Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres (documento GN-2085-5) El Banco proporciona a sus países miembros prestatarios los servicios de la Facilidad Sec-torial para la Prevención de Desastres, apro-bada en 2001, como se indica en el documen-to GN-2085-5. Los recursos de la Facilidad se utilizan para financiar con carácter reembol-sable operaciones de hasta el equivalente de US$5 millones a solicitud de países miembros prestatarios. El objetivo de la Facilidad es re-ducir el riesgo a largo plazo de amenazas na-turales para las personas, los bienes y los pro-cesos productivos. La Facilidad tiene en cuen-ta la importancia de las medidas ex ante me-diante varios componentes, que evalúan la identificación y predicción de riesgos, la miti-gación, la preparación para desastres, el apo-yo a la transferencia de riesgos y el fortaleci-miento institucional de los sistemas naciona-les de reducción de riesgos. Esta Facilidad puede apoyar un mayor acceso a los conocimientos científicos sobre las ame-nazas naturales y la vulnerabilidad humana, especialmente en tiempo real, por conducto de sistemas de alerta temprana y puede también prestar apoyo para mejorar la calidad de esos conocimientos. Las inversiones que se finan-ciarían podrían incluir también obras estructu-rales de ingeniería, como el reacondiciona-miento antisísmico de hospitales y escuelas, y obras no estructurales, como campañas de toma de conciencia.

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Fondo para la Prevención de Desastres (do-cumento GN-2405-3) y Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes para la Prevención de Desastres (GN-2427-2) Este fondo, aprobado en marzo de 2006, fue establecido por el Banco para ayudar a los países a superar una de las barreras que se in-terponen a la inversión en la prevención de desastres financiando operaciones no reem-bolsables individuales, con inclusión de estu-dios relativos a la preparación y el diseño de proyectos de prevención y de componentes de préstamos en zonas y sectores de alto riesgo. Cada donación tiene un máximo de US$1 mi-llón. El fondo puede utilizarse para financiar intervenciones estratégicas a fin de mejorar la

prevención de desastres en los planos local, nacional y regional. Facilidad de Respuesta Inmediata (documento GN-2038-12) La Facilidad de Respuesta Inmediata, de 2003, constituye el instrumento del Banco para proporcionar financiamiento urgente con posterioridad a un desastre24. Este instrumen-to tiene por misión proporcionar rápidamente un volumen de liquidez a fin de atender a las necesidades dentro de los tres a seis primeros meses siguientes a un desastre para restable- 24 El Mecanismo fue modificado en 2003 y reemplaza al Mecanismo de Reconstrucción de Emergencia, estableci-do en 1998.

Recuadro 2. Instrumentos del Banco para la gestión del riesgo de desastres

Fase Medidas Instrumentos Antes

- Desarrollo institucional para la pre-vención y la mitigación

- Análisis de riesgos y vulnerabilidad - Inversiones en prevención, mitiga-

ción y preparación - Diseño de la protección financiera y

apoyo al desarrollo de un mercado de transferencia de riesgos

- Préstamos de la Facilidad Sectorial para la Pre-vención de Desastres (documento GN-2085-5)

- Donaciones del Fondo para la Prevención de De-sastres (GN-2405-3)

- Donaciones del Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes para la Prevención de Desastres (GN-2427-2)

- Préstamos para proyectos de inversión sectorial con componentes de prevención y mitigación

- Operaciones de cooperación técnica para preven-ción y mitigación

- Préstamos para reforma de políticas - Fondos especiales, como los que se proveen en el

marco de la Iniciativa de Promoción de Bienes Públicos Regionales

Durante

- Evaluación de daños y necesidades - Restablecimiento de servicios bási-

cos e infraestructura crítica - Limpieza y reparaciones de daños

causados en el medio ambiente - Asistencia humanitaria (limitada a

la cooperación técnica para emer-gencias

- Facilidad de Respuesta Inmediata (documento GN-2038-12)

- Reestructuración y reasignación de la cartera - Cooperación técnica de emergencia (documento

GN-1862-5)

Después

- Inversiones en rehabilitación y re-construcción

- Adaptación de inversiones produc-tivas al riesgo de desastres futuros

- Reestructuración y reasignación de la cartera - Préstamos sectoriales y de inversión y donaciones

para la reconstrucción

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cer servicios básicos y ayudar a iniciar activi-dades de reconstrucción. Las actividades financiadas con recursos de la Facilidad pueden incluir la remoción de es-combros y la limpieza ambiental de la zona del desastre, el control y la estabilización de edificios, el restablecimiento de infraestructu-ra básica, como puentes y caminos, y el esta-blecimiento de servicios públicos esenciales, como electricidad, agua, atención de salud y comunicaciones. Además, una vez aprobada la Política sobre gestión del riesgo de desas-tres, el Banco procederá a un examen de la Facilidad para asegurar su conformidad con la Política de 2007 y, como dispone la Resolu-ción AG-1/02 de la Asamblea de Gobernado-res, autorizar la cobertura con recursos de la Facilidad de “emergencias imprevistas que no sean naturales ni guarden relación con el mer-cado”25. Cooperación técnica de emergencia (docu-mentos GN-1862-5 y AT-986) Las donaciones de cooperación técnica de emergencia cumplen una función humanitaria y tienen un alcance mucho menor que la Faci-lidad de Respuesta Inmediata (a partir de 2005 tienen un máximo de US$200.000). En estas actividades de cooperación técnica, el BID busca establecer una cooperación con entidades especializadas que tengan una ven-taja comparativa en la materia. Adquisiciones Durante los 12 meses siguientes a un desastre declarado se aplican los procedimientos espe-ciales de adquisiciones descritos en el proce-dimiento GS-601.

25 Documento del Banco AG-1/02.

Servicios no financieros El Banco presta apoyo no financiero por me-dio de asesoramiento técnico y difusión de buenas prácticas, el estudio ambiental preli-minar de los proyectos que financia, el apoyo al diálogo nacional y regional de políticas, la organización de conferencias en los planos nacional e internacional, intercambios regio-nales y extrarregionales y la movilización de recursos y coordinación de donantes. El Ban-co puede también impartir capacitación y ase-soramiento sobre la creación de sistemas na-cionales para la gestión del riesgo de desas-tres. La función de generar conocimiento que tiene el Banco puede desempeñar un papel importante para reforzar la gestión ex ante. Coordinación del Banco con entidades regionales Entre las entidades regionales con las que co-labora el Banco en cuestiones de gestión del riesgo de desastres se cuentan la Organización de los Estados Americanos, la Comisión Eco-nómica para América Latina y el Caribe y la Organización Panamericana de la Salud. El Banco coopera con organizaciones subregio-nales para casos de desastres tales como la CEPREDENAC en América Central, la CDERA en el Caribe y CAPRADE y la Co-munidad Andina en los países andinos. Co-opera también con los bancos subregionales de desarrollo: el Banco de Desarrollo del Ca-ribe, el Banco Centroamericano de Integra-ción Económica y la Corporación Andina de Fomento. Además, colabora con el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Uni-das para el Desarrollo en investigaciones rela-tivas a evaluaciones del riesgo, la vulnerabili-dad y los impactos. El Banco colabora ac-tualmente con la CEPAL en un programa de información sobre desastres a fin de revisar metodologías y evaluar los efectos de las amenazas naturales (ATN/JF-7096-RG). El Banco también participa en el grupo ProVen-

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tion de donantes bilaterales, instituciones multilaterales y entidades no gubernamentales que trabajan para reducir el riesgo de desas-tres y colabora con este grupo. A pesar de que sus actividades para incremen-tar su capacidad y la de sus miembros presta-tarios para la gestión del riesgo de desastres preceden al Marco de Acción de Hyogo26, la visión estratégica y las actividades del Banco apoyan los objetivos de ese Marco, a saber: (i) integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y los planes de desa-rrollo sostenible, (ii) creación y fortalecimien-to de instituciones, mecanismos y medios que puedan contribuir a aumentar la resiliencia ante las amenazas y (iii) incorporación siste-mática de criterios de reducción del riesgo en la ejecución de programas de preparación pa-ra las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperación.

MEDIDAS QUE SE DEBEN ADOPTAR EN EL FUTURO

La tendencia al aumento de los daños causa-dos por desastres, junto con los limitados re-cursos nacionales e internacionales de que se dispone para la respuesta, pone de manifiesto que reducir la vulnerabilidad es la única solu-ción sostenible para atenuar las pérdidas que esos fenómenos producen. Este enfoque re-quiere una estrategia de gestión del riesgo de desastres que abarque todas las etapas del ci-clo de esta gestión.

26 Naciones Unidas, Estrategia Internacional de Reduc-ción de Desastres. 2005. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Estrategia internacio-nal de las Naciones Unidas para la reducción de los de-sastres, Ginebra (Suiza).

Las áreas básicas a que deben prestar atención los miembros prestatarios del Banco son el análisis del riesgo para identificar las clases de riesgos que enfrentan la población y las inversiones de desarrollo y su magnitud, así como la vulnerabilidad de poblaciones, secto-res y países; la prevención y mitigación para hacer frente a las causas estructurales y no estructurales de vulnerabilidad; la protección financiera y la transferencia de riesgos para distribuir los riesgos financieros en el tiempo y entre diferentes agentes; la preparación pa-ra emergencias y la respuesta en casos de de-sastre para poner a un país en mejores condi-ciones de hacer frente rápida y eficazmente a una emergencia y la rehabilitación y recons-trucción después de un desastre, en apoyo de una recuperación efectiva y para protegerse de desastres futuros (en el Apéndice B se pre-senta un ejemplo de los principales elementos de la gestión del riesgo).

23

Recuadro 3. Prioridades y ámbitos de acción del Banco en la gestión del riesgo de desastres Prioridades del Banco Justificación Ámbitos estratégicos de la acción del Banco en la gestión

del riesgo de desastres Inversión social

y desarrollo urbano

• Condiciones de vida en las ciu-dades

• Redes de pro-tección social

• Formación de capital humano

• Gestión del riesgo median-te la gestión ambiental

Las inversiones sociales pueden contribuir, directa o indirectamente, a reducir el riesgo mejorando los niveles de vida de los pobres y atenuando su vulnerabilidad. Una mejor gestión ambiental en zonas urbanas, además de mejorar la vida cotidiana de la pobla-ción, particularmente de los pobres, puede también ayudar a reducir la vulnerabilidad de los pobres frente a los efectos de las amenazas naturales. Los asentamientos urbanos no controlados están haciendo aumentar con rapidez el grado de vulnerabi-lidad en muchas ciudades de la región. Para evitar en el futuro desastres de magnitud aún mayor que los que ya han tenido lugar es necesario mejorar la zonificación y las normas de construcción, así como su apli-cación.

Reducir la vulnerabilidad de los pobres Los proyectos para reducir la pobreza y hacer frente a las ame-nazas naturales procuran responder a los riesgos y desafíos a que a los que están expuestos los hogares y vecindarios pobres. Es imperativo aplicar modalidades innovadoras y sostenibles, de bajo costo, para reducir efectivamente el riesgo en los ve-cindarios de bajos ingresos. Las opciones incluyen invertir en la construcción o el reacondicionamiento de infraestructura resistente a amenazas, con financiamiento, por ejemplo, de los fondos de inversiones sociales. Fomentar una cultura de prevención El Banco procura fomentar una demanda efectiva de medidas de mitigación y seguridad y para ello se puede fomentar la acción cívica incluyendo la gestión del riesgo de desastres en los programas de estudios y en campañas de toma de concien-cia, asignando mayores recursos a la mitigación, responsabili-zando a los gobiernos y a otros por la gestión del riesgo y vigi-lando la marcha y los resultados de políticas tales como los reglamentos de zonificación y los códigos y las normas de construcción.

Modernización del Estado

• Gobernanza • Coordinación

entre institu-ciones públicas de diversos ni-veles

• Alianzas entre el Estado, la sociedad civil y el sector priva-do

• Ética y trans-parencia

Una mejor gobernanza mediante la partici-pación de los ciudadanos en el proceso de adopción de decisiones, una mayor transpa-rencia, hacer que los funcionarios elegidos tengan que rendir cuentas de sus actos y una mejor cooperación entre las instituciones públicas y el sector privado son todas me-didas que aumentan la capacidad de la so-ciedad civil para exigir mejores políticas de prevención de desastres y acción en casos de desastre. Las instituciones de microfi-nanzas, en la medida en que sean “sanas”, lo que significa que cumplen con criterios razonables de rendición de cuentas y están bien informadas acerca de su base de clien-tes, están en mejores condiciones para apo-yar la mayor parte de la producción local en los países en desarrollo en razón de su proximidad a los negocios locales, lo que asegura un mayor conocimiento de sus necesidades y su capacidad y, por lo tanto, un financiamiento más rápido y eficiente para atender a las necesidades de liquidez a corto plazo después de producido un desas-tre.

Establecer sistemas nacionales de gestión del riesgo Sumándose a los elementos existentes de gestión de emergen-cias, la acción del Banco debe apoyar planteamientos naciona-les integrados que partan de la base de acuerdos interinstitu-cionales entre los organismos encargados de la pronosticación, prevención, mitigación y respuesta, incluida la formulación de una estrategia financiera sostenible para la estructura y las medidas institucionales. Un planteamiento integral debería incluir alianzas entre diferentes niveles del Estado, la sociedad civil y el sector privado. Información e indicadores de riesgo para la adopción de decisiones El Banco procura determinar las proyecciones de la probabili-dad de que se materialicen las amenazas naturales y las esti-maciones de sus efectos. Sobre esta base se puede establecer un ranking de prioridades entre las necesidades de mitigación en un país, una región o un sector específico. Es importante aumentar el acceso a los conocimientos científicos sobre las amenazas naturales y la vulnerabilidad humana, especialmente en tiempo real, y aumentar la calidad de esos conocimientos. Las tecnologías de la información y de las comunicaciones y los sistemas de alerta temprana pueden resultar instrumentos útiles e importantes a este fin. Actualmente existen tecnologías tales como los sistemas de información geográfica y sistemas de observación de la Tierra que pueden aplicarse para reunir y organizar eficientemente la información sobre el riesgo de amenazas. El Banco apoya la preparación de indicadores y evaluaciones del riesgo para identificar a los países y los sectores muy vul-nerables, el grado de exposición a las amenazas naturales, para determinar las pérdidas probables y para evaluar la capacidad institucional a fin de mitigar el riesgo.

Competitividad • Infraestructura • Desarrollo del

Una mayor resistencia contra amenazas a la infraestructura esencial en los corredores de comercio reduce el riesgo de demoras en la

Participación del sector privado El Banco colabora con los gobiernos a fin de encontrar medios de alentar al sector privado para que adopte estrategias de mi-

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Recuadro 3. Prioridades y ámbitos de acción del Banco en la gestión del riesgo de desastres Prioridades del Banco Justificación Ámbitos estratégicos de la acción del Banco en la gestión

del riesgo de desastres sector privado

distribución de bienes y servicios. Al ayu-dar a los países para desarrollar mercados eficientes de seguros, retenciones, transfe-rencias y bonos, además de aumentar la competitividad se pueden fomentar también mejores evaluaciones del riesgo asociado con amenazas naturales. La valoración ade-cuada del riesgo pone a las compañías ase-guradoras en condiciones de ofrecer incen-tivos interesantes para la inversión privada en prevención, lo que reduciría también la responsabilidad implícita del sector público. La justificación comercial de participar en la prevención de desastres tiene como base el interés en la continuidad de las activida-des y en el mantenimiento de entornos pro-picios para la inversión y el comercio. Asi-mismo, la responsabilidad social de la em-presa está cada vez más presente entre lo que las partes interesadas esperan del sector empresarial.

tigación que reduzcan parte del riesgo que recae en el sector público. El Banco puede ayudar a los gobiernos a hacer frente a los condicionamientos subyacentes que impiden que el sector privado adopte medidas de reducción de riesgos, por ejemplo, mediante la eliminación de las barreras de entrada al mercado, una mejor planificación del uso de la tierra, el avalúo de los bienes raíces y la adjudicación de títulos de propiedad, los códigos de construcción y las evaluaciones del riesgo. En los proyectos del sector privado, las inversiones en mitigación del riesgo se pueden planificar con criterios de razonabilidad co-mercial. Es posible establecer salvaguardias ambientales, tales como planes de prevención de la contaminación, planes para impre-vistos y planes de respuesta en caso de emergencia, para facili-tar una producción sostenible en casos de desastre. Estas sal-vaguardias, a su vez, pueden aumentar la competitividad al demostrar la responsabilidad social de la empresa y mejorar la imagen de las empresas que participen.

Cooperación regional

• Comercio e integración

• Cooperación y coordinación

Los procesos naturales no respetan las fron-teras políticas. Muchos desastres en la re-gión son el resultado de una gestión defi-ciente de los recursos naturales comunes, tales como bosques, suelos y cuencas hidrográficas, cuya administración requiere una colaboración transfronteriza. Por consi-guiente, la cooperación regional en materia de normas y reglamentos relativos a la competitividad es un componente impres-cindible de una estrategia eficaz de reduc-ción del riesgo.

Fomento de la iniciativa y la cooperación en la región El Banco ayuda a facilitar el consenso entre países para la cooperación regional, por ejemplo, la gestión coordinada de cuencas hidrográficas y las interconexiones de redes de electri-cidad y vialidad. El Banco puede prestar asistencia en el esta-blecimiento de planes para mancomunar recursos a los efectos de la retención de riesgos. El Banco trabaja también en asocia-ciones con instituciones regionales, las cuales se pueden des-arrollar para facilitar la cooperación en la reducción del riesgo y constituir un foro para el diálogo intrarregional e interinstitu-cional.

Ordenación del medio am-biente y de los recursos natu-rales

• Ordenación de los recursos naturales

• Medio urbano y control de la contaminación

La deforestación puede causar perturbacio-nes en las cuencas hidrográficas y el entar-quinamiento de los lechos de ríos, causando sequías e inundaciones más graves. El ma-yor entarquinamiento de los deltas fluviales, las bahías y los golfos, junto con la destruc-ción de manglares y arrecifes, aumentan el riesgo de mareas de tormenta e intrusión de agua salada.

Protección de los recursos naturales El Banco apoya la planificación del uso de la tierra, la protec-ción de cuencas hidrográficas y el control de la contaminación para reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos. También puede prestar asistencia en obras físicas y estructura-les de mitigación para proteger servicios públicos vitales tales como presas y redes de energía y posibles fuentes de contami-nación, como alcantarillas y plantas de productos químicos. La reforestación de cuencas hidrográficas y zonas costeras, el control de la erosión del suelo, el manejo adecuado de dese-chos y una mejor planificación urbana son actividades que pueden ayudar a reducir la vulnerabilidad.

La formulación de principios adecuados para la gestión del riesgo de desastres a nivel de país servirá de base para establecer una cultu-ra de prevención. Los países que adopten buenas prácticas de gestión del riesgo de de-sastres harán más eficaces y sostenibles sus inversiones para el desarrollo. Habida cuenta

de que los posibles desastres afectan a las operaciones de desarrollo en distintos campos de actividad, se necesita un planteamiento transectorial para coordinar eficazmente la utilización de los recursos destinados a la pre-vención a fin de reducir las pérdidas posibles. Los países, después de poner en práctica me-

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didas de prevención y mitigación, de todas maneras tienen que cubrir las pérdidas proba-bles restantes y deberían evaluar qué función pueden desempeñar las estrategias ex ante de protección financiera. Estos mecanismos permiten transferir riesgos a otros actores del sector privado por medio de los mercados de capital y de seguros. Financiamiento del riesgo El establecimiento de un mecanismo de pro-tección financiera debe tener en cuenta el examen de los factores de riesgo y forma par-te de lo que se puede calificar de estrategia ex ante de gestión del riesgo. Este instrumento supone comprender el concepto de probabili-dad y tener en cuenta un futuro que no se co-noce. Para establecer un fondo de reserva o comprar un seguro hay que invertir dinero hoy como provisión para probables desastres en el futuro. Ello plantea un problema, parti-cularmente en los países en desarrollo en que hay una gran necesidad inmediata de fondos públicos. A pesar de la gran variedad de instrumentos de financiamiento ex ante, incluyendo algu-nos mecanismos de donaciones, la mayor par-te del financiamiento relacionado con desas-tres en la región tiene lugar ex post. Los paí-ses afectados recurren a la solidaridad inter-nacional, a sabiendas de que no es fácil para las instituciones internacionales negarse a prestar ayuda después de un desastre27. La expectativa de donaciones constituye un claro desincentivo para la acción ex ante. El finan-ciamiento de la reconstrucción puede consistir también en la reformulación de préstamos vi-gentes o en algunos casos, en el alivio de la

27 Auffret, Philippe. 2003. Catastrophe Insurance Market in the Caribbean Region: Market Failures and Recom-mendations for Public Sector Interventions. World Bank Policy Research Working Paper 2963. http://econ.worldbank.org/files/23420_wps2963.pdf, pág. 27.

deuda. Ninguna de estas posibles medidas ex post apunta a la vulnerabilidad o a la reduc-ción de las pérdidas. Sin embargo, esta situa-ción se puede rectificar de diversas maneras. En caso de desastre, el riesgo puede recaer sobre el gobierno, el sector privado28 o en en-tidades internacionales tales como el BID. Al identificar sobre quién recae el riesgo se pue-de establecer un marco adecuado para la ges-tión del riesgo, que defina las funciones y obligaciones de cada uno. Las estrategias de gestión del riesgo de desastre incluyen reducir el riesgo aumentando las inversiones en miti-gación y prevención. Permiten también utili-zar una serie de instrumentos alternativos para financiar la pérdida. La figura 7 indica los estratos de riesgo, las opciones para financiar las pérdidas y los ins-trumentos disponibles para la transferencia de los riesgos. A los estratos más altos de riesgo corresponden las posibles pérdidas más ele-vadas29. En el caso de un nivel de riesgo bajo, en el lado izquierdo del diagrama se indican los mecanismos que existen para reducir el riesgo y aumentar la preparación para desas-tres; en el lado derecho se indican los meca-nismos que existen para financiar las pérdidas de nivel bajo. En este nivel hay margen para que los gobiernos, el sector privado, el Banco y los particulares reduzcan las posibles pérdi-das mediante actividades que mitiguen el riesgo o utilizando mecanismos formales o informales existentes para hacerle frente. Es-tas medidas pueden ser eficaces pero no trans-fieren el riesgo. En el caso de pérdidas más elevadas, la capacidad de financiamiento en el nivel más bajo tal vez no sea suficiente. Los seguros y otros mecanismos de transfe-rencia de los riesgos aparecen sólo como “ins-

28 Por “sector privado” se entiende la actividad nacional del sector privado vulnerable al riesgo de un desastre, con exclusión de los aseguradores privados nacionales. 29 Esta sección ha sido adaptada de Miller y Keipi (2005).

26

trumentos de nivel alto” en el centro al lado izquierdo de la figura 7. En los países desarro-llados, entre los instrumentos de nivel más bajo es común la transferencia de los riesgos por medio del seguro. En el recuadro 5 se describen los requisitos para que un mercado de seguros funcione efectivamente. Sin em-bargo, con algunas excepciones notables, los mercados de seguros están poco desarrollados en América Latina y el Caribe. Por último, existe siempre un riesgo residual, indicado en la parte de arriba del diagrama, cuya financia-ción o transferencia puede no resultar práctica o eficiente desde el punto de vista de los cos-tos. La figura 8 demuestra la relación teórica de un planteamiento equilibrado de la gestión del riesgo. Por el lado ex ante, el aumento de las medidas de mitigación y prevención reducirá los daños futuros hasta cierto punto. En la mayoría de los casos, existirá un riesgo resi-

dual (es decir, prevenir o mitigar todos los riesgos no es eficaz en función del costo). Por el lado ex post, pueden utilizarse meca-nismos de financiamiento para sufragar los gastos causados por el riesgo residual. Estos mecanismos también cumplen un papel im-portante al permitir a los gobiernos transferir el riesgo; sin embargo, es importante señalar que, si bien el gobierno puede transferir el riesgo, no transfiere la responsabilidad de prestar asistencia después del desastre. Una estrategia ex ante y ex post equilibrada puede optimizar efectivamente la seguridad y los costos porque no depende exclusivamente del financiamiento ex ante o ex post sino que aprovecha ambos.

RIESGO RESIDUAL • Riesgo restante que no es práctico, o eficiente

en función de los costos, transferir o financiarmediante préstamos

INSTRUMENTOS PARA RESPONDER A PÉRDIDAS ELEVADAS Financiamiento de la pérdida mediante la transferencia del riesgo

Financiamiento de la pérdida mediante préstamos

• Seguro y reaseguro de desastres • Bonos para catástrofes • Derivados climáticos

• Crédito contingente • Préstamos de emergencia (por medio

de la Facilidad de Respuesta Inme-diata del Banco, por ejemplo)

• Préstamos para reconstrucción

INSTRUMENTOS PARA PREVENCIÓN Y RESPUESTA A BAJOS NIVELES DE PÉRDIDAS

Financiamiento de la prevención Financiamiento de las pérdidas • Fondos para prevención y mitigación • Fondos para el desarrollo: municipal, social, rural, ambiental • Préstamos para mitigación • Préstamos para prevención (mediante la Facilidad Sectorial para la

Prevención de Desastres, por ejemplo) • Asistencia internacional

• El autofinanciamiento como medio formal e informal de hacer frente al riesgo

• Fondos para catástrofes • Fondos de reserva • Transferencias del presupuesto del sector público • Transferencias de fondos de desarrollo • Reformulación de préstamos existentes • Asistencia internacional

Figura 7: Instrumentos financieros para la gestión y transferencia del riesgo

27

Recuadro 5. Requisitos para que un mercado de seguros funcione efectivamente • Calidad aceptable del riesgo (normas de construcción, planificación regional, etc.): Para esto se

necesita una combinación de sensibilización, reglamentación y control. Si no hay una gestión básica del riesgo, el mercado de seguros se abstendrá de asegurar riesgos en que se consideren demasiado elevados.

• Exposición cuantificable: En América Latina y el Caribe esta cuestión primordialmente se refiere al riesgo de inundaciones y mareas de tempestad debido a la falta de datos suficientemente detallados so-bre la exposición o de modelos adecuados de las amenazas.

• Carácter aleatorio del evento del riesgo: La asegurabilidad está subordinada a las probabilidades de pérdida y no a la selección por el asegurado.

• Asequibilidad del costo medio del seguro para la mayoría de la población: Cabría considerar sub-sidios limitados para ampliar el uso de seguros a la población de escasos recursos.

• Suficiente capitalización de las compañías nacionales de seguros para pagar el seguro de catás-trofes menores: El negocio de los reaseguros espera que el mercado local se haga cargo de por lo me-nos una parte de los riesgos. Es preferible que en un determinado mercado local haya pocas entidades sólidas que muchas débiles.

• Suficiente capacidad de reaseguro para cubrir grandes catástrofes: Actualmente existe una amplia capacidad de reaseguro para cualquier hipótesis de pérdidas en países en desarrollo. Sin embargo, la asequibilidad sigue siendo un factor fundamental.

Adaptado de: Swiss Re, mayo de 2003, insumospara la evaluación por el BID de sus actividades relaciona-das con desastres.

Costos totales

Costo de inver-sión de las medi-

das

Costo de los daños

Seguridad óptima Reducción de riesgo (R)Fuente: Anamann (1998)

Cos

tos (

K)

Figura 8: Nivel óptimo de seguridad en el mínimo de la suma de inversiones en medidas de prevención y costo de los daños

28

Acción del Banco en el marco de la nueva política

OBJETIVO La Política de gestión del riesgo de desastres tiene el propósito de orientar las actividades del Banco para ayudar a sus prestatarios a re-ducir los riesgos derivados de amenazas natu-rales y en la gestión de desastres para alcanzar sus objetivos de desarrollo económico y so-cial. La Política posee dos objetivos específicos, que están relacionados entre sí: i) Dar mayor efectividad al Banco en la ta-

rea de ayudar a sus prestatarios a identifi-car los riesgos relacionados con amenazas naturales y proceder a su gestión mediante la reducción de la vulnerabilidad y la pre-vención y la mitigación de los desastres antes de que tengan lugar; y

ii) Facilitar la asistencia rápida y adecuada

del Banco a sus países miembros prestata-rios en respuesta a casos de desastre y en un esfuerzo por revitalizar eficientemente su acción en pro del desarrollo y evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad.

ALCANCE

La Política se configura en dos grupos de di-rectivas, las relacionadas con la programación y una labor proactiva en los proyectos y las relacionadas con la respuesta del Banco a una emergencia o un desastre. Las actividades y los instrumentos objeto de la Política incluyen la formulación de las estrategias de país, pro-ductos financieros y no financieros, las opera-ciones con los sectores público y privado y la intermediación financiera, así como aspectos de las prácticas de adquisición para proyectos del Banco.

Las actividades relativas a operaciones poste-riores a un desastre comprenden tanto los fe-nómenos naturales como el daño físico causa-do por los desastres tecnológicos o por el hombre, como derrumbes de estructuras o ex-plosiones30. Por desastres tecnológicos se entienden los accidentes tecnológicos o industriales, las fa-llas de infraestructura o actividades humanas que pueden causar pérdidas de vidas o lesio-nes, daños materiales, perturbaciones sociales o económicas o degradación ambiental. Es preferible tener en cuenta la prevención de estos tipos de desastres en el diseño técnico y la evaluación de la viabilidad de cada proyec-to. La Política de medio ambiente y cumpli-miento de salvaguardias presta especial aten-ción al tratamiento de las amenazas de conta-minación. La prevención de los desastres causados por la violencia social y política (denominados también desastres producidos por conflic-tos) se tratará en forma separada de la presen-te política porque la planificación y aplicación de las políticas, estrategias y medidas que identifican y reducen estos eventos y ayudan en su gestión son muy distintas de las que se necesitan para la gestión de amenazas natura-les. Por ejemplo, las amenazas naturales y tecnológicas requieren medidas técnicas de prevención y mitigación y generalmente son

30 La prevención de desastres tecnológicos se tratará du-rante el proceso ordinario de diseño y ejecución de pro-yectos del Banco de conformidad con las políticas secto-riales aplicables y a través de la Política de medio am-biente y cumplimiento de salvaguardias (borrador, 2005). Las epidemias y las pandemias como el VIH/SIDA tam-bién se encuentran fuera del ámbito de la política y están comprendidas en la Política de salud pública del Banco (OP-742).

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un factor de la cohesión social, mientras que los desastres producidos por conflictos requie-ren una prevención política y generalmente producen fragmentación social y reducen la cohesión social. Véanse las recomendaciones del seminario del BID sobre desastres provo-cados por el hombre: conflictos violentos, te-rrorismo y tecnología, realizado en junio de 2003 (Coletta, 2004).

RELACIÓN CON LA POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE Y CUMPLIMIENTO

DE SALVAGUARDIAS DEL BID Existen vínculos claros entre la degradación ambiental y el aumento de la vulnerabilidad a las amenazas naturales. Por ejemplo, la defo-restación puede agravar el riesgo de desliza-mientos de tierra e inundaciones. La destruc-ción de los manglares reduce la protección natural contra las mareas de tormenta y los maremotos. Además, el aumento registrado en las temperaturas de la superficie del agua en el Caribe está causando la decoloración del coral, lo cual a su vez destruye la protección natural contra mareas de tormenta. También se ha establecido que hay una relación entre el cambio climático y la reducción y pérdida de glaciares tropicales en la región andina, que repercutirá en el abastecimiento y la distribu-ción de agua dulce y en la generación de energía hidroeléctrica. Por otra parte, las amenazas naturales también pueden incre-mentar el riesgo de degradación ambiental. Por ejemplo, los incendios pueden causar de-forestación y erosión, las inundaciones pue-den ocasionar sedimentación y los terremotos pueden romper gasoductos o causar otros ti-pos de accidentes industriales con graves im-pactos ambientales. El Banco es consciente de estos nexos e inten-ta tenerlos en cuenta en forma integral con la formulación de nuevas políticas de salvaguar-dias, una de las cuales es la Política sobre ges-tión del riesgo de desastres. La Política de

medio ambiente y cumplimiento de salva-guardias (documento GN-2208-20) dispone salvaguardias para que todas las operaciones y actividades del Banco sean ambientalmente sostenibles y no provoquen degradación am-biental que pueda ser causa básica de una ma-yor vulnerabilidad a las amenazas. Dicha polí-tica respalda los principios de planificación integrada de los recursos y apunta a ayudar a los países miembros prestatarios a proceder a una buena ordenación de los recursos natura-les. También comprende los efectos en el me-dio ambiente, la salud y la seguridad humana derivados de la producción, la adquisición y la utilización de materiales peligrosos, con inclusión de sustancias tóxicas orgánicas e inorgánicas, plaguicidas y contaminantes or-gánicos persistentes. La Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias define los criterios y procedimientos para que los proyectos del Banco sean sometidos a una evaluación del impacto ambiental.

ÁREAS DE ACCIÓN EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN

Las siguientes secciones proporcionan el con-texto y la justificación de las directivas pro-puestas en el borrador de Política sobre ges-tión del riesgo de desastres. Para inducir un cambio hacia la gestión proactiva del riesgo de desastres, la nueva Política se referirá a aspectos del diálogo de programación y las cuestiones relacionadas con la preparación y ejecución de proyectos con los prestatarios (directivas IV-A de la Política). Las explica-ciones sobre los elementos de la Política en el período posterior a los desastres figuran en la sección siguiente (directivas IV-B de la Políti-ca).

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Diálogo con los prestatarios sobre la gestión proactiva del riesgo de desastres Evaluación conjunta de la gestión del riesgo de desastres por el Banco y los prestatarios En el contexto de la estrategia y la programa-ción de país, la evaluación del riesgo de de-sastres y su examen con las autoridades del país constituye el instrumento más importante que tiene el Banco para crear mayor concien-cia de esta amenaza para el desarrollo y para alentar a los países a que asignen a una mejor gestión del riesgo recursos que son escasos. También constituye un paso fundamental a fin de hacer más efectiva la asistencia del Banco para el desarrollo, especialmente en los países de alto riesgo. La incorporación de la gestión apropiada del riesgo en la programación de país y la administración de la cartera constitu-ye la piedra angular de la transición propuesta por el Banco. En la actualidad no se reúne normalmente in-formación sobre el riesgo de desastres durante la preparación de la programación y las estra-tegias de país, incluso en el caso de países que periódicamente sufren pérdidas causadas por desastres31. No se pueden obtener con facili-dad estimaciones de las pérdidas probables que repercutirán en el futuro económico del país y de la cartera de préstamos del Banco. Tampoco se cuenta con un panorama a nivel nacional que muestre las zonas geográficas y los sectores de alto riesgo y la capacidad insti-tucional para la gestión del riesgo.

31 Un análisis hecho por la Oficina de Evaluación y Su-pervisión del BID demostró que entre 1995 y 2002 úni-camente las estrategias de país de Belice y la República Dominicana incluían elementos de gestión del riesgo de desastres, a pesar de que muchos otros países fueron afectados por desastres naturales. Sin embargo, muchas operaciones del Banco (como programas de vivienda, agua, energía y viales) ya incorporan análisis de las ame-nazas naturales (documento RE-292).

Los efectos económicos, sociales y humanos de los fenómenos naturales, tanto en cifras agregadas como para cada una de las áreas de concentración estratégica del Banco, justifi-can reunir información más detallada sobre el riesgo y la vulnerabilidad. De esta manera se ayudará a que el riesgo de desastres y la vul-nerabilidad sean más transparentes, con lo cual se sentará una base para tomar decisiones más eficientes a fin de superar los desafíos de desarrollo de los países miembros. Conforme a la Política de 2007, el Banco cla-sificará a los países según su grado de exposi-ción a las amenazas naturales. Esta informa-ción debería incluirse en la sección que indica los principales desafíos de desarrollo, dentro del documento de antecedentes preparado an-tes de la primera consulta con las partes inte-resadas. Para los países clasificados en la ca-tegoría de muy expuestos, el Banco propondrá que el riesgo de desastres sea evaluado a nivel nacional. Las evaluaciones del riesgo facilita-rán la incorporación de la planificación para desastres en la programación y la estrategia de país. El Banco, junto con los países miem-bros, apoyará la preparación de estudios téc-nicos, adaptados a las necesidades de progra-mación del país, para evaluar: (i) el riesgo de desastres en el país y las prioridades en la ges-tión del riesgo que apoyarán los objetivos de desarrollo del país; (ii) los resultados de las medidas de gestión de riesgo actuales y la ca-pacidad del gobierno para la gestión del ries-go de desastres en el contexto de sus priorida-des de desarrollo; y (iii) la exposición de la cartera de préstamos del Banco a amenazas naturales y sus posibles consecuencias. En los informes se formularán recomendaciones es-pecíficas y bien justificadas sobre: (iv) las po-sibilidades de que el Banco gestione el riesgo que representan los desastres para la efectivi-dad de las actividades de desarrollo del país y para la asistencia para el desarrollo que presta el Banco en particular y (v) el financiamiento mediante préstamos y la asistencia técnica

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que el país necesita para afianzar la gestión del riesgo en el contexto de sus prioridades de desarrollo. Respecto de estos países, las estrategias de país y los memorandos de programación in-cluirán una sección que cuantifique el riesgo de desastres (pérdidas probables) y el impacto potencial sobre el desempeño macroeconómi-co del país y la cartera del Banco. Los docu-mentos de estrategia y programación de país deberían incluir un análisis de la forma en que el Banco se propone gestionar el riesgo que los desastres representan para la efectividad de la asistencia del Banco para el desarrollo. Esto incluye la contribución de la cartera de préstamos, cooperación técnica y productos no financieros, así como la coordinación de los donantes. Fortalecimiento institucional La capacidad institucional de los países miembros es un factor importante en la im-plementación de medidas para reducir el ries-go. El Banco tiene el compromiso de dar el apoyo necesario para el fortalecimiento insti-tucional tanto a nivel nacional como local. La gestión del riesgo de desastres requerirá un enfoque intersectorial para facilitar una am-plia cooperación entre las partes interesadas. El Banco reconoce que se necesita una coor-dinación mejor y más amplia entre los orga-nismos internacionales de desarrollo para formar y reforzar capacidad y para colaborar con las autoridades nacionales y locales y hacerlas participar en forma eficiente. Al preparar las evaluaciones del riesgo y las estrategias de país, debe prestarse particular atención a la capacidad institucional para la gestión del riesgo; la vulnerabilidad de los recursos vitales y de la infraestructura crítica; la suficiencia de la protección financiera contra el riesgo de desastres; y las oportuni-dades de cooperación regional para hacer

frente a amenazas comunes. Si de estas eva-luaciones se desprende que es necesario in-troducir mejoras, el Banco, a pedido del país, apoyará los ajustes de política y el fortaleci-miento institucional apropiados. Una capacidad institucional apropiada para la gestión del riesgo debería tener los siguientes componentes: (i) políticas sobre gestión del riesgo de desastres; (ii) los elementos de un sistema nacional para la gestión del riesgo de desastres con disposiciones jurídicas y finan-cieras básicas para establecer un órgano de coordinación y mecanismos de cooperación intersectorial, con inclusión de los niveles lo-cales de gobierno y de la participación del sector privado y de la sociedad civil a fin de mejorar la prevención, la preparación y la ca-pacidad de actuar rápida y eficientemente en caso de desastre; y (iii) las normas pertinentes de gestión del riesgo de desastres (reglamen-tación del uso de la tierra, códigos de cons-trucción, etc.), y mecanismos eficaces para su aplicación. Financiamiento de proyectos para resistir posibles amenazas Para proteger la viabilidad de los proyectos que se financian por medio de préstamos, también es necesario evaluar la vulnerabilidad de los proyectos mismos. Si el riesgo hace peligrar los objetivos del proyecto, es preciso establecer un número suficiente de controles de mitigación. Esto puede incluir el fortaleci-miento de las instituciones y medidas estruc-turales y no estructurales de mitigación. El nivel de riesgo se determinará sobre la base de la intensidad de las amenazas potenciales y la vulnerabilidad de las actividades de los proyectos a sus impactos. Los equipos de proyectos deberían determinar el nivel de riesgo en el ciclo del proyecto y analizarlo como parte del proceso interno de revisión del Banco. De no haber otras normas, los proyec-tos deberían especificar criterios de calidad

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suficientes para el diseño y la inversión te-niendo en cuenta el impacto de los fenómenos que, según las previsiones, podrían ocurrir durante la vigencia del proyecto. El Banco debería crear salvaguardias suficientes para evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad, particularmente en proyectos de infraestructu-ra en zonas de alto riesgo. Los controles de mitigación que se podrían establecer son, entre otros, el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y de comu-nicaciones; la preparación de planes para con-tingencia por las comunidades, las empresas de servicios públicos y otros proveedores de servicios básicos; el equipamiento y la capaci-tación de quienes prestan los primeros auxi-lios; la preparación y prueba de planes de evacuación y la mejora de instalaciones de importancia crítica, tales como hospitales, clí-nicas y refugios locales como parte de un sis-tema nacional de acción en caso de emergen-cia. También se deben considerar las opciones de seguros para solventar las pérdidas finan-cieras potenciales en proyectos del sector pri-vado. En la preparación de proyectos del Banco se deben respetar las normas interna-cionales de construcción, otras normas exis-tentes y la experiencia y las buenas prácticas de la región, que también se han de tener en cuenta en el proceso de examen. En el caso de los préstamos destinados a pro-teger la infraestructura y reforzar la respuesta en caso de emergencias, el Banco y el presta-tario deberían recabar el asesoramiento de expertos a fin de aumentar la viabilidad de los proyectos y reducir la vulnerabilidad. Los equipos de proyecto considerarán el riesgo que planteen las amenazas naturales y tecno-lógicas sobre la base de la mejor información disponible. El Banco ha elaborado una Lista de verificación para la gestión del riesgo de desastres (Serie de informes de buenas prácti-cas del Departamento de Desarrollo Sosteni-ble, ENV-144), que ayudará a los equipos de

proyecto a identificar las necesidades técnicas e institucionales para integrar los principios de gestión del riesgo de desastres en el diseño y la ejecución de los préstamos sectoriales, cuando se justifique. Cuando se trate de proyectos en zonas de alto riesgo, en las secciones de los informes de seguimiento del desempeño del proyecto rela-cionadas con el logro de los objetivos de de-sarrollo, las cuestiones de sostenibilidad y las consecuencias para el desempeño general del proyecto, se deberían analizar explícitamente el impacto de un desastre y las medidas de mitigación aplicadas por el proyecto. Eliminación de los efectos potencialmente negativos de los proyectos Una preocupación adicional consiste en que los propios proyectos financiados mediante préstamos no causen niveles de riesgo excesi-vamente elevados ni contribuyan a ellos. Esto es importante especialmente en el caso de proyectos que pueden dar lugar a amenazas tecnológicas. Existen muchas formas de in-versiones que pueden aumentar el riesgo. Se debería obtener la opinión de expertos a fin de que impartieran al prestatario y al Banco la orientación para la gestión de desastres que sea necesaria. Es importante evaluar el riesgo en cada proyecto y cuando sea alto habrá que incorporar suficientes medidas de seguridad y precauciones para reducirlo. Las medidas apropiadas de mitigación pueden incluir la preparación y puesta en práctica de planes detallados que se centren en medidas para re-ducir el riesgo, evaluaciones periódicas de la seguridad durante la construcción y un man-tenimiento adecuado. Para apoyar la labor en esta materia, los equi-pos del Banco podrán consultar el Manual de salvaguardias ambientales que se está elabo-rando en apoyo de la Política de medio am-biente y cumplimiento de salvaguardias. Di-

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cho Manual contiene orientaciones, buenas prácticas y definiciones para ayudar a los pa-trocinadores de proyectos, a los equipos de proyectos, a los organismos ejecutores y a otras partes interesadas. El Manual, publicado en Internet, será actualizado periódicamente para reflejar las buenas prácticas internaciona-les que surjan en este campo. El Manual y la Lista de verificación para la gestión del riesgo de desastres contienen preguntas básicas para ayudar al Banco y a los equipos de proyecto en el país a identificar posibles fuentes de problemas en los proyectos, que serán utiliza-das como parte del proceso interno de análisis social y ambiental del Banco. Incentivos financieros para la reducción del riesgo Las comunidades locales, los gobiernos mu-nicipales, los ministerios sectoriales y el sec-tor privado (los consumidores de servicios de prevención del riesgo) deben comprender los riesgos que enfrentan y estar en condiciones de protegerse a sí mismos y a sus bienes. Para estos efectos es fundamental compartir la in-formación, lo cual incluye demostrar los re-sultados positivos de las medidas de preven-ción y mitigación y suministrar información de fácil consulta acerca de las amenazas que enfrentan las comunidades. El análisis de lo que las hace vulnerables, y su situación con relación a otras comunidades, puede ayudar a hacer de la prevención una prioridad para la comunidad. Los incentivos financieros consti-tuyen valiosos instrumentos para señalar la importancia de la prevención y de la mitiga-ción a fin de estimular las inversiones en nue-vas áreas. Estos incentivos pueden incluir subsidios para la construcción de viviendas para familias de bajos ingresos en zonas me-nos propensas a desastres, planes de seguros y subsidios para hacer estudios de viabilidad de proyectos de inversión para fines de mitiga-ción. El Banco también puede ayudar a los países a eliminar los impedimentos al desarro-

llo de los mercados de seguros facilitando mayor información y a través del diseño y establecimiento de mecanismos apropiados de mercado para los instrumentos de seguros y otros instrumentos de cobertura. Las inversiones en prevención de desastres a veces tienen una rentabilidad privada relati-vamente baja, pero ofrecen externalidades para toda la sociedad. El Banco puede desem-peñar un papel central al ofrecer incentivos que aumenten la tasa de rentabilidad nacional de estas inversiones. En otros casos, el Banco puede dar el incentivo necesario ayudando a los países a reducir los riesgos y la incerti-dumbre que surgen de inversiones que solo tienen rendimiento a largo plazo, mediante financiamiento no reembolsable, por ejemplo, o estableciendo una masa crítica para lograr economías de escala.

OPERACIONES POSTERIORES A LOS DESASTRES

Reformulación de préstamos La reformulación de préstamos tiene un costo de oportunidad. Cuando se reformula un prés-tamo ya existente para atender a necesidades urgentes después de un desastre se pueden poner en peligro los objetivos de desarrollo de la operación diseñada inicialmente para la cual se aprobó el préstamo. Los préstamos del Banco sólo pueden ser re-formulados para la respuesta en caso de de-sastre si el país prestatario declara oficialmen-te una situación de desastre. El Banco acepta-rá la reformulación de préstamos si se han evaluado los efectos de la reformulación so-bre los objetivos de desarrollo a largo plazo teniendo en cuenta las consecuencias para el uso y los objetivos inicialmente previstos y el nuevo destino propuesto de los fondos, crean-do así las condiciones para que las autorida-des responsables de aprobar la operación y las

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partes interesadas que corresponda puedan adoptar decisiones mejor fundadas. Es preciso asegurar la transparencia en la reformulación y la existencia de un mecanismo adecuado para la supervisión y auditoría de las transfe-rencias de recursos, teniendo en cuenta al mismo tiempo las necesidades específicas de actuar prontamente, habida cuenta de la natu-raleza de la situación. Los préstamos reformu-lados deben ser objeto de supervisión y audi-toría mediante el sistema de seguimiento y supervisión del Banco, en forma oportuna pa-ra asegurarse de que los recursos cumplan los nuevos objetivos. Como requisito adicional, una parte de los fondos reasignados debe destinarse a mejorar la gestión preventiva del riesgo de desastres y evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad. Las leyes y reglamentos de algunos países especifican este monto y exigen, por ejemplo, que como mínimo un 10% de los fondos re-asignados se destine a prevención y mitiga-ción, para evitar reparaciones posteriores en las inversiones de infraestructura, así como a formular nuevas políticas, impartir capacita-ción, crear mayor conciencia pública sobre la gestión del riesgo de desastres, etc. Según in-formación de la OEA y la OPS, en este tipo de proyectos una inversión en prevención y miti-gación del orden del 5% al 7% de los costos totales de la nueva construcción reduce sus-tancialmente la probabilidad de pérdidas futu-ras. El reacondicionamiento es mucho más costoso. Según una evaluación de 13 proyec-tos de reconstrucción del BID entre 1995 y 2002 (documento RE-292), la inversión me-dia estimada en prevención y mitigación fue sólo del 4,5%. Reducir la vulnerabilidad en la etapa de reconstrucción Cuando el Banco concede nuevos préstamos después de un desastre es particularmente im-portante tener en cuenta la vulnerabilidad de

los proyectos que financie en el futuro. El pe-ríodo siguiente a un desastre sirve de oportu-nidad para trabajar en el diseño de proyectos y tener en cuenta las lecciones extraídas del desastre más reciente. Ello supone tomar en consideración los cambios ambientales, socia-les y económicos en la zona damnificada. No se puede suponer que las condiciones vigentes antes del desastre se mantendrán en todo o parte. La reconstrucción debería planificarse con el fin de ayudar a la población afectada a restablecer una infraestructura bien diseñada para proveer servicios esenciales y seguridad. Al diseñar los proyectos de reconstrucción, el Banco hace hincapié en que no se vuelva a crear vulnerabilidad. Esto es particularmente importante en el caso de proyectos como los de vivienda, en que las vidas corren riesgo inmediato. Si se aplican las precauciones mencionadas, las evaluaciones del riesgo de los proyectos deberían proporcionar las salva-guardias necesarias para evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad o contribuir a ella. Ayuda humanitaria La salvaguardia del capital humano y la pro-tección de la vida son esenciales para alcanzar los objetivos de desarrollo económico y social en América Latina y el Caribe. Por consi-guiente, la nueva Política le permite al Banco financiar asistencia humanitaria cuando se justifique, mediante operaciones de coopera-ción técnica de emergencia (documentos GN-1862-5 y AT-986). Los fondos que el Banco proporcione deberían ser administra-dos por organizaciones no gubernamentales o internacionales especializadas con experiencia concreta en este campo. Sin embargo, la ayu-da humanitaria no forma parte de la misión básica del Banco, pues éste no tiene una ven-taja comparativa en la materia. La misión del Banco consiste en contribuir a acelerar el pro-ceso de desarrollo económico y social, mien-tras que el objetivo de la asistencia humanita-

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ria es proporcionar ayuda temporal. Más aún, la asistencia humanitaria normalmente se fi-nancia con donaciones y no con préstamos, que constituyen la actividad central del Ban-co. Por último, el Banco no tiene personal adecuadamente preparado ni con suficiente capacidad en el terreno para poder prestar asistencia humanitaria rápida y acertada.

EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA POLÍTICA

A fin de evaluar la aplicación de esta Política, el Banco hará realizar una evaluación inde-pendiente cada cinco años después de que en-tre en vigor. La evaluación se referirá a todas las directivas, concentrándose particularmente en la integración de la gestión del riesgo de desastres en el proceso de programación (A-1) y en el ciclo del proyecto (A-2).

Para mejorar la supervisión y evaluación de la aplicación de la Política, el Banco establecerá indicadores de base y de objetivos a fin de comprobar los resultados de la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en las es-trategias y la programación de país. Además, se prepararán indicadores de desempeño para la gestión del riesgo de desastres en el ciclo del proyecto en relación con la elaboración de las directrices correspondientes. En los prés-tamos ex post, la evaluación se centrará en el cumplimiento de los criterios de elegibilidad para las transferencias de préstamos y en la inclusión de recursos suficientes para evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad. En la reconstrucción también se prestaría atención a los ajustes de política y a las deficiencias ins-titucionales a fin de reducir la vulnerabilidad a desastres futuros.

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La acción en el futuro Se reconoce la gran necesidad de invertir en la gestión de riesgo, como una necesidad para fa-cilitar el crecimiento económico y el desarrollo sostenible en la región. Tanto el BID como otros organismos internacionales deberían au-mentar su apoyo a los países de la región con el objetivo de fortalecer sus capacidades de im-plementar acciones preventivas. Aunque el BID cuenta con un número de instrumentos finan-cieros y no financieros que se pueden adaptar para apoyar a los países miembros prestatarios en su gestión de riesgo, todavía existe la nece-sidad de fortalecer la gestión de riesgo integra-da y proactiva, para luego poder concentrarse en la prevención de desastres en la región. La Política sobre gestión del riesgo de desas-tres de 2007 representa y propicia una transi-ción definitiva de la gestión reactiva a la ges-tión proactiva del riesgo de desastres. Este cambio apunta a que el Banco preste un apo-yo financiero y no financiero efectivo y efi-ciente a los países miembros prestatarios en sus esfuerzos por reducir el riesgo de desas-tres y a que éstos mejoren la gestión de ese riesgo de conformidad con sus prioridades nacionales y con miras a la consecución de los objetivos del Marco de Acción de Hyogo, aprobado en las Naciones Unidas en 2005. La Política abre oportunidades de acción, en-tre las que cabe mencionar las siguientes: • El apoyo a estructuras intersectoriales pa-

ra la gestión proactiva del riesgo mediante

sistemas nacionales de gestión del riesgo de desastres con la participación de enti-dades públicas y privadas;

• La asistencia para formular y aplicar nor-

mas de gestión del riesgo de desastres; • El apoyo a nivel del país a las evaluacio-

nes de las amenazas y de la vulnerabilidad y la vigilancia del riesgo;

• El financiamiento de inversiones en miti-

gación y de incentivos para apoyar la pre-vención; y

• La generación de estrategias de protección

financiera, incluida la transferencia de riesgos, para promover la reducción del riesgo y financiar la reconstrucción que quede por hacer.

Si bien la Política propuesta representa un avance en la acción del Banco para hacer frente al riesgo de fenómenos naturales y tec-nológicos, el progreso dependerá de la medida en que los países miembros prestatarios lo-gren hacer una buena gestión proactiva del riesgo de desastres. Para lograr una buena gestión proactiva del riesgo de desastres, en beneficio de los pueblos de América Latina y el Caribe, se requiere la colaboración entre todas las partes interesadas de los sectores público y privado de la región y, en particular, estrechar la cooperación entre los organismos internacionales de desarrollo.

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Glosario32

Amenaza tecnológica – Aquella que se origina en accidentes tecnológicos o industriales, proce-dimientos peligrosos, fallas de infraestructura o ciertas actividades humanas, que puede causar pérdidas de vida o lesiones, daños materiales, perturbaciones sociales o económicas o degrada-ción ambiental. Ejemplos: derrumbe estructural, explosión, polución y contaminación o una combinación de estos fenómenos.

Amenaza natural – Proceso o fenómeno natural que tiene un impacto en la biosfera y puede constituir un evento perjudicial. Esas amenazas incluyen terremotos, tormentas de viento, ciclo-nes, deslizamientos de tierra, maremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, incendios foresta-les y sequías o una combinación de estos fenómenos.

Asistencia humanitaria – El suministro de los artículos y materiales necesarios para prevenir y mitigar el padecimiento humano durante una operación de socorro en caso de desastre. La asis-tencia, en esas circunstancias, probablemente consistirá en alimentos, prendas de vestir, medica-mentos y equipo de hospital.

Desastre – Una perturbación grave en el funcionamiento de una sociedad, comunidad o proyecto que causa pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, considerables o generaliza-das, que exceden la capacidad de la sociedad, la comunidad o el proyecto afectados para hacer frente a la crisis con sus propios recursos.

Gestión de emergencias/desastres – La organización y gestión de los recursos y responsabili-dades para atender a todos los aspectos de las emergencias/desastres, incluidos los aspectos de preparación, planificación para imprevistos y rehabilitación.

Gestión del riesgo de desastres – El proceso sistemático que integra la identificación, la mitiga-ción y la transferencia del riesgo, así como la preparación para reducir los efectos de desastres futuros. Esta gestión incluye la respuesta en casos de emergencia y la rehabilitación y recons-trucción para reducir las consecuencias de los desastres ya ocurridos, evitando que se vuelva a crear una situación de vulnerabilidad.

Gestión proactiva del riesgo de desastres – Formas de superar los desafíos de desarrollo que hacen que se acumule vulnerabilidad y de reducir así los efectos de amenazas naturales que, de lo contrario, causarían desastres. Enfoque de la gestión del riesgo de desastres que asigna más importancia a las medidas ex ante que a las ex post.

Mitigación* – Medidas estructurales y no estructurales adoptadas para limitar el impacto adver-so de las amenazas naturales y tecnológicas y de la degradación ambiental.

Preparación* – Actividades realizadas y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de amenazas, incluidas la emisión oportuna y efectiva de siste-

32 Las definiciones marcadas con un asterisco (*) se han tomado de Naciones Unidas, 2004, Vivir con el riesgo. Estrate-gia Internacional para la Reducción de Desastres. Volumen I. Ginebra, págs. 18 y 19.

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mas de alerta temprana y la evacuación temporal de población y propiedades del área amenaza-da.

Prevención – Actividades encaminadas a evitar los efectos perjudiciales de las amenazas y me-dios para reducir al mínimo los desastres conexos.

Protección financiera – El uso de instrumentos financieros de mercado a fin de obtener finan-ciamiento ex ante para solventar las pérdidas que pueden causar las amenazas y el costo de reac-tivar la economía.

Recuperación – Decisiones y medidas tomadas después de un desastre con miras a restablecer o mejorar las condiciones de vida que tenía la comunidad afectada antes del desastre y, al propio tiempo, alentar y facilitar los ajustes necesarios para reducir el riesgo de desastres en el futuro.

Reformulación de préstamos – Reorientación de recursos de préstamos ya asignados a activi-dades concretas, en forma total o parcial, para financiar obras de reconstrucción no previstas.

Riesgo* – Probabilidad de consecuencias perjudiciales o pérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de la actividad económica o deterioro ambien-tal) derivada de interacciones entre amenazas naturales o causadas por el hombre y condiciones de vulnerabilidad.

Sistema de gestión del riesgo de desastres – Interacción oficial e informal entre instituciones, mecanismos financieros, reglamentos y políticas.

Vulnerabilidad* – Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económi-cos y ambientales que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas.

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Apéndice A

Publicaciones recomendadas del BID Disponible en: http://www.iadb.org/sds/env/publication_2530_e.htm Gestión de riesgo de desastres – enfoque del BID Banco Interamericano de Desarrollo. 2000. El desafío de los desastres naturales en América Latina y el

Caribe: Plan de acción del BID. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C.

Keipi, Kari; Pedro Bastidas; Sergio Mora Castro. 2005. Gestión de riesgo de amenazas naturales en pro-

yectos de desarrollo: Lista de preguntas de verificación (Checklist). Serie de informes de buenas prácticas del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-144. Banco Interamericano de Desa-rrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C.

Gestión de riesgo en América Latina y el Caribe Cardona, Omar Darío. 2005. Indicadores de riesgo de desastre y de gestión de riesgos. Banco Interameri-

cano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C. CEPAL/BID. 2000. Un tema del desarrollo: la reducción de la vulnerabilidad frente a los desastres. CE-

PAL, México D.F. Chavériat, C. 2000. Natural Disasters in Latin America and the Caribbean: An Overview of Risk. Banco

Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible/Departamento de Investiga-ción, Washington, D.C.

Instituciones para la gestión de riesgo de desastres Bollin, Christina; Camilo Cárdenas, Herwig Hahn, Krishna S. Vatsa. 2004. La gestión de riesgos de de-

sastre por comunidades y administraciones municipales. Banco Interamericano de Desarrollo, Depar-tamento de Desarrollo Sostenible/Departamento de Integración y Programas Regionales, Diálogo Re-gional de Políticas, Washington, D.C.

Freeman, Paul; Linneroot-Bayer, Leslie A. Martin, Reinhard Mechler, Georg Pflug, Koko Warner. 2003.

Gestión de riesgo de desastre snaturales: Sistemas Nacionales para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres. Estrategias financieras para la reconstrucción en caso de desastres naturales. Banco Inter-americano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible/Departamento de Integración y Pro-gramas Regionales, Diálogo Regional de Políticas, Washington, D.C.

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Desafíos del financiamiento de riesgo Andersen, Torben J. 2007. Utilización de técnicas de financiamiento del riesgo para gestionar las exposi-

ciones económicas de amenazas naturales. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarro-llo Sostenible, No. ENV-147. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sos-tenible. Washington, D.C.

Miller, Stuart; Kari Keipi 2005. Estrategias e instrumentos financieros para la gestión de riesgo de de-

sastres en América Latina y el Caribe. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-145. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sosteni-ble, Washington, D.C.

Pettersen, Ivar; John Magne Skjelvik, Nils Atle Krokeide. 2006. Aprovechamiento de los mercados finan-

cieros internacionales para gestionar el riesgo de amenazas naturales en América Latina. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-146. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C.

Desastres tecnológicos y derivados de conflictos humanos Coletta, Nat J. 2004. Human-Driven Disasters: Violent Conflict, Terrorism and Technology. Serie de in-

formes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-143. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C.

Ayuda humanitaria (fuente de afuera del BID) http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/doc205?OpenForm

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Apéndice B

Elementos clave de la gestión de riesgos

Planificación y preparación Respuesta y reconstrucción Identificación de riesgos

Mitigación Transferencia de riesgos

Preparación Respuesta de emergencia

Rehabilitación y reconstruc-ción

Evaluación de ame-nazas naturales (fre-cuencia, magnitud y localización)

Obras de mitiga-ción física y es-tructural

Seguro y reasegu-ro de infraestruc-tura pública y bienes privados

Sistemas de alerta temprana y de comunicaciones

Asistencia humani-taria

Rehabilitación y reconstrucción de infraestructura críti-ca dañada

Evaluación de la vulnerabilidad (po-blación y bienes ex-puestos)

Ordenamiento territorial y códi-gos de construc-ción

Instrumentos de mercados finan-cieros (bonos para catástrofes, “hedge funds” indexados según las condiciones meteorológicas, etc.)

Planes para im-previstos (com-pañías de servi-cios públicos)

Limpieza, repara-ciones temporales y restablecimiento de servicios

Gestión macroeco-nómica y presupues-taria (estabilización, protección de gastos sociales)

Evaluación de riesgos (la amenaza y la vul-nerabilidad)

Incentivos econó-micos para la miti-gación

Privatización de servicios públicos con reglamenta-ción en materia de seguridad (energía, agua, transporte, etc.)

Redes de institu-ciones que res-ponden en situa-ciones de emer-gencia (locales y nacionales)

Evaluación de los daños

Revitalización de sectores afectados (exportaciones, turismo, agricultura, etc.)

Vigilancia de las amenazas naturales y elaboración de pro-nósticos (SIG, prepa-ración de mapas y formulación de situa-ciones hipotéticas)

Educación, capaci-tación y concienti-zación sobre ries-gos y prevención

Fondos para ca-lamidades (na-cionales o loca-les)

Refugios y planes de evacuación

Movilización de recursos para la recuperación (pú-blicos, multilatera-les, seguros)

Incorporación de componentes de mitigación de desas-tres en actividades de reconstrucción

Creación y fortalecimiento de sistemas nacionales de prevención y respuesta a los desastres: estos sistemas forman una red integrada e intersectorial de instituciones que aborda todas las fases antedichas de reducción de riesgos y recuperación tras los desas-tres. Las áreas en las cuales se necesita apoyo son las de política y planificación, reforma de marcos jurídicos y regulatorios, meca-nismos de coordinación, fortalecimiento de instituciones participantes, planes nacionales de acción, políticas de prevención y desa-rrollo institucional. Fuente: BID. 2000. El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe: Plan de Acción del BID. Washington, D.C.