Identificación de la Infraestructura Energética Nacional y...

EMG Consultores S.A. Informe Final

Identificación de la Infraestructura Energética Nacional y sus Características para Enfrentar Eventos Catastróficos y Análisis de la Infraestructura de la Zona Norte

Identificación de la Infraestructura Energética

Nacional y sus Características para Enfrentar Eventos

Catastróficos y Análisis de la Infraestructura de la Zona Norte

INFORME FINAL

PARA: MINISTERIO DE ENERGÍA

SANTIAGO, 19 DE JUNIO DE 2012



ÍNDICE

1 INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 1 1.1 DEFINICIONES BÁSICAS: AMENAZA, RIESGO, VULNERABILIDAD ................................................. 2 1.2 PRINCIPIOS METODOLÓGICOS ....................................................................................................... 5

2 INSTITUCIONALIDAD PARA INFRAESTRUCTURA Y AMENAZAS NATURALES ........ 8 2.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS INSTITUCIONAL .............................................................................. 8 2.2 ORDENAMIENTO TERRITORIAL E INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA ......................................... 9 2.3 IDENTIFICACIÓN GENERAL DE PERMISOS Y CONCESIONES POR SEGMENTO .......................... 12 2.3.1 Proyectos Eléctricos .................................................................................................................. 13 2.3.2 Proyectos de Hidrocarburos ...................................................................................................... 14 2.4 REVISIÓN DE REQUERIMIENTOS .................................................................................................. 14 2.4.1 Permisos Ambientales ............................................................................................................... 14 2.4.2 Permisos Municipales ............................................................................................................... 19 2.4.3 Concesiones .............................................................................................................................. 25 2.4.4 Permisos Sanitarios ................................................................................................................... 33 2.4.5 Permisos Viales ......................................................................................................................... 36 2.4.6 Resumen: Proceso Obtención de Permisos y Normativa Atingente a Riesgos ......................... 37 2.5 INSTITUCIONALIDAD INTERNACIONAL PARA INFRAESTRUCTURA: CUATRO CASOS ............... 40 2.5.1 Australia .................................................................................................................................... 41 2.5.2 Canadá ...................................................................................................................................... 44 2.5.3 Reino Unido .............................................................................................................................. 47 2.5.4 España ....................................................................................................................................... 50 2.6 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL: ALGUNAS CONCLUSIONES .................................................... 52

3 AMENAZAS NATURALES A LA INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA ........................... 58 3.1 INTRODUCCIÓN A LAS AMENAZAS NATURALES .......................................................................... 58 3.2 ASPECTOS CONCEPTUALES, TEÓRICOS Y EMPÍRICOS SOBRE AMENAZAS ............................... 58 3.2.1 Sismo ........................................................................................................................................ 58 3.2.2 Maremoto .................................................................................................................................. 71 3.2.3 Volcanismo ............................................................................................................................... 79 3.2.4 Marejadas .................................................................................................................................. 82 3.2.5 Remoción en Masa .................................................................................................................... 86 3.2.6 Fenómenos Climáticos Extremos.............................................................................................. 90 3.3 ANÁLISIS DE INFORMACIÓN RECIBIDA Y DISPONIBLE ............................................................. 100 3.3.1 Aspectos Generales de la Información Recibida .................................................................... 100 3.3.2 Análisis Información de Sismos ............................................................................................. 101 3.3.3 Maremoto ................................................................................................................................ 101 3.3.4 Volcánica ................................................................................................................................ 103 3.4 CONCLUSIONES SOBRE AMENAZAS ........................................................................................... 104

4 VULNERABILIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA .............................................................. 106 4.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD ................................................................. 106 4.2 INFORMACIÓN BASE DE INFRAESTRUCTURA ............................................................................ 108 4.2.1 Método de recolección ............................................................................................................ 108 4.2.2 Complementación con información del OC10013 (de la SEC) .............................................. 110 4.2.3 Procesamiento de Información y Bases de Datos ................................................................... 113 4.3 ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD ................................................................................................. 113 4.3.1 Metodología Multicriterio ....................................................................................................... 113 4.3.2 Calculo de Índice de Vulnerabilidad ....................................................................................... 115 4.3.3 Temas Críticos ........................................................................................................................ 120



4.4 RESULTADOS ............................................................................................................................... 121 4.4.1 Bases de Datos ........................................................................................................................ 121 4.4.2 Índice de Vulnerabilidad ......................................................................................................... 122 4.4.3 Temas Críticos ........................................................................................................................ 122 4.5 VULNERABILIDAD DE INFRAESTRUCTURA: ALGUNAS CONCLUSIONES ................................... 122

5 ANÁLISIS DE RIESGO E IMPACTOS ..................................................................................... 123 5.1 IDENTIFICACIÓN DE GRADO DE EXPOSICIÓN DE INFRAESTRUCTURA .................................... 123 5.1.1 Procesamiento de Información de Infraestructura .................................................................. 123 5.1.2 Procesamiento de Información sobre Amenazas Naturales .................................................... 125 5.1.3 Infraestructura Expuesta ......................................................................................................... 126 5.1.4 Resultados ............................................................................................................................... 127 5.2 ANÁLISIS DE RIESGO ................................................................................................................... 129 5.2.1 Aspectos Metodológicos de Riesgo por Amenaza .................................................................. 129 5.2.2 Indicadores de Riesgo para Infraestructura Energética ........................................................... 130 5.2.3 Análisis de Impactos ............................................................................................................... 130 5.2.4 Análisis de Resultados ............................................................................................................ 135

6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................ 137 6.1 PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES ........................................ 137 6.2 RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS ............................................................................................ 141

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

Anexo 1: International Electricity Assurance Forum

Anexo 2: Permisos Ambientales

Anexo 3: Bases para TdR de Estudios de Amenazas

Anexo 4: Glosario de Términos Usuales para Amenazas Naturales

Anexo 5: Bases de Dato Vulnerabilidad - Instructivo sector Electricidad

Anexo 6: Bases de Dato Vulnerabilidad - Instructivo sector Hidrocarburos

Anexo 7: Bases de Datos y Matrices de Análisis: contenidos y manejo

Anexo 8: Mapas de Exposición a Riesgo

Anexo 9: Resumen de Entrevistas con Empresas e Instituciones

Anexos Electrónicos:

− Bases de datos de infraestructura

− Formularios de infraestructura empresas

− Matrices de Análisis

− Mapas en Formato SIG


Identificación de la Infraestructura Energética Nacional y sus Características para Enfrentar Eventos Catastróficos y Análisis de la Infraestructura de la Zona Norte 1

1 INTRODUCCIÓN

El presente documento corresponde al Informe Final del estudio Identificación de la Infraestructura Energética Nacional y sus Características para Enfrentar Eventos Catastróficos y Análisis de la Infraestructura de la Zona Norte, encargado por el Ministerio de Energía, a EMG Consultores.

El objetivo general del estudio consiste en: “identificar y levantar la información de infraestructura energética nacional1, y analizar las características y exigencias de diseño de construcción de la infraestructura crítica del sector energético de la zona norte, así como, las medidas de resguardo utilizadas en dichas instalaciones, a fin de evaluar las condiciones en que se encuentran para el caso en que ocurra un evento catastrófico, e identificar los aspectos a mejorar para fortalecer la seguridad del suministro”.

Si bien la metodología, criterios y herramientas del trabajo son aplicables a todo el país, el desarrollo del análisis está enfocado específicamente a la zona norte2, como espacio para analizar de manera concreta los desarrollos metodológicos y analíticos del estudio. El énfasis del estudio se encuentra en: “los aspectos a mejorar para fortalecer la seguridad del suministro”, en cuanto aportes a la política pública, que es el objetivo último del análisis y evaluación previa.

Para alcanzar el objetivo general, el presente informe se estructura en cuatro secciones de análisis, y en una de conclusiones y recomendaciones, según se describe a continuación:

1. Análisis institucional: revisa y evalúa las características y exigencias de diseño para la infraestructura energética desde la perspectiva institucional;

2. Análisis de amenazas: permite visualizar las características de los eventos catastróficos posibles y evaluar el conocimiento disponible sobre el grado de exposición de la infraestructura energética;

3. Análisis de vulnerabilidad de infraestructura: permite conocer las medidas de resguardo existentes y el grado de protección y preparación frente a emergencias que está asociado en función de características de diseño y operación;

4. Análisis de riesgo: que integra los dos análisis previos para analizar el riesgo al cual está sometida la infraestructura energética y las implicancias para la seguridad del suministro3;

5. Conclusiones y Recomendaciones: para mejorar la institucionalidad, el conocimiento sobre la exposición a las amenazas y las características de la infraestructura, orientado a reducir el riesgo e impacto potencial.

Con esta estructura, se revisa separadamente, la exposición a las amenazas, la preparación y protección de la infraestructura frente a éstas, así como, la institucionalidad que determina las

1 Tanto eléctrica como de combustibles líquido y gaseosos. 2 Entre las regiones de Arica y Parinacota y la de Atacama. No obstante, la base de datos incorpora toda la

infraestructura nacional, según se especifica en los TdR, en la medida que esta información ha estado disponible. 3 El análisis de seguridad de suministro se refiere a la relación entre los riesgos y el impacto potencial de eventos

catastróficos sobre la zona norte. Mayor detalle en la sección correspondiente.



condiciones de la infraestructura y las acciones en caso de un evento catastrófico. Luego, se integra estos tres componentes en el análisis de riesgo, definiendo en la práctica la situación de la zona norte y sus implicancias globales, no sólo para la infraestructura específica. Cada uno de estos capítulos incluye una breve introducción, un desarrollo del tema y algunas conclusiones específicas que anticipan las recomendaciones.

Previo al desarrollo de los capítulos correspondientes, se presenta las definiciones principales que se usará en el trabajo y las bases metodológicas del mismo. Es importante, en particular, precisar algunos aspectos y criterios conceptuales que orientan todo el trabajo, pues la nomenclatura en materia de análisis de riesgo no siempre es precisa y el uso de los diferentes términos se presta para confusión.

Este estudio es el primero en su tipo en Chile para el sector energético (y posiblemente para cualquier sector) que integra todos los aspectos del riesgo con un enfoque común, por lo que sus avances requieren necesariamente desarrollos posteriores que puedan continuar los aspectos que este estudio instala y para los cuales es un primer avance. En consecuencia, esta investigación pretende ser el primer paso para orientar las acciones que deben desarrollarse con el propósito de tener un marco de análisis y de gestión, completos y coherentes de seguridad frente a amenazas naturales. De ahí la importancia que cobran en este estudio, las recomendaciones para trabajos futuros.

1.1 DEFINICIONES BÁSICAS: AMENAZA, RIESGO, VULNERABILIDAD4

En este trabajo se reconoce dos sentidos para el concepto de riesgo. En su uso más general se refiere a la existencia de alguna probabilidad que una amenaza se materialice (cualquiera sea esta probabilidad) causando daño sobre algo. En su sentido específico, se refiere a la probabilidad matemática que una amenaza cause daño.

Para efectos del presente trabajo no se busca una asignación matemática de riesgos, en su sentido probabilístico, sino que se considera, sencillamente, la existencia de riesgo, es decir, se privilegia el uso del concepto de riesgo en su sentido general. Una razón para esto es que, dado que el enfoque del estudio enfatiza los eventos catastróficos (es decir los eventos con potencial de causar un daño “mayor”), que ocurren generalmente con baja frecuencia, se debe evitar dejar de lado eventos sólo porque no tienen una alta probabilidad. En ese sentido, permite vislumbrar los impactos potenciales para los cuales el país debe estar preparado.

El análisis de riesgo tradicional no toma en cuenta aquellos eventos que se consideraba muy poco probables en términos de su ocurrencia, dado que el “valor esperado” del resultado del riesgo (la probabilidad de que el evento ocurriera multiplicada por el impacto potencial daba un número muy bajo) resultaba insignificante. Sin embargo, experiencias de los últimos años en distintos sectores (financiero y climático, por ejemplo) han llevado a que actualmente se incorpore todos los eventos relevantes al análisis, pues aunque la probabilidad sea baja, ellos se manifiestan en

4 Los detalles metodológicos de aplicación de estas definiciones y criterios se presentan en los capítulos

correspondientes.



algún momento y, cuando lo hacen, pueden ser devastadores. Para ello, hay diversos enfoques metodológicos; en este estudio, el enfoque estadístico está marcado por el criterio del “peor escenario”. Por ello, si bien el concepto de la probabilidad de ocurrencia es a veces necesario para definir algunos tipos de amenazas, las categorías utilizadas en este estudio serán esencialmente “determinísticas5”.

En este contexto, el riesgo de una infraestructura no corresponde en sí a un valor primario, sino que derivado de dos variables que interactúan: la exposición a amenazas y la vulnerabilidad de la misma.

Para efectos de este estudio, se entiende como amenaza (llamada a veces, indistintamente, peligro) a un fenómeno6 cuya dinámica puede desbordar los umbrales más frecuentes de intensidad, magnitud y localización, afectando a algún elemento natural o construido7. De acuerdo a ello, la intensidad y magnitud son las características que hacen más peligroso a un fenómeno8. En el presente informe se utilizará la expresión peligrosidad (peligro) como sinónimo de “amenaza9”. En este sentido, la International Strategy for Disaster Reduction de la Organización de Naciones Unidades, definió al “peligro” como un evento físico potencialmente catastrófico, de origen natural o antrópico. Para el caso de las amenazas naturales, éstas se desarrollan a partir de eventos previos que las desencadenan y que, normalmente (a diferencia de las amenazas antrópicas), no se pueden evitar.

Para efectos del análisis de riesgo, lo relevante no es la existencia de una amenaza, sino que algún elemento esté expuesto a la amenaza. Es decir, lo relevante es que una infraestructura determinada pueda ser afectada por una amenaza, es decir, que se encuentre en el área de influencia de la amenaza10.

5 A partir de la crisis financiera y algunos desastres naturales y no naturales (Fukushima, Air France A330-200

Rio-Paris) ha habido una renovada discusión sobre las implicancias para la política pública de eventos de alto impacto potencial pero de baja probabilidad (llamados a veces en inglés, “blackswans”, expresión inglesa antigua que se refería a algo imposible…hasta que en el siglo XVIII se observaron los primeros cisnes negros). Al respecto los libros generalistas de referencia sobre este enfoque son los de Nassim Nicholas Taleb. Hay abundante material disponible en internet sobre “low probability high impact events”.

6 Más genéricamente, se debería distinguir entre amenazas naturales y antrópicas (como el terrorismo). Por simplicidad, en este trabajo, amenaza se refiere siempre a una amenaza natural, salvo que se indique lo contrario. Las amenazas antrópicas pueden tener tanto o mayor incidencia en el análisis de seguridad de la infraestructura, y en los costos de ésta, como las amenazas naturales.

7 Mardones y Vidal (2001):p.101 8 Ayala-Carcedo (2000), p.38 9 Aunque algunos autores hacen diferencia entre uno y otro, en general, existe un acuerdo respecto que peligro y

amenaza pueden ser utilizados como sinónimos. 10 Por ejemplo, una cierta infraestructura localizada en la zona cordillerana no está expuesta (para todos los efectos

prácticos) a la amenaza de maremoto, al menos directamente.



En lo que concierne a vulnerabilidad, según Cardona11, “se entiende, en general, como un factor de riesgo interno que está expresado como la factibilidad que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por el fenómeno que caracteriza al peligro”, por lo tanto, la vulnerabilidad corresponde a su predisposición intrínseca a ser afectado (sufrir daños) en caso que se manifieste un fenómeno desestabilizador de origen natural o antrópico.

Una visión que complementa la definición de vulnerabilidad la propone Calvo12, quien agrega lo siguiente: “el concepto de vulnerabilidad es, por tanto, estrictamente de carácter social, se manifiesta como un conjunto de factores en interacción que convergen en un grupo humano particular”. Para el caso particular de la infraestructura energética, se puede decir que la vulnerabilidad está dada por dos aspectos (en proporción inversa):

− la preparación para emergencias: referida a la manera en que se reacciona frente a un evento;

− la protección frente a emergencias: referida a los elementos de diseño y materialidad incorporados en la infraestructura, de modo de resistir a un evento.

Cardona (2001) complementa diciendo que no se puede ser vulnerable si no se está amenazado, o no existe una condición de amenaza para un elemento, sujeto o sistema si no está expuesto y es vulnerable a la acción potencial que representa dicha amenaza. En otras palabras, no existe amenaza o vulnerabilidad en forma independiente, pues son situaciones mutuamente condicionantes.

En consecuencia, se define el riesgo como igual a la interacción entre amenaza y vulnerabilidad.

Formalmente, se puede decir que:

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad.

El análisis del riesgo, al cual está expuesta cierta infraestructura, no concluye el análisis de seguridad de suministro, puesto que la seguridad está relacionada con la capacidad de proveer a la demanda final y, en consecuencia se relaciona con requerimientos que son importantes para la sociedad.

En ese sentido, el impacto es el efecto13 sobre alguna variable final definida (población, equipamiento, servicios) que produce la manifestación de la amenaza en función del grado de vulnerabilidad de la infraestructura expuesta. Por ejemplo, las implicancias que tendría el hecho de no contar con dicha infraestructura energética por un período determinado, tanto para la comunidad usuaria de dicha energía, como para el sistema productivo asociado a ella.

11 Cardona (2001), pg 11. 12 Calvo (1997), pg. 13 De hecho, en ocasiones se usa “efecto” e “impacto” como sinónimos.



El impacto de un riesgo natural, puede interpretarse, por lo tanto, como el valor esperado del efecto. El problema es que esto requiere no sólo conocer y definir con precisión el riesgo del efecto (probabilidad), sino, todas las implicancias exactas que su manifestación tendría para poder valorarlas. Dicho ejercicio resulta no sólo intelectualmente difícil, dada la complejidad de los fenómenos reales, sino, además, poco útil para el desarrollo de políticas públicas, ya que estas deben ser capaces de responder a variadas situaciones y no a una en específico.

Dado que el objetivo general del estudio busca: “fortalecer la seguridad del suministro”, el análisis referido al impacto se ha orientado a buscar indicadores que señalen en qué medida la materialización de un riesgo de la infraestructura puede afectar la capacidad de los usuarios de disponer de energía cuando la necesitan en las condiciones requeridas, y a caracterizar cuán importante es para el país que los demandantes no tengan dicho acceso. Es decir, se utiliza un enfoque que combina criterios de alcance, robustez y, en cierta medida, resiliencia14 para aproximarse al “impacto” potencial.

La razón de usar indicadores con varias perspectivas, es que la complejidad de los sistemas energéticos implica que un evento catastrófico en particular, puede tener múltiples efectos posibles según, por ejemplo, hora y fecha de ocurrencia, magnitud y extensión del evento y situación del sistema energético previo al evento. Por lo tanto, no es posible definir un “impacto” en general y, para efectos de un análisis tendiente a aumentar la seguridad, debe mirarse el “efecto” desde varias perspectivas.

1.2 PRINCIPIOS METODOLÓGICOS

El objetivo central del trabajo es: “analizar las características y exigencias de diseño y construcción de la infraestructura crítica, así como, las medidas de resguardo” de dicha infraestructura, a fin de evaluar las condiciones en que se encuentran en caso de que ocurra un evento catastrófico, e identificar aspectos a mejorar para fortalecer la seguridad del suministro.

Dado que el Ministerio de Energía no puede (no es su competencia) conocer directamente la gestión de las empresas del sector, ni cada una de sus características técnicas específicas, se busca establecer un análisis estadístico (es decir, no de casos particulares, sino de situaciones y tendencias generales) con indicadores que permitan establecer las bases para el objetivo último de fortalecer la seguridad del suministro, a partir del análisis de las características de la infraestructura.

El análisis estadístico con indicadores permite no sólo compilar y analizar las relaciones entre una cantidad significativa de información, sino que analizar información altamente heterogénea con diversos grados de importancia, no siempre bien definidos, de manera que sea útil para los propósitos de planificación y de seguimiento. Este enfoque es capaz de lograr el propósito del

14 Para algunas distinciones conceptuales, se puede ver Cherp& Jewell (2011). Se entiende por “alcance” la

cantidad de valores afectados (personas o infraestructura). Se define “robustez” como la capacidad de un sistema de mantener sus características ante perturbaciones. “Resiliencia” es la capacidad de reaccionar y “volver a funcionar” según sus características después de ser afectado por un evento.



estudio de manera efectiva, útil para los requerimientos de desarrollo y seguimiento de políticas, eficiente, en términos de recursos y tiempo, considerando la gran cantidad de información que se debe manejar, y también flexible, de manera de adaptarse a la evolución y mejora en la información a través del tiempo, así como a las variaciones en los enfoques y prioridades de política pública.

Intentar un análisis de casos lleva, inevitablemente, a un estudio de detalle extenso y costoso en recursos (como se verá en la sección sobre el OC 10013 de la SEC), que siempre va quedando desactualizado porque es imposible mantener la información con el nivel de detalle que manejan las empresas, y que no tiene la generalidad, ni amplitud suficiente para la generación de políticas públicas.

El análisis estadístico tiene varias implicancias para la recolección y gestión de información. Por una parte, implica que la información que se recolecta debe ser estandarizada y homogénea para permitir su agregación y comparación. Eso requiere que no sea información altamente compleja o especializada que requiera interpretación experta. Por otra parte, implica que debe ser “inespecífica”, en el sentido que tiene que ser válida para un conjunto de situaciones (infraestructura), para acotar la complejidad. La información, además, debe poder ser complementada sin alterar la validez de la información inicial. Este último punto es particularmente importante, pues en la medida que aparezca nueva infraestructura o que ésta considere otros atributos o nueva información, o que se expanda las amenazas naturales que se desea considerar, debe ser posible integrar de manera simple esta información a la que ya se dispone.

Adicionalmente, el análisis estadístico implica que la información se procesa por “categorías” y no considerando todos los casos posibles, de manera que se pueda traducir en variables cuantitativas que sean operacionales. Si no se desarrollara un análisis estadístico, se requeriría para cada tipo de situación y en cada momento, un análisis detallado de las condiciones de cada infraestructura para evaluar y tomar decisiones de política pública acerca de la seguridad de la infraestructura. Esto implicaría una gestión directa de cada una de las decisiones de las empresas en la materia, lo que está fuera del marco legal, institucional y de las posibilidades reales del Ministerio.

Lo anterior no implica que la información casuística no cumpla un papel en el mejoramiento de la seguridad, sino que la base del análisis de seguridad debe ser estadística, la cual puede ser complementada con estudios de casos para los procesos reales y específicos15.

Para proponer medidas para fortalecer la seguridad del suministro, el análisis requiere, consecutivamente:

15 En las conclusiones y recomendaciones, se verá que los antecedentes recopilados tienden a mostrar que la

“complejidad” (entendida como las “relaciones” entre las diferentes unidades de infraestructura) es el mayor problema para analizar la seguridad global de la infraestructura, por lo que los esfuerzos desarrollados en el nivel de “nodos” de infraestructura, aunque un importante primer paso, no puede capturar la integralidad del problema. Esta conclusión ratifica la elección de un enfoque estadístico, porque es la única manera de enfrentar un problema de sistemas complejos.



1. Identificar el grado de exposición de una infraestructura a amenazas naturales;

2. Identificar la vulnerabilidad de la infraestructura ante amenazas naturales;

3. Analizar el grado de riesgo de una infraestructura particular;

4. Identificar la importancia de una infraestructura particular dentro del suministro global;

5. Establecer niveles de riesgo aceptables y considerar escenarios.

A partir de estas actividades, es posible definir las medidas institucionales, normativas y regulatorias necesarias. En el caso de este estudio, y dado que, como se verá en el capítulo sobre institucionalidad, no hay una instancia formal para definir los niveles de riesgo aceptable por la sociedad (punto 5), se establece sólo las propuestas institucionales básicas que mejoran la seguridad del suministro, y a partir de la cual se puede fijar los estándares que definirán con mayor precisión las regulaciones y normas para el tema.

Dado que las amenazas naturales son de diferentes tipos, y el peligro se define de manera distinta en cada una, el análisis debe realizarse separadamente para cada una de las amenazas, al menos inicialmente. Una vez que se ha establecido riesgos para cada amenaza, es posible integrar los distintos tipos de riesgos.

En el desarrollo del estudio, el análisis de información se basó en criterios de cardinalidad “débil16” pues para aplicar criterios de cardinalidad estricta se debería tener un concepto de la vulnerabilidad y riesgo “absoluto”, cosa que no es posible sin criterios definidos exógenamente que definan relaciones precisas entre situaciones.

En general, no se ha incorporado categorías de probabilidad sino sólo de “posibilidad” en todos los niveles de análisis, de manera que la lógica general es de “máximo impacto potencial”, más que de probabilidad, pues en esta última se suele obscurecer las situaciones de poca probabilidad, aunque importantes.

Dado el bajo desarrollo del tema en Chile (como se verá en el informe), este estudio proveerá respuestas específicas a temas puntuales, pero, sobre todo, dejará estructurada una metodología y un plan de trabajo para poder integrar plenamente la problemática al sector energético nacional.

16 Es decir, se establece criterios para que algo sea “alto”, “medio” o “bajo”, pero los intervalos en las medidas no

tienen un significado consistente. En el caso de la infraestructura, el Ministerio de Energía definió criterios concretos para definir vulnerabilidad alta, media, baja. Esa opción establece criterios mínimos, pero es menos efectiva para establecer una competencia “virtual” para el mejoramiento continuo.



2 INSTITUCIONALIDAD PARA INFRAESTRUCTURA Y AMENAZAS NATURALES

2.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS INSTITUCIONAL

En este capítulo se analiza las características de la institucionalidad, su estructura, recursos y competencias para abordar el tema de las amenazas derivadas de fenómenos naturales que ponen en riesgo la infraestructura del sector energético.

Se evalúa las entidades que intervienen en los permisos relacionados con riesgo, sus funciones y competencias, como también, los aspectos de fiscalización y las posibles falencias existentes detectadas en los instrumentos de planificación vigentes, en la perspectiva de dar una respuesta global a las amenazas que se describen en el capítulo 3.

Se ha analizado en particular la forma cómo se planifica el uso del espacio territorial, habida cuenta que una adecuada planificación puede establecer zonas en las cuales, producto de estudios específicos, se determine la conveniencia, o no, de autorizar su uso para asentamientos humanos o instalación de infraestructura de diverso tipo. Se evalúa si los instrumentos de planificación territorial vigentes podrían adecuarse para cumplir la función de resguardar la seguridad de la infraestructura estratégica, generando una zonificación adecuada.

Se han analizado los procedimientos y permisos17, junto con los organismos pertinentes involucrados en la aprobación de proyectos del sector de energía. De igual modo, se ha identificado las funciones y obligaciones de los organismos responsables de aprobar la construcción de una obra de infraestructura energética. Con el propósito descrito, se ha examinado, en primer lugar, el conjunto de requerimientos (permisos y concesiones) para los diversos “tipos” de proyectos energéticos18. Luego, se ha descrito cada requerimiento en mayor detalle, destacando aquellos aspectos relacionados con los riesgos, así como, las normas relacionadas con la protección y preparación para riesgos asociados a catástrofes naturales. Posteriormente, se realiza un análisis de las funciones de aprobación y fiscalización en lo que se relaciona con el riesgo.

Finalmente, a objeto de identificar algunas buenas prácticas destacables para Chile, se ha examinado los instrumentos que otros países han desarrollado en la perspectiva de proteger su infraestructura crítica. Se presenta un análisis de la experiencia internacional en materia de protección de infraestructura, considerando lo que Australia, Canadá, Reino Unido y España, han avanzado en esta perspectiva.

17 Por el alcance de la consultoría, los permisos están referidos a las autorizaciones que dicen relación con el riesgo

natural, por lo que se han omitido el resto de permisos necesarios de un proyecto de energía, pero que no dicen relación con el riesgo mencionado.

18 Se mantiene la misma tipología que la utilizada para el análisis de vulnerabilidad, de manera de mantener la coherencia.



2.2 ORDENAMIENTO TERRITORIAL E INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA

Como se verá, no existe en Chile una instancia de nivel estratégico orientada a formular políticas para la protección de la infraestructura. Considerando la expresión territorial de la inversión en infraestructura energética, se hace necesario abordar el proceso de planificación del uso del espacio territorial.

Si bien es cierto que Chile carece de una institucionalidad explicita orientada a la planificación global en el uso del territorio, se han hecho esfuerzos por morigerar esta falencia a través de la generación de instancias que trasciendan la mirada sectorial, principalmente vinculada al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de manera de congregar a diversos actores necesarios a la hora de planificar el uso del territorio. En ese sentido se puede nombrar a:

• Comité de Ministros de la Ciudad y el Territorio19. Es un comité creado por Instructivo Presidencial, integrado por el Ministro de Vivienda y Urbanismo, quien lo preside, los Ministros de Bienes Nacionales, Secretaría General de la Presidencia, Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, y Planificación y Cooperación (hoy, Ministerio de Desarrollo Social). Su función principal es la coordinación, la resolución de conflictos y la planificación consensuada del desarrollo territorial.

• Comisión Regional de Ordenamiento Territorial: Instancia presidida por el Intendente y formada por los diversos SEREMIS vinculados a políticas territoriales. Su función es coordinar esfuerzos en el ordenamiento territorial.

• Comisión Nacional del Borde Costero del Litoral: Integrada por el Ministro de Defensa y el Subsecretario de Marina, un representante de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, un administrativo del Ministerio del Interior, Subsecretaría de Pesca, Ministerio de Economía Fomento y Turismo, Ministerio de Minería, Ministerio de Energía, Ministerio de Obras Públicas, Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. Su función principal es impulsar la política de uso de borde costero.

En Chile opera un sistema de planificación territorial regionalizado, que reconoce sólo a los centros urbanos como partes de un sistema regional, el cual a su vez, es parte del sistema nacional. Los instrumentos generales de planificación territorial son dos:

i) Política Nacional de Desarrollo Urbano. Se han desarrollado dos políticas, una del año 1979 y otra de 1985, ambas derogadas. El año 2009 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo inició un proceso destinado a establecer una nueva política, el cual aún no ha arrojado resultados concretos, por lo que puede señalarse que en Chile no existe una Política Nacional de

19 Este Comité es para todos los efectos, el sucesor de la Comisión Interministerial de Planificación de Inversiones

en Infraestructura de Transportes (CIPIT) y del Comité de Ministros de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Puede tener representantes e invitados de otras reparticiones del Estado. El Comité de Ministros de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial fue creado por Decreto e integrado por los Ministros de Vivienda, Secretario General de la Presidencia, Planificación y Cooperación (hoy Desarrollo Social), Obras Públicas, Agricultura, Transportes y Telecomunicaciones, y Bienes Nacionales



Desarrollo Urbano actualizada20. La Ley General de Urbanismo y Construcciones establece que es el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, quien debe proponer dicha Política.

ii) Ley General de Urbanismo y Construcciones (DFL 458, Diciembre 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo), con su correspondiente Ordenanza General y Normas Técnicas.

Los instrumentos específicos de planificación vigentes están establecidos en diferentes niveles territoriales: regional, intercomunal o comunal. En el siguiente Cuadro, se sintetiza los instrumentos para desarrollar la planificación del territorio:

Cuadro Nº 1: Instrumentos de Planificación del Territorio

Nivel Instrumento Carácter

Nacional

Política Nacional de Desarrollo Urbano Indicativo

Ley General de Urbanismo y Construcciones Normativo

Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones Normativo

Regional Plan Regional de Desarrollo Urbano Indicativo

Intercomunal Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano Normativo

Comunal

Plan Regulador Comunal Normativo

Plan Seccional Normativo

Límite Urbano Normativo Fuente: Elaboración Propia.

La planificación a nivel regional se materializa en el Plan Regional de Desarrollo Urbano, el cual orienta el desarrollo de los asentamientos humanos y la ocupación del territorio de acuerdo con las diversas actividades de cada Región. A través del estudio del territorio regional se determinan las áreas adecuadas para el desarrollo de asentamientos humanos, las zonas donde debe orientarse el crecimiento futuro de las localidades urbanas y aquellas con potencial para el desarrollo de las actividades económicas.

En dicho Plan Regional se señalan los sectores peligrosos para el asentamiento humano (fallas geológicas, pendiente excesiva, propensión aluviones, entre otras), zonas de actividad sísmica, y en general, zonas de riesgo donde es necesario prohibir el asentamiento de personas y el establecimientos de actividades productivas, estableciéndose áreas de preservación ecológica y de protección del medio ambiente. Dicho plan se preocupa, además, de los caminos y vías, de modo de asegurar a cada localidad un adecuado acceso. También estudia el conjunto de las localidades urbanas, para determinar, en forma general, las necesidades de crecimiento futuro de cada una de ellas con respecto a: agua potable, alcantarillado, vialidad, pavimentación, equipamiento, áreas verdes y disponibilidad de terrenos urbanizados y adecuados para vivienda social.

El nivel intercomunal de planificación regula el desarrollo físico de los territorios de diversas comunas cuyas relaciones funcionales generan influencias recíprocas. Se materializa en el Plan

20 Recientemente, se nombró una Comisión Presidencial para trabajar en este tema.



Regulador Intercomunal, el cual pasa a ser Plan Regulador Metropolitano cuando la población de las comunas involucradas supera los 500 mil habitantes. El Plan Regulador Intercomunal, que tiene carácter obligatorio, define las áreas que conforman un “Sistema Intercomunal” (unidad urbana) y regula el crecimiento de sus centros urbanos, así como, el adecuado manejo de su entorno, evitando conflictos entre las medidas de planificación de nivel superior. Establece normas de uso del suelo, densidades habitacionales, y de construcción y define normativas específicas. Indica zonas de riesgo o peligro para el establecimiento de asentamientos humanos, incorpora los terrenos que constituyen patrimonio ecológico y de preservación ambiental y de recursos naturales, así como, los de protección de obras de infraestructura. Establece un sistema vial intercomunal y terminal de transporte. Define y norma los sectores de industria molesta, áreas verdes, equipamiento u otras actividades de influencia intercomunal.

El Plan Regulador Intercomunal reserva espacios, es decir, establece normas especiales tendientes a cautelar que la implantación de los elementos que conforman la infraestructura metropolitana (transporte, sanitaria, de energía y comunicaciones), y en lo que a infraestructura de energía respecta, sea compatible con otras actividades urbanas. Este Plan considera los siguientes elementos:

Cuadro Nº 2: Redes y condiciones de protección relacionadas Infraestructura de Energía

Infraestructura Redes Elementos

Energética

Eléctrica Alta tensión

Subestaciones, centrales,

Gas Plantas, depósitos, gasoductos

Combustibles Líquidos Plantas, depósitos, oleoductos

Nuclear Reactores

Fuente: Elaboración propia a partir de Circular Ord Nº 0045. Ministerio Vivienda y Urbanismo. Enero 1998.

Los riesgos de origen natural, de los que el Plan Intercomunal busca proteger, son los que dicen relación con las siguientes amenazas: inundación por aluvión o avenidas; concentración de aguas provenientes de las precipitaciones; fallas geológicas y/o inestabilidad a los sismos, volcánicas, inadecuada constitución del terreno para la fundación de estructuras, deslizamientos de materiales o sedimentos; avalanchas de nieve, derrumbes y corrientes de barro; y otros riesgos naturales potenciales de tipo geológico, geomorfológico, hidrológico y climático.

La planificación a nivel comunal se desarrolla a través del Plan Regulador Comunal, el Plan Seccional y el Límite Urbano.

El Plan Regulador Comunal, ordena el crecimiento de la comuna y fija normas que deben cumplir quien desee urbanizar o construir en ella. Se basa en una zonificación de usos del suelo, jerarquización de vías, localización del equipamiento de nivel comunal. Adicionalmente, contempla normas urbanísticas.



El Plan Seccional, sirve para detallar un sector reducido del Plan Regulador Comunal. Fija trazados y anchos de calles, detalla la zonificación, las áreas afectas por expropiaciones y otros detalles urbanísticos.

El Límite Urbano, sirve para planificar, de modo genérico, un centro poblado, un balneario, u otro tipo de asentamiento humano menor que requiera una ordenación básica de las actividades, en función del marco legal y de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y su Ordenanza.

Pese a la carencia de un ordenamiento territorial comprensivo, se dispone de las instancias e instrumentos para desarrollar una planificación del territorio que contemple las amenazas naturales que pongan en peligro la infraestructura del sector de energía, por la vía de declarar zonas de exclusión para ciertas actividades, o zonas de protección. Sin embargo, muchas de estas instancias son más bien formales; su funcionamiento queda a criterio de la autoridad, no tienen competencias normativas, sino indicativas y, por tanto, su eficacia para ordenar de manera armónica el territorio, resulta claramente mermada.

Adicionalmente, y lo que probablemente constituya el aspecto de mayor relevancia que limita actualmente en Chile el uso de la planificación territorial, como instrumento para guiar la inversión en infraestructura hacia zonas que incorporen el concepto de amenazas, guarda relación con el hecho que los instrumentos de planificación descritos, cubren menos del 1% de la superficie del país, dejando al resto de la superficie nacional al margen de cualquier instrumento de planificación del territorio.

En el territorio fuera de algún plan normativo, la localización es un asunto que se tramita caso a caso, y donde el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental juega un rol de coordinación importante y cuya experiencia se analizará en el siguiente punto, particularmente, con lo que dice relación con los permisos sectoriales que los proponentes de proyectos deben procurar para la materialización de las iniciativas de inversión.

Adicionalmente a los instrumentos señalados, el Gobierno Regional, a través de la ley 19.175, de 2005, otorga ciertas funciones específicas en materia de Ordenamiento Territorial, tales como: Promulgar, previo acuerdo del Consejo Regional, los planes reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, además del establecimiento de políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos.

2.3 IDENTIFICACIÓN GENERAL DE PERMISOS Y CONCESIONES POR SEGMENTO

Esta sección describe, sintéticamente, los permisos y concesiones requeridos (incluidos los del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental) para los proyectos energéticos, y que pueden tener relación con la prevención y control de riesgos asociados a catástrofes naturales. Se describirá los objetivos del instrumento, los organismos involucrados (en otorgar y fiscalizar) y se incluirá un diagrama de los procesos involucrados. Para un mejor entendimiento, se presenta independientemente los proyectos eléctricos de los de hidrocarburos.



2.3.1 Proyectos Eléctricos

De acuerdo a la normativa, los proyectos eléctricos en cada segmento (generación, transmisión y distribución) tienen que aplicar los instrumentos regulatorios vigentes, como condición previa a su materialización. Según se detallará, varios de estos procesos involucran un conjunto de etapas donde se exigirá informes complementarios que mejoren el proyecto originalmente presentado, una vez que el proyecto obtiene los permisos o concesiones, las instituciones con potestad de fiscalizar lo harán, según lo que dictamine sus competencias específicas.

Para los fines de la consultoría, se identificará los requerimientos relacionados con información sobre riesgos y con la reducción de la vulnerabilidad frente a catástrofes naturales que pudiesen surgir en las normativas.

Dado que los permisos a menudo se repiten para más de un segmento, se indica en términos generales los tipos de permisos y concesiones requeridos para la construcción y operación. De ese modo, se puede proceder posteriormente a la revisión detallada de los requerimientos.

Cuadro Nº 3: Requerimientos por Tipo de Proyecto Eléctrico

Segmento Tipo Permisos

Ambientales Sectoriales

Permisos Municipales

Permisos Sanitarios

Permisos Viales

Concesiones

Generación Hidráulica X X X X X

No Hidráulica X X X X

Transmisión Líneas X X X X X

Subestación X X X X

Distribución X X

Fuente: Elaboración propia.

Según lo que se observa en el Cuadro Nº 3 precedente, los instrumentos que se revisará son los siguientes:

i. Permisos. Estos son, a su vez, de cuatro tipos:

a. Ambiental: Los permisos ambientales sectoriales son los permisos o pronunciamientos cuya emisión corresponde a un órgano de la Administración del Estado, que por su contenido ambiental se encuentran listados en el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, SEIA, y que respecto de los proyectos o actividades sometidos al SEIA, deben ser otorgados a través de este procedimiento.

b. Municipal: Referidos al cumplimiento de las normas de construcción y zonificación, acorde el Plan Regulador, que entreguen garantías en la calidad de la obra y cumplimiento con la planificación del territorio. Asimismo, establece la instancia por la cual el proyecto podrá comenzar a operar.

c. Sanitario: Relacionados con las condiciones sanitarias y de seguridad operacional para los trabajadores.



d. Vial: Concerniente a las condiciones que determinan el uso de fajas de caminos públicos o concesionados para obras de infraestructura como tuberías o ductos para cables y postaciones para transmisión de energía eléctrica.

ii. Concesiones. Según lo señalado en el artículo 14 de la Ley General de Servicios Eléctricos, las concesiones “otorgan el derecho a imponer servidumbres” que requiere el proyecto para poder operar en un territorio determinado.

2.3.2 Proyectos de Hidrocarburos

Los proyectos de Hidrocarburos se han agrupado en los segmentos de Producción, Transporte y Distribución, los que deben aplicar a los instrumentos regulatorios vigentes, como condición previa a su materialización. Para fines de la consultoría se considera la siguiente tipología de proyectos de Hidrocarburos (la misma que se utiliza en el análisis de vulnerabilidad):

Cuadro Nº 4: Requerimientos por Tipo de Proyecto de Hidrocarburo

Segmento Módulo Permisos

Ambientales Sectoriales

Permisos Municipales

Permisos Sanitarios

Permisos Viales

SEC Concesiones

Producción CL/GLP Refinería X X X X

Producción GN/GNL

Planta regasificación X X X X

Planta propano/aire X X X X

Transporte CL/GLP Oleoducto X X X X

Transporte GN Gasoducto X X X X

Distribución CL

Est. servicio de carretera X X X X

Est. servicio en zona urbana

X X X X X

Est. servicio en zona rural X X X X

Planta Almacenamiento X X X

Distribución GLP Planta Almacenamiento/Envasado

X X

Oficinas de Distribución X X

Distribución GN/GNL/G en red

Zona concesión X X X

Fuente: Elaboración propia.

2.4 REVISIÓN DE REQUERIMIENTOS

2.4.1 Permisos Ambientales

a. Descripción General

Los permisos ambientales están enmarcados en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), según lo establecido en la Ley de Bases del Medio Ambiente (19.300 de marzo de 1994, modificada por la Ley 20.417, de enero de 2010), y el Reglamento del SEIA (Decreto Nº 95,



Ministerio General de la Presidencia). Le corresponde al Servicio de Evaluación Ambiental, SEA, la administración del SEIA.

El SEA es el órgano ante el cual los proponentes de un proyecto de inversión, tramitan en forma coordinada y complementaria, los permisos correspondientes ante el conjunto de organismos públicos involucrados. Por lo anterior, el SEIA, en el caso de los permisos ambientales sectoriales, puede ser entendido como una ventanilla única del proceso, donde el rol de cada organismo para evaluar el proyecto viene dado por su competencia en materia ambiental.

El proceso se inicia cuando el titular del proyecto presenta, en el Servicio de Evaluación Ambiental que corresponda, un Estudio de Impacto Ambiental, EIA, o una Declaración de Impacto Ambiental, DIA, del proyecto que se desea ejecutar. La presentación de un EIA o una DIA está especificada en la ley 19.300, modificada por la Ley 20.417, y guarda relación con el posible efecto del proyecto sobre cualquiera de los literales especificados en el artículo 11 de la Legislación.

A través de estos documentos, se describe la actividad que se pretende desarrollar, los posibles impactos a generar, y la forma cómo el proyecto se hará cargo de ellos, teniendo como finalidad cumplir con la normativa ambiental vigente, y la no generación de efectos adversos sobre el medio ambiente. Si se aprueba el Estudio o la Declaración de Impacto Ambiental, todos los órganos competentes en materia ambiental, deben otorgar los permisos sectoriales correspondientes. El proceso cuenta con varias instancias para que los organismos públicos hagan observaciones al proyecto y éste sea modificado por el solicitante, de modo de cumplir con las exigencias técnicas y normativas que cada institución precisa para dar por aprobado el inicio de un proyecto.

Una vez presentados los antecedentes, el EIA o la DIA, del proyecto puede ser rechazado u observado, a través del Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Rectificaciones y Ampliaciones (ICSARA). De acuerdo con este informe, el proponente realiza ajustes y estudios complementarios, de ser requerido, entregando Adendas al proyecto original, con ello el proyecto vuelve a revisión por parte de las instituciones sectoriales. El proceso de observaciones y sus respuestas a través de Adendas, puede llevarse a cabo dos veces como máximo. La ley especifica que el proceso de aprobación de un EIA tomará 120 días, en tanto que de una DIA llevará 60 días. Sin embargo, el tiempo de duración, en la práctica, es mucho mayor, pues para responder las observaciones de la autoridad, se suspende el proceso, y por tanto el conteo de los días. Un proyecto de energía, puede, en este contexto, demorarse más de un año, desde que ingresa al SEIA, hasta que la autoridad toma una decisión respecto del mismo.

Una vez concluido el proceso de Adendas, el Servicio de Evaluación Ambiental emite un Informe Consolidado de Evaluación, recomendando aprobar o rechazar el EIA o la DIA, lo cual se materializa a través de la emisión de la Resolución de Calificación Ambiental (RCA), que en el caso de aprobación establece los compromisos y condiciones que el titular del proyecto debe cumplir, condicionando a ello los permisos correspondientes de las instituciones sectoriales.

La función de fiscalización está asociada a cada organismo con la competencia específica en función de las exigencias establecidas en la RCA.



b. Diagrama del Proceso

Servicio de Evaluación Ambiental

SEIA

Permisos Ambientales Sectoriales

Adenda

Permisos Ambientales Sectoriales

DIA

EIA

Solicitud de Evaluación

Admisión a Trámite

Resolución de Calificación Ambiental

Observaciones sobre errores, omisiones o inexactitudes)

Proponente

Proyecto: Eléctrico e Hidrocarburos (1)

Autoridad Marítima(Evaluación

Sectorial y Compatibilidad Territorial)

Municipalidad (Evaluación Sectorial, Plan

Desarrollo Comunal,yCompatibilidad Territorial)

Gobierno Regional (Políticas, Planes y

Programas, y Compatibilidad Territorial)

Servicios (Evaluación Sectorial)

Info

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Cons

olid

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Solic

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Acta de Comité de Evaluación

Solicitud de Reevaluación

Info

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Notificación al Solicitante y a las Instituciones Involucradas

(1) El Proyecto debe contar con una descripción de las áreas donde se pueden producir contingencias sobre la población o elmedio ambiente.

c. Principales Aspectos Relacionados con Riesgo

El D.S. Nº 95 de 2001, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia de la República, fija el texto refundido del D.S. Nº 30 de 1997, del mismo ministerio, que establece el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. En dicho Reglamento, se incluye explícitamente la consideración de los riesgos naturales, si bien con una orientación clara sobre los recursos naturales y ambientales, y a las personas. En efecto, en el artículo 12 letra f.8, del citado Reglamento del SEIA, se establece que la Línea de Base debe reconocer: “…las áreas donde puedan generarse contingencias sobre la población y/o el medio ambiente, con ocasión de la ocurrencia de fenómenos naturales, el desarrollo de actividades humanas, la ejecución o modificación del proyecto o actividad, y/o la combinación de ellos”. En la medida que exista alguna norma, sea nacional o de los países que alude el Reglamento de la Ley, Suiza entre ellos, se puede objetar el proyecto y por tanto, el proponente deberá dar cuenta de las medidas de mitigación, restauración o compensación que propone para atenuar los efectos adversos sobre el medio ambiente incluido el potencial riesgo).

Para abordar esto, el solicitante debe detallar los atributos relevantes en el área de influencia del proyecto teniendo que considerar escenarios (actual y futuro) con y sin la ejecución del proyecto,



para así identificar, posteriormente, cuales son los efectos, características y circunstancias por las cuales el área de influencia del proyecto se ve afectada por éste. Esta ley busca precaver el medio ambiente, aunque también considera a las personas (que por lo demás, son parte del medio ambiente, según la legislación), cuando el proyecto, genera efectos adversos significativos sobre la salud de la población, o bien, cuando a consecuencia de la construcción de las obras, se debe trasladar personas a otra localización (muy común en los proyectos hidroeléctricos, donde existe población en la zona de embalsamiento).

Entre las funciones del Servicio de Evaluación Ambiental que podrían ser relevantes para abordar la temática de riesgo, es posible destacar las siguientes (las negrillas son del consultor):

- Administración del SEIA y de la información derivada de los proyectos presentados;

- Interpretación administrativa de la Resolución de Calificación Ambiental;

- Simplificación de trámites, unificación de criterios y exigencias técnicas que hagan los otros ministerios y organismos ambientales competentes.

d. Organismos Involucrados en Temas de Riesgos

Como existe un conjunto de organismos sectoriales que participan en la comisión evaluadora de cada proyecto, se ha analizado aquellos que tienen asociación más o menos directa con riesgos asociados a catástrofes naturales.

Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN): Su participación en el SEIA, entre otros ámbitos, incluye evaluar los riesgos de origen geológico presentes en el lugar de emplazamiento de los proyectos que lo requieran. Entre los riesgos evaluados se cuentan los sísmicos, volcánicos, remociones en masa, etc. SERNAGEOMIN puede denegar los permisos ambientales, en el caso que el proponente no pueda demostrar que su proyecto no incurre en riesgos para la infraestructura, la población o recursos naturales, con lo cual se puede impedir el desarrollo del proyecto. Los permisos que otorga son PAS 85, 86 y 87 (detallados en Anexo).

Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR): Interviene en el SEIA a través del permiso PAS 73 (ver Anexo) al tener directa competencia para autorizar la descarga de residuos líquidos u otras sustancias en aguas de su jurisdicción, derivadas de la operación de diferentes actividades o usos del borde costero. Dado su ámbito de acción, podría involucrarse en temas de riesgo para la zona costera.

Servicio Agrícola y Ganadero (SAG): Actúa en el SEIA respecto de las competencias que le son propias de sus funciones. Para ello ha desarrollado una serie de guías de evaluación según tipo de proyecto o componente ambiental, así cuenta actualmente con guías para: proyectos de embalses (incluye centrales hidroeléctricas), suelos, aire, aplicación de efluentes al suelo, aplicación de residuos sólidos al suelo, vegetación y flora silvestre, fauna silvestre. Estas guías permiten al titular del proyecto conocer cuáles son las consideraciones del Servicio una vez que entra el proyecto al Sistema y así cumplir con los requerimientos para los PAS 96, 98 y 99 (ver Anexo).



Cabe destacar que el Servicio señala que para los casos de proyectos que incluyan actividades que generen riesgos de erosión de suelo (proyectos lineales: construcción de caminos, líneas de transmisión eléctrica, oleoductos, gaseoductos, acueductos), se debería presentar en forma complementaria a la caracterización del suelo, información relativa a identificar los sectores críticos de erosión y un mapa de riesgo de erosión.

Dirección General de Aguas (DGA): Se procede obtener permisos en la DGA cuando los proyectos hagan uso, en cualquier forma, de las aguas de su jurisdicción sean terrestres, superficiales o subterráneas, existentes en fuentes naturales o en obras estatales. La DGA, a través de estos permisos, se pronuncia sobre la gestión del recurso hídrico y podría relacionarse con impactos que afecten a las aguas.

Municipio: Según el artículo 89 del Reglamento del SEIA se le ha encomendado al municipio (con apoyo de la Dirección de Obras Hidráulicas, DOH), que examine los antecedentes entregados por el solicitante (en caso de extracción de ripio y arena en los cauces de los ríos y esteros), para lo cual el titular del proyecto entregará:

− Plano general de la zona de extracción y de las actividades anexas;

− Identificación de las zonas a explotar y el volumen de extracción asociado;

− Resultados del análisis hidrológico en el área de influencia;

− Resultados del análisis hidráulico del cauce en el área de influencia;

− Resultados del estudio de arrastre de sedimentos.

e. Normas Asociadas

En el Sistema confluyen una serie de normativas asociadas al tipo del proyecto y emplazamiento lo que determinará si es pertinente ingresar el proyecto a través de una Declaración de Impacto Ambiental o un Estudio de Impacto Ambiental. Las normas a considerar tienen que ver con los siguientes componentes: emisiones atmosféricas, emisiones y residuos líquidos, residuos sólidos, sustancias peligrosas, seguridad laboral y sanitaria, entre otras. No incluye normas de construcción, pues el propósito es señalar, en el Estudio o Declaración, las medidas ambientales adecuadas para la protección de cauces de ríos y esteros, y para evitar la erosión.

f. Fiscalización

Según lo establecido en la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, ésta tiene por objeto ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental (entre otros instrumentos de carácter ambiental). Adicionalmente, las instituciones que entreguen permisos ambientales sectoriales y que cumplan funciones de fiscalización ambiental también tienen sus competencias y potestades sin perjuicio de los criterios que la Superintendencia establezca.



2.4.2 Permisos Municipales

A continuación, se presenta los permisos municipales que debe obtener un proyecto para ejecutar la construcción de las obras planificadas. Estos permisos hacen referencia principalmente a la edificación/construcción según normativa vigente que considera ciertos eventos naturales a tener presente al momento de diseñar y edificar una obra. Posteriormente, se señala el proceso de puesta en marcha de los proyectos.

2.4.2.1 Edificación


Siempre que una actividad requiera de instalaciones, el titular del proyecto deberá solicitar un permiso de edificación para construir la infraestructura que sustentará esa actividad, en la Dirección de Obras del municipio correspondiente.

El primer trámite es la obtención del certificado de informaciones previas, entregado por el municipio, que identifica la zona o subzona en que se emplazará el proyecto; este certificado permite conocer, entre otras cosas, las áreas de riesgo o de protección que pueden afectar la zona o subzona según los instrumentos de planificación territorial vigentes, donde se señala las condiciones de prevención que debe cumplir el proyecto en tal sector. Posteriormente, el titular del proyecto solicita el permiso de edificación. Esta solicitud tiene que ir acompañada de antecedentes respecto a la construcción misma, entre los que destacan: proyecto de cálculo estructural, planos de arquitectura, levantamiento topográfico, entre otros.

Si el proyecto cumple todas las exigencias señaladas en la normativa asociada (descrita abajo en el punto e) y además, tiene la aprobación de revisores independientes, el municipio aprueba el permiso y luego del pago de los derechos municipales, el solicitante obtiene la autorización. Con ello el solicitante dará a conocer a la ciudadanía el proyecto de construcción y si en un periodo de 30 días no hay reclamos se emitirá un certificado que acredite que puede comenzar las obras. Durante este periodo se harán visitas de revisores municipales hasta el momento en que la obra esté terminada.




(1) Nota 1: El certificado tendrá entre otras cosas: las áreas de riesgo o de protección que pudieren afectar al predio, contempladas en el Instrumento de Planificación Territorial, señalando las condiciones o prevenciones que se deberán cumplir en cada caso.

(2) Nota 2: La solicitud de permiso de edificación debe contar con una serie de antecedentes respecto al proyecto de infraestructura.


No existe un ámbito específico de riesgo dentro del análisis de la obra, por lo cual la relación de este proceso con el riesgo está determinada esencialmente por la normativa vigente en la materia de construcción. Así, por ejemplo, hay normas en materia sísmica muy claras para construcciones que definen las exigencias para protección contra este riesgo. También existen normas sobre el potencial daño de la acción del viento. Sin embargo, no existe el mismo tipo de normativa para la protección (en materia de construcción) frente a otras amenazas naturales.

En materia de riesgos, la responsabilidad está fundamentalmente transferida a los que diseñan y ejecutan las obras (firman los planos) y en función de las normas.

d. Organismos Involucrados en Temas de Riesgo

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo, (MINVU), es el organismo que dicta la normativa que tiene que aplicar el municipio a los proyectos de edificación que se presentan en la Dirección de Obras. Para ello el MINVU cuenta con la División de Desarrollo Urbano que tiene entre sus



funciones estudiar y definir las políticas nacionales que orientan el desarrollo urbano y territorial y establecer, a partir de ellas, las normas que rigen el urbanismo y la construcción.

En el Municipio, es la Dirección de Obras Municipales la encargada de aplicar las normas existentes en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Para esto, debe considerar, además, las normas del Plan Regulador Seccional, Comunal o Intercomunal, según el caso. El Municipio cuenta con una serie de funciones entre las que destacan:

− Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio correspondiente;

− La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes.

e. Normas Asociadas

Para las construcciones requeridas por un proyecto, el Titular tiene que considerar las normas chilenas del Instituto Nacional de Normalización, que se diferencian de acuerdo a la materialidad de la infraestructura. Es importante señalar que buena parte de estas normas son de carácter voluntario (tal como lo son, por ejemplo, las Normas ISO 14.000)21 y por tanto, no exigibles por la autoridad pública y en muchas materias no hay normativa.

Con el objeto de prevenir riesgos asociados a eventos naturales, se han establecido algunas normas obligatorias, a saber:

− NCh 433. Of. 9622, sobre “diseño sísmico de edificios”, se refiere a las exigencias sísmicas que tiene que cumplir todas las edificaciones, a excepción de muelles, canales, acueductos, túneles, presas y puentes e instalaciones industriales como centrales nucleares, de energía

21 Por ejemplo, hay una guía de diseño sísmico de puentes del Ministerio de Obras Públicas: Manual de Carreteras

del MOP, Tomo IV. Volumen N°3: “Introducción y Criterios de Diseño. Capítulo 3.1000 Puentes y Estructuras Afines. Sección 3.1004 Diseño Sísmico”.

22 Sólo el año 1972 fue aprobada la primera norma sísmica, la NCh433 Of.72. Previamente, en los años 1957 y 1961, habían sido promulgadas las primeras normas de diseño en hormigón armado, NCh429.EOf1957 Hormigón Armado – Parte 1, y NCh430.EOf1961 Hormigón Armado – Parte 2, en la búsqueda de generar una normativa que permitiera enfrentar sismos. La NCh433, ha sido objeto de diversas modificaciones, la última, a raíz del terremoto del año 2010. Con esta última modificación las normas publicadas y actualmente en vigencia son la norma NCh430.Of2008 – Decreto N°61 (Aprueba Reglamento que Fija los Requisitos de Diseño y Cálculo para el Hormigón Armado y deroga decreto Nº118, de 2010), y la norma NCh433.Of96 Modificada en 2009 – Decreto N°60 (Aprueba Reglamento que Fija el Diseño Sísmico de Edificios y deroga decreto Nº117, de 2010), que acogen los resultados obtenidos de los análisis realizados a los edificios que sufrieron daños, en cualquiera de sus formas, durante el sismo ocurrido en Febrero del año 2010. El Reglamento Nº 60, establece en su Artículo Primero, que “el diseño de edificios deberá realizarse de conformidad a las exigencias establecidas en el presente Decreto y en lo que no se contraponga con éstas, supletoriamente, por lo establecido en la Norma Técnica NCh433, aprobada mediante D.S. Nº 172, de (V y U), de 1996 y su modificación del año 2009, oficializada por S.S. Exento Nº 406 (V y U), de 2010, en adelante, NCh433. Of 1996, mod. 2009”.



eléctrica, líneas de transmisión y líneas de ductos enterradas entre otros. Esta norma está orientada a lograr estructuras que, “aunque presenten daños, eviten el colapso durante sismos de intensidad excepcionalmente severa”.

− NCh 2369 Of. 2003 sobre “Diseño Sísmico de Estructuras e Instalaciones Industriales”. El objetivo de esta norma es diferente a Nch 433 Of. 96, por cuanto el diseño sísmico de estructuras y equipos industriales se hace en Chile con un criterio económico y se busca la continuidad de operación después de un terremoto.

− NCh 2745 Of. 2003 sobre “Análisis y Diseño de Edificios con Aislación Sísmica”.

− NCh432. Of1971 (MINVU), Cálculo de la acción del viento sobre las construcciones. Aplicable a todo tipo de construcciones, a excepción de territorio antártico chileno.

− NCh 427.Of 1974 (MINVU), Especificaciones para el cálculo, fabricación y construcción de estructuras de acero. Esta norma aplica a construcciones análogas destinadas a cables conductores eléctricos de alta tensión.

Aun cuando hay diferencias entre las normas sísmicas para edificio residenciales, para edificaciones industriales y para obras aisladas, comparten una base común esencial y se distinguen esencialmente por el nivel de exigencia que se aplica a cada una.

Los elementos comunes de esta normativa es que establecen definiciones de tipos de infraestructura, definen zonas para aplicar ciertos tipos de suelos, coeficientes de resistencia que deben cumplir las estructuras y con eso, los calculistas deben implementar los modelos necesarios para garantizar el objetivo definido (no colapso, continuidad de servicio). La lógica detrás de esta normativa es que no hay soluciones tipo para la resistencia sísmica, sino que se debe partir de las especificidades de la arquitectura y de la localización. Por eso, las normas sísmicas establecen requisitos mínimos de acuerdo al área en que serán construidos y al uso que se dará a la estructura.

Un aspecto relevante de la NCh433 y válida para el resto de las normas relacionadas con sismos, es que establece una zonificación sísmica y clasifica los edificios y estructuras.

1. Zonificación sísmica. Antes de esta norma, era lo mismo construir en cualquier parte de Chile. Ahora, la zona costera, con suelos más blandos y riesgosos, obliga a una mayor rigidez en sus cimientos. Esta área incluye toda la costa, desde el Norte Grande hasta Puerto Montt. Para la zona central, basta una rigidez intermedia y contempla hasta la isla de Chiloé. Para la zona cordillerana (desde el altiplano hasta Tierra del Fuego), con suelos de roca firme, una menor rigidez.

2. Clasificación de edificios y estructuras. En caso de catástrofe, los edificios que puedan albergar grandes cantidades de personas deben resistir más con el fin de preservar y proteger la mayor cantidad de vidas. En virtud de esto, establece una clasificación de los edificios y sus prioridades en la calidad de su construcción.



• Categoría A: edificios gubernamentales, municipales, de servicios públicos o de utilidad pública (como cuarteles de policía, centrales eléctricas y telefónicas, correos y telégrafos, radioemisoras, canales de televisión, plantas de agua potables y de bombeo, etc.), y aquellos cuyo uso es de especial importancia en caso de catástrofe (como hospitales, postas de primeros auxilios, cuarteles de bomberos, garajes para vehículos de emergencia, estaciones terminales, etc.).

• Categoría B: edificios cuyo contenido es de gran valor cultural (bibliotecas, museos) y aquellos donde existe frecuente aglomeración de personas (salas, asambleas, estadios, escuelas, universidades, cárceles, locales comerciales).

• Categoría C: edificios destinados a la habitación privada o uso público que no pertenezcan a las categorías A o B y construcciones de cualquier tipo cuya falla pueda poner en peligro las construcciones de categoría A o B.

• Categoría D: construcciones aisladas o provisionales no destinadas a habitación, no clasificables.

La manera en que funciona esta norma entonces, no es con orientaciones específicas para cada caso, sino que -considerando la variabilidad de soluciones posibles- establece coeficientes relevantes para los cálculos, dejando en manos del calculista la forma de modelar la resistencia de su edificación en función de dichos coeficientes. Para ello, existe un software en el mercado que es normalmente utilizado para estos análisis. Es una normativa que ha demostrado ser bastante eficaz en el sector energético aunque no es específica, sino que depende sólo de condiciones de suelo y tipo de uso, dejando en manos del calculista la responsabilidad por el cumplimento cabal y correcto de la normativa. En todo caso, a menudo estas normas son complementadas por las grandes empresas con normativas indicativas específicas (por ejemplo, de la American Society of Civil Engineers).

f. Fiscalización

Durante la construcción de la obra, el municipio se hará presente a través de inspectores de la Dirección de Obra para lo cual el Constructor deberá tener a disposición “un legajo completo de los antecedentes, la copia de la boleta de permiso, el libro de obras y el documento en que conste la formulación de las medidas de gestión y control de calidad que se adoptan en la ejecución de la obra” (artículo 5.1.16 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, OGUC). En lo que se refiere a la norma sísmica, existe desde el año 2001 los revisores estructurales registrados que verifican los cálculos de resistencia sísmica.

2.4.2.2 Recepción de Obra / Patente Municipal


La recepción de la obra confirma que el proyecto construido cumplió con lo estipulado en el permiso de edificación y por lo tanto, la infraestructura está lista para habilitarse. Esto permitirá que posteriormente comience a operar el proyecto. No obstante, no es la única exigencia de operación (se suma a la del Servicio de Salud y, eventualmente, a las patentes municipales).



Una vez que la obra está terminada el solicitante hace la declaración de instalación eléctrica interior en la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), lo que demorará aproximadamente 10 días. Con este requerimiento cumplido, solicita la recepción de la obra a la Dirección de Obras Municipales, la cual luego del informe favorable de un revisor independiente otorga la recepción, en alrededor de siete días. Posteriormente, cuando se obtiene la autorización sanitaria y se paga la patente en el Departamento de Rentas, el proyecto está en condiciones de operar (además de aquellos requisitos propios del proyecto).

b. Diagrama de Proceso


En relación al riesgo, es importante señalar que la recepción se hará efectiva una vez que el solicitante acompañe la solitud con un expediente completo del proyecto efectivamente construido, donde exista la constancia de las modificaciones que pudiesen ver afectado la construcción. Con ello, el municipio se asegura que el proyecto de cálculo estructural y otros requisitos de aseguramiento de la calidad de la construcción estén acotados a las normas técnicas aplicables (Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, OGUC; NCh433, entre otras). Se verifica también que lo efectivamente construido corresponda a lo informado.

d. Organismos Involucrados en Temas de Riesgo

En este permiso actúan varias instituciones: el Municipio, la SEREMI de Salud, el SEA y la SEC, que establecen requerimientos relacionados a la mitigación de riesgos en el proyecto para así aprobar su puesta en marcha.

e. Normas Asociadas

Para que la recepción se haga efectiva el proyecto deberá contar con la Resolución de Calificación Ambiental favorable. Además, debe verificarse que se cumplió con lo requerido para la edificación. Adicionalmente hay que cumplir otros requisitos normativos como:



− la Comunicación de puesta en servicio Art. 123 de la ley eléctrica, DFL Nº 4 de 1959, del Ministerio de Minería; la Declaración de Instalación Eléctrica Interior, según la resolución exenta Nº 1128, de 11 de Agosto de 2006, de la SEC, modificada por Resolución Exenta 386 de marzo de 2008 de la SEC;

− posteriormente, para operar el proyecto se requerirá de la autorización Sanitaria según lo establecido en el DFL725/1967 del Ministerio de Salud, DFL 1/1990 del Ministerio de Salud y el DS148/2004 del Ministerio de Salud.

f. Fiscalización

El Municipio, a través de la Dirección de Obras, podrá, en cualquier momento, después de la recepción, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre seguridad y conservación de edificaciones (artículo 5.2.9 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, OGUC).

2.4.3 Concesiones

2.4.3.1 Concesión Eléctrica


Las concesiones eléctricas pueden ser provisionales o definitivas. Las primeras sólo apuntan a la realización de estudios y mediciones “en terreno” previos a la ejecución del proyecto. Dado que no hay “uso” del terreno propiamente tal, estas concesiones no constituyen servidumbres.

Las concesiones definitivas, en cambio, sí permiten realizar todas las obras necesarias para la instalación y explotación del proyecto en suelo público y privado. Por lo mismo, estas concesiones otorgan el derecho a imponer servidumbres (forzosas), así como también, el derecho a ocupar y atravesar bienes nacionales de uso público. En el caso concreto de la ley eléctrica chilena, sólo existe obligación de solicitar una concesión para ejercer la actividad de servicio público de distribución. En contraste, un agente que va a desarrollar la actividad de generación o transporte puede perfectamente operar sin una concesión eléctrica23.

Las concesiones definitivas se solicitan al Presidente de la República, por intermedio del Ministro correspondiente. El proceso se inicia cuando el titular del proyecto presenta la solicitud ante el Ministro de Energía, con copia a la Superintendencia de Electricidad y Combustible, SEC, indicando la concesión que solicita, así como el servicio al que estará destinada, además, entrega una memoria explicativa de cada una de las obras indicando el objetivo, el lugar de emplazamiento y descripción técnica de los equipos y materiales que se ocuparán.

El Ministro de Energía, previo informe de la Superintendencia, y con la autorización de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, si corresponde, del Ministerio de Relaciones Exteriores, resolverá fundadamente acerca de la solicitud de concesión definitiva.

23 Estudio “Identificación de Dificultades en la Tramitación de Permisos de Proyectos del Sector Eléctrico”.

Ministerio de Energía. Junio de 2010.



Una vez que se subsanan las observaciones, o se modifica el proyecto, el solicitante envía las respuestas a la SEC, la cual consulta a la Dirección de Fronteras y Límites del Estado, DIFROL respecto a la aplicabilidad de la autorización. Con esto se genera el informe previo para el Ministerio de Energía, el cual emite la resolución que debe publicarse en el Diario Oficial. Una vez que el solicitante reduce a escritura pública la resolución, se operativiza la concesión otorgada.



Como se mencionó, el solicitante tiene que entregar una memoria explicativa donde detalle el proyecto, situación que da cabida a que la Superintendencia proceda a analizar tal información desde el ámbito de los riesgos o manejo de vulnerabilidad frente a catástrofe, ya que para ello existen dos funciones que se lo permiten:

− Fiscalizar el cumplimiento de los requisitos de seguridad para las personas y bienes, en las instalaciones destinadas al almacenamiento, refinación, transporte y expendio de recursos energéticos, cualquiera sea su origen y destino, conforme se establezca en los reglamentos respectivos y en las normas técnicas complementarias;

− Verificar que las características de los recursos energéticos cumplan con las normas técnicas y no constituyan peligro para las personas o cosas.



d. Organismos Involucrados en Tema Riesgo

El Ministerio de Energía, al tener como principal función “elaborar y coordinar los planes, políticas y normas que aseguren el adecuado funcionamiento del sector”, cumple un rol preponderante para proponer normas o instancias reglamentarias que den cabida a la gestión del riesgo.

e. Normas Asociadas

Según el artículo 16 del Reglamento de la Ley General de Servicios Eléctricos, las concesiones eléctricas definitivas tienen por objeto el establecimiento, operación y explotación de centrales hidráulicas productoras de energía eléctrica, subestaciones eléctricas, líneas de transporte de energía eléctrica o instalaciones de servicio público de distribución.

Asimismo, para que la Superintendencia entregue la concesión requiere de la autorización de la Dirección de Fronteras y Límites, del Ministerio de Relaciones Exteriores, si es que el proyecto se encuentra una zona limítrofe, según lo que se establece en los DFL 83/1979, DFL 4/1967, DFL7/1968.

f. Fiscalización

La concesión eléctrica tiene carácter de indefinida, sin embargo, existen causales de caducidad para lo cual la SEC está facultada para fiscalizar el buen funcionamiento de la actividad, según el proyecto presentado y la calidad del servicio entregado.

2.4.3.2 Concesión Hidrocarburos


De igual forma que los proyectos eléctricos, presentados en el punto anterior, los proyectos ligados a los hidrocarburos, como oleoductos y gasoductos, requieren de servidumbres para construir las obras requeridas, las cuales se entregan a través de una concesión.

Concesiones para el Transporte y Distribución de Gas

En el caso de concesiones para el transporte y distribución de gas, el proceso se inicia cuando el titular del proyecto presenta una solicitud a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

El titular del proyecto debe acompañar su solicitud con una serie de antecedentes (identificación del solicitante, su razón social, domicilio, Rol Unico Tributario, antecedentes legales; clase de concesión solicitada, incluyendo una descripción de los estudios y mediciones que se ejecutarán; indicación del plazo estimado que tomarán los estudios y mediciones que se efectuarán, contado desde la fecha en que se otorgue la concesión; Memoria explicativa del proyecto; individualización de los bienes fiscales, municipales o particulares que se verán afectados por los estudios y mediciones, entre otros). Quien autoriza, o deniega la concesión, es el Presidente de la República.



b. Diagrama del Proceso24

Superintendencia de Electricidad y

Combustibles

Publicación en el Diario Oficial

Solicitante

Presidente de la República Resuelve

Concesión Provisional o Definitiva para Distribución y Transporte de Gas de Red

Solic

itud C

once

sión

Com

bust

ible

s Pro

visio

nal

o De

finiti

va

Informa Presidente

de la República

Dicta Decreto de Concesión que se Reduce

a Escritura Pública

Concesión Provisional o

Definitiva Otorgada

Resp

uest

a a lo

s Re

clam

os

Si

No


Aun cuando no hay una mención explícita al riesgo, se puede considerar que, como la Solicitud de Concesión debe incorporar una memoria explicativa del proyecto, en ella se deben incorporar aspectos relativos al riesgo, en particular, si se trata de una solicitud de concesión provisional de distribución, en la que los planos deben contener la delimitación de las zonas en las que se efectuarán los estudios. Lo mismo si se trata de una solicitud de concesión provisional de transporte.


Básicamente, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

24 Las concesiones provisionales (aquellas que “tienen por objeto permitir el estudio de los proyectos de las obras

de aprovechamiento de la concesión definitiva, y otorgan al concesionario el derecho para obtener del juez de letras respectivo el permiso para practicar o hacer practicar en terrenos fiscales, municipales o particulares, las mediciones y estudios que sean necesarios para la preparación del proyecto definitivo”), no es necesario someterlas al SEIA, porque los estudios y mediciones son para evaluar la posibilidad de establecer proyectos en el futuro y no implican ejecución de alguna fase de éste. Para las concesiones definitivas el titular debe acreditar que los permisos ambientales están en trámite y que se presentarán debidamente aprobados antes de la emisión del informe de la SEC (previo al decreto de otorgamiento de la concesión definitiva).



e. Normas Asociadas

− DFL Nº 323 de 1931 (última modificación 1989). Ley de Servicios de Gas. Regulación mínima respecto de otros países. Regula principalmente la distribución de gas de red y en menor escala el transporte de gas por gasoductos. Regula el régimen de concesiones y las funciones del Estado relacionadas con estas materias (algo sobre tarifas de gas de red).

− DS Nº 263 de 1995, MINECON. Reglamento sobre Concesiones Provisionales y Definitivas para la Distribución y Transporte de Gas.

− DS Nº 254 de 1995, MINECON. Reglamento de Seguridad para el Transporte y Distribución de Gas Natural.

− DS Nº 67, 25/Feb/2004, MINECON. Reglamento de Seguridad para el Transporte y Distribución de Gas Natural.

f. Fiscalización

La concesión puede ser provisoria o indefinida, sin embargo, existen causales de caducidad para lo cual la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, está facultada para fiscalizar el buen funcionamiento de la actividad.

Concesiones para Oleoductos (Transporte y Distribución de CL y GLP)


Este proceso se inicia cuando el titular del proyecto se inscribe en la SEC, previo al inicio de las instalaciones. Paralelamente, debe presentar una solicitud a la autoridad competente, cuando el oleoducto cruce por vías férreas, caminos o demás Bienes Nacionales de Uso Público. Del mismo modo, debe presentar en la Dirección de Obras Municipales, un plano de detalle “as built” del oleoducto.





En el Reglamento pertinente, se detalla que para su operación, las instalaciones de transporte por oleoducto, deberán contar con un Programa de Seguridad, definido como: “… el conjunto ordenado de actividades sistemáticas, debidamente formalizadas y documentadas, destinadas a controlar o eliminar los riesgos de accidentes y daños a las personas o cosas…25”.


En este tema tiene participación la Superintendencia de Electricidad y Combustible, la Autoridad Competente que deba autorizar el trazado del oleoducto cuando este cruce vías férreas, caminos y demás Bienes Nacionales de Uso Público. Tangencialmente, el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones debe autorizar el sistema de comunicación para la operación del oleoducto.

e. Normas Asociadas

Reglamento de Seguridad para las Instalaciones y Operaciones de Producción y Refinación, Transporte Almacenamiento, Distribución y Abastecimiento de Combustibles Líquidos.

25 Reglamento de Seguridad para las Instalaciones y Operaciones de Producción y Refinación, Transporte

Almacenamiento, Distribución y Abastecimiento de Combustibles Líquidos.



f. Fiscalización

La fiscalización corresponde a las autoridades competentes que han debido dar alguna autorización cuando el oleoducto cruza caminos vías férreas u otros Bienes Nacionales de Uso Público. Como también a la SEC, en lo que dice relación con el cumplimiento del Reglamento de Seguridad para las Instalaciones y Operaciones de Producción y Refinación, Transporte Almacenamiento, Distribución y Abastecimiento de Combustibles Líquidos. Por su parte, el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, fiscaliza el sistema de comunicaciones del oleoducto.

2.4.3.3 Permiso Municipal para Transporte y Distribución de Energía Eléctrica no sujeta a Concesión


Si bien este instrumento corresponde a un permiso municipal, se incluye en esta sección porque su naturaleza es similar a la de una concesión de servidumbre. En efecto, mediante este permiso, el Municipio otorga una autorización para el uso de franjas para la instalación de postes y equipamiento de transporte y distribución de energía eléctrica.

Este trámite permite usar o cruzar calles en áreas fuera de concesión a través de otras líneas eléctricas u bienes nacionales de uso público.

El proceso se inicia cuando el solicitante envía los antecedentes del proyecto al municipio y se hace una publicación de la solicitud en el Diario Oficial y periódicos de circulación nacional. Posteriormente, el municipio consulta a la SEC respecto a la existencia de otras concesiones de distribución en el área, una vez que la Superintendencia entrega los antecedentes y la Dirección de Fronteras y Límites del Estado, DIFROL se ha pronunciado (si es del caso) el municipio emite la resolución y el solicitante obtiene la concesión.

El permiso otorgado por el municipio será por un plazo máximo de 30 años pudiendo renovarse antes de los 4 años de vencimiento de tal plazo.





Según lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades entre las funciones que tienen los municipios destaca la aplicación de las disposiciones sobre urbanización y vialidad urbana y rural. Es en este contexto que también el municipio debe regirse por las normas que dictaminen el Ministerio de Energía y la SEC para entregar la facultad para transporte y distribución de energía eléctrica.


Al igual que en las Concesiones Eléctricas Definitivas, en este tipo de concesión participa la SEC con la finalidad de responder la consulta que haga el municipio respecto a las concesión de distribución que existan en el área.

e. Normas Asociadas

Este proceso debe considerar las siguientes normas:

- Autorización Dirección de Fronteras y Límites del Estado, del Ministerio de Relaciones Exteriores DFL 83/1979, DFL 4/1967, DFL7/1968.

- Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, Título III: De la Urbanización, Artículo 3.2.3, según la cual todas las redes de electrificación, de alumbrado público, de gas y sus respectivas obras complementarias que se vinculen con cualquier proyecto de urbanización



de un terreno, serán de cargo del urbanizador y se ejecutarán en conformidad a las normas y especificaciones técnicas sobre diseño y construcción aprobadas por el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción a proposición de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley General de Servicios Eléctricos.

f. Fiscalización

Según el artículo 38 de la Ley General de Servicios Eléctricos, la municipalidad podrá suspender o dejar sin efecto el permiso cuando compruebe que en el ejercicio el titular no cumple con las normativas vigentes.

2.4.4 Permisos Sanitarios

Uno de los objetivos de la regulación sanitaria es prevenir los riesgos a la salud de la población. En relación con el emprendimiento de actividades económicas se debe implementar los proyectos conforme a los requisitos que establece la normativa sanitaria vigente. En este sentido, al momento de solicitar los permisos sanitarios a la Autoridad Sanitaria ésta solo velará por el cumplimiento de las normas.

2.4.4.1 Informe Sanitario


Este trámite comienza cuando el solicitante presenta una serie de antecedentes a la autoridad sanitaria, alguno de estos son:

− Plano de planta con ubicación de maquinarias y vecinos colindantes;

− Boleta de la empresa de servicios sanitarios, que acredite uso de alcantarillado;

− Certificado de capacitación en manejo de extintores;

− Certificado cotizaciones del Seguro Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales;

− Evaluaciones ambientales de los riesgos existentes en la actividad;

− Certificado Anexo TEC 1 de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Posteriormente, la autoridad sanitaria revisa los antecedentes y hace inspección en terreno, si corresponde. Si la autoridad hace observaciones al proyecto el solicitante debe subsanarlas. Si no existen observaciones se redacta el pronunciamiento favorable de la autoridad sanitaria y se otorga el permiso.





El riesgo que se busca aminorar con este trámite, dice relación con las condiciones de habitabilidad y convivencia con el medio interno y externo que el proyecto tendrá como consecuencia de su emplazamiento y operación. El resultado de la evaluación se traduce en la emisión de un informe que señala los efectos que la actividad pueda ocasionar en el ambiente. En caso que se determine que técnicamente se han controlado todos los riesgos asociados a su funcionamiento, la actividad industrial, comercial, o de bodegaje, se informará favorablemente.


Según establece el Artículo 83 del Código Sanitario, es un trámite que debe ser exigido por las municipalidades, previo al otorgamiento de una patente definitiva para la instalación, ampliación o traslado de industrias, actividades comerciales o de bodegaje.

Sin embargo, es la SEREMI de Salud, según la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones artículos 4.1.1.1 y 4.4.4.2, a quien corresponde calificar los establecimientos industriales o bodegaje para efectos de su respectiva patente y ubicación.

e. Normas Asociadas

A las actividades industriales, comerciales o de bodegaje se les aplica el reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo aprobado por decreto Nº 594/1999 del Ministerio de Salud, MINSAL, y toda aquella que corresponda en función de las actividades específicas que se desarrollen en la instalación, o se desprendan según los riesgos inherentes a la misma.



f. Fiscalización

El cumplimiento de la normativa lo fiscaliza la SEREMI de salud cuando hace inspecciones en terreno.

2.4.4.2 Autorización Sanitaria

Para tratamiento y/o disposición final de Residuos Industriales Sólidos (RIS) No Peligrosos; Para almacenamiento temporal de Residuos Peligrosos (RESPEL) y para sistemas de abastecimiento de agua potable.


Se han juntado estas tres autorizaciones porque operan de similar forma en su procedimiento, esto es, el solicitante presenta los antecedentes del proyecto a través de un formulario y la autoridad sanitaria los revisa y hace inspecciones (si corresponde) dando como resultado observaciones a subsanar por el solicitante o la resolución aprobatoria que certifica que se cumplen con las medidas estipuladas en leyes o reglamentos respectivos.

En el caso de la autorización para el tratamiento y/o disposición final de RIS no peligrosos, se debe adjuntar, en caso que el destinatario se ubique fuera de la Región Metropolitana, la Resolución Sanitaria. Ante la duda de una potencial peligrosidad del residuo, se podrá acompañar los análisis que respalden la no peligrosidad del residuo, tales como: Test de lixiviación, inflamabilidad, reactividad, corrosividad, u otro que sea necesario. En el formulario que adjunta el solicitante también debe ir información respecto a:

− Descripción de los residuos;

− Antecedentes de las empresas transportistas;

− Antecedentes de las empresas destinatarias.





Al igual que el informe sanitario estas autorizaciones pretenden aminorar el riesgo derivado de la habitabilidad y uso de las dependencias del proyecto una vez que está emplazado y operando. De esta forma, las autorizaciones señaladas se traducen en un documento que entrega la SEREMI de Salud, donde se certifica que el establecimiento industrial, taller o de bodegaje que se proyecta implementar en un determinado inmueble, es peligroso, insalubre o contaminante, molesto o inofensivo, según lo establecido en el artículo 4.14.2 del D.S. Nº47/92 del MINVU, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.


Estas autorizaciones operan a través de la SEREMI de Salud, la cual según la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, artículos 4.1.1.1 y 4.4.4.2, establece que corresponde a la Autoridad Sanitaria, calificar los establecimientos industriales o bodegaje para efectos de su respectiva patente y ubicación.

e. Normas Asociadas

Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, Artículo 2.1.29 que indica que: se calificarán las actividades cuyas instalaciones o edificaciones sean del tipo de uso de infraestructura de transporte, sanitaria o energética.

f. Fiscalización

La fiscalización es función de la SEREMI de Salud.

2.4.5 Permisos Viales

2.4.5.1 Acceso a Caminos Públicos (Concesionados y No Concesionados)


Este proceso comienza cuando el solicitante presenta los antecedentes del proyecto. De ello, toma conocimiento la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, la cual envía los antecedentes a los organismos que pudiesen tener opinión al respecto, como municipios, SERVIU, entre otros. Una vez que tales instituciones hacen observaciones y se ha hecho una inspección de terreno del camino del cual se está solicitando el acceso, la Dirección de Vialidad envía los nuevos requerimientos al solicitante, quien subsana las observaciones y remite nuevamente a la Dirección de Vialidad, quien emite la resolución, que puede ser aprobatoria, o no.

En el caso de los caminos concesionados, además, los antecedentes son enviados a la empresa concesionaria la cual, al igual que los organismos públicos, se pronuncia al respecto.





En este permiso no existe ninguna instancia que pueda asociarse al riesgo. Se trata de un permiso que aplica dependiendo del lugar de emplazamiento del proyecto y que busca facilitar la realización de la obra.


No aplica

e. Normas Asociadas

No aplica

f. Fiscalización

Corresponde a la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas.

2.4.6 Resumen: Proceso Obtención de Permisos y Normativa Atingente a Riesgos

En términos generales, el proceso global de obtención de permisos es bastante simple, según se puede apreciar en el siguiente diagrama. Las actividades genéricas presentadas en el siguiente diagrama, tienen su propia secuencia, dependiendo del Ministerio o Servicio Público responsable. El proceso, como se advierte en el diagrama, arranca con la solicitud del proponente de una iniciativa, a la Autoridad Sectorial. En algunos casos, es el propio solicitante quien eleva su solicitud al Municipio, en otros es la propia autoridad (por ejemplo, para proyectos que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, SEIA), la que envía los antecedentes para que el municipio se pronuncie.



En cuanto a las normas exigibles pertinentes, en el siguiente Cuadro se resume las principales que se han descrito previamente en el informe:

Cuadro Nº 5: Resumen de Normas Pertinentes Norma Qué Aspectos Norma Riesgos Requisitos a Cumplir

NCh433 Diseño sísmico de edificios Riesgo sísmico Zonificación sísmica y clasificación de edificios

NCh2369 Diseño sísmico de estructuras e instalaciones industriales

Riesgo sísmico

Zonificación sísmica. Parámetros de tipos de suelo, razones de amortiguamiento, valores máximos factor modificación respuesta, valor máximo coeficiente sísmico

NCh2745 Análisis y diseño de edificios con aislación sísmica

Riesgo sísmico Parámetros aislamiento basal

NCh1537

Diseño estructura de edificios. Cargas permanentes y sobre cargas de uso

Riesgo de colapso de la infraestructura

Valores mínimos de cargas permanentes y sobre cargas de uso a considerar en el diseño estructural de los edificios

NCh427

Cálculo, fabricación, y construcción de estructuras de acero


Diversos requisitos sobre la calidad del acero (mallas, planchas, entre otros)



NCh430

Requisitos de diseño y cálculo del hormigón armado


Diversos requisitos sobre la calidad del cemento y acero usado en el hormigón

NCh431

Construcción en zonas susceptibles de ser alcanzadas por tormentas de nieve

Riegos de avalanchas de nieve

Valores mínimos de las sobrecargas de nieve a emplearse en cálculos estructurales

NCh432

Construcción en zonas de intenso viento

Riesgo de tormentas de viento

Presión del viento, áreas de acción del viento, fuerza del viento, para distintos tipos de edificaciones

Plan Regulador

Intercomunal o Metropolitano

Uso del suelo, densidades habitacionales, y de construcción; define normativas específicas

Riesgos de inundación por aluvión o avenidas; concentración de aguas de precipitaciones; fallas geológicas e inestabilidad; inadecuada constitución del terreno para la fundación de estructuras, deslizamientos de materiales o sedimentos; avalanchas de nieve, derrumbes y corrientes de barro y otros riesgos naturales potenciales geológicos, hidrológicos y climáticos

Usos del suelo urbano establecidos en el en el Plan, referidos a densidad, infraestructura, zonas de protección, sanitaria, transporte, principalmente

Plan Regulador Comunal

Crecimiento comunal. Zonificación de usos del suelo, jerarquización de vías, localización del equipamiento comunal. Normas urbanísticas.

Riesgos sobre la población derivados de la instalación de industrias peligrosas,

Usos del suelo urbano, referidos principalmente a destino construcción domiciliaria, servicios de utilidad pública, áreas verdes

Plan Seccional

Sector reducido del Plan Regulador Comunal. Fija trazados y anchos de calles, detalla la zonificación, las áreas afectas por expropiaciones y otros detalles urbanísticos.

Riesgos derivados de la instalación de industrias peligrosas, sobre la población

Usos del suelo urbano para modificar un Plan Regulador Comunal



Ley 19.300 y D.S. 95

Ministerio General de la Presidencia (crea SEIA)

Diversos aspectos relativos al impacto de los proyectos sobre el medio ambiente

Riesgos derivados de la instalación de proyectos que pudieren impactar a la población, o al medio ambiente

Diversos dependiendo del tipo de proyecto

(Artículo 83 del DFL N°

725/67, Código Sanitario, D.O.

31.01.1968)

Norma diversos aspectos sanitarios

Riesgos Sanitarios Aprobación de inspección en terreno de la Autoridad Sanitaria

Fuente: Elaboración EMG, a partir de diversas fuentes.

2.5 INSTITUCIONALIDAD INTERNACIONAL PARA INFRAESTRUCTURA: CUATRO CASOS

La constante ocurrencia de fenómenos naturales adversos, que comprometen la continuidad de los servicios proporcionados por infraestructura considerada crítica (telecomunicaciones, transporte, energía, entre otras), ha llevado, por un lado, a la conformación de instancias de alto nivel público/privadas abocadas a estudiar las mejores prácticas de protección de la misma; y por otro, al establecimiento de instancias gubernamentales que desarrollan leyes y normativas en pos de definir, planes de acción orientados a proteger la infraestructura de diversas amenazas, entre ellas, las de origen natural.

Las pérdidas debidas a la ocurrencia de desastres naturales, como los analizados en esta investigación, y que impactan a la infraestructura crítica, son crecientes. Por un lado, en consideración a la mayor frecuencia de ocurrencia de estos fenómenos, y por otro, debido a la mayor inversión existente bajo amenaza.

De acuerdo con las estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas, los 10 desastres naturales más costosos de los últimos 30 años habrían significado pérdidas de US$ 844 mil millones26. Solo el año 2011, de acuerdo a la fuente señalada, las pérdidas ocasionadas por desastres naturales habrían ascendido a US$ 380 mil millones, a nivel mundial.

Es precisamente la consideración de estas crecientes pérdidas, la que ha llevado a diversos países a generar las instancias pertinentes para minimizar la exposición a riesgos de la infraestructura crítica, y por esa vía, las pérdidas materiales (y en vidas humanas).

Para los países analizados en esta consultoría, se constata que en estos se han creado instancia al más alto nivel orientadas a proteger la infraestructura crítica, que, a través de un trabajo mancomunado entre el sector público y el privado, buscan desarrollar y ejecutar políticas tendientes a prevenir los daños generados por fenómenos que impactan dicha infraestructura. Sólo a través de una amplia cooperación entre el gobierno y los privados27, en términos de

26 Ver diario El Mercurio. Edición miércoles 7 de marzo 2012. Cuerpo B, pág. B4. 27 Sobre todo, considerando que en la totalidad de los países analizados en esta consultoría, la infraestructura es

propiedad del sector privado.



compartir información, cooperación en el manejo de eventos críticos, entre otros, es posible mejorar los dispositivos para enfrentar eventos naturales severos, que pongan en riesgo parte de la infraestructura de un país.

Es importante remarcar que, en el caso de los países analizados, ha sido a través de políticas, planes de acción y legislación ad-hoc, que se ha canalizado el esfuerzo por hacer frente a las adversidades naturales. En este contexto, la planificación, y no el mercado, ha sido el instrumento adecuado adelantarse a la ocurrencia de emergencias, la que emerge como una actividad ineludible con el propósito de proteger la infraestructura crítica.

Sin lugar a dudas, la definición de infraestructura crítica, es decir, qué elementos son constitutivos de la misma, es un elemento relevante de la acción emprendida en dichos países. Considerando el ámbito en el cual ésta se despliega (salud, transporte, energía, comunicaciones, entre otras), sugiere un trabajo que desborda el ámbito de un solo ministerio, ya que sólo a través de la concertación de diversas entidades públicas (y privadas, como se ha mencionado), con competencias en los diversas áreas de interés, se ha logrado posicionar el tema de la seguridad de la infraestructura crítica y su resguardo, a un nivel de prioridad nacional.

A continuación, se presenta cuatro casos de cómo se ha abordado la temática de la protección de la infraestructura crítica (incluyendo el sector energético), frente a amenazas naturales. Con este propósito se tomó como referencia los casos de Australia, Canadá, Reino Unido y España. En el Anexo 7 se presenta información sobre una organización internacional que busca relevar buenas prácticas para el sector eléctrico (International Electricity Infrastructure Assurance Forum).

2.5.1 Australia28

En diciembre de 2009, el gobierno australiano, concordó en la necesidad de adoptar una estrategia nacional que hiciera frente a las amenazas a que estaba expuesta la infraestructura. Con ese objeto se desarrolló la Critical Infrastructure Resilience Strategy, que muestra el compromiso del gobierno australiano con la protección de la infraestructura considerada crítica.

En efecto, “El gobierno australiano reconoce la importancia de la infraestructura crítica, incluyendo aquellas partes que proveen servicios esenciales cada día (tales como energía, alimentos, agua, transporte, comunicaciones, salud y bancarios y financieros). Una interrupción de la infraestructura crítica podría tener un rango de serias implicaciones para los negocios (incluyendo otra infraestructura crítica), el gobierno y la comunidad29”.

De acuerdo a la Critical Infrastructure Resilience Strategy, del gobierno australiano, “el concepto de seguridad nacional ha evolucionado y ampliado para incluir amenazas no tradicionales tales como crimen organizado, desastres naturales y pandemias. Estas amenazas impactan sobre todos los aspectos de la seguridad nacional incluyendo la infraestructura crítica y la continuidad

28www.ret.gov.au/energy/energy_security/critical_infrastructure_protection_and_resilience/Pages/CriticalInfrastruct

ureProtectionandResilience.aspx 29 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 8. Traducción EMG Consultores.



de los servicios esenciales. Este nuevo complejo e interconectado ambiente de seguridad nacional, requiere un amplio enfoque de manejo de riesgo el cual se logra a través del paradigma de la protección30”.

Bajo estas premisas, el objetivo declarado de la Estrategia es:

“La continuidad del funcionamiento de la infraestructura crítica, enfrentando todos los peligros, dado que la infraestructura crítica soporta la política nacional de defensa y seguridad nacional y sustenta nuestra prosperidad económica y bienestar social. Una mayor resiliencia de la infraestructura crítica ayudará a lograr una prestación continua de los servicios esenciales a la comunidad31”.

En este contexto, Australia ha tomado acciones directas para abordar el tema de la seguridad en general y de la protección de la infraestructura crítica en particular, generando una estrategia y una institucionalidad ad-hoc.

La Estrategia reconoce que “Hay una serie de peligros - desastres naturales, falla de equipos y crímenes - que pueden dañar o destruir la infraestructura crítica, así como, interrumpir los servicios esenciales que presta dicha infraestructura crítica32”.

La estrategia considera que la: “Infraestructura Crítica sustenta la entrega de servicios esenciales, tales como electricidad, agua, salud, sistema de comunicaciones y la banca33”, y en ese contexto, resulta imprescindible mantener instancias de prevención para garantizar un adecuado y continuo funcionamiento.

Para los efectos de la estrategia, se define infraestructura crítica, como: “Aquellas instalaciones físicas, cadenas de suministro, tecnologías de información y redes de comunicación, las cuales si son destruidas, degradadas, o quedan indisponibles por un período prolongado, tendrían un significativo34 impacto en el bienestar social y económico de la nación, o afectarán la habilidad de Australia para conducir su defensa nacional y asegurar la seguridad nacional35”.

Como estos servicios provistos, en la medida que se interrumpan, pueden generar impactos potentes, el gobierno australiano señaló: “Es por eso que necesitamos un enfoque de resiliencia de la infraestructura crítica - por lo que mejor podemos adaptarnos a los cambios, reducir

30 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 6. Traducción EMG Consultores. 31 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 8. Traducción EMG Consultores. 32 CriticalInfrastructureResilienceStrategyPág 3. Traducción EMG Consultores. 33 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 3. Traducción EMG Consultores. 34 Significativo, según la Estrategia, significa un evento o incidente que pone en riesgo la seguridad y confianza

pública, amenaza la seguridad económica, daña la competitividad internacional de Australia o impide la continuidad del gobierno y sus servicios.

35 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 8. Traducción EMG Consultores.



nuestra exposición al riesgo, estar en mejores condiciones de recuperarse de cualquier tipo de peligro, y aprender de los incidentes que se producen36”. En términos de responsabilidad por la continuidad de los servicios de la infraestructura crítica, ésta: “es compartida por los gobiernos -se refiere a los gobiernos locales-, los propietarios y operadores37”.

Al igual que en Chile, “Una proporción significativa de la infraestructura crítica de Australia es de propiedad privada y operada sobre una base comercial. En la mayoría de los casos, los propietarios y operadores de infraestructura crítica están en mejor posición para gestionar los riesgos para sus operaciones y determinar las estrategias de mitigación más adecuadas. El Gobierno australiano reconoce que la mejor manera de mejorar la capacidad de resiliencia de la infraestructura crítica es asociarse con los propietarios y operadores para compartir información, generar conciencia de la interdependencia y vulnerabilidad, y facilitar la colaboración para hacer frente a los obstáculos. El Gobierno australiano ha establecido la Red de Intercambio de Información Confiable (TISN) para la Resiliencia de Infraestructura Crítica (CIR) como mecanismo primario para construir un enfoque de colaboración entre empresas y el gobierno38”.

La Estrategia desarrollada por el gobierno australiano, posee seis imperativos para construir el CIR y lograr sus objetivos, que son39:

1. Operar una efectiva relación gobierno- negocios, con los propietarios y operadores de la infraestructura crítica;

2. Desarrollar y promover un cuerpo de conocimientos de resiliencia organizacional y un común entendimiento de la resiliencia organizacional;

3. Asistir a los propietarios y operadores de infraestructura crítica a identificar analizar y manejar las dependencias sectoriales;

4. Proveer asesoría de políticas oportunamente y de alta calidad sobre temas relacionados con la resiliencia de la infraestructura crítica;

5. Implementar la Estrategia de Seguridad Cibernética para mantener una resiliencia electrónica operando en un ambiente seguro y confiable, incluyendo la infraestructura crítica de propietarios y operadores; y

6. Apoyar programas de resiliencia de infraestructura crítica entregado por los estados australiano y territorio según lo acordado y según proceda.

En el contexto de la estrategia, protección se refiere a40:

36 Critical Infrastructure Resilience Strategy y. Pág 3. Traducción EMG Consultores. 37 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 3. Traducción EMG Consultores. 38 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 4. Traducción EMG Consultores. 39 Critical Infrastructure Resilience StrategyPág 4. Traducción EMG Consultores. 40 Critical Infrastructure Resilience Strategy. Pág 8. Traducción EMG Consultores.



Planes coordinados entre los sectores y redes de trabajo;

Respuesta flexible y oportuno desarrollo de medidas;

Desarrollo de una cultura organizacional que tenga la habilidad de proveer un nivel mínimo de servicios durante las interrupciones, emergencias y desastres, retorno a las operaciones completas rápidamente.

2.5.2 Canadá41

El trabajo de protección de la infraestructura crítica ha logrado avances notables, como el caso de Canadá, donde se han elaborado mapas de riesgo, con la georreferenciación de eventos catastróficos ocurridos en los últimos 150 años, los que son utilizados en la planificación del uso del territorio.

Con el propósito de darle un mayor estatus a la protección de la infraestructura, el gobierno canadiense ha establecido una institucionalidad y legislación para abordar la dimensión de la protección de la infraestructura crítica.

En efecto, se ha establecido que el Ministerio de Seguridad Pública y Preparación ante Emergencias (Public Safety and Emergency Preparedness): “Es responsable por ejercer el liderazgo relativo a la gestión de la emergencias en Canadá, coordinándose entre el gobierno y otras instituciones y cooperando con las Provincias y otras entidades y actividades para la gestión de emergencias42”.

Por su parte, la Ley de Manejo de Emergencias (EMA), se orienta a identificar las funciones y responsabilidades de todos los ministros federales para la gestión de un amplio espectro de emergencias, incluyendo prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación, y protección de infraestructura crítica. La ley considera tanto riesgos naturales como aquellos provocados por el hombre, que pudieren afectar la seguridad de los canadienses.

El gobierno canadiense considera que la protección de la infraestructura crítica es uno de los primeros desafíos en el manejo moderno de las emergencias, por ello la ley establece, en su artículo tercero que: “El Ministerio43 es responsable por ejercer el liderazgo relativo a la gestión de la emergencias en Canadá, coordinándose entre el gobierno y otras instituciones y cooperando con las Provincias y otras entidades y actividades para la gestión de emergencias44”.

41 www.publicsafety.gc.ca/media/nr/2007/bk20070807-eng.aspx 42 Emergency Management Act. Última Enmienda Agosto 2007. Traducción EMG Consultores. 43 Se refiere al Minister of Public Safety and Emergency Preparedness. 44 Emergency Management Act. Última Enmienda Agosto 2007. Traducción EMG Consultores.



En el artículo 4, se detalla las responsabilidades del Ministerio, que en lo referente a protección de infraestructura crítica considera (entre otros):

(a) Establecer políticas, programas y otras medidas, respecto la preparación, mantenimiento, prueba e implementación por las instituciones de gobierno de planes de gestión de emergencia

(b) Proveer asesoría a las instituciones gubernamentales respecto la preparación, mantenimiento, prueba e implementación de los planes de gestión de emergencias

(c) Analizar y evaluar los planes de emergencia preparado por las instituciones de gobierno

(d) Monitorear emergencias potenciales, inminentes y actuales y asesorar a otros ministerios

(e) Coordinar la respuesta del Gobierno de Canadá a una emergencia

(f) Coordinar la provisión de asistencia a las Provincias respecto a las emergencias provinciales que no sea la prestación de servicios financieros asistencia y el llamado a las Fuerzas Armadas canadienses para el servicio en la ayuda del poder civil, bajo el Título VI de la Ley de Defensa nacional

(g) Proveyendo asistencia de carácter no financiero, a las provincias, si las Provincias lo requieren

(h) Participar de conformidad con Política Exterior de Canadá en actividades de gestión de emergencias internacionales

(i) Establecer las medidas necesarias para la continuidad del gobierno constitucional en el caso de una emergencia

(j) Establecer políticas y programas respecto la gestión de emergencias

(k) Conducir ejercicios y proporcionar educación y capacitación relacionados con la gestión de emergencias

(l) Promover un enfoque común de la gestión emergencias, incluida la adopción de estándares y mejores prácticas

(m) Realizar investigaciones relacionadas con la gestión de emergencias

(n) Promover la conciencia pública de los asuntos relacionados con la gestión de emergencias

(o) Facilitar el intercambio de información con el fin de mejorar la gestión de emergencias.

El Ministerio de Seguridad Pública y Preparación ante Emergencias, es responsable del desarrollo de políticas y asesorías en materias de seguridad nacional. El Ministerio es responsable, entre otras cosas, de la protección (referida a fortalecer la capacidad de recuperación) de la infraestructura crítica, esta se refiere a: “los procesos, instalaciones, tecnologías, redes de trabajo, activos y servicios que son esenciales para la salud, seguridad y bienestar económico de los canadienses y el efectivo funcionamiento del gobierno45”.

Cabe mencionar que la infraestructura crítica puede ser independiente o estar interconectada, o ser interdependiente dentro y entre las provincias, territorios y fronteras nacionales. Las

45 Emergency Management Act. Última Enmienda Agosto 2007. Traducción EMG Consultores.



interrupciones de las infraestructuras críticas podrían resultar en la pérdida catastrófica de vidas, efectos económicos adversos, y daños significativos a la confianza del público.

Para efectos de proteger la infraestructura crítica, se ha desarrollado una Estrategia Nacional46 y un Plan de Acción47, que establecen un enfoque basado en riesgos para el fortalecimiento de la capacidad de recuperación de los activos vitales de Canadá y de los sistemas tales como el suministro de alimentos, las redes de electricidad, el transporte, las comunicaciones y los sistemas de seguridad pública.

La Estrategia Nacional tiene como propósito fortalecer la capacidad de recuperación de la infraestructura crítica en Canadá. La Estrategia trabaja hacia este objetivo mediante el establecimiento de una dirección para mejorar la capacidad de recuperación de la infraestructura crítica contra los riesgos actuales y emergentes. Los objetivos estratégicos, en tanto, son:

Generar asociaciones; Poner en práctica un enfoque de riesgo para la gestión de todos los riesgos; Avanzar en el intercambio oportuno y protección de la información entre los socios.

Por su parte, el Plan de Acción, está basado temas centrales de la Estrategia Nacional:

Generar asociaciones sostenibles con el gobierno federal, provincial y territorial y los sectores de infraestructura crítica;

Mejorar el intercambio de información y protección; Compromiso con la gestión de riesgos de todos los peligros.

Bajo el alero del Ministerio de Seguridad Pública, funciona el Centro de Operaciones del Gobierno48 (GOC), que provee un nivel de coordinación estratégica en respuesta a una emergencia, o evento que afecte el interés nacional.

Este Centro está trabajando en las siguientes áreas: Seguridad cibernética, Mitigación de desastres, Planificación de la Gestión de Emergencias, Preparación para emergencias, Recuperación, Respuestas y Operaciones Regionales.

En el contexto de la profusa legislación y programas existentes en Canadá, es interesante constatar el trabajo para desarrollar mapas y datos49, que revelan: localización, tipos y magnitudes de desastres naturales significativos que han afectado a Canadá, en los últimos 150 años. Los mapas refieren a: Ventiscas, Terremotos, Inundaciones, Icebergs, Hielo marino y

46 www.publicsafety.gc.ca/prg/ns/ci/ntnl-eng.aspx 47 www.publicsafety.gc.ca/prg/ns/ci/ct-pln-eng.aspx 48 www.publicsafety.gc.ca/prg/em/goc/index-eng.aspx 49 www.publicsafety.gc.ca/res/em/nh/index-eng.aspx



niebla, Deslizamientos de tierra y avalanchas de nieve, Tornados, Tsunamis y mareas, Erupciones volcánicas.

Finalmente, cabe mencionar que Canadá y Estados Unidos han desarrollado, de manera conjunta, un Plan de Acción para Infraestructura Crítica50, cuyo propósito es el fortalecimiento de la seguridad y resistencia de ambos países mediante el establecimiento de un amplio enfoque transfronterizo para la resistencia de la infraestructura crítica.

La naturaleza interconectada de las infraestructuras críticas de Canadá y Estados Unidos exige una respuesta coordinada de ambos países;

Los enfoques regionales para la colaboración transfronteriza deben ser guiados por un marco general para la infraestructura crítica;

La intensa colaboración del sector privado a través de la frontera debe ser apoyado con un sistema integrado de Canadá y Estados Unidos;

La falta de coordinación en los esfuerzos aumenta la probabilidad de duplicación de los esfuerzos que se pueden gestionar a través del desarrollo colaborativo y el intercambio de mejores prácticas;

Las comunicaciones con las partes interesadas de infraestructuras críticas (tanto nacionales como transfronterizas) deben ser coordinadas, precisa y oportunamente.

2.5.3 Reino Unido51

En el Reino Unido, la protección de la infraestructura crítica, tiene como marco legal a la National Security Strategy of the United Kingdom52, que establece, en su primer artículo: “Proveer seguridad a la nación y sus ciudadanos es la más importante responsabilidad del gobierno. Es el fundamento de nuestra libertad y nuestra prosperidad53“. El Consejo Nacional de Seguridad, es la instancia responsable de monitorear la implementación de la Estrategia Nacional. Junto con la cuenta anual de los progresos en la implementación de la estrategia, ésta tendrá una revisión profunda cada cinco años.

En el Reino Unido, es el Centre for the Protection of National Infrastructure, la agencia que provee asesoría para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura crítica nacional. En conjunto con la Civil Contingencies Secretariat, ha desarrollado un programa intersectorial de Resistencia Infraestructura Crítica, (CIRP), con el objetivo de mejorar la resistencia de las infraestructuras básicas y servicios esenciales por la alteración severa de amenazas naturales.

50 www.publicsafety.gc.ca/prg/ns/ci/cnus-ct-pln-eng.aspx. 51 www.cpni.gov.uk/. 52 A Strong Britain in an Age of Uncertainty: National Security Strategy of the United Kingdom. 53 Op Cit. Pág 3. Traducción EMG Consultores.



El gobierno británico considera los peligros naturales, entre las cuatro mayores prioridades de riesgos54, seguramente, influido por los efectos que las inundaciones del año 2007 tuvieron en Gran Bretaña. Por ello, el Gobierno del Reino Unido, busca asegurar una respuesta frente a estos peligros, que: “… garantice un seguro y resistente Reino Unido, protegiendo nuestra gente, la economía, la infraestructura, el territorio y forma de vida de todos los riesgos principales que nos afectan directamente -que requiere tanto la protección directa contra las actuales amenazas como el terrorismo y los ataques cibernéticos, la resistencia en el frente a las emergencias naturales y provocadas por el hombre y la delincuencia, y la disuasión frente a posibles amenazas menos como un ataque militar por parte de otro Estado55”.

El tema de la seguridad, o protección de la infraestructura crítica, está apuntado bajo el epígrafe “Emergencias Civiles56”. La infraestructura nacional es un mix complejo que comprende instalaciones, sistemas, sitios y redes necesarias para entregar los servicios esenciales sobre los cuales depende la vida diaria en el Reino Unido. El documento “Keeping the Country Running: Natural Hazards and Infrastructure”, constituye la guía para mejorar la resistencia de la infraestructura crítica y servicios esenciales, guía cuyo propósito es: “focalizarse en los desastres naturales y alentar a los propietarios, operadores, servicios de emergencia, grupos industriales, reguladores y departamento de gobierno, a trabajar en conjunto para mejorar la resistencia de la infraestructura crítica y servicios esenciales57”.

Este documento provee:

− Una guía de los peligros naturales que permiten a las organizaciones identificar los riesgos y evaluar la resistencia de sus operaciones comerciales;

− Información para ayudar a una comprensión común de resistencia, los componentes para la construcción de la resistencia, y los estándares de resistencia;

− Información sobre el Departamento Líder del Gobierno para producir los Planes Sectoriales de resistencia para evaluar la vulnerabilidad e informar el nivel de resistencia de la infraestructura más crítica;

− Orientación sobre cómo la Gestión de la Continuidad de Operación se puede utilizar para garantizar la continuidad de los servicios esenciales e integrar la resistencia dentro de una organización para crear la "resistencia organizacional" de cara a todo tipo de riesgos.

Dentro de la Guía, se han identificado la siguiente infraestructura esencial:

54 Los otros son: terrorismo internacional, ataques cibernéticos y crisis militar internacional. 55 Op. Cit. Pág 22. Traducción EMG Consultores. 56 Op. Cit. Pág 14. Traducción EMG Consultores. 57 Keeping the Country Running: Natural Hazards and Infrastructure.Pág. 22. Traducción EMG Consultores.

www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/Guide-NaturalHazards-Infrastructure-2011-consultation.pdf. (cursiva es nuestra).



Comunicaciones Servicios de Emergencia Energía Finanzas Alimentos Gobierno Salud Transporte Agua

Dentro de estos nueve sectores, el Gobierno ha identificado ciertos activos como de importancia estratégica nacional para la prestación de servicios esenciales. Éstos se conocen colectivamente como la Infraestructura Crítica Nacional, (CNI, de su sigla en inglés), cuya pérdida, o su compromiso, tendría un impacto severo y generalizado a escala nacional.

Por otra parte, se considera que los peligros naturales podrían provocar una perturbación grave en los servicios públicos, ejemplificándose con un caso extremo, pero poco probable, como sería una pérdida a nivel nacional de suministro eléctrico. Ante estas contingencias, el Reino Unido mantiene planes para reducir al mínimo el impacto de una pérdida de electricidad, y de restablecer el suministro lo antes posible, planes que se pueden implementar cualquiera sea la causa de la interrupción. Algunas centrales tienen la capacidad de puesta en marcha de forma independiente de la red y se han establecido planes para la restauración de forma secuencial toda la red.

Para todos los efectos, “La infraestructura crítica es por lo tanto, un término amplio usado para describir la CNI y otras infraestructuras de importancia nacional, así como la infraestructura y los bienes de relevancia local”.

El enfoque del gobierno es que: “La principal responsabilidad de la resiliencia de la infraestructura crítica recae en los propietarios y operadores. Sin embargo, el gobierno, los reguladores y la industria deben trabajar juntos para asegurar la inversión en infraestructura considerando las necesidades de seguridad y resistencia58”.

De acuerdo a la guía, “La infraestructura nacional es una mezcla compleja de redes, sistemas, sitios, instalaciones y empresas que ofrecen bienes y servicios a los ciudadanos, y es compatible con nuestra economía, medio ambiente y el bienestar social59”.

Los riesgos naturales considerados en la guía son: Inundaciones tierra adentro, Inundaciones en la costa, Tormentas de viento, Frío excesivo, con nieve, Períodos prolongados de sequía/calor, Cenizas volcánicas, Clima espacial severo, Deslizamiento de tierra, Expansión y contracción de arcilla, Sismos.

58 Op. Cit. Pág 11. Traducción EMG Consultores. 59 Op. Cit. Pág 12. Traducción EMG Consultores.



2.5.4 España60

En España, resultado de la aprobación el 2004 por parte del Consejo Europeo, de un Programa Europeo de Protección de Infraestructuras Críticas (PEPIC), se decidió poner en marcha el Plan Nacional de Protección de Infraestructuras (PNPI), decidiéndose a continuación, durante el año 2007, la creación del Centro Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas (CNPIC), como organismo responsable de la dirección, coordinación y supervisión de la protección de infraestructuras críticas nacionales.

El Centro Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas (CNPIC), es el órgano director y coordinador de todas las actividades relacionadas con la protección de las infraestructuras críticas encomendadas por la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, a la que está adscrito.

Dentro de las prioridades estratégicas de la seguridad nacional se estimó que las infraestructuras estaban expuestas a una serie de amenazas y para cuya protección se hacía imprescindible el diseño de un planeamiento que contuviera medidas de prevención y protección eficaces contra las posibles amenazas hacia tales infraestructuras, tanto en el plano de la seguridad física como en el de la seguridad de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Cabe considerar que según el gobierno español, la amplitud del concepto de infraestructura crítica, y la multiplicidad de sectores afectados, exige la necesidad de afrontar su protección desde un punto de vista multidisciplinar, con la implicación de numerosos organismos públicos y privados, bajo una dirección única, encargada del impulso, la coordinación y supervisión de todas las actividades relacionadas con la protección de infraestructuras críticas nacionales, la que de acuerdo a la legislación de España recae sobre el Ministerio del Interior, que a su vez ha designado a la Secretaría de Estado de Seguridad como organismo responsable de la dirección, coordinación y supervisión de la protección de infraestructuras críticas nacionales.

Los cometidos del Centro Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas (CNPIC), de acuerdo a lo informado en su página web, son los que se resumen a continuación:

Custodia, el mantenimiento y actualización del Plan de Seguridad de Infraestructuras Críticas y el Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas

Recogida, análisis, integración y valoración de la información procedente de instituciones públicas, servicios policiales, sectores estratégicos, y de la cooperación internacional

Valoración de la amenaza y análisis de riesgos sobre las instalaciones estratégicas

Diseño y establecimiento de mecanismos de información, comunicación y alerta

Soporte de Mando y Control en una Sala de Operaciones, cuya activación deberá estar prevista ante situaciones de activación definidas en el Plan de Protección de Infraestructuras Críticas

60 www.cnpic-es.es



Punto Nacional de Contacto, en el marco de la protección de infraestructuras críticas de la Unión Europea (Programa Europeo de Protección de Infraestructuras Críticas –PEPIC- y red de información y alerta sobre infraestructuras críticas –CIWIN-), y con otros organismos similares de terceros países

Coordinar los trabajos y la participación en los diferentes grupos de trabajo y reuniones en el ámbito de la Comisión Europea

Supervisar el proceso de elaboración de planes de intervención en materia de infraestructuras críticas y participar en la realización de ejercicios y simulacros

Supervisar y coordinar los planes sectoriales y territoriales de prevención y protección que deban activarse en los diferentes supuestos de riesgo y niveles de seguridad que se establezcan, tanto por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad como por los propios responsables de las operadoras

Elaborar los correspondientes Protocolos de Colaboración con personal y organismos ajenos al Ministerio del Interior, y con las empresas propietarias y gestoras de infraestructuras estratégicas

Supervisar los proyectos y estudios de interés en la protección de infraestructuras críticas, y coordinar la participación en programas financieros y subvenciones procedentes de la Unión Europea

En ese contexto, destaca el desarrollo de un primer Plan Nacional de Protección de las Infraestructuras Críticas, el año 200761.

En España, se considera que: “La seguridad de las infraestructuras críticas exige contemplar actuaciones que vayan más allá de la mera protección material contra posibles agresiones o ataques, razón por la cual resulta inevitable implicar a otros órganos de la administración del Estado, de las demás Administraciones Públicas y del sector privado. Es preciso contar por tanto con la cooperación de todos los actores involucrados en la regulación, planificación y operación de las diferentes infraestructuras que proporcionan los servicios públicos esenciales para la sociedad, logrando una asociación público-privada que resulte provechosa para todos62”.

Para efectos del Plan Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas, se entiende por Infraestructuras Críticas: “Aquellas instalaciones, redes, servicios y equipos físicos y de tecnología de la información cuya interrupción o destrucción tendría un impacto mayor en la salud, la seguridad o el bienestar económico de los ciudadanos o en el eficaz funcionamiento de las instituciones del Estado y de las Administraciones Públicas63”. El Plan Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas contempla la inclusión de éstas, en doce Sectores Estratégicos:

61 Cabe señalar que la entrada en vigor de la Directiva 2008/114 del Consejo de la Unión Europea, sobre la

identificación y designación de Infraestructuras Críticas Europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección, es un importante paso en la cooperación en esta materia en el seno de la Unión. En dicha Directiva se establece que la responsabilidad principal y última de proteger las infraestructuras críticas europeas corresponde a los Estados miembros y a los operadores de las mismas y determina el desarrollo de una serie de obligaciones y de actuaciones por aquéllos, que deben incorporarse a las legislaciones nacionales.

62 Para mayores detalles ver: www.cnpic-es.es/Presentacion/index.html 63 Para mayores detalles ver: www.cnpic-es.es/Preguntas_Frecuentes/Infraestructura_Critica/index.html



Administración Alimentación Centrales y redes de Energía Espacio Sistema Financiero y Tributario Agua Industria Nuclear Industria Química Instalaciones de Investigación Salud Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones Transporte (aeropuertos, puertos)

Cabe señalar que CNPIC mantiene un Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas, que es la recopilación ordenada y sistemática de la información de las principales infraestructuras estratégicas de España, custodiado por el Centro. El Catálogo comprende más de 3.500 instalaciones e infraestructuras sensibles dentro de diversas áreas estratégicas.

El criterio para incluir a dichas instalaciones en el Catálogo es una mezcla de factores: rango, escala y efectos en el tiempo y de parámetros, daños causados, impacto económico e impacto en servicios esenciales.

La documentación contenida en el Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas (se trata de información completa, actualizada y contrastada sobre la totalidad de las infraestructuras estratégicas en el territorio nacional, su ubicación, titularidad, servicio que presta, nivel de seguridad que precisan, etcétera), será calificada como “secreta” dada la alta sensibilidad para la seguridad nacional de la información contenida en dicho Catálogo.

2.6 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL: ALGUNAS CONCLUSIONES

De acuerdo a los elementos identificados de la institucionalidad chilena, y contrastando con la experiencia internacional, es posible advertir que en Chile no se ha desarrollado una institucionalidad con las capacidades de formular políticas nacionales destinadas a prevenir y mitigar los efectos de las amenazas naturales sobre la infraestructura estratégica crítica del país, incluida entre ella, la energética.

Al carecer nuestro país de un sistema de planificación territorial normativo integrado que incluya la totalidad del territorio, la localización de los proyectos de infraestructura energética, salvo en aquellas áreas reguladas por algún plano normativo, se dirime caso a caso. De aquí, la importancia que en los procedimientos para la obtención de los permisos se considere la dimensión de protección frente a amenazas naturales.

Sin embargo, de la revisión general de los requerimientos para proyectos de inversión en el sector de energía, en lo referido a permisos e instituciones que los otorgan y fiscalizan, se ha puesto en evidencia que en Chile no existe un dispositivo institucional que se haga cargo, de manera comprehensiva, de la protección de la infraestructura expuesta a amenazas naturales como las analizadas en esta consultoría.

Al no existir tales restricciones, se podría pensar que a través de los diversos permisos a los que deben acceder los proponentes de proyectos de inversión energética, se podría cautelar la infraestructura de las diversas amenazas naturales que las que están expuestas. Sin embargo, se



puede advertir que los temas relacionados con riesgo no son centrales a ninguno de estos permisos, aunque algunos tienen una relación más directa como es el caso de los permisos ambientales y municipales (en particular, los permisos de construcción). Adicionalmente, no existe ninguna institución que tenga una tuición clara sobre el tema de los riesgos naturales, sino que las competencias están dispersas con lo cual hay un amplio margen para omisiones. Incluso en los casos en que hay normativa expresa, la responsabilidad de su “cumplimiento” recae fundamentalmente sobre el proponente.

La Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que podría ser considerada como la institución que llevara adelante esta tarea, no está preparada técnicamente, ni dotada de los recursos suficientes para encarar este desafío, además, antes que en la infraestructura, su foco, por mandato legal, está más bien puesto en la protección de las personas frente a emergencias o a situaciones de riesgo colectivo, sean estas de origen natural, o provocadas por la acción humana.

Si bien la misión de la ONEMI es: “Planificar, impulsar, articular y ejecutar acciones de prevención, respuesta y rehabilitación frente a situaciones de riesgo colectivo, emergencias, desastres y catástrofes de origen natural o provocados por la acción humana, a través de la coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil para la protección de las personas, los bienes y el ambiente64”, no hay un ámbito de trabajo específico para la infraestructura. Además, se carece de criterios definidos en materia de seguridad de la infraestructura: mientras que esto es claro en el caso de la protección de las personas.

Su creación el año 1974, se fundamenta en: “La necesidad de crear un organismo que planifique y coordine el empleo de los recursos humanos y materiales de las entidades y servicios públicos o privados para evitar o aminorar los daños derivados de sismos, catástrofes o calamidades públicas”. A esta oficina se le confiere, además, una función de coordinación frente a eventos extremos, toda vez que: “… le corresponderá a la Oficina Nacional de Emergencia durante las situaciones de catástrofes, sismos o calamidades públicas, la coordinación de las actividades de cualquier otro organismo público o privado que tenga relación con la solución de los problemas derivados de estas emergencias”.

Si bien a la ONEMI le corresponde un rol coordinador, podría en casos de riesgos inminentes conseguir declaraciones de zonas especiales, sin embargo, no tiene facultades para detener la materialización de obras de inversión en áreas en las cuales exista probabilidad de sufrir algún embate, pues: “En los casos en que informes técnicos evacuados por organismos o servicios competentes determinen que alguna zona del país está amenazada con riesgo inminente por alguna catástrofe natural o causada por el hombre, a petición de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior, el Supremo Gobierno podrá, por decreto supremo fundado, declarar dichas zonas en estado preventivo de catástrofe, pudiendo aplicarse a partir de ese momento, todas las disposiciones establecidas en el Título I de la ley 16.282 y sus modificaciones”. De este modo, la ONEMI no tiene competencias para guiar la localización de obras de infraestructura, pues su competencia tiene que ver con riesgos inminentes.

64 Ver www.onemi.cl



Examinando el organigrama de la Oficina, se constata además que no existe una división o departamento orientado a la protección de la infraestructura, ratificando su enfoque en la protección civil, no de infraestructura.

De las instituciones identificadas en los procesos, hay cuatro que tienen un vínculo más directo con el tema de “amenazas naturales”; a saber:

− SERNAGEOMIN;

− Municipios;

− Servicio de Evaluación Ambiental, SEA;

− Superintendencia de Electricidad y Combustible, SEC.

Las facultades de estas instituciones para enfrentar la vulnerabilidad asociada a catástrofes naturales son de distinto nivel. En el caso del SERNAGEOMIN esta función es explícita, pudiendo denegar los permisos, comprometiendo el desarrollo del proyecto, mientras que en el caso de los municipios es indirecta y opera a través de la supervisión de cumplimiento de normas constructivas (es decir, se puede regular por el ordenamiento territorial). Adicionalmente, se debe notar que en el caso del SEREMI de Salud, se incluye la posibilidad de incorporar nuevas responsabilidades establecidas mediante leyes o reglamentos.

Cabe notar que de los permisos analizados, el único que se relaciona directamente con manejo del riesgo para la infraestructura, es el Permiso de Edificación. De hecho, es el permiso con mayores especificaciones técnicas, algunas de las cuales, dependiendo de la infraestructura involucrada, se ocupa de prever situaciones de sismos y eventos climáticos específicos. Como se señaló, estas especificaciones están contenidas en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, OGUC, y en la NCh433. No existe un mandato específico que otorgue competencias a alguna entidad para la fiscalización de esta norma. En algunos municipios, el cumplimento de la misma es velado por la Dirección de Obras, sin que esto sea obligatorio.

Sin embargo, este permiso es genérico y asociado al cumplimiento privado por lo que no distingue niveles de importancia de la infraestructura. Debe notarse que el cumplimiento de la OGUC es supervisado por el organismo correspondiente, los cuales se apoyan en el trabajo de auditores externos, generalmente pagados por las propias empresas solicitantes.

En resumen, la revisión realizada muestra que en materia de permisos y concesiones, no hay una cobertura coherente del tema de riesgos naturales.

Dos organizaciones podrían ser las más pertinentes para darle coherencia a este requerimiento, pero en ambos casos existen dificultades.

Por una parte, el reglamento de SEIA es un buen comienzo para que estudios respecto a la vulnerabilidad frente a situaciones de catástrofe natural sea exigible por la institucionalidad a quienes presenten proyectos y a la vez, vaya siendo interiorizada desde las etapas de diseño por los inversionistas. Como se señaló, el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental señala la obligación de incluir en la Línea Base de los Estudios de Impacto Ambiental,



los riesgos asociados a la construcción, operación y cierre de proyectos de inversión, incluyendo los de energía e hidrocarburos65. Sin embargo, los riesgos se refieren a aquellos que pueden tener injerencia sobre recursos ambientales o naturales y sólo de manera tangencial podría aplicarse a las preocupaciones del sistema energético. Por lo tanto, su mayor aporte podría estar en la solicitud de estudios de referencia.

Por otra parte, el Municipio tiene las herramientas más claras para definir normativa tanto de localización como de construcción y operación. Cabe notar que la estructura de los permisos y concesiones no distingue siempre con claridad los aspectos de construcción y de operación, como generalmente es el caso en la mayor parte de los sistemas de licenciamiento observados al nivel internacional. Sin embargo, las limitaciones estructurales de los Municipios para cumplir muchas de esas tareas podrían ser una limitante, si no se cuenta con los organismos técnicos de apoyo. Basta para reconocer las limitaciones, las dificultades de muchos Municipios para cumplir con varias de sus tareas. Además, hay que considerar con claridad que los incentivos de los Municipios están inclinados (en la mayor parte de los casos) fuertemente a la construcción de obras, por los aportes de tributos o actividad económica que eso puede traer a la comuna.

Por su parte, el Ministerio de Energía podría ser el catalizador de estas acciones por cuanto entre sus misiones se encuentran: Elaborar, coordinar, proponer y dictar según corresponda, las normas aplicables al sector energía que sea necesario dictar para el cumplimiento de los planes y políticas energéticas de carácter general así como para (…) la seguridad y adecuado funcionamiento y desarrollo del sistema en su conjunto. Además, debe velar por el efectivo cumplimiento de las normas sectoriales, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los organismos en ella mencionados, a los que deberá impartir instrucciones, pudiendo delegar las atribuciones y celebrar con ellos los convenios que sean necesarios.

En materia de fiscalización, la SEC, tiene como misión vigilar la adecuada operación de los servicios de electricidad, gas y combustible, en términos de su seguridad, calidad y precio. En el artículo 2° de la ley que crea la SEC, se indica que el objeto de la SEC será “fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad, para verificar que la calidad de los servicios que se presten a los usuarios sea la señalada en dichas disposiciones y normas técnicas, y que las antes citadas operaciones y el uso de los recursos energéticos no constituyan peligro para las personas o cosas” (énfasis nuestro). Considerando lo anterior, la SEC es el organismo clave para fiscalización dentro del sector. Siguiendo esta legislación, la SEC realiza fiscalización directa de ciertas normativas y fiscalización por certificación en otros ámbitos.

Las exigencias sobre la infraestructura podrían considerarse parte de las normas que la SEC podría fiscalizar, siempre y cuando se considere que el funcionamiento frente a una catástrofe natural es parte de la calidad del servicio. Sin embargo, se requeriría que se le otorgara formalmente las competencias y luego los recursos asociados para estas actividades así como el

65 Cabe consignar, además, que el grueso de los proyectos ingresan al SEIA a través de una Declaración de Impacto

Ambiental, en la que no se precisa desarrollar una línea base.



desarrollo de competencias en el equipo profesional. Asimismo, los procedimientos deberían ser adecuados para que la efectividad de las medidas pueda mejorar los tiempos de procesamiento (los resultados de la OC 10013, muestran una cierta debilidad en estos procesos). Esto significa, agregar una responsabilidad a la SEC que no se encuentra actualmente explícita dentro de su marco legal (requiriendo modificaciones legales), pues el enfoque de la SEC no es sobre un sector sino sobre tipos de instalaciones.

No es posible precisar más el enfoque de fiscalización si no se define previamente cual será la estrategia normativa que se seguirá y la institucionalidad que se desarrollará para efectos de proteger la infraestructura crítica.

En el caso particular de la electricidad, los Centros de Despacho Económico de Carga incorporan medidas preventivas fundamentalmente en aspectos relativos a la implementación de Planes de Recuperación del Servicio (PRS). También existen medidas de seguridad que son incorporadas a través de los Reglamentos Internos de Seguridad (RIS), los que para su implementación requieren una evaluación y estimación de los riesgos presentes en cada una de sus instalaciones. En este contexto, los niveles de seguridad son incorporados a través de las empresas en sus propias instalaciones y no constituyen medidas tendientes a la reducción de riesgo a nivel de sistema.

Las políticas corporativas o la sujeción a estándares internacionales de las compañías nacionales o internacionales que operan en el país pueden determinar la presencia, ausencia o grado de importancia de políticas de prevención de riesgos asociados al impacto de catástrofes naturales en la infraestructura estratégica del país.

En consecuencia, parte importante de las medidas y requerimientos para reducir la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, quedan fuera del ámbito público y se rigen por decisiones privadas que no necesariamente coinciden con el interés público, lo cual amerita, como se ha especificado, una completa revisión de la normativa nacional. Esto requiere coordinación con otros organismos, ya que la energética no es la única infraestructura crítica que puede verse afectada por fenómenos naturales.

Se realiza una débil supervisión de los diseños constructivos y de las instalaciones en el sector eléctrico. Sin embargo, no actúan como contraparte efectiva de las empresas privadas con la extensión y profundidad requeridas. Más aún, no hay una línea clara de política, extensiva a las diversas organizaciones, para reducir vulnerabilidad. En la actualidad, la carencia de normativa y de recursos para la fiscalización, hace que esta sea, hoy en día, fundamentalmente una actividad formal; es decir, esencialmente una verificación de cumplimiento de ciertas formas.

Esta complejidad no es exclusiva de Chile y los países consideran cada vez más la infraestructura crítica como elemento fundamental de sus políticas, por lo que se ha observado la creación de organismos de dirección y coordinación específicamente abocados a la protección y resguardo de



la infraestructura crítica, incluyendo la energética. De las experiencias revisadas, algunas prácticas66 se destacan por su importancia y aplicabilidad relativamente directa al caso chileno.

Finalmente, cabe señalar que la inexistencia de una instancia con atención específica al riesgo de la infraestructura crítica implica además la carencia de definiciones básicas sobre “riesgo”, sobre lo que se considera o no aceptable, y sobre la importancia relativa de distintos elementos de la infraestructura nacional.

66 Para efectos de profundizar en algunas “buenas prácticas” desarrolladas a nivel internacional, se puede revisar los

siguientes vínculos:

− Australia:www.ret.gov.au/energy/energy_security/critical_infrastructure_protection_and_resilience/Pages/CriticalInfrastructureProtectionandResilience.aspx

− Canadá: www.publicsafety.gc.ca/media/nr/2007/bk20070807-eng.aspx

− Reino Unido: www.cpni.gov.uk www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/Guide-NaturalHazards-Infrastructure-2011-consultation.pdf

− España: www.cnpic-es.es



3 AMENAZAS NATURALES A LA INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA

3.1 INTRODUCCIÓN A LAS AMENAZAS NATURALES

En este capítulo se hace una revisión de las amenazas que se considera relevantes para la infraestructura. Para efectos del presente estudio, se ha identificado seis, a partir de la revisión de la información entregada por las empresas, además, de lo establecido en los términos de referencia. Las seis amenazas consideradas son las siguientes:

1. Sismo

2. Maremoto

3. Marejada

4. Erupción volcánica

5. Remoción en masa

6. Fenómeno climático extremo (conjunto heterogéneo de situaciones)

En la sección siguiente, relativa a aspectos conceptuales, teóricos y empíricos se incluye definiciones de las amenazas (caracterizando cada una de ellas y relevando los aspectos más importantes que definen su potencial impacto67) y la identificación de la información necesaria (mínima / óptima) para poder realizar la caracterización en la práctica. En la sección posterior, se contrasta la información recibida y disponible con la que se estableció como benchmark (en los casos en que se contó con información).

3.2 ASPECTOS CONCEPTUALES, TEÓRICOS Y EMPÍRICOS SOBRE AMENAZAS

3.2.1 Sismo

Aspectos Generales

Las amenazas de origen geológico, tales como, los eventos sísmicos que, ocurren en todo el territorio, se producen especialmente entre la región de Arica y Parinacota y la de Aysén, en la Península de Taitao, al chocar la Placa Oceánica de Nazca contra la Placa Continental Sudamericana. En el extremo sur de la Región de Magallanes también se produce un movimiento de la Placa Oceánica Antártica contra la Placa Continental Sudamericana de menor magnitud que la anterior y en menor medida también se produce actividad sísmica tanto por la actividad volcánica como de fallas menores en el continente.

Un sismo se origina por la repentina liberación de energía de tensión lentamente acumulada en una falla de la corteza terrestre. Generalmente, los terremotos ocurren en zonas de choque de placas tectónicas y fallas en la superficie, aunque también esta actividad sísmica puede estar relacionada a la actividad volcánica. Se pueden reconocer los siguientes tipos de sismos:

67 Para efectos de la caracterización de las amenazas, se releva el impacto determinístico (en función de la

metodología propuesta) si bien la probabilidad de impacto tienen un rol en algunos casos.



Sismos tipo Thrust o Interplaca: Ocurren a lo largo del plano de contacto entre las placas tectónicas Sudamericana y la de Nazca, son sismos costeros, en general, aquellos de profundidad focal menor que 50 [km]. Pertenecen a este tipo de eventos, los terremotos de Valparaíso de 1906 y el de 1985. La mayor parte de los grandes sismos que ocurren en el país corresponde a este tipo de eventos.

Sismos Intraplaca de Profundidad Intermedia: Aquellos sismos que ocurren al interior de la placa de Nazca, se denominan sismos Intraplaca. Se caracterizan por tener epicentros en el interior del continente, y registrar profundidades focales consideradas entre 50 [km] y 300 [km]. Como ejemplos de este tipo de eventos, se menciona el terremoto de Talca de 1927, el de Chillán de 1939, el de Santiago de 1945, el de La Ligua 1965, y el de Punitaqui de 1997.

Sismos Corticales Cordilleranos: Aquellos sismos que se producen al interior de la placa Sudamericana. Son sismos cordilleranos superficiales, situados en el frente precordillerano y cordillerano con distancias focales cercanas a 20 km. de profundidad.

Chile está ubicado en la zona donde se unen cuatro placas tectónicas, la de Nazca, la Sudamericana, la Antártica y la Scotia68; por ello, es uno de los países más sísmicos del mundo.

Las fuentes sísmicas chilenas, se pueden clasificar en términos generales en:

i. zonas de empuje poco profundas y largas, generadas en la costa (0-50 km)

ii. zonas de compresión o tracción al interior de la placa de Nazca en subducción (70-100 km)

iii. sismicidad superficial (0-20 km), ubicada principalmente en el extremo sur de Chile69.

En el territorio nacional, y en particular en la zona en estudio, la actividad sísmica está estrechamente asociada al movimiento convergente de las placas de Nazca y Sudamericana, con un movimiento relativo de convergencia del orden de 6,6 cm/año.

El contacto entre ambas placas corresponde superficialmente a la fosa marina de Chile, distante unos 100 a 120 km de la costa, rasgo que marca el inicio de la subducción de la placa marina de Nazca por debajo del continente sudamericano según un plano inclinado, conocido como plano de Wadati-Benioff, con pendiente variable entre 15° y 30° a medida que la placa de Nazca se interna bajo el continente. La gran mayoría de los sismos, grandes y pequeños, están ubicados en este plano de contactos u entorno, constituyendo la zona de Wadati-Benioff una especie de “mega falla”, ubicada prácticamente entre la superficie y los 50 km de profundidad.

Los sismos más destructivos son originados en la primera zona, la cual se extiende desde el paralelo 18°S (Arica) al 46°S (Península de Taitao). En la zona de subducción de la placa de Nazca bajo la Sudamericana, tuvo lugar en 1960 el terremoto más grande en la historia que se haya medido, con una magnitud de 9.5 escala de Richter. Los sismos asociados a la tercera

68 Moreno (2007) 69 Ibid



categoría corresponden, en general, a fenómenos de volcanismo y/o desplazamiento de fallas, asociadas a fenómenos locales.

El tipo de sismo que se genera la zona de subducción se representa en la siguiente Figura70:

Figura Nº 1“Generación de Sismo y Tsunami en Zona de Subducción

Fuente: “Generación de Sismo y Tsunami en Zona de Subducción Barrientos (2010).

Al observar series históricas se observa una cierta temporalidad en la secuencia de los fenómenos sísmicos, sobre todo, aquellos relacionados con la tectónica de placas (debido a una “acumulación” de energía)71. La zona de subducción a lo largo de la costa de Chile, entre Arica y la Península de Taitao, ha experimentado la ocurrencia de importantes sismos destructivos durante el siglo XX, como se aprecia en la Figura Nº 2 donde se muestran las áreas de ruptura de terremotos chilenos M~8 entre 1868 y el presente.

70 En esta figura se muestra además, el origen del maremoto en la zona de subducción 71 En Chile, un registro actualizado de sismos, así como la historia sísmica del país, se puede encontrar en el sitio

http://www.sismologia.cl/ del Departamento de Sismología de la Universidad de Chile.



Figura Nº 2: Esquema de áreas de ruptura de los grandes terremotos que han afectado a Chile durante los últimos 130 años

Caracterización

Los sismos, usualmente, se evalúan de acuerdo a su magnitud e intensidad. Mientras la magnitud mide la cantidad de energía liberada en el lugar de origen, la intensidad corresponde al efecto aparente que un sismo provoca en un determinado lugar.

Para medir la magnitud, la medida usual es la escala Richter (“de magnitud local”), escala cuantitativa logarítmica para cuantificar la energía liberada en un terremoto; mide las amplitudes de las ondas registradas por un sismógrafo. Se aplica a sismos superficiales y relativamente cercanos. La escala más utilizada para la medición de intensidad es la escala de Mercalli modificada (de 12 grados), que evalúa “subjetivamente” los daños.



Cuadro Nº 6: Escala de Richter72 Magnitud Efectos

< 3.5 Generalmente no se percibe sin instrumentos

3.5 - 5.4 A menudo se siente, pero sólo causa daños menores

5.5 - 6.0 Ocasiona daños ligeros a edificios

6.1 - 6.9 Puede ocasionar daños severos en áreas muy pobladas

7.0 - 7.9 Terremoto mayor. Causa graves daños

> 8 Gran terremoto. Destrucción total a comunidades cercanas al epicentro.

Cuadro Nº 7: Escala de Mercalli73 Grado Efectos

I Sacudida sentida por muy pocas personas en condiciones especialmente favorables

II Sacudida sentida sólo por pocas personas en reposo, especialmente en los pisos altos de los edificios. Los objetos suspendidos pueden oscilar

III Sacudida sentida claramente en los interiores, especialmente en los pisos altos de los edificios, muchas personas no lo asocian con un temblor. Los vehículos de motor estacionados pueden moverse ligeramente. Vibración como del paso de un carro pesado. Duración estimable

IV Sacudida sentida durante el día por muchas personas en los interiores, por pocas en el exterior. Por la noche, algunas despiertan. Vibración de vajillas, vidrios de ventanas y puertas; muros crujen. Los vehículos de motor estacionados se balancean claramente.

V Sacudida sentida casi por todas las personas; muchos despiertan. Algunas piezas de vajilla, vidrios de ventanas, etcétera, se rompen; pocos casos de agrietamiento de aplanados; caen objetos inestables. Se observan perturbaciones enlosa árboles, postes y otros objetos altos.

VI Sacudida sentida por todos; muchas personas atemorizadas. Algunos muebles pesados cambian de sitio; pocos casos de caída de aplanados o daño en chimeneas. Daños menores.

VII

Advertido por todos. La gente huye al exterior. Daños sin importancia en edificios de buen diseño y construcción. Daños ligeros en estructuras ordinarias bien construidas; daños considerables en las débiles o mal planeadas; rotura de algunas chimeneas. Afecta a vehículos en movimiento.

VIII Daños ligeros en estructuras de buen diseño; considerable en edificios ordinarios y grande en estructuras débiles. Muros salen de sus armaduras. Caen chimeneas, pilas de productos en almacenes, muebles pesados se vuelcan. Cambio en nivel de pozos. Pérdida de control en vehículos motorizados.

IX Daño considerable en las estructuras de buena construcción; las armaduras de las estructuras bien planeadas se desploman; grandes daños en los edificios sólidos, con derrumbe parcial. Los edificios salen de sus cimientos. El terreno se agrieta. Tuberías subterráneas se rompen.

72 Denominada en honor del sismólogo estadounidense Charles Richter. 73 Debe su nombre al físico italiano Giuseppe Mercalli.



Cuadro Nº7 (cont) Escala de Mercalli X Destrucción de algunas estructuras de madera bien construidas y de mayoría de estructuras de

mampostería y armaduras; agrietamiento de terreno. Vías férreas se tuercen. Considerables deslizamientos en márgenes de ríos y pendientes fuertes. Invasión del agua de los ríos sobre márgenes.

XI Casi ninguna estructura de mampostería queda en pie. Puentes destruidos. Anchas grietas en el terreno. Las tuberías subterráneas quedan fuera de servicio. Hundimientos y derrumbes en terreno suave. Gran torsión de vías férreas.

XII Destrucción total. Ondas visibles sobre el terreno. Perturbaciones de las cotas de nivel (ríos, lagos y mares). Objetos lanzados hacia arriba.

Información Requerida

Numerosos son los trabajos realizados en nuestro país que tienen incidencia en el conocimiento tectónico general de Chile74.

Un elemento gravitante para obtener información en tiempo y poder dimensionar la potencialidad de ocurrencia del fenómeno, es contar con una red de sismógrafos que entreguen información en tiempo real. En general, la dotación de sismógrafos en el país, considerando su historia símica, es relativamente baja, aunque en 2010 se realizó un esfuerzo por adquirir un mayor número de estos instrumentos75.

El nivel de amenaza sísmica se puede identificar mediante un estudio general de las actividades tectónicas y sísmicas en la región. Se deberá seleccionar sismos dominantes y determinar las zonas de alta, media y baja amenaza, utilizando modelos recomendados internacionalmente, o el acuerdo de expertos.

Para ello, primero se debe obtener las distintas magnitudes de la amenaza sísmica en el territorio, generalmente a partir de los valores de “aceleración máxima del suelo” (PGA)76, y la amplificación de la onda en el suelo, utilizando factores de multiplicación. Es necesario indicar que la obtención de los datos de los fenómenos permite estimar el periodo de retorno potencial del fenómeno.

En general, se requiere la siguiente información de base para la generación de cartografía de amenaza por sismo77:

74 Por ejemplo: Santo (1969), Stauder (1973, 1975), Nishenko (1985), Astizet al. (1988), Kelleher (1972),

Malgrange y Madariaga (1983), Beck et al. (1998), Campos et al. (2002), Barrientos (2007). 75 Las autoridades chilenas invertirán 18 millones de dólares para instalar en todo el territorio una red de 65

estaciones sismológicas que en 10 minutos informarán la ocurrencia de grandes temblores como el del 27 de febrero. “Son 65 estaciones sismológicas de banda ancha muy modernas que miden las vibraciones del suelo y con sismómetros que indican la velocidad del movimiento del suelo”, dijo a ANSA Sergio Barrientos, sismólogo de la Universidad de Chile. http://www.anip.cl/prensa/instalan-red-de-sismografos-en-chile/.

76 PGA: “peak ground acceleration”. 77 SUBDERE (2011).



• Información histórica − Ubicación − Epicentro e hipocentro − Tipo de sismo: subducción, fallamiento, volcanismo − Periodo de retorno − Magnitud e intensidad − Área abarcada por movimiento y su desplazamiento − Determinar sismo de mayor magnitud e intensidad registrada

• Información existente a nivel de geología regional

• Información existente de geomorfología regional

• Localización de las fallas geológicas a nivel regional

Hay que destacar que, aparte de fenómenos geofísicos que definen un territorio, como, por ejemplo: existencia de fallamientos (locales y regionales); volcanismo activo con consecuencias sísmicas; relaciones con movimientos de subducción; estructura geológica y geomorfología, también es importante poder definir la recurrencia de los fenómenos símicos en el tiempo. Por ejemplo, la Región del Biobío, ha sufrido 4 terremotos superiores a 7,6 en la escala de Richter, desde el año 1936. Aunque no se ha podido demostrar una relación directa entre tiempo y ocurrencia y/o magnitud del sismo, sí existen indicios más o menos claros que en la medida que pasa el tiempo sin ocurrencia de un sismo en un lugar crítico, la probabilidad de ocurrencia aumenta progresivamente por acumulación de energía.

Para la determinación del nivel de peligrosidad (alta, media, baja) se requiere de un trabajo mancomunado entre un grupo de especialistas que analice el detalle de la zona de que se trate, dimensionando cada una de las variables para poder determinar el conjunto de umbrales que definirán el grado de amenaza y superponiendo estas variables de manera coherente.

Los primeros estudios realizados en Chile en este campo apuntaban a identificar regiones en las cuales la sismicidad pudiese ser considerada uniforme (Gajardo y Lomnitz, 1960; Welkner, 1964; Labbé, 1976). El trabajo de Greve (1948), determinó coeficientes de seguridad de la respuesta sísmica de estructuras para diferentes zonas de Chile. Lomnitz (1969) realizó los primeros cálculos probabilísticos, creando el primer mapa de peligro sísmico en Chile, considerando solo eventos con magnitud superior a 7,5 y que la distribución temporal de la actividad sísmica seguía un comportamiento relacionado con la ecuación de Poisson.

Posteriormente, se ha realizado una serie de estudios utilizándose la metodología probabilística para estimar el peligro sísmico para todo Chile (Barrientos, 1980; Villablanca y Ridell, 1985; Martin, 1990; Algermissen et al., 1992; Alvarez et al., 2002; Leyto et al., 2009).

La importancia de contar con un mapa de peligro sísmico, es que a partir de él se puede establecer una zonificación sísmica en las normas de diseño y determinar los parámetros de diseño sísmico de cada región. Con ello se logra diseñar las estructuras considerando el peligro sísmico al cual se verán enfrentadas durante su vida útil de acuerdo a su ubicación. Otros factores que inciden en la respuesta de la estructura, son el tipo de suelo sobre el que se construirá, que



son tratados en forma determinística incorporando factores de corrección de la solicitación sísmica.

La zonificación propuesta por la norma chilena (Nch433. Of96) para la zona norte se muestra en la Figura Nº 3. Esta zonificación fue propuesta por los sismólogos E. Kausel y A. Eisenberg, considerando que el peligro sísmico no se distribuye en forma homogénea en todo el país. Entre Arica y la Península de Taitao la sismicidad es mayor que en la región austral. En Chile continental, al norte de la península de Taitao, se presenta una tectónica de convergencia y subducción de la placa de Nazca bajo el continente, reflejada en una mayor actividad sísmica a lo largo de la costa y con disminución importante hacia el Este.

Los sismólogos optaron por definir tres zonas o franjas paralelas a la costa con “aceleraciones efectivas” que se reducen de costa a cordillera. El valor de la aceleración efectiva del suelo para cada una de las zonas se indica en el Cuadro siguiente:

Cuadro Nº 8: Aceleración por Zona Sísmica78 Zona de Chile Aceleración Efectiva

Máxima (Ao)

ZONA 1 0.20 g

ZONA 2 0.30 g

ZONA 3 0.40 g

Fuente: Norma Chilena sismo resistente 433 of. 96

Por lo tanto, la Zona 3 representa un grado de amenaza mayor, la Zona 2 es menor que la Zona 3, pero mayor que la Zona 1. A pesar de lo anterior, la escala a la que está realizada esta zonificación es muy amplia y, por lo tanto, debe ser complementada con estudios más específicos al momento de hacer una zonificación de amenaza sísmica.

78 Cabe notar que no puede establecerse una relación entre las escalas de Richter y Mercalli y las aceleraciones por

zona sísmica dado que éstas dependen tanto de la magnitud como del tipo de onda de que se trate.



Figura Nº 3: “Zonificación Sísmica de Zona Norte de Chile

Es importante señalar que la NCH 433 establece una zonificación por comunas (utilizando los mismos criterios de zonas 1, 2 y 3) para las regiones IV a IX79, pero no aún para el resto del país (dado que es un proceso en desarrollo).

Existe un conjunto de información general disponible para efectos del análisis de los sismos de la zona norte.

− Catálogo del International Seismological Centre (ISC, 2010): datos sísmicos para el período 1900 a 2008;

− Catálogo del U.S. Geological Survey, (USGS/NEIC,2010):datos sísmicos para el período 2009 a julio de 2010;

− Modelos de elevación de terreno proveniente de vuelos Lidar o información satelital;

− Mapa geológico del Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN).

Esta información es suficiente para definir en términos generales las zonas de riesgo sísmico, basándose en la información histórica, así como, en los antecedentes litológicos80 de Chile definidos en el mapa geológico que determina edades y tipos de roca.

79 Tabla 4.1 NCH 433 80 La Litología es la parte de la Geología que trata de las rocas: el tamaño de grano, de las partículas y sus

características físicas y químicas. Sirve para entender cómo es el relieve, ya que dependiendo de la naturaleza de las rocas se comportarán ante los empujes tectónicos, los agentes de erosión y los diferentes climas.



Sin embargo, para un análisis local, se requiere información específica, desarrollando estudios detallados para zonas determinadas, como los estudios de microzonificación sísmica. Se debe destacar que en los últimos años se ha demostrado que los mayores daños no vienen necesariamente asociados a los terremotos de mayor magnitud, sino en aquellos casos donde las características particulares de cada sismo (por ejemplo, sismos tensionales interplaca en comparación con sismos tipo “thrust”) y de la zona en particular confluyen.

En cuanto a la información disponible, la información histórica es relativamente débil, especialmente en cuanto a sismos superficiales, dado lo reciente de la red sismológica y la rápida atenuación de estos sismos. Por ello, se requiere estudios geológicos específicos para cada zona de interés.

Por otra parte, el mapa geológico de escala 1:1.000.000 que tiene SERNAGEOMIN para la mayor parte del territorio, es suficiente para aproximaciones generales, pero la modelación de zonas específicas requiere mapas de, en lo ideal, 1:100.000, por lo que se debería disponer de éstos para toda la zona de interés. Adicionalmente, hay elementos que aún son desconocidos como los potenciales desplazamientos de las fallas en casos de los terremotos, pues no se dispone de suficientes datos, si bien se pueden hacer estimaciones máximas. Esto último dificulta la posibilidad de establecer de manera determinística grados de sismos con precisión, aunque se puede realizar una aproximación, si se superpone con otras de las variables relevantes.

De contarse con información adecuada, es posible utilizar una metodología simple para la construcción de una zonificación. Esta se denomina RADIUS81 iniciativa de las Naciones Unidas. En primer lugar, se debe calcular el PGA utilizando distintas formulas de atenuación. A modo de ejemplo, se describe la formula de Joyner&Boore y se indica la información requerida para obtener los resultados82:

PGA=10^(0.249*M-Log(D)-0.00255*D-1.02

donde:

D= (E^2+7.3^2) ^0.5, Distancia Hipocentral

E: Distancia Epicentral (metros)

M: Magnitud del sismo

En una tabla asociada del mapa de sismos históricos y sus epicentros contenida en el sistema de información geográfica que se esté utilizando (similar a la que se muestra en la Figura Nº 1) debe incluirse una nueva columna donde se calcula la distancia hipocentral (D), posteriormente, ese valor se aplica en la formula y se obtiene un valor PGA.

81 RADIUS: siglainglesa de Risk Assessment Tool for Diagnosis of Urban areas Against Seismic Disasters. 82 Ver ejemplo en http://www.eird.org/bibliovirtual/hospitales-seguros/pdf/spa/doc13831/doc13831-contenido.pdf



La amplificación de la onda en el suelo está relacionada con las condiciones locales del suelo. Se calcula utilizando los resultados obtenidos en los pasos anteriores, combinados con un mapa simple de tipos de suelos y los niveles de aceleración máxima (PGA) que para Chile se encuentran definidos en la Nch 433 of.96 y que se muestra a continuación.

Para construir un mapa de intensidades sísmicas en base al PGA se debe incorporar la atenuación según tipo de suelo.

Cuadro Nº 9: Atenuación por Tipo de Suelo Tipo de Suelo Factor de

Amplificación

I Roca 0.90

II Grava, Arena densa, Suelo cohesivo duro 1.00

III Grava, Arena, Suelo cohesivo 1.20

IV Suelo cohesivo saturado 1.30

Fuente: Nch 433 of. 96

Luego, se puede determinar cada tipo de unidad litológica83y el valor final será el que corresponda al producto de estas dos variables.

A partir de la información cartográfica seleccionada y mediante un sistema de información geográfica, se realiza una superposición de las variables de modo que es posible visualizar aquellas zonas que presenten un mayor grado de exposición, lo cual dependerá fundamentalmente de un consenso experto. Las variables a considerar aparte de los cálculos ya mencionados son:

− Presencia de fallas activas;

− Historia sísmica de la zona;

− Presencia de volcanes activos que puedan ser fuente de sismos;

− Cartografía geomorfológica con pendientes, niveles de intemperización de la roca, etc.

No obstante lo anterior, no se dispone en la actualidad de la información necesaria para el análisis esbozado arriba. Sin embargo, sería posible establecer los mapas con la información adecuada y con un trabajo complementario (que excede los alcances de la presente consultoría).

La alternativa que existe en la actualidad, es la utilización de la zonificación sísmica de Chile, la cual si bien es muy limitada, permite tener al menos algunas indicaciones gruesas de áreas y categorías.

La norma NCh433 para la construcción de edificaciones establece lo siguiente:

I*A0 *a

83 Formación rocosa en la cual diversos tipos de roca tienen características similares en cuanto a su estructura y a

su composición mineralógica o química.



Sa= R*

Donde:

Sa: Aceleración espectral de diseño.

I : Coeficiente relativo a la importancia y uso del edificio.

Ao : Aceleración efectiva máxima.

R* : Factor de reducción, que es función de la estructura y del período del suelo.

α : Factor de amplificación del suelo.

En consecuencia, se requiere mayor nivel de información para modelar adecuadamente las zonas de exposición considerando categorías de amenazas, no obstante, se cuenta con información general para establecer categorías de amenazas en el territorio.

En esta dirección y como se mencionó anteriormente, para un estudio sísmico de áreas especificas, es necesario contar con estudios más acabados de microzonificaciones sísmica. Los estudios de microzonificación sísmica tienen por objetivo identificar zonas de mayor o menor vulnerabilidad de los emplazamientos de edificaciones en un área específica dentro de una ciudad. Es decir, estimar las potenciales zonas de igual intensidad sísmica (“mapa de isosistas”). Este mapa es producto del análisis de factores geológicos, sísmicos, geotécnicos, topográficos, entre otros.

La zonificación debe ser representada en mapas y tablas de zonificación que incorporen, para una situación base, la demanda sísmica en el territorio a estudiar. Esta demanda debe estar caracterizada al menos por un valor único de referencia.

Un estudio de microzonificación debe, por lo menos, incorporar:

i. Cartas de Peligro: Las cartas de peligro enfocadas en una microzonificación sísmica de los suelos de fundación. Se elaboran en la perspectiva de analizar la amenaza potencial que representa para la población y la infraestructura consolidada en los asentamientos humanos ocupados;

ii. Determinación de los niveles de vulnerabilidad para el peligro analizado en las áreas expuestas;

iii. Elaborar una recomendación de pautas normativas urbanísticas respecto a las futuras modificaciones de la planificación urbana de alcance comunal, en correspondencia con la legislación de planificación territorial.

En función de los contenidos y los propósitos del análisis, normalmente la escala deberá fluctuar entre 1: 5000, 1: 10.000 o 1: 20.000, según sea la superficie de los sectores expuestos.

Las actividades a realizar en un estudio de microzonificación para obtener la información necesaria para el análisis completo de exposición son las siguientes:



1) Revisar, sistematizar y analizar los antecedentes bibliográficos entre otros (fuentes secundarias) respecto a la ocurrencia histórica de eventos sísmicos y sus efectos directos, e identificar las variables de localización, magnitud y recurrencia.

2) Modelar a través de modelos determinísticos y/ó probabilísticos, los fenómenos naturales que desencadenan el peligro obteniendo una zonificación, a la escala indicada, de la amenaza directa del sismo. En ese sentido, los siguientes parámetros aportan información e influyen en este tipo de estudios, por lo que es recomendable incorporarlos:

Geológicos.

Sismológicos.

Geotécnicos.

Topográficos.

Específicos de Riesgos Sísmicos: En particular:

- Parámetros de la Dinámica de Suelos

- Parámetros Geomorfológicos (topografía, geología, pendientes, fallas geológicas, geofísica, etc.)

- Mecánica de Suelos, Suelos de Fundación

- Fichas de daños a estructuras

- Ingeniería Sísmica: (Sismicidad Regional, Norma NCh 433 vigente, Intensidades Sísmicas, etc.)

Básicamente, con la información y análisis anteriormente señalados, se deberá aplicar algún modelo de propagación de ondas de corte y de respuesta de sitio, de manera de validar la forma espectral adoptada, considerando al menos los perfiles estratigráficos del subsuelo en profundidad y de las características geotécnicas de estratos. En ese sentido, se debe precisar y seleccionar el polígono de estudio y las variables que caracterizan el estudio.

3) Construcción de mapas temáticos de peligros en base a los resultados del modelo e incorporando análisis de expertos, cuya memoria debe contener a lo menos una estimación de: caracterización estimada geodemográfica del área vulnerable; identificación de la vulnerabilidad de la infraestructura pública vital (ejemplo: educación, salud, policía, bomberos, municipalidad, vías de evacuación, sistemas de emergencias, otras); vulnerabilidad de los sistemas productivos.

4) Entregar recomendaciones de pautas normativas urbanísticas respecto a las futuras modificaciones de la planificación territorial.

En el siguiente Cuadro se muestra un resumen de los requerimientos de información necesaria para la determinación de amenaza sísmica para diferentes niveles de resolución o detalle. Se incluye aquí la información entregada por el mandante, la que se muestra en mayor detalle en el punto siguiente:



Cuadro Nº 10: Resumen Requerimientos de Información Necesaria para la Determinación de Amenaza Sísmica84

Antecedentes Mínimos Antecedentes Óptimos Actividades a Realizar

Mapa de Peligro sísmico para el área de estudio basado en la Nch 433 of96 Análisis de información

histórica de sismicidad del área de estudio

− Ubicación: epicentro e hipocentro

− Tipo de sismo: subducción, fallamiento, volcanismo

− Periodo de retorno

− Magnitud e intensidad

− Área abarcada por movimiento y su desplazamiento

− Determinar sismo de mayor magnitud e intensidad registrada

Análisis de información existente a nivel de geología regional Análisis de información

existente de geomorfología regional (sin estudios previos) Localización de las fallas

geológicas a nivel regional (sin estudios previos)

Contar con un estudio de Microzonificación sísmica para el área de estudio que contenga cartografías de:

1. Cartas de geología Superficial (Estratigrafía, Geomorfología, Geología Estructural, Geodinámica Externa)

2. Parámetros Sísmicos Distribución temporal de los sismos (fecha, tiempo origen) Distribución espacial (coordenadas del foco) Magnitud e intensidad epicentral Dimensión de las fallas

3. Tipos de suelo de Fundación (Roca, suelo Firme, suelo blando, Suelo muy blando)

4. Topografía (pendientes) 5. Aceleraciones Máximas (Curvas

de Atenuación)

Escalas 1: 5000, 1: 10.000 o 1: 20.000, según sea la superficie de los sectores expuestos.

Revisar, sistematizar y analizar los antecedentes bibliográficos respecto a la ocurrencia histórica de eventos sísmicos. Elaboración o adquisición de

cartografías necesarias para determinar la amenaza Parámetros Geomorfológicos

(topografía, geología, pendientes, fallas geológicas, geofísica, etc) Modelar a través de modelos

determinísticos y/ó probabilísticos, los fenómenos naturales que desencadenan el peligro obteniendo una zonificación. Construcción de mapas temáticos

de peligros en base a los resultados del modelo Entregar recomendaciones de

pautas normativas urbanísticas respecto a las futuras modificaciones de la planificación territorial

3.2.2 Maremoto

Aspectos Generales

El fenómeno de maremoto (o "tsunami"85), es una serie de ondas oceánicas extremadamente largas generadas por perturbaciones asociadas principalmente con sismos que ocurren bajo o cerca del piso oceánico. También, pueden generarse por erupciones volcánicas y derrumbes submarinos. En el mar profundo, el largo entre una cresta de las ondas y la siguiente puede ser de 100 kilómetros o más, pero con una altura de unas pocas decenas de centímetros. Ellas no pueden ser apreciadas a bordo de embarcaciones ni tampoco pueden ser vistas desde el aire en el océano

84 En este caso, como en las otras amenazas, se presenta sólo los elementos de información destacados. En Anexo

se ha entregado propuestas esquemáticas de TdR para diseñar estudios detallados que dan indicaciones de plazos, costos, actividades y equipos para complementar la información.

85 Tsunami es un término de origen japonés y que literalmente significa ‘ola de puerto’.



abierto. En aguas profundas, estas ondas pueden alcanzar velocidades superiores a 800 kilómetros por hora.

Figura Nº 5: Diagrama de Maremoto

Fuente: http://www.ga.gov.au/hazards/risk/modellingAustralian Government).

Los maremotos se clasifican, en el lugar de arribo a la costa, según la distancia (o el tiempo de viaje) desde su lugar de origen, en:

− Maremotos Locales, si el lugar de arribo en la costa está muy cercano o dentro de la zona de generación (delimitada por el área de dislocación del fondo marino) del maremoto, o a menos de una hora de tiempo de viaje desde su origen.

− Maremotos Regionales, si el lugar de arribo en la costa está a no más de 1.000 km. de distancia de la zona de generación, o a pocas horas de tiempo de viaje desde esa zona.

− Maremotos Lejanos (o Remotos, o Trans-Pacíficos o Tele-maremotos), si el lugar de arribo está en costas extremo-opuestas a través del Océano Pacífico, a más de 1.000 km. de distancia de la zona de generación, y a aproximadamente medio día o más de tiempo de viaje del maremoto desde esa zona. Un ejemplo de este tipo de es el generado por un sismo en las costas de Chile el 22 de Mayo de 1960, que tardó aproximadamente 13 horas en llegar a Ensenada (México).

Los maremotos son olas gravitacionales que poseen períodos del orden de los ~10 10 , por lo que pertenecen al grupo de ondas largas, lo que significa que no solo la superficie, sino también toda la columna, de agua se ve envuelta en el movimiento86. Los maremotos pueden ser generados tanto por sismos como por otro tipo de fuentes, entre las cuales se puede mencionar:

− Desprendimientos en masa: Los desprendimientos en masa pueden ser generados posterior a un sismo tanto a nivel submarino como en la superficie, es decir: Rocas,

86 Levin (2009).



Icebergs e incluso colapso de edificios y puertos hacia el agua. También pueden ser producidos.

− Erupciones volcánicas: Tanto las erupciones volcánicas submarinas como los flujos piroclásticos que caen al mar.

− Caída al mar de cuerpos provenientes del espacio exterior.

Para el caso de Chile, los tsunamis de origen sísmico son los más importantes y los registrados con mayor frecuencia.

Caracterización

Los maremotos pueden tener diferentes efectos según la magnitud de la ola (altura y energía) y ello depende fundamentalmente de factores como la topografía submarina (fondos de mar de baja profundidad que elevan el desplazamiento de la onda, cañones submarinos que hacen converger la energía en un punto determinado) y la topografía continental.

Para la propagación del tsunami, existen dos tipos de aproximaciones TUNAMI-N y COMCOT87 teóricas.

Con la primera, se simula tanto la propagación como la inundación. La propagación que realiza este modelo se basa en la teoría de olas en aguas someras (shallow wáter equations) ya que asume que los tsunamis pertenecen a las ondas largas. Bajo la teoría de este tipo de ondas, la aceleración vertical de las partículas de agua se puede despreciar, si se compara con la aceleración gravitacional, por lo tanto, el movimiento vertical de las partículas no tiene efecto en la distribución de la presión, siempre y cuando se trabaje con tsunamis de campo cercano.

Para las simulaciones numéricas con este modelo, se utilizan 4 mallas anidadas de distintas resoluciones, esto es, 81”, 27”, 9” y 3”, donde la malla de menor resolución es la que contiene la generación del tsunami o condición inicial y la malla de 3” es la utilizada para estudiar la inundación. Las mallas se obtienen de la base de datos GEBCO88, mientras que las mallas de detalle C y D se obtienen de una combinación de las cartas náuticas y topografía de datos LIDAR89.

Por otro lado, y a diferencia del modelo anterior, las propagaciones realizadas con el modelo COMCOT se ejecutan en una sola malla de baja resolución. Teniendo en cuenta las anteriores limitaciones respecto a la topo-batimetría, los distintos eventos de tsunami se generan y propagan desde las fuentes hasta profundidades del mar alrededor de los 5 mts. y a partir de aquí, se aplican

87 Estudio de Riesgos de Sismos y Maremoto para Comunas Costeras de la Región del Biobío, SUBDERE / UBB

2010. 88 GEBCO (programa y base de datos para la obtención de batimetría oceánica). 89 LIDAR (acrónimo inglés: “Light Detection and Ranging” o “Laser ImagingDetection and Ranging) es una

tecnología que permite determinar la distancia desde un emisor láser a un objeto o superficie utilizando un haz láser pulsado.



formulaciones de inundación “run-up”90 propuestas por varios autores a partir de ensayos de laboratorio y medidas de eventos históricos de tsunamis en otras partes del mundo.

Otra forma de medición es la que se consigue con la formulación de run-up de Synolakis (1987), en la zona costera, que proporciona áreas de inundación más conservadores comparados con los resultados de la inundación con modelo numérico. Esto se debe a que el modelo incluye términos de disipación por turbulencia (rotura de las ondas del tsunami) y fricción del fondo, inundando por esto, menos distancia costa dentro.

Figura Nº 6: Formulación de Synolakis

Fuente: Definición de parámetros de inundación según formulación de Synolakis (1987). Figura tomada de Synolakys (1987).

Adicionalmente, los efectos del maremoto sobre las estructuras dependen (como en los terremotos) de las características de cada construcción. Por ello, de manera análoga a lo propuesto para los terremotos, se ha intentado diferenciar entre una medición de intensidad y una de magnitud; sin embargo, los resultados no son tan claros como en el caso de los terremotos.

Existen propuestas de medición, las cuales, cada una en su tipo presentan diversas dificultades. Entre estas, destaca la escala de Lida, que propone una graduación para los tsunamis relacionando la altura máxima que alcanza la ola en tierra, con el nivel medio del mar y la energía liberada.

90 El runup es la altura vertical máxima que alcanza la superficie del mar durante un tsunami, sobre el nivel medio

del mar. Las alturas reales de las ondas de tsunami pueden medirse a partir de la amplitud de las señales de onda vistas en instrumentos del nivel del maro a mareógrafos



Cuadro Nº 11: Escala de Grados de Maremoto según Lida91 Grado Energía (Erg) Máxima altura de

inundación (metros)

5.0 25.6 x 10 23 > 32

4.5 12.8 x 10 23 24 - 32

4.0 6.4 x 10 23 16 - 24

3.5 3.2 x 10 23 12 – 16

3.0 1.6 x 10 23 8 – 12

2.5 0.8 x 10 23 6 – 8

2.0 0.4 x 10 23 4 – 6

1.5 0.2 x 10 23 3 – 4

1.0 0.1 x 10 23 2 – 3

0.5 0.05 x 10 23 1.5 – 2

0.0 0.025 x 10 23 1 – 1.5

-0.5 0.0125 x 10 23 0.75 – 1

-1.0 0.006 x 10 23 0.50 – 0.75

-1.5 0.003 x 10 23 0.30 – 0.50

-2.0 0.0015 x 10 23 < 0.30

Otra propuesta en el sentido de medición del efecto de los Tsunamis, descansa en un enfoque de magnitud. Considerandoque un maremoto puede provocar daños en las áreas costeras según las características de los asentamientos presentes, se ha intentado clasificar los maremotos de acuerdo a los daños causados, siendo uno de los primeros esfuerzos en este sentido, el de Sieberg (1927) y luego el de Inamura (1942).

91 http://www.uc.cl/sw_educ/geo_mar/html/h713.html



Cuadro Nº 12: Escala Modificada Sieberg de Intensidades de Maremotos92 I. Muy suave. La ola es tan débil, que solo es perceptible en los registros de las estaciones de marea.

II. Suave. La ola es percibida por aquellos que viven a lo largo de la costa y están familiarizados con el mar. Normalmente se percibe en costas muy planas.

III. Bastante fuerte. Generalmente es percibido. Inundación de costas de pendientes suaves. Las embarcaciones deportivas pequeñas son arrastradas a la costa. Daños leves a estructuras de material ligero situadas en las cercanías a la costa. En estuarios se invierten los flujos de los ríos hacia arriba.

IV. Fuerte. Inundación de la costa hasta determinada profundidad. Daños de erosión en rellenos construidos por el hombre. Embancamientos y diques dañados. Las estructuras de material ligero cercanas a la costa son dañadas. Las estructuras costeras sólidas sufren daños menores. Embarcaciones deportivas grandes y pequeños buques son derivados tierra adentro o mar afuera. Las costas sucias con desechos flotantes.

V. Muy fuerte. Inundación general de la costa hasta determinada profundidad. Los muros de los embarcaderos y estructuras sólidas cercanas al mar son dañados. Las estructuras de material ligero son destruidas. Severa erosión de tierras cultivadas y la costa se encuentra sucia con desechos flotantes y animales marinos. Todo tipo de embarcaciones, a excepción de los buques grandes, son llevadas tierra adentro o mar afuera. Grandes subidas de agua en ríos estuarinos. Las obras portuarias resultan dañadas. Gente ahogada. La ola va acompañada de un fuerte rugido.

VI. Desastroso. Destrucción parcial o completa de estructuras hechas por el hombre a determinada distancia de la costa. Grandes inundaciones costeras. Buques grandes severamente dañados. Árboles arrancados de raíz Muchas víctimas.

Cuadro Nº13: Escala de Grados de Maremotos según Inamura”93

Grado Altura Ola (en mts.) Descripción de los daños

0 1-2 No produce daños.

1 2-5 Casas inundadas y botes destruidos son arrastrados.

2 5-10 Hombres, barcos y casas son barridos.

3 10-20 Daños extendidos a lo largo de 400km de la costa.

4 >30 Daños extendidos sobre más de 500km a lo largo de la línea costera.

En Chile, existe un estudio reciente “Guía de Análisis de Riesgos Naturales para el Ordenamiento Territorial94”, que entrega información y directrices respecto al tratamiento de los riesgo naturales, incluyendo Maremotos.

92 http://www.rednacionaldeemergencia.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=508:escala-

modificada-sieberg-de-intensidades-de-tsunamis&catid=35:noticias 93 http://www.uc.cl/sw_educ/geo_mar/html/h713.html



Dado que se trata de una publicación reciente y que está siendo utilizada como base para estudios financiados por la SUBDERE es recomendable considerar estas categorías en futuros estudios. Con relación a losniveles de inundación/amenaza el documento señala:

Cuadro Nº 14: Categorías de Inundación según SUBDERE

Categoría Altura de

flujo95

1 (somero) 0 <h ≤ 0.5m

2 (mediano) 0.5 <h ≤ 2m

3 (profundo) 2m <h

Nota: Altura de flujo, h, según Categoría de Resistencia frente a Tsunami

Estas categorías se definen en base a los daños que un tsunami pueda ocasionar en distintos tipos de viviendas. Según observaciones realizadas en terreno, posterior al evento del 27 de febrero de 2010, las alturas de flujo entre 0-0,5m., no generan daño en viviendas, independiente de la materialidad. Sobre esta altura, las viviendas podrían presentar algún tipo de daño principalmente en elementos secundarios y arquitectónicos, por ejemplo vidrios de ventanas.

Hasta los 2 mts., las viviendas de madera pueden ser medianamente afectadas, desprendiendo muros y tabiques, pero sin arrancar completamente dichos elementos. Por sobre esta altura, las casas de un piso pueden ser levantadas y desplazadas de su posición original. Sin embargo, las viviendas de albañilería u hormigón armado no sufrirán daños severos en su estructura, aun cuando los elementos secundarios y arquitectónicos sean completamente destruidos96.

Información requerida

Para identificar la exposición de una zona a la amenaza de maremoto, si bien no son claros los detalles de cómo medir la intensidad o magnitud, es posible considerar el área de inundación y la altura de la ola como las variables más relevantes del maremoto en sí mismo.

En un enfoque determinístico97, como el que se propone en este estudio, se simula (con modelos adecuados) los impactos a partir de los peores casos posibles que determinan un maremoto. Para definir niveles de exposición alto, medio o bajo, este peor escenario deberá considerar por lo

94 Subsecretaria de Desarrollo Regional, Ministerio de Interior, junio 2011.

95 Altura sobre el terreno que alcanza la inundación producida por el maremoto. 96 Takahashi et al (2010). 97 Un enfoque probabilístico está basado en la generación de una base de datos numérica a partir de la simulación

numérica de cientos de escenarios combinando los distintos parámetros de incertidumbre y la generación sintética de eventos en los próximos miles de años. Con esto se obtiene mapas con isolíneas de inundación asociadas a diferentes períodos de retorno.



tanto las características de batimetría y topografía, el cual puede complementarse con información histórica.

En consecuencia, la información necesaria para un estudio óptimo determinístico es la siguiente.

Información histórica

− Localización área afectada por la inundación.

− Área abarcada por movimiento y su desplazamiento.

Información topográfica. Modelo de elevación de terreno como ASTER98 GDEM99 y datos topográficos de detalle LIDAR100.

Información Batimetría y de costa. Línea de costa y batimetría exterior definida como base a partir de la base de datos GEBCO101.

En el siguiente Cuadro se presenta una síntesis de lo recibido, lo que se considera mínimo y lo que se estima óptimo para la generación de estudios de amenaza por maremoto:

Cuadro Nº 15: Resumen Requerimientos de Información Necesaria para la Determinación de Amenaza de Maremoto102

98 ASTER: Advanced Spaceborne Thermal Emission and Reflection Radiometer. 99 GDEM: Global Digital Elevation Map. 100 LIDAR: Es un sistema láser aerotransportado de medición precisa, directa de elevaciones del terreno. 101 GEBCO: General Bathymetric Chart of the Oceans (Carta Batimétrica de los Océanos).




Batimetrías (fuentes SHOA, GEBCO). Batimetría gruesa de 1 km por

pixel. Curvas de nivel cada5mt. Cartas de marea Localización área afectada por

la inundación Software de simulación

numérica para la propagación del tsunami, TUNAMI-N y COMCOT.

Batimetría, Información del SHOA; Batimetrías GEBCO y batimetría fina de 100 a 150 m. por pixel. Topografía (con vuelo lidar con una

resolución menor o igual a 2.5 mts.) Imágenes satelitales, ejemplo:

IKONOS, WORD VIEW, Quick Bird, SSOT, con resoluciones de 0.5 a 2 metros por pixel. Cartas de marea Cartas con eventos históricos en la

zona Ubicación epicentro e hipocentro. Localización área afectada por la inundación, Magnitud e intensidad, Profundidad, área abarcada por movimiento y su desplazamiento, evento de mayor magnitud e intensidad registrada.

Recopilación información secundaria. Generación información primaria

(batimetría, topografía, estudio en terreno) Definición de los Modelos de

simulación a utilizar Procesamiento y análisis de la

información. Determinación de los umbrales de

amenaza. Zonificación cartográfica de los

distintos niveles de amenaza. Cruce de la información de

amenaza con los distintos tipos de infraestructura expuesta

3.2.3 Volcanismo

Antecedentes Generales

Los volcanes o campos volcánicos activos, muestren o no actividad sísmica o fumarólica, se dice que están en estado de reposo. Se encuentran en estado eruptivo si eventualmente emiten al menos dos de los siguientes materiales: sólidos (material fragmentado como cenizas, lapilli, bloques o bombas), líquidos (lavas) o gaseosos (vapor de agua u otros).Un volcán activo puede producir diferentes tipos de erupciones con diferentes grados de explosividad, lo cual a su vez determina los diversos tipos de amenaza, la cual puede ser directa o primaria (impacto directo de los productos de la erupción), e indirecta o secundaria.

Son amenazas volcánicas directas los flujos piroclásticos (oleadas, flujos de pómez y ceniza, nubes ardientes); caídas de tefra103 (ceniza, lapilli, bloques y bombas); avalanchas volcánicas, colapso estructural y gases volcánicos. Las amenazas volcánicas indirectas son los deslizamientos, flujos de lodo o lahares, maremotos, lluvia ácida y la circulación atmosférica de cenizas y material particulado. Estos elementos se presentan en la siguiente figura:

Figura Nº 7: “Diagrama Elementos de Erupción Volcánica

102 Se requiere especialistas para analizar y proponer posibles escenarios y la manipulación de los datos y los

procesos numéricos. 103 La tefra volcánica consiste en una extensa variedad de partículas de roca volcánica, incluyendo cristales de

distintos minerales, rocas de todo tipo, piedra pómez, etc.



Fuente: http://www.snet.gob.sv/ver/vulcanologia/amenaza

Según la metodología de UNESCO y OEA los procesos volcánicos, son ordenados según probabilidad de ocurrencia decreciente, de la siguiente forma:

1.- Lavas

2.- Dispersión eólica de piroclastos

3.- Lahares o aluviones volcánicos

4.- Avalanchas volcánicas

Caracterización

La evaluación de la intensidad de los procesos asociados a una erupción volcánica implica el análisis de varios parámetros, dado que cada uno influencia de diferente forma el grado de amenaza del volcán. Entre estos (parámetros) se tiene los siguientes:

− Tasa: básicamente, composición química de la nube de cenizas, el material grueso y la lava.

− Volumen: de desplazamientos de rocas superficiales en el principio de la erupción, cantidad de piroclastos, desplazamiento de lava y movimientos de tipo lahárico.

− Velocidad: de desplazamiento de la nube de cenizas, piroclastos, lava, etc.

− Temperatura: de los gases y materiales sólidos que componen la erupción.

− Distancia: desde el volcán hasta el área amenazada.

En el caso de los flujos de lava, la intensidad se puede medir en función de los espesores de los flujos, la velocidad del movimiento y la extensión (área) que ellos cubren. A manera de resumen, se presenta en el Cuadro, la siguiente serie de parámetros, para evaluar la intensidad que puede estar asociada a ellos:



Cuadro Nº 16: Parámetros para Evaluar Intensidad del Evento Eruptivo Proceso Eruptivo INTENSIDAD

Distancia del Impacto

(km. desde el centro de emisión)

Volumen (m3) Espesor Índice de Explosividad (VEI)

Flujos Piroplásticos < 10 Extremo 10 – 20 Alta >10 Media

>4 Alta 2 – 4 Media 0 - 2 Baja

Flujos de lava < 10 Alta 10 – 30 Media

>30 Baja

Gases < 30 Alta 30 – 100 Media

>100 Baja

Caídas de Tefra < 30 Alta 30 – 100 Media

>100 Baja

> 103 Alta 106 – 108 Media

>106 Baja

> 1m Alta 0,3 – 1m Media

>0,3 Baja Proyecciones

balísticas < 1 Alta

1 – 5 Media >5 Baja

Fuente: Proyecto MET_ALARN (2005)104


La información óptima para determinar el nivel de exposición a una amenaza volcánica debe incluir como mínimo:

i. Ubicación de todos los volcanes presentes en la región

ii. Tipo de volcán y sus características

iii. Reconstrucción histórica de la actividad del volcán (Incluyendo superficie de impacto, la magnitud, tamaño y fecha):

a. Actividad eruptiva registrada en documentos históricos

b. Definir tipo de actividad volcánica registrada (fumarólica, magmática, caída o lluvia de cenizas)

c. Alcances (distancias de propagación y grado de afectación)

iv. Estudios geológicos del área que determinen la naturaleza, distribución, volumen y fechas de los productos eruptivos. Cada tipo de peligro volcánico (lahares, flujos piroclásticos, coladas de lava) forma un tipo especial de depósito geológico

Además, en caso que la información esté disponible, se debe considerar, en función de los contenidos y los propósitos del análisis; la resolución y la escala de salida o representación de los resultados fluctuará necesariamente entre 1: 1.000 o 1: 5.000, según sea la superficie de las

104 http://webserver2.ineter.gob.ni/geofisica/proyectos/metalarn/volcanes.pdf



localidades objeto del estudio. Junto con lo anterior, la modelación se debe hacer a través de modelos determinísticos y/o probabilísticos, si corresponde, los fenómenos naturales que desencadenan esos peligros obteniendo una zonificación, a la escala indicada.

Tomando como base la reconstrucción de la actividad histórica y la obtenida a través de los estudios geológicos, se podrá obtener el tipo de erupciones que ha producido el volcán en el pasado, así como también, la periodicidad o frecuencia con que se ha presentado. Es decir, cada cuanto tiempo ha tenido actividad el volcán y de qué tipo. La erupción volcánica de mayor magnitud y tamaño que puede generarse en la región, graficando la superficie de impacto.

Cuadro Nº 17: Resumen Requerimientos de Información Necesaria para la Determinación de Amenaza de Volcanismo


Ubicación de todos los volcanes presentes en la región. Cartografía de todos los

volcanes del área indicando las amenazas posibles: -Lavas -Dispersión eólica de piroclastos - Lahares o aluviones volcánicos - Avalanchas volcánicas

Escala 1:50.000

Ubicación de todos los volcanes presentes en la región. Reconstrucción histórica de las actividades

pasadas del volcán que incluya los siguientes antecedentes -Tipo de Volcán -Índice Máximo de explosividad volcánica -Actividad explosiva en últimos 500 años -Mayor actividad explosiva en últimos 5000 años -Recurrencia de erupciones y flujos piroclásticos,

lahares, flujos de lava en el Holoceno -Explosiones Hidrotermales potenciales -Tsunami en el Holoceno -Sectores de colapso potenciales -Fuente de lahar primario -Actividad sísmica observada -Deformación de la superficie observada -Fumarolas o desgasificación magmática

observada Estudios geológicos del área Gráfica de la Erupción volcánica de mayor

magnitud y tamaño que puede generarse Cartografía de todos los volcanes del área indicando las amenazas posibles en escala 1:5.000 (lavas, dispersión eólica de piroclástos, lahares o aluviones volcánicos, avalanchas volcánicas)

Para antecedentes mínimos: Confirmar que el origen de la cartografía existente sea de cartografía geológica en escala 1:50.000 Para antecedentes óptimos: Obtener shapes de las

imágenes entregadas por el SIIE correspondientes a la Cartografía Geológica Completa de cada volcán. Complementar cartografía

geológica recibida con todos los volcanes de la zona norte con alto nivel de riego, estos son: Tarapacá, Parinacota, Guallatiri, Láscar.

Generación de cartografía

de amenaza

3.2.4 Marejadas

Aspectos Generales

Las olas del mar son producidas por el viento interactuando en la superficie del océano. Cuando sopla el viento sobre la superficie lisa del mar produce un rizamiento de la superficie de agua que



por efecto de la gravedad, obliga al agua a volver a su posición inicial y produce una onda sobre la superficie. Esta onda casi no desplaza las moléculas de agua sino sólo transmite la energía. El rizamiento de la superficie del mar crea una mayor fricción entre ésta y el viento, aumentando así el tamaño de la ola. Mientras mayor es la altura de la ola formada es mayor, también, la capacidad de la superficie del mar para extraer energía del viento, aumentando con ello el tamaño de la onda, produciéndose con ello una retroalimentación.

La altura de las olas depende de la velocidad del viento, de su persistencia y de la mantención en el tiempo de su dirección. En el primer caso, debido a capacidad de entregar energía al medio líquido; en el segundo, por la posibilidad de mantener la retroalimentación de energía; en el tercero, porque al cambiar de dirección se produciría la anulación de alguno de los vectores componentes de la fuerza de las olas. Los grandes oleajes se producen cuando las condiciones meteorológicas se conjugan en estos tres aspectos.

En el mar abierto, las olas se desplazan perdiendo muy poca energía, por lo que pueden atravesar grandes distancias. Por esta razón, zonas que están en condiciones de buen tiempo atmosférico pueden igualmente recibir grandes oleajes originados en áreas muy distantes.

La ola tiene una parte superior denominada cresta y otra bajo la superficie denominada valle. En mar abierto o donde haya cierta profundidad, la altura de la cresta es similar a la profundidad del valle en números absolutos. Sin embargo, al llegar a la costa, habiendo menos profundidad, la parte del valle de la ola roza con el fondo, perdiendo energía y retrasándolo respecto a la cresta, haciendo que ésta se desplace más rápido, perdiendo el sustento del agua debajo de ella y, por lo tanto, rompiendo sobre la costa.

Caracterización

El tamaño de las olas se mide por dos escalas: la que mide el estado del mar, según el viento –Escala de Douglas, y la Escala de Beaufort, que describe empíricamente la velocidad del viento.

Cuadro Nº 18: Escala de Douglas105

105 La Escala Douglas fue creada por un británico, Sir Percy Douglas, quien en 1.907 cuando estaba al frente del

recién creado Servicio de Meteorología Naval, estableció un baremo para describir el estado de la mar dependiendo de la altura del oleaje. Los diez grados de que consta van desde altura de oleaje insignificante (mar llana) a alturas de oleaje de más de 14 metros (mar enorme), condiciones registradas con relativa frecuencia en el Atlántico Norte.



Fuente: http://www.alquiler-directo.com/alquiler-barcos/escala-douglas.php

Como se desprende de la escala Douglas, el término “marejada” corresponde a un olas de entre 0,5 a 1,2 mts. (en la medianía de la tabla, pudiendo haber olas mucho más altas).



Cuadro Nº 19: Escala de Beaufort106

Fuente: http://www.diccionario-nautico.com.ar/escala-de-beaufort.php

Los daños que los oleajes pueden producir son por la rompiente sobre la costa o por las corrientes submarinas que se producen por el flujo y reflujo del agua. El primero puede afectar moderadamente infraestructura como caminos costaneros, muelles, molos y otras instalaciones cercanas, así como a embarcaciones. El segundo puede erosionar especialmente los fondos de arena quitándole sustento a las fundaciones de las obras costeras.


Por sus características, las marejadas son fenómenos de baja magnitud de impacto y tienden a afectar el sistema litoral inmediato, teniendo como consecuencias mayores la destrucción o afectación de rutas costaneras o instalaciones directamente localizadas en la playa, las cuales son autorizadas por la gobernación de puerto correspondiente.

La vulnerabilidad a las olas de los edificios y obras costeras está determinada principalmente por su exposición y materialidad. Para controlar la primera bastará con que éstas estén alejadas de la línea de más alta marea. Para la segunda, que se relaciona principalmente con obras portuarias y costaneras, el control del riesgo está relacionado con la calidad de los materiales usados, especialmente del hormigón, puesto que los aceros sufren rápido deterioro con las sales del mar.

Aun así, y considerando que las construcciones costaneras deben contar, como se señaló, con la autorización de la Gobernación de Puerto y, además de los permisos municipales y ambientales correspondientes y que, al tratarse de fenómenos de alta recurrencia se conocen con bastante nivel de detalle las alturas máximas a las que pueden llegar, desde este punto de vista, no parece

106 La Escala de Beaufort es una medida empírica para intensidad del viento, basada principalmente en el estado del

mar, de sus olas y la fuerza del viento. Su nombre completo es Escala de Beaufort de la Fuerza de los Vientos.



lógico contar con una cartografía de marejadas considerando que, justamente los sectores más expuestos estarán considerados en la cartografía de peligro de maremoto.

3.2.5 Remoción en Masa

Aspectos Generales

La inestabilidad de laderas se define como el movimiento de masas de roca, detritos, o tierra a favor de la pendiente, bajo la influencia directa de la gravedad (Cruden, 1991 en MET-ALARN 2005).La rotura de los materiales en las laderas ocurre cuando la fuerza de gravedad excede el esfuerzo de la roca o suelo que conforman la ladera, es decir, ocurren cambios en el equilibrio de las fuerzas de resistencia al corte y motrices.

El material desplazado puede movilizarse de forma lenta (milímetros por año), rápida, o extremadamente rápida (metros/día), según la topografía, el volumen de la masa de suelo o roca, el mecanismo de rotura y la acción del agua, entre otros factores. La remoción en masa puede activarse o acelerarse a causa de terremotos, erupciones volcánicas, precipitaciones, aumento de nivel de aguas subterráneas, por erosión, socavamiento de los ríos y por actividad humana. Entre los tipos de deslizamiento se identifican los graficados en la siguiente imagen:

Figura Nº 8: Diagrama de Deslizamientos

Fuente: Glade, Anderson y Crozier(2005)

En el siguiente Cuadro se presenta una síntesis que relaciona las características de los deslizamientos, con otros factores.



Cuadro Nº 20: Características de Deslizamientos en Relación con Factores Climáticos y Sísmicos

Tipo de deslizamiento

Origen climático Origen sísmico

Desprendimientos

Roturas generalizadas en regiones distantes de tamaño modal menor que los deslizamientos causados por sismos. Asociados a ciclos de hielo-deshielo, preferentemente al final del invierno. A menudo causados por lluvia / umbrales de lluvia sobre estadísticas históricas

Roturas generalizadas con distribución elongada siguiendo las fallas activas. Tamaño modal grande. Caídas coetáneas

Avalanchas rocosas Raramente Agrupaciones de avalanchas rocosas

Corrientes de derrubio y roturas superficiales

Tormentas de gran intensidad y corta duración Posible si el contenido de agua en la ladera es grande

Coladas de tierra Tormentas de moderada intensidad y larga duración, en movimientos latentes. Poca lluvia en movimientos activos

Ocurrencia frecuente en terremotos. Sin característica distintiva

Deslizamientos rotacionales y traslacionales

Tormentas de moderada intensidad y larga duración, en movimientos latentes

Ocurrencia frecuente en terremotos. Sin característica distintiva

Grandes deslizamientos

Raramente primeras roturas. Lluvia estacional / anual puede dar reactivaciones en deslizamientos latentes o aceleraciones en los activos. Relación compleja

Agrupaciones de primeras roturas.

Fuente UBB (2010).

Caracterización

El área de alcance de un movimiento en masa depende de varios factores, tales como la rugosidad, pendiente, altura de caída de la ladera y características intrínsecas del bloque como resistencia, morfología y tamaño. Al respecto la literatura plantea que a mayor proximidad a un escarpe, mayor es la susceptibilidad y probabilidad de ser alcanzado por un bloque107.Se estima que en zonas de susceptibilidad alta o muy alta se espera un runout cuando:

α ≥ φ’

Donde, α es el ángulo de la pendiente y φ’ es el ángulo de fricción interno.

Por sus efectos, es importante destacar si el origen de la remoción en masa es sísmico, o climático. En el primer caso, la tendencia del material es deslizarse pendiente abajo y la distancia a la que puede afectar depende fundamentalmente de la energía potencial de la pendiente transformada en energía cinética –lo que también depende del tamaño de los clastos o material que está siendo arrastrado. En el segundo caso, el agua o flujo líquido que sirve de trasporte al material tiende a tener una mayor dispersión espacial y, eventualmente, puede causar mayores daños o, al menos de una mayor extensión espacial.

107 Ayala-Carcedo et al., 2003




En los siguientes cuadros se muestran los factores condicionantes intrínsecos o relativos a la propia naturaleza o características de las laderas y los factores desencadenantes del proceso108:

Cuadro Nº 21: Factores Condicionantes Intrínsecos o Relativos a la Propia Naturaleza o Características de las Laderas

Variable – definición Fuente de la información

Geomorfológicos - Pendiente: Corresponde al grado de inclinación de la superficie

terrestre. La cobertura de pendientes tiene como objetivo determinar las variaciones topográficas dentro del área de estudio bajo el supuesto que los sectores con mayores pendientes tienen alta probabilidad de que ocurra un proceso de remoción

- Geometría de los taludes - Topografía irregular

Modelos de elevación de terreno proveniente de vuelos Lidar o información satelital

Unidades geológicas: Corresponde al sustrato geológico del área de estudio de acuerdo a la estructura y tipo de formación geológica, con el propósito de estimar indirectamente el grado de alteración de la roca en profundidad.

Mapa geológico del Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN) a escala 1:1.000.000.

Suelos: Esta cobertura corresponde a la capa superficial de la corteza terrestre que contiene materia viva en su interior y que mantiene o es capaz de sostener la vegetación.

Series de suelos recopilada en el Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN, 1999, ortofotos digitales escala 1:20.000)

Vegetación: La vegetación es un factor de protección y estabilización del suelo, respecto a los procesos de erosión y deslizamientos.

Catastro de Bosque Nativo, uso actual de la tierra de CONAF 1998, escala 1:110.000, la fotointerpretación de fotos aéreas o teledetección con el uso de imágenes satelitales.

Hidrológicos e hidrogeológicos: cambio en las presiones de poros o hidrostáticas y el comportamiento geomecánico (resistencia a la deformación, compresibilidad, cohesión, etc.).

Cuadro Nº 22: Factores Desencadenantes (Externos o Causa Desencadenante)

Variable – Definición Fuente de la Información

Naturales: precipitaciones pluviales normales y extraordinarias, la filtración de agua pluvial en el terreno, las variaciones de temperatura, sismos.

Dirección meteorológica de Chile, información de estaciones pluviométricas regionales Estudios particulares de cauces desarrollados o encargados por la Dirección de Obras Hidráulicas

Antrópicos: deforestación, quemas e incendios forestales, cortes de taludes para construcción de carreteras u otra infraestructura, asentamiento humano en laderas, actividad minera, uso indebido del suelo.

Análisis de cambios con fotointerpretación y/o teledetección con imágenes satelitales.

Mapas de uso de suelo

108 Son aquellos que disparan o detonan la inestabilidad en la ladera. Una causa desencadenante pequeña puede ser

suficiente para provocar la inestabilidad



Como se señaló anteriormente, la remoción en masa puede ser gatillada por dos tipos de fenómenos: i) sismos y; ii) precipitaciones. Por lo anterior, la información que se utilice para el modelamiento de amenaza de sismos va a servir de insumo para el modelamiento de la amenaza de remoción en masa. En el mismo sentido, la información que se utilice para el modelamiento de inundaciones (precipitaciones máximas, precipitaciones máximas en 24 horas; precipitación anual, mensual, etc.109) será insumo para los estudios de amenaza de remoción en masa.

Cuadro Nº 23: Resumen Requerimientos de Información Necesaria para la Determinación de Amenaza de Remoción en Masa


Geomorfología: Modelos de elevación de terreno proveniente de información satelital Carta de pendientes Exposición de ladera Unidades geológicas: del Servicio

Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN) a escala 1:1.000.000. Suelo: Series de suelos recopilada en

el Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN, 1999, ortofotos digitales escala 1:20.000) Vegetación: Catastro de Bosque

Nativo, uso actual de la tierra de CONAF 1998, escala 1:110.000, la fotointerpretación de fotos aéreas o teledetección con el uso de imágenes satelitales Clima: Información de precipitación

histórica; principales eventos, tipología de los eventos

Como generalidad se puede establecer

una escala regional 1:100.000 en donde se podrá visualizar las grandes zonas de remoción

Geomorfología : Modelos de elevación de terreno proveniente de vuelos Lidar Carta de pendientes Exposición de ladera Unidades geológicas levantamiento

en terreno por especialista en remoción Suelo: Series de suelos recopilada

en el Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN, 1999, ortofotos digitales escala 1:20.000) Vegetación: Fotointerpretación

propia con imágenes satelitales de pequeña escala Clima Información de precipitación

histórica; principales eventos, tipología de los eventos

Para zonas especificas estudios escala

1:5.000

Recopilación información secundaria Reconocimiento sector a

estudiar mediante fotos aéreas o imágenes satelitales Visita a terreno para

contrastar antecedentes obtenidos en base a fotos aéreas Generación de modelos de

elevación de terreno Obtener información acerca

de litología, pendientes, cobertura vegetal, comportamiento climático, etc. Modelación acerca de sitios

con posible ocurrencia de remoción en masa. Terreno para constatar

modelación Generación de cartografía de

amenaza por remoción

109 Esta información para series de tiempo ojalá no inferiores a 15 años.



3.2.6 Fenómenos Climáticos Extremos

Se ha agrupado a un conjunto de fenómenos bastante diversos en esta categoría, para simplicidad y por su utilidad analítica. Aunque existen diversas definiciones, puede decirse que un evento meteorológico extremo es un evento “no común” de un lugar en particular y época del año. La definición de “no común” puede variar, pero un evento extremo meteorológico puede considerarse cuando se encuentra por encima o por debajo del percentil 90 o 10 de la función de probabilidad observada110.

En esta consultoría, para la clasificación de estos fenómenos, se ha seguido, en parte, a la Organización Meteorológica Internacional (OMI)111. Si bien para efectos de las descripciones, se explican todas las pertinentes, para efectos del análisis posterior, sólo se ha considerado una por su importancia relativa. En esta sección no se sigue en general la misma estructura que para las otras amenazas; se enfoca sólo en las inundaciones, que son eventos que se observan con cierta mayor frecuencia.

3.2.6.1 Crecidas y crecidas repentinas (inundaciones).

Las crecidas pueden acontecer en un lugar cualquiera tras una precipitación intensa de lluvia, sin embargo, particularmente para nuestro país, los efectos que pueden tener las crecidas en el norte son muy diferentes que aquellas que pueden ocurrir en el sur. La explicación de esto es que la recurrencia del fenómeno tiende a ser menor en el norte, lo que facilita una mayor acumulación de material en los cauces lo que tiende a agravar el grado de amenaza que implica el fenómeno.

Otra causa de crecidas, es la modificación en altura de la isoterma de los 0º C. lo que puede producir dos tipos de fenómeno: i) la fusión de la nieve con el consiguiente aumento del volumen de agua, aguas abajo (válido para las cuencas nivales o pluvionivales) y; ii) precipitación líquida sobre el manto de nieve que es el peor escenario, pues se suma la fusión de nieve acumulada y la precipitación, de modo que la resultante es un mayor volumen de agua descendiendo desde la parte alta de la cuenca.

Todas las llanuras inundables son vulnerables. En Chile, por su particular topografía, las crecidas, en cuanto a los daños que producen, están asociadas a las partes bajas y medias de las cuencas, y debido a la importante diferencia de altitud entre las nacientes y el exutorio de la cuenca, tienden a tener pendientes medias que aportan gran energía potencial a la inundación.

110 Al respecto, se puede visitar el sitio www.agoclima.cl (proyecto del Fondo de Innovación para la Competitividad

(FIC) a través de la Fundación para la Innovación Agraria (FIA); participan la Federación para el Desarrollo Frutícola (FDF), el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) y la Dirección Meteorológica de Chile) donde se entrega libremente información actualizada y se avisa de alertas acerca de fenómenos climáticos que afectan la productividad de la agricultura, por ejemplo, heladas, lluvias fuera de temporada, etc.

111 http://www.wmo.int/pages/themes/hazards/index_es.html. Se omite en este documento fenómenos como “ciclones tropicales”, “tempestades de granizo”, “tempestades de hielo”, o “tempestades de nieve” si bien han sido de listados por la OMI, no tienen ocurrencia (o muy limitada) en Chile. Tampoco se han considerado Incendios forestales o de vegetación originados por factores climáticos como olas de calor o déficit de precipitaciones.



Pueden sobrevenir también crecidas repentinas tras un periodo de sequía, cuando las lluvias intensas anegan terrenos muy secos y endurecidos que el agua no puede infiltrar, de este modo, la relación infiltración / escorrentía se ve alterada aumentando el run-off en la ladera.

Las crecidas adoptan múltiples variantes, desde las pequeñas crecidas repentinas hasta las inundaciones que cubren extensas áreas de tierra. Pueden tener su origen en tormentas muy intensas, tornados, ciclones tropicales o extratropicales (muchos de los cuales pueden verse intensificados por el fenómeno El Niño), monzones, obstrucciones de hielo o nieve fundente.

En las áreas costeras, las mareas de tempestad causadas por ciclones tropicales, maremotos o ríos crecidos por efecto de mareas excepcionalmente altas pueden también causar inundaciones. Los diques pueden desbordarse cuando los ríos que afluyen a ellos transportan grandes cantidades de nieve fundente. La rotura de embalses o las operaciones bruscas de regulación del flujo pueden también causar crecidas catastróficas. Las crecidas ponen en peligro las vidas humanas y los bienes en todas partes del mundo.

Las inundaciones pueden clasificarse según su duración y según su mecanismo de generación.

Según su duración

Inundaciones rápidas o dinámicas:

Suelen producirse por efecto de lluvias intensas en ríos de montaña o cuyas cuencas vertientes presentan fuertes pendientes. Las crecidas son repentinas y de corta duración. Son éstas las que suelen producirlos mayores estragos en la población, sobre todo porque el tiempo de reacción es prácticamente nulo. Un ejemplo de este fenómeno es el ocurrido en marzo de 2012 en la ciudad de Punta Arenas.

Imagen Nº 1: Inundación Punta Arenas 12 de marzo 2012

Inundaciones lentas o estáticas:

Se producen cuando lluvias persistentes y generalizadas provocan un aumento paulatino del caudal del río hasta superar su capacidad máxima de transporte. En este caso, el río se sale de su cauce, inundando áreas planas cercanas al mismo (“llanuras de inundación”).



Según el mecanismo de generación

Inundaciones pluviales:

Es la que se produce por la acumulación de agua de lluvia en un determinado lugar o área geográfica sin que ese fenómeno coincida necesariamente con el desbordamiento de un cauce fluvial. Este tipo de inundación se genera tras un régimen de precipitaciones intensas o persistentes, es decir, por la concentración de un elevado volumen de lluvia en un intervalo de tiempo muy breve o por la incidencia de una precipitación moderada y persistente durante un amplio período sobre un suelo poco permeable o sobre saturado.

Inundaciones fluviales:

Causadas por el desbordamiento de los ríos y los arroyos es atribuida al aumento brusco del volumen de agua más allá de lo que un lecho o cauce es capaz de transportar sin desbordarse, durante lo que se denomina como crecida (consecuencia de exceso de lluvias).

Aluviones

Se producen cuando existen obstáculos en los cauces que provocan represamiento y luego se expresan como el movimiento violento de agua, piedras, lodo y otros materiales, pendiente abajo, provocado por un amento de la precipitación y/o aportes de nieve licuada. Este es el caso, por ejemplo, del aluvión en Quebrada de Macul el 3 de mayo de 1993.La diferencia entre un aluvión y un fenómeno de remoción en masa es que en el caso del aluvión se provoca exclusivamente por lluvias y corresponde a un aumento repentino del caudal en un cauce determinado. Como se señaló anteriormente, el cauce suele estar con gran cantidad de sedimentos u otros obstáculos que frente a una precipitación “anormal”, reacciona en forma de un aluvión.

Imagen Nº 2: Aluvión Quebrada de Macul (1993)

En otros casos, sobre todo en climas áridos o semiáridos, un volumen concentrado de precipitaciones puede producir el arrastre violento de material existente en el cauce. Como en climas áridos son infrecuentes ese tipo de precipitaciones –tanto por el monto neto como respecto



de su concentración en un periodo de tiempo- los cauces tienden a acumular sedimentos que, en conjunto con la energía potencial de la pendiente y las precipitaciones, genera el aluvión.

Un ejemplo de aquello es el aluvión ocurrido en Antofagasta en junio de 1991, el cual produjo 91 víctimas fatales y afectó de manera importante la infraestructura de la ciudad. Este aluvión fue provocado por lluvias inusualmente altas y prolongadas. La gravedad de los daños tuvo directa relación con la falta de previsión de un fenómeno que, aunque espaciado en el tiempo, no es infrecuente.

Para ejemplificar lo anterior, se muestra una imagen de la parte alta de Antofagasta donde se aprecian quebradas con alta pendiente. Frente a precipitaciones “anormales” tanto en su monto como en su concentración, el agua arrastra gran cantidad de sedimentos que agregan energía cinética al flujo y puede tener efectos importantes en infraestructura.

Imagen Nº 3: Aluvión de Antofagasta (1991)

Caracterización

La amenaza de crecida o inundación puede caracterizarse, entonces como un aumento violento de los niveles de agua (mezclada o no con sólidos, como en el caso de los aluviones) que rebasan cotas determinadas normales y producen afectación a las personas o a los bienes físicos del lugar.

Una propuesta para caracterizar los niveles de amenaza112 es la siguiente:

Área de amenaza alta: Corresponde a la de inundación más frecuente, considerando un periodo de retorno de 2 años, o a zonas con altura de agua superior a 2 mts. o velocidad de flujo mayor a 2 mts./s, para otros periodos de retorno.

Área de amenaza media: Corresponde a la de inundación no tan frecuente, considerando un periodo de retorno de 10 años, o con rangos de altura y velocidad de

112 Adaptado de SUBDERE / UBB 2011.



flujo no contempladas en los otros niveles de amenaza. En los casos en los que las otras áreas estén muy cercanas no se elabora.

Área de amenaza baja: Corresponde a la de inundación muy poco frecuente, considerando un periodo de retorno de 50 años, y con altura del agua bajo los 2 m, con velocidad menor a 2 m/s menos la altura de agua.

En la identificación de zonas inundables se debe considerar elementos tales como, estudios hidrográficos y de relieve, iniciando una revisión de cartografía topográfica y recolección de información en base a registros históricos para características generales de la cuenca.

Los criterios recomendados para evaluar la intensidad de las inundaciones son diferentes en dependencia del tipo de inundación. Para inundaciones estáticas se considera la profundidad o altura del flujo. Mientras que para inundaciones dinámicas se recomienda utilizar el producto de la velocidad por la profundidad del flujo, siempre y cuando esta fórmula arroje valores más altos, en términos de intensidad que la anterior.

Un ejemplo metodológico113 es detallado en la siguiente figura:

Figura Nº 9: Niveles de Intensidad de Inundación

Fuente. Proyecto MET-ALARN INETER/COSUDE INUNDACIONES FLUVIALES Agosto 2005

Las inundaciones de alta intensidad corresponden a aquellas que presentan profundidades de flujo mayores a 1mt., o el producto resultante de la velocidad por altura (V*H), es mayor a 1,5 m2/s. Los daños causados por una inundación de alta intensidad, generalmente, son altos en pérdidas de vidas y para la economía.

113 http://webserver2.ineter.gob.ni/geofisica/proyectos/metalarn/inundaciones.pdf



Las inundaciones de media intensidad son aquellas con altura (H) de agua entre 0,5 y 1mt., o el producto resultante de la velocidad por altura (V*H), entre 0,5 y 1,5m2/s. Los daños económicos y a la población son menores que en el caso de la inundación intensa, pero no despreciables.

Las inundaciones de baja intensidad corresponden a aquellas con profundidad del flujo superiores a 0,25 mts., pero inferiores a los 0,5mt., o V*H menor a 0,5 m2/s. Los daños asociados son generalmente leves, no se esperan pérdidas en vidas humanas, aunque sí pueden darse pérdidas en áreas de cultivo y animales.


1. Recopilación de información secundaria que permita conocer las situaciones y características generales de la cuenca y del tramo de cauces involucrados en el estudio, caudales y datos históricos de episodios de inundación (fecha, extensión, daños, cambios en el uso del suelo, etc.114.).Las fuentes de información fundamentales de información secundaria son:

− Dirección General de Aguas – DGA.

− Datos hidrológicos históricos y datos hidrológicos en tiempo real115;

− Modelos de simulación hidrológica e hidrogeológica de la cuenca de que se trate.

− Planes Directores de Cuencas Hidrográficas (Existe un Plan Director para la cuenca del río San José en la Región de Arica Parinacota116)

− Dirección Meteorológica de Chile: Series de precipitaciones para al menos 15 años117

− Instituto Geográfico Militar: Cartografía oficial

− Centro Información Recursos Naturales, CIREN que tiene una biblioteca digital con gran parte de los estudios de la DGA y estudios propios118

− Centros de estudios y centros Académicos

− Análisis histórico;

− Modelos de simulación;

− Otros (estudios académicos específicos, investigaciones de campo, etc.)

En conjunto con lo anterior, realizar el levantamiento de los datos en el terreno y generar la cartografía base utilizando cartografía IGM y diversas técnicas como la foto interpretación; la

114 Esto puede realizarse por medio de encuestas, documentos históricos (fotos, periódicos, documentos de las

instituciones de gobierno, privadas y ONG, etc.).fotos aéreas, imágenes de radar, etc. 115 http://www.dga.cl/PRODUCTOSYSERVICIOS/Paginas/default.aspx 116

http://sad.dga.cl/ipac20/ipac.jsp?session=M3EG593696246.80616&profile=cirh&source=~!biblioteca&view=subscriptionsummary&uri=full=3100001~!598~!1&ri=1&aspect=subtab39&menu=search&ipp=20&spp=20&staffonly=&term=plan+director+&index=.GW&uindex=&aspect=subtab39&menu=search&ri=1

117 Un “año normal” desde el punto de vista de las precipitaciones es el promedio móvil de los últimos 30 años. 118 http://www.ciren.cl/cedoc/



observación visual de los rasgos geomorfológicos, y de la dinámica del río y entrevistas a la población.

2. Cartografía geomorfológica y de los datos históricos de inundaciones

Mapeo de los datos históricos y de la inundación referencial (si se dispone).119

Cartografía geomorfológica: A partir de la fotointerpretación y comprobación en el campo de los principales rasgos geomorfológicos, plotear en el mapa la siguiente información:

− Características del sistema fluvial: cauce del río, terrazas aluviales, canales abandonados, escarpes de terrazas, diques naturales, conos aluviales o de deyección.

− Dinámica del curso fluvial: rápidos, orillas con erosión, zonas de movilidad de sedimentos (erosión, acumulación), zonas de inestabilidad de laderas.

− Elementos artificiales en el curso fluvial: zonas rebajadas, zonas de extracción de áridos, zonas terraplenadas, diques, puentes, alcantarillas, canales de derivación, entradas de agua(desagües).

− Elementos expuestos (uso de suelo): viviendas permanentes, zona industrial, zona agrícola, bosques, monumentos, otros.

Inundabilidad para períodos de retorno seleccionados:

− límites de la inundación,

− área de inundación.

Elaboración de secciones transversales de control.

Estimación del periodo de retorno de las inundaciones y su relación con las unidades geomorfológicas(terrazas)

3. Zonificación de las zonas inundables y elaboración del informe

En esta fase se realiza la correlación de toda la información recopilada y la generada en terreno, con el fin de realizar la zonificación de zonas de amenazas por inundación en función de las alturas de agua y de su período de retorno o frecuencia:

Mapeo de los límites y extensión de las inundaciones según los periodos de retorno de Tr10,Tr50 y Tr200.

En el siguiente Cuadro se muestra un resumen de la información necesaria para la elaboración de estudios de zonificación de inundaciones.

Cuadro Nº 24: Resumen Requerimientos de Información Necesaria para la Determinación de Amenaza de Inundación

119 Es decir, plotear en un mapa las diferentes cotas y extensiones de las inundaciones históricas y de la inundación

de referencia.




Estudio de cuenca que contemple:

− Drenaje

− Jerarquía del drenaje

− Frecuencia y densidad del drenaje

− Suelo

− Pendientes

− exposición

− Eventos históricos

Escala regional 1:100.000 en donde se podrán visualizar las grandes zonas de inundación

Imágenes satelitales o fotos aéreas que permitan comparar momentos de tiempo;

Información hidrológica completa y detallada120

Información meteorológica

Modelos de simulación hidrológica para la cuenca;

Densidad de estaciones de medición (hidrología y meteorología) al menos de acuerdo a recomendaciones de organismos internacionales reconocidos

Escala mínima 1:10.000

Recopilación de información con el fin de conocer la situación y características generales de la cuenca y del tramo de río así como datos de caudales y datos históricos

Elaboración de Cartografía geomorfológica y de los datos históricos de inundaciones si se dispone

Elaboración de Zonificación de las zonas inundables

3.2.6.2 Avalanchas

Las avalanchas corresponden a deslizamientos masivos de nieve, los cuales se producen generalmente por una acumulación excesiva de material en las laderas, hasta que vibraciones, o la simple gravedad, hace que se produzca un desprendimiento masivo. Influye también en la ocurrencia del fenómeno el tipo estratigráfico de la columna de nieve. Por ejemplo, cuando nieva en forma abundante sobre nieve consolidada, ésta tiende a servir de factor de deslizamiento de la nieve acumulada sobre ella.

Chile no cuenta con un servicio oficial de alerta de avalanchas. Solo algunos de los centros de ski de la zona central (Cerca de Santiago) y empresas mineras realizan prevención de avalancha de manera privada.

Por lo mismo, tampoco existe un registro oficial que catalogue la magnitud de la avalancha, ninguna zonificación que considere la exposición del territorio al fenómeno.

3.2.6.3 Tormentas de polvo o de arena

Las tormentas de polvo o arena no son comunes como fenómeno en Chile. A pesar de lo anterior, en los últimos años ha sido un elemento con mayor recurrencia en la región de Antofagasta, particularmente al interior de Calama.

120 La precisión de la información para un estudio de inundaciones, tanto para la información hidrológica como la

meteorológica, depende fundamentalmente de la densidad de estaciones de medición en el territorio. El país es extremadamente heterogéneo en ese sentido (distribución de las estaciones de medición) y, por lo tanto, el nivel de certeza que pueda tener un modelo predictivo –zonificación- estará definido por ello.



El tema corresponde a la Dirección Meteorológica de Chile (DMCh), pero no se anuncia específicamente salvo como posibilidad de “vientos fuertes”.

3.2.6.4 Temperaturas extremas

Las temperaturas extremas, que pueden ser de frío o calor, han sido clasificadas desde el punto de vista meteorológico desde distintas maneras pero, en síntesis se trata de desviaciones sustantivas del patrón “normal”, el que convencionalmente se trata de un promedio móvil de los últimos 30 años de estadísticas.

Aunque influyen factores locales como la topografía y el sistema de circulación local de aire, las olas de frío o calor tienen como origen elementos climáticos de carácter más global como el desplazamiento de las masas de aire ciclonales y/o anticiclonales. Asimismo, alteraciones oceánicas como “El Niño” o “La Niña”, pueden tener efecto en su ocurrencia.

El pronóstico de las temperaturas –y del comportamiento climático en general- ha avanzado considerablemente en las últimas décadas mediante el uso de tecnologías satelitales e información en tiempo real. Aunque el pronóstico de las temperaturas extremas es predecible en su ocurrencia, todavía no existen las certezas para determinar las reales magnitudes que éstas pueden alcanzar, sobre todo en lo referente a las “olas de calor”.

No existen mecanismos de prevención frente a este fenómeno, salvo en el caso de eventos climáticos fríos, donde es posible estimar la cobertura de nieve y, por lo tanto, tomar las medidas respectivas.

3.2.6.5 Sequías

La causa principal de las sequías es la falta de lluvia. La sequía es un fenómeno diferente de los demás, ya que se desarrolla lentamente, a veces durante años, y su aparición puede estar enmascarada por varios factores. Es por ello que en este informe no se analiza en profundidad, dado que el concepto de amenaza por sequía difiere en gran medida de los otros fenómenos por la temporalidad que presentan.

3.2.6.6 Rayos

Los rayos se asocian normalmente con precipitación de tipo convectiva y/o con desplazamientos en vertical de masas de aire con cargas eléctricas distintas. Las tormentas que producen rayos son más frecuentes en Chile en sectores cordilleranos en la zona centro sur y en la cordillera y altiplano del norte.

En Chile, según la Dirección Meteorológica de Chile, las tormentas eléctricas no sobrepasan unas pocas decenas, especialmente en Septiembre y en la alta cordillera de las regiones donde ocurre el llamado “invierno altiplánico”, y es por lo tanto excepcional que se reporten lesiones o muertes por rayos, aunque se están haciendo habituales las denuncias de daños de artefactos eléctricos atribuibles a descargas eléctricas provenientes de un rayo.



En general los pronósticos de la Dirección Meteorológica de Chile (http://www.meteochile.gob.cl/) incluyen la probabilidad de tormenta eléctrica pero este tipo de pronósticos se realiza máximo con 72 hrs. de antelación.

La amenaza que constituyen los rayos sobre la infraestructura tiene solución técnica de gran efectividad como son los distintos tipos de pararrayos y, por lo tanto, este tipo de artefacto está incluido entre los parámetros constructivos de la infraestructura.

3.2.6.7 Vientos fuertes

Los vientos tienen su origen fundamental en la diferencial de presión atmosférica existente entre dos lugares dados, donde la dirección de desplazamiento está dada desde los centros de alta presión a los de baja presión. La velocidad de desplazamiento de la masa de aire entre dos puntos está en relación con la diferencia de presión existente: a mayor diferencia, mayor velocidad del viento. En Chile, que está “modulado” por un gran número de cuencas hidrográficas (101cuencas según Dirección General de Aguas, DGA), es frecuente que el fenómeno se manifieste como vientos catabáticos, que son aquellos que descienden por la cuenca y los de tipo anabático, que son los que ascienden desde las partes bajas hacia las altas de la cuenca. Este tipo de vientos es más o menos común en Chile y, de hecho, en muchos lugares tienen un nombre propio como “El Raco” en el cajón del río Maipo.

Como en el caso de los fenómenos anteriores, el viento se convierte en una amenaza cuando excede los “patrones normales” en términos estadísticos.

La información relacionada con la posibilidad de vientos fuertes es proporcionada por la Dirección Meteorológica de Chile, con una anticipación no mayor de 24/48 hrs. dentro de los pronósticos meteorológicos.

3.2.6.8 Tornados

Pese a ser poco frecuentes en Chile, y carentes de la magnitud que exhiben en otros lugares del planeta, en junio de 2011, en la ciudad de Villarrica, ocurrió un tornado que dejo daños materiales de consideración.

Imagen Nº 4: Tornado Villarica (2011).



Dado lo poco frecuente del fenómeno en el país, y considerando que las magnitudes de daños asociados son relativamente bajas, no existe, como en otras naciones (EEUU, por ejemplo) un catastro oficial, ni tampoco un sistema que pronostique su aparición.

3.3 ANÁLISIS DE INFORMACIÓN RECIBIDA Y DISPONIBLE

3.3.1 Aspectos Generales de la Información Recibida

Se tuvo acceso parcial a la información existente en el Sistema Integrado de Información para Emergencias (SIIE), diseñado por el Instituto Geográfico Militar y administrado por la Oficina Nacional de Emergencia. Aparte de las instituciones mandantes, se incluye en el sistema información diversas otras fuentes como el SERNAGEOMIN, el departamento de sismología de la Universidad de Chile, estudios encargados por la SUBDERE, entre otros.

Se trata de un sistema en desarrollo que hoy tiene expresión para el territorio entre la XV y la III regiones. El sistema se presenta en un plano con proyección UTM, coordenadas geográficas y opera con sistema de georreferenciación de datos SIRGAS (WGS84) y se divide en las siguientes categorías:

− Mapas: caminos, capas geográficas, cartografía raster121, entre otros.

− Amenazas naturales:

− actividad volcánica,

− área de inundación por maremoto de las siguientes ciudades: Arica, Antofagasta, Iquique, Mejillones, Taltal, Tocopilla e Isla de Pascua. Para aquellos lugares donde no existen estudios específicos, lo que se entrega es una línea de cota 30 msnm que recorre la costa del área de estudio (la que corresponde a estándares internacionales).

121 El formato raster divide el área de estudio en una matriz de celdillas (generalmente cuadradas), cada una de las

cuales recibe un único valor que se considera representativo para toda la superficie abarcada por la misma. Por tanto, cubre la totalidad del espacio, lo que permite obtener valores para cualquier punto del mismo



− Información hidrometeorológica, secuencia de días con probabilidad de inundaciones y recurrencia sísmica, incluyendo las estaciones SIRGAS y estaciones sismológicas.

− Prevención, simulación de amenazas naturales; infraestructura vulnerable y red abastecedora de energía.

− Emergencia protección civil que incluye demografía, Plan de Protección Civil Municipal, planes de seguridad civil de la ONEMI, entre otras.

− Usos del Suelo definidos en los planes reguladores comunales.

La información opera sobre una plataforma de imagen satelital con una resolución de 0,5 mts. El sistema puede llegar a ser muy potente si es alimentado por información oportuna y de detalle, pero es aún un trabajo embrionario.

El detalle de la información recibida se presenta en las siguientes secciones.

3.3.2 Análisis Información de Sismos

La información recibida a partir del mapa de riesgo corresponde a mapas de microzonificaciones. Por ejemplo, para el área urbana de la ciudad de Concepción122 (VIII región) o los mapas de respuesta sísmica para el área de San Antonio-Llolleo (V Región123) y para el Área Metropolitana de Santiago124,además de un mapa de fallas geológicas para la Región Metropolitana (formato JPG125),todos realizados por el Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN)126.

No se dispuso de información sobre los modelos exactos utilizados, ni tampoco de las bases de las mediciones realizadas. La información con ese nivel de detalle no existe para la zona de estudio.

3.3.3 Maremoto

La información recibida a partir del mapa de riesgo, consiste en un conjunto de archivos en formato KMZ127, que presentan líneas de inundación. De acuerdo a la información proporcionada por el IGM, la línea de inundación es referencial y corresponde a la cota de 30 msnm. Adicionalmente, se recibió cartas de inundación del SHOA128 referidas al nivel medio del mar

122 Mapa MZC 93. 123 Mapa 01_respuesta sísmica). 124 Mapa. 125 Por lo tanto no es posible superponer con otras imágenes como pasa en formato “shape” 126 Consultada vía correo electrónico, la directora del SERNAGEOMIN, Juanita Gana informó que el

SERNAGEOMIN aún no tiene cartografía sísmica para las regiones XV a la III, objeto del estudio. 127 KMZ: son archivos de posicionamiento de Google Earth, que permiten al usuario ir a una posición determinada o

insertar una capa en el mismo programa. 128 SHOA: Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada.



con alta precisión. Estas cartas corresponden específicamente a Arica (edición 2011), Iquique (edición 2011), Tocopilla (edición 1999), Mejillones (edición 2011), Antofagasta (edición 1997), Taltal (edición 2004), Chañaral (edición 2001), Caldera (edición 1999), Huasco (edición 2003), La Serena (edición 2001), Coquimbo (edición 2001), Los Vilos (edición 2002)129.

Estas cartas no presentan niveles o magnitudes de olas, definiendo una línea única para la amenaza. Por lo tanto, esta información no considera particularidades topográficas de las zonas en función de un evento dado. Por otra parte, sólo considera el caso mayor de impacto por maremotos generados por terremoto y no pone de relieve posibles maremotos locales ni aquellos generados por eventos en zonas lejanas. En estas circunstancias, sólo es posible establecer una categoría dentro de las zonas de impacto (las cuales ya están definidas de manera genérica), si bien sería posible definir de manera “arbitraria” niveles de menor “valor” de exposición considerando la cercanía relativa al mar (por ejemplo, considerando que hay una zona de alta exposición hasta los 15 mts, y de media hasta los 30mts.).

Como se indicó, un componente importante de información está dado por los antecedentes históricos, pero al menos para el norte de Chile, la poca población junto a la ausencia de mediciones específicas, implica que no se maneja información histórica detallada para toda el área de interés de los últimos 150 años, aunque se puede usar como referencia información de mareógrafos en otras zonas y realizar extrapolaciones con información más reciente.

En conclusión, se dispone de una visión general sobre maremotos en la zona norte de Chile que da indicaciones generales de “run-ups” de entre 15 y 25 metros, por lo que la cota puesta de manera general -30 mts.- puede resultar coherente para un análisis global, pero no para un análisis de detalle.

En un nivel territorial específico, puede haber zonas donde el efecto de los maremotos sea mucho mayor dadas las particularidades de topografía, lo que requiere estudios específicos. Asimismo, debe considerarse los impactos de eventos lejanos. Con esto, se podría considerar niveles de amenazas en función de la relación del área específica con el área de inundación máxima.

Como se señaló anteriormente, en estos estudios es necesario contar con insumos básicos como batimetría (se puede acceder a las cartas del SHOA, pero no siempre existen o están actualizadas para toda la línea de costa); Batimetrías GEBCO, o realizar batimetrías propias con sonar en buenas condiciones de clima, para no alterar la exactitud de la mediciones como se recomienda, topografía (con vuelo LIDAR con una resolución menor o igual a 2.5 mts.), imágenes satelitales, ejemplo: IKONOS, WORD VIEW, Quick Bird, SSOT, con resoluciones de 0.5 a 2 metros por pixel, cartas con eventos históricos en la zona en estudio, cartas de marea.

Con estos insumos se pueden obtener líneas de tsunami con niveles de altura o profundidad de olas, generada por modelación con algún método matemático (TUNAMI-N o COMCOT), definiendo escenario posibles. Cuando el fenómeno ya se ha producido igual se necesita información como Ubicación Epicentro e Hipocentro y localización del área afectada por la

129 http://www.shoa.cl/servicios/descargas/pdf/pub3202.pdf



inundación, Periodo de retorno, Magnitud e intensidad Profundidad, Área abarcada por movimiento y su desplazamiento, Determinar evento de mayor magnitud e intensidad registrada. Los datos obtenidos por el modelo son convertidos a un formato raster, como capa georreferenciada, para sobreponer las capas de centros poblados y sistemas estratégicos, para la toma de decisiones.

3.3.4 Volcánica

Para los peligros originados por volcanes se recibió las coberturas del estudio Lara, OrozcoAmido&Silva (2011).Estas coberturas presentan niveles de amenaza divididos en: i) amenaza por piroclastos y; ii) amenaza de lava y lahares, estos dos últimos como una sola categoría.

Para efectos de la presente consultoría se optó por combinar las dos tipos de amenaza de modo de contar con una espacialización que reflejara el peligro volcánico en sólo tres categorías.

Para este efecto se crea una tabla sencilla de doble entrada, la cual, en un eje presenta la amenaza de Lavas, Lahares, Flujo de Piroclastos y Avalanchas volcánicas con sus dos categorías (Alta y Baja) y en su segundo eje presenta la Amenaza de Caída de Piroclastos con sus tres categorías (Alta, Moderada y Baja), del modo que se muestra en el siguiente Cuadro:

Cuadro Nº 25: Síntesis de Amenaza Volcánica

Amenaza Lava, Lahares, Piroclastos, Avalanchas

Volcánicas

Alto Bajo

Amenaza Caída de Piroclastos

Alto Alto Alto

Medio Alto Medio

Bajo Alto Bajo

Fuente: Elaboración propia

La cartografía volcánica disponible, está dividida en: "Amenaza de Lavas, Lahares, Flujos Piroclásticos y Avalanchas Volcánicas" y "Caída de Piroclastos" las cuales se clasifican en dos y tres niveles respectivamente.

Cada uno de los niveles se describe a continuación:

Amenaza de Lavas, Lahares, Flujos Piroclásticos y Avalanchas Volcánicas

− Alto peligro de lavas, lahares y flujos piroclásticos y avalanchas. Representa el Sector más susceptible de ser afectado por lavas, lahares y flujos piroclásticos, además de proyecciones balísticas como consecuencia de erupciones en un amplio rango de magnitudes a partir del edificio principal y centros adventicios o adyacentes. Corresponde al área afectada por los procesos más recurrentes que incluyen al edificio principal, los valles y laderas cercanas.



− Bajo peligro de lahares y flujos piroclásticos. Representa el sector menos susceptible de ser afectado por lahares y flujos piroclásticos, como consecuencia de erupciones de alta magnitud a partir del edificio principal y centros adventicios o adyacentes. Corresponde al área afectada por procesos poco recurrentes, generalmente sin expresión en el registro histórico, capaces de generar flujos de alta movilidad que podrían desplazarse grandes distancias por valles o exceder los altos topográficos.

Caída de Piroclastos

• Alto peligro de caída de piroclastos. Representa el sector más susceptible de ser afectado por la acumulación de más de 1 cm de material piroclástico, generado en erupciones tipo asignadas a cada volcán según su historia eruptiva, en condiciones atmosféricas que reflejan estadísticamente las variaciones estacionales.

• Moderado peligro de caída de piroclastos. Representa el sector moderadamente susceptible de ser afectado por la acumulación de más de 1 cm de material piroclástico, generado en erupciones tipo asignadas a cada volcán según su historia eruptiva, en condiciones atmosféricas que reflejan estadísticamente las variaciones estacionales.

• Bajo peligro de caída de piroclastos. Representa el sector menos susceptible de ser afectado por la acumulación de más de 1 cm de material piroclástico, generado en erupciones tipo asignadas a cada volcán según su historia eruptiva, en condiciones atmosféricas que reflejan estadísticamente las variaciones estacionales.

Esta cartografía indica en sus fuentes que se realizó mediante un convenio CONAMA-SERNAGEOMIN, mediante la cual realizaron una compilación de antecedentes públicos e inéditos respecto a los peligros volcánicos en Chile. La metodología seguida es, en parte, la propuesta por UNESCO y OEA, adoptada por este Servicio en la cartografía geológica de publicación propia (e.g., Naranjo et al, 1999; Naranjo et al., 2000; Moreno, 1999; Moreno, 2000).

A la escala de esta zonificación, las áreas definidas corresponden, principalmente, a sectores afectados al menos una vez en los últimos 14.000 años, es decir, en el periodo posterior al último avance glacial en la región. Esta zonificación, entonces, presenta solo áreas que han sido afectadas en el pasado, aunque otros sectores pudieran ser también alcanzados por alguno de los procesos volcánicos considerados. La modelación de estos escenarios requeriría de una aproximación cuantitativa.

3.4 CONCLUSIONES SOBRE AMENAZAS

Las amenazas naturales tienen en general definiciones conceptuales establecidas, criterios y categorías aplicables para poder definir el grado de exposición de una infraestructura a cada una de ellas. Por lo tanto, conceptualmente se dispone de todas las herramientas necesarias para definir adecuadamente exposición a amenazas con un grado de precisión importante.

Sin embargo, para poder tener un conocimiento cabal de la amenaza se requiere una cantidad significativa de información, incluso para tener un análisis mínimo, la cual no siempre está



disponible. En general, la información requiere largos períodos para ser obtenida (años) y además, debe ser procesada con herramientas analíticas que también requieren tiempo.

En la zona norte de Chile la información puede categorizarse como de “mala calidad”. Existe información y ésta puede ser utilizada para análisis y exposición, pues define áreas, pero su calidad indica que las áreas de exposición tienen un alto grado de incertidumbre y demarcan territorios con un nivel muy amplio de generalización. En el caso de la zona norte, la única información específica que está disponible y procesada existe para erupciones volcánicas y para maremotos en ciertas áreas; aún en esos casos, los datos son a menudo estimaciones. Se puede sumar la información sobre sismos generada en el marco de la norma chilena.

De las amenazas naturales, la volcánica parece ser la que se conoce con mayor precisión, aunque en ciertas zonas específicas. De igual modo, hay algún conocimiento específico sobre maremotos pero es muy limitado. En general la información de la que se dispone para sismos y maremotos se elaboró para desarrollar criterios de resguardo, es decir, condiciones para no ser afectado por la amenaza, y no para definir exposición a amenazas por lo que la extrapolación desde la información a análisis de exposición debe ser tomada con cautela.

En consecuencia, si bien esta información permite hacer el ejercicio de análisis de riesgo, no permite que este se desarrolle sino en un marco de trazos muy gruesos, por lo que los resultados obtenidos tendrán un importante grado de imprecisión. En consecuencia, los déficit de calidad en información de infraestructura no son el factor restrictivo, ya que también en las amenazas hay déficit de calidad.

Lo que se requiere es un proceso sistemático de obtención de información, partiendo por aquellas zonas que según juicio experto podrían tener mayor nivel de exposición objetiva. Disponer de la información completa para identificar áreas con un nivel mayor de precisión puede ser un proceso largo y costoso, no obstante, es posible avanzar parcialmente recopilando información en estudios que pueden realizarse en plazos relativamente acotados (en torno a un año) y con presupuestos, que aunque no son menores, son abordables dada la importancia del fenómeno.

Un problema importante a resolver para un buen desarrollo del proceso es disponer de metodologías que utilicen la información de manera coherente y comparable. La información es parte del proceso, pero se requiere, además, de decisiones de expertos para decidir su aplicabilidad la cual es altamente dependiente del caso.

Salvo por una publicación reciente de la SUBDERE (2011) no existe un conjunto de metodologías homogéneas que estén validadas por el conjunto de organismos públicos competentes, en relación a la gestión de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo. En este sentido, la iniciativa SIIE puede ser un gran aporte en el sentido de contar con información validada y organizada, pero requiere un proceso de estandarización de metodologías y de definición de información a solicitar para que pueda ser una herramienta realmente poderosa.



4 VULNERABILIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA

En este capítulo se realiza un análisis de vulnerabilidad de la infraestructura. Este análisis se basa en antecedentes cuantitativos obtenidos de las empresas propietarias de infraestructura energética a través de encuestas. Dichos antecedentes fueron procesados por medio de una metodología multicriterio y culmina en la elaboración de un índice de vulnerabilidad130. Se elaboró también algunos indicadores críticos de vulnerabilidad, además, del índice general de vulnerabilidad.

Se verá más adelante que los resultados deben considerarse parte de un proceso pues las limitaciones de la información no permiten una visión muy precisa de las características de vulnerabilidad de la infraestructura. Adicionalmente, la importancia relativa asignada a los distintos elementos constituyentes del índice de vulnerabilidad deberá ser evaluada con el tiempo y en función de los resultados que entregue el índice.

En la primera sección de este capítulo se presenta la metodología general aplicada, mientras que en la segunda, se revisa el proceso de obtención de información y sus resultados (bases de datos). Luego, se procede a explicar el análisis realizado y finalmente, a informar en términos generales los resultados. En el texto se entrega los resultados en términos generales ya que los resultados completos se encuentran en los archivos electrónicos anexos.

4.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD

La vulnerabilidad es uno de los dos componentes esenciales para determinar el riesgo. Para efectos de cuantificarla y poder relacionarla con el riesgo, se recopiló información directamente de las empresas propietarias de la infraestructura energética, la cual fue procesada con un método multicriterio para determinar un índice de vulnerabilidad a partir de las características declaradas de la infraestructura.

Los aspectos considerados en el análisis de vulnerabilidad fueron dos: preparación y protección ante emergencias. La preparación ante emergencia se define a nivel de gestión de los activos, refiriéndose a las capacidades organizacionales y a los recursos disponibles para enfrentar una emergencia. La protección frente a emergencias se refiere a características de diseño o de construcción que protegen infraestructuras específicas frente a amenazas específicas. La evaluación de protección y preparación se realiza en relación a cada amenaza en particular, por lo que la vulnerabilidad queda definida en función de cada amenaza. De este modo, se puede saber cuáles son las situaciones para las cuales hay preparación/protección por parte de las empresas y no sólo saber si tienen algún grado de preparación/protección en términos generales

130 El cálculo del índice de vulnerabilidad se realizó sólo para aquella infraestructura para la cual existe información

georreferenciada de la zona norte, pues por una parte, este aspecto del estudio se refiere exclusivamente (según los TdR) a la zona norte, y por otra, sólo se podría “cruzar” estos antecedentes con la información de amenazas para efectos del análisis de riesgo. Si bien la metodología permite calcular un índice de vulnerabilidad para toda la infraestructura (esté o no georreferenciada), hacerlo sin consideración a la posibilidad de relacionarla con las amenazas carece de utilidad.



Los criterios son aplicables a todas las amenazas definidas si bien no todas podrán ser analizadas formalmente dado que no se dispone de información sobre todas las amenazas.

La información de base para los cálculos de vulnerabilidad de la infraestructura debió construirse por completo, pues los antecedentes recopilados previamente por el Ministerio de Energía, (los cuales, de acuerdo a lo definido en los términos de referencia del presente estudio debían ser verificados y complementados), no tenían el nivel mínimo necesario para efectos del ejercicio, lo que no la hacía útil para esta tarea131.

Se considera que para emprender un análisis estadístico, se requiere que la información de base cumpla ciertas características; a saber:

Completa Válida No ambigua Confiable Oportuna

Los tres primeros requerimientos son los mínimos para que la información sea utilizable, mientras que los dos últimos lo son necesarios para que la información sea de calidad. Los antecedentes entregados como insumo para inicial del estudio no constituyeron información utilizable debido a que eran incompletos (las empresas no contestaron todos los aspectos requeridos), no eran válidos (no se tenía criterios claros de llenado ni definición clara respecto de qué se solicitaba) y eran ambiguos (las respuestas podían interpretarse).

Dado lo anterior, fue necesario añadir una actividad no contemplada en los términos de referencia (recolección de información de base, ver punto 4.2.1.), de modo de cumplir con el objetivo del trabajo contando con elementos cuantitativos de la infraestructura y no sólo de las amenazas.

En la sección siguiente se explica el proceso de recopilación de información, su validación y los resultados obtenidos. En la sección que le sigue, se presenta el método multicriterio utilizado y su aplicación. Finalmente, se concluye este capítulo con una síntesis de los resultados obtenidos en los procesos desarrollados.

131La información solicitada a las empresas por el Ministerio, no estableció previamente una estandarización de

definiciones y criterios, por lo que las empresas respondieron al requerimiento con estándares, unidades de medida y niveles de detalle diversos y no siempre conocidos o cuantificables. A modo de ejemplo, algunas de las respuestas a la solicitud sobre existencia de Comités de Emergencia indicaban la existencia de éstos pero no se decía para qué amenaza se constituían. En otro ejemplo, al responder respecto a respaldos de infraestructura no se indicaba qué unidades eran respaldadas y, en otro, referido a los datos generales de la infraestructura no era claro a qué infraestructura se refería.



4.2 INFORMACIÓN BASE DE INFRAESTRUCTURA

4.2.1 Método de recolección

Con el fin de obtener información sobre las características de vulnerabilidad de la infraestructura energética y su exposición al riesgo, se optó por un método estadístico: encuestas llenadas por las propias empresas132. Para esto, se diseñó un instrumento de recolección de información que permitiera incorporar las variables relevantes para índice de vulnerabilidad y otros indicadores.

Como primera medida se estableció una tipología de infraestructura en la que se distingue entre “módulos” y “componentes”. Los “módulos de infraestructura” son un conjunto de unidades que funcionan operacionalmente relacionadas para proveer un servicio energético, sin tratarse necesariamente de “unidades” de infraestructura (físicas) en sí mismos. Se buscó minimizar el número de módulos para seguir un principio de simplicidad. Cada módulo de infraestructura está formado por “componentes”. Estos componentes se refieren sólo a aquellos elementos relevantes para la continuidad del servicio, por lo que no son todos los elementos que efectivamente componen un módulo.

Con la estructura de tipologías, fue posible recopilar información válida y no ambigua, utilizando preguntas específicas sobre temas concretos. El diseño de la encuesta, incorporó la mayor parte de las solicitudes de información realizadas por el Ministerio en su petición previa, pero de manera estructurada (en un formulario con preguntas definidas para obtener respuestas cerradas y únicas) con el fin de lograr respuestas útiles133. De manera de asegurar mejores resultados se desarrolló una etapa piloto donde la herramienta fue testeada por algunas empresas seleccionadas (media docena) representativas de los sectores eléctricos e hidrocarburos, proceso que permitió afinar y precisar las preguntas contenidas en el cuestionario.

Cabe señalar que en un enfoque estadístico lo que se busca siempre es mejorar el instrumento de medición aclarando los alcances de lo que se pregunta, ya que las respuestas entregadas por los encuestados no pueden ser ajustadas o corregidas de modo alguno a nivel individual por el procesador de los resultados. Se puede realizar ajustes al momento de procesar los datos para evitar errores obvios (por ejemplo, eliminando un número cuando debía ser un resultado si/no), pero no en las bases de datos que guardan el registro original. De ahí la importancia de la calidad

132 La alternativa a un método estadístico era realizar estudios de caso. Sin embargo, el tiempo y los recursos

hubieran hecho imposible estudiar más que un número muy reducido de casos; para tener el universo completo se hubiera requerido probablemente más de un año y un presupuesto varias veces superior al disponible. Adicionalmente, el Ministerio de Energía no tiene la potestad legal para exigir información, con lo cual intentar obtener esa información directamente supervisando la información entregada por cada empresa podría haber sido un foco de conflicto con las empresas y terminar sin resultados en muchos casos. Dentro de la situación, el enfoque de encuestas permitió obtener abundante información aunque la calidad no sea ideal (ver sección sobre resultados).

133 Se tomó como referencia la información que el Ministerio había solicitado a las empresas sobre seguridad de la infraestructura, pero se verificó su pertinencia con la contraparte técnica realizando ajustes menores.



del instrumento y de una estrategia de encuesta adecuada (ver Conclusiones y Recomendaciones)134.

Los conceptos desarrollados para que la recopilación de información fuera válida se basaron en una clasificación de la infraestructura en “tipos”, que pudieran ser manejados estadísticamente. Estos tipos se derivaron de los segmentos de la infraestructura energética que se consideró en la solicitud de base (electricidad o hidrocarburos). Para que los tipos fueran claros y definidos y las respuestas pudieran ser precisas, se definió “módulos” y “componentes” tipo.

Para efectos del análisis de vulnerabilidad, las preguntas sobre preparación ante amenazas fueron hechas al nivel de los módulos, mientras que las características técnicas que definen la protección ante amenazas fueron al nivel de componentes. Adicionalmente a los datos sobre preparación y protección, para cada módulo y componente se solicitó datos generales y una referencia geográfica. En el caso del módulo se propuso una georreferenciación simple dada por un punto medio, un punto de inicio y otro de término, o un polígono, según corresponda al servicio que preste.

A continuación, se presentan los módulos que se definió para cada segmento. Para efectos de establecer estas definiciones, se utilizó la experiencia del consultor, la revisión de la información recopilada, el conocimiento experto de la SEC y el Ministerio de Energía a través de reuniones con la contraparte técnica, y la opinión de las propias empresas.

Cuadro Nº 26: Módulos de Hidrocarburos

Segmento Módulo

Producción CL/GLP Refinería

Producción GN/GNL Planta regasificación

Planta propano - aire

Transporte CL/GLP Oleoducto

Transporte GN Gasoducto

Distribución CL

Estación de servicio de carretera

Estaciones de servicio en zona urbana por región

Estaciones de servicio en zona rural por región

Planta Almacenamiento

Distribución GLP Planta Almacenamiento/Envasado

Oficinas de Distribución por región

Distribución GN/GNL/G en red Zona concesión Nota: G: Gas; GN: Gas Natural; GLP: Gas Licuado de Petróleo; GNL: Gas Natural Licuado; CL: Combustibles Líquidos

Cuadro Nº 27: Módulos de Electricidad

134Pueden realizarse ajustes de nivel estadístico para efecto de los resultados (como eliminación de outliers,

eliminación de información no válida, etc.), pero cualquier revisión de la información de base está fuera de lugar dado que esta fue entregada directamente por los encuestados (por lo tanto no pueden atribuirse a registros erróneos del encuestador). En el caso de la información utilizada se las matrices de análisis sólo se revisó completitud y mínima coherencia de lo entregado para ser utilizado.



Segmento Módulo

Generación

Central

Subestación

Bloque de Transmisión Adicional

Transmisión

Subestación

Subestación Troncal

Subestaciones de Subtransmisión Seccionadoras por región

Subestaciones de Subtransmisión Transformadoras por región

Subestación adicional

Bloque de Transmisión

Bloque de transmisión Troncal (entre dos Subestaciones troncales “nodo” - según definición del sistema tarifario)

Bloque de transmisión Subtransmisión (entre dos puntos de inyección)

Bloque de Transmisión Adicional.

Distribución Zona de Concesión

En cuanto a los componentes, se definió para cada tipo de módulo aquellos que se consideraba relevantes para la continuidad del servicio. El detalle de los componentes se encuentra en los Anexos de instructivos para las bases (Anexos 5 y 6).

Dentro de las solicitudes, se incluyó la localización geográfica de los componentes; por medio de este dato se puede obtener un gran detalle de la infraestructura y afinar más el análisis al cruzarlos con información detallada de amenazas. Sin embargo, (como lo muestra la experiencia de la SEC en el procesamiento de datos) en la información geográfica de mayor complejidad, a menudo hay una cantidad significativa de errores, por lo que su revisión y corrección excedería el alcance de este trabajo135.

4.2.2 Complementación con información del OC10013 (de la SEC)

Como parte del proceso de revisión y validación de la información, se revisó la información del Oficio Circular 10.013 (OC 10013) de la SEC para evaluar la posibilidad de complementar la información de incorporar dicha información a los antecedentes del análisis de la infraestructura.

El OC 10013 es parte del “Plan de evaluación de la integridad de instalaciones eléctricas y de combustibles”, posterior al movimiento telúrico ocurrido en la zona centro-sur del país el día 27 de febrero de 2010. El Oficio 10013 busca regular el proceso de recuperación de las instalaciones afectadas por el sismo.

El Oficio solicitó a las empresas evaluar aquellas instalaciones que hubieran sufrido desperfectos por el sismo, que propongan un plan de normalización para asegurar el suministro del servicio y que establezcan medios para mitigar daños ante la ocurrencia de un evento similar. En consecuencia, la información se solicitó en cuatro etapas:

135 No obstante, para efectos de los cálculos de vulnerabilidad se realizó ajustes en información cuando había errores

evidentes.



1. Evaluación de integridad. Etapa en que se debiesen detectar fallas, deterioros o potenciales riesgos mediante inspecciones específicas.

2. Plan de normalización. Debe incluir aquellos aspectos que deben ser regularizados para el suministro de servicio (trabajos a realizar para dicho fin).

3. Análisis de riesgo. Dar cuenta del estado actual de las instalaciones en aspectos claves como: comportamiento debido al sismo, antigüedad, materiales, número de servicios existentes en la zona, densidad poblacional con el objeto de prevenir y mitigar futuras situaciones similares (es decir, aplicado esencialmente a sismo).

4. Plan de prevención y/o mitigación. Debe explicar aspectos que deben ser abordados, de acuerdo a lo detectado en las etapas anteriores. Según criterio de empresa.

Al momento de concluir este informe, la SEC se encuentra cerrando la primera revisión de la información, que consiste en establecer aquellos aspectos del oficio que cumplieron las empresas y cuál es la calidad de la información recopilada.

Para comparar la información entregada como resultado de este oficio con los antecedentes requeridos para el presente estudio, se presenta a continuación algunos ejemplos de respuesta en distintos segmentos.

Distribución Gas Natural

Una empresa revisada en este segmento revela que se optó por entregar información relacionada a los sismos de noviembre y diciembre de 2007, ya que el del día 27 de febrero no afectó sus instalaciones. Describen los proyectos realizados con posterioridad a 2007 bajo el concepto de “resiliencia sísmica”. Esto se resume en especificar las instalaciones que han sido mejoradas, que innovaciones se han hecho en éstas y qué nuevas estructuras se ha añadido, junto con el costo de cada una de estas medidas. Muchos de estos proyectos se presentan con un gran nivel de detalle. No entrega información sobre el estado de la totalidad de las instalaciones sino solamente sobre modificaciones relevantes (chimenea, aerorrefrigerador, planta de agua desmineralizada).

Una empresa manifestó ciertas dudas en cuanto a las instrucciones del oficio. Éstas fueron aclaradas en primera instancia a través de una carta enviada por la SEC. Sin embargo, la empresa señala que, para evitar una interpretación errónea del documento, lo mejor es concretar una reunión con la SEC. La información estaba pendiente al momento de analizar el OC10013.

Otra empresa del segmento, en muy pocas páginas, hace referencia a una auditoría externa que señala que no hubo efectos en las instalaciones y no entrega mayores detalles que esta conclusión136.

136 Las auditorías son ejercicios casuísticos, por lo que, en ningún caso, pueden aportar ni metodologías ni

información útil para efectos del presente estudio. No obstante, los elementos de estudio de caso pueden ayudar a definir la solicitud de información estadística.



Producción de GNL

La empresa revisada remite un informe de una consultora que señala simplemente que la planta cumple con ciertos certificados de conformidad. Este resultado, al igual que en otros casos, sólo se refiere a evaluación de integridad. Sin embargo, estos resultados no son en el marco del oficio, sino que fueron realizados con anterioridad al evento en cuestión y no a raíz de éste.

Generación eléctrica

En este segmento hay mayor similitud en la forma en que fue entregada la información por las diversas empresas; sin embargo, esto no implica que la información sea la misma para todas las empresas.

Por ejemplo, una empresa seleccionada para la revisión describe primero las instalaciones que fueron elegidas para efectuar la revisión solicitada, luego explica el proceso de auditoría y finalmente, señala cual fue su metodología para la evaluación de integridad. Pese a no estar afectadas por el evento sísmico, se refieren a cada uno de las etapas de la solicitud y entrega información relacionada. Las respuestas son a nivel de empresa y no de infraestructura específica como en la mayoría de los casos.

Transmisión eléctrica

En el caso de una empresa, se le ha solicitado a la consultora asesora que relate a la SEC la metodología utilizada a fin de usarla como estándar para otros casos. Las empresas revisadas arrojaron los siguientes resultados: se detallan todas las líneas y subestaciones examinadas y luego se describen los resultados que contienen un gran nivel de detalle.

La información se archiva en carpetas que incluyen informes, CDs, cartas y otros. No puede ser revisada fuera de las oficinas de la SEC y el acceso es sólo referido a la información de las carpetas y no a los CDs (aunque algunas empresas entregaron todo a través de este medio digital).

En resumen, la información recopilada a través del OC10013 de la SEC no puede ser utilizada para complementar lo solicitado por varios motivos:

− Se refiere sólo a una amenaza y con características específicas.

− No ha sido plenamente validada.

− No todas las empresas fueron afectadas por el evento sísmico señalado y, dado que se pide una revisión de las instalaciones sin criterios básicos, los resultados obtenidos difieren entre empresas y segmentos por lo que la información no sigue patrones claros ni grados de homogeneidad que permitan trabajar con ella de forma estadística.

− Los informes fueron encargados a empresas auditoras externas las que proponían distintas metodologías de trabajo y se enfocaron sobre instalaciones diferentes con diferentes niveles de profundidad (desde inspecciones rigurosas, hasta inspecciones visuales, por ejemplo).

− La información no se relaciona estrictamente con preparación o protección frente a emergencias, sino que es sobre todos una descripción respecto a cuáles son los problemas de la infraestructura posteriores al terremoto y como solucionarlos. Al ser un análisis “post” amenaza, no ayuda a medir niveles de vulnerabilidad.



En resumen, la información es de carácter (casuística), alcance (sólo sismos) y contenido (sobre todo técnica) muy distinto al requerido para este trabajo, por lo que no es útil para efectos de complementar la información de infraestructura recopilada en la base de datos. En particular, no está pensada con una lógica estadística sino que casuística, por lo cual los tiempos para su revisión, el nivel de conocimiento específico necesario y la heterogeneidad de la información la hacen inútil para el análisis de vulnerabilidad definido.

No obstante, este ejercicio tiene un uso potencial en fiscalizaciones concretas pero la metodología de recolección de información debe estandarizarse más y los plazos del proceso deben acotarse significativamente. En particular, para poder utilizar esta información en el proceso estadístico, debe estandarizarse la manera de referirse a las unidades de infraestructura.

4.2.3 Procesamiento de Información y Bases de Datos

A partir de las definiciones de módulos y componentes, se envió formularios a las empresas para que informaran los datos sobre su infraestructura. Se llevó a cabo una etapa piloto para la revisión, validación y complementación de la solicitud; incluyendo conversaciones con las empresas seleccionadas para el piloto sobre el instrumento mismo (sus definiciones, conceptos, selección de componentes, etc.), y sobre la información que puebla las bases.

El proceso de diálogo con las empresas permitió mejorar el instrumento tanto a nivel general como a nivel de preguntas específicas. Cabe mencionar que los cambios que se produjeron fueron al nivel de la estructura y preguntas de la base de datos, del instructivo o de ambos. El proceso piloto tuvo por objetivo mejorar el instrumento de medición, lo cual se logró.

Una vez realizado este proceso, se envió a todas las empresas relacionadas con energía137. Se logró establecer bases de datos funcionales con respuestas cerradas e información clasificable en las categorías de preparación de emergencia y protección contra amenazas, requisitos fundamentales para la propuesta metodológica del estudio.

El detalle de la solicitud de información se encuentra resumido en los instructivos de solicitud de información que se encuentran en el Anexo5 y el Anexo 6. Los resultados generales obtenidos del ejercicio de recolección de información se presentan al final de este capítulo.

4.3 ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD

4.3.1 Metodología Multicriterio

Cuando se enfrenta situaciones multidimensionales en las cuales las variables a considerar son “inconmensurables” (entre ellas), se puede buscar incorporar todos los aspectos usando un patrón común, como por ejemplo un valor en pesos, o se puede trabajar integrando un conjunto de medidas de escala sobre variables diversas usando indicadores, es decir, variables que cuantifican

137 Cabe tomar en cuenta que el proceso de elaboración de encuestas, la fase piloto, su envío y completado por las

empresas incluyó un trabajo activo de la consultora de unos cinco meses, en circunstancias que la fase de validación de información contemplada en la propuesta técnica contemplaba sólo cinco semanas.



de manera simplificada fenómenos complejos para aportar comprensión de algún aspecto definido reconociendo la complejidad y múltiples enfoques para un problema.

La dificultad conceptual y práctica de transformar todos los aspectos relevantes en una sola variable de referencia, hace que en situaciones de evaluación compleja se suela trabajar con “indicadores”. Estos indicadores se pueden utilizar separadamente o agregarse ponderando por las importancias relativas asignadas a cada variable en cuestión, creando “índices”. Este enfoque remite la responsabilidad de una “correcta” interpretación a los agentes responsables del análisis.

En el caso de la vulnerabilidad de infraestructura, el uso de indicadores permite recoger información sobre las diversas variables que la determinan ante amenazas naturales. En este sentido, la vulnerabilidad depende de una manera no evidente de las exigencias de diseño y de las medidas de resguardo (es decir, no hay una solución óptima precisa, específica y definida aplicable a todos los casos por su complejidad y especificidad).Para que se pueda objetivar la importancia relativa de los diversos factores que la determinan, y así relacionarla con la amenaza a la cual está expuesta, se debe ponderar sus elementos constituyentes (planes de emergencia, comités, simulacros, etc.) de acuerdo con consideraciones de política pública.

Para elaborar un índice de vulnerabilidad, se propuso un método multicriterio.Este método permite orientar la evaluación y decisiones en situaciones complejas de manera coherente, a partir de varios criterios definidos. Se utiliza principalmente para emitir un juicio comparativo entre medidas/situaciones heterogéneas, incluyendo temas de riesgo138.Este método puede implicar la participación de distintos actores como decisores, técnicos, beneficiarios, etc., en la definición de los ponderadores, listando sus diversas preferencias, y conduciendo a la obtención de consejos operativos y recomendaciones.

Si, por ejemplo, se asume que la vulnerabilidad depende de dos criterios (protección y preparación) y que estos tienen dos alternativas cada una (si/no), un método multicriterio implica establecer un árbol simple de ponderaciones y puntuaciones: Objetivo Criterios Alternativas Vulnerabilidad Protección Si / No Preparación Si /No

A cada criterio se le debe asignar una ponderación y a cada alternativa un valor que refleje de manera coherente la percepción del analista (o analistas si se usa a diversos stakeholders).En ponderación, por ejemplo, se podría decidir si es más importante la protección que la preparación de manera significativa, por ejemplo el doble, con lo que la ponderación de protección sería 66% y la de preparación de 33%.En cuanto a las alternativas, si se supone que tener cualquier grado de preparación (Sí) o protección es igual, ambos podrían tener puntaje 0 (es decir, si se tiene alguna protección o preparación la vulnerabilidad por ese aspecto es cero) y el No podría tener puntaje 1.En ese caso, si una infraestructura tiene alguna medida de protección pero no de preparación su

138Una comparación entre análisis multicriterio y el análisis de costos y beneficios en su aplicación al tema de la

vulnerabilidad se encuentra en C. D. Gamper, M. Thoni& H. Weck-Hannemann(2006).También se puede ver Homeland Security Institute (2006) para una descripción de las técnicas.



puntaje sería de 0,33 y si tiene alguna medida de preparación pero no de protección sería de 0,66.Por lo tanto, el segundo módulo es más vulnerable.

Este ejemplo, es muy simple, pero el principio básico se aplica a cualquier situación, permitiendo simplificar situaciones complejas. Las bases sobre las que se realiza la selección de los criterios y la puntuación de los resultados puede ser sencilla, comprensible y determinada por el grupo que conduce el análisis. El método racionaliza el proceso que conduce a las decisiones y se vuelve una herramienta facilitadora para discusiones sobre decisiones. En ese sentido, debe enfatizarse que no es un enfoque para obtener LA solución a un problema, sino para analizarlo de manera racional.

Los métodos multicriterio pueden agruparse en dos grandes categorías, no estrictamente excluyentes (se puede “combinar” enfoques como parte de un proceso)139:

− Simples. Incluyen una jerarquización de criterios o una definición de índices binarios para cada criterio. Mediante el examen sistemático de las acciones en relación con cada criterio, se llega a la eliminación, o a la selección de éstas.

− Agregación. Se procede por síntesis a determinar un valor que permite representar la agregación de todos o algunos de los criterios. Esto implica que todos sean “medibles”, es decir, que se les pueda asignar algún valor aun cuando la naturaleza de cada componente sea distinta, y que las preferencias sean matemáticamente racionales (típicamente, que sean completas y transitivas). En esta categoría de métodos se permite compensaciones (es decir, un resultado “bajo” en un criterio puede ser compensado por un resultado “alto” en otro) y todas las alternativas son comparables.

Como la vulnerabilidad depende de un conjunto de variables diversas y no comparables de manera directa o evidente, resulta coherente utilizar análisis multicriterio para definir índices de vulnerabilidad que puedan interactuar con los indicadores de amenazas.

4.3.2 Calculo de Índice de Vulnerabilidad

Para efectos del Índice de Vulnerabilidad que se utiliza en el análisis cuantitativo, la vulnerabilidad se define funcionalmente como el “contrario” de dos conceptos ya mencionados: (1) protección para amenazas y (2) preparación para amenazas140.Se propuso un Índice con tres categorías de vulnerabilidad: alta, media y baja para cada amenaza (no se puede agregar para todas las amenazas, pues debe “cruzarse” con la información sobre exposición a amenazas para determinar el riesgo).

Para obtener un resultado numérico (operacional para el análisis de riesgo) asociado a estas categorías, se valoriza cada uno de los elementos que determinan la protección y la preparación ante eventos catastróficos. La preparación ante amenazas se refiere, por su parte, a las

139 Esta clasificación está basada en la que utiliza la UE en su análisis de proyectos. 140 Es decir, si se utiliza una escala numérica, mientras mayor es el grado de protección o de protección, menor es el

nivel de vulnerabilidad.



características organizacionales y de procedimientos que hacen menos propensa a una infraestructura, desde el punto de vista operacional, ante un evento. La protección ante amenazas se refiere a características de diseño y materialidad que hacen la infraestructura menos propensa a daño ante un evento. En consecuencia, la protección de un módulo es un valor ponderado de los valores de cada componente.

Los temas e ítems considerados para preparación (por módulo) fueron los siguientes.

Cuadro Nº 28: Criterios y Alternativas Consideradas para Preparación Criterios Alternativas

Tema Subtema Ítem Subitem (sólo si respuesta en Ítem es Sí)

Planes y Procedimientos

Plan de Emergencia Existen?(Si/No) Actualización(año)

Simulacro Existen?(Si/No) Frecuencia(años)

Comunicación y protocolos

Comunicación con Autoridades Recibe información?(Si/No)

Comunicación con otras Empresas Existen?(Si/No) Formales o Informales

Cuándo(período)

Responsabilidades

Comité de Emergencias Existen?(Si/No)

Responsables Operativos Existen?(Si/No) Medio Comunicación(Nº)

Con quién

De igual modo, para protección se tiene un conjunto de variables a considerar. En el siguiente Cuadro se presenta los criterios y alternativas relacionados con protección, que se relacionan básicamente con sistemas de seguridad.

Cuadro Nº 29: Criterios y Alternativas Consideradas para Protección Criterios Alternativas

Tema Subtema Ítem

Sistemas de Seguridad

Detección de emergencias ¿Cuenta con sistema automática de detección de emergencias?

Aviso de emergencia ¿Cuenta con sistema automático de aviso de emergencia?

Tiempo con sistemas de respaldo

¿Con qué sistemas de respaldo cuenta el componente para funcionar en emergencia?

Pese a la cantidad significativa de información recopilada sobre protección de los diversos componentes de la infraestructura, se optó por utilizar sólo los aspectos relacionados con sistemas de seguridad, pues las realidades de diseño y materialidad eran demasiado diversas para poder establecer puntos de comparación común, con lo cual la asignación de valores en otros ámbitos hubiera sesgado los resultados. Esto implica que se requiere un trabajo de mayor envergadura para desarrollar las variables que determinarán la vulnerabilidad desde la perspectiva de la protección (al respecto ver Conclusiones y Recomendaciones).

Cada uno de estos temas y subtemas tiene una valorización relativa que resulta en un “árbol” de criterios, por lo que los temas en general suman 100% y los subtemas (por tema) suman 100%, mientras que los ítems y subítems son valorizados de acuerdo con definiciones del tomador de



decisiones. Por otra parte, cada uno de los “ámbitos” de la vulnerabilidad (protección y preparación) tiene una ponderación (suma 100%).

Para efectos de este estudio, los valores asociados a los criterios son los siguientes:

Cuadro Nº 30: Ponderaciones Asignados a Ámbitos y Criterios141

Ámbito Valor

Ámbito Tema Valor Tema Sub Tema

Valor Sub Tema

Preparación 50%

A. Planes y Procedimientos

45% A1. Plan de Emergencia 50%

A2. Simulacro 50%

B. Comunicación y protocolos

35% B1. Comunicación con Autoridades 50%

B2. Comunicación con otras Empresas 20% B3. Medios de Comunicación 30%

C. Responsabilidades 20% C1. Comité de Emergencias 50% C2. Responsables operativos 50%

Protección 50% D. Sistemas de

Seguridad 50%

D1. Detección de emergencias 50% D2. Aviso de emergencias 50%

E. Respaldos 50% E1. Existencia de Respaldo 100%

Los resultados que entregan las empresas para sus módulos y componentes son valorizados de acuerdo a una escala definida por el Ministerio de Energía de acuerdo con criterios de lo que se consideró como mínimo aceptable para estar en cada una de las categorías y posteriormente, son ponderados de acuerdo con los parámetros establecidos en el Cuadro Nº 30.

La escala definida para las alternativas en el caso de los módulos se presenta a continuación en el Cuadro Nº 31a. Posteriormente, el Cuadro Nº 31b, se presenta los valores asignados para los componentes. Se puede observar que todas las alternativas se valorizan sobre una base de 10 (mayor nivel de vulnerabilidad).

141 Los valores de estos criterios son una primera aproximación al problema y pueden ser modificados para

representar la percepción de los agentes sobre la importancia relativa de cada una. Inicialmente, lo que se señala con estos valores es que no es posible decidir si la protección o la preparación son más importantes para la vulnerabilidad. Además, dentro de preparación se indica que se considera en orden de mayor a menor importancia a “planes y procedimientos”, “comunicación y protocolos”, y “responsabilidades” y que dentro de cada uno de esos temas los subtemas se consideran igual salvo en “comunicación y protocolos” en el cual se considera que lo esencial es la comunicación con las autoridades. Estos valores son “arbitrarios” pero representan una visión del consultor sobre un punto de partida para el análisis. Ese punto de partida es relativamente “neutro” respecto a los elementos constituyentes, pues el argumento fundamental es que no existe suficiente evidencia para ponderar de manera significativamente distintas unas que otras variables. Para definir los valores que deberían aplicarse en definitiva, se ha sugerido un enfoque participativo (con stakeholders), según se detalla en el capítulo de Conclusiones y Recomendaciones. Vale la pena mencionar que no es necesario que estas ponderaciones permanezcan estáticas en el tiempo, sino que pueden modificarse en función de la experiencia.



Cuadro Nº 31a: Valores Asignados a Alternativas para Módulos

Pregunta Alternativas Criterio

¿Tiene plan de emergencias para enfrentar

esta amenaza?

Señalar el año de la última actualización

No tiene Actualizado mayor igual

a 4 años

Actualizado mayor o igual a 2 años y

menor a 4 años

Actualizado 0 a 2 años

Valor de alternativa

10 7 3 0

¿Se realizan simulacros para esta amenaza?

¿Con qué frecuencia? (veces al año)

No hacen < 1 al año >= 1 al año

Valor de alternativa 10 8 0

¿Recibe información desde autoridades sobre esta

amenaza?

No Recibe Si recibe Valor de

alternativa 10 0

¿Con qué autoridad se comunica en caso de cada

emergencia?

MEN Onemi

Suma de valores

No se comunica

10 10

Sí se comunica

0 0

¿Existen procedimientos de comunicación y

reacción con empresas del sector asociadas a este

módulo? Estos procedimientos, ¿son

de carácter formal o informal?

No existen Informales Formales


10 5 0

¿De qué medios de comunicación dispone para

emergencias?

Internet (correo

electrónico)

Teléfono Fijo

Teléfono Celular

Teléfono Satelital Suma de

valores No tiene 10 10 10 10 Tiene 0 0 0 0

¿Existe uno (o más) comité(s)/grupo(s) de

emergencias que actúe(n) en contingencias graves ?

No existen Existen Valor de

alternativa 10 0

. ¿Para qué amenazas está conformado el comité?

((por amenaza)

Sismo Maremoto Erupción Volcánica

etc… Valor de alternativa

por amenaza No 10 10 10 Si 0 0 0

¿Para qué emergencias tiene responsables

operativos? (’por amenaza)


etc… Valor de alternativa

por amenaza No 10 10 10 Si 0 0 0



Cuadro Nº 31b: Valores Asignados a Alternativas para Componentes

Pregunta asociada

Alternativas Criterio

¿Cuenta con sistema automática

de detección de emergencias?

No tiene Sí tiene Valor de

alternativa 10 0

¿Cuenta con sistema automático

de aviso de emergencia?

No tiene Sí tiene Valor de

alternativa 10 0

¿Con qué sistemas de respaldo cuenta el componente para

funcionar en emergencia? (no todos los

componentes se revisan en cada

módulo)

Módulo Componente No tiene Tiene


CONJUNTA (todos los

componentes señalados deben tener respaldo)

Central Centro de Control

10 0 Unidad deGeneración

Subestación Centro de Control 10 0

Bloque de Transmisión No aplica la pregunta N/A N/A

Zona de concesión Centro de Control

10 0 Subestación primaria

Hidrocarburos

Módulo Componente No tiene Tiene

Refinería Todos

10 0 Planta regasificación/planta propano aire

Todos

Oleoducto Todos 10 0

Gasoducto Todos 10 0

EE SS carretera Todos

EE SS urbana/rural

Estanque con grupo electrógeno

10 0 Suma de valores / Número de componentes Estanque sin grupo

electrógeno 10 0

Planta de almacenamiento (CL)

Todos 10 0 Valor de alternativa

CONJUNTA (todos los

componentes señalados deben tener respaldo)

Planta almacenamiento /envasado GLP

Batería de estanques 10 0

Oficinas Distribución GLP

Lugar carga-descarga 10 0

Oficina Administrativa

La vulnerabilidad estimada numéricamente resulta de calcular la suma ponderada entre los resultados para protección y para preparación en los porcentajes establecidos en el Cuadro. Los resultados de estas operaciones asignan a cada módulo un valor final que se puede así asignarse a una categoría.

Los valores finales se calculan, en consecuencia, de la siguiente manera:



Índice Vulnerabilidad (IV) = 0,5 * Índice Protección (IPT) + 0,5 * Índice Preparación (IPP)

dónde:

IPT = 0,45 * Valor A (VA) + 0,35 * Valor B (VB) + 0,2 * Valor C (VC)

IPP = 0,5 * Valor D (VD) + 0,5 * Valor E (VE)

y

VA = 0,5 * Valor A1 + 0,5 * Valor A2

VB = 0,5 * Valor B1 + 0,2 *Valor B2 + 0,3 * Valor B3

VC = 0,5 * Valor C1 + 0,5 * Valor C2

VD = 0,5 * Valor D1 + 0,5 * Valor D2

VE = Valor E1

La diferencia es que en el caso de los valores de protección (D y E), se trata de valores calculados para cada componente y luego ponderados según la importancia de cada componente.

El resultado del IV para cada módulo tiene una expresión numérica (un resultado numérico único). Se propuso ordenar estos resultados en tres categorías: alta, media y baja vulnerabilidad. Esto se hace para mantener el criterio general de categorías de resultados y no asignarle un significado a cada valor. La definición numérica de estos rangos, es una opción del analista. En una primera etapa, se sugiere que la categoría “media” sea la mayor (50% de la escala), dejando “alta” y “baja” con los extremos de esta distribución (es decir, el 25% superior e inferior, respectivamente).

Los cálculos realizados en este ejercicio se encuentran detallados en el Anexo Electrónico “Matrices de Análisis”).

4.3.3 Temas Críticos

Si bien el análisis de vulnerabilidad multicriterio juega un rol esencial en el análisis de riesgo, se considera que ciertos elementos deben ser incluidos en el análisis de manera independiente y absoluta, no ponderados ni subsumidos en índices agregados de vulnerabilidad. Es decir, ciertos factores que son de tal importancia (críticos) que no pueden ser integrados con otros pues diluiría la relevancia de su función.

En esta categoría, se propone que temas como sistemas de comunicaciones seguros, protocolos de comunicación con la ONEMI y otros deben ser considerados como elementos no “ponderables” de la información que maneja el sector público. Esta lógica permite avanzar en definir exigencias, aun en ausencia de normas específicas fiscalizables.



4.4 RESULTADOS

4.4.1 Bases de Datos

Se trabajó en la obtención de bases de datos completas tanto en hidrocarburos como en electricidad. Estas bases tienen importantes debilidades en su calidad, pero se logró al menos obtener una cantidad significativa de información según se ve en el siguiente Cuadro:

Cuadro Nº 32: Bases de Datos: Enviadas y Recibidas142

ELECTRICIDAD Empresas Encuestadas

Empresas Respondientes

Módulos/Empresa Encuestados

Módulos/Empresa* Respondientes

sólo de zona Norte 20 19 47 21

de Norte, Centro y Sur 5 5 11 6

Sólo de Centro-Sur 4 4 8 5

sólo de Centro 21 15 50 26

sólo de zona Sur 36 23 86 39

TOTAL 86 66 202 97

HIDROCARBUROS Empresas Encuestadas

Empresas Respondientes

Módulos/Empresa Encuestados

Módulos/Empresa* Respondientes

sólo de zona Norte 4 4 4 4

de Norte, Centro y Sur 6 6 15 14

Sólo de Centro-Sur 2 2 5 2

sólo de Centro 7 7 12 11

sólo de zona Sur 8 7 27 16

TOTAL 27 26 63 47

*: En algunos casos las empresas no tienen el módulo solicitado, por lo cual responden sólo cuando corresponde. Por ejemplo, en la zona norte se envió solicitudes por bloques adicionales a todas las empresas eléctricas.

Los resultados en general son bastante buenos en cantidad de empresas que responden, considerando los plazos disponibles y que no era obligatorio143. En términos de calidad, sin embargo, los resultados tienen algunas debilidades importantes observables en términos generales: errores en el uso de “no existe información/no está disponible”, errores en la georreferenciación (pares x,y invertidos o mal asignados o sin información adecuada), identificadores únicos confusos en ocasiones, algunas alteraciones aparentes en las definiciones de componentes, valores sin sentido. No es posible hacer una revisión completa de calidad de las bases, por los motivos ya señalados, pero se ha propuesto mecanismos para su mejora continua.

Las bases resultantes obtenidas se encuentran en el Anexo Electrónico: Bases de Infraestructura.

142 Al cierre del Informe Final (28 de mayo). 143 Esto se logró en buena medida, gracias a la gestión activa de contactos por parte del consultor para explicar y

señalar la importancia del ejercicio.



4.4.2 Índice de Vulnerabilidad

Este índice se calcula sólo para la infraestructura de la zona norte que pudo ser correctamente georreferenciada pues el objetivo último del índice es “cruzarlo” con la información de exposición a amenazas para determinar el riesgo. Se aplicó las fórmulas ya presentadas a los valores de las bases de datos. En este caso, se revisó los datos utilizados para evitar inconsistencias mayores.

Los resultados se encuentran en el Anexo Electrónico: Matrices de Análisis.

4.4.3 Temas Críticos

En general, en el caso de la infraestructura georreferenciada de la zona norte se pudo obtener resultados adecuados para los temas críticos:

− Sistema Comunicación Seguro

− Comunicación con ONEMI

Los resultados se encuentran en el Anexo Electrónico: Matrices de Análisis.

4.5 VULNERABILIDAD DE INFRAESTRUCTURA: ALGUNAS CONCLUSIONES

Se ha establecido que la metodología escogida para efectos del presente Estudio permite la gestión adecuada de la información en los plazos y con el nivel de detalle útil para la acción de políticas públicas, ya que se obtuvo información en el muy breve plazo disponible tomando en cuenta además que es un tema nuevo para las empresas. No obstante, aun cuando se obtuvo información utilizable, esta no fue necesariamente de calidad, por lo que se requiere continuar mejorando. Se propone en el capítulo 6 algunas vías de acción. En este sentido, se destaca que no fue posible incorporar información del OC 10013, en vista de que su motivación, naturaleza y características de la información requerida es radicalmente distinta a la de este Estudio.

En el nivel del análisis se observa dos cosas fundamentales. Por una parte, las decisiones sobre valores (ponderaciones) aplicadas a los diferentes aspectos de la infraestructura son claves para definir qué es vulnerabilidad, por lo que se requiere un trabajo adicional con expertos y actores para formalizar valores más definitivos. La metodología se puede adaptar a diferentes niveles de información de los que se disponga y a diferentes definiciones de importancia de elementos de la infraestructura.

Por otra parte, para el diseño de las propuestas y medidas es esencial establecer un análisis estadístico de la información, pero que para efectos de seguimiento y fiscalización se puede complementar con un análisis casuístico. Este análisis casuístico puede también colaborar a incorporar, eventualmente, nueva información a las bases de datos estadísticas.



5 ANÁLISIS DE RIESGO E IMPACTOS

En esta sección se realiza la integración de los antecedentes elaborados en las secciones previas, de manera de definir el grado de riesgo al cual está expuesta la infraestructura y estructurar una manera de analizar los impactos potenciales de los riesgos de la infraestructura. Este análisis se desarrolla en la práctica sobre la infraestructura de la zona norte para la cual existe una georreferenciación adecuada, si bien la metodología aplicada es válida para toda la infraestructura.

En la primera sección, se define el grado de exposición a las amenazas a la cual está sometida la infraestructura, luego se explica cómo se establece el nivel de riesgo para la infraestructura expuesta y finalmente, en la última sección, se propone un enfoque para analizar el “impacto del riesgo”. En particular, en el análisis del nivel de riesgo se señala los diversos indicadores generados para poder establecer una “ordinalidad” de riesgo en todas las amenazas y también general. Los resultados de los diversos procesamientos se encuentran en anexos debidamente señalados.

5.1 IDENTIFICACIÓN DE GRADO DE EXPOSICIÓN DE INFRAESTRUCTURA

Para efectos del análisis de riesgo, lo relevante no es la existencia de una amenaza, sino que algún elemento esté expuesto a dicha amenaza. Es decir, lo relevante es la exposición a la amenaza que se refiere a la posibilidad de que una infraestructura determinada pueda ser afectada por una amenaza.

En esta sección se analiza el grado de exposición de la infraestructura revisando, en primer lugar la información disponible tanto de amenazas como de infraestructura, y la forma en que se va a “cruzar” ambas para definir el riesgo.

5.1.1 Procesamiento de Información de Infraestructura

Para efectos de este trabajo, la información georreferenciada de la infraestructura cumple con el único propósito de permitir señalar el grado de exposición de cada infraestructura a alguna amenaza.

Se dispuso inicialmente de información provista por el Ministerio georreferenciada para gran parte de la infraestructura energética. Sin embargo, las definiciones conceptuales establecidas para analizar la infraestructura, identificando “módulos” y “componentes” difieren de lo establecido en ejercicios previos, por lo que no es plenamente comparable con la información actualmente recibida desde las empresas.

Se solicitó también información al nivel de los componentes, aun cuando la experiencia muestra que en la información geográfica de detalle a menudo hay una cantidad significativa de errores, por lo que su revisión y corrección se vuelve larga y compleja y excedería el alcance de este trabajo. Por ello, la información fundamental y homologable para este trabajo de georreferenciación será la información del “módulo”.



La información de componentes estará disponible para mejorar el sistema de información que defina la contraparte (el de la SEC o del Ministerio, u otro), pero es esencialmente un aporte a un mejoramiento de largo plazo de la información, una vez que ésta esté completa.

La información recibida respecto de la infraestructura desde las empresas se ha georreferenciado (localizada geográficamente) en datum WGS 84 huso 19 Sur. Como primer paso del proceso de georreferenciación se revisaron las tablas para obtener los sistemas de coordenadas y datum en que se encontraban las coordenadas registradas en la encuesta.

Al hacer esta revisión se encontraron: huso 18, huso 19 y datum PSAD56; datumSAD 69 y datum WGS84. Además, se encontraron algunos registros con errores en los valores de las coordenada (X,Y), por ejemplo, valores X correspondientes a valores Y. Una vez corregidas las coordenadas y establecidos huso y datum se procedió a georreferenciar por cada una de las combinaciones de huso y datum que existen por tabla, por ejemplo,“psad56 huso18”, “psad56 huso19”, “sad69 huso18” y “wgs84 huso18”.Lo anterior corresponde a las posibles combinaciones que se encontraban en a base de datos. Por ello, se debió georreferenciar cada una de las combinaciones por separado.

A continuación, estas combinaciones fueron proyectadas al datum“WGS84” y “Huso 19”. Para lo anterior se utilizó Arcgis 9.x y parámetros IGM, los que se muestran en los dos siguientes cuadros144:

144SIRGAS, es un proyecto que se inició en el año 1993 con la participación de todos los países sudamericanos y los

siguientes objetivos : − Establecer un Sistema de Referencia Geodésico único y homogéneo para toda la región. − Establecer y mantener un marco de referencia. − Definir y establecer un datum geocéntrico.

Con la aprobación de todos los países, desde su inicio, se adoptaron las siguientes definiciones: − Sistema de Referencia SIRGAS: IERS (International EarthRotationService) Terrestrial Reference Frame

(ITRF).

− Datum Geocéntrico: Eje de coordenadas basados en el sistema SIRGAS con parámetros elipsoidales "Geodetic Reference System 1980 (GRS80).

Con la adopción de este nuevo Sistema de Referencia Geocéntrico, se remplaza los Sistemas vigentes en la Cartografía Nacional hasta el año 2002, denominados:

1. Datum Provisorio Sudamericano del año 1956 (PSAD-56) utilizado para la Cartografía Regular a escalas 1:50.000 y 1:100.000 del país y

2. Datum Geodésico Sudamericano del año 1969 (SAD-69) empleado para la elaboración de la Cartografía Regular 1:50.000 de la zona austral y la cubierta Cartográfica Nacional a escala 1:25.000 del país.



Cuadro Nº 33: Parámetros de Transformación IGM PSAD 56 - SIRGAS

Cuadro Nº 34: Parámetros de Transformación IGM SAD 69 - SIRGAS

Debe considerarse que, dado el nivel técnico requerido para contestar la data referida a la georreferenciación, no existe un 100% de seguridad que las respuestas que se espacializaron correspondan exactamente a la ubicación correcta, por lo tanto, en el futuro se deberá revisar esta variable. Lo anterior implica la posibilidad que alguna infraestructura esté realmente expuesta pero no figure en la cartografía que acompaña la presente consultoría. Sin embargo, dado el nivel de resolución con que se trabajaron las amenazas, se estima que el nivel de certeza es razonable.

5.1.2 Procesamiento de Información sobre Amenazas Naturales

Para amenazas naturales sólo se recibió información para “peligro de maremoto” y los “peligros asociados a volcanismo” (divididos en dos “componentes”: piroclastos y lavas/lahares).

Para el primero, la información se entregó en formato SHP145. Estos archivos marcaban la línea de inundación por maremoto sin diferenciar niveles de peligro, al no existir esto, se asume el mayor peligro para todo lo inundado.

145 El formato ESRI Shapefile (SHP) es un formato de archivo informático de datos espaciales desarrollado por la

compañía ESRI (dueña de software para Sistemas de Información Geográfica como Arc/Info o ArcGis). Originalmente se creó para la utilización con su producto ArcView GIS, pero actualmente se ha convertido en formato estándar para el intercambio de información geográfica entre Sistemas de Información Geográfica.



Para los peligros originados por volcanes se recibió las coberturas del estudio Lara, Orozco, Amido y Silva (2011). Estas coberturas presentan niveles de amenaza divididos en: i) amenaza por piroclastos y; ii) amenaza de lava y lahares, estos dos últimos como una sola categoría. La resolución a que se trabaja (1:100.000), aunque válida para una primera aproximación, es insuficiente para un trabajo de planificación del uso -con restricciones- del territorio.

En el caso de amenaza de sismo se utiliza el mapa de “zonificación sísmica en Chile” de la NCH 433 (único mapa de este tipo disponible) que establece tres niveles:

− Zona 3 con un grado de amenaza mayor − Zona 2 grado de amenaza menor que la zona 3 − Zona 1 grado de amenaza menor que la zona 2

Este mapa se encuentra en formato PDF, tamaño carta, y sin escala de referencia. El archivo se convierte al formato *.jpg y se georreferencia en ArcGis utilizando los límites comunales. Luego, se digitaliza a una escala1:800.000. Dado este proceso, es importante señalar que los niveles de precisión son meramente referenciales pues a este nivel de resolución pueden existir errores de entre 10% o un 15% en el espacio real.

No es posible establecer mapas para las otras amenazas, dado que los niveles de incertidumbre sobre la información en proporción a los requerimientos son muy altos.

5.1.3 Infraestructura Expuesta

5.1.3.1 Definición de Grados de Exposición

Para efectos de la exposición, y dado que los niveles de las amenazas no son exactos ni “continuos”, se propone establecer tres categorías a las cuales se puede estar expuesto: alta, media y baja.

Cada amenaza es distinta, por lo que las características que sitúan a una infraestructura en una de ellas, varía según la amenaza. Dado que las categorías sólo tienen por objetivo establecer un orden en los grados de cada amenaza, no se puede comparar esta exposición a distintas amenazas.

Para asociar cada módulo a un grado de exposición se definió los grados de las amenazas posibles de referenciar geográficamente (sismo, maremoto, erupción volcánica):

1. Sismo: tres categorías de exposición A(lta), M(edia) y B(aja); de acuerdo con las zonas definidas en la norma chilena.

2. Maremoto: una sola categoría. Se utilizó una convención internacional en la cota de 30 msnm, que no discrimina factores como el perfil batimétrico o topografía. No es posible establecer otra cota sino arbitrariamente y la opinión del consultor es que esto puede conducir a error en zonas en que el error tiene implicancias muy significativas (es decir, puede llevar a “creer” que ciertas zonas son de menor exposición cuando no es el caso). Aplicando el criterio conservador, todo lo que se encuentra bajo la cota de 30 msnm está con exposición (A)lta.



3. Volcanismo: tres categorías de exposición A(lta), M(edia) y B(aja).Se establecen de acuerdo con las zonas definidas en la información entregada, pero combinando las exposiciones a Lavas, Lahares, Flujo de Piroclastos y Avalanchas volcánicas en sus dos categorías (Alta y Baja) con la amenaza de piroclastos en sus tres categorías (Alta, Moderada y Baja).Si bien la información oficial se encuentra en esta forma, no es distinguible en la práctica para la infraestructura y se combinan ambos aspectos considerando la amenaza de Lava como la determinante, lo que se resume a continuación.

Cuadro Nº 35: Categorías de Exposición para Volcanismo Lava y Lahares

Alto Bajo

Flujo de Piroclastos

Alto Alto Alto

Medio Alto Medio

Bajo Alto Bajo

5.1.3.2 Procesamiento para Definir Exposición

Se realizó un cruce de cada amenaza con cada unidad de infraestructura (módulo y componente). De este modo se pudo conocer el grado de exposición que presenta cada unidad. Esto se realizó con la herramienta “Spatial Join” y, para mantener el control de parámetros asignados, se genera un modelo con “Model Builder”. Para caracterizar la infraestructura, se realiza un Spatial Join entre una infraestructura “N” y la amenaza “Z”. De este modo, se obtiene la caracterización de cada unidad de infraestructura respecto de cada tipo de amenaza. En el caso de contar con información para otras amenazas que no fueron consideradas en la presente consultoría, se podría repetir el proceso agregando la nueva variable.

En resumen, a cada una de las unidades de infraestructura georreferenciadas de la zona norte, se le superpuso los distintos shape de amenaza de que se disponía generando una cartografía.

5.1.4 Resultados

A continuación se presenta resumen de los resultados para la exposición para los registros obtenidos para cada tipo de modulo146:

146 Los registros por módulo/tipo incluyen tanto los módulos mismos como sus componentes.



Cuadro Nº 36: Exposición de Infraestructura a Amenazas (unidades)147

Sector

Segmento Base Total

Registros

No Geo referen-ciables

Zonas Centro y

Sur

Zona Norte

Exposición a Sismo

Exposición a Maremoto

Exposición a Volcanismo

A M B A A M B

Electricidad

Generación Central generación eléctrica

183 73 100 34 31 0 3 4 0 0 16

Transmisión

Subestaciones troncales

110 49 53 8 8 0 0 0 0 2

Subestaciones subtransmisión seccionadoras

10 7 3 3 0 0 0 0 1

Subestaciones subtransmisión transformadoras

128 70 45 13 13 0 0 0 0

Subestaciones subtransmisión

6 3 3 3 0 0 0 0 2

Subestación adicional

336 6 320 10 9 1 0 0 0 2

Transmisión troncal 106 1 98 7 7 0 0 0 0 0 2

Líneas subtransmisión

13 13 13 0 0 0 0 0 0

Bloque transmisión subtransmisión

109 66 34 9 9 0 0 0 0 0 2

Bloque transmisión adicional

124 11 99 14 14 0 0 1 0 0 3

Distribución Distribución eléctrica

49 12 26 11 9 2 0 9 0 0 4

Hidrocarburos

Producción

Planta regasificación

13 7 4 1 9 -- -- -- -2 -- 2

Planta propano aire 132 8 116 0 -- -- -- -- 2 -- --

Transporte Oleoducto 2 2 -- -- 2 2 -- --

Gasoducto 8 0 4 4 0 0 3 1 1 2

Distribución

Estación Servicio Carretera

85 16 50 19 17 2 0 1 0 0 6

Estación Servicio zona urbana/rural

341 130 192 38 33 5 0 7 0 0 18

Planta almacenamiento cl

41 2 30 11 11 0 2 0 0 6

Planta almacenamiento GLP

108 2 81 6 5 1 0 0 0 0 4

Oficinas de distribución GLP

21 21 0 -- -- -- -- -- -- --

Zona de concesión 88 42 46 0 -- -- -- -- -- -- --

147 Estos resultados se refieren a los registros entregados por las empresas en los formularios. Con el apoyo del

Ministerio de Energía, se logró georreferenciar otra infraestructura.

− Regasificación que presenta 1 registro (con alto riesgo sísmico y de maremoto).

− Termoeléctricas que presenta 26 registros de los cuales 24 presentan peligro sísmico alto, 2 peligro sísmico medio, 6 presentan riesgo de maremoto alto y 13 presentan peligro volcánico bajo.

Adicionalmente, se georreferenció la información de E-Cl (cuyos formularios tenían problemas formales) que contiene 31 registros de los cuales 27 presentan peligro sísmico alto y 4 peligro sísmico medio, 7 presentan alto peligro de maremoto y 21 presentan peligro volcánico bajo.



Los mapas resultantes de estas amenazas cruzadas con la infraestructura se encuentran en Anexo 8 y en Anexo Electrónico Mapas SIG.

5.2 ANÁLISIS DE RIESGO

5.2.1 Aspectos Metodológicos de Riesgo por Amenaza

Para evaluar el riesgo, es necesario establecer una forma de relacionar formalmente la exposición a amenazas con el índice de vulnerabilidad. Operacionalmente, un valor de riesgo resulta de la multiplicación de los valores de exposición a amenaza y de vulnerabilidad, por lo que es necesario definir valores para asignar a estas variables.

Como se ha señalado, tanto para las amenazas como para la vulnerabilidad se ha establecido tres categorías (alta, media y baja148). Para operacionalizar el cálculo de riesgo, es necesario asignar valores a estas categorías. Dado que la metodología de este trabajo tiene por objetivo permitir señalar orientaciones de política pública, el riesgo estimado tiene un sentido esencialmente “ordinal” por lo cual se debe asegurar que las combinaciones de amenaza y vulnerabilidad generen un ordenamiento coherente del riesgo de la infraestructura.

La lógica del análisis debe asegurar que el riesgo derivado de una amenaza alta con una vulnerabilidad baja no sea equivalente (ordinalmente) al riesgo derivado de una amenaza baja con una vulnerabilidad alta. Para que esto ocurra, se propone que las categorías de amenazas baja, media y alta, se transformen en los números 1, 3 y 9, mientras que las categorías de vulnerabilidad baja, media y alta se transformen en 1, 2 y 3 respectivamente. La progresión “geométrica” de las amenazas permite que el análisis sea sensible al caso de la amenaza “alta” (caso catastrófico)149. Considerando lo anterior, se genera los siguientes resultados numéricos.

Cuadro Nº 37: Valor Riesgo Derivado de Amenaza y Vulnerabilidad Valor de riesgo Vulnerabilidad

Alta Media Baja

Exposición a Amenazas

Alta 27 18 9

Media 9 6 3

Baja 3 2 1

Este resultado permite generar un ordenamiento coherente del riesgo de la infraestructura, en una escala de hasta siete niveles de riesgo. Los resultados numéricos de riesgo no deben considerarse sino referencias ordinales; son riesgos para cada amenaza y señalan un ordenamiento dentro de cada una. Se da además, el caso de infraestructura no expuesta a amenaza (amenaza=0), y por tanto, libre de riesgo.

148 Aunque hay amenazas en que no se puede aplicar todas las categorías actualmente, dada la información

disponible. 149 La metodología de utilizar alto/medio/bajo como criterio de evaluación de riesgo es bastante generalizada. La

incorporación de variables numéricas, tipo scoring, también, especialmente en ámbitos financieros. Para una revisión crítica de este uso se puede ver Hubard, D.y D. Evans (2010).



5.2.2 Indicadores de Riesgo para Infraestructura Energética

Para un análisis de política pública, que busca identificar los principales ámbitos de atención, resulta relevante establecer indicadores que resuman de manera clara el estatus de la infraestructura en términos de riesgo y que puedan relacionarse para distintos tipos de amenazas, y así, entregar varias perspectivas al problema. Por eso, la metodología presentada para el cálculo de riesgo por amenaza debe ser extendida incluyendo más de un indicador.

Se propone los siguientes indicadores (e índices) básicos de riesgo para cada módulo de infraestructura:

1. Riesgo por amenaza (en categorías). El riesgo calculado usando la metodología descrita se agrega en tres niveles (alto, medio y bajo) para cada amenaza (alto corresponde a más de 18 puntos, medio a valores entre 3 y 9 bajo los otros valores). La agregación en tres reconoce que la información de base no es lo suficientemente detallada como para establecer mayores distinciones.

2. Número de amenazas a la cual una infraestructura está expuesta. La suma simple de las amenazas (0 a 3).

3. Índice de riesgo agregado (aditivo).Se propone un índice de riesgo total sumando riesgos por amenazas. Para ello se asigna 1, 2 y 3 para bajo, medio y alto respectivamente para los riesgos por amenaza. Al agregar los valores de riesgo, el valor máximo posible es 9 (la suma de tres riesgos altos) y el mínimo, 3 (la suma de tres riesgos bajos). Se vuelve a transformar en tres niveles (alto = 8 y 9, medio= 5, 6 y 7, y bajo= 3 y 4).

Esto permitirá también algunas estadísticas descriptivas por tipo de módulo (es decir ya no por cada unidad de infraestructura sino por el módulo-tipo en su conjunto, no por unidad ni por empresa).

5.2.3 Análisis de Impactos

Los Términos de Referencia solicitan un análisis de las consecuencias finales que tendría la manifestación efectiva del riesgo sobre la sociedad: el impacto. Sin embargo, para medir el efecto sobre alguna variable final definida (población, equipamiento entre otras) que produce la manifestación de la amenaza en función del grado de vulnerabilidad de la infraestructura expuesta se requiere conocer todas las relaciones existentes entre la infraestructura y entre esta y las variables finales definidas.

En términos generales es posible usar tres enfoques para evaluar impactos

1. Valoración unitaria. Valoración (con alguna variable de referencia contable, típicamente la moneda) de los impactos posibles de la manifestación de riesgo sobre cada módulo. Para lograr esto, es necesario identificar y precisar claramente el fenómeno que genera el impacto y establecer un mecanismo de valoración (por ejemplo, de valoración económica). Esto es, por ejemplo, el caso de un análisis de costos y beneficios.

2. Indicadores independientes. Elaborar un conjunto de indicadores (medidas verificables diseñadas para contar con un estándar contra el cual evaluar cambio respecto a objetivos o



para establecer comparaciones) sobre variables relevantes para el impacto asociadas a los módulos.

3. Índice. Agregar los indicadores ponderando en función de algunos criterios pertinentes. Una opción es valorar en términos relativos la importancia de cada impacto posible.

Sin embargo, la opción de evaluación requiere conocer el impacto sobre el sistema de que se manifieste un riesgo para cada módulo, eventualmente asignando probabilidades a ciertos tipos de impactos. Esto exige definir claramente los escenarios que pueden ocurrir para cada caso en múltiples situaciones (dado que la relación entre cada unidad de infraestructura y un resultado puede tener muchas posibilidades). La complejidad operacional de este ejercicio es enorme y el problema se vuelve intratable en la práctica, además de requerir salir de la lógica estadística utilizada150. Por otra parte, la utilidad de conocer impactos de casos específicos es mínima pues de no darse exactamente esa configuración la utilidad del cálculo desaparece.

Dado que el objetivo último es apoyar la política pública de seguimiento de riesgos y establecer criterios para priorizar acciones que mejoren la seguridad del suministro, se debe buscar formas alternativas de informar sobre este aspecto.

En el marco de un análisis casuístico, sería posible acotar algunos impactos posibles centrales, hacer el seguimiento de la causalidad y, eventualmente, determinar probabilidades, pero en un marco de análisis estadístico este ejercicio se vuelve imposible. Dado lo anterior, se busca formas de aproximarse a un efecto potencial sobre las variables finales, sin delimitar en concreto estos impactos o sus probabilidades.

Para ello, se propone indicadores que busquen sobre todo jerarquizar la “importancia” para el sistema de las unidades de infraestructura desde diversas perspectivas. Se requiere además que se pueda obtener la información pertinente de manera estadística lo que reduce el espectro de posibles indicadores.

Los indicadores se mantienen independientes, ya que no existen argumentos claros basados en la práctica como para definir ponderadores de importancia. Sin experiencia práctica acumulada y sin discusiones abiertas de usuarios y expertos pertinentes, un índice no tendrá mayor validez. Por lo demás, los indicadores independientes permiten ver con mayor claridad su utilidad efectiva, pues un índice oculta los valores subyacentes y debe revelar mucha información en un solo resultado.

Considerando lo anterior, se propone indicadores que consideren los siguientes aspectos que podrían relacionarse (potencialmente) con impacto:

− Importancia energética del módulo en el sistema. Magnitud de efecto cuantitativo de indisponibilidad.

− Criticidad. Si hay alternativas en caso de indisponibilidad; cuántas son las alternativas (o alternativamente, qué parte del total de opciones disponibles representa el módulo)

150 Ver al respecto Utne et al (2008).



− Impacto Directo. Magnitud de efecto directo de indisponibilidad sobre algunas personas, empresas u organizaciones.

− Impacto indirecto. Si indisponibilidad afecta a otra infraestructura.

Estos indicadores tienen debilidades importantes en el marco de un análisis estadístico151. Hay al menos dos debilidades relevantes en el enfoque específicas para esta aplicación.

En primer lugar, los indicadores no parten de objetivos definidos de, por ejemplo, robustez, autonomía o resiliencia, por lo que la definición de las variables de potencial de impacto carece de un marco claro de referencia. Esta debilidad surge en ausencia de una institución o proceso que defina este marco. Fijar estos objetivos requiere definiciones de autoridades públicas y es un elemento clave para poder construir un análisis de riesgo verdaderamente sólido.

En segundo lugar, no se hace cargo de las interacciones existentes entre las unidades de infraestructura. La modelación de estas interacciones en un contexto estadístico, requeriría desarrollar un enfoque de redes (sistemas complejos), con la consiguiente dificultad analítica de simulación de eventos.

Por otra parte, debe notarse que para un análisis de impacto que pueda enfocarse en cumplir los objetivos determinados en caso de un evento catastrófico, se requiere incorporar una lógica probabilística la cual es distinta (aunque complementaria) con el esquema de máximo impacto potencial del resto del análisis. En otros países también han enfrentado este problema analítico y se encuentran desarrollando propuestas que podrían ser útiles de considerar para el caso chileno152.

En consecuencia, la utilidad de los indicadores propuestos es bastante limitada, pero es lo único posible en el contexto de este estudio153. A esto se le debe sumar las dificultades que pueda existir para obtener la información que no es siempre de acceso directo154.

En consecuencia, los indicadores propuestos por tipo de módulo (asociados a los conceptos ya presentados), se presenta en los siguientes cuadros. Como se observa, cuando se trata de porcentajes, se trata en general de la importancia en relación al total del módulo, segmento o de la zona en análisis de manera de establecer un criterio común en todos los casos155.

151 Para una visión general del potencial y de las limitaciones de los indicadores, se puede ver PRESAT/CRIC

(2006). En esta sección se enfatiza las limitaciones relacionadas con el uso específico propuesto. 152 Ver al respecto Utne et al (2008). 153 Un trabajo de indicadores exhaustivo excedería por mucho los alcances de este estudio, así como el tiempo y

recursos asignados. Los trabajos para fijar indicadores aceptables de manera amplia exigen involucrar a expertos y stakeholders en procesos de discusión extensos. Aun así, es probable que los indicadores sean una aproximación demasiado gruesa a nivel estadístico para resultar útiles para el análisis de seguridad.

154 Según se ve en la sección de resultados, no se pudo obtener siempre la información 155 Para efectos prácticos, se usó la información de las empresas para estos cálculos por lo que los valores resultantes

están, en general, como porcentaje del total informado. Los valores se ajustan por lo tanto, en función de la información disponible.



Cuadro Nº 38: Indicadores de (Potencial de) Impacto por Módulo Tipo -Electricidad

Segmento Módulo Importancia Energética

Criticidad Impacto directo

Impacto Indirecto

Generación

Central MW módulo/MW

totales Tiene más de una unidad

Afecta otro módulo

Subestación MW módulo/MW

totales

Tiene más de un

transformador

Afecta otro módulo

Bloque de Transmisión Adicional % de

provisión directa

Transmisión

Subestación

Subestación Troncal MW módulo/MW

totales

Tiene más de un

transformador

Afecta otro módulo

Subestaciones en región Subtransmisión Seccionadoras

MW módulo/MW totales

Tiene más de un

transformador

Afecta otro módulo

Subestaciones en región Subtransmisión Transformadoras

MW módulo/MW totales

Tiene más de un

transformador

Afecta otro módulo

Bloque de Transmisión

Bloque de transmisión Troncal (entre dos troncales “nudo”)

KV capacidad / Kv Total

Más de una línea en el

bloque

Afecta otro módulo

Bloque de su transmisión (entre dos puntos de inyección)

KV capacidad / Kv Total

Más de una línea en el

bloque

Afecta otro módulo

Distribución Zona Concesión

Porcentaje de consumo zona de concesión sobre

consumo total zona referencia

---------

Población zona

concesión / Población

zona referencia

--------

Nota: En cada caso en que se trata de porcentaje, salvo en casos en que se indica específicamente algo distinto, en la aplicación práctica del indicador, el denominador está dado por la suma de los valores de los módulos o del segmento (según el caso) de modo que se dispone de un indicador relativo al conjunto. En otros casos, se tienen como denominador a la zona de referencia, por lo que se requiere definir dicha zona como parte del proceso de definición de los criterios básicos de seguridad.



Cuadro Nº 39: Indicadores de (Potencial de) Impacto por Módulo Tipo - Hidrocarburos

Segmento Módulo Importancia Energética

Criticidad Impacto Directo

Impacto Indirecto

Producción CL/GLP

Refinería

Capacidad módulo / Capacidad total producción

Opción de importación (Sí/No)

Asociado a otras

instalaciones (S/N)

Producción GN/GNL

Planta regasificación Capacidad módulo / Capacidad total

Planta de GN / GNL ó propano aire en la zona de referencia

Provisión a Generación Eléctrica (S/N)

Planta propano – aire Capacidad módulo / Capacidad total

Transporte CL/GLP

Oleoducto Capacidad módulo/Capacidad-consumo

Sobre total de oleoductos en la zona referencia

Transporte GN Gasoducto Capacidad de transporte/Capacidad-consumo

Sobre total de gasoductos en la zona

Distribución CL

Estación de servicio de carretera

Capacidad almacenamiento / Capacidad total zona de referencia

Sobre total de estaciones deservicio en zona de referencia

Estaciones de servicio en zona urbana por región

Capacidad de almacenamiento / capacidad almacenamiento zona de referencia


Población regional urbana / Población zona referencia

Estaciones de servicio en zona rural por región



Población regional rural / Población zona referencia

Planta Almacenamiento


Sobre total de plantas almacenamiento en zona de referencia

Distribución GLP

Planta Almacenamiento/Envasado

Capacidad modulo / Total

Hay gas de red en zona (S/N)

Oficinas de Distribución por región

Capacidad distribución / total

Hay gas de red en zona (S/N)

Distribución GN/GNL/G red

Zona concesión

Porcentaje de zona / total

Hay GLP en zona (S/N)

Población zona concesión / Población total zona referencia

Nota: En cada caso en que se trata de porcentaje, salvo en casos en que se indica específicamente algo distinto, en la aplicación práctica del indicador, el denominador está dado por la suma de los valores de los módulos o del segmento (según el caso) de modo que se dispone de un indicador relativo al conjunto. En otros casos, se tienen como denominador a la zona de referencia, por lo que se requiere definir dicha zona como parte del proceso de definición de los criterios básicos de seguridad.



5.2.4 Análisis de Resultados

El detalle de los resultados del análisis de riesgo se encuentra en el anexo electrónico Matrices. Cabe consignar que para efectos de los cálculos de riesgo sólo se pudo incorporar aquellos datos de las bases que estuvieran correctamente referenciados geográficamente y cuyas bases de origen estuvieran correctamente completadas.

En los siguientes cuadros se resume los resultados obtenidos, en un nivel agregado (electricidad/hidrocarburos), sobre riesgo. Para efectos de la comparación, se informa también los resultados de vulnerabilidad en cada caso.

Cuadro Nº 40a: Módulos Expuestos a Riesgo por Amenaza y Nivel - Electricidad

Nivel de Riesgo Sismo Maremoto

Erupción Volcánica

Nº % Nº % Nº % Alto 61 67 29 32 61 67

Medio 23 25 58 64 23 25 Bajo 0 0 4 4 0 0

Sin Exposición 7 8 0 0 7 8 TOTAL 91 100 91 100 91 100

Cuadro Nº 40b: Módulos Vulnerables por Amenaza y Nivel - Electricidad

Grado de Vulnerabilidad


Nº % Nº % Nº % Alto 13 14 18 20 29 32

Medio 54 59 66 73 58 64 Bajo 24 26 7 8 4 4

TOTAL 91 100 91 100 91 100

Cuadro Nº 41a: Módulos Expuestos a Riesgo por Amenaza y Nivel - Hidrocarburos

Nivel de Riesgo Sismo Maremoto

Erupción Volcánica

Nº % Nº % Nº % Alto 23 66 4 11 23 66

Medio 12 34 26 74 12 34 Bajo 0 0 5 14 0 0

Sin Exposición 0 0 0 0 0 0 TOTAL 35 100 35 100 35 100

Cuadro Nº 41b: Módulos Vulnerables por Amenaza y Nivel - Hidrocarburos

Grado de Vulnerabilidad


Nº % Nº % Nº % Alta 1 3 3 9 4 11

Medio 28 80 27 77 26 74 Bajo 6 17 5 14 5 14

TOTAL 35 100 35 100 35 100



Dado que los resultados aún son parciales y que es parte de un proceso de desarrollo de un índice útil para aplicación de políticas, estos resultados deben considerarse como indicaciones generales y no deberían extraerse demasiadas conclusiones de ellos.

Para calcular los indicadores se solicitó información a las propias empresas y se buscó información pública para completar los antecedentes. Se obtuvo información parcial de parte de las empresas y con la información pública adicional, se obtuvo antecedentes para algo más del 50% de los casos. Sin embargo, la variabilidad entre módulos/tipo es grande, habiendo casos en que no se dispone de ninguna información. Los resultados obtenidos se encuentran en el anexo electrónico Matrices.

Como se ha mencionado, en general el análisis de indicadores no parece un camino promisorio para apoyar de manera significativa a la política pública. Los indicadores entregan algunas líneas muy gruesas de información, por lo que es poco claro que ayuden a mejorar la priorización de acciones o atención de la autoridad pública. Se requiere un trabajo específico de análisis, en conjunto con stakeholders relevantes, para definir formas de análisis que resulten útiles para este propósito. En las conclusiones y recomendaciones se ha señalado algunas opciones.



6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.1 PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES

El presente trabajo es el primer análisis sistemático de las condicionantes naturales, técnicas e institucionales relativas al riesgo natural en Chile para el sector energético. En ese contexto, la investigación desarrolla un conjunto de metodologías, recaba información y analiza el problema de manera innovadora, tanto con análisis cuantitativo, como cualitativo.

Si bien se representa un avance contundente en lo referido a temas de infraestructura energética, se requerirá un proceso de mejoramiento continuo de los antecedentes para poder realizar políticas públicas efectivas en materia de mejor seguridad frente a riesgos naturales. En consecuencia, los avances logrados deberán ser revisados y profundizados por acciones futuras, por lo que los hallazgos de esta investigación pueden considerarse una primera etapa de un proceso.

En términos generales, un resultado importante de la investigación consiste en la sistematización de criterios y conceptos para el análisis de temas de riesgo, incluyendo la deconstrucción del problema en componentes relevantes, situación que permitirá avanzar con mayor claridad en futuras acciones relacionadas con el tema. Dentro de la sistematización de conceptos, el énfasis puesto en un enfoque determinístico de riesgo para la información estadística es un aspecto destacado, pues incorpora las experiencias en análisis de casos recientes en materias de riesgos naturales y financieros.

Otro resultado general importante obtenido del estudio, fue un derivado no solicitado inicialmente en los alcances del mismo, referido al reconocimiento de la necesidad de incorporar dos niveles de análisis para un buen trabajo en temas de riesgo. Por una parte, se requiere un análisis estadístico, esencialmente comparativo y determinístico, que sirva a las autoridades para orientar acciones generales en plazos relativamente breves y apuntar a temas que deben ser profundizados, y por otra, el requerimiento de una análisis casuístico, que se focaliza en problemas específicos con atención a los detalles particulares y a las especificidades probabilísticas del caso.

Desde la perspectiva del actuar público, un análisis de riesgo completo y coherente debe considerar ambos niveles de análisis. El enfoque estadístico permite aproximarse a los temas de mayor importancia, mientras que el enfoque casuístico permite analizar de manera concreta los efectos de ciertos eventos catastróficos y la manera de reaccionar frente a ellos.

Los avances específicos del presente trabajo se deben evaluar en función de los objetivos mismos del estudio, esto es: identificar y levantar información de infraestructura energética nacional y analizar las características y exigencias de diseño de la infraestructura crítica del sector energético de la zona norte, así como también las medidas de resguardo utilizadas a fin de evaluar las condiciones en que se encuentra en caso de que ocurra un evento catastrófico e identificar los aspectos a mejorar para fortalecer la seguridad de suministro.

Para lograr este objetivo se distinguió los siguientes aspectos:



1. Institucionalidad: organizaciones y funcionamiento.

2. Amenazas: características y medición.

3. Infraestructura: características y vulnerabilidad.

4. Riesgo y seguridad de suministro: exposición, riesgo y efectos sistémicos.

Cada una de estos temas se vincula con objetivos específicos:

Institucionalidad

a. Identificar organismos involucrados en la aprobación de proyectos (relacionados con seguridad).

b. Identificar procedimientos y exigencias para construcción (localización, diseño) así como, procedimientos y criterios de fiscalización.

Amenazas

c. Evaluar la información disponible sobre amenazas y señalar plazos y tiempos de actualización.

Infraestructura

d. Verificar y complementar información de infraestructura (características técnicas y variables de seguridad y georreferenciadas).

e. Diseñar indicador de vulnerabilidad.

Riesgo y seguridad de suministro

f. Determinar la infraestructura energética afectada por amenazas naturales.

g. Identificar medidas de resguardo con las que cuenta el sector para operar en caso de eventos catastróficos.

Respecto a cada uno de los temas enunciados precedentemente, los principales resultados con algunas recomendaciones generales presentan a continuación.

Institucionalidad

Existe una carencia completa en esta materia. Se revisó la institucionalidad e identificó aquellos organismos involucrados actualmente en la aprobación de los proyectos, revisándose igualmente el proceso que conduce a ello, junto con las exigencias normativas y posteriores fiscalizaciones (objetivos específicos a y b). Al respecto, se observó que los principales permisos que se exigen en la actualidad carecen de un componente de análisis de riesgo significativo, sumado a que prácticamente no existen normas, por lo cual las principales empresas han optado por usar estándares internacionales, y que la fiscalización no es sistemática (ni puede serlo, al no ser parte explícita de las aprobaciones). Las responsabilidades se delegan a los agentes individuales y se diluyen en múltiples actores. La planificación territorial es débil y no ha incorporado de manera coherente y comparable los temas de riesgo.



Adicionalmente, se carece de organizaciones que puedan recabar la información acerca de la infraestructura energética y que puedan revisar su relación con otra infraestructura relevante para efectos de análisis específicos (por ejemplo, impacto sobre capacidad de provisión de servicios básicos de emergencia o sobre defensa nacional) y para tomar decisiones de gestión en el caso de que se manifiesten los eventos naturales.

Dada la precariedad de la institucionalidad no es posible hacer proposiciones concretas en cuanto a estructura y roles de las organizaciones de la fiscalización, por cuanto se requiere ciertas definiciones básicas que orienten estas proposiciones. Es decir, se requiere establecer criterios de seguridad en cuanto a resiliencia y resistencia frente a eventos catastróficos, se requiere definir un enfoque de gestión con los aspectos centralizados y descentralizados, se requiere definir la forma en que la integración del sector energía se hará con otros sectores de infraestructura esencial, si la institucionalidad se hará con los Ministerios existentes, con nuevos o con organismos especializados como servicios, comités, etc.

En resumen, se requiere construir, casi desde cero, una institucionalidad pública que permita una acción coordinada, coherente y estandarizada ante eventos naturales significativos. Si bien en la práctica la situación de la infraestructura mirada por separado puede no ser tan compleja dado que las propias empresas, en particular las grandes, han tomado acciones para definir altos estándares de diseño y gestión, la relación entre la infraestructura es quizás el aspecto más importante para aumentar la seguridad y para ello la institucionalidad adecuada es un elemento vital.

En consecuencia, el marco institucional nacional requiere una completa actualización siguiendo ejemplos internacionales para no depender de buenas prácticas privadas.

Amenazas

Se estableció una categorización de amenazas relevantes y se recopiló la información disponible sobre éstas, evaluando la información entregada (objetivo c). Se observa que la información está concentrada en las amenazas “mayores”, careciéndose de información sistemática procesada para eventos que, aun cuando menores, pueden ser recurrentes y a la larga, significativos. No obstante, aún en materia de amenazas principales no se dispone de gran información, y se requiere avanzar en mayores niveles de detalle.

En particular, en la zona norte, se observa una carencia grande en materia de información sobre impactos potenciales de maremotos, tema que es de alta sensibilidad para el sector eléctrico por la localización de la generación. Sobre sismos, sólo se dispone de la información general derivada de la norma sísmica, lo que no permite una evaluación de sitios específicos, sino de zonas, lo cual tiene implicancias particulares para toda aquella infraestructura que será construida en los próximos años.

En conclusión, la información disponible es de carácter general y permite tan sólo aproximaciones a “zonas” con características de riesgo generales, sin un grado de detalle suficiente para un conocimiento más útil a los fines de mejorar la seguridad del sistema energético. Se debe avanzar rápidamente en suplir estas carencias de información.



Infraestructura

El trabajo de mayor envergadura realizado en el marco del estudio fue la revisión y verificación de información sobre infraestructura (objetivo d). Se requirió para ello de un extenso trabajo consistente inicialmente en la definición de las solicitudes, alcances y características de la información que se requería para el análisis, tal que esta fuese útil y utilizable para efectos de un análisis de política. Cabe consignar que se partió sin información, por lo que fue necesario agregar una actividad de generación de información, no contemplada inicialmente.

No obstante, y a pesar de contar con información, la base de datos con la información de las empresas requiere una revisión posterior de manera de validar algunos de los antecedentes y para especificar los datos que resulten realmente útiles para el análisis. Pese al esfuerzo de entregar un instrumento simple y aún tras un proceso de validación, la complejidad y novedad de la información solicitada, así como la capacidad de los respondientes, permite que aparezcan errores, los que si bien no invalidan la base en su totalidad, exige que se establezca un procedimiento adicional, no contemplado en el Estudio, para mejorar la información recibida.

Este trabajo permitió sentar las bases de un sistema de información sobre infraestructura que posibilitó el diseño y aplicación de un indicador de vulnerabilidad de la infraestructura (objetivo e). El indicador se construyó con alguna de la información principal de la infraestructura, relacionada esencialmente con preparación ante amenazas, y en base a algunos criterios de prioridad en función de las conversaciones con expertos y revisión de la literatura, siendo además diseñada para ser “fácilmente” modificable en etapas posteriores.

Sin embargo, el ejercicio mostró que es difícil establecer patrones absolutos de referencia porque no existe un patrón para comparar: se debe definir un nivel de exigencias específicos, lo cual requiere desarrollar normas y regulaciones específicas, o bien adoptar algunas internacionales que parezcan pertinentes para Chile. En consecuencia, la construcción de indicadores de vulnerabilidad, exige definir estándares claros de comparación así como métodos de medición, junto con desarrollar procedimientos para que la evaluación signifique incentivar mejoras continuas en la infraestructura.

Riesgo y Seguridad de Suministro

El análisis de riesgo partió por un cruce de la información de amenazas con la de vulnerabilidad (objetivo f). Como resultado de ese ejercicio se observó que ese trabajo sufre de las deficiencias tanto de la información de exposición a amenazas como de la vulnerabilidad que se han señalado en las secciones previas.

Sin embargo, no debe olvidarse que la experiencia internacional muestra que lo esencial es disponer de un sistema de gestión de información y de acción operativo. En particular, se observa que las acciones individuales en materia de reducción de riesgo quedan condicionadas por las probabilidades de ocurrencia de los eventos y los costos económicos previstos sobre cada infraestructura, por lo que en la práctica se requiere un análisis más detallado de casos específicos.



Por lo anterior, el análisis de riesgo estadístico sólo puede orientar la manera de definir aquella infraestructura y ámbitos que deben ser estudiados con mayor nivel de profundidad, estableciendo un benchmark claro que permita identificar los casos relevantes los cuales puedan ser analizados posteriormente caso a caso.

6.2 RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS

En esta sección se presentan recomendaciones específicas a cada tema que se derivan de las conclusiones centrales y recomendaciones generadas planteadas en la sección anterior. Estas recomendaciones son de diversa complejidad y alcance. Por una parte, se recomienda algunas acciones que pueden ser de ejecución inmediata y directa del Ministerio, mientras que por otra, se plantea acciones que requieren gran nivel de coordinación y consenso en diversos sectores públicos. En general, se plantean en orden de complejidad creciente.

El mayor número de recomendaciones, y de las más complejas, se encuentra en el ámbito institucional. Este ámbito tiene una particular importancia por el creciente número de proyectos y de capacidad que se estará instalando en los próximos años en Chile (y proporcionalmente, muy importante en el SING). En definitiva, en este ámbito hay mayor espacio de intervención de política pública que pueda traer resultados concretos.

Institucionalidad

Como medida básica, se debe gestionar a través de la participación del Ministerio de Energía en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, SEIA, la incorporación de temas de seguridad frente a amenazas naturales como parte de los requisitos fundamentales para obtener la Resolución de Calificación Ambiental, con que concluye el proceso de evaluación de un Estudio de Impacto Ambiental, o de una Declaración de Impacto Ambiental. Pese a la ausencia de una normativa específica, el SEIA ofrece una instancia de diálogo en que pueden incluirse apoyos expertos y exigencias de estudios de detalle. La ventaja del SEIA es que cubre aspectos no normados en los cuales puede pasar un largo tiempo antes de disponer de normas. Una alternativa (no excluyente) puntual para el sector energético, es desarrollar normas técnicas específicas sobre los temas más sensibles.

Es esencial, también, activar la participación del Ministerio de Energía en las instancias de desarrollo de planes reguladores y otros planes de uso territorial, incluyendo los planes de utilización del borde costero. A partir de la información general sobre amenazas, se conoce áreas críticas para infraestructura energética por lo que es posible priorizar localizaciones. Estos planes reguladores deben incorporar estudios ambientales para garantizar la correcta inclusión de las amenazas.

Se debe proponer mejoras en los sistemas de coordinación entre actores privados y públicos (por ejemplo con CDEC). A partir de los comités de seguridad generados como resultado del terremoto del 27/F, se debería proponer una comisión interministerial de infraestructura energética con capacidad de generar coordinación efectiva y trabajar normas relevantes. Esto puede ser considerado un paso “preliminar” para una Comisión Nacional de Infraestructura Crítica (CNIC), que articule todas las medidas requeridas en los distintos sectores. Sólo una



CNIC podrá establecer las exigencias y garantizar un desarrollo adecuado de la infraestructura energética en materia de seguridad frente a amenazas naturales, como la experiencia internacional revisada, lo atestigua. Las transformaciones propuestas recientemente en la Oficina Nacional de Emergencia pueden ser una oportunidad única de introducir el tema e incorporarlo a la discusión sobre el mejoramiento del sistema nacional para enfrentar emergencias.

Se considera que un comité de infraestructura debe incorporar a todos aquellos sectores directamente relacionados con regulación o gestión de infraestructura crítica pública o de servicios públicos (Obras Públicas, Energía, Salud, Transporte y Telecomunicaciones, eventualmente la SISS, DIRECTEMAR y DGAC) y aquellas instituciones relacionadas con seguridad en general (Interior, Defensa y ANI).

Dentro de los temas principales que se debe trabajar, están las normas que debieran ser exigibles para todas las amenazas analizadas en esta investigación, y el establecimiento de responsabilidades institucionales en el cumplimiento de normas. Como primera tarea, se requiere establecer definiciones adecuadas de infraestructura crítica y de riesgo aceptable que permitan derivar con claridad las medidas que deberán ser tomadas para enfrentar eventos catastróficos y tener un punto de referencia para evaluar todas las medidas tomadas y sus eventuales resultados.

De los países estudiados se puede señalar algunas buenas prácticas que merecerían ser incorporadas.

− Australia: la Red de Intercambio de Información Confiable (TISN) para la Resiliencia de Infraestructura Crítica (CIR). Permite el intercambio de información y el conocimiento de los actores relevantes (públicos y privados). Enfrenta uno de los problemas principales que presenta el hacer frente a amenazas que comprometen la infraestructura: la información y los niveles de coordinación entre los diversos entes concernidos. Muchas veces los propietarios de infraestructura crítica no están familiarizados con los temas de amenazas: este dispositivo asiste a los propietarios y operadores de infraestructura crítica, a identificar analizar y manejar las dependencias sectoriales, práctica que acerca estos temas a la ciudadanía

− Canadá. Para enfrentar el tema de una adecuada coordinación, bajo el alero del Ministerio de Seguridad Pública, se estableció el Centro de Operaciones del Gobierno (GOC), que provee un nivel de coordinación estratégica en respuesta a una emergencia o evento que afecte el interés nacional. Mediante esta práctica se desarrollan protocolos de trabajo coordinado entre los actores relevantes.

− Reino Unido. Elaboración de planes de contingencia para reducir al mínimo la ciudadanía sin la provisión de algún servicio. En ese contexto, emerge como una práctica ineludible al abordar la infraestructura crítica de una nación (adicionalmente, algunas centrales de generación de electricidad tienen la capacidad de puesta en marcha de forma independiente de la red).

− España. A objeto de conocer cuál es la infraestructura en riesgo, el Centro Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas (CNPIC), ha desarrollado un Catálogo



Nacional de Infraestructuras Estratégicas, recopilación ordenada y sistemática de la información de las principales infraestructuras estratégicas de España, custodiado por el Centro. El Catálogo comprende más de 3.500 instalaciones e infraestructuras sensibles dentro de diversas áreas estratégicas. Esta práctica permite dimensionar los recursos necesarios para la protección de la infraestructura y su asignación focalizada. Esta información es confidencial.

Amenazas

En primer lugar, es importante que el Ministerio de Energía se coordine con el Sistema Integrado de Información para Emergencias, para conocer qué proyectos o estudios relacionados están en carpeta para ser ejecutados. Esto es válido también para servicios específicos como el SHOA y el SERNAGEOMIN.

Se debe promover la realización de estudios específicos de amenazas comenzando por los temas y las zonas que generan mayor grado de preocupación inmediata. Se debe continuar en todas aquellas zonas que tengan potencial significativo de desarrollo de infraestructura. Se debe avanzar en generar información de mayor nivel de detalle sobre todas las amenazas (maremoto y sismo en particular). Se debe buscar compartir la información de amenazas con alto nivel de detalle generadas por empresas para que estén disponibles para los nuevos proyectos de inversión.

En este ámbito son prioritarios estudios de zonificación de peligro por maremoto en toda la zona costera del área de estudio (Regiones XV a III, priorizando aquellas áreas donde existe infraestructura instalada; en particular, en la zona de Tocopilla y Mejillones - tienen características que deben ser estudiadas en función de la evolución esperada de la infraestructura en dichas zonas). Estos estudios deberán considerar al menos un estudio de detalle (escala 1:5.000) de peligro de maremoto de campo cercano y campo lejano, que incluyan batimetría (topografía submarina) y topografía continental a nivel de detalle, y áreas con distinto grado de exposición al peligro.

A partir de lo anterior, se puede diseñar medidas concretas para disminuir el impacto de un maremoto: básicamente un conjunto de propuestas de obras civiles (terraplenes, rompe olas, tetrápodos) y eventualmente, medidas biológicas como arborización, forestación de dunas.

Adicionalmente, se sugiere avanzar en estudios de inundaciones, básicamente relacionados con el “invierno boliviano”, los cuales deben considerar tanto la información histórica como la inclusión de los escenarios establecidos a raíz del fenómeno de cambio climático. Si bien no son comunes existe menor información y configuración de escenarios de tendencia y tiene potencial de impacto importante, pero con gran desconocimiento. Los estudios deben incluir información detallada, tanto de los alcances espaciales de la inundación, como de la probabilidad de la generación de aludes y su impacto espacial.

Se recomienda que el Ministerio participe en proyectos que apunten a mejorar las redes de monitoreo y obtención de información en tiempo real -lo cual puede ser un esfuerzo conjunto de varias instituciones-, de manera de poder contar con información confiable y en tiempo real.



Igualmente, hay que avanzar en sistematizar información sobre otras amenazas (las tres en las que no se cuenta con información sistemática), de manera de generar bases de datos útiles para identificar exposición a la misma.

Infraestructura

Se propone avanzar en la integración de información en un solo sistema para todo el Ministerio y organismos relacionados. La información sobre seguridad debería ser una parte de un sistema integrado de información energética, en el que se incluya los aspectos de la oferta y la demanda. En particular, se debe establecer una codificación única para la infraestructura e incorporar la nueva información georreferenciada, levantada con un GPS en Huso WGS84 19sur.

En lo inmediato, se sugiere que la base de datos sea puesta a disposición de las empresas para su revisión junto con los resultados del análisis de vulnerabilidad. Esto puede ser objetado por algunas empresas por el hecho de que se pone a disposición pública información que puede ser considerada “confidencial”. Sin embargo, se considera que toda la información solicitada es “no estratégica” y por lo tanto puede tener carácter “público”. Debería dejarse fuera la información georreferenciada, para evitar algunas objeciones ya conocidas, solicitando revisiones de esta directamente a las empresas involucradas.

Es importante que los resultados de vulnerabilidad sean considerados provisionales y en proceso de elaboración, puesto que los criterios utilizados no son ni legalmente establecidos ni formalmente aceptados por las empresas, por lo que la validez del índice puede ser cuestionada. La generación de un índice resulta útil sólo en la medida que no es una evaluación fija con resultados directos, sino que incentiva mejoras en equipamiento o procesos. En la medida que se mantenga de esa manera, el índice puede ser un aporte a mayor seguridad de la infraestructura.

Es importante definir el grado de seguridad que debe tener la gestión y acceso información sobre infraestructura, de modo que sea coherente con exigencias de seguridad nacional. Los objetivos de las bases de datos integradas deben establecerse con claridad: se requiere información que permita gestión y una anticipación de posibles problemas, pero sin un nivel de detalle que pueda ser útil para fines distintos ni que impida su actualización permanente y gestión simple.

En consideración a lo anterior, se sugiere conformar una mesa de trabajo con los actores de la industria, los cuales pueden organizarse en función de la tipología de módulo, con algún nivel de agregación, de manera de identificar los aspectos esenciales de los módulos, así como los componentes clave en temas de seguridad, estableciendo formas homogéneas de medir sus condiciones técnicas (mantenciones, probabilidades de falla, sistemas de control, etc.), y de ponderar su rol dentro de la vulnerabilidad. En estas mesas, se podrá definir cuánta información es útil y pertinente recopilar de manera centralizada y cuánta debe ser gestionada por las empresas. Sólo se debería recopilar información que será considerado crítica” y aquella que se requiera para el índice de vulnerabilidad. Asimismo, permitirá una revisión de la información al nivel de “módulo” para ajustar a los requerimientos útiles para medir diferente nivel de seguridad.



Posteriormente, se debe establecer una actualización recurrente de la información solicitada, cada dos años o cada vez que se incorpore un nuevo proyecto. Esto debiese ir en paralelo con las modificaciones a las bases de datos que debe realizarse para que refleje adecuadamente la vulnerabilidad. La actualización cada dos años debe ir asociada a un proceso de benchmarking de riesgo, en que un indicador debe estimular mejoras continuas. Es decir, el objetivo de la mantención de la información debe ser entregar un informe simple a cada empresa sobre sus resultados de vulnerabilidad, con el propósito de incentivar acciones de mejora o estudios de mayor profundidad.

El índice de vulnerabilidad debería evolucionar por medio de un ejercicio de generación de ponderadores y valores para análisis multicriterio con participación de expertos públicos y privados que permitan validar mejor el benchmark como referente para exigir acciones privadas. Es decir, se debe avanzar hacia parámetros determinados por una acción conjunta pública-privada con expertos en los diversos temas y criterios de política pública que den solidez a lo planteado.

Respecto a la solicitud de información se recomienda que se establezca períodos de petición y protocolos de petición que sean, además, conocidos por los otros organismos relacionados (SEC, CNE) para evitar que la saturación de peticiones afecte la calidad de la información entregada por las empresas.

Riesgos y Seguridad de Suministro

En riesgo, resulta esencial definir los niveles de riesgo aceptables que serán el referente de la acción pública y privada. Tal situación permitirá a la vez clarificar cuáles deben ser las medidas de seguridad de suministro que se debe utilizar en la gestión estadística. No existe actualmente conceptos claros de lo que se considera un “riesgo aceptable” (salvo las medidas indirectas de “costo de falla”) en términos de indisponibilidad (tiempo), impacto medible u otras variables. Las aproximaciones realizadas en el presente estudio son una primera etapa para definir indicadores más precisos considerando resistencia y resiliencia.

Para las definiciones señaladas, se sugiere una mesa de trabajo pública (con consulta privada) que pueda avanzar en la definición de los criterios señalados.

Es posible establecer un benchmark cada dos años utilizando los resultados de la información de riesgo. De ese modo, todos aquellos módulos que se encuentren en la zona inferior del benchmark respecto a sus pares debería someterse a análisis de riesgo más detallado (auditoría). Esto permitirá a la vez recopilar información más precisa sobre exposición a amenazas. En este sentido, se debe establecer la necesidad de desarrollar auditorías de seguridad frente a amenazas bien definidas (para complementar el trabajo estadístico y actualizar la preparación).

Finalmente, es posible elaborar guías con criterios y estándares para auditorías de seguridad, en función de lo que se defina en el benchmark. Se debe evitar la experiencia de la OC10013 en la cual las empresas usaron metodologías ad-hoc de auditoría. Por ello, se debe generar procedimientos adecuados basados en las buenas prácticas internacionales y que puedan adaptarse a infraestructura de diversos tipos y escalas.



Finalmente, se debe mencionar que el enfoque de riesgo presentado en el Informe ha estado concentrado en las unidades de infraestructura. Sin embargo, en las interacciones entre los módulos se encuentra posiblemente el mayor desafío de gestión para aumentar la seguridad del sistema energético. Un análisis que considere un enfoque de sistemas complejos156 (como se está considerando en Estados Unidos, por ejemplo), es la vía adecuada para un análisis integrado. Sin embargo, es un camino largo que requiere articular análisis de política con trabajos académicos, tales como modelos basados en agentes. Este trabajo será vital para poder preparar a los entes responsables de manera completa, para enfrentar posibles eventos catastróficos.

Un esfuerzo que puede ser más abordable en el corto plazo, es trabajar con análisis de riesgo, pero desarrollados en un nivel “casuístico”, seleccionando casos que puedan ser simulados y analizados en cierto detalle y que permitan progresivamente avanzar hacia modelos generales de análisis de riesgo de infraestructura. El proyecto DECRIS, de Noruega, podría ser un punto de referencia para este esfuerzo.

156 Sistemas en que “el todo” se comporta de manera distinta que la “suma de las partes”. Ver, por ejemplo Visarraga

(2011).

Identificación de la Infraestructura Energética Nacional y...

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