IEA 46 RENDA MINIMA D'INSERCIÓ CATALANA EN EL SISTEMA … · Els requisits objectius de la renda...

LA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ CATALANAEN EL SISTEMA DE PROTECCIÓ SOCIAL

46Col·lecció

Institutd’Estudis

Autonòmics

LA RENDA MÍNIMAD’INSERCIÓ CATALANA

EN EL SISTEMA DEPROTECCIÓ SOCIAL

Miquel Àngel Purcalla Bonilla (dir.)Josep Moreno Gené

Ana María Romero BurilloÀngel Urquizu Cavallé

BARCELONA2006

Biblioteca de Catalunya. Dades CIP:

La Renda mínima d'inserció catalana en el sistema de protecció social.- (Col·lecció Institut d'Estudis Autonòmics ; 46)BibliografiaISBN 84-393-7090-3I. Purcalla Bonilla, Miquel Àngel II. Institut d'Estudis Autonòmics (Catalunya) III. Col·lecció: Institut d'Estudis Autonòmics (Col·lecció) ; 461. Renda mínima - Catalunya 2. Assistència social - Catalunya 3. Renda mínima - Espanya - Comunitats autònomes 4. Seguretat social - Espanya -Comunitats autònomes364.22(460)

Fotografia de la coberta: Palau Centelles, Barcelona (segle XVI).Porta principal, baixada de Sant Miquel.

© Generalitat de Catalunya. Institut d’Estudis AutonòmicsPrimera edició: juny de 2006Tiratge: 1.000 exemplarsISBN: 84-393-7090-3Dipòsit legal: B.35.852-2006

SUMARI

ABREVIATURES ....................................................................................

PRÒLEG, PER JAUME VERNET I LLOBET ................................................

INTRODUCCIÓ ......................................................................................

CAPÍTOL ILA RENDA D’INSERCIÓ AUTONÒMICA I ESTATAL EN EL MARC

DE LA DISTRIBUCIÓ DE COMPETÈNCIES

1. ELS PRINCIPIS INFORMADORS DE LA SEGURETAT SOCIAL..............

2. LES PRESTACIONS NO CONTRIBUTIVES DEL SISTEMA DE SEGURETAT

SOCIAL ..........................................................................................

3. LA DISTRIBUCIÓ DE COMPETÈNCIES EN MATÈRIA DE SEGURETAT

SOCIAL ..........................................................................................

4. ASSISTÈNCIA SOCIAL: RENDES MÍNIMES I PROBLEMÀTICA DELS

COMPLEMENTS AUTONÒMICS DE LES PRESTACIONS DE SEGURETAT

SOCIAL ..........................................................................................A. Marc constitucional i legal ....................................................B. Rendes mínimes ....................................................................C. Problemàtica dels complements autonòmics de les presta-

cions de Seguretat Social ......................................................

5. UN NOU PAS ENDAVANT EN MATÈRIA D’ASSISTÈNCIA SOCIAL: LA

FUTURA LLEI CATALANA DE PRESTACIONS ....................................

11

13

21

33

39

47

535354

56

67

CAPÍTOL IIEL PAPER DE LES RENDES MÍNIMES D’INSERCIÓ A L’ACTUAL

SISTEMA DE PROTECCIÓ SOCIAL

1. LES RENDES MÍNIMES D’INSERCIÓ: DE LA PROTECCIÓ DAVANT LA

POBRESA I L’EXCLUSIÓ SOCIAL A L’ESTABLIMENT D’UN VERITABLE

DRET DE CIUTADANIA ....................................................................

2. APARICIÓ I EVOLUCIÓ DE LES RENDES MÍNIMES AUTONÒMIQUES.ESPECIAL REFERÈNCIA A LA RENDA MÍNIMA CATALANA ..............2.1. El procés de gestació dels programes de renda mínima

d’inserció ..............................................................................2.2. La implantació i evolució de la renda mínima d’inserció a

Catalunya. El marc normatiu vigent......................................2.3. Valoració del procés de gestació i desenvolupament dels pro-

grames de renda mínima d’inserció ......................................

3. LA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ VERSUS LA RENDA BÀSICA DE CIU-TADANIA ........................................................................................

CAPÍTOL IIILA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ CATALANA

1. EL CARÀCTER CONDICIONAT I FINALISTA DE LA RENDA MÍNIMA

D’INSERCIÓ ....................................................................................

2. ELS REQUISITS D’ACCÉS A LA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ CA-TALANA ..........................................................................................2.1. Delimitació dels requisits previstos ......................................2.2. Els requisits subjectius. El perfil de les situacions de neces-

sitat protegides ......................................................................2.2.1. Residència i empadronament ......................................2.2.2. Unitat familiar i llar independent ................................2.2.3. L’edat ..........................................................................2.2.4. Els mitjans econòmics ................................................

2.3. Els requisits objectius de la renda mínima d’inserció ..........2.3.1. El conveni d’inserció ..................................................

77

89

89

95

100

105

115

119119

123123128137143156157

2.3.2. Altres obligacions dels destinataris de la renda míni-ma d’inserció ..............................................................

3. EL CONTINGUT DE LA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ ........................3.1. El contingut dual de la renda mínima d’inserció ..................3.2. Les accions d’inserció sociolaboral: prestacions formatives i

d’inserció ..............................................................................3.2.1. Actuacions de recolzament a la integració social ......3.2.2. Accions de formació d’adults......................................3.2.3. Actuacions de recolzament a la inserció laboral ........

3.3. Les prestacions econòmiques: la cobertura econòmica de lesnecessitats vitals ....................................................................3.3.1. Prestacions d’urgència i rescabalament ......................3.3.2. La prestació econòmica de la renda mínima d’inser-

ció ................................................................................3.3.2.1. Concepte i característiques ..........................3.3.2.2. Quantia de la prestació econòmica ..............

CONCLUSIONS ......................................................................................

REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES ..........................................................

165

175175

179181184185

189189

190190191

207

219

ABREVIATURES

Ar. AranzadiCA Comunitat autònoma / comunitats autònomesCE Constitució espanyolaEUR EurosIMSA Programa de solidaritat dels andalusos per a l’eradicació de la

marginació i la desigualtatIPREM Indicador públic de renda d’efectes múltiplesIRNR Impost sobre la renda dels no residentsIRPF Impost sobre la renda de les persones físiquesIRS Indicador de renda de suficiènciaPIR Pla individual d’inserció i reinserció social i laboralPIRMI Programa interdepartamental de la renda mínima d’insercióRBPB Renda bàsica del País Basc —Llei 12/1998, modificada per

Llei 10/2000 i per Llei 4/2003—RISG Llei 9/1991, de 2 d’octubre, de mesures bàsiques per a la inser-

ció social de Galícia (modificada per Llei 1/199 i per Llei16/2004)

RMIM Renda mínima d’inserció de la CA de MadridSMI Salari mínim interprofessionalSTSJ Sentència del Tribunal Superior de JustíciaTRLIRPF Reial decret legislatiu 3/2004, de 5 de març, que aprova el text

refós de la Llei de l’impost sobre la renda de les persones fí-siques

TRLIRNR Reial decret legislatiu 5/2004, de 5 de març, que aprova el textrefós de la Llei de l’impost sobre la renda de no residents

TRLlGS Text refós de la Llei general de Seguretat Social de 1994RIRPF Reial decret 1775/2004, de 30 de juliol, que aprova el Reglament

de l’impost sobre la renda de les persones físiques i altres nor-mes tributàries

STC Sentència del Tribunal Constitucional

11

PRÒLEG

Els autors del llibre, col·legues de la meva universitat, la UniversitatRovira i Virgili, i de la de Lleida, m’han demanat que els prologui aquestexcel·lent treball d’investigació que tracta de la renda mínima d’inserció,tema recent que es comença a concretar a Catalunya en els anys norantaamb programes socials dirigits a les persones afectades per una pobresaextrema. Consegüentment i primera haig d’agrair aquest encàrrec perquè,com apuntava, es tracta d’una obra indispensable per estudiar el tema pro-posat, però també perquè la petició prové d’uns bons companys i amicsben propincs. Aquests professors realitzen un enorme esforç en posar encomú perspectives d’estudi diverses per abordar un determinat problema,que és precisament l’objecte de la reflexió conjunta que es presenta en formade llibre. La interdisciplinarietat constitueix encara una rara avis entre lesrecerques de caràcter social (especialment entre les jurídiques) i els autorshan superat novament amb èxit aquest problema, tot sumant la perspec-tiva del dret laboral, de la sociologia i del dret financer en aquesta obra.En aquest sentit cal també felicitar l’Institut d’Estudis Autonòmics perhaver seleccionat aquest treball i fer-ne una publicació, una més d’unallarga llista prestigiosa d’obres d’aquest organisme de la Generalitat deCatalunya que promou, amb encert, especialment l’estudi del dret pública Catalunya.

Per la meva banda, provaré d’aportar algun element nou al debat, queaquest text propicia, des de l’òptica del dret constitucional que, parado-xalment, és ensems complementària i bàsica. Vull dir, és complementària,perquè, d’un costat, aquest presentador només pretén aportar algunes notesque volen afegir unes discretes reflexions personals a les que apareixen abastament al llarg del llibre; però també, de l’altre costat, la perspectivadel dret constitucional és bàsica en tant que aquesta branca del dret haesdevingut un fonament de tot l’ordenament jurídic en el qual reposen lesdiferents polítiques públiques i les altres especialitats jurídiques. Més enca-ra quan la renda mínima d’inserció s’inscriu en el que podríem denomi-nar el moll de l’os d’un estat que es defineix constitucionalment com asocial. En aquest sentit, doncs, entenc que la meva aportació serà comple-

13

mentària, tot i que la perspectiva especialitzada de la qual es parteix com-porta un caràcter basilar com es comprova fefaentment a les primeres pàgi-nes del llibre, que tracten justament del marc constitucional i de la distri-bució de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes.

D’aquesta manera, primerament faré unes breus consideracions moltgenerals sobre l’estat social, ja que aquest no és el lloc de fer-ne una expo-sició prolixa, i, segonament, em referiré concretament al sistema català debenestar, d’acord amb l’enfocament que en dóna la proposta de reformaestatutària en curs d’aprovació, que pot orientar, en el futur immediat, lapolítica social catalana.

A) L’estat social ha estat definit com un estat que garanteix la subsis-tència i, per tant, com un estat de prestacions i de redistribució de riquesa1.En aquest sentit s’entén l’estat social com a una correcció de l’estat libe-ral, caracteritzat per un major intervencionisme, en què els poders públicsassumeixen, a través del dret, una funció promocional per crear condicionsd’igualtat i de llibertat, que l’individu no pot realitzar amb el seu esforçaïllat2. Totes aquestes condicions es donen en la previsió social tractada enaquest llibre, ja que la renda d’inserció suposa una redistribució de la rique-sa que els poders públics han recaptat, quan l’individu broix no pot asso-lir amb els seus propis recursos un mínim nivell de vida digna. Tanmateixno es pot oblidar que l’estat social, en perspectiva històrica, entra en con-tradicció amb la democràcia clàssica i amb l’estat de dret3, d’aquí que l’ex-pressió de l’estat com a social i democràtic de dret, que es prescriu a l’ar-ticle 1 de la Constitució espanyola, constitueix un concepte nou i unitari4,que pretén preservar els trets essencials de cadascun dels components, sal-vant les contradiccions que deriven d’una lectura aïllada i contraposada decada element.

Per això, un estat orientat al bé comú és un estat social que li compe-teix salvaguardar els valors constitucionals, superar racionalment els con-flictes socials, compensar els interessos individuals i de grup, protegir les

1 Vid. ERNST FORSTHOFF, «Problemas constitucionales del Estado Social» (1961), El Estado Social,Madrid, CEC, 1986, p. 49.

2 Vid. GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores, Madrid, Tecnos, 1986, p. 59.3 Vid. CARLOS DE CABO MARTÍN, Contra el consenso. Estudios sobre el estado constitucional y el

constitucionalismo del Estado social, Mèxic, UNAM, 1997, p. 221 i s.4 Vid. ÁNGEL GARRORENA, El Estado español como Estado social y democrático de Derecho, Madrid,

Tecnos, 1984.

14

necessitats i preveure els problemes de l’avenir5. Totes aquestes funcionscorresponen a l’estat social del present i del futur. Concretament, cal recor-dar, en aquest moment, que els valors constitucionals d’igualtat i de soli-daritat són els que, d’una forma més punyent, inspiren l’estat social i quesón també el fonament de les polítiques socials que tenen com a destina-tari els «col·lectius injustificadament desprotegits», com els anomenen ex-pressament els autors. Aquests col·lectius, generalment persones desocupa-des, però no solament afectades per la desocupació, són les que principalmentpoden rebre ajuts públics especials per les comunitats autònomes en virtutde polítiques inserides en la competència autonòmica d’assistència social.Tanmateix, les situacions de necessitat poden provenir de la desocupació,de l’exclusió social, de la dependència d’altri a causa de discapacitat, de lajubilació, entre altres causes generadores d’un estat de pobresa de la quala l’individu li és molt difícil sortir-se’n tot sol.

Finalment, no cal oblidar, després hi tornarem, que l’estat social impli-ca un mandat al legislador, qui dins de les possibilitats materials ha de posaren pràctica6 unes polítiques socials encaminades a treure de la pobresa o,almenys, endurar aquesta situació, tot fent-la més suportable7.

B) La proposta de reforma de l’Estatut de Catalunya, aprovada solem-nement el 30 de setembre de 2005 pel Parlament de Catalunya, feia refe-rència, a gratcient, al tema que estem comentant en dos preceptes, els arti-cles 24 i 45 (BOPC núm. 224 del 3 d’octubre de 2005). Les prescripcionsque s’hi contenen no han sofert cap canvi durant el seu pas per la ponèn-cia ni per la Comissió Constitucional del Congrés de Diputats, les qualshan deixat el redactat en la fórmula originària provinent del legisladorcatalà.

Així, d’una banda, l’apartat tercer de l’article 24 afirma que «les per-sones o les famílies que es troben en situació de pobresa tenen dret a acce-dir a una renda garantida de ciutadania que els asseguri els mínims d’unavida digna, d’acord amb les condicions que legalment s’estableixen». I, de

5 Vid. ERNST BENDA, «El Estado social de Derecho», Manual de Derecho Constiucional, Madrid,Marcial Pons, 2001, p. 557.

6 Ibídem, p. 558.7 Aquestes polítiques socials no han de reduir-se a l’estat central, sinó que també han d’implicar

les comunitats autònomes i les entitats locals. Es tracta d’una «pretensió global» no circums-crita a l’estat central, d’acord amb J. J. SOLOZÁBAL, «El Estado social como Estado autonómi-co», Teoría y práctica constitucional, n. 3, 1999, p. 64-65.

15

l’altra, més en general, l’article 45 prescriu que «els poders públics han depromoure una distribució de la renda personal i territorial més equitativaen el marc d’un sistema català de benestar».

El primer es configura com un dret i el segon com un principi rector,d’acord amb la sistemàtica estatutària que els ubica en el capítol primer,sobre «Drets i deures en els àmbits civil i social», i el capítol cinquè ru-bricat «Principis rectors», respectivament, del títol primer de «Drets, deu-res i principis rectors». Aquesta ha estat una de les grans novetats de lareforma estatutària: la incorporació d’un títol de caràcter dogmàtic, enterminologia clàssica, en una norma estatutària. Fins a aquesta propostade reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, els estatuts d’autono-mia no contenien un conjunt de drets estatutaris, llevat de la propostavalenciana ja debatuda a les Corts Generals tot i que va iniciar-se méstard la seva elaboració. Tanmateix trobem diversos exemples de catàlegspropis de drets i deures en dret comparat, si repassem supòsits d’estatscompostos on les constitucions dels ens subestatals els recullen de formaexpressa8.

En l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 1979 hi havia certament unareferència genèrica als drets (art. 6.2 i 8 EAC) i, fins i tot, alguna referèn-cia més explícita (art. 3.3 EAC) que han permès postular la constitucionali-tat i l’oportunitat d’establir un llistat de drets en els estatuts d’autonomia,donant a aquestes normes una aparença major de normes constitucionals9.Diversos autors, entre els quals em compto, s’han pronunciat a favor delsdrets estatutaris en motiu del debat o predebat estatutari10, tot i que a l’a-

8 Entre d’altres, vid. L’experiència canadenca presentada per JOSÉ WOEHRLING, «États composéset droits constitutionnalisés: convergences et divergences entre le fédéralisme et la protectiondes droits et libertés», Derechos Constitucionales y pluralidad de ordenamientos, M. A. APARICIO

(coord.), Barcelona, CEDECS, 2001, 315-359.9 SANTIAGO MUÑOZ MACHADO, en «El mito del Estatuto-Constitución y las reformas estatutarias»,

Informe Comunidades autónomas 2004, Barcelona, IDP, 2005, p. 738, crida l’atenció sobreaquesta qüestió, tot indicant que és «la más expresiva de las expansiones que los proyectos dereforma de los Estatutos, a partir del catalán, han incorporado para asimilarse a la Constitución».

10 Vid. JAUME VERNET i JOSEP M. CASTELLÀ, «Comentaris de les propostes polítiques de millorade l’autogovern de Catalunya», Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic, núm. 29, 2003,p. 453-455; JOSEP M. CASTELLÀ ANDREU, La función constitucional del Estatuto de Autonomíade Cataluña, Barcelona, IEA, 2004, p. 169; JAUME VERNET i ANNA M. PLA, «La llengua cata-lana i un nou Estatut per a Catalunya», Revista de Llengua i Dret, n. 41, 2004, p. 168-171; LUIS

LÓPEZ GUERRA, «La función constitucional y el contenido del Estatuto de Autonomía», Estudiossobre la reforma del Estatuto, Barcelona, IEA, 2004, p. 30-35; MERCÈ BARCELÓ, «Els drets i deu-res dels ciutadans de Catalunya», Vint-i-cinc anys d’Estatut d’Autonomia de Catalunya: balanç

16

bric del període estatuent la postura de la doctrina era més aviat refractà-ria a la seva admissió11, cosa que també es va manifestar tímidament enl’informe que, sobre la reforma estatutària, va preparar l’Institut d’EstudisAutonòmics12. Tot i així, la majoria d’autors que han tractat el tema delsdrets i l’estat autonòmic ho han fet des de la perspectiva del respecte alprincipi d’igualtat cosa que desvia l’atenció del actual sobre els drets esta-tutaris13.

Sobre la introducció de drets a l’Estatut, el Consell Consultiu en el dic-tamen n. 269 d’u de setembre de 2005 es va pronunciar en el sentit que estractava d’una previsió conforme a la Constitució en tant que no és contra-dictòria amb l’ordenament constitucional espanyol, com s’afirma en el fona-ment III.1 de l’esmentat dictamen. En aquest fonament es diu, tot resumint,que es tracta d’una «opció legítima des de l’òptica constitucional» per duesraons14. La primera perquè un principi essencial del constitucionalismedemocràtic és que l’activitat dels poders públics està sotmesa a límits, i lesdeclaracions de drets i llibertats són la manifestació principal d’aquests

i perspectives, Barcelona, IEA, 2005, p. 433 i s. És crític en el pla polític, però no en el cons-titucional, MANUEL MARTÍNEZ SOSPEDRA, «Derechos y Estatuto de Autonomía. Nota para unahipótesis de trabajo», Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm.34/35, 2001, p. 323-325.

11 Tot i que no hi ha massa escrits on fonamentar aquesta afirmació es podria dir precisament quel’absència de debat sobre la qüestió és il·lustrativa, que es donava per descomptat que no caliani era convenient introduir drets ni normes programàtiques als estatuts d’autonomia. Per tots,PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, «Normas programáticas, estatutos y autonomía comuni-taria», Revista de Derecho Político, n. 21, 1984, p. 7-30, tot i que concloïa afirmant la consti-tucionalitat d’aquestes clàusules. En un sentit més crític, CÉSAR AGUADO RENEDO, El Estatutode autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, Madrid, CEC, 1996, p. 356, creu queels estatuts d’autonomia ni regulen, ni reconeixen, ni garanteixen drets directament, com ho fala Constitució, perquè són normes dirigides als poders públics i no als ciutadans.

12 Així, s’afirmava que «es podria considerar la inclusió [en l’Estatut] d’una referència als dretscom a possible àmbit de regulació. Tot i així, cal advertir que en aquest terreny les incògnitessón grans i variades.» Tanmateix, donat que la Comissió d’estudi per a l’aprofundiment de l’au-togovern li va donar una especial consideració, l’informe planteja diverses possibilitats entre lesquals cal destacar: la relació dels drets fonamentals i competències de la Generalitat; l’establi-ment de nous drets no previstos a la Constitució o esmentats com a principis rectors; la previ-sió de drets dels ciutadans en l’àmbit de les seves relacions amb les institucions d’autogovern;i fins i tot uns drets específics de ciutadania autonòmica. Per tot això, vid. Informe sobre laReforma de l’Estatut, Barcelona, IEA, 2003, p. 197.

13 Per tots, MERCÈ BARCELÓ, Derechos y deberes constitucionales en el Estado autonómico, Madrid,Civitas, 1991; JUAN PEMÁN GAVÍN, Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales,Madrid, Civitas, 1992; y MIGUEL ÁNGEL CABELLOS, Distribución competencial, derechos de losciudadanos e incidencia del derecho comunitario, Madrid, CEPC, 2001.

14 BOPC núm. 217 de 6 de setembre de 2005, p. 14-15.

17

límits als poders públics. Una segona raó és que aquesta previsió estatutà-ria resta vinculada a les competències que la Proposta de Reforma esta-bleix15.

Ultra això, la Proposta ha de respectar tres condicions16. Primeramentobserva la reserva de llei orgànica en allò que es refereix al desenvolupa-ment directe dels drets fonamentals (art. 81 CE); segonament, respecta lasubjecció a les condicions bàsiques que l’Estat hagi establert per tal degarantir a tots els espanyols la igualtat en l’exercici dels drets i en acom-pliment dels deures constitucionals (art. 149.1.1 CE); i, finalment, l’Estatut,en la seva condició de norma institucional bàsica de la comunitat, orientai alhora limita els poders públics de Catalunya. Tot i així, i atenent a la sevacondició —també— de norma estatal, no s’ha d’excloure que l’Estatutpugui incidir simultàniament sobre l’exercici de competències estatals aCatalunya. A més a més, en l’àmbit de les previsions que podrien emmar-car-se dins de l’estat social, s’ha discutit sobre l’eficàcia de les clàusulesde caràcter social en els estatuts d’autonomia, però aquesta qüestió no ésaliena al debat sobre els dèficits respecte de l’eficàcia directa de les pres-cripcions socials previstes a la Constitució17.

En aquest sentit, dins de les limitacions generals esmentades, l’article24 del Projecte estableix un contingut mínim del dret, indisponible al legis-lador, sotmès a determinades limitacions específiques. En concret el dretconsisteix en la possibilitat d’accés a «una renda garantida que els assegu-ri els mínims d’una vida digna», sempre que es tracti d’una de les perso-nes o famílies previstes a la norma estatutària, és a dir, aquelles que es tro-ben «en situació de pobresa». Hi ha definit l’objecte del dret i el subjecte,tot i que quins són «els mínims d’una vida digna» i quin és el llindar de

15 Sobre aquesta qüestió, PEDRO CRUZ VILLALÓN, «Los derechos sociales y el estatuto de auto-nomía», Estudios sobre el Estado social, G. Cámara y J. Cano (coord.), Tecnos, Madrid, 1993,p. 108-109, va dir que la Comunitat autònoma andalusa exerceix els seus poders (les compe-tències) amb aquests objectius bàsics (els drets i principis rectors), però els poders són previs.Això no obstant, els objectius donen sentit a les competències i es converteixen en un criteriinterpretatiu d’aquestes, de manera que «son capaces de estructurar, aglutinar o nuclear com-petencias que, de otro modo, acaso no hubieran sido capaces de legitimar por si solas determi-nadas expresiones del poder de la Comunidad».

16 Aquestes condicions han estat proposades per CARLES VIVER I PI-SUNYER a La reforma de losestatutos de Cataluña, Madrid, CEPC, 2005, p. 31-32.

17 Com ha assenyalat, GERARDO RUIZ-RICO RUIZ, «El Estado social autonómico: Eficacia y alcan-ce de las normas programático-sociales de los estatutos de autonomía», Revista Española deDerecho Constitucional, núm. 65, 2002, p. 35.

18

«pobresa» haurà de ser definit per la legislació de desenvolupament a laqual la norma estatutària es remet.

Finalment, si relacionem aquest precepte amb les consideracions gene-rals que fèiem abans haurem de concloure que, d’acord amb el que es con-sideri en cada moment com a nivell de benestar i segons els recursos quela Generalitat hagi obtingut, aquesta haurà de fer front a un conjunt de dretssocials entre els quals es troba el del dret d’accés a una renda mínima d’in-serció que és del que tracta fonamentalment el llibre que teniu a les mansi que desitjo obri noves perspectives d’estudi.

JAUME VERNET I LLOBET

Tarragona, març de 2006

19

Introducció

1. La protecció atorgada pel sistema de Seguretat Social s’estructura enun nivell contributiu i en un nivell no contributiu, amb els quals es vol donarcompliment a la previsió continguda a l’art. 41 de la Constitució espanyo-la, segons el qual «els poders públics mantindran un règim públic de SeguretatSocial per a tots els ciutadans, que garanteixi l’assistència i prestacions socialssuficients davant situacions de necessitat, especialment en el cas de des-ocupació».

En conseqüència, la universalitat del sistema ha de ser una de les sevesprioritats i, per tant, cal analitzar si aquesta es compleix o no. Tradicionalment,es pot afirmar que aquest objectiu no s’ha complert; en efecte, si es duu aterme una breu anàlisi del nivell contributiu i no contributiu de la SeguretatSocial es pot deduir que hi ha hagut i, com es posarà de manifest en aquesttreball, encara hi ha col·lectius injustificadament desprotegits. Entre aquestscol·lectius desprotegits, destaquen especialment aquells que, en l’actuali-tat, integren els nous col·lectius amb risc d’exclusió social i de pobresa,que es componen bàsicament d’aquelles persones que resten excloses delmercat de treball (outsiders). Era necessari, per tant, ampliar el sistema deprotecció per tal de donar resposta a les carències del sistema de protecciósocial, especialment, en matèria de protecció per desocupació.

Per fer front a aquesta situació i, per tant, per protegir aquests col·lec-tius s’han desenvolupat, en l’àmbit estatal i en l’àmbit autonòmic, diversosprogrames que, des de perspectives diverses —des de la Seguretat Socialles primeres, i des de l’Assistència Social les segones1, segons que tindremocasió de precisar més endavant—, intenten donar resposta a aquestes«noves» necessitats. Ens referim, fonamentalment, a la renda activa d’in-serció estatal (que no serà objecte d’anàlisi en aquest treball) i a les ren-des mínimes d’inserció autonòmiques.

1 MOLINA NAVARRETE, C. i VALLECILLO GÓMEZ, M. R.: «El ‘derecho a’ y las ‘políticas de’ de inser-ción a favor de los desempleados más vulnerables: balance del quinquenio de rentas activas deinserción», Revista de Trabajo y Seguridad Social. Centro de Estudios Financieros, núm. 268,2005, pàg. 5.

21

2. En un context integral de lluita contra la pobresa i l’exclusió social,la garantia de recursos mínims en situacions de necessitat, bé en forma deprestacions no contributives del sistema de Seguretat Social, bé en formad’altres com les rendes mínimes o la renda activa d’inserció, desenvolupenuna funció primordial però no pas suficient. En efecte, tot i no ser l’objec-te d’estudi d’aquest treball, no podem estar-nos de dir que les rendes socialsmonetàries, com la renda d’inserció estatal i autonòmica, s’haurien d’a-companyar amb prestacions socials en espècie.

Així les coses, entre les prestacions socials en espècie, cal remarcarl’important paper desenvolupat per altres àrees de protecció social com acomplement de la política de recursos econòmics mínims. Ens referim aldret d’accés a l’assistència sanitària pública per part dels pensionistes, tantde nivell contributiu com no contributiu; a l’accés gratuït a la prestació far-macèutica per a les persones de la tercera edat; i a la millora de la xarxaestatal, autonòmica i local de serveis socials, com a complement indispen-sable de les polítiques de garantia de recursos econòmics mínims.

3. El gir en l’estratègia de la Unió Europea en la lluita contra l’aturté un dels seus màxims exponents en una més gran atenció dins de lespolítiques nacionals —juntament amb les mesures passives de proteccióeconòmica davant situacions d’atur— a les polítiques actives que tinguinper finalitat la inserció dels desocupats, amb especial atenció als aturatsde llarga durada. En efecte, seguint les consignes comunitàries i les pau-tes del trànsit del model del welfare state al model actual del workfarestate, des de l’any 2000 les polítiques de rendes o subsidis d’atur es posenal servei de programes conduents a assolir l’objectiu de la ràpida reinser-ció en el mercat de treball d’aquells que no hagin pogut canviar la feinaperduda per una altra.

Aquesta estratègia va suposar diversos canvis en el sistema de protec-ció contra l’atur, amb conceptes nous com l’ocupabilitat, l’oferta adient detreball, el compromís d’activitat, etc. Paral·lelament, va suposar la creacióde la renda activa d’inserció estatal. Tot fruit d’una idea: els ajuts econò-mics (xarxa de protecció) només poden alleugerir, i parcialment, els efec-tes o conseqüències de l’exclusió social, però no en corregeixen les causes(cosa que sí intenten les polítiques efectives d’ocupabilitat)2.

2 MOLINA NAVARRETE, C. i VALLECILLO GÓMEZ, M. R.: «El ‘derecho a’...», cit., pàg. 6.

22

4. Els diversos programes de renda activa d’inserció aprovats perl’Estat es van concretar en el RD 236/2000, de 18 de febrer; el RD 781/2001,de 6 de juliol; la disposició addicional primera de la Llei 45/2002, de12 de desembre; el RD 945/2003, de 18 de juliol; el RD 3/2004, de 9 de ge-ner. Mitjançant tots aquests programes i successivament, s’ha anat apro-vant una regulació estatal de renda activa d’inserció, caracteritzada pelfet de combinar les mesures d’ocupació actives i passives, un binomi,per cert, bastant tradicional en les estratègies d’ocupació des de fa unsanys3.

Ara com ara, poden distingir-se diverses etapes en la configuració dela renda activa d’inserció: a) una fase experimental; b) una fase de conso-lidació; c) una fase d’expansió; i, finalment, d) una fase d’estabilització iperfeccionament de la renda activa d’inserció.

Precisament, dins d’aquesta darrera fase, cal incloure-hi el nou i re-cent RD 205/2005, de 25 de febrer, que regula per a l’any 2005 el progra-ma de renda activa d’inserció per a desocupats amb especials dificultatseconòmiques i amb dificultat per trobar feina, prorrogat per a 2006 peracord del Consell de Ministres de 31.3.2006. Estableix un programa per al’any 2005 (i ara per a 2006, atesa la pròrroga esmentada concretadaper RD 393/2006, de 31 de març) en virtut del qual:

— Es concedeix una renda activa d’inserció als desocupats que accep-tin el compromís d’activitat en virtut del qual manifesten la sevaplena disponibilitat per buscar feina activament, per treballar i perparticipar en les accions ofertes pels serveis públics d’ocupació idirigides a afavorir la seva inserció laboral.

— A partir d’aquest compromís, s’apliquen diferents polítiques d’o-cupació, actives i passives, als diferents col·lectius als quals es diri-geix el programa de desocupats en situació de necessitat i amb menyspossibilitats d’ocupació: per ser majors de 45 anys, aturats de llar-ga durada o emigrants retornats, o per ser aturats de qualsevol edat,discapacitats o víctimes de violència de gènere, sempre que, encada cas, reuneixin els requisits exigits per ser beneficiaris del pro-grama.

3 MONEREO PÉREZ, J. L.: Las nuevas políticas de protección por desempleo y su reflejo en el sis-tema jurídico, València, Tirant lo Blanch, 2003, pàg. 14.

23

Les principals modificacions introduïdes pel programa per a l’any 2005,amb les quals es pretén millorar algunes de les mancances que s’havienposat de manifest als programes anteriors, són les següents:

— L’ampliació de la durada màxima de la renda a 11 mesos.— La creació d’un ajut per incentivar el treball.— La reducció del període d’espera per iniciar el cobrament de la

renda de tres mesos a un mes.— La simplificació de la tramitació del programa.

Malgrat les millores que s’han pogut introduir en el programa del 2005,aplicable durant el 2006, i atès que no serà objecte d’estudi en aquestamonografia, es pot precisar que la renda activa estatal d’inserció encara ésirrellevant tant des d’un punt de vista qualitatiu com des d’un punt de vistaquantitatiu.

Així, per exemple, no solament són molt limitats els possibles benefi-ciaris, sinó que ni tan sols tots aquests possibles beneficiaris accedeixen ala protecció dispensada per la renda mínima d’inserció, fet que deixa foradel seu àmbit de protecció importants col·lectius, especialment el dels jovesdesocupats o dones amb difícil accés al mercat de treball. Aquest fet es veuagreujat per les deficiències burocràtiques, així com per la seva excessivahomogeneïtzació que impedeix adaptar-la a les peculiaritats dels diversoscol·lectius protegits per la renda activa d’inserció. A aquestes mancancescal afegir l’escàs èxit de les mesures derivades del compromís d’activitatque s’imposa al beneficiari. Finalment, malgrat les reformes introduïdesl’any 2005 continuen essent criticables el manteniment del període d’es-pera d’un mes per percebre la prestació, la limitada durada de la prestacióeconòmica (11 mesos), la quantia de la prestació, l’absència de l’obligacióde cotitzar, la manca d’exempció fiscal, el règim de compatibilitats i incom-patibilitats, etc.

Per tot això, no pot generar cap tipus de sorpresa el fet que s’estiguinplantejant fórmules més innovadores, més garantistes o més protectores, alcap i a la fi, de les situacions de marginalitat i exclusió social. Ens referim,a tall d’exemple, a les interessants propostes de renda bàsica4 i de rendes

4 SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica. Para una reforma del sistema fis-cal y de protección social, Fundación Alternativas, Documento de Trabajo, núm. 42/2004.

24

mínimes generalitzades5, que s’han afegit a la més tradicional reclamaciód’un salari social o d’una renda universal (entesa com a renda bàsica ciu-tadana universal, externa al sistema juridicoinstitucional de l’atur)6. Demoment, però, cap d’aquestes valuoses propostes no ha estat tinguda enconsideració pels poders públics.

5. Com a conseqüència d’aquestes i altres mancances detectades en larenda activa d’inserció, es posa de manifest la necessitat d’altres sistemesde protecció que, davant del canvi del perfil de la pobresa i de l’exclusiósocial, atorguin la deguda protecció a aquelles persones que, tot i trobar-se en edat de treballar, han quedat al marge del sistema de protecció social.

Entre aquests sistemes destaquen especialment les rendes mínimes d’in-serció que progressivament s’han instaurat a tot Europa i posteriorment al’Estat espanyol, amb la particularitat que han estat previstes i reguladesno per l’Estat, sinó per les diferents comunitats autònomes, fet que plante-ja indiscutibles qüestions no només en matèria de distribució de competèn-cies, sinó també en relació amb la manera com s’han d’articular i/o com-plementar els diversos sistemes de protecció previstos per l’Estat —SeguretatSocial— i per les comunitats autònomes (CA) —Assistència Social—.

Amb aquest plantejament s’han analitzat en el nostre treball ambduesqüestions: per una banda, el marc de distribució de competències, tot par-tint del complex llindar entre seguretat social i assistència social, concep-tes tots dos potser inclosos en el molt més ampli de protecció social; peruna altra, el procés de gestació de les rendes mínimes d’inserció en l’àm-bit europeu —especialment la regulació francesa per ser la més propera ala regulació catalana— i, posteriorment, en l’àmbit autonòmic, ja que mal-grat que aquest treball se centra en la renda mínima d’inserció catalana,l’existència d’altres models en altres comunitats autònomes ens permetràanalitzar i valorar d’una manera més acurada l’abast de la renda catalana.

6. Amb l’anterior objectiu, s’han analitzat en el capítol I els aspectesde distribució de competències escaients, a més d’una valoració inicial dela futura llei de prestacions catalana7 i les seves implicacions; en el capí-

5 MERCADER PRATS, M.: «Políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en España:una valoración con EspaSim», Fundación Alternativas, Documento de Trabajo, núm. 34/2003.

6 MONEREO PÉREZ, J. L.: Las nuevas políticas..., cit., pàg. 57.7 En podeu consultar el text a www.democraciaweb.org/llei59/assistencia.pdf.

25

tol II s’estudia el paper que desenvolupa la renda mínima d’inserció en elcontext de la protecció social així com el seu contrast amb les propostesde renda bàsica ciutadana; en el capítol III s’estudia acuradament la rendamínima d’inserció catalana, en contrast puntual amb les rendes mínimesbasca, andalusa, madrilenya i gallega. El treball es tanca amb unes conclu-sions i amb l’annex bibliogràfic de referència.

7. Pel que fa a l’element subjectiu de les rendes mínimes autonòmiques,cal indicar que la renda mínima d’inserció es troba en un procés de tendèn-cia cap a la seva universalització subjectiva, si bé cal afirmar que aquest ésun objectiu encara no del tot assolit. En conseqüència, la renda mínima d’in-serció encara es limita a una protecció dirigida cap a aquells individus i lesseves famílies que es troben en una situació de pobresa extrema, que escaracteritza per la marginació que comporta, fet que exclou moltes llars dela protecció dispensada per la renda mínima d’inserció. Dit curt i ras: no ésuna xarxa universal que cobreixi tothom que no tingui accés al sistema con-tributiu o no contributiu de cobertura de les situacions de pobresa.

Aquesta limitació de l’àmbit subjectiu de la renda mínima es veu accen-tuada per les tradicionals exigències de nacionalitat i/o residència, per lesdefinicions d’unitat familiar i llar independent, per l’edat, pel nivell mínimde recursos, entre altres factors que es completaran més endavant. Tot aixòens permet posar de manifest el caràcter excessivament limitat que encara téla renda mínima d’inserció, així com la necessitat d’aprofundir en la seva uni-versalització o generalització. Això es pot fer, ja sigui ampliant progressi-vament els subjectes o col·lectius protegits, per intentar abastar totes aquellessituacions de pobresa i exclusió social necessitades de protecció (opció a), obé substituint la renda mínima d’inserció per altres mecanismes de proteccióproposats, com pot ser la renda bàsica de ciutadania i/o la renda universal(opció b). Aquesta segona via, però, no és encara més que una hipòtesi, atèsque el sistema continua estructurat al voltant d’una societat activa, i d’un sis-tema de protecció en tres nivells: prestacions, subsidis i renda d’inserció8.

8. De forma incidental, volem assenyalar que en aquest treball no haestat la nostra intenció aprofundir exhaustivament en els conceptes d’ex-

8 LÓPEZ GANDÍA, J.: «Una propuesta de reforma de las prestaciones por desempleo», Documentode Trabajo, núm. 19/2003. Fundación Alternativas, 2004, pàg. 11.

26

clusió social i de pobresa. No obstant això, sí que volem indicar quina ésla nostra percepció del tema. Així, una primera lectura seria aquella que,d’acord amb la perspectiva econòmica de medició de la renda com a indi-cador bàsic, diferencia entre la precarietat econòmica o pobresa relativa(població situada entre el 35% i el 50% de la renda mitjana); la pobresamoderada (població amb un 25-35% de la renda mitjana); la pobresa greu(persones amb un 15-25% de la renda mitjana); i la pobresa extrema (ciu-tadans que no arriben al 15% de la renda mitjana), que és objectivamentla que podríem identificar més clarament amb el concepte d’exclusiósocial9.

Estudis recents posen de relleu que les prestacions no contributivesredueixen la pobresa entre un 41% i un 54%, mentre que, excepte en elscasos de Navarra i el País Basc (on l’accés a la renda és universal), les CAno neutralitzen la pobresa extrema, bé pels requisits endurits d’accés, béper limitacions pressupostàries10.

Per altra banda, l’exclusió social (terme nascut a França durant la dèca-da dels seixanta, i posteriorment arrelat en el discurs europeu des de finalsdel vuitanta —per exemple, en la Resolució del Consell Europeu de29.9.1989—), s’ha identificat amb una munió de termes, gairebé empratscom a sinònims (marginació, pobresa, precarietat...)11. De fet, el mateixLlibre Verd sobre Política Social (1993, pàg. 20 i següents) assenyala quel’exclusió no significa només una manca d’ingressos, sinó també una des-igualtat social i el risc d’una societat dual o fragmentada, d’insiders i d’out-siders.

9. El terme exclusió social, que ha d’emprar-se polisèmicament i ambtotes les precaucions possibles12, ha de delimitar-se a partir de la fallida delsistema d’inclusió social basat en la feina assalariada (increment de l’aturi de la feina marginal i precària) i en les relacions de solidaritat familiar i

9 TEZANOS, J. F.: Tendencias en desigualdad y exclusión social, Madrid, Sistema, 1999, pàg.: 17;ampliació, MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva frente a la exclu-sión social. CARL. Monografías Temas Laborales. Sevilla, 2004, pàg. 40-61.

10 LEVY, H.; MERCADER PRATS, M.: Eficacia y eficiencia de los subsidios asistenciales en la luchacontra la pobreza en España, Document de Treball del Departament d’Economia Aplicada dela UAB, http://selene.uab.es/dep-economia-aplicada/wp/wpdea0301.pdf, 2003.

11 Sobre aquest tema, SILVER, H.: «Social exclusion and social solidarity: three paradigms»,International Labour Review, vol. 133, núm. 5-6, 1994, pàg. 548-549.

12 CASTEL, R.: La metamorfosis de la cuestión social, Buenos Aires, Paidós, 1997, pàg. 447.

27

social (inestabilitat familiar, debilitat de les solidaritats comunitàries)13.D’acord amb aquesta idea, el contrapunt inserció-exclusió social va donarpeu a iniciatives locals i regionals per combatre l’exclusió, mitjançat polí-tiques de retorn dels exclosos —outsiders— al mercat de treball (el reve-nu minimum d’insertion a França n’és un bon exemple14), amb una dinà-mica assistencialista per activar l’ocupabilitat del exclosos.

La preocupació per combatre l’exclusió social ha anat més enllà d’in-volucrar les autoritats públiques. En efecte, l’any 1995 i amb el recolza-ment de Jacques Delors, un grup d’importants empreses europees es va com-prometre, en una declaració més formal que real, a esmerçar esforços pera la prevenció i la lluita contra l’exclusió social, d’acord amb quatre eixos:promoure la integració en el mercat de treball, contribuir en la formació il’aprenentatge, fomentar la creació d’ocupació i mirar d’evitar l’exclusiódins les empreses15.

10. Per la seva banda, algunes normes autonòmiques han tractat tant dedefinir el concepte d’exclusió social, al marge de les circumstàncies que laprovoquen (desocupació, baixes retribucions, problemes familiars, pertànyera minories ètniques o nacionals, malaltia, munisvalidesa o incapacitat, alco-holisme, drogoaddicció, etc.), com la carència de recursos personals, socialso econòmics per cobrir les necessitats alimentàries bàsiques, accedir a (omantindre) un habitatge digne, o per accedir als drets socials bàsics (ocupa-ció, educació, salut), de forma que les persones «excloses» queden al margede la possibilitat de desenvolupar una vida independent normalitzada16.

Partint de les idees anteriors, és clar que les rendes d’inserció ajuden elciutadà exclòs a gaudir dels drets que, per la seva situació d’extrema pobre-sa, el tenien al marge de la vida en societat (i pràcticament de l’estatus deciutadà17) i dels drets bàsics de tota persona, com són el dret a la cultura, altreball, a la salut, a una vida digna i a l’educació. També ajuden el ciutadà

13 Sobre el tema, amb exemples del cas francès, PAUGAM, S.: «The spiral of precariousness: a mul-tidimensional approach to the process of social disqualification in France», a ROOM, G. (ed.):Beyond the Threshold: the measurement and analysis of social exclusion, Bristol, The PolicyPress, 1996.

14 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública..., cit., pàg. 153-155.15 D. a.: European declaration of business against social exclusion, CSR Europe, 1995 (www.crseu-

rope.org).16 És el cas de la Llei 12/1998, de 22 de maig, contra l’exclusió social, del País Basc.17 TEZANOS, J. F.: Tendencias..., cit., pàg. 20.

28

en situació econòmica de precarietat a superar-la i a eludir el risc de la situa-ció d’exclusió social. Per això, és clar que si el repte actual de l’estat socialés aconseguir treball per als qui no el tenen18, com a premissa per obtindremitjans de vida i accedir a les oportunitats disponibles per als ciutadans19,la renda d’inserció és una eina més d’ajut en l’assoliment d’aquest repte.

11. Pel que fa als requisits objectius de la renda mínima d’inserció, s’haanalitzat detingudament el conveni d’inserció, i se n’ha estudiat tant la natu-ralesa jurídica —contractual o no— com el contingut. En qualsevol cas,l’existència del conveni d’inserció posa clarament de manifest la finalitatdual que tenen les rendes mínimes d’inserció, ja que no només es buscaajudar les persones davant d’una situació de necessitat sinó que també espretén treure aquestes persones de la situació de pobresa o marginació quepateixen. Fruit d’aquesta doble finalitat, la renda mínima autonòmica té uncontingut complex en el qual podem distingir:

— Les prestacions d’urgència i rescabalament. — El suport personal a la integració social.— El suport a la inserció laboral. — Les accions de formació d’adults. — La prestació econòmica assistencial, de finalitat alimentària i de sub-

sistència, que es troba subjecta al desenvolupament satisfactori delpla d’inserció.

Com succeeix amb la renda activa d’inserció, les rendes mínimes tambécomporten no poques crítiques que requereixen solucions adients. Així i atall d’exemple, un dels elements més criticables continua essent la falta d’unageneralització de la protecció dispensada per la mateixa, fonamentalmentsi es té en compte que aquesta constitueix la darrera xarxa de protecciósocial amb la qual compten els ciutadans. En conseqüència, resulten criti-cables, tant des d’un punt de vista quantitatiu com qualitatiu, els requisitsexigits. A aquestes mancances cal afegir els problemes burocràtics que, en

18 D’aquesta forma, el factor treball recupera la seva funció en l’escala de valors i la inserció esplanteja com a imperatiu per resoldre els problemes derivats de l’exclusió. Així ho assenyalaMERCADER UGUINA, J. R.: Derecho del Trabajo, nuevas tecnologías y sociedad de la informa-ción, Valladolid (Lex Nova), 2002, pàg. 281-283.

19 RODRIGUEZ-PIÑERO, M., «Empleo y exclusión social», Relaciones Laborales, vol. I-2002,pàg. 124.

29

algunes ocasions, pot plantejar la gestió de la renda mínima, especialmentgreus si tenim en compte les característiques d’aquests col·lectius poten-cialment beneficiaris.

A les mancances relatives a l’accés a la renda mínima d’inserció, calafegir les dificultats que en ocasions planteja el compliment de les finali-tats complexes que es persegueixen amb aquesta, en especial la inserciósociolaboral. Aquestes dificultats es posen especialment de manifest davantde la diversificació dels col·lectius protegits per aquesta, que van des d’a-quella persona que, puntualment i ocasionalment, es troba expulsada delmercat de treball, però que no té cap problema d’inserció sociolaboral, finsa aquells col·lectius —drogodependents, alcohòlics— amb indubtables pro-blemes d’inserció social que cal tractar abans de procurar la seva inserciólaboral. En conseqüència, resulta necessari adaptar el contingut del con-veni d’inserció a les peculiaritats dels diferents destinataris de les rendesmínimes, fugint de tota rigidesa del sistema.

12. Altrament, també planteja indubtables qüestions complexes, i pertant mereixedores d’anàlisi, l’abast de la prestació econòmica de la rendamínima d’inserció quant a la seva naturalesa jurídica, la seva quantia, dura-da, règim de compatibilitats i incompatibilitats i pagament i control, les qualsresulten rellevants per a la consecució de les finalitats buscades amb la rendamínima d’inserció i especialment per evitar la trampa de la dependència, essen-cial per garantir l’èxit de tota mesura dirigida a la inserció social i laboral.

En definitiva, l’anàlisi que s’ha dut a terme en aquest treball de la rendaactiva d’inserció i de la renda mínima d’inserció posa de manifest la neces-sitat de millorar i/o ampliar el sistema de protecció social actual, amb lacreació per part de l’Estat d’un veritable sistema no contributiu de protec-ció per desocupació, deixant a les rendes mínimes autonòmiques un caràc-ter jurídic complementari i/o subsidiari d’aquest, centrat especialment enaquells col·lectius amb especials dificultats d’inserció social, d’acord ambles realitats, diverses per cert, de cada CA. Així, es permetria una dedicacióautonòmica més especialitzada envers aquests col·lectius i, per tant, un majorèxit en les finalitats proposades. A més, des del punt de vista fiscal caldriaintroduir l’exempció de les rendes mínimes, tot tenint present també que,ara com ara, la renda bàsica universal no és un instrument viable a la pràc-tica, ni jurídicament ni econòmica, malgrat el seus teòrics avantatges, en lalluita contra l’exclusió social.

30

CAPÍTOL I

LA RENDA D’INSERCIÓ AUTONÒMICA I ESTATALEN EL MARC DE LA DISTRIBUCIÓ DE

COMPETÈNCIES

1 · Els principis informadors de la seguretat social

1. Com és conegut, el sistema de Seguretat Social està basat en unasèrie de trets configuradors o principis informadors. Estem parlant, en con-cret, dels següents: igualtat, universalitat subjectiva, generalitat objectiva,publificació institucional i suficiència prestacional.

2. El principi d’igualtat, d’acord amb una breu noció prèvia, es pot con-cebre conforme ha assenyalat la jurisprudència del Tribunal Constitucional.En concret, significa que la identitat en el nivell de protecció de tots elsciutadans podrà constituir «quelcom desitjable des del punt de vista social,però quan les prestacions deriven de diferents sistemes o règims, cada unamb la seva pròpia normativa, no constitueix un imperatiu jurídic»1. Aixòexplica la complexa diversitat entre un model contributiu (que depèn de lescotitzacions prèvies de la persona), i un model no contributiu (des de 1990,previst per a la cobertura, en certs casos que veurem, de les persones queno tenen accés al nivell contributiu —o han exhaurit el temps de prestaciód’aquest—). També explica, però, la diversitat entre un règim general deSeguretat Social (que inclou col·lectius molt diversos, com el de funciona-ris autonòmics o el de funcionaris locals —inclosos fins el 1993 a la MUN-PAL—) i uns règims especials, fruit d’una inèrcia històrica que té les sevesarrels tant en peculiaritats tecnicojurídiques, com en l’extensió subjectivade les inicials assegurances socials2.

En aquest sentit, l’article 10.1 TRLGSS estableix la possibilitat de crearrègims especials en aquelles activitats professionals en les quals, per la sevanaturalesa, peculiars condicions de temps i lloc o pel tipus de processosproductius, fos necessari aquest tractament diferenciat del règim generalper a l’aplicació adient dels beneficis de seguretat social. Actualment, aquests

1 Sentències del Tribunal Constitucional 184/1993, de 31 de maig; 231/1993, de 12 de juliol; 356/1993i 359/1993, de 29 de novembre; 291/1994, de 27 d’octubre; 38/1995, de 13 de febrer.

2 VICENTE PALACIO, A.: «La realización de actividad profesional como elemento determinante parala inclusión en el nivel contributivo de la Seguridad Social. Algunas consideraciones desde laperspectiva de la contributividad», Revista de Trabajo y Seguridad Social del Centro de EstudiosFinancieros, núm. 257-258, 2004, pàg. 7.

33

règims especials són set: agrari; del mar; autònoms; funcionaris públics,civils i militars; empleats de la llar; estudiants; i mineria del carbó. Comparatamb el nostre país veí, França, el nombre de règims especials a Espanya ésreduït, atès que en el cas francès n’hi ha ni més ni menys que 122 (81 pera col·lectivitats locals i 41 per a grups específics de treballadors)3.

Els règims especials de seguretat social responen a motivacions i prin-cipis molt heterogenis. No obstant això, entenem que aquest fet no neutra-litza la necessitat de realitzar les futures reformes per reduir la diversitatactual a tres règims futurs: a) el de tots els treballadors per compte aliè(amb les singularitats que calguin, per exemple, quant a la cotització ol’edat de jubilació dels treballadors de la mar), inclosos els funcionarispúblics; b) el dels treballadors per compte propi; i c) el dels estudiants4.

3. La universalitat subjectiva està lligada a l’article 41 de la Constitució,quan assenyala que tots els ciutadans són beneficiaris de l’assistència i pres-tacions del sistema públic de Seguretat Social5. En aquest sentit, la SeguretatSocial és una funció estatal i no una macrocompanyia d’assegurances, demanera que el trànsit de la concepció de les «rendes de substitució» (asse-gurances professionals) es produeix amb l’entrada en joc de les prestacionsno contributives l’any 1990.

Altrament, és ben cert que les prestacions no contributives no cobreixenles situacions de necessitat d’aquells que no siguin «persones grans» (65anys), invàlids (amb un grau mínim del 65%) o que no tinguin càrregues fami-liars, de forma que els col·lectius no inclosos en el nivell no contributiu res-ten pendents de l’Assistència Social, i que es troben en situació de pobresa iexclusió social per raons molt diverses (socials, econòmiques, culturals...)6.

4. La generalitat objectiva tendeix a la cobertura de les situacions denecessitat, especialment en cas d’atur (article 41 de la Constitució espa-nyola). Transcendint el concepte de risc com a disminució d’ingressos oincrement de despeses (contingència del sistema d’assegurances professio-

3 MONTOYA MELGAR, A.: «Sobre el futuro de la Seguridad Social», Revista del Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales, núm. 24, 2000, pàg. 106.

4 DE LA VILLA, L. E.: «El modelo constitucional de protección social», Aranzadi Social, 2004.5 Sentència del Tribunal Constitucional 3/1993, de 14 de gener.6 Aquest col·lectius es troben en una situació de «malestar» dins l’Estat del benestar. Vegeu

ALEMÁN BRACHO, C. i GARCIA SERRANO, M.: Fundamentos de bienestar social, Valencia, Tirantlo Blanch, 1999, pàg. 26.

34

nals), s’adopta, sense suprimir aquell (en clau de rendes de substitució7:prestacions contributives, essent les contingències professionals més afa-vorides que les comunes, quant al règim d’accés i imports), el més genè-ric de situacions de necessitat, configurat al marge de les causes que lesoriginen (en clau de rendes de compensació davant la manca d’ingressos ila impossibilitat d’accés al nivell contributiu: prestacions no contributives)8.

Per altra banda, a diferència de l’assegurança social que té una finali-tat reparadora, la Seguretat Social cobreix, en el marc de la generalitatobjectiva de cobertura, no només la reparació sinó també, per exemple, ien el marc dels serveis socials, la rehabilitació i recuperació professionaldels minusvàlids, l’assistència a la tercera edat (atenció en centres de dia icentres residencials, programes de termalisme social, vacances), i a les per-sones refugiades i asilades.

5. La protecció universal subjectiva i la generalitat objectiva obeeixena un fonament previ: la publificació institucional, és a dir, l’existència d’unrègim públic de Seguretat Social9, fet que no impedeix, com és sabut, l’exis-tència de nivells complementaris de protecció (millores voluntàries a càrrecde les empreses, plans i fons de pensions).

La publificació institucional s’ha de connectar amb l’organigrama delsistema de Seguretat Social, el qual s’estructura al voltant de les entitats ges-tores (Institut Nacional de la Seguretat Social, Tresoreria General de laSeguretat Social, Institut Català de Salut, Institut de Migracions i ServeisSocials —IMSERSO— i Institut Català d’Assistència i Serveis Socials,Institut Social de la Marina, i les tres mutualitats de funcionaris —civils,militars i judicials— que tenen des de dates recents noves normes refoses10),

7 La renda o taxa de substitució no és més que el resultat proporcional (prestació a percebre pelbeneficiari) aplicat a la renda professional que rebia el subjecte i a la qual aquella substitueix.

8 ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social en España, Pamplona (Aranzadi), 1999,pàg. 80-84.

9 ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social..., cit., pàg. 61-73.10 Es dóna compliment al mandat i termini previst en la disposició addicional segona de la Llei de

mesures fiscals, administratives i d’ordre social per a 1999. Els textos refosos són els següents:RD legislatiu 1/2000, de 9 de juny, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei sobre SeguretatSocial de les Forces Armades (BOE 14.6.2000); RD legislatiu 3/2000, de 23 de juny, pel quals’aprova el Text refós de les disposicions legals vigents del règim especial de Seguretat Socialdel personal al servei de l’Administració de Justícia (BOE 28.6.2000); RD legislatiu 4/2000, de23 de juny, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei sobre Seguretat Social dels funcionariscivils de l’Estat (BOE 28.6.2000).

35

dels organismes autònoms (Servei Públic de Col·locació Estatal, atès queencara el Servei d’Ocupació de Catalunya no pot gestionar les prestacionsd’atur) i de les entitats col·laboradores (mútues, com a instrument de gestióprivada dins del sistema11).

6. La «suficiència prestacional» és l’última de les notes caracteritzado-res del sistema de Seguretat Social (i potser el seu més gran desideràtum).Aquest principi té la seva plasmació, en primer lloc, en el principi jurídicde la solidaritat12, intrínsec a tot el sistema de Seguretat Social i que, en de-finitiva, es tradueix en el de solidaritat financera mitjançant un sistema derepartiment i, malgrat l’oberta oposició d’alguns economistes neoliberals,no de capitalització.

En segon lloc, la suficiència prestacional no hauria de tindre condicio-naments quant a l’assistència sanitària, malgrat que la pràctica mostra queno sempre és així13 (com a exemple conegut: el recurrent problema de lesllistes d’espera14).

En tercer lloc, la suficiència prestacional es reflecteix en el progressiuapropament de les bases de cotització als salaris reals, així com en les periò-diques revaloritzacions de les pensions15.

En definitiva, creiem que no admet cap discussió el posicionament dedefensar que la suficiència prestacional és la pedra filosofal del sistema deSeguretat Social. Fins al punt que, si el dret de la Seguretat Social ha detendir a la redistribució de la riquesa en ordre a garantir la seguretat eco-nòmica dels ciutadans16, la suficiència prestacional és l’objectiu més desit-jat en aquesta línia, però també el més difícil d’assolir. Entre altres cosesque ara no vénen al cas, perquè, d’una banda, «siempre cabrá mejorar la

11 Cal recordar que el Tribunal Constitucional, en sentències 37/1994, de 10 de febrer i 129/1994,de 5 de maig, va assenyalar (en relació amb un altre tema, no a les mútues: l’atribució de paga-ment directe als empresaris de les prestacions per incapacitat temporal del 4t al 15è dia de baixa),que «el caràcter públic del sistema de Seguretat Social no queda qüestionat per la incidència enaquest de fórmules de gestió o responsabilitat privades, d’importància relativa en el conjunt del’acció protectora d’aquell».

12 CARDENAL CARRO, M.: «La Seguridad Social en la Constitución vista por el Tribunal Constitucional(II)», Aranzadi Social, núm. 17, 2000, pàg. 15-17.

13 ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social..., cit., pàg. 88-94..14 MONTOYA MELGAR, A.: «Sobre el futuro...», cit., pàg. 104.15 MONTOYA MELGAR, A.: «Sobre el futuro...», cit., pàg. 103.16 CHAUCHARD, J. P.: Droit de la Sécurité Sociale, Librairie Générale de Droit et Jurisprudence,

París, 1994, pàg. 8.

36

cuantía y calidad de las prestaciones de cualquier sistema de protecciónsocial», i, de l’altra, la seva determinació quantitativa i qualitativa quedaen mans del legislador ordinari i del context social, polític i financer del’Estat17.

Des d’aquesta perspectiva, «la aporía de la suficiencia ha impuesto solu-ciones excepcionales para la conservación del sistema», dirigides preferent-ment a exigir als destinataris de les prestacions un millor ús, contribuint alseu finançament mitjançant contribucions obligatòries i, en el cas de lespensions, «el mayor esfuerzo requerido a los trabajadores se traduce en difi-cultar el acceso a las mismas o en la incertidumbre de obtener unos nive-les ciertos de protección económica respecto de los niveles deseados o,incluso, alcanzados con anterioridad a los reajustes sobrevenidos; afectanpues sus mecanismos a la ampliación de los períodos de carencia, a la vin-culación de las bases reguladoras con la carrera efectiva de seguro, a lavaloración inferior de cada año cotizado, etc.»18.

Per tancar aquest punt, no podem deixar de dir que compartim la opi-nió de la professora Martínez Barroso, quan assenyala que «el proble-ma de la “suficiencia” de las prestaciones radica, a pesar de la anticipa-da interpretación general, en ser un concepto indefinido, cuya concreciónqueda en manos de los poderes públicos en función de sus opciones polí-ticas o de las variables circunstancias económicas en presencia. La inde-terminación, sin embargo, es sólo relativa, pues si bien el TribunalConstitucional no ha contribuido en gran medida a su aclaración (salvo,históricamente, para “asistencializar” en cierta medida su carácter con-tributivo), de la cláusula constitucional derivan para el legislador cier-tos límites»19.

Els límits esmentats són: en primer lloc, la seva dimensió ha d’esserdiferent segons adjectivem als mecanismes de protecció de base contribu-tiva o no contributiva, doncs en els primers la suficiència de la prestació hade guardar cert grau de proporcionalitat amb la contribució prèvia, mentreque en els segons ha de quedar relacionada de forma directa amb els «mínimsde subsistència», és a dir, no amb la cotització ni amb els ingressos ante-riors, sinó amb una situació de necessitat prèviament delimitada. En segon

17 ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social..., cit., pàg. 85 i 95.18 DE LA VILLA, L. E.: «El modelo...», cit.19 MARTÍNEZ BARROSO, M. R.: «Los titubeos legales entre el fomento de la contributividad (tras el

pacto de pensiones) y el incremento de la asistencialidad», Aranzadi Social, 2001.

37

lloc, la suficiència acostuma a anar lligada a la irregressivitat o irreversibi-litat del sistema, a un respecte als drets adquirits, amb dues importantsexcepcions: l’existència de topalls mínim i màxims i el principi de pensióúnica, positivament qualificable com una rectificació «en menys» del prin-cipi contributiu.

38

2 · Les prestacions no contributives del sistema de Seguretat Social

7. El sistema no contributiu de prestacions, dissenyat l’any 1990, mit-jançant la Llei 26/1990, de 20 de desembre, posteriorment incorporada alText refós de la Llei general de Seguretat de 1994 (TRLlGSS), va suposaruna bona fórmula per cobrir certes mancances del nivell contributiu, en elscasos de persones sense recursos, que tinguessin 65 anys (jubilació) o 18anys i una minusvalidesa del 65% (invalidesa).

En l’actualitat, són tres les principals prestacions no contributives delsistema de Seguretat Social estatal: atur, jubilació i invalidesa. A aquesteshi podríem afegir el sistema d’assistència sanitària, com a prestació no con-tributiva20 amb un règim especial, així com els ajuts per fill a càrrec21.

8. El nivell no contributiu d’atur té una durada, com a regla general,de 6 mesos, prorrogables fins a un màxim de 18 mesos. L’import de la pres-tació pren com a referència l’indicador públic de renda d’efectes múltiples(IPREM, creat pel Reial decret llei 3/2004, de 25 de juny), de manera que,com a regla general, és el 80% de l’IPREM per a 2006 (és a dir: 383,28euros/mes)22. Si el beneficiari és major de 45 anys, l’import és diferent enfunció dels paràmetres següents:

— Amb 1 o cap familiar: 80% IPREM (= 383,28 €/mes) — Amb 2 familiars: 107% IPREM (= 512,64 €/mes) — Amb 3 o més familiars: 133% IPREM (= 637,20 €/mes)

20 DESDENTADO BONETE, A.: «La Seguridad Social y la propuesta de Estatuto de Cataluña. Algunospuntos de reflexión», Diario La Ley, núm. 6402, de 18 de gener de 2006.

21 Els imports anuals per a 2006 d’aquestes prestacions no contributives són els següents: fill menorde 18 anys: 291 euros; fill menor de 18 anys amb disminució igual o superior al 65%: 581,64euros; fill major de 18 anys amb disminució igual o superior al 65%: 3.618,60 euros; fill majorde 18 anys amb disminució igual o superior al 75% amb dependència de tercera persona: 5.427,96euros.

22 La Llei de pressupostos generals de l’Estat per a 2006 (Llei 30/2005, de 29 de desembre), fixal’import de l’IPREM per a 2006, que queda en 15,97 euros diaris, 479,10 euros mensuals,5.749,20 euros anuals (sense pagues) i 6.707,40 euros anuals (amb pagues).

39

Els seus beneficiaris són:

9. El nivell no contributiu d’invalidesa està pensat per a aquells ciuta-dans que resideixen al territori de l’Estat (mínim 5 anys, dels quals 2 imme-diatament anteriors a la sol·licitud), que tenen més de 18 anys i menys de65, que pateixen una disminució o malaltia crònica en grau mèdic igual osuperior al 65% i que no disposen de rendes o d’ingressos suficients.

Per calcular si una persona té ingressos suficients (bruts, no nets)23, l’ele-ment bàsic és entendre el concepte d’unitat econòmica de dependència lli-gada al beneficiari. Aquest concepte correspon a les persones unides alsol·licitant per matrimoni o per lligams de consanguinitat fins el segon grau—és a dir amb avis, pares, fills, germans i/o néts—, o per adopció. La uni-tat econòmica de convivència compleix el requisit de manca de recursoseconòmics quan la suma de tots els ingressos (rendes del treball, rendes decapital, rendes de béns mobles o immobles, prestacions, pensions) de totsels membres de la unitat esmentada no superin el límit d’acumulació quees detalla en el quadre següent24:

1. La persona sol·licitant viu sola o amb altres persones sense formarunitat econòmica: el sol·licitant no podrà superar uns ingressos anuals de4.221,70 €, que és l’import de la prestació per a l’any 2006.

2. La persona sol·licitant viu amb altres persones i forma unitat econò-mica amb cònjuge, germans, avis i/o néts: caldrà no superar uns ingres-sos anuals, atenent al nombre de membres que hi conviuen a la unitat

23 LÓPEZ GANDÍA, J.: «Una propuesta de reforma...», cit., pàg. 33.24 Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Benestar Social.

40

Majors de 52 anys

Altres ciutadans sense dret aprestació contributiva d’atur (oper esgotament de la contribu-tiva)

Fins a assolir l’edat que els permeti acce-dir a la prestació de jubilació.

Amb responsabilitats familiars (durada):– 3 mesos cotitzats: 3 mesos. – 4 mesos cotitzats: 4 mesos. – 5 mesos cotitzats: 5 mesos. – 6 o més mesos de cotització: 21 mesos.

Sense responsabilitats familiars (durada):– 6 o més mesos de cotització: 6 mesos.

econòmica (cal comptar la persona sol·licitant més el cònjuge, germans,avis i/o néts), equivalent a la quantia de la pensió en còmput anual mésel resultat de multiplicar el 70% d’aquesta quantia pel nombre de convi-vents menys un.

3. La persona sol·licitant conviu, amb un o més descendents o ascen-dents de primer grau (fills i pares del sol·licitant), entre altres (cònju-ge, germans, avis, i néts). En aquest cas caldrà no superar uns ingres-sos anuals, atenent al nombre de membres que hi conviuen (cal comptarla totalitat dels membres, incloent-hi el sol·licitant), equivalent al resul-tat de multiplicar per 2,5 les quantitats finals assenyalades en el puntanterior.

La quantia de la pensió no contributiva és variable i depèn dels ingres-sos personals del sol·licitant i dels ingressos dels familiars amb qui convis-qui. Aquest és el resum de la situació:

— La quantia de la prestació no contributiva per a l’any 2005 és de4.043,06 EUR anuals, és a dir, 288,79 EUR mensuals més dues paguesextraordinàries del mateix import a percebre els mesos de juny inovembre. Per a l’any 2006, la quantia anual és de 4.221,70 EUR,és a dir, 301,55 EUR mensuals.

— Si en una mateixa unitat econòmica conviu més d’una persona ambdret a prestació no contributiva, la quantia de cadascuna de les pres-tacions serà la següent:

10. El nivell no contributiu de jubilació està pensat per a aquells ciu-tadans que resideixen al territori de l’Estat (mínim 10 anys, dels quals 2immediatament anteriors a la sol·licitud), que tenen 65 anys o més i que nodisposen de rendes o ingressos suficients. La forma de calcular el terme

41

Membres amb dret a prestació no contributiva Quantia anual Quantia mensual

2 3.436,60 245,473 3.234,45 231,034 3.133,77 223,81

«ingressos suficients», així com els imports de la prestació, són els matei-xos que en el cas ja explicat de la prestació d’invalidesa.

11. El nombre de perceptors de prestacions no contributives d’invali-desa, atur i jubilació és considerable. Podem veure-ho en uns quadres querecullen dades recents25:

25 Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Benestar Social, juny 2005.

42

JubilacióComarca Beneficiaris Import EUR

Alt Camp 112 56.403,81Alt Empordà 347 180.312,54Alt Penedès 358 176.816,30Alt Urgell 131 65.266,65Alta Ribagorça 14 6.712,86Anoia 350 176.578,10Bages 353 174.900,14Baix Camp 649 329.049,89Baix Ebre 560 282.461,42Baix Empordà 420 212.128,78Baix Llobregat 2.818 1.404.480,21Baix Penedès 292 144.943,86Barcelonès 11.680 5.965.545,04Berguedà 76 39.972,01Cerdanya 37 18.892,81Conca de Barberà 75 35.458,64Garraf 406 208.218,65Garrigues 206 104.275,55Garrotxa 111 59.117,18Gironès 434 226.847,36Maresme 1.549 777.694,64Montsià 405 196.409,35Noguera 311 159.084,68

continua

Quadre IPensions no contributives (I): Jubilació (dades a juny de 2005)

43

JubilacióComarca Beneficiaris Import EUR

Osona 602 312.995,61Pallars Jussà 76 38.882,97Pallars Sobirà 21 10.919,52Pla d’Urgell 315 157.210,63Pla de l’Estany 71 37.046,68Priorat 48 25.106,86Ribera d’Ebre 75 38.001,01Ripollès 41 22.188,59Segarra 137 69.453,37Segrià 1.128 585.567,95Selva 459 235.016,44Solsonès 94 47.680,82Tarragonès 677 339.094,79Terra Alta 205 100.574,56Urgell 204 106.480,36Vall d’Aran 8 4.013,26Vallès Occidental 2.276 1.146.086,88Vallès Oriental 1.064 524.802,94

TOTAL 29.195 14.802.693,71

Quadre I (continuació)

InvalidesaComarca Beneficiaris Import EUR

Alt Camp 148 83.185,94Alt Empordà 388 221.904,83Alt Penedès 256 144.861,59Alt Urgell 86 49.481,69Alta Ribagorça 6 3.354,96Anoia 446 264.474,48Bages 559 333.959,89

continua

Quadre IIPensions no contributives (II): Invalidesa (dades a juny de 2005)

44

InvalidesaComarca Beneficiaris Import EUR

Baix Camp 1.210 718.208,11Baix Ebre 485 274.505,64Baix Empordà 330 192.168,28Baix Llobregat 3.310 1.857.833,83Baix Penedès 345 197.904,96Barcelonès 11.474 6.547.977,31Berguedà 104 62.016,34Cerdanya 20 10.610,00Conca de Barberà 68 37.997,58Garraf 432 248.713,36Garrigues 60 38.625,83Garrotxa 98 58.783,88Gironès 598 356.032,99Maresme 1.479 887.324,96Montsià 411 234.501,35Noguera 176 106.762,77Osona 266 154.665,61Pallars Jussà 39 21.911,77Pallars Sobirà 12 6.919,60Pla d’Urgell 128 77.288,61Pla de l’Estany 41 23.637,22Priorat 45 25.472,94Ribera d’Ebre 107 61.760,15Ripollès 51 30.334,56Segarra 62 34.246,87Segrià 1.080 627.080,31Selva 383 223.061,12Solsonès 44 26.016,76Tarragonès 1.190 676.964,23Terra Alta 53 35.136,21Urgell 104 60.916,04Vall d’Aran 10 6.313,82Vallès Occidental 3.052 1.792.404,15Vallès Oriental 1.239 699.494,82

TOTAL 30.395 17.514.815,36

Quadre II (continuació)

12. Per últim, una breu reflexió: enlloc no està escrit que un augmentde l’import de les prestacions d’atur, contributives o no contributives, supo-si un major desincentiu per a la cerca de feina per part dels aturats. En efec-te, a d’altres països europeus (Suècia, Dinamarca, Luxemburg, Holanda,França) s’ha demostrat que no és així: a igual o superior prestació que aEspanya, prenent com a referència per a l’import de la prestació nomésl’últim mes de salari (excepte a França, on es tenen en compte els 12 darrersmesos —més, doncs, que els nostres sis—), i suposa normalment més des-pesa però menys atur26.

26 Sobre el tema, LÓPEZ GANDÍA, J.: «Una propuesta de reforma...», cit., pàg. 35-36.

45

3 · La distribució de competències en matèria de Seguretat Social

La distribució competencial ex constitutione en matèria de SeguretatSocial respon als paràmetres que tot seguit s’indiquen.

13. L’article 149.1.17 de la Constitució estableix la competència exclu-siva de l’Estat quant a la legislació bàsica27 (lleis i reglaments pertanyentsa la determinació dels subjectes protegits, a la creació d’entitats gestores, ala inscripció d’empreses i afiliació, altes i baixes de treballadors, recàrrecde cotització per hores extraordinàries, aplaçaments i fraccionaments) i alrègim econòmic (finançament, pagament de prestacions, caixa única) de laSeguretat Social, corresponent a les comunitats autònomes el desenvolupa-ment legislatiu (com a competència concurrent o compartida) i la compe-tència d’execució (per exemple, la gestió del règim econòmic) dels seus ser-veis28. En termes semblants, l’article 17.2 de l’Estatut d’autonomia deCatalunya vigent assenyala la competència del Govern autonòmic per des-envolupar legislativament i executar la legislació bàsica de l’Estat, excepteles normes que configuren el règim econòmic de la Seguretat Social, podentla CA catalana gestionar aquest règim econòmic29.

Una qüestió diferent és la regulació que proposa el projecte de nouEstatut d’autonomia, concretament en el seu article 165.130, que és la següent:

— Competència compartida d’acord amb els principis que estableixla legislació bàsica estatal sobre seguretat social (unitat econòmi-ca i patrimonial i solidaritat financera).

27 SSTC 49/1988, de 22 de març i 69/1988, de 19 d’abril.28 DE LA VILLA, L. E.: «El modelo constitucional...», cit.29 PÉREZ AMORÓS, F.: «Repartiment de competències normatives entre l’Estat i la Generalitat en

matèria laboral i de protecció social», a d. a.: El marc català de relacions laborals i de la pro-tecció social, CTESC, Barcelona, 2005, volum I, especialment pàg. 26, 30 i 41. També ho fa,per exemple, l’article 12.2 de l’Estatut d’autonomia del País Basc, que atribueix la competèn-cia autonòmica respecte de l’execució de la legislació estatal en matèria laboral.

30 Consultat a www.gencat.net/nouestatut.

47

— Gestió dels serveis del règim econòmic de la Seguretat Social, queinclou el reconeixement i la gestió de les prestacions no contribu-tives del sistema de seguretat social.

— La competència compartida inclou:a) La gestió del règim econòmic de la Seguretat Social.b) L’organització i l’administració del patrimoni i dels serveis

socials i d’assistència sanitària que integren el sistema de laSeguretat Social a Catalunya.

c) L’ordenació i l’exercici de les potestats administratives sobreles mútues d’accidents de treball i malalties professionals i sobreles institucions, les empreses i les fundacions que col·laborenamb la Seguretat Social.

d) Es preveia, en la seva primera versió, la direcció i la inspeccióde la gestió i l’administració de les prestacions econòmiques dela Seguretat Social31. Aquest punt ha desaparegut en el text apro-vat pel Ple del Congrés dels Diputats el 30.3.2006.

e) L’ordenació de la inscripció d’empreses, les afiliacions, les altesi baixes i els altres actes d’enquadrament dels empresaris i elstreballadors per compte propi i aliè. Aquest punt ha desapare-gut en el text aprovat pel Ple del Congrés dels Diputats el30.3.2006.

Al seu torn, l’article 166.1 del projecte d’Estatut assenyalava la com-petència exclusiva (és a dir, potestats legislativa i reglamentària i funcióexecutiva) de la CA catalana sobre «la regulació i l’ordenació de l’activi-tat de serveis socials, les prestacions tècniques i econòmiques no contribu-tives de la Seguretat Social». Tema complex pel que fa a les prestacionseconòmiques no contributives de Seguretat Social, perquè, ara com ara, lesCA només en poden complementar l’import, essent l’import mínim comúper a tot l’Estat competència del Govern central, doncs així ho ha establertla STC 239/2002. Aquest tema, però, ha estat revisat i el projecte de llei

31 Tema molt espinós, que ja ha estat objecte d’una forta crítica: «Si la Administración autonómi-ca es la que reconoce las prestaciones económicas, pero la que paga es la caja única (del Estado),el riesgo de reconocimientos de complacencia por razones clientelísticas o de otra índole seráaltísimo. Y la caja no puede limitarse a pagar sin controlar la legalidad del gasto. En este esque-ma, el papel de la inspección estatal incluye, desde luego, el ejercicio de la función intervento-ra. Si ese control desaparece, el sistema difícilmente podrá mantenerse por razones obvias.»Vegeu DESDENTADO BONETE, A.: «La Seguridad Social y...», cit.

48

orgànica aprovat pel Ple del Congrés dels Diputats el 30.3.2006, i tramèsal Senat al tancament d’aquest treball, assenyala, en el seu article 165.1.e),que ja no és gens problemàtic jurídicament (en el context actual del blocde constitucionalitat), ja que recull la competència compartida (és a dir,d’acord amb l’article 111 del mateix projecte, potestats legislativa i regla-mentària i funció executiva d’acord amb les bases —principis o mínimscomuns— estatals) sobre el reconeixement i la gestió de les prestacions nocontributives.

A més, l’article 170 del projecte d’Estatut d’autonomia, en la seva ver-sió inicial, recollia la competència executiva de la Generalitat pel que fa ala gestió de les prestacions d’atur i el reconeixement i pagament de les pres-tacions. Tema polèmic, com és sabut, atès que es tracta d’una «vella reivin-dicació» (que l’Estat no vol transferir, d’acord amb els principis de caixaúnica i unitat financera del sistema de Seguretat Social), ja que ara com arael Servei Públic d’Ocupació té encarregada la gestió de les polítiques acti-ves d’ocupació (tot el conjunt de «prestacions tècniques» de col·locació,intermediació, formació ocupacional, orientació laboral i foment de l’ocu-pació). Per això, la pròpia normativa autonòmica (disposició addicionalsegona de la Llei 17/2002, de 5 de juliol de creació del Servei d’Ocupacióde Catalunya) i estatal (Llei 56/2003, de 16 de desembre, d’ocupació) sónantinòmiques: mentre la primera atribueix competència a l’Estat quant a lagestió de les prestacions per desocupació (fins i tot es podria passar la matei-xa en un futur a l’INSS, com va preveure la disposició addicional 18a de laLlei 38/1992, de pressupostos generals de l’Estat per al 2003), la catalanafa una declaració d’intencions clara: la futura assumpció de la proteccióeconòmica per desocupació, en el moment en què la Generalitat assumei-xi aquesta competència, és clar32. Tot i així, la darrera versió de l’Estatut(aprovada pel Ple del Congrés dels Diputats el 30.3.2006 i tramesa al Senat33),ja no recull, ni a l’article 170 ni enlloc, aquesta competència executiva.

14. La STC 124/1989, de 7 de juliol, assenyala que la inclusió del règimeconòmic dins les competències exclusives de l’Estat no s’esgota en l’àm-bit de les competències normatives, estenent-se també «a la titularidad y

32 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «La intervenció autonòmica en l’espai de la protecció social», a d. a.:El marc català de relacions laborals i de la protecció social, CTESC, Barcelona, 2005, volumII, pàg. 105-107.

33 Consultat a: http://www.gencat.net/nouestatut/docs/catalacongres.pdf.

49

disponibilidad directa sobre los fondos, en tanto que sólo así se preserva lavigencia de los principios de caja única y de solidaridad financiera, y enconsecuencia la unidad del sistema». Així, dins el concepte de gestió eco-nòmica s’inclouen el recàrrec en la cotització per hores extraordinàries[STC 27/83], els actes de gestió recaptatòria [STC 124/89], l’ajornament ifraccionament dels pagaments, reduccions i subvencions [STC 195/96], ladisponibilitat i provisions dels fons i l’ordenació dels pagaments [STC124/89], les infraccions i sancions que recaiguin directament sobre l’acti-vitat econòmica de la Seguretat Social, referides a la percepció dels ingres-sos o a la realització de les despeses [STC 195/96] i tot allò relatiu a la uni-tat pressupostària i de caixa [STC 124/89].

Com diu molt bé Aurelio Desdentado «la competencia estatal sobre elrégimen económico supone que la financiación de la Seguridad Social serealizará con criterios uniformes en todo el territorio nacional, es decir, quelos sujetos obligados deberán hacer las mismas contribuciones con inde-pendencia de cuál sea la Comunidad Autónoma en la que residan o traba-jen. Esta afirmación vale para la financiación de la modalidad contributi-va, que se realiza fundamentalmente a través de cotizaciones. Pero tieneque matizarse para la modalidad no contributiva, que se financia con recur-sos presupuestarios de carácter fiscal, sin que exista, por tanto, una rela-ción entre la contribución y las prestaciones.»34

Queden fora del règim econòmic les tècniques instrumentals d’inclu-sió en el sistema, com l’enquadrament, l’afiliació, les altes i les baixes [STC124/89], perquè si bé es vinculen al règim econòmic, no constitueixen exclu-sivament règim econòmic [STC 195/96]. Ara bé, és molt establir un règimjurídic autonòmic diferent a l’estatal respecte d’aquests actes d’enquadra-ment, perquè l’eficàcia d’aquests es produeix en el marc de les relacionsjurídiques materials de cotització i prestacions, i a més una regulació dife-rent provocaria alguns problemes pràctics (per exemple, una alta fora determini que tingués efectes retroactius a Madrid i no a Barcelona)35.

15. Les comunitats autònomes, sense perjudici de tot el que més enda-vant indicarem, tenen la competència normativa en relació amb l’organit-

34 DESDENTADO BONETE, A.: «La Seguridad Social y...», cit.35 Així ho entén Desdentado Bonete («La Seguridad Social...», cit.), tot afegint que «El sistema

[de Seguridad Social] tiene que funcionar sobre la base de una coordinación de sus diversas par-tes y no puede hacerlo si esas partes tienen distintas regulaciones según el territorio».

50

zació, la gestió i el procediment de la Seguretat Social, la competència enrelació amb l’assistència i prestacions complementàries, voluntàries o lliu-res i la mera gestió patrimonial del règim econòmic de la Seguretat Social.Quant a l’àmbit material més directament implicat en els plans de pensions,la STC 206/1997, de 27 de novembre, ha assenyalat que, per una banda, ésl’àmbit mercantil, respecte del qual l’Estat és competent per establir la sevalegislació (art. 149.1.6 de la Constitució) en allò relatiu al contingut obli-gacional d’un contracte d’aquesta naturalesa, i per altra banda, el de lesassegurances, en relació amb el qual també li correspon a l’Estat les basesper a la seva ordenació (art. 149.1.11 de la Constitució)36.

16. Arribats a aquest punt, es podria suggerir alguna reforma en el sis-tema competencial de prestacions? La resposta, al nostre parer, és clara idirecta: s’hauria d’establir un diàleg polític entre les diverses administra-cions, autonòmiques i estatal, per tal d’arribar a un pacte sobre els contin-guts i límits de l’assistència social i de la seguretat social, i en aquest segoncas per tal d’establir la matèria com a competència concurrent o compar-tida entre l’Estat i les CA37. Una modificació política puntual del concep-te d’execució de la legislació estatal i, en especial, d’allò que s’hagi d’en-tendre per «legislació bàsica» de Seguretat Social (normes mínimes, principis,directrius comunes a tot l’Estat, millorables per les CA), seria el primer pasper millorar les distorsions actuals del sistema.

Així les coses, l’article 149.1.17 CE ha donat joc a diverses interpreta-cions, centralistes unes, autonomistes d’altres. Des d’un punt de vista neu-tre, al nostre parer, és clar allò que diu el precepte constitucional, que esta-bleix dos criteris de distribució de competències normatives en matèria de

36 Segons la sentència esmentada del Tribunal Constitucional 26/1997, «a este esquema de distri-bución de competencias sólo escapan subsectores concretos por la concurrencia de otros títuloscompetenciales específicos, los cuales, por su propia especialidad, no permiten una interpreta-ción expansiva con la inclusión, en este caso, de los Planes y Fondos de Pensiones en la nociónde “mutualidades no integradas en la Seguridad Social”. Además, esos subsectores caen, tam-bién, bajo la órbita de la competencia estatal ex art. 149.1.11 CE en cuanto aquellas entidadesrealicen actividades que, como la aseguradora, debe regular el Estado mediante el estableci-miento de sus bases».

37 MOLINA NAVARRETE, C.: «“Polvos y lodos”...», cit., pàg. 17 i 43; FERNÁNDEZ ORRICO, F. J.: «Elcomplejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de SeguridadSocial. A propósito de las pensiones no contributivas», Revista del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, núm. 54, 2004, pàg. 119-120.

51

Seguretat Social38, que hauran d’ésser el punt de partida de qualsevol canvinormatiu futur:

— Un, per al règim econòmic: l’Estat té totes les facultats normativesi la gestió de la caixa única.

— L’altre, per a la determinació de les persones protegides i l’exten-sió i quantia de les prestacions, permet l’entrada en joc normativade les CA.

38 DESDENTADO BONETE, A.: «La Seguridad Social y...», cit.

52

4 · Assistència Social: rendes mínimes i problemàtica delscomplements autonòmics de les prestacions de Seguretat Social

A · Marc constitucional i legal

17. L’article 148.1.20 atribueix, en matèria d’Assistència Social (quees pot definir des d’ara mateix com el conjunt d’accions i de tècniques deprotecció que queden fora del sistema de Seguretat Social —d’acord amb lessentències del Tribunal Constitucional 76/86, 146/86, 13/92 i 239/02—),la competència exclusiva a les comunitats autònomes, que s’ha canalitzat,com veurem, a través de les rendes o ingressos d’inserció. L’Estatut d’autono-mia de Catalunya de 1979 recull, en el seu article 9.1, apartat 25è, aques-ta competència exclusiva en matèria d’Assistència Social39, com ara ho fal’article 166.1 del projecte d’Estatut aprovat pel Ple del Congrés delsDiputats, quan indica la competència exclusiva sobre els serveis socials,que inclouen les prestacions tècniques i econòmiques assistencials o com-plementàries d’altres sistemes de previsió pública.

Actualment, es reconeix l’existència de dos tipus d’assistència social:

— Una d’interna de la Seguretat Social, que inclou les prestacions nocontributives, però també els serveis socials i, per descomptat, elscomplements per mínims de les prestacions contributives40.

— Una altra d’externa, en la qual poden desenvolupar lliurement lesseves competències assistencials les CA mitjançant la cobertura desituacions de necessitat.

La diferència essencial entre les dues, per a alguns autors (FernándezOrrico, per exemple), és que les primeres —pensions no contributives—formen part del sistema de Seguretat Social (assistència social interna),

39 També reconeix aquesta competència exclusiva en matèria d’Assistència Social, per exemple,l’Estatut d’autonomia de Galícia, en l’article 27.23.

40 Àmpliament, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J.: «La naturaleza asistencial interna del complemento pormínimos de las prestaciones contributivas», Aranzadi Social, núm. 15, 2002.

53

mentre les segones —rendes mínimes— queden fora del sistema (assis-tència social externa). Malgrat tot, no podem deixar de palesar certs dub-tes respecte de la consideració «acrítica» de les pensions no contributi-ves com a matèria de Seguretat Social. En efecte, entendre que lesprestacions no contributives són matèria de Seguretat Social i nod’Assistència Social és, potser, una extralimitació del títol competencialde l’Estat (149.1.17) per incidir en el d’Assistència Social (148.1.20) quecorrespon a les CA41.

18. A més, s’ha d’esmentar un altre fet en aquest moment: si les ren-des autonòmiques d’inserció són «assistència social» i, per tant, competèn-cia exclusiva de les CA, ningú ha qüestionat, fins ara, que l’Estat hagi apro-vat una renda activa d’inserció que, sens dubte, té quelcom d’assistènciasocial també (tot i ser una creació legal que la inclou dins la SeguretatSocial)42, no essent incompatibles una i altra i estant adreçades a benefi-ciaris semblants43. Així, doncs, per què tanta problemàtica al voltant delsajuts complementaris de les prestacions de Seguretat Social? La respostaés simple: es barregen elements jurídics i polítics.

B · Rendes mínimes

19. En aquesta esfera de la protecció social i en matèria d’AssistènciaSocial44, destaca a Catalunya la constitució d’una administració institucio-nal pròpia de sanitat, assistència i serveis socials (Servei Català de la Saluti Institut Català d’Assistència i Serveis Socials), així com la normativa dic-

41 VAQUER CABALLERÍA, M.: La acción social. (Un estudio sobre la actualidad del Estado socialde Derecho), Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pàg. 98.

42 MOLINA NAVARRETE, C. i VALLECILLO GÓMEZ, M. R.: «El derecho a...», cit, pàg. 13 i 17.43 ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «Nuevamente sobre las competencias de las Comunidades Autónomas

en materia de protección social. Algunas reflexiones respecto de la STC 239/2002, de 11 dediciembre», Temas Laborales, núm. 68, 2003, pàg. 201.

44 Seguretat Social i Assistència Social formen part d’un concepte més ampli: el de protecciósocial, que no ha tingut un reflex real en la distribució competencial que estableix la Constituciói que es configura sobre un conjunt de prestacions que, en el pla substantiu i material, tenendiferents responsables en la distribució constitucional. Referent a això, PALOMAR OLMEDA, A.:«El deslinde entre Seguridad Social y asistencia social, una cuestión clásica, de nuevo en entre-dicho», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 20, 2002.

54

tada sobre rendes mínimes d’inserció. Vegem aquesta segona qüestió ambmés detall.

20. El procés de creació de les rendes mínimes d’inserció45 per partde les comunitats autònomes ha tingut lloc sense que, prèviament, s’ha-gués aprovat una norma marc, fet que ha conduït a un panorama forçaheterogeni en el conjunt del territori de l’Estat. Actualment, les dissetCA tenen algun sistema de renda mínima, amb denominació diversa,com un mecanisme de protecció bé mitjançant mínims de subsistència(cobertura de la pobresa absoluta, que és el més habitual46), bé evitantla pobresa relativa afavorint la integració dels beneficiaris amb accionsd’inserció social i laboral diverses. A l’hora, les rendes autonòmiques d’in-serció requereixen el requisit de residència a la CA, estableixen obli-gacions i compromisos per accedir a la prestació, el seguiment d’un plao itinerari per a la inserció o l’acceptació d’una feina d’utilitat col·lec-tiva, i un nivell d’ingressos que no sigui superior a l’import de la quan-tia de la mateixa prestació (per tant, sense referència a l’IPREM o alsalari mínim interprofessional). De fet, només les rendes mínimes d’in-serció del País Basc i de Navarra són universals, ja que la resta exigei-xen uns requisits d’accés que no permeten cobrir tots els casos de po-bresa47.

El resultat és conegut: des del Decret 39/1989, de 28 de febrer, sobreingrés mínim familiar dictat pel Govern basc —primera disposició ques’aprova a l’Estat sobre la matèria—, fins l’any 1995, quan les Illesbalears van adoptar la seva normativa sobre rendes mínimes d’inserció,s’ha generat un procés pel qual gran part de les CA tenen rendes d’in-serció pròpies. Sobre la normativa autonòmica catalana reguladora dela renda mínima d’inserció, ens n’ocupem amb més detall en el capítolIII d’aquest treball, contrastant els aspectes clau de la seva regulacióamb el d’altres experiències autonòmiques (madrilenya, basca, andalu-sa i gallega).

45 Que resten excloses, segons el nostre parer, de la «coordinació» comunitària prevista pels regla-ments 1612/1968 i 1408/1971. Tot i això, el Reglament (CE) 883/2004, de 28 d’abril (DOCE30.4.2004), sobre coordinació dels sistemes de Seguretat Social, substituirà el Reglament1408/1971, amb un petit matís: va entrar en vigor als 20 dies de la seva publicació, però no ésaplicable fins que s’aprovi un reglament específic per a la seva aplicació.

46 NAVARRO, 2004.47 MERCADER PRATS, M.: «Políticas de lucha...», cit., pàg. 8.

55

C · Problemàtica dels complements autonòmics de les prestacions deSeguretat Social

21. La Llei 52/2003, de 10 de desembre (BOE 11.12.2003), de dis-posicions específiques en matèria de Seguretat Social, va comportar múl-tiples modificacions en matèria de Seguretat Social. Entre d’altres, vaafectar l’acció protectora (pensions del sistema de la Seguretat Social, enespecial les prestacions familiars), la gestió financera (cotització i recap-tació, règim econòmic, cessió de dades de caràcter personal, responsabi-litat per cotitzacions i altres recursos), a més de l’àmbit competencial delsòrgans jurisdiccionals, pel que fa a la tipificació de les infraccions en l’or-dre social.

Als efectes que en aquest punt volem tractar, cal dir que la Llei 52/2003va afectar directament els increments autonòmics de les prestacions no con-tributives. En efecte, la norma estableix, en primer lloc, que les prestacionseconòmiques que formen part del sistema de la Seguretat Social, en la sevamodalitat contributiva i no contributiva, amb la finalitat de garantir els prin-cipis d’universalitat, unitat, solidaritat i igualtat, i impedir les discrimina-cions en la percepció de les prestacions pel simple fet de residir en unacomunitat autònoma.

Aquests principis es van fixar amb un doble objectiu: descriptiu (o deconstatació) i prescriptiu (o d’expansió i consolidació)48. És clar, així, queamb aquesta previsió normativa el Govern del Partit Popular va voler evi-tar que es poguessin seguir instaurant prestacions autonòmiques de caràc-ter complementari a les del sistema49, contraatacant durament la doctrinafixada per la controvertida sentència del Tribunal Constitucional 239/2002,d’11 de desembre (amb vots particulars contundents). Aquesta, com ésconegut, va declarar constitucionals les ajudes complementàries a les pen-sions no contributives establertes per la Junta d’Andalusia en tant que aques-tes s’enquadren dins la matèria d’Assistència Social externa, i no en la deSeguretat Social. Com es va preveure amb encert, la sentència va resoldreuna «batalla» (el cas andalús), però va deixar sense solucionar una guerra

48 MARTÍN VALVERDE, A.: «Como un torrente: crónica de las leyes sociales de finales de 2003»,Relaciones Laborales, núm. 23, 2004.

49 D’eventuals «temptacions d’extralimitació autonòmica», que fan trencar els principis d’unitatde caixa i de cohesió social, en parla MONTOYA MELGAR, A.: «Sobre el futuro...», cit., pàg. 98i 103.

56

Estat central - CA, situació que ràpidament, com hem vist, va tindre lesseves conseqüències50.

22. La problemàtica que sorgeix de forma immediata és la relativa a latensió entre la reforma normativa indicada i el manteniment de la políticaautonòmica de concessió dels referits complements amb posterioritat a lasentència esmentada. Aquesta continuïtat s’ha donat, per exemple, mitjan-çant la Llei foral de Navarra 23/2002, de 2 de juliol, revisada per la Lleiforal 11/2003, de 7 de març; a Catalunya, mitjançant la convocatòriad’ajuts anuals —Ordre BEF/16/2005, d’1 de febrer, del Departament deBenestar Social, que fixa l’import de l’ajut (36 euros mensuals) per a pen-sionistes de viduïtat de nivell contributiu que no superin determinat importd’ingressos anuals, fins a un màxim de 7.600 euros51—; a Andalusia mit-jançant el Decret 569/2004, de 21 de desembre; o, en fi, a l’Aragó, mitjan-çant el Decret 20/2005, de 25 de gener.

23. Ara bé, ¿es basa aquesta política autonòmica en la doctrina fixadaper la STC 239/2002? Sobre això, algunes opinions, que no compartimtotalment, han mantingut que la sentència indicada:

— No fixa un precedent generalitzable a qualsevol mesura autonòmi-ca semblant a l’analitzada de la Junta d’Andalusia52, per la qual cosala doctrina constitucional no és sòlida.

— Ha provocat una via d’intromissió autonòmica en competènciesestatals que incideixen sobre la igualtat interterritorial de l’accióprotectora del sistema de Seguretat Social53, provocant el seu efec-te invers, la desigualtat.

— Ha permès al Tribunal Constitucional reconèixer la facultat de l’Estatper adoptar les mesures oportunes per evitar disfuncions en el sis-tema de la Seguretat Social que siguin fruit de l’acció normativa

50 DE LA VILLA, L. E.: «La protección social...», cit.51 Vegeu un comentari d’aquests complements a ESTEBAN LEGARRETA, R.: «La intervenció auto-

nòmica...», cit., pàg. 165 a 173.52 RODRÍGUEZ-PIÑERO i BRAVO-FERRER, M.: «Seguridad Social y Asistencia Social en el Estado de

las Autonomías», Relaciones Laborales, núm. 8, 2003, pàg. 4.53 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J.: «El incremento adicional de las pensiones no contributivas otorgado

por algunas Comunidades Autónomas», Tribuna Social, núm. 140-141, 2002.

57

autonòmica, garantint la unitat del sistema davant del perill de des-igualtat territorial i insolidaritat d’aquestes actuacions autonòmi-ques respecte d’altres CA amb menys recursos i possibilitats permillorar els mínims estatals de protecció54.

24. Al nostre parer, és clar que de la STC 239/2002 es deriven dos argu-ments interpretatius clars:

Primer: Els ajuts autonòmics a favor dels quin no tinguin cobertes lesseves necessitats bàsiques a través de la Seguretat Social formen part deles competències autonòmiques, sempre que es tracti d’ajudes extraordinà-ries, de caràcter no periòdic i sense garantia d’actualització.

Segon: Que els ajuts s’han de preveure a càrrec dels recursos propis decada CA55 (tot i que el propi Tribunal Constitucional —per exemple, enSSTC 13/92, 201/1998 i 127/1999— havia assenyalat reiteradament que lacapacitat de despesa no justifica l’exercici de determinades competències56).

Arribats a aquest punt, no resulta clara l’opció de la Llei 52/2003, coma resposta política contundent a la STC 239/2002 (doncs és l’autèntica ratioessendi del nou article 38.4 de la Llei general de la Seguretat Social57, senseque això sigui en principi qüestionable58), i menys que hagi sigut la millorde les possibles, entre altres coses perquè indueix a una greu confusió. En

54 VILLAR CAÑADA, I. i CUEVAS GALLEGO, J.: «Las reformas de la Ley de Seguridad Social para elfin de legislatura», Revista de Trabajo y Seguridad Social del Centro de Estudios Financieros,núm. 251, 2004, pàg. 212.

55 VIDA SORIA, J.: «Axiomas y aporías en torno a los conceptos de seguridad y asistencia social(en torno a la STC 239/2002 de 11 de diciembre, sobre la constitucionalidad del Decreto de laJunta de Andalucía 284/1998, sobre prestaciones extraordinarias de vejez e invalidez)», a d. a.:Derecho Vivo del Trabajo y Constitución. Estudios en homenaje al profesor doctor FernandoSuárez González, Madrid (La Ley), 2003, pàg. 414; PALOMO BALDA, E.: «Descentralización dela protección social en España: pensiones y prestaciones de desempleo», Foro de SeguridadSocial, núm. 8-9, 2003, pàg. 36-38.

56 RODRÍGUEZ-PIÑERO i BRAVO-FERRER, M.: «Seguridad Social y Asistencia Social en el Estado delas Autonomías», Relaciones Laborales, núm. 8, 2003, pàg. 47.

57 MOLINA NAVARRETE, C.: «“Polvos y lodos”: complementos autonómicos a pensiones no contri-butivas. ¿Fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósito del nuevo artículo38.4 de la LGSS)», Relaciones Laborales, núm. 13, 2004.

58 En efecte, com ha assenyalat MARTÍN VALVERDE («Como un torrente...», cit.), resulta «perfec-tamente ajustado al principio de división de poderes que el legislador corrija interpretacionesjurisprudenciales», doncs «las dos vertientes del diálogo legislador/jurisprudencia» (incorpora-ció a la llei de doctrines jurisprudencials i correcció mitjançant llei de les posicions de la juris-prudència) son vàlides per igual. Ara bé, «lo que es cuestionable no es la rectificación legisla-tiva sino que ésta se produzca sin una adecuada deliberación legislativa».

58

efecte, si tota prestació de caràcter públic que tingui com a finalitat «com-plementar, ampliar o modificar» les prestacions econòmiques de la SeguretatSocial, forma part del sistema de Seguretat Social mateix, ¿què succeeixamb les mesures aprovades en el sector públic, relatives a les pensions com-plementàries —plans i fons de pensions, mutualitats de previsió social oassegurances col·lectives— a les quals l’ordenament jurídic ha facilitat laseva implementació i la seva carència de la condició de pensió pública?59

En aquest sentit, és clar que dites mesures complementàries del sectorpúblic no formen part del sistema de Seguretat Social, encara que es finan-cin amb fons públics; pel contrari, es tracta de plans de pensions del siste-ma d’ocupació. De la mateixa manera, altres qüestions pactades a la nego-ciació col·lectiva amb l’Administració com a ocupadora (millores voluntàriesdel sistema de protecció social, jubilacions incentivades, etc.) no formenpart del sistema de Seguretat Social60.

25. Per tot el que s’ha dit fins ara, podem concloure que, un cop més,les presses del legislador han sigut «males conselleres», de manera quela deficient redacció del nou article 38.4 TRLlGSS, d’acord amb la Llei52/2003, és una mostra més de l’actual deteriorament de les lleis. I s’es-tà arribant a un límit en el qual «el orden jurídico en determinadas mate-rias parece haber perdido el norte» i on les normes presenten un contin-gut tan «programàtic» i «burocràtic» que provoquen que el que és fonamentalquedi amagat pel protagonisme del que és accessori61. Per tant, el nostreparer és clar: aquesta reforma és inconstitucional, perquè prohibeix totainiciativa a les CA que es dirigeixi a millorar les prestacions que laSeguretat Social concedeix en determinades situacions de necessitat, demanera que, en aquesta reforma, no importa si les prestacions milloradessón contributives o no, si tenen caràcter ordinari o extraordinari, o, el mésgreu, si la cobertura atorgada pel sistema estatal és satisfactòria o insufi-cient.

59 Sobre el tema, àmpliament, LÓPEZ GANDÍA, J. i MOMPARLER CARRASCO, M. A.: «La protecciónsocial de los funcionarios públicos. Regulación actual y perspectivas ante los sistemas privadosde pensiones», Revista de Derecho Social, núm. 25, 2004, pàg. 59-63.

60 PANIZO ROBLES, J. A.: «Comentarios a las novedades incluidas en la Ley 52/2003, de 10 dediciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social», Justicia Laboral, 2003,pàg. 13-14.

61 Desdentado Bonete, A.: «¿El fin de la jubilación forzosa?», Diario La Ley, núm. 6022, 20 demaig, 2004.

59

Dit clarament, el citat article 38.4 TRLlGSS suposa que «la única ini-ciativa autonómica posible sería aquella que se ocupara de situaciones denecesidad no atendidas por la Seguridad Social», dada que restringeix «deforma manifiesta el espacio de actuación que la Constitución reconoce alas CCAA desde la óptica de la Asistencia Social»62, doncs no es pot obli-dar que l’Assistència Social autonòmica pot desenvolupar una doble fun-ció respecte de la Seguretat Social: de complementarietat, per descomptat(atenent situacions de necessitat no considerades per la Seguretat Social),però també de suplementarietat (afegint un plus de protecció a les presta-cions estatals de Seguretat Social que tinguin una quantia o qualitat que esconsideri insuficient).

Potser el problema de fons d’aquesta qüestió, neix del conegut i no resoltproblema de les difoses «fronteres» entre la Seguretat Social i l’AssistènciaSocial des de la pròpia Constitució63, que es tradueix en una interpretacióno precisament tancada com la realitzada pel Tribunal Constitucional (enespecial, en fixar la distinció entre Assistència Social externa al sistema deSeguretat Social, i Assistència Social interna i emmarcada en aquest siste-ma) i que reporta una càrrega politicojurídica que no és fàcil de vorejartampoc pel legislador ordinari64.

26. Els autors que defensen la constitucionalitat de l’article 38.4 TRLlGSS,assenyalen que amb ell s’intenta «eliminar de un plumazo cualquier inter-ferencia, en forma de prestaciones ajenas al Sistema, que puedan percibirlos beneficiarios del mismo, convirtiéndolas automáticamente en presta-ciones de Seguridad Social», complint així l’antiga dita jurídica que diuque «lo accesorio» (en el nostre cas, l’ajut complementari d’una prestacióde Seguretat Social) assumeix la naturalesa «de lo principal» (la prestacióbàsica de Seguretat Social). No obstant això, aquest argument és discuti-ble, perquè també els complements per mínims incrementen pensions deSeguretat Social (en aquest cas, les contributives) i en canvi ningú posa en

62 MARTÍNEZ BARROSO, M. R.: «Los titubeos legales...», cit.; GONZALO GONZÁLEZ, B. i SUÁREZ

CORUJO, B.: «Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos delos problemas de la mayor actualidad», Relaciones Laborales, núm. 13, 2004.

63 OJEDA AVILÉS, A.: «Sobre el concepto de Asistencia Social y el principio de caja única en la dis-tribución de competencias en materia de protección social», Foro de Seguridad Social, núm. 8-9,2003, pàg. 54-57; MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública..., cit., pàg. 96-101.

64 VIDA SORIA, J.: «Axiomas y aporías...», cit., pàg. 411 i 413; RODRÍGUEZ-PIÑERO i BRAVO-FERRER,M.: «Seguridad Social...», cit., pàg. 41-42.

60

dubte la seva naturalesa assistencial65. Per tant, allò de «lo principal» i «loaccesorio» no és un criteri, al nostre parer, prou vàlid.

27. En aquest sentit, amb raó s’ha dit que la Seguretat Social disposaprestacions típiques de l’Assistència Social, siguin de nova creació (pen-sions no contributives, subsidis d’atur, rendes actives d’inserció) o ja tra-dicionals (Assistència Social complementària ex article 55 TRLlGSS).I també que en l’Assistència Social de les CA han emergit i es desenvolu-pen prestacions típiques de Seguretat Social (règim de garantia d’ingres-sos mínims66 normativament universal —rendes mínimes d’inserció aCatalunya, amb varietats terminològiques en altres CA67—, consolidacióen via legislativa d’un autèntic subsistema públic de protecció de situa-cions de necessitat mitjançant prestacions de serveis socials). D’aquestamanera, «el problema de deslinde no es, pues, conceptual —la SeguridadSocial no se identifica con una única institución protectora—», tot i que«tampoco es normativo —el concepto jurídico-constitucional admite unaevolución globalizadota—», sinó «eminentemente político, de legislaciónpositiva —desarrollo limitado del Sistema en la práctica— y de oportuni-dad política —vocación social, equilibrio—»68.

Tampoc és clara la constitucionalitat d’una norma legal —l’article 38.4TRLlGSS en la redacció atorgada per la Llei 52/2003—, que no és respec-tuosa amb els criteris establerts pel Tribunal Constitucional, ja que sembla

65 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J.: «La consideración jurídica de las ayudas complementarias a las pen-siones no contributivas, según la STC 239/2002, de 11 de diciembre, y según el proyectado artí-culo 38.4 de la Ley General de la Seguridad Social», Aranzadi Social, núm. 20, 2002.

66 Assenyala MARTÍNEZ BARROSO («Los titubeos...», cit.) el caràcter subsidiari o de tancament deles rendes autonòmiques d’inserció, que exigeixen la demostració d’estat de necessitat que s’haobjectivat en un determinat nivell d’ingressos per sota del qual es considera aquella existent, demanera que «la prueba del estado carencial se ha convertido en la prueba del nivel de ingresos(prestación, por tanto, no graciable ni discrecional), no coincidente en todo el territorio nacio-nal». A més, posa de relleu que convé recordar «que la renta mínima de inserción no se limitaa la garantía de un mínimo vital sino que también tiene la naturaleza de medida de política deempleo, considerando que incluye otras prestaciones de formación y de reinserción social ylaboral de sus beneficiarios».

67 «Ingreso Mínimo de Inserción» (Asturias, Cantabria, Castilla y León, Murcia, País Vasco, LaRioja), «Ingreso Mínimo de Solidaridad» (Andalucía, Castilla-La Mancha), «Prestación EconómicaReglada» (Comunidad Valenciana), «Ayuda Ordinaria para la Integración en situación deEmergencia Social» (Extremadura), «Renta Básica» (Navarra), «Renta de Integración Social»(Galicia), «Renta Mínima de Inserción» (Baleares).

68 MOLINA NAVARRETE, C.: «Polvos y lodos...», cit.

61

retallar amb la seva redacció qualsevol intent de complementar les presta-cions econòmiques de Seguretat Social. Per això, si les propostes autonò-miques respecten els dos criteris anotats que es dedueixen amb claredat dela doctrina constitucional, poc pot al·legar-se contra aquestes, a l’espera,per descomptat, que pugui recaure nova doctrina constitucional sobre elparticular69.

28. El Tribunal Constitucional, a més, ja ha fet en alguna ocasió unadvertiment a l’Estat (en concret, STC 228/2003, de 18 de desembre, a pro-pòsit de la formació professional contínua) per no haver respectat els cri-teris ja fixats per la seva doctrina anterior (és el cas de la STC 95/2002,relativa a la formació professional ocupacional), assenyalant que els poderspúblics resten obligats a donar compliment a allò que el Tribunal Consti-tucional resolgui, qualsevol que hagi estat el procediment en el qual hohagi estat. I això no només respecte dels fets passats objecte del procés,«sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para pri-var de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preserva-do, siempre que se produzca una nueva lesión del mismo derecho en vici-situdes sucesivas de la misma relación jurídica que fue enjuiciada en lasentencia».

De totes maneres, sense ànim de cercar la lluna en un cove, és clar queés possible una visió diferent: atesa la repetició autonòmica de l’experièn-cia dels ajuts o complements esmentats, a la qual abans s’ha fet menció, lareiteració sí podria ser inconstitucional, ja que el caràcter extraordinari iocasional acceptat pel TC cedeix davant la continuïtat en el temps dels ajutso complements autonòmics indicats70.

29. Contradient la reforma de l’anterior Govern estatal en ordre al con-flictiu article 38.4 TRLlGSS, en un autèntic joc d’acció-reacció legislativafruit del canvi de majories parlamentàries, l’actual Govern central ha pro-mogut una contrareforma mitjançant la Llei 4/2005, de 22 d’abril (BOE23.4.2005), sobre efectes en les pensions no contributives dels complementsatorgats per les CA. Es tracta, al nostre parer, d’una important reforma adre-çada a consolidar els increments autonòmics de les pensions no contribu-

69 PANIZO ROBLES, J.A.: «Comentarios....», cit., pàg. 12.70 VIDA SORIA, J.: «Axiomas y aporías...», cit., pàg. 410 i 416.

62

tives71, que es fonamenta, segons la seva Exposició de Motius i de formaclara i contundent, ens els següents eixos:

— Els ajuts autonòmics a les pensions no contributives han vingut acomplementar o bé les pensions més baixes, o bé el fet de la pèr-dua de poder adquisitiu dels pensionistes d’aquelles CA que tenentaxes d’inflació més elevades que la mitjana estatal.

— Els ajuts autonòmics a les pensions no contributives formen part deles competències estatutàries de les CA, d’acord amb la jurispru-dència del Tribunal Constitucional, però aquesta competència s’havist entorpida per la Llei 52/2003.

— Per tal de reconduir aquesta situació, garantint a les CA el ple exer-cici de les seves competències per fixar complements de les pen-sions, i per tal de fer possible que aquests complements no mino-rin la quantia de les pensiones no contributives, la nova Llei proposala reforma de l’article 38.4 TRLlGSS.

La reforma es concreta en el sentit següent: les CA poden seguir esta-blint ajuts complementaris i assistencials que millorin o incrementin l’im-port de les prestacions del sistema de Seguretat Social, essent beneficiarisels seus residents.

Ara bé, un nou problema ha esdevingut de la mà de la reforma opera-da per la Llei 4/2005: ens referim al fet que aquesta norma deia que elsincrements autonòmics són compatibles amb les rendes o ingressos anualsdel beneficiari, sempre que aquests no superin el 25% de l’import, en còm-put anual, de la pensió no contributiva (si s’excedeix, es deduirà de l’im-port de la pensió no contributiva la quantia de les rendes o ingressos quesuperin aquell percentatge). Aquesta previsió tenia com a objectiu evitarque l’existència de complements autonòmics comportés una minoració enla quantia de les pensions no contributives pels beneficiaris, per aplicacióde la normativa estatal. És a dir, es configurava com una excepció a la reglageneral de minoració de l’import de la prestació no contributiva, per raódels ingressos o rendes disponibles del pensionista, de forma que fixava unlímit a la quantitat excedent i resultant de sumar la pensió pública estatal i

71 Una altra reforma s’ha aprovat també en matèria de pensions no contributives: ens referim a laLlei 8/2005, de 6 de juny, sobre compatibilitat de les pensions d’invalidesa no contributiva i eltreball remunerat (BOE 07/06/2005).

63

el complement autonòmic: que no superés el 25% de l’import, en còmputanual, de la pensió no contributiva, de forma que, en cas contrari, la mino-ració només abastés el percentatge assenyalat72.

Quan semblava ben resolt aquest punt de la minoració (doncs era tèc-nicament força favorable als beneficiaris del complement autonòmic a lesPNC, atès que difícilment s’arribava a aquell 25% donat l’escàs import delsajuts autonòmics), entra en escena la Llei 8/2005, de 6 de juny, que intro-dueix una modificació indirecta en aquest punt. En efecte, després d’aques-ta nova reforma resulta que, ara, els increments autonòmics són compati-bles, en còmput anual, amb les rendes o ingressos anuals del beneficiari,però amb una nova regla que es troba en l’article 147 de la LlGSS, que diuel següent:

«En el caso de personas que con anterioridad al inicio de una acti-vidad lucrativa vinieran percibiendo pensión de invalidez en su modali-dad no contributiva, durante los cuatros años siguientes al inicio de laactividad, la suma de la cuantía de la pensión de invalidez y de los ingre-sos obtenidos por la actividad desarrollada no podrán ser superiores, encómputo anual, al importe, también en cómputo anual, del indicadorpúblico de renta de efectos múltiples (IPREM) vigente en cada momen-to. En caso de exceder de dicha cuantía, se minorará el importe de lapensión en el 50 por 100 del exceso sin que, en ningún caso, la suma dela pensión y de los ingresos pueda superar 1,5 veces el IPREM. Estareducción no afectará al complemento previsto en el apartado 6 del artí-culo 145 de esta Ley.»

Quina és la conclusió que en podem treure? Doncs és clara d’expli-car, i jurídicament molt complexa pel que fa a la seva aplicació: a) laminoració de la quantia de la pensió no contributiva per l’import de lesrendes o ingressos dels quals pugui disposar el beneficiari per altres con-ceptes; b) la compatibilitat entre la pensió d’invalidesa no contributiva iel treball, per compte propi o aliè, dura quatre anys, i té un límit quan-titatiu: la quantia anual de l’IPREM; superat aquest límit, es reduirà el

72 MOLINA NAVARRETE, C.: «Del mal e inútil uso del Poder Legislativo en materia de SeguridadSocial: la Ley 4/2005, sobre efectos en las pensiones no contributivas de los complementos auto-nómicos», Aranzadi Social, 2005.

64

50% de la renda percebuda per sobre d’aquell límit; i c) aquesta reduccióno afecta els complements autonòmics de les prestacions no contributi-ves73.

30. Per tant, i com a conclusió, entenem que els ajuts autonòmics a lespensions de Seguretat Social són plenament constitucionals, estatutaris ilegals, perquè:

— No afecten el principi (legal, no constitucional) d’unitat de caixa(recaptació de recursos per la TGSS), perquè es finança mitjançantels pressupostos de les CA, solució lògica i coherent.

— No vulneren el principi d’igualtat, perquè la Constitució no recla-ma una uniformitat absoluta i rígida de drets i deures per a tots elciutadans de l’Estat. És a dir, es reconeix un mínim comú, però amplia-ble per les CA, en funció de les seves prioritats i necessitats74.

— Establir prestacions econòmiques concretes, via ajuts complemen-taris, per part d’una CA que incideixin en una capa de la poblaciója protegida pel sistema de Seguretat Social, no és, ni més ni menys,que una decisió autonòmica adreçada a la millora de les condi-cions de vida del seus residents, gastant el pressupost propi a aquestsefectes. Pressupost, per cert, que ara com ara no permet crear «sis-temes paral·lels autonòmics» de Seguretat Social. Per això no creiemque sigui mereixedor de crítica el fet que una CA en què el nivellde vida sigui més car, es puguin aplicar aquests ajuts assistencialscomplementaris, atès que la uniformitat del llindar de pobresa entot el territori de l’Estat no té en compte aquella situació desigual75.

Per altra banda, el model centralitzat de pensions no contributives haposat de relleu l’existència de desigualtats importants, derivades de l’apli-cació de quantitats idèntiques per a residents en àrees geogràfiques en lesquals els nivells de vida difereixen substancialment. Tot i això, les desigual-tats territorials també s’observen des del moment en què les CA més riques

73 MOLINA NAVARRETE, C.: «Contrarreformas socio-laborales y seguridad jurídica: leyes 4/2005,sobre «suplementos autonómicos» de pensiones no contributivas, y 14/2005, sobre «cláusulasde jubilación forzosa», Diario La Ley, núm. 6380, 16 de desembre de 2005.

74 GONZALO GONZÁLEZ, B. I SUÁREZ CORUJO, B.: «Seguridad Social...», cit, pàg. 66-67.75 ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «Nuevamente sobre las competencias...», cit., pàg. 203.

65

ofereixen als seus residents increments prestacionals que en altres indretsno cobreixen les mateixes situacions de necessitat. Per això, i encara que nohi estem del tot d’acord, no ens ha de sorprendre que es proposi la introduc-ció d’alguns mecanismes correctors d’aquestes desigualtats interterritorials,com ara l’establiment d’una llei estatal de mínims en aplicació de l’article138 de la Constitució, on es garanteixi la solidaritat i igualtat interterrito-rial i el transferiment de recursos que garanteixin la viabilitat de les presta-cions a les CA més pobres76. Sempre seria una opció millor (encara que, hiinsistim, tampoc ho és al nostre parer), però, que la negació de la possibi-litat dels complements autonòmics de les PNC que defensen aferrissada-ment alguns, basant-se en una hipertrofiada visió del dret a la igualtat delsciutadans espanyols davant del fet autonòmic77.

76 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública..., cit., pàg. 371-372.77 Una crítica a aquest posicionament, a ESTEBAN LEGARRETA, R.: «La intervenció autonòmica...»,

cit., pàg. 160-164.

66

5 · Un nou pas endavant en matèria d’assistència social: la futuraLlei catalana de prestacions

31. «La Llei de prestacions garantirà que cap ciutadà de Catalunya esti-gui per sota del llindar de la pobresa». Aquesta és la frase que resumeixl’objectiu, ambiciós però compartible com a desideratum, que s’ha marcatel Consell Executiu del Govern de la Generalitat, i en concret el Departamentde Benestar i Família. El projecte de Llei, que ja ha estat informat pelCTESC (Dictamen 17/2005, de 2 de novembre), serà una realitat desprésde la publicació d’aquest treball (es preveu la seva aprovació a finals delprimer semestre de 2006, i la seva entrada en vigor, després d’un períodede vacatio, a l’inici de l’any 2007). La previsió d’eleccions anticipades,però, posa en dubte aquests terminis.

L’objecte de la nova Llei és la regulació de les prestacions econòmi-ques d’assistència social (doncs aquesta és la seva denominació), essent laseva finalitat atendre les situacions de necessitat derivades de qualsevolcontingència en la vida d’una persona que li impedeixi fer front a les des-peses essencials imprescindibles per poder dur una vida digna. Ara bé, sor-prèn molt el fet que el projecte de llei hagi exclòs, en la seva versió de pro-jecte (disposició addicional primera), les prestacions familiars78 i la rendamínima d’inserció (¿potser perquè seran altres aspectes normatius diferen-ciats a incloure dins el futur Pacte d’Inclusió Social?). Doncs és clar, coma mínim per aquesta, que formen part de l’Assistència Social i hagués estatun bon moment per reformar la normativa actual de la RMI, per tal d’a-daptar-la a la realitat actual de l’exclusió social i la pobresa a Catalunya.

32. La Llei de prestacions econòmiques d’Assistència Social (en elmoment de tancament d’aquest treball, encara és un projecte de llei) dis-

78 Actualment regulades a l’Estat per Reial decret 1335/2005, d’11 de novembre (BOE 22.11.2005)i per la disposició addicional segona de la Llei 30/2005, de pressupostos generals de l’Estat pera 2006 (BOE 30.12.2005). A Catalunya, la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies(DOGC 16.7.2003) ha servit de base per a la protecció de les famílies, tant pel que fa a les situa-cions de dependència, com respecte a la protecció econòmica per fills a càrrec i per part, adop-ció o acolliment. Sobre la normativa catalana, remetem a ESTEBAN LEGARRETA, R.: «La inter-venció autonòmica...», cit., pàg.: 117-158.

67

tingirà tres tipus o modalitats de prestacions: a) les de dret subjectiu (jovesextutelats de la Direcció General d’Atenció a la Infància i l’Adolescència,cònjuges supervivents, perceptors de prestacions no contributives, famí-lies acollidores de menors i perceptors de pensions FAS79, SOVI80 i LISMI81);b) les de concurrència (ajuts a través de convocatòria pública); i c) lesd’urgència social.

El principal instrument dissenyat per la futura Llei és l’anomenat Indicadorde Renda de Suficiència (IRS), que queda establert, segons el pacte entre elDepartament d’Economia i Finances i els agents socials, per a l’any 2006en l’import de 7.137,2 euros anuals i 509,8 euros mensuals82.

L’IRS és, per una banda, la concreció del Govern de la Generalitat delcompromís assolit el 16 de febrer de 2005 (complementar les pensionsmínimes per tal de situar-les, si més no, al 80% d’un indicador de rendespropi de Catalunya), en el document anomenat Acord estratègic per a lainternacionalització, la qualitat de l’ocupació i la competitivitat de l’eco-nomia catalana83, pactat amb UGT, CCOO, Foment del Treball, PIMEC iFEPIME. Per altra, és una versió diferent de la proposta que, a l’octubrede 2004, va formular CCOO a Catalunya, i que s’anomenava Indicador deRendes Bàsiques de Catalunya (IRBAC). L’IRBAC tenia com a objectiuscorregir les deficiències de nivells de preus de Catalunya i mantenir el poderadquisitiu dels col·lectius més desprotegits.

33. Durant el primer any d’aplicació de la Llei, el Govern ha aprovatestablir un percentatge del 65% sobre l’IRS, és a dir, el primer any cap per-

79 Per al 2006, l’import de les pensions FAS és de 2.098,04 EUR anuals (149,86 EUR mensuals). 80 Per a 2006, l’import del SOVI és de 4.516,54 euros anuals (art. 45 de la Llei de pressupostos

generals de l’Estat).81 Els subsidis LISMI per a 2006 (disposició addicional tercera de la Llei de pressupostos gene-

rals de l’Estat), són els següents:

82 Vegeu la disposició transitòria segona del Projecte de llei de prestacions econòmiques d’assis-tència social (www.democraciaweb.org/llei59/assistencia.pdf), pàg. 10.

83 Apartat: «Millora de la qualitat de l’ocupació i cohesió social», punt 3.4 (Inclusió Social), parà-graf 85.

LISMI Quantia mensual Quantia anual

Subsidi de garantia d’ingressos mínims 149,86 2.098,04Subsidi per ajuda de tercera persona 58,45 818,30Subsidi de mobilitat i transport 47,80 573,60

68

ceptor de prestacions estarà per sota dels 4.639 euros anuals. Aquest per-centatge, d’acord amb la disposició transitòria segona del Projecte de lleide prestacions econòmiques d’assistència social, s’incrementarà progres-sivament fins arribar al 100% de l’índex. Això afecta, si prenem dades agener de 2006, totes les persones perceptores de pensions de viduïtat (unes112.430 persones), SOVI, LISMI i FAS (unes 85.000 persones) i PNC (unes60.000 persones), aquestes últimes tenint en compte el límit del 25% coma complement màxim segons la legislació estatal vigent.

Quant serà l’import d’aquest 65% IRS? Serà de 517,75 euros. Si la divi-dim en 12 mesos seran 43,14 euros/mes; si la dividim en 14 mesos (lespagues extra, però, són inferiors a una mensualitat), seran, per als percep-tors, 36,98 euros al mes.

34. Per a les persones perceptores de pensions no contributives, l’ajutassistencial corresponent a l’any 2006 representa una quantitat superior al’increment acumulat de les pensions mitjanes a Catalunya entre el 2000 iel 2004. Vegem-ho en un quadre adjunt:

69

Tipus Previsió beneficiaris Import totalde prestació primer any 2007 en euros

Joves extutelats 550 4.004.462,00 Cònjuges i familiars supervivents 112.430 38.227.721,56 Complement PNC 59.918 28.465.833,73 Acolliment menors tutelats 3.737 12.225.724,88 Necessitats bàsiques 85.537 21.184.892,20

262.172 104.108.634,37

Aplicació del 65% de l’IRS (previsió del Departament de Benestar i Família)

Imports Pensió mitjanaAny Pensions (euros) mensual (euros)

2000 31.061 98.075.071,17 225,04 2001 34.660 114.942.401,75 236,05 2002 34.788 116.280.461,71 239,10 2003 34.768 121.470.438,44 248,46 2004 34.178 121.370.390,61 252,28

35. Per a les persones perceptores d’una prestació no contributiva d’in-validesa, es preveu el pagament, l’any 2007, del 65% IRS, és a dir, de437,22 euros. Si la dividim en 12 mesos són 36,43 euros/mes; si la divi-dim en 14 mesos (les pagues extra, però, són inferiors a una mensualitat),31,23 euros al mes.

36. Les prestacions de dret subjectiu estan desenvolupades en el pro-jecte de llei de forma separada, en funció del col·lectiu al qual s’adrecen.Així, per a les persones joves extutelades de la Direcció General d’Atencióa la Infància i l’Adolescència (a gener de 2006, uns 550 joves), es creauna prestació temporal des que compleixen els 18 anys i fins que complei-xin els 20 anys, si no disposen d’ingressos econòmics per fer front a lesdespeses essencials, sempre que visquin de forma autònoma i fora delnucli familiar. La quantia mensual d’aquesta prestació no podrà superarl’IRS, però es podrà complementar amb altres prestacions econòmiques ode serveis de l’Administració de la Generalitat que tinguin per finalitat laformació.

La prestació pel manteniment de les despeses de la llar dels cònjugeso familiars supervivents que, tot i ser pensionistes de les prestacions de morti supervivència del sistema de la Seguretat Social, amb els seus ingressos,no la poden mantenir, consistirà en una quantitat mensual amb l’import quefixi anualment la corresponent llei de pressupostos de la Generalitat deCatalunya. En cap cas els ingressos totals anuals de la persona beneficià-ria, més l’import de la prestació establerta en còmput anual, poden ser infe-riors a l’IRS, per la qual cosa es disposa, quan correspongui, un pagamentanual complementari per la diferència.

La prestació complementaria per als (o les) pensionistes de la moda-litat no contributiva, per invalidesa o jubilació està destinada a comple-mentar la pensió de la modalitat no contributiva del sistema de la SeguretatSocial per a aquelles persones que no es poden incorporar al món laboral.Poden ser beneficiaris d’aquesta prestació les persones pensionistes de lamodalitat no contributiva que no treballin i no es puguin incorporar al mónlaboral i acreditin unes rendes o ingressos anuals que no excedeixin l’im-port del percentatge legalment establert, en còmput anual, de la pensió nocontributiva. La quantia de la prestació s’estableix en un import equiva-lent al percentatge legalment establert de la pensió no contributiva, senseque, en cap cas, la suma de la pensió més el complement pugui superarl’IRS.

70

La prestació per l’acolliment d’una persona menor d’edat tutelada perla Generalitat de Catalunya, té com a finalitat atendre les despeses de man-teniment d’una persona menor d’edat tutelada per la Generalitat, en mesu-ra d’atenció en la pròpia família o en mesura d’acolliment en família exten-sa o en família aliena. Poden ser beneficiaris d’aquesta prestació les personesmenors d’edat tutelades per la Generalitat de Catalunya que es trobin enuna de les situacions següents: atenció en la pròpia família; acolliment enfamília extensa, inclòs el preadoptiu; i acolliment en família aliena, inclòsel preadoptiu.

En els supòsits d’atenció en la pròpia família, caldrà que aquesta dis-posi d’uns ingressos, per tots els conceptes, iguals o inferiors a l’IRS. Aquestlímit d’ingressos s’incrementarà en un 25% per cada membre de la unitatfamiliar a partir del segon.

L’import de la prestació (prevista per a 2006, quan entri en vigor laLlei, en 40 euros mensuals —o part proporcional, essent el mínim de 6euros—) consistirà en una quantitat per persona menor d’edat acollida, esta-blerta a la llei de pressupostos autonòmica. Aquest import es reduirà en pro-porció a l’import que es rebi o es pugui reconèixer per dret d’aliments, oderivats de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies. El Governpot establir imports complementaris a la prestació, per raó de disminució dela persona menor d’edat, o pel nombre de menors d’edat acollits. La pres-tació s’abonarà a la persona o persones en qui es delegui la guarda.

La prestació per al manteniment de necessitats bàsiques es preveu nomésper als beneficiaris següents:

— Que tinguin una disminució igual o superior al 65% o tinguin mésde 65 anys i no siguin perceptors d’alguna prestació de la modali-tat contributiva o no contributiva o d’alguna pensió a càrrec de qual-sevol dels règims que es van integrar en el sistema de la SeguretatSocial.

— Que els ingressos que perceben per tots els conceptes no superinl’indicador de suficiència de recursos.

— Que es tracti de persones que no treballen o no es puguin incorpo-rar al món laboral.

L’import de la prestació serà la quantitat equivalent a la diferència entreel còmput d’ingressos indicat i l’indicador de suficiència de recursos. Percert, al nostre parer l’ISR s’hauria de revisar anualment d’acord amb l’evo-

71

lució de l’IPC, per tal d’evitar-ne el desfasament, probablement tenint amés present la possible desviació de l’IPC previst i l’IPC real de l’any an-terior.

37. La creació de prestacions econòmiques d’assistència social proveï-des amb crèdits pressupostaris limitats a les quantitats consignades en elpressupost corresponent, s’han d’atorgar tenint en compte criteris de pre-lació de l’estat de necessitat, per la qual cosa s’haurà d’obrir un procedi-ment de concurrència pública.

Els procediments de concurrència publica per a l’atorgament d’aques-tes prestacions s’iniciaran, previ acord del Govern, mitjançant una convo-catòria pública del titular del Departament competent. Un cop valoradesles sol·licituds, aquelles que reuneixin les condicions exigides per la con-vocatòria s’ordenaran segons l’estat de necessitat, atorgant-se les presta-cions d’acord amb aquest ordre de prelació fins a exhaurir el crèdit pres-supostari disponible. Amb caràcter excepcional es podran atorgar prestacionsde manera directa, quan s’acreditin raons d’interès públic, social, econò-mic, humanitari, o d’altres degudament justificades que dificultin la con-currència pública.

Les prestacions atorgades amb caràcter de dret concurrent tindran ladurada prevista en la convocatòria o en la resolució de concessió, i podrantenir forma permanent, temporal o puntual. Les prestacions atorgades deforma permanent es prorrogaran automàticament per a cada exercici sem-pre que es mantinguin els requisits que van motivar la concessió i no esprodueixi una causa d’extinció o suspensió d’aquestes.

38. Les prestacions econòmiques d’urgència social (per cert, s’hauràde preveure el finançament del cost d’aquestes si els ens locals se n’han defer càrrec), tenen com a finalitat atendre situacions de necessitats puntuals,urgents i bàsiques de subsistència com l’alimentació, el vestit i l’allotja-ment. Es finançaran amb càrrec als pressupostos de les entitats locals, d’a-cord amb les competències que tenen en l’àmbit dels serveis socials d’aten-ció primària.

Poden ser beneficiàries de les prestacions d’urgència social les perso-nes individuals i les que formen part d’una unitat familiar o d’una unitatde convivència, si són residents, viuen o es troben en un municipi deCatalunya. Aquestes prestacions s’abonaran, preferentment, als subminis-tradors dels serveis o dels productes de primera necessitat.

72

Les situacions d’urgència social són valorades pels serveis socials d’a-tenció primària, per la qual cosa es donarà preferència a les persones o uni-tats que tinguin al seu càrrec menors, d’acord amb les prescripcions ques’estableixi per l’ens local. Les entitats locals de Catalunya, d’acord ambles competències que tenen en l’àmbit dels serveis socials d’atenció primà-ria, han de preveure en el pressupost de despeses anual una partida per poderatendre adequadament les prestacions d’urgència social.

Les prestacions d’urgència social són compatibles amb les altres pres-tacions de la mateixa naturalesa. L’Administració de la Generalitat donaràsuport a les entitats locals en les prestacions d’urgència social destinadesa població transeünt.

73

CAPÍTOL II

EL PAPER DE LES RENDES MÍNIMES D’INSERCIÓA L’ACTUAL SISTEMA DE PROTECCIÓ SOCIAL

1 · Les rendes mínimes d’inserció: de la protecció davant la pobresa il’exclusió social a l’establiment d’un veritable dret de ciutadania

1. L’Estat del Benestar que es va dissenyar durant el segle XX ha com-plert, amb més o menys èxit, amb una funció de protecció i d’integraciósocial de la major part de la societat. En aquest sentit, amb caràcter gene-ral, els ciutadans han vist cobertes les seves necessitats més vitals, ja siguia través dels salaris obtinguts com a conseqüència del seu propi treball—en una situació propera a la plena ocupació—, o bé, en el seu defecte,per les diferents prestacions i serveis dispensats pel sistema de la SeguretatSocial, especialment aquells previstos per als supòsits en què «excepcio-nalment» no es tingués capacitat o la possibilitat de treballar.

Aquest model, però, ha estat objecte de crítica constant en els darrersanys i, en conseqüència, qüestionat amb l’argument que es tracta d’un modelcostós, burocràtic i ineficaç que frena el creixement de l’economia i l’ocu-pació. S’ha estès en aquesta direcció l’opinió o la idea de «la crisi de l’Estatde Benestar», i se n’ha postulat, en conseqüència, la reforma1. A la pràcti-ca, aquesta reforma s’ha traduït en un fre i, fins i tot, en un retall de l’ex-tensió subjectiva i material de les prestacions socials, en perjudici de lespersones amb rendes més baixes2.

2. En aquest context, el constant increment de l’atur i de la precarietatlaboral —salaris baixos, eventualitat, etcètera—, juntament amb la progres-

1 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva frente a la exclusión social.Análisis jurídico-económico. Ed. CARL. Sevilla, 2004, pàg. 32, posa de manifest com els diver-sos païssos van començar a trobar-se amb dèficits pressupostaris creixents i amb falta de capa-citat per fer front a les creixents despeses públiques, entre les quals destacaven les despesessocials, fet que ha conduït a posar en qüestió l’Estat del Benestar.

2 SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJA, R.: La renta básica. Para una reforma del sistema fis-cal y de protección social. Documento de trabajo 42/2004. Ed. Fundación Alternativas. Madrid,2004, pàg. 7. A partir d’aquesta reducció de les prestacions socials, acompanyada de la corres-ponent baixada d’impostos, els autors es qüestionen per què els canvis de l’Estat de Benestars’han de dirigir sempre en la mateixa direcció, és a dir, beneficiar els rics i perjudicar els pobres.En aquest sentit es plantegen si per millorar els nivells d’ocupació és realment imprescindiblepagar un preu en forma de retall de la protecció social.

77

siva disminució de l’àmbit de protecció dispensat per la Seguretat Social—enduriment dels requisits per accedir-hi, reducció de la qualitat de lesprestacions, limitació temporal d’aquestes— ha comportat la generalitza-ció dels fenòmens de la pobresa i de l’exclusió social. En altres termes, lasituació socioeconòmica actual caracteritzada per elevades taxes d’aturestructural —massiu i de llarga durada—, acompanyada de la insuficièn-cia dels sistemes de protecció social tradicional, han generat intensos pro-cessos de «dualització» i exclusió socials3. En aquest sentit, s’han apuntattres elements que han provocat i/o agreujat aquests processos d’exclusiósocial: el canvi d’orientació de l’acció de l’Estat, la degradació i devalua-ció del treball per àmplies capes d’ocupats i el creixement de l’atur i denoves desigualtats socials i econòmiques4, no en va, el treball assalariat iels sistemes de protecció social, amb el complement de la família —l’es-tructura tradicional de la qual també ha mudat— han estat fins a l’actuali-tat els principals elements d’integració social5.

3. Dins d’aquests processos d’exclusió social d’importants capes de lasocietat es poden distingir, però, diversos estrats diferents: un primer grupes troba format per treballadors precaris, que entren i surten periòdicamentdel mercat de treball, accedint o no segons les circumstàncies a la correspo-nent protecció dispensada per la Seguretat Social. Aquests treballadors estroben amb alt risc de caure en situacions properes a la pobresa i/o exclusiósocial, segons el temps que s’estengui aquesta situació i segons la protecció

3 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social de ciudadanía: mode-los normativos de «rentas mínimas de inserción» en España y en Europa». Revista de Trabajo ySeguridad Social. CEF, núm. 187/1998, pàg. 79. RODRÍGUEZ CABRERO, G.: «Integración, asis-tencialización y exclusión en el Estado del Bienestar», en ALBARRACIN, J. et al. (comp.): La larganoche neoliberal. Políticas económicas de los ochenta. Icaria-ISE. Barcelona-Madrid, 1993.

4 SANTOS ORTEGA, A.; MONTALBÀ OCAÑA, C. i MOLDES FARELO, R.: Paro, Exclusión y Políticasde Empleo. Aspectos sociológicos. Ed. Tirant lo Blanch. València, 2004, pàg. 275. Vid. també,ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las Rentas Mínimas Autonómicas. Estudio de las normativas regula-doras y análisis jurídico de las prestaciones. Ed. CES, Madrid, 1998, pàg. 30 a 35.

5 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva...» cit. pàg. 34 i 35. En aques-ta mateixa direcció, ROJO TORRECILLA, E.: «Protección social y rentas mínimas de inserción (dela cobertura económica al derecho de ciudadanía», a LÓPEZ LÓPEZ, J. (coord.): Seguridad Socialy Protección Social: temas de actualidad. Ed. Marcial Pons. Madrid. 1996, pàg. 99 a 102, posade manifest els canvis socioeconòmics i polítics operats a partir dels inicis dels setanta: enve-lliment de la població, transformació progressiva de les estructures familiars i augment de lesfamílies monoparentals, persistència d’un nivell d’atur elevat i de llarga durada i aparició i des-envolupament de noves formes de marginació i pobresa.

78

que rebin de la Seguretat Social. Un segon grup comprèn ja aquells col·lec-tius que no han participat o, si és el cas, han participat de forma marginal enel mercat de treball —treball submergit, autoocupació, treball domèstic, etcè-tera— i, en conseqüència, no han accedit tampoc a la protecció dispensadaper la Seguretat Social. Aquest col·lectiu, ja es troba en una situació real depobresa i exclusió social, que els allunya no únicament del mercat laboral,sinó també del conjunt de la societat, i poden derivar fàcilment en situacionsmés marginals d’alcoholisme, drogodependència, indigència, delinqüència,etcètera (situacions de marginació social)6. Ambdós col·lectius, però, mal-grat les seves diferències, comparteixen el fet de ser els representants del ques’ha denominat com a nova forma de pobresa, enfront de la pobresa tradi-cional i que comprèn, entre altres col·lectius, les llars encapçalades per dones,els grups més joves fins als 29 anys, els aturats de llarga durada, les perso-nes analfabetes o amb un nivell baix d’estudis, els immigrants, etcètera.

4. Encara que el fenomen de l’exclusió social no és nou, doncs ha exis-tit sempre, en els darrers anys s’ha transformat en un fenomen estructuralde la nostra societat, que exclou una part de la població de les oportunitatseconòmiques i socials més bàsiques. En aquesta direcció, no es tracta úni-cament d’una situació de manca d’ingressos —pobresa absoluta o relati-va—, sinó que també comporta una absència de participació del subjecteen els diversos àmbits de la vida laboral i, fins i tot, social, que pot arribara comprendre aspectes tan bàsics com l’habitatge, l’educació, la salut, etcè-tera —exclusió social7.

Aquesta realitat es recull al mateix preàmbul de la Llei 10/1997, de 3de juliol per la qual es regula la renda mínima d’inserció a Catalunya. Enaquest sentit, es parteix de la consideració que els problemes de la pobre-sa i la marginació han evolucionat al llarg del temps, de manera que a l’ac-tualitat presenten un perfil diferent al del passat immediat. Actualment,segons aquesta norma, la pobresa no té una raó únicament econòmica, sinóque també està condicionada per altres factors, com són l’habitatge, la salut,

6 STANDING, G.: «El camino hacia el subsidio activo. ¿Otra forma de protección social o amenazapara la ocupación?». Revista Internacional del Trabajo, vol. 109, núm. 4/1999, pàg. 499 i 500.

7 Una distinció entre els conceptes de pobresa —relativa i absoluta— i exclusió social en MORENO

DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva..., cit. pàg. 38 a 42.. Vid., també CONSEJO

ECONÓMICO y SOCIAL: Informe sobre la pobreza y la exclusión social en España. Informe núm.8, 1996.

79

l’ocupació, la formació, l’educació, les carències i els conflictes personalsi familiars, de manera que diferents d’aquests factors, o algun en particu-lar, poden provocar la ruptura de l’equilibri personal i familiar i arribar aser causes generadores de pobresa i exclusió social. En conseqüència, elpreàmbul considera que la situació de pobresa afecta totes les persones,famílies o grups, els recursos materials, culturals i socials dels quals sóntan precaris que estan exclosos de les formes de vida mínimament accep-tables en el país on viuen.

En aquest sentit, s’ha posat de manifest que la meitat de la poblaciómundial, és a dir, uns 3.000 milions de persones malviuen miserablementamb dos dòlars al dia. Si ens atenem a l’Estat espanyol, de conformitat ambel concepte de persona pobre definida per la Unió Europea —tota aquellapersona que rep uns ingressos inferiors a la meitat de la renda mitjana del’àrea geogràfica de referència—, el 20% de la població espanyola, apro-ximadament, uns 8 milions de persones, es troben per sota del llindar olínia de la pobresa8. Precisament, la generalització d’aquestes situacionshan incrementat el sentiment general de fragilitat i vulnerabilitat en reduirel nombre de persones que poden considerar-se totalment protegides delrisc de caure en situacions de pobresa i d’exclusió social, generant un correntd’opinió favorable per a l’establiment de mecanismes de cobertura o pro-tecció davant d’aquestes situacions9.

5. Malgrat que les situacions descrites normalment troben el seu ori-gen o estan relacionades amb la manca de treball, no es limiten únicamenta aquesta circumstància, sinó que obeeixen a una problemàtica social méscomplexa que la del «simple» atur, i es poden identificar diverses «defi-ciències socials» que dificulten la integració laboral i social d’aquests col·lec-tius i que, per tant, requeriran també un tractament específic i diferenciat10.

8 RAVENTÓS PAÑELLA, D.: «La renta básica: introito» a RAVENTÓS, D. (coord.): La Renta Básica. Poruna ciudadanía más libre, más igualitaria y más fraterna. Ed. Ariel. Barcelona, 2001, pàg. 22.

9 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social...», cit. pàg. 98.10 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comunidades Autónomas y fomento del empleo de perceptores de

renta mínima de inserción». Relaciones Laborales, núm. 18/1997, pàg. 283 i 284. ALONSO SECO,J. M.: «Nuevos derechos en la Comunidad de Madrid para las personas socialmente excluidas.Breve apunte sobre la Ley de Renta Mínima de la Comunidad de Madrid», Revista del Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 35, pàg. 186. Es refereix a un sector de població, hetero-geni i de composició complexa, que, encara que es troba en edat laboral, no accedeix al mer-cat de treball a causa dels impediments d’una exclusió educativa, social, laboral, econòmicaen general.

80

L’absència de treball o, en tot cas, d’un treball normalitzat, comporta, però,no únicament una exclusió del mercat de treball, sinó dels diferents àmbitsde la vida social. No en va, la societat actual ha desenvolupat una «ètica»del treball segons la qual el treball és la via normalitzada per participar enuna societat basada quid pro quo. A través de la nostra feina ens mostremútils als altres, conquerint així el dret a rebre de la resta allò que necessi-tem però del que no podem proveir-nos per nosaltres mateixos. Per tant,amb la feina, no sols perdem la font socialment normalitzada per partici-par en la riquesa, sinó també la pròpia condició de ciutadans11.

6. Enfront d’aquestes noves formes d’exclusió social, la Seguretat Socialtradicional s’ha mostrat certament inoperant, no en va, si atenem al seu nivellcontributiu, els requisits d’accés a la protecció continuen essent contributius,excloents, per tant, de determinats sectors que, com s’ha posat de manifestno s’han incorporat al mercat de treball o, en el seu cas, ho han fet d’unamanera molt irregular12. En altres termes, donat que el nivell contributiu esbasa en la prèvia cotització que genera el dret a una prestació, la proteccióqueda vinculada a la prèvia participació en el mercat de treball, tant pel quefa al dret a aquesta, com a la seva intensitat i durada. En conseqüència, estanten crisi els supòsits sobre els quals es recolza la protecció dispensada pelnivell contributiu de la Seguretat Social, és a dir, un treball més o menys es-table, aquesta passa a reproduir les prèvies desigualtats i exclusions del mer-cat de treball del qual depèn. Per tant, la protecció social basada en el prin-cipi contributiu reprodueix les exclusions i no serveix per a evitar la pobresa13.

Davant la constatació de les dificultats d’aquest nivell contributiu dela Seguretat Social per abastar la problemàtica suscitada per les noves for-mes de pobresa i d’exclusió social, es va produir una reacció per intentarprotegir els col·lectius en situació de necessitat anteriorment orfes de pro-

11 ZUBERO, I.: «Repensar el empleo, repensar la vida» a RAVENTÓS, D. (coord.): La Renta Básica...,cit. pàg. 110 i 111. L’autor posa de manifest com el vincle ciutadà, entès com el vincle delsdrets i les responsabilitats desenvolupat entre tots els membres d’una comunitat moral, s’ha subs-tituït a la pràctica pel vincle de les activitats productives, pel treball per al mercat. En conse-qüència, segons l’autor, quan l’atur entra per la porta, la ciutadania surt per la finestra.

12 Sobre les deficiències i incapacitat de la protecció dispensada pel sistema de la Seguretat Socialper combatre la pobresa i exclusió social vid. ESTÉVEZ GONZÁLEZ, B.: Las Rentas Mínimas...,cit. pàg. 51 i MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social...», cit.pàg. 79.

13 NOGUERA, J. A.: «La renta básica y el principio contributivo» a RAVENTÓS, D. (coord.): La RentaBásica..., cit. pàg. 71 i 72.

81

tecció. En aquest sentit, es va preveure una pensió no contributiva de jubi-lació, d’invalidesa i prestacions per fill a càrrec, les quals es van sumar alscomplements a mínims de les pensions contributives i al nivell assisten-cial de la protecció per atur. Ara bé, malgrat aquesta ampliació de l’àmbitde protecció de la Seguretat Social, encara en quedaven fora aquelles per-sones entre 18 i 65 anys amb capacitat per treballar o, en tot cas, amb unadiscapacitat inferior a l’exigida per accedir a la pensió no contributiva d’in-validesa. Aquestes persones, en la mesura en què no s’haguessin pogut incor-porar en el mercat de treball o ho haguessin fet de forma insuficient, nopodrien accedir a les prestacions contributives o, en el cas d’haver-ho fet,ja les haurien exhaurit, ni tampoc podrien accedir al nivell no contributiu14.És aquest el vuit que calia cobrir i que finalment ha estat, solament de formaparcial, cobert per les rendes mínimes d’inserció.

7. A partir d’aquesta introducció es posa de manifest l’opció que s’haadoptat majoritàriament en aquest àmbit, consistent a establir una garantiad’ingressos mínims, en el nostre cas, la renda mínima d’inserció, que com-plementa la protecció social dispensada per la Seguretat Social, a diferèn-cia de l’altra opció possible que hauria consistit a substituir totalment oparcialment la protecció dispensada per la Seguretat Social per un ingrésmínim substitutiu, és a dir, per una renda bàsica o un ajut universal. Ambindependència de la referència que s’efectuarà en el seu moment respectea aquesta segona possibilitat, en aquest moment ens limitarem a l’anàliside la primera opció enunciada, que és la que s’ha imposat majoritàriamenten el nostre entorn.

Dins de la garantia d’ingressos mínims a la qual s’ha fet referència,encara es poden distingir dues fases o estadis diferents. En primer lloc, elque s’ha denominat com a ingressos mínims de primera generació, quetenen com a finalitat bàsica satisfer les necessitats vitals d’aquelles perso-nes beneficiàries d’aquests ingressos. Aquests models, en les seves diver-ses varietats, han resultat ineficaços per combatre la pobresa, en no resul-tar vàlids per superar les noves formes de pobresa i en no afavorir la reinsercióde l’autonomia social i professional dels seus beneficiaris15.

14 Per a un estudi sobre l’espai de desprotecció del sistema de Seguretat Social contributiu i assis-tencial que es pretén cobrir amb la renda mínima d’inserció vid. GARCÍA ROMERO, M. B.: RentasMínimas Garantizadas en la Unión Europea. Ed. CES. Madrid, 1999, pàg. 139 a 176.

15 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas..., cit. pàg. 28.

82

En segon lloc, davant d’aquestes mancances, trobem els ingressosmínims de segona generació, els quals s’adapten millor a les noves formesde pobresa exposades. Aquests ingressos mínims tenen per finalitat garan-tir uns ingressos mínims de subsistència a tota persona que no disposi derecursos suficients, però a més a més, també es configuren com un meca-nisme de lluita contra l’exclusió social habitualment aparellada a aquestessituacions de necessitat, de manera que també actuen des de la perspecti-va de la inserció social i professional16. D’aquesta manera, s’intenta satis-fer amb major o menor èxit una de les demandes que tradicionalment s’handirigit als sistemes de garantia d’ingressos mínims, consistent en el fet queno han de tenir un caràcter exclusivament monetarista, sinó que, d’acordamb el nou perfil de la pobresa, han de tenir un contingut molt més com-plex per cercar solucions integrals als diversos problemes vinculats a la pobre-sa i l’exclusió social17.

8. En conseqüència, les rendes mínimes d’inserció, integrades dins d’a-quests ingressos mínims de segona generació, pretenen no únicament llui-tar contra el risc de necessitat econòmica, sinó fonamentalment lluitar con-tra el risc d’exclusió social, de manera que no només asseguren als seusbeneficiaris uns ingressos per satisfer les seves necessitats vitals, sinó quecontenen els mecanismes i les eines necessàries per assolir la inserció sociali professional dels seus beneficiaris. Per tant, amb caràcter general, les ren-des mínimes d’inserció s’articulen a través d’un conveni, pla, contracte,etcètera, d’inserció que incorpora les accions i activitats d’inserció quehaurà de seguir el beneficiari de la renda mínima d’inserció i que tenencom a objectiu la seva integració social i professional.

Les rendes mínimes d’inserció aconsegueixen o, en tot cas, pretenenno únicament proporcionar uns recursos econòmics mínims a aquells quese’n troben mancats, sinó també, a través de les mesures d’inserció sociali professional del beneficiari, el seu retorn a la vida social i/o comunitàriade la qual es trobava exclòs, fomentant-se d’aquesta manera, la seva parti-

16 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas..., cit. pàg. 105.17 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 43 i 44. L’autora manté que garantir un

mínim de renda a les persones pobres no és una condició suficient per fer-los trobar el camí dela reinserció social i de l’autonomia, sinó que més enllà d’indispensables intervencions desti-nades a proporcionar una renda als més pobres, la lluita contra la pobresa exigeix l’adopcióparal·lela de mesures socials i educatives.

83

cipació en la vida econòmica i social i recuperant novament la condició deciutadà que prèviament havia «perdut»18. En altres termes, les rendes míni-mes d’inserció es configuren com un autèntic dret de ciutadania social pera tot subjecte mancat de recursos, permetent-li no únicament sobreviure,sinó també viure dignament19.

El preàmbul de la Llei 10/1997, de 3 de juliol, fa seves aquestes valo-racions, en indicar que les actuacions dirigides a tractar les situacions depobresa han de consistir en un conjunt de mesures sectorials, segons elsfactors presents en cada situació, que cobreixin els diferents àmbits de lavida personal i social i que tinguin efectes no solament pal·liatius, sinótambé educatius, d’inserció social i laboral i preventius, tal com és el casde les persones menors de 25 anys que es trobin en situació de desempa-rament o risc social. En aquest sentit, el preàmbul d’aquesta norma con-ceptua les prestacions de la renda mínima d’inserció com un conjunt d’ins-truments encaminats a la inserció social i, sempre que sigui possible, a lainserció laboral, mitjançant unes contraprestacions que les persones bene-ficiàries es comprometen a dur a terme a canvi de rebre les diferents actua-cions i prestacions establertes, procurant sempre evitar que els beneficia-ris entrin en el circuit de l’assistencialisme.

Amb aquesta finalitat, el preàmbul defineix la renda mínima d’inser-ció com una acció de solidaritat de caràcter universal envers els ciutadansamb greus dificultats econòmiques i socials que reuneixin els requisits pre-vistos a la llei. A més a més, té el propòsit de resoldre els problemes per-sonals que motiven algunes de les situacions de dificultat, de manera queamb les actuacions d’inserció procura que les persones ateses puguin asso-lir la plena autonomia personal, familiar, econòmica i social.

9. En conseqüència, com a aspectes més importants de la renda míni-ma d’inserció que es deriven d’aquesta finalitat, el preàmbul de la llei cata-lana en distingeix els següents:

18 ROJO TORRECILLA, E.: «Protección social y rentas...», cit. pàg. 96; STANDING. G.: «El caminohacia...», cit. pàg. 503. En aquesta mateixa direcció MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protecciónpública no contributiva..., cit. pàg. 41, contraposa el concepte d’exclusió social al de ciutada-nia social.

19 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «El nuevo derecho social...», cit. pàg. 114. Elsautors parlen d’un autèntic i genuí dret de ciutadania de nou tipus, fins i tot de nova generació,encara que vinculat a tècniques de protecció social existents, tant en el marc de la SeguretatSocial com en les noves polítiques actives d’ocupació.

84

— La renda mínima d’inserció és un instrument d’inserció mitjançantun tractament integral, i no sols pecuniari, de les situacions de pobre-sa i marginació. Aquest tractament global queda configurat per laconcurrència de cinc blocs de prestacions: prestacions d’urgència irescabalament; accions de recolzament a la integració social, accionsd’informació i orientació i accions de recolzament per a la col·labo-ració cívica; accions de formació d’adults; accions de recolzamenta la inserció laboral; i, finalment, la concessió d’una prestació eco-nòmica.

— La renda mínima d’inserció, per la seva naturalesa d’actuació inte-gral i per la necessitat d’un tractament personalitzat i contextua-litzat en l’entorn comunitari de les persones destinatàries, com-porta la responsabilitat i col·laboració fonamental dels serveissocials d’atenció primària dels ajuntaments i consells comarcals.També és necessari, però, que hi intervinguin molt activament lesentitats d’iniciativa social que ja treballen en el camp de l’exclu-sió social.

— Un dels objectius de la prestació econòmica de la renda mínimad’inserció és atendre les necessitats bàsiques. Té un caràcter sub-sidiari i complementari respecte d’altres sistemes de protecció públi-ca o altres ingressos. Es concedeix únicament per mancança o coma complement d’altres ajuts establerts a la legislació vigent i d’in-gressos o rendes personals de les persones destinatàries.

— La prestació econòmica tracta d’atendre les condicions peculiars decada nucli familiar, diferents, òbviament, per raó, no solament delnombre de persones que el componen, sinó també de molts altresfactors. La percepció d’aquesta prestació ha de mantenir-se en tantque duri la situació de necessitat que la va motivar i es compleixinla resta de requisits.

— Es considera convenient que les persones en situació d’exclusiósocial contribueixin a superar els seus problemes duent a terme dife-rents activitats encaminades a la inserció o la reinserció. Es consi-dera també indispensable que, a més de la inserció social i en elscasos en què sigui possible, s’intenti assolir la inserció laboral, quecontribueix a recuperar l’autoestima, l’autonomia personal i la con-sideració de l’entorn social i familiar.

— Per al seguiment dels resultats de la renda mínima d’inserció s’es-tableix un sistema coordinat per la Generalitat de Catalunya que

85

compta amb la participació dels diferents ens que estan objectiva-ment interessants en la lluita contra la pobresa: ajuntaments, con-sells comarcals, entitats d’iniciativa social i organitzacions profes-sionals, sindicals, empresarials i cíviques.

10. Des del punt de vista tributari, els beneficiaris de les rendes d’in-serció amb residència fiscal a Catalunya, obtenen rendes subjectes a l’Impostsobre la Renda de les Persones Físiques. Si el fet imposable de l’IRPF ésl’obtenció de renda per part del contribuent, tant la percepció de la rendamínima d’inserció com la de la renda activa d’inserció són, doncs, rendessubjectes a l’IRPF.

Les rendes d’inserció poden qualificar-se, a més, com a rendiments deltreball, pel fet que entren dins de la consideració de prestacions públiquesper situacions d’incapacitat, jubilació, accident, malaltia, viduïtat, orfandato similars. Així, les rendes d’inserció són prestacions públiques «per situa-cions similars», com són la pobresa, la marginació, l’exclusió social, l’a-tur de persones amb especials necessitats econòmiques i dificultats per tro-bar ocupació.

Les rendes d’inserció no es troben exemptes, per tant, a efectes del’IRPF. En efecte, l’obtenció d’una renda d’inserció és demostratiu d’uníndex o manifestació de capacitat econòmica, encara que siguin ingressosper sota del nivell de pervivència. De totes maneres, encara que s’estiguigravant una manifestació de riquesa, no existeix proporció entre el grava-men i la capacitat econòmica del subjecte beneficiari de la renda d’inser-ció. Per tant, haurien d’estar exemptes de tributació en consideració al«mínim vital», és a dir, la quantitat que no pot ser objecte de gravamen,atès que aquesta es troba afectada a la satisfacció de les mínimes necessi-tats vitals del seu titular.

11. Actualment, les CA no poden regular exempcions que afectinl’IRPF. La regulació de les exempcions en l’IRPF es considera reservadaa l’Estat. El Parlament de Catalunya no pot, doncs, regular ara com arauna exempció en l’IRPF a favor dels perceptors de les rendes mínimes d’in-serció, regulades per normativa pròpia. Si en algun moment es decideixdeclarar exempta una renda d’inserció, haurà de ser, complint amb el prin-cipi de legalitat i amb el bloc vigent de constitucionalitat, a través delParlament de l’Estat, deixant ara a banda la hipòtesi d’una ampliació com-petencial via lleis orgàniques estatutàries.

86

12. Malgrat la manca d’exempció a l’IRPF, és cert que de moment elproblema és menor, atès que les rendes mínimes d’inserció no arriben,actualment, als imports anuals mínims per practicar retenció per les perso-nes obligades. En conseqüència, els perceptors de rendes d’inserció, ambcaràcter general, no estan obligats a presentar declaració per l’IRPF, pel fetde no arribar als límits marcats normativament per als rendiments del tre-ball íntegres. No obstant això, les persones no residents fiscalment en l’e-xercici en territori espanyol, poden obtindre rendes d’inserció que quedinsubjectes a l’IRNR. Ens referim, en primer lloc, a les dones que hagin hagutde marxar del seu lloc de residència i arribin o hagin arribat a Catalunyaper evitar maltractaments a elles i/o als seus fills i es trobin en situació depobresa severa20; en segon lloc, a les persones a les quals es refereix l’art.4, apartats a i b, de la Llei 18/1996, de 27 de desembre, de relacions ambles comunitats catalanes de l’exterior21 (al País Basc, la disposició addicio-nal segona de la Llei 12/1998 —contra l’exclusió social— i l’article 11.1de la Llei 8/1994, de 27 de maig22); i, en tercer lloc, d’acord amb la dispo-sició addicional segona de la Llei 25/2002, de 25 de novembre (mesuresde suport de retorn de catalans emigrats i els seus descendents), les perso-nes retornades23.

Per tant, podria donar-se la situació d’una persona no resident, benefi-ciària d’una renda d’inserció, obligada a tributar per l’IRNR. Si prenem,per exemple, com a dada de referència el mes de novembre de 2005, tribu-taria al 8 per 100 de l’import íntegre de la pensió, en no arribar aquesta a

20 S’ha de tenir present que la dona que pateix maltractaments a Catalunya pot acollir-se, si reu-neix els requisits (no tindre rendes que, en còmput mensual, superin el 75% SMI —sense partproporcional de pagues—, i acreditació per part del servei públic d’ocupació de la dificultat pertrobar feina), a l’ajut econòmic (de 6 a 24 mesos de subsidi d’atur, segons els casos) previst enel Reial decret 1452/2005, de 2 de desembre (BOE 17.12.2005).

21 És a dir: persones residents fora del territori de Catalunya, els seus cònjuges i descendents d’a-cord amb l’article 6 de l’Estatut d’autonomia de 1979, així com les persones que són membresd’una unió estable de parella amb persones residents fora del territori de Catalunya; personesnascudes a Catalunya que van ser evacuades o bé van haver d’exiliar-se per raons polítiques ique mantenen la seva residència a l’estranger. Els articles 7.2 i 13 del projecte d’Estatut apro-vat pel Ple del Congrés el 30.3.2006, fan referència a aquests ciutadans.

22 Llei de relacions amb les col·lectivitats i centres bascos a l’exterior de la Comunitat Autònomadel País Basc.

23 Per exemple, qui tingui autorització de residència i que, malgrat que no disposi de la nacionali-tat espanyola, sigui descendent fins al tercer grau de consanguinitat de catalans que al seu mo-ment van tenir veïnatge administratiu a Catalunya.

87

9.616,19 euros. A més, l’ens públic que satisfà les rendes d’inserció alsbeneficiaris, hauria de practicar retenció del 8 per 100 respecte a la rendasatisfeta24. Realment, sembla improbable que una renda d’inserció benefi-ciï a no residents, però si tenim en compte la situació que pot donar-se ambalguns catalans emigrats o els seus descendents, que retornin a Catalunyai encara no hagin adquirit la residència fiscal en l’exercici d’imposició,podem trobar situacions de subjecció a l’IRNR, realment injustes, que facinrecaure la tributació sobre les persones que disposen de menor capacitatcontributiva.

L’exempció en l’IRPF de les rendes d’inserció, que comportaria l’e-xempció automàtica de la mateixes rendes en l’IRNR, és l’única solucióviable per evitar aquest tipus de disfuncionalitats.

24 A més, d’acord amb l’art. 31.5 del TRLIRNR, el subjecte obligat a retenir ha de presentar decla-ració i fer l’ingrés a compte en el Tresor en el lloc, forma i terminis que estableix l’art. 15 delRIRNR.

88

2 · Aparició i evolució de les rendes mínimes autonòmiques. Especialreferència a la renda mínima catalana

2.1 · El procés de gestació dels programes de renda mínima d’inserció

13. Malgrat l’evidencia d’ampliar la protecció social als nous riscos depobresa i d’exclusió social que paulatinament anava prenent forma en elsdiversos fòrums internacionals —Organització Internacional del Treball, UnióEuropea, Consell d’Europa—25, la gestació i consolidació de les rendesmínimes d’inserció a l’Estat espanyol i a Catalunya no ha estat ni un pro-cés fàcil, ni homogeni. Els primers antecedents a l’Estat espanyol en con-siderar la pobresa i l’exclusió social com a riscos específics i diferenciatsque calia que fossin previstos i protegits per l’ordenament jurídic es trobenen el programa d’ajuts a famílies en situació de necessitat de Navarra queapareix com a tal a partir de l’any 198526. Aquest programa a diferènciad’accions i iniciatives anteriors ja alternava d’alguna manera les prestacionseconòmiques d’assistència social dissenyades per combatre les necessitatseconòmiques i, per tant, per garantir un mínim de subsistència vital ambl’oferta d’accions més dirigides a la inserció social i laboral, en termessimilars als que, com s’ha posat de manifest, caracteritzen les rendes míni-mes d’inserció.

Amb independència d’aquest i d’altres antecedents que es van desen-volupar en la mateixa direcció, sense dubte, el principal antecedent de rendamínima d’inserció en els termes que aquesta es configura a l’actualitat, estroba amb l’ingrés mínim familiar, transformat posteriorment en ingrésmínim d’inserció, dissenyat al País Basc. Aquesta acció troba el seu origen

25 Per a una anàlisi de la preocupació manifestada pels diversos fòrums internacionals sobre aques-ta qüestió vid. GARCÍA ROMERO, B.: Rentas Mínimas..., cit. pàg. 341 a 362; MONEREO PÉREZ, J.L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social...», cit. pàg. 104 a 107; MORENO DO-MÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva..., cit. pàg. 147 a 152.

26 Sobre l’evolució històrica de les rendes mínimes a Navarra vid. LAPARRA, M.; AGUILAR, M.;LIBERAL, B; PÉREZ, B. i CORERA, C.: «El impacto de la rentas mínimas y el caso de la renta bási-ca en Navarra» a MORENO, L. (ed.): Pobreza y exclusión: La «malla de seguridad» en España.Ed. CSIC. Madrid, 2001, pàg. 333 a 364.

89

en l’impacte social que va provocar un informe sobre la pobresa al PaísBasc. Sorprenentment, es va necessitar l’elaboració d’aquest informe peradonar-se de l’existència al País Basc de capes de pobresa amb relació ales quals s’havia d’actuar. Fruit d’aquesta constatació i després d’un llargi complicat procés es va aprovar l’any 1989 la primera versió d’aquest pro-grama, que seria ampliat posteriorment, l’any 1990, amb la regulació perllei de l’ingrés mínim d’inserció27.

Aquest programa posat en marxa pel País Basc es va inspirar, com des-prés ho farien altres programes de renda mínima d’inserció autonòmics,com per exemple el català, en la llei francesa de revenu minimum d’inser-tion de 1988, la qual es caracteritzava per prioritzar la reinserció d’aquellsperceptors de la renda de subsistència, potenciant l’aspecte formatiu i laseva inserció social i laboral. En aquest sentit, les principals i innovadorescaracterístiques de la renda mínima d’inserció francesa foren: en primerlloc, el reconeixement del dret a la inserció, que no comporta avantatgesúnicament en termes econòmics, sinó que també potencien mesures com-plementàries d’inserció com la cobertura sanitària i una assignació per faci-litar l’allotjament; i, en segon lloc, que aquesta se sustenta sobre un doblecompromís, el del beneficiari i el de l’Administració, consistents en accionsi activitats d’inserció adequades a les necessitats, aspiracions i possibilitatsdel beneficiari28.

14. Encara que les rendes mínimes d’inserció autonòmiques no vanseguir fidelment l’esquema de la renda mínima francesa, la qual per unaaltra banda també ha anat variant al llarg del temps, l’experiència france-sa va constituir, com així ho indiquen alguns dels preàmbuls de les normesque van establir aquestes rendes mínimes d’inserció, el principal referentdels legisladors autonòmics, de manera que d’una forma o d’una altra totesles previsions autonòmiques de rendes mínimes d’inserció responien enmajor o menor mesura a la idea d’una prestació d’inserció29. En conseqüèn-

27 Sobre l’evolució històrica de les rendes mínimes al País Basc vid. SANZO GONZÁLEZ, L.: «Lapolítica de lucha contra la pobreza en Euskadi» a MORENO, L. (ed.): Pobreza y exclusión..., cit.pàg. 289 a 332.

28 Vid. ROJO TORRECILLA, E.: «Protección social y rentas mínimas...», cit. pàg. 119 a 125. Un ampliestudi sobre la renda mínima francesa a ESTIVILL, J. i DE LA HOZ, J. M.: La pobreza y la rentamínima de inserción (R.M.I) en Francia. Ed. Servicio Central de Publicaciones del GobiernoVasco. Vitoria, 1989.

29 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 46.

90

cia, l’experiència francesa ha de servir com un útil punt de referència peranalitzar bona part de la realitat i problemes actuals dels vigents models derendes mínimes autonòmiques30.

De totes maneres el fet que el programa de renda mínima d’inserciódel País Basc, igual que els posteriors programes d’altres CA s’inspirarienen el model francès, no impedeix, però, que es puguin posar de manifestdiverses diferències. Així, per exemple, contràriament a la renda mínimafrancesa, que s’atorga a títol individual, encara que el seu import varia enfunció del nombre de persones que componen la unitat familiar, les rendesmínimes de la majoria de CA fixen com a nucli de referència bàsic tant launitat familiar com l’individu. Tanmateix, enfront del reconeixement legali exprés de la renda mínima francesa com un dret, aquest reconeixement,no figura com a regla general en les rendes mínimes autonòmiques31.Aquestes i altres diferències, però, no treuen importància al paper que larenda mínima d’inserció francesa va jugar en la posada en marxa de lesrendes mínimes autonòmiques a l’Estat espanyol.

15. L’aprovació d’un programa d’aquestes característiques de maneraunilateral per una comunitat autònoma, com no podia ser d’una altra mane-ra, va obrir un debat entre la CA Basca i el Govern central. Aquest darrers’oposava a l’establiment unilateral d’aquests programes en una comuni-tat autònoma, però al mateix temps, sense impulsar-ne l’establiment a nivellestatal. En aquest sentit, des del Govern central es postulava per l’expan-sió universalista dels Serveis Socials i de les pensions no contributives coma elements centrals de l’actuació en matèria de protecció social, i s’oposa-va en tot moment a la inclusió d’una prestació com la renda mínima d’in-serció en el nivell no contributiu de la Seguretat Social, malgrat que de formageneral es considerava admissible que l’ingrés mínim fos concebut, de con-formitat amb l’art. 41 CE, com un dret dins del sistema de la SeguretatSocial. En concret la iniciativa del País Basc, així com les posteriors ini-ciatives autonòmiques van ser qualificades per Govern central com a accionsinsolidàries territorialment en tant que únicament algunes CA tindrien capa-citat i recursos per portar-les a terme. En tot cas, cal assenyalar que mal-grat aquesta oposició del Govern central a l’aparició i el desenvolupament

30 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social de ciudadanía...»,cit. pàg. 119.

31 Vid., sobre aquestes i altres diferències GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas..., cit. pàg. 181.

91

de les rendes mínimes autonòmiques, no va emprendre cap acció directaper frenar aquest procés, i es va limitar, per tant, a criticar, sense interve-nir-hi en contra.

En aquesta mateixa direcció, se situa l’organització d’un congrés perpart de Cáritas Española que amb motiu de l’entrada d’Espanya en el IIPrograma europeu de lluita contra la pobresa, va posar novament en el cen-tre del debat les noves formes de pobresa i d’exclusió social, que requerienser abordades mitjançant l’establiment i generalització a tot l’Estat de lesrendes mínimes d’inserció32. La importància de Cáritas en aquest procés esva posar de manifest especialment a Catalunya en què aquesta organitza-ció no governamental va participar en la negociació i el disseny de la implan-tació de la renda mínima d’inserció, participant fins i tot en la seva gestiójuntament amb els Serveis Socials públics.

Les organitzacions sindicals van prendre posteriorment el testimoni d’a-questa necessitat i, per tant, van passar a reivindicar la generalització de lesrendes mínimes d’inserció, si bé, cal indicar que com a mínim en un pri-mer moment aquestes organitzacions van concebre aquests programes méscom una extensió de la prestació per atur, que no pas com un mecanismede lluita contra l’exclusió33. En aquesta direcció els dos sindicats més repre-sentatius van plasmar aquestes reivindicacions en la proposta sindical prio-ritària de l’any 1989, que incorporava com un dels seus punts la implanta-ció del salari social o renda mínima garantida com una de les mesures demillora de la protecció social dirigida a les situacions de pobresa i margi-nació no cobertes per altres prestacions.

Aquestes demandes sindicals, però, no van trobar acollida en el Governcentral, que novament es va oposar a l’establiment i la generalització d’unarenda mínima d’inserció estatal, de manera que aquestes organitzacionssindicals van dirigir les seves demandes cap a les diferents CA amb lesquals van assolir i signar acords dirigits a la implantació dels programes derendes mínimes d’inserció, i successivament i en un període de temps no

32 Vid. BOMBIN, J. i GARCÍA DÍAZ, E.: «Renta mínima y salario de protección». Cáritas, núm. 296/1990,pàg. 13 a 29. En aquest treball es recullen les conclusions del simposi organitzat per Cáritasl’any 1990 sobre la renda mínima i salari ciutadà, en què es definia l’ingrés mínim com el dretde tot ciutadà o unitat familiar de poder integrar-se en el mercat de treball, a la vida social i dedisposar de mitjans econòmics suficients per satisfer les seves necessitats físiques i culturalsdurant el procés d’inserció. Vid. també, RENÉS, V.: «El tercer sector y la «última red»: el casode Cáritas» a MORENO, L. (ed.): Pobreza y exclusión..., cit. pàg. 417 a 435.

33 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva..., cit. pàg. 144.

92

excessivament ampli van acabar apareixent programes de rendes mínimesd’inserció o, en tot cas, figures similars, en totes les CA34. Aquest va ser elsupòsit, per exemple, de Catalunya en què es va produir un acord entre elGovern de la Generalitat i els sindicats per posar en marxa la renda míni-ma d’inserció. A falta d’una renda mínima d’inserció estatal aquests pro-grames autonòmics constitueixen el primer i principal mecanisme públicde protecció envers les noves contingències de pobresa i exclusió social,esdevenint ja un fet irreversible que la cobertura d’aquestes contingèncieses desenvolupi bàsicament des de les CA.

16. El protagonisme que van prendre les CA en l’aprovació i aplicaciód’aquests programes de rendes mínimes, encara que no va constituir unaabsoluta novetat, en tant que ja es podia trobar l’antecedent de l’aprovacióde normes reguladores dels Serveis Socials, sí que va constituir un avançqualitatiu en la capacitat de decisió i execució per part de les CA de polí-tiques sobre aquesta matèria. Ara bé, com ja s’ha posat de manifest enaquest treball el «preu» que es va haver de pagar per assumir aquest pro-tagonisme, va ser la necessitat d’ubicar aquests programes de renda míni-ma d’inserció dins de la matèria d’Assistència Social, en relació amb laqual les CA tenen competències exclusives (art. 148.1.20 CE). En tot cas,cal recordar que la introducció de les rendes mínimes d’inserció a nivellautonòmic i en el marc de l’Assistència Social, es trobava amb l’avantat-ge que les CA ja comptaven amb experiència en aquest camp. No en va jahavien rebut competències i transferències en matèria d’Assistència Sociali Serveis Social, encara que poc delimitades i amb recursos escassos.

Com s’ha posat de manifest per la doctrina la decisió de posar en marxapolítiques de rendes mínimes va tenir caràcter de legitimació i de recercade prestigi per part de les CA com a nous actors de la política espanyola.D’aquesta manera a la finalitat inicial de lluita contra la pobresa, es vaunir la voluntat de posar de manifest que les CA assumien la responsabi-

34 Sobre el procés d’implantació de les rendes mínimes d’inserció en les diferents comunitats autò-nomes vid. Arriba, A.: «Procesos de implantación de políticas de rentas mínimas de inserciónen España» a MORENO, L. (ed.): Pobreza y exclusión..., cit. pàg. 175 a 220 i SARASA, S.; ALMEDA,E. i OBIOLS, D.: «Estado, Sociedad civil y rentas mínimas de inserción: El caso del PIRMI cata-lán» a MORENO, L. (ed.): Pobreza y exclusión..., cit. pàg. 221 a 256. Vid. també, MARTÍNEZ ROMÁN,M. A.: «Política social, pobreza y exclusión social», a ALEMÁN BRACHO, C. i GARCÉS FERRER,J. (coord.): Política Social. McGraw-Hill. Madrid, 1997.

93

litat de tancament del sistema de protecció social, avançant-se al Governcentral. Es tractava de demostrar el dinamisme i la capacitat d’innovacióde les CA35.

17. El procés d’implantació de les rendes mínimes d’inserció posa demanifest que aquest, sorprenentment, no troba el seu origen en la matei-xa mobilització dels col·lectius teòricament destinataris i, per tant, bene-ficiaris d’aquests programes, és a dir, pobres i exclosos socials, sinó queaquesta troba el seu origen en la iniciativa i l’activitat d’altres col·lectius.Aquests, d’una manera més o menys altruista van intercedir per millorarla situació d’aquelles persones que es trobaven i es troben en una situacióde pobresa i exclusió. Probablement, la implantació de les rendes míni-mes d’inserció no podia haver-se produït d’una altra manera, si tenim encompte que precisament la pobresa i l’exclusió social, com ja s’ha avan-çat es caracteritzen per la manca o incapacitat de participació en la vidasocial, de manera que difícilment els possibles beneficiaris de la renda míni-ma d’inserció podrien haver instat per sí mateixos l’aprovació d’aquestsprogrames, sense la intervenció d’interlocutors com per exemple, els sin-dicats, les organitzacions no governamentals, etcètera.

Els primers resultats pràctics de la posada en marxa d’aquests progra-mes, però, no van assolir els nivells previstos en els estudis previs a la sevaimplantació, de manera que els beneficiaris d’aquests programes van sersensiblement inferiors als calculats inicialment. Aquest fet es va produir,entre altres CA, a Catalunya. Com a causes d’aquesta falta d’assolimentdels resultats previstos es van invocar, entre d’altres, les excessives i alar-mistes previsions inicials, els requisits excessivament restrictius, l’escassainformació i limitada infraestructura dels Serveis Socials, etcètera. El per-fil dels beneficiaris d’aquests programes va ser de persones soles amb càrre-gues familiars —dones majoritàriament— i membres de col·lectius margi-nats, que precisament per la seva major proximitat als Serveis Socials tenienmés fàcil l’accés a aquests programes36.

35 ARRIBA, A.: «Procesos de implantación...», cit. pàg. 191. L’autora cita com a exemple d’aques-ta segona finalitat les declaracions dels responsables autonòmics fent referència a les milloresque introduïa amb la renda mínima d’inserció, en contraposició amb la deixadesa de l’Administraciócentral, així com les millores dels respectius programes en relació amb els programes aprovatsper les restants CA.

36 ARRIBA, A.: «Procesos de implantación...», cit. pàg. 190.

94

18. El canvi de cicle econòmic que va tenir lloc a finals de l’any 1992que va suposar un increment de l’atur, així com els successius retalls deles prestacions socials, especialment de la prestació per atur, que van tenirlloc, acompanyats d’una major difusió d’aquests programes, va suposarun augment de la demanda d’aquestes prestacions i la seva extensió a nouscol·lectius beneficiaris d’aquestes. A partir d’aquest moment, una de lescaracterístiques que ha acompanyat els programes de renda mínima d’in-serció ha estat la necessitat d’adaptar-se a una demanda cada cop mésvariable, tant des d’un punt de vista quantitatiu com qualitatiu37.

2.2 · La implantació i evolució de la renda mínima d’inserció a Catalunya. El marc normatiu vigent

19. La CA catalana no va romandre aliena al procés de gestació i implan-tació de la renda mínima d’inserció que s’ha posat de manifest, sinó quecontràriament, compleix amb tots els factors que s’han enumerat com a neces-saris per a l’aparició de la renda mínima d’inserció. En aquest sentit, comja s’ha avançat, fou decisiva la influència de Cáritas en aquest procés, aixícom també fou determinant la participació dels sindicats38.

En aquest context, ja a l’any 1989, el Parlament de Catalunya va apro-var una resolució en què s’instava el Govern de la Generalitat a continuari completar els estudis i consultes que havien de permetre incloure en elspressupostos de la Generalitat per a l’any 1990 les partides que assegures-sin la renda mínima al major nombre possible de famílies necessitades ique els facilitessin unes possibilitats majors d’inserció.

Juntament amb aquesta Resolució es troba l’acord signat el 14 defebrer de 1990 entre els Departaments de Treball i de Benestar Social,per una banda, i CCOO i UGT de Catalunya, com a sindicats més repre-sentatius, per l’altra, en què, a més de mencionar la necessitat d’establir

37 Ibid.38 Les diverses entitats van participar en les comissions de seguiment i encara que el seu paper fou

merament consultiu i disposaven d’un nombre de membres que sempre era minoritari respecteals representants de les administracions, la seva capacitat d’influència va ser notable, de mane-ra que el PIRMI reflexa més una tendència cap al Govern compartit que no cap a una delega-ció de les responsabilitats públiques en el benestar social. Vid. SARASA, S.; ALMEDA, E. i OBIOLS,D.: «Estado, Sociedad civil...», cit. pàg. 237.

95

un programa que comprengués una renda mínima d’inserció social i labo-ral, s’indicaven les principals característiques i criteris per articular el pro-grama citat.

20. A partir d’aquests elements, el 28 de maig de 1990 es va establir,mitjançant el Decret 144/1990, el Programa Interdepartamental de la RendaMínima d’Inserció (PIRMI), que va tenir com a principal finalitat la inser-ció social i laboral de les persones afectades, a més d’oferir noves oportu-nitats a les que es trobessin amb dificultats per subsistir. Poc més d’un anydesprés de l’aprovació del Decret 144/1990, les primeres experiències deri-vades de la seva aplicació van aconsellar introduir determinades modifica-cions, les quals es van dur a terme mitjançant l’aprovació del Decret 213/1991,d’1 d’octubre.

Transcorreguts cinc anys de funcionament d’aquest programa, el De-cret 228/1995, de 25 de juliol, va actualitzar els esmentats decrets —Decret144/1990 i Decret 213/1991—, introduint noves modificacions derivadesde l’experiència, com a pas previ a la preparació d’una llei que regulés elPIRMI. Entre les principals novetats introduïdes pel Decret 228/1995 calassenyalar la inclusió específica d’accions d’inserció social, l’atribució defuncions de seguiment i coordinació del desenvolupament del Pla Integralde Lluita contra la Pobresa i l’Exclusió Social a la Comissió Interdepartamentaldel PIRMI i al Comitè de Seguiment, la participació d’empreses col·labo-radores d’inserció en les accions de recolzament a la inserció laboral i l’es-tabliment d’una quantitat màxima de la prestació reconeguda39.

21. Un pas decisiu en la configuració de l’actual renda mínima d’in-serció va ser l’aprovació de la Llei 10/1997, de 3 de juliol per la qual s’a-provava la Renda Mínima d’Inserció. Aquesta norma, que es va aprovar sisanys després de la posada en marxa del primer programa de renda mínimad’inserció, fou el resultat de les avaluacions realitzades als anteriors pro-grames i incorporava, per tant, millores dirigides a esmenar les deficièn-cies detectades. Com no podia ser d’una altra manera, aquesta norma nova-ment va ser el fruit d’un procés de diàleg i concertació amb els agentssocials. Tanmateix cal ubicar-la en el marc del Pla Integral de Lluita con-

39 Per un estudi del PIRMI regulat per aquesta norma vid. GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas...,cit. pàg. 205 a 209. Vid. també COLL, F.: «La renda mínima d’inserció». Revista de Treball Social,núm. 129/1993.

96

tra la Pobresa i l’Exclusió Social, aprovat pel Govern de la Generalitat el2 de maig de 1995.

La principal novetat que va incorporar aquesta norma fou elevar el rangnormatiu de la norma reguladora del programa de renda mínima d’inser-ció, el qual, per primera vegada, ja no s’incorporava en una norma regla-mentària —decret—, sinó que passava a ser regulat mitjançant una normalegal40. En aquest sentit, la mateixa Exposició de Motius de la Llei 10/1997posava de manifest la necessitat de regular la renda mínima d’inserció enuna llei, com a instrument idoni que la consolidés definitivament, donatque així ho aconsellava l’experiència assolida al llarg dels anys de funcio-nament, en els quals s’ha pogut constatar la seva necessitat i eficàcia en lalluita contra les situacions de pobresa i marginació.

La Llei 10/1997, que serà objecte d’una anàlisi exhaustiva en altres apar-tats d’aquest treball, s’estructura en cinc capítols. Els dos primers capítolsvan dirigits a establir l’objecte i els subjectes de la renda mínima d’inser-ció. En aquest sentit, el capítol I, comprèn les disposicions directives de larenda mínima d’inserció, en fixa l’objecte i el contingut i defineix els con-ceptes bàsics relatius a les persones destinatàries i altres com els d’unitatfamiliar, nucli de convivència familiar i llar independent. I, el capítol II dela llei, sota el títol de «Requisits i obligacions dels destinataris», indica quinsrequisits han de complir els sol·licitants i titulars de la renda mínima d’in-serció, així com les obligacions que són exigibles a les persones titulars perseguir essent destinatàries.

Per la seva part, el capítol III titulat «Gestió i organització», determi-na que la renda mínima d’inserció sigui gestionada per la ComissióInterdepartamental, que és un òrgan de direcció i coordinació de les fun-cions dels departaments de Treball i de Benestar Social. Aquest capítolestableix les funcions d’aquesta comissió, la dota d’un òrgan tècnic admi-nistratiu i estableix mecanismes de coordinació que permetin una impli-cació més directa d’altres departaments de la Generalitat, com per exem-ple, els d’Ensenyament, Sanitat i Seguretat Social o Justícia. Igualment lacomissió ha de comptar amb un òrgan assessor, el Comitè de Seguiment,en què han d’estar representades les administracions locals i les entitats iorganismes relacionats amb la renda mínima d’inserció. Finalment, en

40 Aquest procés d’elevar el rang normatiu de la disposició que regula la renda mínima d’inserciótambé s’ha seguit en altres CA, com per exemple, la Comunitat Autònoma de Madrid. Vid. ALONSO

SECO, J. M.: «Nuevos derechos...» cit. pàg. 186.

97

aquest capítol també es regula el contingut i la tramitació del pla indivi-dual d’inserció i reinserció social i laboral.

Els capítols IV i V inclouen el contingut de la renda mínima d’inser-ció. En aquest sentit, el capítol IV, sota la denominació d’«Acctuacions iprestacions de la renda mínima d’inserció», estableix les prestacions i ac-cions que pot comprendre la renda mínima d’inserció, així com el seu finan-çament; i, el capítol V regula l’import i el pagament de la prestació econò-mica, a més de les causes que en poden motivar la modificació, suspensiói extinció.

Finalment, la Llei 10/1997, contenia una disposició transitòria i diver-ses disposicions finals. Pel que fa a la disposició transitòria es mantenia lavigència de l’anterior decret —Decret 228/1995, de 25 de juliol, reguladordel PIRMI—, en tant que no s’efectués el desenvolupament reglamentariprevist en aquesta llei, en tot allò, és clar, que no s’hi oposés. La primeradisposició final facultava el Govern pel desplegament reglamentari de lallei; la segona establia que per reglament es podia eximir parcialment endeterminats supòsits del compliment de les condicions d’accés a la rendamínima d’inserció; la tercera autoritzava el Govern per habilitar els crèditsnecessaris; i, la quarta fixava com a data d’entrada en vigor de la llei el diasegüent al de la seva publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya(DOGC de 17 de juliol de 1997).

22. En compliment de l’esmentada disposició final primera —que facul-tava el Govern de la Generalitat per dictar, en el termini de sis mesos des del’entrada en vigor de la llei, les normes necessàries per al seu desenvolupa-ment i aplicació—, es va aprovar el Decret 306/1998, d’1 de desembre, dedesplegament de la Llei 10/1997, de 3 de juliol de la renda mínima d’inser-ció, que com el seu nom indicava tenia per objecte desenvolupar la normaesmentada (art. 1 del Decret 306/1998). En conseqüència, aquesta norma vaderogar definitivament el Decret 228/1995, de 25 de juliol, pel qual es regu-lava fins al moment el PIRMI (disposició derogatòria del Decret 306/1998).

Molt aviat, però, es va veure la necessitat de modificar el Decret 306/1998per diverses raons: en primer lloc, com a conseqüència de diversos canvisen l’organització administrativa de la Generalitat de Catalunya que afecta-ven les funcions relatives a l’execució de les accions desenvolupades per ala inserció de les persones acollides a la renda mínima d’inserció; en segonlloc, donat l’èxit de l’experiència que, a iniciativa de la Sindicatura deGreuges, es va acordar en el si de la Comissió Interdepartamental de la

98

renda mínima d’inserció, consistent a no deduir de la prestació econòmicade la renda mínima d’inserció durant el període de 6 mesos, els ingressosproduïts pel treball dels fills dels perceptors de la renda mínima d’insercióamb la finalitat de no desincentivar la seva inserció laboral; i, finalment,per la constatació de la necessitat de millorar la protecció de les dones mal-tractades, eximint-les del requisit d’un any de residència prèvia per poderaccedir a la renda mínima d’inserció. Per tal de complir amb totes les deman-des es va aprovar el Decret 118/2001, de 2 de maig, pel qual es modificael Decret 306/1998, d’1 de desembre.

Tanmateix, en desenvolupament de l’art. 3 de la Llei 10/1997 de rendamínima d’inserció que preveu en el seu apartat f) la possibilitat d’ampliarles actuacions i prestacions previstes per l’esmentat precepte, es va apro-var el Decret 316/2001, de 20 de novembre, pel qual es modifica el Decret306/1998, d’1 de desembre, amb la finalitat d’incorporar nous ajuts com-plementaris a la renda mínima d’inserció.

23. A l’hora de delimitar el marc normatiu de la renda mínima d’inser-ció cal tenir en compte, a més a més, la norma que es dicta anualment pertal de fixar els imports de la prestació econòmica d’aquesta. No en va l’art.21 de la Llei 10/1997 estableix que la prestació econòmica bàsica i els com-plements s’han de revaloritzar anualment d’acord amb l’IPC. En aquest sen-tit, per a l’any 2005, cal tenir en compte la Resolució del Departament deTreball i Indústria TRI/3743/2004, de 23 de desembre per la qual es fixaels imports de la prestació econòmica bàsica i dels complements per mem-bres addicionals de la renda mínima d’inserció per a l’any 2005, així comde les prestacions complementàries.

Cal destacar, també, que de conformitat amb l’art. 18.3 de la Llei10/1997, el Departament de Treball pot subvencionar les empreses i enti-tats d’inserció que contractin laboralment destinataris de les accions de larenda mínima d’inserció en les condicions i garanties que s’estableixin. Enaplicació d’aquesta previsió s’aprova periòdicament la convocatòria per ala concessió de subvencions per a la inserció laboral de les persones aco-llides a la renda mínima d’inserció mitjançant empreses i entitats col·labo-radores. Per a l’any 2005 aquesta convocatòria es recull a la Resolució delDepartament de Treball i Indústria TRI/158/2005, de 19 de gener.

24. Finalment, l’Ordre del Departament de Treball i IndústriaTRI/129/2004, de 14 d’abril, va aprovar les bases reguladores per les quals

99

es regeix la concessió de subvencions per a la realització d’accions per ala inserció laboral de les persones acollides a la renda mínima d’inserció41.De conformitat amb aquestes bases la Resolució del Departament de Treballi Indústria TRI/993/2005, de 21 de març regula la convocatòria per a l’any2005 per a la concessió de subvencions per a la realització de les accionsper a la inserció laboral de les persones acollides a la renda mínima d’in-serció.

2.3 · Valoració del procés de gestació i desenvolupament delsprogrames de renda mínima d’inserció

25. Com s’ha posat de manifest, el sistema d’implantació de les ren-des mínimes d’inserció autonòmiques a l’Estat espanyol s’ha caracterit-zat per la negativa del Govern central per instaurar a nivell estatal aquestsistema de protecció social. Això ha estat per la seva gradual posada enmarxa per part de les CA, en no poques ocasions, no tant com a conse-qüència d’una prèvia reflexió, sinó per la inèrcia i l’efecte d’imitació queva provocar la posada en marxa d’aquests mecanismes en altres CA i pelfet que aquests processos han estat en major o menor mesura el resultatde processos de negociació sociosindical previs o coetanis.

Aquesta peculiar forma de posada en marxa de les rendes mínimes d’in-serció, com no podia ser d’una altra manera, no ha estat exempta de críti-ques. En aquest sentit, s’ha considerat que aquests programes no han nas-cut d’un plantejament del problema de la pobresa extrema i l’exclusió social,ni d’una reflexió sobre com abordar-la42. El que s’ha posat de manifest ésuna falta de referències polítiques clares, un profund desconeixement i des-interès dels mitjans de comunicació, de l’opinió pública i de la comunitatcientífica sobre aquests programes43.

Aquestes circumstàncies han provocat que inicialment no hagin estatgaires els beneficiaris de la renda mínima d’inserció, si bé, el nombre s’ha

41 PARDELL VEÀ, A.: «Mesures de foment de l’ocupació a Catalunya», a d. a.: El marc català derelacions laborals i de la protecció social, CTESC. Barcelona, 2005, volum I, pàg. 200-202.

42 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 97. Considera que no resulta desencer-tat afirmar que moltes de les regulacions obeeixen més a la improvisació i a l’oportunitat que ala maduració i la consolidació de projectes clars.


100

anat incrementant de forma constant, encara que moderada. Així, per exem-ple, als 2.143 beneficiaris de l’any 2002, han succeït els 3.932 el 1993, 5.672el 1994, 9.195 el 1997, 10.042 el 1998, 9.689 el 1999, 9.819 el 2000, 9.754el 2001, 10.463 el 2002, 11.842 el 2003 i 12.741 el 200444.

26. Amb independència d’aquestes crítiques dirigides al moment ini-cial de posada en marxa dels programes de renda mínima d’inserció, quegradualment s’han anat solucionant amb el desenvolupament posterior d’a-quests, respecte als quals ja s’ha produït una reflexió més asserenada sobrela finalitat i l’objecte de la renda mínima d’inserció, la principal qüestióque planteja actualment la implantació de la renda mínima d’inserció pervia autonòmica ha estat, juntament amb la seva naturalesa —SeguretatSocial o Assistència Social—, que ja ha estat analitzada en apartats ante-riors, la diversitat de programes aprovats per les diferents CA i que coexis-teixen a l’Estat espanyol.

En aquest sentit, des de la implantació de les rendes mínimes d’inser-ció a les diverses CA s’han distingit tres grans models de programes auto-nòmics. El primer, que s’ha qualificat com a «model basc», està caracte-ritzat per vincular el gaudiment de la prestació a la realització d’una sèried’accions d’inserció. Participen d’aquest model tots els programes de rendamínima d’inserció stricto sensu, entre els quals trobem la renda mínimad’inserció catalana. El segon, està representat per aquells que regulen unsistema coordinat de programes de lluita contra la pobresa i l’exclusiósocial, sotmès cadascun d’ells a condicions específiques, sense que puguincatalogar-se com a sistemes de renda mínima d’inserció en sentit estricte.I, finalment, el tercer model, que es troba integrat pels programes anome-nats de «empleo social o de salario social sudado», que preveu prestació iinserció amb caràcter alternatiu i excloent, si bé assignen prioritat a la viade garantir als demandants d’assistència social un treball temporal d’utili-tat social i únicament de forma residual. Quan aquesta alternativa no es via-ble, ofereixen una prestació econòmica periòdica45.

27. Malgrat aquesta diversitat de models es poden apreciar algunescaracterístiques comunes als diferents programes de renda mínima d’in-

44 Font: Departament de Treball i Indústria. Departament de Benestar i Família. Ministeri de Treballi Afers Socials (Vid. www.idescat.net).

45 Ibid., pàg. 182 i 183.

101

serció: a) prenen com a unitat de referència la unitat familiar o de convi-vència; b) per accedir-hi s’ha de demostrar un nivell d’ingressos inferiora un determinat barem; c) inclouen algun mecanisme orientat a restringirla mobilitat entre CA; d) es concedeixen per un període de temps deter-minat, essent la pròrroga de la prestació diferent en els diversos progra-mes; i, e) vinculen la prestació econòmica a accions d’inserció, si bé, plan-tejades de forma molt diversa46.

En tot cas, la diversitat d’accions i de programes posa de manifest quel’objectiu de la renda mínima d’inserció, és a dir, lluitar contra la pobresai l’exclusió social, no se satisfà de la mateixa manera i amb els mateixosmecanismes per les CA. Aquesta discrepància sobre els criteris, els plan-tejaments i les solucions que cal adoptar en relació amb la integració social,arriba fins al punt que algun sector doctrinal no considera que tots els pro-grames aprovats per les diverses CA es puguin qualificar com a veritablesrendes mínimes d’inserció47. En tot cas, no hi ha dubte que la renda míni-ma d’inserció catalana sí respon a les característiques i a les exigències d’unaveritable renda mínima d’inserció. No en va, la seva finalitat és prestar elrecolzament adequat a totes les persones que ho demanin per atendre lesnecessitats bàsiques per viure en la societat, amb els recursos convenientsper al seu manteniment, així com per afavorir la seva inserció o reinserciósocial i laboral (art. 2.1 de la Llei 10/1997).

28. Aquesta disparitat entre els programes aprovats per les diferents CAha plantejat, des del seu inici, la por de si aquesta es pot traduir a la pràc-tica en desigualtats dels drets dels ciutadans residents en les diverses CA,accentuant les ja existents diferències de distribució territorial de la renda.En aquest sentit, la regulació no uniforme de les rendes mínimes d’inser-ció en les diverses CA es tradueix en una cobertura territorial molt desigualen volum i en col·lectius protegits/desprotegits48, el qual s’oposa a la ideamantinguda per un sector de la doctrina que manté la necessitat que el dreta un ingrés d’inserció sigui reconegut a tots els ciutadans més enllà de laseva pertinença a col·lectivitats públiques específiques —CA— i, per tant,

46 ARRIBA, A.: «Procesos de implantación...», cit. pàg. 177.47 Vid, sobre aquesta distinció AGUILAR, M.; GAVIRIA, M. i LAPARRA, M.: La caña y el pez.

Estudio sobre los salarios sociales en las Comunidades Autónomas (1989-1994). Ed. FundaciónFoessa. Madrid, 1995, pàg. 62 i seg. Vid. també ARRIBA, A.: «Procesos de implantación...»,cit. pàg. 177.


102

la necessitat d’una renda mínima d’inserció garantida en l’àmbit estatal i,fins i tot, en l’àmbit comunitari49.

No sembla, però, que ara per ara canviï el model d’implantació de rendamínima d’inserció a l’Estat espanyol i, per tant, no sembla que estigui pre-vista l’aprovació d’una renda mínima estatal que substitueixi les actualsrendes mínimes autonòmiques, de manera que seguiran coexistint tantes ren-des mínimes com CA. Davant d’aquesta situació, un sector doctrina ha de-fensat la intervenció de l’Estat en aquesta matèria per tal de garantir laigualtat de la protecció social dispensada a tots els ciutadans amb indepen-dència de la CA en què es trobin, essent el títol competencial habilitadorde la mateixa el principi d’igualtat (art. 14 CE). Ara bé, com encertada-ment s’ha posat de manifest sembla improbable que l’Estat pugui fer tabu-la rasa en aquesta matèria, donada la conflictivitat política i jurídica queaquesta mesura comportaria50.

Pel contrari, on sí es pot i, a més a més, és convenient que s’avanci, ésen la coordinació i l’apropament de les diferents regulacions autonòmiquesexistents, de manera que quedin garantits els drets dels ciutadans amb inde-pendència de la CA on es trobin. En aquesta direcció, s’ha postulat la con-veniència d’un procés progressiu d’apropament entre la normativa de lesdiferents CA per garantir una aplicació més correcta dels drets constitucio-nals en tot el territori espanyol, que podria comprendre, entre altres aspec-tes la fixació d’una quantia mínima de renda mínima d’inserció i els requi-sits d’accés per accedir-hi51.

49 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social del ciudadano...»,cit. pàg. 96.

50 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas..., cit. pàg. 257.51 ROJO TORRECILLA, E.: «Protección social y rentas mínimas...», cit. pàg. 135. L’autor cita a l’efec-

te documents de treball del Ministeri d’Afers Socials que suggerien la necessitat de propiciarun acord entre totes les CA a fi d’homogeneïtzar la normativa sobre rendes mínimes, en laseva quantia mínima i màxima per persona i mes, així com els requisits d’accés a la prestaciói nom amb què s’anomena. Vid, pàg. 95. Es mostren favorables a reprendre aquesta iniciativaMONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social del ciudadano...»,cit. pàg. 103.

103

3 · La renda mínima d’inserció versus la renda bàsica de ciutadania

29. Com ja s’ha posat de manifest, l’opció adoptada davant la insuficièn-cia de la protecció dispensada pels nivells contributiu i no contributiu de laSeguretat Social, consistent a fixar una garantia d’ingressos mínims, a travésde l’establiment de les rendes mínimes d’inserció autonòmiques, era una, sibé la més estesa, de les opcions possibles. En front d’aquesta possibilitat s’hapostulat amb més o menys força una segona opció consistent a establir uningrés mínim substitutiu, és a dir, una renda bàsica o un ajut universal (rendabàsica de ciutadania). En aquest sentit, juntament amb els més conegutsmodels d’Estat de Benestar —model Bismarck i model Beveridge—, s’haidentificat l’Estat de Benestar de Paine, basat sobre el principi de l’equitat.I això més enllà de la situació de necessitat concreta en què es trobi el sub-jecte protegit, de manera que els titulars d’ingressos contribueixen al finan-çament d’un ingrés uniforme i incondicional per a tots els membres de lasocietat i, per tant, no limitat als subjectes mancats de recursos econòmics52.

En aquesta mateixa direcció, com a conseqüència de l’anàlisi de leslimitacions de la renda mínima d’inserció s’ha obert un debat sobre la pos-sibilitat d’articular un nou model de protecció social que hauria de cons-truir-se sobre els principis de solidaritat cap als exclosos, inserció econò-mica i social, mobilització dels subjectes implicats i dret de ciutadania. Ésespecialment important en relació amb aquest últim la introducció de pres-tacions amb algun grau d’incondicionalitat, en tant que la pretensió d’unmodel de protecció social protagonista del canvi social ha de descansar enla integració dels drets socials en l’estatus de ciutadania, com una formad’acció encaminada a modificar el marc de la desigualtat social53.

52 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «El nuevo derecho social de ciudadanía...», cit.pàg. 97. Vid. també sobre aquestes diferents opcions MORENO, L. «Estados de Bienestar y «mallasde seguridad» a MORENO, L. (ed.): Pobreza y Exclusión: La «malla de seguridad» en España.Ed. CSIC. Madrid, 2001, pàg. 31.

53 ROJO TORRECILLA, E.: «Protección social y rentas mínimas...», cit. pàg. 96. Vid. també ROJO

TORRECILLA, E. i GARCÍA-NIETO, J. N.: Renda mínima garantida i salari ciutadà. Lluita contrala pobresa i canvi social. Aquest comentari es pot consultar a www.fespinal.com.

105

Per tant, encara que no constitueixi l’objecte directe d’aquest treball esconvenient fer una breu referència a aquestes alternatives en tant que s’hanpostulat com un model superador de l’actual sistema de protecció social,fonamentalment en relació amb la renda mínima d’inserció, o en tot cas,com un mecanisme complementari d’aquest dirigit a cobrir els buits de pro-tecció que encara deixen les rendes mínimes d’inserció.

30. Sota els termes de renda bàsica, subsidi universal garantit, renda deciutadania, ingrés mínim, etcètera (en endavant renda bàsica), es fa refe-rència a una mateixa realitat que es pot definir com l’establiment d’uningrés modest però suficient per cobrir les necessitats bàsiques de la vida,garantit a cada membre de la societat com un dret i no subjecte a altre con-dició que la de ciutadania o residència54. En tot cas, des d’ara volem asse-nyalar que de renda bàsica n’hi ha diversos models i propostes.

D’aquest concepte s’extreuen les característiques essencials de la rendabàsica: a) és un ingrés en metàl·lic; b) la quantitat garantida és modesta;c) la quantia assignada ha de ser suficient per cobrir les necessitats bàsi-ques de la vida; d) es garanteix a cada membre de la societat com un dret;i, e) no està subjecta a altra condició que la de la ciutadania o la residèn-cia. Aquesta darrera característica, però, és la que realment identifica larenda bàsica i significa que per tenir-hi accés no es pot exigir cap contra-prestació prèvia com a condició, ni es pot condicionar al treball realitzat,ni tan sols a la voluntat de treballar. En tot cas, sí que es pot identificar undeure social del beneficiari en virtut del qual aquest hauria de complir ambels deures socials bàsics propis de la ciutadania55.

A partir del concepte i de les característiques que identifiquen la rendabàsica es pot distingir fàcilment de la renda mínima d’inserció, en tant que,a diferència d’aquesta, que es troba condicionada al compliment de diver-sos requisits, però fonamentalment al requisit de manca de recursos sufi-

54 Sobre la definició de renda bàsica vid. VAN PARIJS, P.: «Una renta básica para todos» a RAVENTÓS,D. (coord.): La renta básica..., cit. pàg. 45. SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La rentabásica. Para una reforma..., cit. pàg. 7, defineixen la renda bàsica com un ingrés modest peròsuficient per cobrir les necessitats bàsiques de la vida, a pagar a cada membre de la societat comun dret, finançat per impostos o per altres mitjans i no subjecte a una altra condició que la ciu-tadania o residència. La renda bàsica hauria d’estar garantida i pagar-se a tots a títol individual,independentment de les seves altres possibles fonts de renda, de si treballen o no i amb qui con-viuen. Aquesta és la definició de renda bàsica adoptada per l’associació Red Renta Básica.

55 PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 22 i 23.

106

cients, la renda bàsica es configura com una renda incondicionada a la queté dret el ciutadà pel simple fet de ser-ho. La renda bàsica s’ha de garantiri pagar a tothom, independentment de les seves altres possibles fonts derenda, de si treballen o no i amb qui conviuen56.

En aquest sentit, s’ha posat de manifest que en tant que les rendes míni-mes d’inserció són condicionades, per rebre-les el beneficiari ha de com-plir algun dels següents requisits: si és capaç de treballar, ha d’estar dispo-sat a acceptar el treball que se li ofereixi, o ha de realitzar una formacióconvenient; ha de passar una comprovació de mitjans, en el sentit que úni-cament tindrà dret al subsidi si hi ha arguments per creure que no té accésa ingressos suficients per altres mitjans; es comprova la seva situació per-sonal i familiar; etcètera. Pel contrari, la renda bàsica no requereix que escompleixi cap d’aquestes condicions57.

31. En l’anterior diferència entre les rendes mínimes d’inserció i la rendabàsica, es fonamenten els avantatges que tradicionalment s’han atribuït a lasegona, envers la primera. En aquest sentit, cal recordar que les rendes míni-mes d’inserció havien sorgit per cobrir els forats de protecció que s’havienproduït com a conseqüència de l’increment de l’atur i de les dificultats demolts ciutadans per accedir a les prestacions de Seguretat Social per no havercotitzat el temps suficient. Ara bé, com ja s’ha posat de manifest, per la sevapròpia concepció d’última xarxa de protecció, les rendes mínimes d’inser-ció són de baixa quantia i estan estrictament condicionades a la manca d’al-tre tipus de rendes, així com a altres circumstàncies. Això provoca que enno ser les rendes mínimes d’inserció una renda universal, encara segueixenquedant sense protecció persones pobres i excloses socialment. En definiti-va aquesta darrera xarxa de protecció instaurada continua tenint forats58. Enaquest sentit, com ja s’ha posat de manifest, igual que la renda mínima d’in-

56 RAVENTÓS PAÑELLA, D.: «La renta básica: introito» a RAVENTÓS, D. (coord.): La renta básica...,cit. pàg. 22. L’autor posa de manifest que la renda bàsica no ha de confondre’s amb els subsi-dis condicionats, tipus rendes mínimes d’inserció que ofereixen de forma descentralitzada lesCA o de forma centralitzada l’Estat francès, ni amb els diversos subsidis de tipus condicionatpropis de l’Estat de Benestar que coneixem.

57 VAN PARIJS, P.: «Una renta básica...», cit. pàg. 47. Vid., també, ZUBERO, I.: «Repensar el empleo...»,cit. pàg. 119.

58 PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 36 i 37. L’autor posa de manifest que si hi ha-gués plena ocupació, si les prestacions socials cobrissin totes les situacions en què es necessi-ta el manteniment de rendes i si els sistemes de garantia de rendes mínimes protegissin de formaefectiva tot el que les necessita, la renda bàsica seria innecessària.

107

serció sorgeix per cobrir els forats deixats pel sistema de Seguretat Social,la renda bàsica sorgiria com a resposta dels forats que encara es detectenamb la implantació de la renda mínima d’inserció.

Juntament amb aquesta crítica principal, s’han realitzat altres crítiquessobre el funcionament de les rendes mínimes d’inserció en relació amb larenda bàsica. En primer lloc, la condicionalitat de les rendes mínimes plan-teja no pocs problemes de gestió d’aquesta, com, per exemple, conductesdirigides a obtenir aquestes rendes, ocultació de recursos, foment de l’eco-nomia informal, excessiva burocràcia, etcètera59. Totes aquestes circumstàn-cies provoquen a la vegada una estigmatització dels beneficiaris de les ren-des mínimes d’inserció que es veuen socialment assenyalats, i es produeixensituacions d’humiliació o de diferència de tracte respecte de la resta de socie-tat que, amb freqüència, acaben situant molts dels seus possibles beneficia-ris fora del sistema social —estigma de pobresa. Aquests inconvenients sesolucionarien mitjançant una renda bàsica incondicionada, que evitaria elscontrols administratius necessaris per determinar la situació de pobresa60.

En segon lloc, també com a conseqüència de la condicionalitat de lesrendes mínimes, s’ha posat de manifest que aquest fet repercuteix en lamotivació del beneficiari d’aquestes, en tant que si per accedir a aquestsajuts i per mantenir-los s’ha de ser pobre, es crea en certa manera un incen-tiu per continuar sent-ho —trampa de pobresa61— i, en conseqüència esdesincentiva l’accés a un treball remunerat, en ja que aquest podria supo-sar la pèrdua de la renda mínima —trampa de l’atur62.

En definitiva, el principal avantatge que es pot atribuir a la renda bàsi-ca en detriment de les rendes mínimes d’inserció seria que aquesta es reco-neix pel simple fet de ser ciutadà, sense necessitat d’acreditar la condicióde pobre o exclòs social, de manera que tindria una funció preventiva d’a-quests riscos, enfront de la funció més reparadora que correspon a les ren-des mínimes d’inserció63. En definitiva, la renda bàsica, a diferència de les

59 NOGUERA, J. A.: «La renta básica y principio contributivo» a RAVENTÓS, D. (coord.): La rentabásica..., cit. pàg. 73.

60 RAVENTÓS, D.: «La renta básica...», cit. pàg. 36 i 37. Vid. també NOGUERA, J. A.: «La renta bási-ca...», cit. pàg. 69.

61 PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 37.62 RAVENTÓS, D.: «La renta básica...», cit. pàg. 34 a 37.63 PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 56, considera que actualment els programes de

lluita contra la pobresa i d’inserció social se centren en col·lectius empobrits, sense que aquestenfocament de lluitar contra la pobresa exclusivament amb mesures de tractament sigui gaire

108

rendes mínimes d’inserció, no seria un subsidi de la marginalitat, sinó unsalari de la ciutadania64.

32. La implantació de la renda bàsica a l’Estat espanyol es fonamen-ta, finalment, en la manera en què s’han posat en marxa les rendes míni-mes d’inserció, que es caracteritza per la renúncia de l’Administració cen-tral d’assumir un paper de lideratge en aquest procés. Aquest fet hacomportat que les diverses actuacions dutes a terme fins ara per les diver-ses CA s’hagi realitzat sense una visió de conjunt. En aquest sentit, esconsidera que el model autonòmic de renda mínima d’inserció s’ha des-envolupat d’una forma totalment autònoma, al marge de qualsevol meca-nisme de coordinació amb les actuacions socials i fiscals de l’Estat, donantlloc a incongruències que n’han restat eficàcia. Així, en tant que algunesCA disposen de programes homologables a Europa, en altres es pot posaren dubte l’existència mateixa d’aquests tipus d’actuacions. A partir de laconstatació d’aquest fet s’ha considerat que la falta d’acció de l’Adminis-tració central pot representar un avantatge, en tant que en no haver-seoptat per cap model integral de garantia d’ingressos a nivell de l’Estat, elcamp està obert per a la reflexió i el possible disseny d’un model alterna-tiu de garantia d’ingressos. Aquest model alternatiu es considera que podriaser la renda bàsica65. En tot cas, malgrat que es considera que l’Estat ésqui ha de garantir a tots els ciutadans una renda bàsica igual, de confor-mitat amb la configuració territorial de l’Estat, amb atribució d’impor-tants competències socials a les CA, s’admet que cada CA pugui comple-mentar el mínim estatal en una quantitat addicional amb els seus propisrecursos66.

33. La possibilitat d’establir una renda bàsica, però, no es troba exemp-ta de crítiques, Les següents són algunes de les més importants: en pri-

eficaç, si no es té forma d’evitar que recaiguin o que noves persones entrin en la pobresa. Pelcontrari, la renda bàsica, té dos grans papers per jugar en la lluita contra la pobresa: d’una banda,com un suport de renda per a programes d’inserció social dirigits a ajudar els pobres a sortir dela pobresa; i, de l’altra, com a prevenció de la pobresa, és a dir, per evitar els processos d’em-pobriment.

64 ZUBERO, I.: «Repensar el empleo...», cit. pàg. 119.65 SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 19.66 PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 117.

109

mer lloc, el seu elevat cost econòmic, especialment en un moment decrisi de l’Estat de Benestar67; els efectes perversos que podria tenir sobreel treball, donat que es considera que qui rebi la renda bàsica potser novoldrà treballar; i, finalment, la ruptura del principi de reciprocitat, segonsel qual qualsevol subsidi o ajut que es rebi, s’ha de rebre a canvi d’alguntipus de contraprestació68. A partir d’aquestes i altres qüestions s’ha man-tingut que l’ingrés de ciutadania se situa ara per ara en un horitzó utò-pic69.

En aquesta mateixa direcció, s’han indicat com a dificultats per a laimplantació de la renda bàsica en l’actual sistema de protecció social, noúnicament les dificultats de finançament actual de les despeses socials del’Estat, sinó fonamentalment, el risc del que es coneix com a trampa d’i-nactivitat i, en conseqüència, una perpetuació de la cultura de la depen-dència i un trencament de l’ètica del treball. Tots aquests elements podensuposar, a la vegada, una lesió a la pròpia dignitat del beneficiari, que potveure incrementat el seu propi sentiment d’ésser exclòs o infravalorat. Endefinitiva, es considera que l’establiment d’una renda bàsica seria insufi-cient i inadequat per lluitar d’una forma eficaç contra la pobresa i l’exclu-sió social70.

34. Actualment, només Alaska té un sistema de renda bàsica ciutada-na: el seu finançament prové del excedents econòmics derivats del petrolii la seva finalitat es atreure població a un Estat que es caracteritza pel seudur clima i les seves difícils condicions laborals71. Ara bé, no és estranyque el concepte de renda bàsica s’hagi estat associant a determinats esque-mes impositius, com és el cas d’un impost negatiu sobre la renda. Es par-teix de l’existència d’un mínim de renda que no s’ha de gravar per sernecessari com a límit de subsistència. Aquest mínim és descomptat de larenda disponible abans d’aplicar el tipus impositiu corresponent. Si la renda

67 NAVARRO, «Reflexiones sobre la renta básica», 2004, fa una estimació d’aquesta despesa públi-ca: «Multiplicando sólo el número de ciudadanos y residentes por el cheque de renta mínimabásica da una cifra equivalente a un 12% del PIB».

68 Una anàlisi de les crítiques que ha rebut la renda bàsica a VAN PARIJS, P.: «Una renta básica...»,cit. pàg. 57 a 61.

69 VAN PARIJS, P.: Libertad real para todos. Barcelona, 1995, pàg. 56.70 GONZÁLEZ, M.: «Los beneficiarios del ingreso mínimo de inserción en Euskadi». Crónica de

Información Social, núm. 3/1991.71 NAVARRO, «Reflexiones sobre la renta básica», 2004.

110

resultant és superior al mínim s’obté la quota de l’impost a satisfer. En canvi,si la renda resultant és inferior al mínim s’obté una quota d’impost nega-tiva que es retorna a la persona interessada.

En aquest cas, la renda bàsica es converteix en un impost negatiu, jaque els ens públics s’obliguen a compensar el ciutadà, fins al límit de super-vivència garantit. Amb això, es compensaria, es diu, les persones amb ren-des més baixes o sense ingressos. A més, a Espanya, en l’actualitat es debatsobre la conveniència que en una propera reforma de l’IRPF, es tingui encompte la possibilitat d’introduir un tipus impositiu únic, corregit per larenda ciutadana (bàsica). Aquesta idea, promoguda per Anthony Atkinson,reputat ideòleg de l’esquerra, professor d’Oxford i membre del consell d’a-nàlisi econòmica que assessorava Lionel Jospin, es tradueix, per als seusdefensors, en una redistribució més equitativa de la riquesa72.

35. De totes maneres, en el cas de l’Estat plurinacional espanyol, sirealment s’arribés a un acord per adoptar un model impositiu negatiu, apartir d’un concepte de renda bàsica, s’hauria de tenir molt en compte queel model territorial s’articula sobre unes comunitats autònomes, amb certapotestat normativa fiscal (ara com ara, tema polèmic), i diferents nivells depreus, necessitats i poder adquisitiu. D’aquesta manera, el mínim de super-vivència no pot ser el mateix en les diferents CA. Volem dir amb això que,segons el nostre parer, no es pot substituir un model d’ajudes socials direc-tes, en el qual les comunitats autònomes fixen quines són les necessitatsbàsiques dels seus ciutadans, per un model fiscal que unifiqui les necessi-tats bàsiques dels ciutadans a nivell estatal.

A més, no es pot oblidar que articular un sistema propi de renda bàsi-ca a nivell propi de Catalunya, via IRPF, actualment és inviable, ja queaquest impost està cedit a les CA, amb caràcter parcial i per ara, amb ellímit màxim del 33 per 10073; diem per ara, ja que la disposició addicionalvuitena del projecte d’Estatut aprovat pel Ple del Congrés dels Diputats el30.3.2006, preveu que un futur projecte de llei estatal de cessió d’impos-tos establirà el límit màxim en el 50%. D’altra banda, haurien d’articular-

72 ATKINSON, A.: How Basic Income is Moving Up the Policy Agenda: News From the Future, aGUY STANDING (ed.): Promoting Income Security As a Right: Europe and North America. Londres,Anthem Press, 2004.

73 Art. 11 de la Llei 8/1980, de 22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes,redactat per la Llei orgànica 7/2001, de 27 de desembre.

111

se mesures per a l’accés mensual a la renda bàsica, a l’estil de l’actual dededucció per maternitat74.

36. Malgrat aquestes dificultats, cal insistir en la idea d’establir meca-nismes de protecció social que permetin millorar les deficiències detec-tades en les actuals rendes mínimes d’inserció. En aquest sentit, s’ha posatde manifest que dissenyar models de protecció arran de la renda mínimad’inserció, sense perspectives que vagin més enllà, corre el perill de des-embocar en un simple salari de la marginalitat i de l’exclusió social i deno ser res més que una mesura lliberal per fer més tolerable l’atur i lesconseqüències de pobresa i marginació que se’n deriven75.

Això no vol dir, però, que no s’hagi de valorar positivament l’avençque han suposat i suposen les rendes mínimes d’inserció, sinó que contrà-riament, s’ha situat el darrer fonament de la renda bàsica precisament enla consolidació dels actuals sistemes de garantia d’ingressos mínims auto-nòmics —rendes mínimes d’inserció—, i en els seus positius resultats, enespecial en aquelles CA en què aquests programes han tingut un impactedemogràfic i econòmic suficient. En haver demostrat la seva necessitat iviabilitat, la consolidació d’aquests programes constitueix el principal argu-ment per racionalitzar la viabilitat i funcionalitat d’una política general degarantia d’ingressos76.

74 Sobre l’abonament anticipat de la deducció per maternitat, vid. l’art. 58 del RIRPF.75 ROJO TORRECILLA, E. i GARCÍA-NIETO, J. N.: Renda mínima..., cit. pàg. 3. Aquests autors consi-

deren que la renda mínima d’inserció per molt avançada que pugui ser, fins i tot en l’àmbit dela inserció, és possible que no sigui capaç d’oferir solucions definitives a les noves formesde marginació i de pobresa, ni d’oferir respostes eficaces a les conseqüències de l’actual des-ocupació estructural i de llarga durada. En conseqüència, es plantegen si la renda mínima hau-ria de ser només una mesura transitòria, de caràcter temporal, a l’espera que noves polítiquesmés justes de repartiment del treball i distribució de la renda la fessin innecessària.

76 SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 19.

112

CAPÍTOL III

LA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ CATALANA

1 · El caràcter condicionat i finalista de la renda mínima d’inserció

1. Com ja s’ha posat de manifest en anteriors apartats d’aquest tre-ball, la nota que caracteritza millor la renda mínima d’inserció és el seucaràcter condicionat, de manera que per accedir-hi sempre caldrà com-plir amb uns determinats requisits d’accés. La identificació i classificaciód’aquests requisits d’accés ha estat qualificada, però, com una tasca moltcomplexa, ja sigui perquè les diverses normes autonòmiques que els regu-len ho fan amb una falta absoluta de sistemàtica, dificultant la tasca de laseva ordenació lògica, ja sigui perquè mentre que alguns són comuns atotes les rendes mínimes d’inserció autonòmiques, d’altres únicament estroben recollits en algunes o, en tot cas, es troben configurats de formamolt diferent1.

Davant d’aquestes dificultats s’ha optat per identificar i classificarels requisits d’accés de conformitat amb la seva relació amb les caracte-rístiques i/o finalitats que ha de perseguir tota renda mínima d’insercióper ser qualificada com a tal. En altres termes, aquests requisits són con-seqüència de les notes característiques que s’han atribuït a les rendesmínimes d’inserció, de manera que per tal de poder posar de manifest larelació existent entre les característiques i els requisits d’accés a la rendamínima d’inserció és necessari identificar prèviament aquestes caracte-rístiques, les quals les poden sistematitzar en dos grans grups2. Per unabanda, la renda mínima d’inserció té un caràcter subsidiari davant dequalsevol altre mecanisme de garantia de rendes que pugui tenir el bene-ficiari, ja es tracti de les pròpies rendes obtingudes pel seu propi treballi/o patrimoni, de les rendes derivades dels diversos nivells de protecció

1 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 126 i 127.2 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 191, posa de manifest que les regu-

lacions realitzades per les CA coincideixen en establir que la prestació econòmica de renda míni-ma té per finalitat garantir uns ingressos mínims a les unitats familiars o si és el cas a les per-sones físiques, davant de situacions de necessitat o manca de recursos, sempre que no puguinser ateses mitjançant prestacions d’altres sistemes públics de protecció social. Juntament ambaquesta finalitat principal, també es manté la de possibilitar la sortida de la situació de margi-nalitat en la qual es troben els seus perceptors.

115

social —seguretat social contributiva i no contributiva—, o, fins i tot, deles rendes transferides per aquells que legalment tenen una obligació d’ali-ments —caràcter subsidiari de la renda mínima d’inserció—. En conse-qüència, sempre caldrà una demostració de l’estat de necessitat per partde qui pretengui accedir a una renda mínima d’inserció, la qual es con-creta a la pràctica en la prova de nivell d’ingressos i/o si és el cas de lamanca d’aquests.

D’altra banda, la renda mínima d’inserció té un caràcter finalista, entant que es dirigeix a la satisfacció de dos objectius diferents. Per una part,es dirigeix a satisfer les necessitats vitals bàsiques no únicament del bene-ficiari, sinó també de la resta de membres que formen part de la seva uni-tat familiar. Per l’altra, i no menys important, la renda mínima d’insercióté una finalitat d’inserció social i laboral del seu beneficiari. Aquesta fina-litat exigirà sempre el compromís del beneficiari de la renda mínima d’in-serció de desenvolupar totes aquelles activitats formatives i professionalsque en puguin facilitar la inserció.

2. A partir d’aquestes característiques bàsiques de la renda mínimad’inserció, s’han articulat a la pràctica els diferents requisits exigits peraccedir-hi. En primer lloc, s’han establert determinats requisits subjec-tius que ha de complir qui hi vulgui accedir. Entre aquests requisits espot distingir a la vegada entre els que fan referència directa als subjectesdestinataris de les rendes mínimes d’inserció, entre els quals trobaríeml’edat, la residència, si forma part o no d’una unitat familiar o una llarindependent, etcètera; i aquells altres requisits de caràcter econòmic rela-tius a la situació econòmica del beneficiari, és a dir, insuficiència de recur-sos, inexistència de dret a altres ajuts o pensions, impossibilitat d’auxilifamiliar, etcètera. En segon lloc, es poden identificar determinats requi-sits objectius, que s’identifiquen amb les obligacions que ha d’assumir elbeneficiari de la renda mínima d’inserció, ja estiguin derivades de la prò-pia naturalesa de l’ajut —destinar l’ajut a la finalitat per a la qual ha estatconcedit, comunicar variacions de la seva situació personal o patrimonial,reclamar altres drets, reintegrar percepcions indegudes—, de l’objectiud’inserció que persegueixen les rendes mínimes d’inserció social —pro-hibició de mendicitat i prostitució, escolarització dels fills menors, etcè-tera—, i/o professional —facilitar el seguiment de la seva situació, accep-tar ofertes de treball, etcètera—. Aquest segon requisit s’articula habitualmenta través de la subscripció, en el moment de formular la sol·licitud, d’un

116

compromís d’inserció per a la realització d’activitats de promoció perso-nal i socioprofessional3.

3. Com ja s’ha avançat, la renda mínima d’inserció va dirigida en prin-cipi a tots aquells individus i les seves famílies que es troben en una situa-ció de pobresa i/o d’exclusió social; ara bé, aquesta afirmació inicial calmatisar-la de conformitat amb els requisits que s’han assenyalat, que iden-tifiquen quins pobres i/o exclosos socials rebran la protecció dispensadaper la renda mínima d’inserció. Sense perjudici de l’anàlisi que en el seumoment s’efectuï d’aquests requisits, ja es pot avançar en aquest momentl’efecte reductor que comporten, donat el seu caràcter excessiu i despro-porcionat tant en el nombre, com en el contingut. La rigidesa i duresa ambquè es regulen els pressupòsits d’accés a la renda mínima d’inserció, elsconverteixen en veritables obstacles, en ocasions, de difícil o impossiblesuperació4. No és estrany, per tant, que un nombre considerable de subjec-tes que potencialment podrien ser perceptors de la renda mínima perquèpateixen situacions reals de necessitat, segueixen sense poder accedir-hi5.En definitiva, totes aquestes limitacions en l’accés a la prestació fan impos-sible considerar la universalitat subjectiva com una dada comuna a les ren-des mínimes d’inserció6.

3 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 286 a 290.4 Aquestes dificultats són més greus si es té en compte el rigor i la rigidesa en què s’han aplicat

pels tribunals. En aquesta direcció, la STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 10 d’oc-tubre de 2002 (JUR 319426) considera que aquests tipus de subsidis estan previstos per satis-fer necessitats molt bàsiques de les persones o unitats familiars, i la seva concessió ha d’estarsubjecta al compliment rigorós dels requisits exigits per la norma, en tractar-se de recursos limi-tats que, en cas contrari, impedirien la concessió a persones mereixedores d’aquesta prestació.

5 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 128.6 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 208.

117

2 · Els requisits d’accés a la renda mínima d’inserció catalana

2.1 · Delimitació dels requisits previstos

4. Si traslladem l’esquema exposat de requisits per accedir a la rendamínima d’inserció a la regulació de la renda mínima d’inserció catalana,veurem que, amb més o menys dificultats, podem identificar-los. En pri-mer lloc, pel que fa als requisits subjectius, el primer que fa l’art. 4 de laLlei 10/1997 és distingir entre qui és el titular, qui és el beneficiari i qui ésel destinatari de la renda mínima d’inserció. Aquesta distinció permet dife-renciar el titular de la renda, que és aquella persona a favor de la qual s’haaprovat un pla individual d’inserció i reinserció social i laboral, del bene-ficiari de la renda mínima d’inserció que és la persona o persones que estana càrrec d’un titular i que formen part del pla individual d’inserció i rein-serció social i laboral com a membres de la unitat familiar, tant el titularcom els possibles beneficiaris són els destinataris de la renda mínima d’in-serció.

5. Un cop delimitats els titulars i els beneficiaris de la renda mínimad’inserció, la Llei estableix quins requisits han de complir els titulars perser titulars de la renda mínima d’inserció, dins dels quals distingirem, deconformitat amb l’esquema exposat, entre els requisits relatius a la perso-na del titular i els relatius a la seva situació econòmica, malgrat que l’art.6 de la Llei 10/1997 els enumera conjuntament. Pel que fa al primer blocde requisits es poden distingir els següents:

— L’exigència de la pertinença a la CA de Catalunya, reflectida en elrequisit d’empadronament i de residència. En aquest sentit, l’art.6.1 a) exigeix que els titular es trobin empadronats o s’empadroninen el moment de fer la sol·licitud de prestació en qualsevol delsmunicipis de Catalunya, i l’apartat b) exigeix que aquests acredi-tin una residència continuada i efectiva a Catalunya, com a mínim,amb un any d’antelació a la data de presentació de sol·licitud, o bé,que acreditin que, dels últims cinc anys, n’han residit quatre a Cata-

119

lunya de forma continuada i efectiva. En tot cas, les persones sol·lici-tants estrangeres que visquin a Catalunya hauran d’acreditar la sevaresidència legal.

— L’exigència de constituir una llar independent, així com l’exigèn-cia d’un cert període d’existència prèvia d’aquesta llar independent.En aquest sentit, l’art. 6.1 c) de la Llei 10/1997, exigeix per ser titu-lar de la renda mínima d’inserció el fet de constituir una llar inde-pendent, com a mínim, un any abans de la data de presentació dela sol·licitud. En tot cas, aquest precepte matisa aquest requisit enexonerar del seu compliment aquelles persones que tinguin menorso persones amb disminució al seu càrrec.

— Tenir una edat determinada. En aquest sentit, l’art. 6.1 d) de la Llei10/1997, exigeix que els sol·licitants tinguin una edat compresaentre els 25 i els 65 anys. Si bé, no caldrà que s’assoleixi l’edat de25 anys en els següents supòsits: que tinguin menors o personesamb disminució al seu càrrec, o bé que estiguin en situació de des-empara o de risc social.

6. Pel que fa als requisits relatius a la situació econòmica del sol·lici-tant, és a dir, els recursos econòmics màxims per poder accedir a la rendamínima d’inserció, cal diferenciar entre els ingressos, el tractament delpatrimoni, la incompatibilitat amb altres prestacions, el tractament d’altressituacions, com pot ser l’existència de familiar amb obligació d’aliments,etcètera. En relació amb aquests requisits, l’art. 6.1 e) de la Llei 10/1997estableix que tindran dret a l’accés a la renda mínima d’inserció totes aque-lles persones que no disposin dels mitjans econòmics necessaris per aten-dre les necessitats bàsiques de la vida. Definint-se aquesta situació comaquella en què es troben les persones o unitats familiars que no obtinguindurant els dotze mesos anteriors uns ingressos superiors a la prestació eco-nòmica de la renda mínima d’inserció que correspongui al mateix període,fixant-se a l’efecte com s’ha d’efectuar el càlcul d’aquests ingressos.

7. Completant la identificació dels requisits per ser titular de la rendamínima d’inserció, la Llei 10/1997 en fa una delimitació a sensu contra-rio, és a dir, enumerant els supòsits en què no es té dret a l’accés a la pres-tació econòmica de la renda mínima d’inserció. Aquests supòsits estan pre-vistos a l’art. 6 de la Llei 10/1997 i es desenvolupen a l’art. 4.2 del RD306/1998, d’1 de desembre:

120

— La persona sol·licitant o qualsevol membre de la unitat familiar ambdret a percebre altres prestacions públiques l’import de les qualssupera la prestació econòmica de la renda mínima.

— La persona sol·licitant o qualsevol dels membres de la unitat fami-liar que han causat baixa voluntària en el seu treball, ja sigui pelseu compte propi o aliè dins dels 12 mesos anteriors a la sol·lici-tud de la renda mínima. L’art. 4.2 del RD 306/1998, però, ha actuaten aquest punt la possibilitat prevista a l’art. 6.3 de la Llei 10/1997,segons el qual podien establir-se per reglament excepcions a aques-tes exclusions en atenció a la situació de pobresa severa que poguéspresentar la persona sol·licitant. En conseqüència, no s’aplicaràaquesta segona exclusió quan la persona sol·licitant acrediti que estroba en una situació de pobresa severa.

8. Als efectes d’aquestes excepcions a les exclusions de l’accés a larenda mínima d’inserció, l’art. 4.3 RD 306/1998, defineix la persona quees troba en situació de pobresa severa, quan aquesta es troba en situaciód’emergència social, desarrelament o marginació social greu.

— La persona sol·licitant o qualsevol dels membres de la unitat familiarque es trobin en situacions derivades d’acomiadaments laborals, expe-dients de regulació d’ocupació o altres similars que es trobin en trà-mit judicial o administratiu, i es comprovi que la quantia que han derebre per raó de les citades situacions pot ser superior al còmput anualde la renda mínima. En tot cas, té dret a la concessió provisional, i,en el supòsit que la demanda prosperi, el beneficiari, des de l’execu-ció de la sentència, queda obligat a retornar una quantia igual a l’ob-tinguda fins el límit de la prestació econòmica que hagi percebut.

— La persona sol·licitant o qualsevol dels membres de la unitat fami-liar que percebin o hagin percebut de forma indeguda, en els últims5 anys, per causes comprovablement atribuïbles al titular, qualsevoltipus de prestació pública. Per poder tornar a tramitar la renda míni-ma en aquestes circumstàncies ha d’haver transcorregut, com amínim, un any des de la presentació de la sol·licitud.Aquesta exclusió d’accés a la renda mínima d’inserció preveu a lavegada dues excepcions: la primera, ja prevista a la Llei 10/1997,segons la qual s’exceptuen les irregularitats previstes a l’art. 24.1c) de la mateixa llei, és a dir, aquelles que donen lloc a l’extinció

121

de la prestació; i, la segona, incorporada pel RD 306/1998, en apli-cació de la possibilitat prevista per l’art. 6.3, referida als supòsitsen què el sol·licitant acredita, en els termes que ja s’ha indicat, quees troba en una situació de pobresa severa.

— La persona sol·licitant o qualsevol dels membres de la unitat fami-liar que tinguin béns mobles o immobles que, per les seves carac-terístiques indiquen que existeixen béns materials suficients peratendre la seva subsistència. La titularitat o usdefruit de la llar habi-tual no implica necessàriament la denegació de la prestació.

— Les persones sol·licitants, el nucli de convivència familiar de lesquals té altres destinataris de la renda mínima.

— La persona sol·licitant que legalment té dret a percebre una pensióalimentària del seu cònjuge o altres parents i no la rep però no hainterposat la corresponent reclamació judicial. De conformitat ambla possibilitat prevista per la llei, el reglament exceptua els casosen què no s’ha efectuat aquest tràmit per causes no imputables a lapersona destinatària.

9. Pel que fa als requisits objectius exigits per tenir accés a la rendamínima d’inserció, l’art. 6.1 f) de la Llei 10/1997 estableix l’obligació delsol·licitant a participar en les activitats que han de formar part del Pla indi-vidual d’inserció i reinserció social i laboral (PIR), dissenyades, si és pos-sible, amb la seva col·laboració, i que han d’articular fórmules d’insercióo reinserció social i laboral adaptades, fins on sigui possible, a la situació,capacitat i recursos de les persones o famílies, per tal de restaurar la sevaplena autonomia personal i familiar. Aquestes activitats hauran de recollir-se en el conveni d’inserció, que haurà d’estar signat tant pel titular compels altres beneficiaris de la unitat familiar que siguin majors d’edat, sus-ceptible de rebre mesures d’inserció.

10. Juntament amb aquesta obligació bàsica de participar en el PIR, calincloure també, entre els requisits, objectius per accedir a la renda mínimad’inserció i, especialment, per continuar gaudint-ne, el compliment per partdels destinataris —titular i beneficiaris— de determinades obligacions decaràcter més accessori. Aquestes es concreten a l’art. 7 de la Llei 10/1997:a) aplicar les prestacions a les finalitats corresponents; b) comunicar a l’en-titat gestora que correspongui, en el termini d’un mes, els canvis de situa-ció personal o patrimonial que puguin modificar, suspendre o extingir la

122

prestació; c) signar i complir el conveni d’inserció i du a terme totes lesaltres activitats que es deriven de la renda mínima; d) facilitar la tasca deles persones que hagin d’avaluar la seva situació i col·laborar-hi; e) recla-mar qualsevol dret econòmic que pugui correspondre’ls per qualsevol títoli exercir les corresponents accions per fer-ho efectiu; f) no refusar una ofer-ta de feina adequada; g) participar, de conformitat amb el PIR i en funcióde la seva disponibilitat, en activitats de col·laboració social i cívica; i, h)no mendicar ni induir a fer-ho a cap membre de la unitat familiar.

2.2 · Els requisits subjectius. El perfil de les situacions de necessitatprotegides

11. Un cop fixats els requisits subjectius per accedir a la renda mínimad’inserció, donada la incidència que aquests tenen en la delimitació de l’àm-bit d’aplicació de la renda, cal analitzar-los de forma més detallada.

2.2.1 · RESIDÈNCIA I EMPADRONAMENT

12. La normativa reguladora de la renda mínima d’inserció catalana, adiferència d’altres regulacions autonòmiques, no ha incorporat de formaexpressa l’exigència del requisit de la nacionalitat7, admetent-se, per tant,sempre que compleixin amb la resta de requisits, l’accés a la renda míni-ma d’inserció dels estrangers8. Ara bé, en relació amb aquests, l’art. 6.1 b)de la Llei 10/1997 estableix l’obligació d’acreditar la seva residència legal.Aquest mateix requisit de la residència legal es conté a la llei 9/1991, de 2d’octubre, de mesures bàsiques per la inserció social (RISG), la qual enregular els requisits que han de complir els ciutadans dels estats que no

7 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 210, posa de manifest que el requi-sit de la nacionalitat no és general a l’Estat espanyol, i reflexa en bona mesura el temor de cer-tes comunitats on el problema de la immigració il·legal és relativament important. En tot cas,l’autora considera que la inclusió d’aquest requisit constitueix un reflex de la desorientació exis-tent a l’Estat sobre això, a falta d’una política social d’immigració que no sigui la simple polí-tica policial de control de l’entrada i residència d’estrangers.

8 Vid. ALONSO SECO, J. M.: «Nuevos derechos…» cit. pàg. 191, considera que aquest aspectemarca una important inflexió i que permetrà mitigar situacions d’exclusió social de persones nonacionals, així com de les seves respectives unitats de convivència.

123

siguin membres de la Unió Europea demana que s’acrediti la residèncialegal a Espanya en el moment de la formulació de la sol·licitud, havent-sesuprimit l’exigència inicial continguda en aquesta norma segons la qual s’ha-via d’acreditar el permís de residència a Espanya amb cinc anys d’antela-ció a la data de formulació de la sol·licitud.

Aquest requisit es veu matisat en algunes CA. En aquesta direcció, lallei 12/1998, de 22 de maig, de mesures contra l’exclusió social, per la quales regula l’ingrés mínim d’inserció del País Basc, actualment denominadarenda bàsica (RBPB), preveu per als ciutadans que no siguin de la UnióEuropea la possibilitat d’accedir a la RBPB. Es pot fer ja sigui perquè figu-ren en el padró de qualsevol municipi dels integrats en el territori de la CAdel País Basc, com a mínim amb un any d’antelació a la data de la presen-tació de la sol·licitud, o bé, perquè acreditin tres anys de residència legal ala CA. D’aquest tres anys, dotze mesos han d’ésser immediatament ante-riors a la sol·licitud, excepte que, segons el que estableixen els tractats inter-nacionals o, en el seu defecte, segons el principi de reciprocitat, hagin deconsiderar-se terminis inferiors (art. 18 RBPB).

Pel contrari, sí exigeix el requisit d’empadronament en qualsevol delsmunicipis de Catalunya en el moment de fer la sol·licitud de la prestació9,així com una residència continuada i efectiva a Catalunya. Aquesta exi-gència, per una altra banda comuna, si bé amb múltiples matisos, a la majo-ria de CA10, troba el seu fonament en el propi model de conformació deles rendes mínimes d’inserció a l’Estat espanyol, on aquestes es van apro-var gradualment i amb un divers contingut per les diferents CA. El temora moviments migratoris de persones necessitades —pobres i exclosossocials—, cap a CA amb rendes mínimes d’inserció o, en el seu cas, ambrendes mínimes d’inserció més favorables va comportar l’establiment d’a-quest requisit de residència prèvia11. Amb aquest requisit es posa de mani-

9 En relació amb aquest requisit, l’art. 4 del Decret 306/1998, d’1 de desembre preveu que aque-lles persones que resideixin en un municipi i no disposin de domicili se’ls aplicarà el que dis-posi la normativa específica reguladora dels procediments d’empadronament.

10 Una anàlisi d’aquest requisit en les diferents normatives de rendes mínimes d’inserció autonò-miques a ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 132 a 137 i GARCÍA ROMERO,M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 281 i 282.

11 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas…, cit. pàg. 282. L’autora posa de manifest que un cops’han generalitzat les rendes mínimes d’inserció resulta paradoxal que se segueixi mantenintaquest requisit, si no és que reflecteix l’existència de diferències de protecció prou importantsentre territoris propers com per convertir-se en factor incentivador d’una mobilitat artificial inter-territorial.

124

fest, un cop més, que el beneficiari de la renda mínima d’inserció es per-cep com una càrrega que ha de ser suportada per cada CA12. El manteni-ment d’aquest requisit, però, ha suscitat crítiques, pel fet que pot compor-tar que situacions necessitades de protecció quedin desemparades únicamentper la manca d’aquest requisit. A més a més, experiències d’una certa fle-xibilització d’aquest requisit han posat de manifest la falta de fonament deltemor a l’efecte migratori indicat.

L’exigència d’empadronament, però, continua vigent a la majoria denormatives autonòmiques. Així, per exemple, s’exigeix a l’art. 18 b) RBPB,que estableix l’obligació de figurar en el padró de qualsevol municipi delsintegrats en el territori de la CA del País Basc; a l’art. 9 RISG, que exigeixtenir residència efectiva i estar empadronats en qualsevol dels ajuntamentsde la CA gallega; a l’art. 2 b) del Decret 2/1999, de 12 de gener, pel quales crea el programa de solidaritat dels andalusos per a l’eradicació de lamarginació i la desigualtat (IMSA), que preveu que tots els membres dela unitat familiar estiguin empadronats com a residents en un mateix do-micili ubicat en un municipi de la CA d’Andalusia; a l’art. 6.1 a) de la Llei15/2001, de 27 de desembre, reguladora de la renda mínima d’inserció ala CA de Madrid (RMIM), que exigeix estar empadronat en un municipide la CA de Madrid i tenir-hi residència efectiva.

13. Com ja s’ha avançat, en el cas de Catalunya s’exigeix per accedira la renda mínima d’inserció que el sol·licitant estigui empadronat i acre-diti la residència continuada i efectiva a Catalunya com a mínim amb unany d’antelació a la data de presentació de sol·licitud. Si bé, l’exigènciad’aquesta antiguitat pot semblar important, cal indicar que altres CA hanexigit períodes de residència encara superiors —de dos fins a deu anys.

Entre les CA que són objecte d’especial atenció en aquest estudi caldestacar que l’art. 18.1 b) de la RBPB també exigeix un període d’empa-dronament com a mínim d’un any d’antelació a la data de sol·licitud. Enels mateixos termes l’art. 9.1 de la RISG exigeix tenir residència efectivai estar empadronat com a mínim durant l’any immediatament anterior a laformulació de la sol·licitud. També l’art. 2 IMSA preveu estar empadro-nats com a residents com a mínim amb un any d’antelació a la data de pre-

12 LÓPEZ LÓPEZ, J.: «El artículo 149.1.17 CE como título de legitimación competencial para lasCCAA en materia de renta mínima». Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 48/1991,pàg. 543.

125

sentació de la sol·licitud. Finalment, l’art. 6.1 RMIM exigeix la residènciaefectiva pel temps que es determini reglamentàriament, que no podrà serinferior a l’any immediatament anterior a la formulació de la sol·licitud.En ús d’aquesta previsió el Decret 147/2002, d’1 d’agost, pel qual s’apro-va el reglament de la renda mínima d’inserció per a la CA de Madrid, haestablert precisament l’exigència de residència efectiva d’un any.

En tot cas, considerem que l’exigència d’aquest requisit pot comportarsituacions de desprotecció i, en conseqüència, un autèntic comportamentsolidari envers les persones menys afavorides no pot veure’s limitat pelmanteniment d’aquest requisit. En altres termes, la solidaritat no ha deconèixer la distinció entre aquells que estan empadronats i són residentsamb una certa antiguitat i els que no reuneixen aquesta condició. El man-teniment d’aquest requisit únicament troba justificació a l’actualitat des dela perspectiva del compliment de l’objectiu d’inserció de la renda mínima,en tant que l’èxit de la inserció en no poques ocasions depèn de l’arrela-ment a una determinada comunitat i la voluntat de romandre-hi13. En totcas, el manteniment d’aquest requisit ha de tenir en compte les peculiari-tats de cada col·lectiu.

14. Un cop fixat el requisit de residència d’una any d’antelació a la datade la presentació de la sol·licitud, la Llei 10/1997 i el Decret 306/1998 fixenuna regla relativa a com s’ha de computar l’any de residència. Així, doncs,s’estableix que les absències per qualsevol causa inferiors a 90 dies durantcada any i les absències justificades per malaltia, empresonament i altrescauses anàlogues no interrompran el còmput de la residència continuada iefectiva. Tanmateix, tampoc interromprà aquest còmput l’absència justifi-cada per malaltia d’un familiar fins al segon grau de consanguinitat.

La RMIM preveu a l’efecte que tindran la consideració de residènciaefectiva els següents períodes de temps: a) el temps transcorregut a Espanyaen establiments penitenciaris o centres de tractament terapèutic o rehabilita-dor; i, b) el temps de residència en una altra CA, quan es tracti de personesque poguessin tenir dret a la prestació (art. 6.1.1 del decret 147/2002). Tan-mateix, es preveu com poden acreditar la residència efectiva les personessense sostre, és a dir, aquelles persones en situació d’exclusió social a les

13 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit, pàg. 133. L’autora considera que seria mésadequat que es propugnés que la residència que s’exigeix no faci referència tant al passat comal futur, especialment, durant el període de gaudiment de la prestació.

126

quals manqui allotjament estable i xarxes de recolzament personal o fami-liar. En aquests casos, l’acreditació de la residència es durà a terme mitjan-çant certificat per les institucions públiques o privades que, degudamentautoritzades per desenvolupar activitats en el camp de l’acció social, des-envolupin amb les esmentades persones activitats de promoció personal osocial.

Finalment, també es preveuen diverses excepcions a l’exigència d’a-quest requisit:

— Les persones que acreditin que han residit a Catalunya de formacontinuada i efectiva durant quatre dels últims cinc anys. Per tant,si el sol·licitant no acredita una residència continuada i efectiva ambun any d’antelació a la data de la presentació de la sol·licitud, enca-ra podrà accedir a la renda mínima d’inserció si ha residit a Catalunyade forma continuada i efectiva durant quatre anys en els darrers cincanys (art. 6 b) Llei 10/1997).

— Les persones a les quals es refereix l’art. 4, apartats a) i b), de laLlei 18/1996, de 27 de desembre, de relacions amb les comunitatscatalanes a l’exterior (art. 4.1 b) Decret 306/1998). Aquesta excep-ció del requisit d’antiguitat en la residència es troba en concordan-ça amb les exclusions incorporades a altres normatives autonòmi-ques amb una àmplia tradició d’emigració, que eximeixen del’antiguitat en la residència els emigrants retornats que siguin ori-ginaris de la CA. Així, per exemple, el Decret 198/1999, de 20 d’a-bril pel qual es regula l’ingrés mínim d’inserció del País Basc, pre-veu al seu art. 3.2 que el requisit de l’antiguitat de l’empadronamentno serà exigible als membres de les col·lectivitats basques a què esrefereix l’art. 11.1 de la llei 8/1994, de 27 de maig, de relacionsamb les col·lectivitats i centres bascos a l’exterior de la CA del PaísBasc, sempre que compleixin els requisits previstos en l’esmentatarticle.Tanmateix, l’art. 9.1 RISG també exonera del compliment d’aquestrequisit les persones emigrants gallegues, en els termes assenyalatsa l’art. 3 de l’EA per a Galícia, quan haguessin fixat la seva resi-dència en el territori de la CA gallega. La normativa gallega, però,va més enllà i també exonera d’aquest requisit aquelles personesnascudes a Galícia que, residint en altres CA, tornin a fixar la sevaresidència en el territori de la CA gallega.

127

— Les dones que hagin hagut de marxar del seu lloc de residència iarribin o hagin arribat a Catalunya per tal d’evitar maltractamentsa elles o als seus fills i es trobin en situació de pobresa severa (art.4.1 b) Decret 306/1998 d’acord amb la redacció donada 118/2001,de 2 de maig). En termes similars aquesta excepció es conté al’art. 9.1 de la RISG que eximeix del compliment de l’any de resi-dència efectiva i/o empadronament a les víctimes de violènciadomèstica que canviïn el seu domicili per motius de seguretat. L’art.6.1.2 del decret que regula la RMIM també incorpora l’excepcióde ser víctimes de maltractaments, sempre que s’hagi interposatla corresponent denúncia. En tot cas, exonera d’aquesta exigèn-cia en aquells supòsit en què existeixi risc en la integritat físicaper al denunciant o per a alguns dels membres de la seva unitatde convivència.

La normativa catalana no preveu de forma expressa una altra excep-ció que sí es conté en altres normatives autonòmiques, que eximeixen delrequisit d’un any d’empadronament i/o residència efectiva a aquelles per-sones que, procedents d’altres CA de l’Estat espanyol, siguin beneficià-ries de prestacions anàlogues a la renda mínima d’inserció en la CA de laqual procedeixen, quan fixin la seva residència efectiva i habitual en la CA,sempre que en la legislació de la CA de la qual procedeixen es reculli lareciprocitat. Aquest és el cas, per exemple, de la normativa gallega (art.9.1 RISG) i de la normativa madrilenya (art. 6.3 del decret que regula laRMIM).

Tampoc preveu la normativa catalana les excepcions al requisit de laresidència prèvia i continuada motivades per causes de treball o anàlogues,així com per força major, que sí es preveuen, per exemple, en l’art. 2 b)IMSA.

2.2.2 · UNITAT FAMILIAR I LLAR INDEPENDENT

15. Entre l’opció que tenien les CA, entre elles la catalana, d’establiruna prestació individual o una prestació de tipus familiar, totes les CA hanoptat per aquesta última, és a dir, establir una prestació per la qual s’atri-bueix i es paga a una persona membre de la unitat familiar —la personatitular— una prestació destinada a cobrir les necessitats bàsiques del con-

128

junt dels membres de la unitat14. Aquesta opció respon a la idea que en elsí de la unitat de convivència ha d’existir un repartiment d’ingressos i des-peses. Tanmateix implica una simplificació des del punt de vista del nom-bre de prestacions, que són menys que si la renda mínima d’inserció es tra-mités per a cada persona adulta. Ara bé, aquesta configuració comportasotmetre el dret dels membres no titulars, és a dir els beneficiaris, a la per-sona del titular, establint dues categories de ciutadans protegits, els que hosón directament i els que ho són a través d’un altre15.

Malgrat aquests inconvenients altres CA opten pel mateix sistema. Enaquest sentit, la RBPB preveu que en el supòsit que hi hagués diverses per-sones que poguessin ostentar la condició de titular, sols podrà atorgar-se laprestació a una d’elles. Per aquests supòsits es preveu que l’atorgament dela prestació recaurà sobre aquella que ho hagi demanat en primer lloc.

16. A partir d’aquesta opció inicial, les diverses CA preveuen de formadiferent l’accés o no a la renda mínima d’inserció de persones que viuensoles, és a dir, llars independents unipersonals; la definició de la unitat fami-liar; i, quina antiguitat d’existència independent ha de tenir aquesta uni-tat16. En referència a la renda mínima d’inserció catalana, aquestes qües-tions estan regulades a l’art. 5 de la Llei 10/1997 i a l’art. 3 del RD 306/1998.

Aquests preceptes parteixen de la idea que en l’aplicació de la rendamínima ha de tenir-se en compte les persones destinatàries —persona titu-lar i beneficiaris— dels ajuts, tant si viuen soles com en qualitat de mem-bres d’una unitat familiar. En conseqüència, una de les primeres conclu-sions que es pot extreure és que s’admet tant la incorporació de personesque viuen soles —llar independents unipersonal—, com aquelles que for-men part d’una unitat familiar.

Aquesta opció es troba també a la normativa reguladora de la RBPB,que en l’art. 3 apartat a) estén la consideració d’unitat de convivència inde-pendent a les persones que viuen soles en una llar o allotjament. En elmateix sentit l’art. 10 RISG també considera com un unitat de convivèn-

14 Sobre el caràcter familiar de la renda mínima d’inserció, vid. ALONSO SECO, J. M. i GONZALO

GONZÁLEZ, B.: La asistencia social y los servicios sociales en España. Boletín Oficial del Estado.Madrid, 2000, pàg. 448 i seg.

15 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 213 i 214. L’autora considera queaquesta opció situa les dones en una situació més desfavorable, que permet abusos per part deltitular de la prestació sobre l’ús d’aquesta, sobretot quan hi ha relacions familiars conflictives.

16 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 212.

129

cia independent les persones que viuen soles, com també ho fa la RMIMa l’art.7.1.

Més restrictiu sembla el concepte previst per l’IMSA segons el qualúnicament s’estimarà que una única persona constitueix una unitat fami-liar quan sigui major de 25 anys i visqui sola, o bé, quan assoleixi la majo-ria d’edat, si prèviament ha estat sota la tutela de la Junta d’Andalusia.Tanmateix es preveu que, sense perjudici de la seva consideració com amembres de les seves respectives unitats familiars, no podran conformarunitats unipersonals, ni ser destinataris de les accions previstes al progra-ma de Solidaritat: a) les persones majors de 65 anys; b) les persones queno siguin ciutadans de la Unió Europea; c) les persones internades a la presó,excepte que s’acrediti documentalment que ser beneficiari del Programa desolidaritat és una condició per accedir al règim obert, segons la legislaciópenitenciària (art. 3.3).

Essent la unitat familiar una possible unitat receptora de la renda míni-ma d’inserció, cal analitzar quin concepte d’unitat familiar utilitza la nor-mativa. En aquest sentit, l’art. 5 de la Llei 10/1997 i l’art. 3 del RD 306/1998la defineixen com el grup de convivència per vincle de matrimoni o unaaltra relació estable anàloga, per consanguinitat, adopció o afinitat fins alsegon grau, comptant la relació de parentesc a partir de la persona titular.En aquesta mateixa línia trobem el concepte d’unitat familiar de l’IMSA(art. 3.1).

Més ampli resulta encara el concepte d’unitat econòmica de convivèn-cia independent previst a la RBPB, que a més a més de les persones queviuen soles en una llar o allotjament, comprèn aquelles unitats formadesper dues o més persones que viuen juntes en una mateixa llar o allotja-ment, quan estiguin unides entre sí per matrimoni o una altra forma derelació anàloga a la conjugal, per adopció, consanguinitat o afinitat fins elquart i segon grau respectivament. La RISG malgrat recollir essencialmentaquest mateix concepte ho amplia a l’acolliment (art. 10.2). En aquestalínia ampliadora la RMIM inclou també la tutela i l’acolliment familiar(art. 7.1).

17. Malgrat que algunes regulacions autonòmiques encara contenenconceptes més amplis d’unitat familiar, el contingut de la normativa cata-lana també pot ser considerat com un concepte ampli d’unitat familiar,fins i tot més obert, ampli i flexible que l’utilitzat amb caràcter generalper l’ordenament jurídic, ja sigui el Dret Civil o el Dret de la Seguretat

130

Social, els quals parteixen d’un concepte molt més restringit i nuclear defamília, fins i tot encara inspirat únicament en la relació de tipus matri-monial17.

Pel contrari, el concepte utilitzat a efectes de la renda mínima d’inser-ció ja preveu, per exemple, l’absoluta equiparació de les parelles de fet ales unitats conjugals18. En la mateixa direcció la RISG inclou també dinsde la unitat de convivència independent aquelles persones que es trobin vin-culades amb el sol·licitant per «qualsevol altra forma de relació estable anà-loga a la conjugal». La RBPB, si bé també inclou la referència a les situa-cions anàlogues a la conjugal, sembla tenir una especial cautela en aquestessituacions en exigir de forma expressa que les relacions permanents anà-logues a la conjugal siguin acreditades fefaentment (art. 3.1 b) RBPB).Aquesta mateixa cautela es recull a l’art. 3.1 a) de l’IMSA.

Aquest concepte ampli d’unitat familiar que s’allunya del model defamília nuclear recull una característica general dels col·lectius als quals esdirigeix la renda mínima d’inserció, segons la qual les famílies adquirei-xen una composició complexa i nombrosa quan es produeix una situacióde manca de recursos econòmics suficients. No en va, les dificultats d’ac-cés a una llar obliga a l’agrupament sota un mateix sostre de diferents gene-racions i parents d’una mateixa família en què augmenta, progressivamentel nombre de membres19.

18. A desgrat del concepte ampli d’unitat familiar que s’utilitza, la nor-mativa encara preveu la possibilitat que en els casos en què es justifiquidegudament la seva necessitat, la Comissió Interdepartamental pugui pro-nunciar-se per autoritzar motivadament la consideració de membres de launitat familiar persones amb un grau de parentesc més allunyat.

L’opció adoptada s’allunya, per tant, d’una altra possibilitat que hau-ria consistit a limitar el concepte d’unitat perceptora al nucli familiar, entèscom una persona sola o parella amb o sense fills o altres menors a càrrec,tal com succeeix en la normativa francesa de rendes mínimes d’inserció.Amb aquesta opció, altres adults presents en la mateixa llar podrien tenirdret a una prestació de renda mínima. Aquesta opció hauria permès resol-

17 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: El derecho a la renta de inserción…, cit.pàg. 249.

18 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 123.19 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 124.

131

dre la problemàtica de les mares soles que retornen a la llar dels seus pares,en general per necessitat econòmica, en tant que en constituir un nucli fami-liar propi tindrien dret per si mateixes a la prestació. Això no succeeix al’actualitat en ser considerades com a part d’una unitat familiar més àmplia,que inclou els pares i els seus ingressos20.

Aquesta possibilitat es recull a la RMIM que en l’art. 7.2 preveu quequan en una unitat de convivència existeixin persones que tinguin al seucàrrec fills, menors tutelats o en règim d’acolliment familiar, es considera-rà que constitueixen una altra unitat de convivència independent. En ter-mes similars la RISG preveu que quan en una unitat de convivència exis-teixin persones amb menors al seu càrrec, es considerarà que constitueixenuna unitat de convivència independent (art. 10.3).

Amb caràcter més restrictiu, aquesta possibilitat també es conté en laRBPB, que permet que excepcionalment tinguin la consideració d’unitateconòmica de convivència independent aquelles persones soles o unidesper matrimoni, o una altra relació permanent anàloga a la conjugal, ambmenors a càrrec, quan resideixin amb persones amb les quals mantinguinalgun dels següents vincles: matrimoni, una altra forma de relació perma-nent anàloga a la conjugal, per adopció, consanguinitat o afinitat fins alquart i segon grau respectivament (art. 4.2 del Decret 198/1999).

En qualsevol cas, l’element comú a tots els supòsits d’unitat familiarprevistos a la normativa catalana, com es desprèn del seu propi nom, estroba en l’exigència de l’existència d’un vincle «familiar» ja sigui per matri-moni o altra relació estable anàloga, per consanguinitat, per adopció o perafinitat, sense admetre, a diferència d’altres normatives autonòmiques, uni-tats econòmiques de convivència formades per dues o més persones que noestan unides entre si per algun dels vincles exposats, viuen juntes en unamateixa llar o allotjament degut a situacions constatables d’extrema neces-sitat (art. 3.1 c) RBPB).

19. La rellevància de la unitat familiar queda matisada en aquelles nor-matives autonòmiques que, com la catalana, prenen més com a element dereferència per a l’accés de la renda mínima d’inserció la llar independent.En tot cas, encara que es tracta de dues realitats diferents, a la pràctica, uni-tat familiar i llar independent poden produir idèntics resultats, condicio-


132

nant de la mateixa manera el desenvolupament de la renda mínima d’in-serció21.

A aquests efectes, l’art. 5.3 de la Llei 10/1997 i l’art. 3.3 del RD306/1998, defineixen la llar independent com el marc físic de residènciapermanent d’una sola persona, o bé de dues o més que formin una unitatfamiliar, en els termes anteriorment esmentats. A tal efecte s’exclou la con-vivència per raons d’amistat o conveniència. Aquest concepte de llar inde-pendent és equiparable als conceptes emprats per altres normatives auto-nòmiques, així per exemple, la normativa de la RBPB defineix llar oallotjament com tot marc físic utilitzat de forma habitual com a residènciaper una o més persones que preveuen conviure de forma independent, nosotmeses a una autoritat o règim comú. Algunes normatives autonòmiques,a diferència de la catalana, que no conté una regulació exhaustiva dels marcsfísics de residència permanent, contenen una enumeració exhaustiva dequins poden rebre o no aquesta consideració22.

La condició de llar independent no es perd quan el marc físic de residèn-cia permanent deixi de ser-ho per causa de força major o desnonament. Entermes similar la RISG estableix que la unitat de convivència independentbeneficiària no perdrà aquesta condició quan per causa de força major, acci-dent o desnonament es vegi obligada a viure amb un altre (art. 10.4), pre-visió que també es conté en els mateixos termes en la RMIM (art. 7.3).

Tal vegada, seria convenient que a la normativa catalana es preveiés deforma expressa que la condició de llar independent tampoc es perd quanuna persona hagi d’abandonar el seu domicili habitual com a conseqüèn-cia d’una situació de maltractament domèstic i, per tant, hagin d’integrar-se per aquest motiu en el domicili d’altres persones, amb independènciaque aquestes siguin familiars o no. Aquest supòsit, pel contrari, sí es trobaexpressament recollit a la RBPB, a l’art. 3.3 de la seva normativa.

En definitiva, la normativa catalana exigeix tres elements per identifi-car una llar independent: a) es tracta d’un àmbit espacial en el qual s’ha-bita; b) la residència en aquest ha de ser estable i continuada; i, finalment,c) les persones que hi resideixen poden ser individus que viuen sols o diver-ses persones amb vincles que permetin identificar una unitat familiar.

21 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 122.22 L’art. 5 del Decret 198/1999, de 20 d’abril, pel qual es regula l’ingrés mínim d’inserció del País

Basc, desenvolupa àmpliament què s’ha d’entendre per llar o allotjament; també, en el mateixsentit, l’art. 7 del Decret 147/2002, pel qual es regula la renda mínima d’inserció de Madrid.

133

20. L’exigència de la llar independent impossibilita que siguin consi-derades separadament, a efectes d’accedir a més d’una prestació, dues omés unitats familiars si aquestes comparteixen el mateix domicili. En aquestsentit, l’art. 5.2 de la Llei 10/1997 i l’art. 3.2 del RD 306/1998, defineixenel nucli de convivència familiar com aquell conjunt de dues o més unitatsfamiliars que conviuen al mateix domicili i estan emparentades segons lesrelacions especificades a l’art. 5.1 de la Llei 10/1997. A aquest afegeix l’art.6.2 f) de la Llei 10/1997, que no tindran accés a la prestació econòmica dela renda mínima d’inserció les persones sol·licitants el nucli de convivèn-cia familiar de les quals tenen altres destinataris de la renda mínima. Mésflexible és la regulació de la RBPB, que preveu a l’art. 3.2 que excepcio-nalment puguin tenir la consideració d’unitat econòmica de convivènciaindependent les persones que visquin en una mateixa llar o allotjament jun-tament amb altres unitats econòmiques de convivència independent.

Ara bé, la normativa no es limita a exigir, per accedir a la renda míni-ma d’inserció, la constitució d’una llar independent, sinó que exigeix queaquesta tingui una antiguitat de, com a mínim, un any abans de la data depresentació de la sol·licitud23. Aquesta exigència troba el seu origen en lavoluntat d’evitar l’aparició d’unitats familiars artificials, independitzadesde la d’origen per poder sol·licitar i accedir a la renda mínima d’inserció,així com evitar l’atracció cap a la llar beneficiària de nous membres, ambpossibilitats de subsistència a través de recursos propis, encaminada a asso-lir un increment en la quantia de la renda mínima d’inserció24.

La normativa catalana ha optat per demanar una antiguitat d’un any,que la situa en un nivell intermedi entre aquelles CA que preveuen una anti-guitat de 18 mesos i aquelles altres CA que únicament demanen 6 mesos25.En aquesta mateixa línia la RBPA exigeix per ser titular d’aquesta presta-ció constituir una unitat econòmica de convivència independent, com amínim, amb un any d’antelació a la data de presentació de la sol·licitud.Igualment, l’IMSA exigeix un any d’antiguitat de l’establiment de formaestable de la unitat familiar.

23 La STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 10 d’octubre de 2001 (JUR 319426) dene-ga l’accés a la renda mínima d’inserció per no complir-se aquest requisit.

24 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 283.25 Per una anàlisi d’aquest requisit a les diferents normatives autonòmiques vid. GARCÍA ROMERO,

M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg.282 i 283; ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit.pàg. 137 a 140 i MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública..., cit. pàg. 212 a 216.

134

Menys exigent es mostra en relació amb l’exigència d’aquest requisitla RMIM, que únicament exigeix amb caràcter general la constitució d’unaunitat de convivència independent amb una antelació de 6 mesos. Malgratque la Llei reguladora de la RMIM no ha previst expressament cap anti-guitat mínima, remetent-se al desenvolupament reglamentari d’aquesta pres-tació, el Decret 147/2002 d’1 d’agost, en compliment d’aquesta previsió,exigeix una antiguitat de 6 mesos.

Al contrari, crida especialment l’atenció que la RISG es limiti a exigirel fet de tenir constituïda una unitat de convivència independent, vincula-da econòmicament a la persona sol·licitant, sense preveure’n de formaexpressa un mínim d’antiguitat.

21. L’exigència de constituir una llar independent i, fonamentalment,d’una antiguitat mínima suposa, a la pràctica, una limitació considerabledel nombre de beneficiaris de la renda mínima d’inserció. Per tal d’evitarla rigidesa d’aquest requisit i que quedin sense protecció estats de neces-sitat certs, la normativa catalana, igual que altres normatives autonòmiquespreveu excepcions o matisos a aquests requisit. En aquest sentit, s’excep-tuen del compliment d’aquest requisit aquelles persones que tinguin menorso persones amb disminució al seu càrrec, sempre que no compleixin l’ex-cepció prevista a l’art. 6.2 e) de la Llei 10/199726; en el mateix sentit, l’art.18.1 a) RBPB. La RMIM exigeix, en tot cas, que la discapacitat de les per-sones que estan a càrrec sigui igual o superior al 45%.

Tanmateix, i en aquesta línia flexibilitzadora, amb relació al còmputd’aquest termini d’un any, l’art. 4.1 c) del RD 306/1998 estableix que laruptura de la convivència en una mateixa llar independent, degudamentacreditada, de dues persones unides per vincle matrimonial o una altra rela-ció estable anàloga no afectarà el còmput d’un any ja iniciat amb anterio-ritat a la ruptura. Amb aquesta previsió es pretén evitar que quedin al margede la previsió apareguts com a resultat de crisis familiars, que precisamentacostumen a ser els que requereixen d’una major necessitat de recolza-ment econòmic.

26 L’art. 6.2 e) de la Llei 10/1997 estableix com a excepció per a l’accés a la prestació econòmi-ca de la renda mínima d’inserció que el sol·licitant o qualsevol dels membres de la unitat fami-liar tinguin béns mobles o immobles que, per les seves característiques indiquin que existeixenbéns materials suficients per atendre a la seva subsistència. La titularitat o usdefruit de la llarhabitual no implica necessàriament la denegació d’aquesta prestació.

135

En termes similars la RBPB exceptua del requisit d’un any d’antigui-tat de la unitat econòmica de convivència independent els supòsits en quèes constitueixi una nova unitat econòmica de convivència independent perseparació, tant matrimonial com de parelles de fet, divorci o nul·litat matri-monial, sempre que la nova unitat estigui exclusivament constituïda per per-sones integrants de la unitat econòmica de convivència independent ante-rior. En la mateixa direcció es pronuncia l’art. 1.3 del Decret 147/2002 queregula la RMIM.

Amb aquesta mateixa voluntat flexibilitzadora del requisit de l’antigui-tat, l’IMSA exceptua l’antiguitat de l’establiment de forma estable de launitat familiar en el casos de matrimoni, naixement de fill o adopció i rup-tura familiar suficientment acreditada.

En canvi, la normativa catalana no recull altres excepcions al requisitde l’antiguitat de llar independent que sí es contenen en altres normativesautonòmiques. Així, per exemple, quan es constitueix una nova llar inde-pendent per defunció dels pares, tutors o representants legals, possibilitatque sí preveu la RBPB (art. 18), així com la RMIM (art. 6.1.3 del Decret147/2002). Tampoc preveu la normativa catalana una altra excepció, que síes preveu en altres normatives autonòmiques, dirigida a aquelles personessoles en situació de desarrelament social (art. 6.1.3 del Decret 147/2002 dela RMIM).

22. A partir dels requisits i les limitacions exposats, estudis realitzatssobre aquesta matèria han distingit els següents grans grups d’unitats per-ceptores de la renda mínima d’inserció27:

— Llars formades per dones soles amb càrregues familiars. Dins d’a-quest grup es poden distingir a la vegada les dones entre 20 i 40 anys,amb alguna experiència laboral precària i, en general, amb estudisprimaris; i, dones majors de 40 anys, amb més fills i sense experièn-cia laboral. Aquestes constitueixen el grup majoritari i suposen entreel 35% i el 40% dels beneficiaris de la renda mínima d’inserció.

— Persones soles, per sobre de 45 anys, en la seva majoria homes, des-ocupats fa temps i amb problemes freqüents d’alcoholisme i/o salutmental.

27 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL: Memoria sobre la situación económica…, cit. pàg. 464.

136

— Famílies nombroses que viuen d’activitats marginals, fonamental-ment venda ambulant sense autorització, que solen ser ètnia gitanao altres grups ètnics minoritaris.

— Famílies amb múltiples problemes socials: desocupació, alcoholis-me i desestructuració.

2.2.3 · L’EDAT

23. El tercer requisit que preveu l’art. 6 de la Llei 10/1997, per acce-dir a la renda mínima d’inserció és el requisit de l’edat. En aquest sentit espreveu que tinguin dret a la renda mínima d’inserció totes les persones ambuna edat compresa entre els 25 i els 65 anys, o bé que no assoleixin els 25anys en els següents casos: que tinguin menors o persones amb disminu-ció al seu càrrec o bé que estiguin en situació de desempara o risc social,de conformitat amb les condicions que es determinin per reglament.

D’aquesta previsió s’extreu una primera conclusió, que no per evident,deixa de representar una opció del legislador, és a dir, que l’accés a la rendamínima d’inserció està condicionat al fet de tenir una edat determinada, ambcaràcter general, entre 25 i 65 anys. Amb l’establiment d’aquest doble requi-sit d’edat s’identifica, inicialment i teòricament, els virtuals perceptors del’ajut, en atenció amb la seva capacitat per treballar, la seva independènciaeconòmica i familiar, la possible existència de responsabilitats familiars, lapossibilitat d’accedir a altres mecanismes de protecció, etcètera28.

24. Aquesta opció adoptada es diferencia d’altres opcions possiblessegons les quals no s’exigiria cap requisit d’edat o s’atorgaria a tots aquellsque fossin majors d’edat. Pel contrari, la renda mínima d’inserció es pre-veu en el nostre ordenament jurídic com un mecanisme de garantia d’in-gressos mínims subsidiari d’altres mecanismes, de manera que els majorsde 65 anys o invàlids tenen el seu propi sistema de mínims, com són elscomplements de mínims i les pensions no contributives, els desocupats ambprestació tenen una quantia mínima assegurada i els que treballen tenen lagarantia del salari mínim29. Aquesta circumstància posa de manifest que es

28 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 129.29 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 217.

137

produeix una especialització en els àmbits de protecció que corresponen al’Estat i els àmbits de protecció que corresponen a la CA30.

Aquest esquema justifica els límits d’edat màxims i mínims previstosper la normativa. Pel que fa al límit màxim, és a dir, no tenir més de 65anys, el mateix és compartit per la majoria de normatives autonòmiques,com per exemple la RISG i la RMIM.

L’IMSA, al contrari, únicament preveu de forma expressa aquest límitmàxim d’edat de 65 anys per excloure de la possibilitat de conformar uni-tats familiars unipersonals i, per tant, de la possibilitat d’ésser destinatarisde les accions previstes en el Programa de solidaritat, sense perjudici de laconsideració d’aquestes persones majors de 65 anys com a membres de lesseves respectives unitats familiars.

Aquest límit màxim resulta plenament lògic si es té en compte que apartir d’aquesta edat ja es té accés a la pensió no contributiva de jubila-ció31. En aquest sentit, l’art. 167 TRLGSS preveu que tindran dret a la pen-sió de jubilació, en la seva modalitat no contributiva, les persones que,havent complert 65 anys d’edat, no tinguin rendes o ingressos superiors ala quantia fixada per la normativa, resideixin legalment en territori espa-nyol i ho hagin fet durant 10 anys entre l’edat del 16 anys i l’edat de la sol·li-citud de la pensió, dels quals dos hauran d’ésser consecutius i immediata-ment anteriors a la sol·licitud de la prestació.

25. Aquest raonament justificatiu de l’establiment del límit màxim d’e-dat per l’accés a la renda mínima d’inserció, però, es troba amb diversosentrebancs. En primer lloc, cal qüestionar-se què succeeix amb aquellespersones que malgrat tenir 65 o més anys d’edat, no tenen accés a la pen-sió de jubilació en la seva modalitat no contributiva per no complir amb elsaltres requisits exigits per la llei, en especial, amb el requisit de la residèn-cia32. En aquest punt, cal posar de manifest que les rendes mínimes d’in-serció, en tant que darrer mecanisme de protecció previst, s’hauria d’esten-

30 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comentarios a algunos aspectos conflictivos…», cit. pàg. 155. L’autorconsidera que l’actuació autonòmica es concentra en un col·lectiu amb una problemàtica mésespecífica, que la tutelada per l’Estat.

31 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 130.32 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas minimas…, cit. pàg. 131, posa de manifest com aquesta omis-

sió pot, a la pràctica, generar autèntiques situacions de desprotecció en determinats col·lectius,els quals en no poder accedir a cap altra prestació, se’ls nega també la possibilitat de gaudir dela renda mínima d’inserció pel simple fet d’haver complert 65 anys.

138

dre també a aquests supòsits i, per tant, atorgar la protecció deguda a aque-lles persones que la necessiten ja que no estan protegides per cap altre delsmecanismes previstos pel nostre sistema de protecció social.

En segon lloc, cal qüestionar-se també quin ha d’ésser el paper de larenda mínima d’inserció en relació amb la pensió de jubilació no contribu-tiva i, en concret, si aquesta ha de ser igual, inferior o superior a aquella.En aquest sentit, cal recordar que la quantia de la pensió de jubilació nocontributiva està prevista a l’art. 168 TRLGSS, segons el qual aquesta esfixarà, en el seu import anual en la corresponent Llei dels pressupostos gene-rals de l’Estat —4.043,06 euros per a l’any 2005, 4.221,70 euros per a l’any2006—. El seu abonament es fraccionarà en 14 pagues —288,79 euros,l’any 2005, 301,55 euros, l’any 2006—, corresponents a cadascun dels me-sos de l’any i dues pagues extraordinàries que s’abonaran durant els mesosde juny i novembre. Tanmateix, cal tenir en compte que quan en una matei-xa unitat econòmica concorren més d’un beneficiari amb dret a pensió d’in-validesa no contributiva, la quantia es determinarà de conformitat amb lesregles previstes a l’art. 145 TRLGSS. Per la seva banda, la renda mínimad’inserció per a l’any 2005, es fixa en 337,87 euros mensuals, als qualss’hauran d’afegir 45,65 euros mensuals en concepte de complement per alprimer membre addicional, 38,04 euros mensuals per al segon i tercer mem-bres addicionals i 30,44 euros mensuals per al quart i següents membresaddicionals33.

Com es pot observar, amb caràcter general, resulta més favorable l’ac-cés a la pensió de jubilació no contributiva, que a la renda mínima d’inser-ció —en el cas de Catalunya cal tenir en compte a més a més que les pen-sions no contributives són complementades—, de manera que no es plantejael problema que es derivaria de la situació contrària, és a dir, que fos mésalta la quantia de la renda mínima d’inserció, fet que resultaria totalmentincoherent.

Malgrat els arguments justificatius del límit màxim d’edat, la normati-va reguladora de la RMIM, tot i preveure el límit màxim d’edat de 65 anys,encertadament preveu excepcions a aquesta previsió. En concret, es permetaccedir a la RMIM en aquells supòsits en què es tingui una edat superior

33 Vid. resolució del Departament de Treball i Indústria TRI/3743/2004, de 23 de desembre, perla qual es fixen els imports de la prestació econòmica bàsica i dels complements per membresaddicionals de la renda mínima d’inserció per a l’any 2005, així com de les prestacions com-plementàries.

139

als 65 anys i no se sigui titular de cap pensió pública o una altra prestacióanàloga d’ingressos, sempre que es donin les següents circumstàncies (art.6.1 b) RMIM i art. 6.1.2 c) del Decret 147/2002, d’1 d’agost):

— que es tracti d’una persona que visqui sola o que sigui membre d’unaunitat de convivència on ningú pugui ostentar la titularitat de la ren-da mínima d’inserció.

— que hagi acreditat, mitjançant resolució expressa, la denegació dela pensió no contributiva de jubilació per no complir el requisitde residència legal prèvia a Espanya.

Tanmateix, la RMIM també permet accedir a la prestació als majors de65 anys que tinguin menors o discapacitats al seu càrrec (art.6.1 b) RMIM).

26. Pel que fa al límit mínim d’edat per accedir a la renda mínima d’in-serció, el mateix es fixa amb caràcter general en l’edat de 25 anys. Aquestlímit mínim és compartit per la majoria de les normatives autonòmiques,com per exemple, la RISG i la RMIM.

Per tant, com ja s’ha avançat no es concedeix la renda mínima d’in-serció a tots els major de 18 anys, sinó únicament a aquells que tenen 25anys o més. En conseqüència, es considera que l’edat de 25 anys es con-figura com un factor decisiu per a l’accés a la renda mínima d’inserció,en tant que a partir d’aquesta es considera que s’assoleix un cert grau demaduresa, de manera que l’individu s’independitza del seu nucli familiarcreant-ne un de propi i per fer-ho comença a valer-se per si mateix i a pro-curar-se els seus ingressos. A aquests elements cal afegir, a més a més,que els 25 anys són considerats com l’edat de finalització del període for-matiu i, per tant, a partir dels quals es planteja la necessitat d’accedir almercat de treball34.

Aquest límit d’edat, el qual troba el seu origen en la renda mínima d’in-serció francesa pot ser objecte de crítica, en tant que existeixen grups depersones menors de 25 anys en situació d’exclusió, normalment fora de laprotecció de la família, que no reben cap protecció per part d’altres pro-grames d’inserció educativa, social i laboral35.

34 GARCÍA ROMERO, B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 284.35 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 130; GARCÍA ROMERO, B.: Rentas míni-

mas..., cit. pàg. 284 i MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 218.

140

Probablement com a conseqüència d’aquestes crítiques altres normati-ves autonòmiques han sofert un procés de reducció de l’edat mínima perpoder accedir a aquesta prestació. En aquest sentit, la RBPB, si bé inicial-ment preveia també l’exigència de ser major de 25 anys per poder accedir-hi, la reforma introduïda per la llei 4/2003, de 25 de juny va reduir aques-ta exigència als 23 anys. La justificació d’aquesta modificació es troba enl’Exposició de Motius de la norma que estableix que el requisit d’ésser majorde 25 anys excloïa del dret a la renda bàsica un sector significatiu del joventque, havent finalitzat ja els estudis, o bé desitjant incorporar-se al mercatlaboral, no podia disposar en aquest moment dels recursos econòmics sufi-cients per desenvolupar amb dignitat una vida independent, i es veia obli-gat, en conseqüència, a romandre en el domicili familiar.

L’IMSA, per la seva banda únicament fixa un límit mínim d’edat enaquells supòsits en què es tracti d’una unitat familiar formada per una únicapersona (unitats familiars unipersonals). En aquests supòsits s’exigeix quesigui major de 25 anys, excepte que el beneficiari hagi assolit la majoriad’edat, després d’haver estat prèviament sota la tutela de la Junta d’Andalusia.

Per tal d’evitar els perjudicis esmentats derivats d’aquesta limitació del’àmbit subjectiu de la renda mínima d’inserció catalana, l’art. 6.1 d) de laLlei 10/1997 ja preveia excepcions al límit mínim d’edat, és a dir, a l’exi-gència d’haver de tenir 25 anys o més per poder accedir a la renda mínimad’inserció. En aquest sentit, es preveia que també hi poden accedir elsmenors de 25 anys en els casos següents:

— Que tinguin menors o persones amb disminució al seu càrrec.— Que es trobin en situació de desempara o risc social. L’art. 4.1 d)

del Decret 306/1998, precisa que s’ha d’entendre que es troba ensituació de desempara o risc social aquella persona amb una edatcompresa entre els 18 i els 25 anys en la qual concorri alguna deles següents circumstàncies:• Que hagi estat sota la guarda o tutela de la Direcció General

d’Atenció a la Infantesa o que procedeixi de centres de la DireccióGeneral de Mesures Penals Alternatives i de Justícia Juvenil delDepartament de Justícia.

• Que es trobi en una situació de fet molt limitadora de la sevaautonomia personal i integració social, derivada d’uns entornssocioeconòmics familiars i comunitaris especialment conflic-tius o amb especials dèficits.

141

En termes similars, altres normatives autonòmiques també preveuenles excepcions al seu límit mínim d’edat. Així, per exemple, la RBPB pre-veu, juntament amb l’excepció també prevista per la normativa catalanad’exceptuar del compliment d’aquest requisit les persones que tinguin eco-nòmicament al seu càrrec menors o persones amb minusvalia, aquellespersones que siguin orfes de pare i mare, així com també aquelles perso-nes que hagin estat víctimes de maltractament domèstic, així com les queestiguin unides a una altra persona per matrimoni o altra forma de rela-ció permanent anàloga a la conjugal com a mínim amb sis mesos d’an-telació.

La RISG incorpora a aquestes excepcions la de les persones majors de18 anys que, tenint reconeguda la condició de minusvalia no tinguin dret acap prestació o ajut igual o d’anàloga naturalesa i persones majors de 18anys que, abans d’assolir la majoria d’edat es trobessin en situació d’aco-lliment familiar.

Finalment, la RMIM afegeix una altra excepció al límit mínim d’e-dat, en incloure també aquelles persones que tinguin una edat compresaentre 18 i 25 anys i que participin en un programa d’inclusió social reco-negut a tal efecte per la conselleria competent en matèria de serveis socials.

27. Malgrat la millora que suposen aquestes previsions, si es té encompte la finalitat d’integració sociolaboral dels ciutadans que té la rendamínima d’inserció, s’ha considerat que hauria estat preferible fer coinci-dir l’edat mínima per accedir-hi amb l’edat mínima exigida per la legis-lació vigent per poder accedir al mercat de treball, és a dir, els 16 anys36.

En tot cas, cal valorar positivament la inclusió, encara que limitada,dels joves dins de l’àmbit de protecció de la renda mínima d’inserció, entant que es tracta d’un dels col·lectius menys protegits en l’actual siste-ma de protecció social. En aquest sentit, cal recordar que molts d’aquestsjoves encara no han pogut accedir mai al mercat de treball i, per tant, nopoden accedir tampoc a la protecció per atur ordinària, és a dir, la pres-tació i el subsidi per atur, en no haver cotitzat mai amb anterioritat, ni ala renda activa d’inserció, per no complir els requisits d’edat. Aquestcol·lectiu, especialment quan està mancat de formació, té una difícil entra-da en el mercat laboral, que en cas de perllongar-se en el temps pot com-

36 GARCÍA ROMERO, B.: Rentas mínimas…, cit. pàg. 285.

142

portar problemes més enllà dels estrictament laborals, i poden arribar adesembocar, en alguns supòsits, en veritables problemes d’inserció social37.

2.2.4 · ELS MITJANS ECONÒMICS

28. De conformitat amb la pròpia naturalesa de la renda mínima d’in-serció, que té com a finalitat garantir un nivell mínim d’ingressos, l’accésa aquesta queda restringit a la totalitat de les CA al compliment del requi-sit de manca de mitjans econòmics necessaris per atendre les necessitatsbàsiques. Com no podia ser d’una altra manera, aquest requisit s’exigeixper la normativa catalana, que a l’art. art. 6.1 e) de la Llei 10/1997, esta-bleix que tindran dret a la renda mínima d’inserció totes aquelles personesque no disposin dels mitjans econòmics necessaris per atendre les necessi-tats bàsiques de la vida38. En definitiva, a falta d’un concepte d’estat denecessitat, el mateix s’equipara a l’obtenció d’ingressos en quantia inferiora la prevista a la normativa, amb independència de les mancances efecti-vament sofertes per cada persona i de les circumstàncies que han motivataquesta situació.

La RMIM, per la seva banda, sí preveu un concepte general sobre mancade recursos econòmics que es defineixen com aquella situació en què davantl’absència o insuficiència de béns o rendes personals o de la unitat de con-vivència, aquests no es poden obtenir del treball, del desenvolupament d’unaactivitat econòmica o de pensions i prestacions de sistemes públics de pro-tecció social. Malgrat aquest concepte, la RMIM, com fa la renda mínimad’inserció catalana, acaba equiparant la manca de recursos econòmics a unaquantia prevista a la normativa (art. 8.1 RMIM).

A partir d’aquesta exigència comuna a totes les normatives autonòmi-ques, la peculiaritat de la regulació de cada renda mínima d’inserció radi-ca en el fet de determinar quin ha de ser aquest nivell de rendes, la seva

37 Sobre la necessitat d’establir un sistema de cobertura dels joves desocupats sense experiènciaprofessional, vid. MONEREO PÉREZ, J. L: El sistema de protección..., cit. pàg. 294 i 295.

38 Sobre la interpretació d’aquest precepte vid. STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de5 de març de 2004 (JUR 39287), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 31 de generde 2003 (JUR 208937), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 22 de març de 2002(JUR 196839), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 8 de febrer de 2002 (JUR148434), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 1 de juny de 2000 (JUR 282439),etcètera.

143

estructura, la seva adaptació a les diferents grandàries de llar familiar, eltractament que han de rebre els ingressos i, si és el cas, el patrimoni de lallar familiar, etcètera. El fet que la renda mínima d’inserció s’articuli anivell autonòmic, hauria de permetre que la regulació del nivell d’ingres-sos i el seu còmput, que han de permetre accedir a la renda mínima d’in-serció s’adapti a les peculiaritats socioeconòmiques de cada CA, evitantd’aquesta manera les disfuncions que es podrien derivar si aquests criterises fixessin de forma global i uniforme per a tot l’Estat.

29. En relació amb el primer d’aquests elements, és a dir, el nivell d’in-gressos exigits, l’art. 6.1 e) de la Llei 10/1997 i a l’art. 4.1 e) del Decret306/1998, preveu que es considera que no disposen dels mitjans econòmicsnecessaris per atendre les necessitats bàsiques de la vida, aquelles perso-nes o unitats familiars que no obtinguin durant els 12 mesos anteriors unsingressos superiors a la prestació econòmica de la renda mínima d’inser-ció que correspongui al mateix període. Com es pot observar, es fixa tantun nivell màxim d’ingressos per aquelles persones que viuen soles, comper a les persones que formen part de les unitats familiars en els termes quehem definit amb anterioritat.

Com es pot observar, el còmput d’ingressos per poder accedir a la rendamínima d’inserció es refereix als 12 mesos anteriors a la sol·licitud de larenda. Aquesta previsió es diferencia d’altres normatives autonòmiques quetenen en compte els ingressos mensuals de la persona sol·licitant i/o de launitat familiar, fins i tot, tenint en compte únicament els ingressos obtingutsdurant el mes de presentació de la sol·licitud. En aquesta direcció l’IMSAexigeix per ser beneficiaris del Programa de solidaritat disposar d’uns recur-sos mensuals inferiors a la quantia de l’ingrés mínim de solidaritat, calcu-lada de conformitat a la normativa (art. 2 c) IMSA). En el mateix sentit espronuncia la RBPB, que després d’exigir com a requisit per ser titular de larenda bàsica no disposar de recursos suficients, estableix que es troben enaquesta situació aquells que entre altres circumstàncies, disposin d’uns ren-diments mensuals que siguin inferiors a la quantia mensual de l’ingrés mínimd’inserció corresponent (art. 18 RBPB), així com també la RISG que úni-cament exigeix tenir recursos inferiors al 75% de l’import mensual del’IPREM (art. 9.4 i 12 RISG) i la RMIM que considera que existeix unamanca de recursos econòmics quan els rendiments mensuals que obtinguila persona sol·licitant siguin inferiors a la quantia vigent de la pensió nocontributiva de la Seguretat Social en còmput anual prorratejat a 12 mesos.

144

Aquesta segona opció probablement tindria la virtualitat de valorar lasituació de present de la persona sol·licitant i/o de la unitat familiar, de mane-ra que podria resultar més justa i bondadosa que la fórmula consistent atenir en compte els ingressos de tot l’any anterior39. Precisament, per evi-tar els efectes negatius que es podrien derivar de tenir en compte els ingres-sos dels 12 mesos anteriors a la sol·licitud, s’ha incorporat l’excepció a aques-ta regla fixada pel Decret 306/1998, d’1 de desembre, de conformitat ambla redacció donada pel Decret 118/2001, de 2 de maig, que afegeix un nouapartat a l’art. 4.1 e) del Decret 306/1998. Segons aquest no s’aplicarà elque disposa aquest apartat respecte al període de 12 mesos per al còmputd’ingressos en els casos en què la persona sol·licitant acrediti que es trobaen una situació de pobresa severa, i que no ha obtingut cap ingrés en els 3mesos anteriors a la sol·licitud40.

30. Pel que fa a la quantia, la seva determinació ve fixada en relacióamb la quantia de la pròpia prestació econòmica establerta anualment pera la renda mínima d’inserció. En conseqüència, no s’han seguit altres cri-teris emprats per altres CA per fixar el nivell d’ingressos que determinal’Estat de necessitat econòmica que justifica l’accés a les rendes mínimesd’inserció, entre els quals destaca:

— La referència a un percentatge del Salari Mínim Interprofessional(Andalusia i Castella-la Manxa). Així, per exemple, la normativaandalusa exigeix per accedir a l’IMSA disposar d’uns recursos men-suals inferiors a la quantia de l’ingrés mínim de solidaritat, el quala la seva vegada es calcula a partir del SMI vigent a la data de pre-sentació de la sol·licitud (art. 2 c) IMSA). En concret l’art. 6 esta-bleix que l’ingrés mínim de solidaritat es correspondrà amb el 62%del SMI vigent a la data de resolució de la sol·licitud, incrementa-da en un 8% per cada membre de la unitat familiar diferent delsol·licitant, fins a un màxim equivalent al 100% del SMI.

— La referència a les pensions no contributives (Astúries, ComunitatValenciana i Comunitat de Madrid). En concret, l’art. 8 de la RMIM

39 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 145.40 Aquesta excepció troba el seu fonament a l’art. 6.3 de la Llei 10/1997 on es preveu la possibi-

litat que per reglament puguin establir-se les excepcions que puguin apreciar-se en la personasol·licitant que presenti una situació de pobresa severa.

145

preveu que hi ha una manca de recursos econòmics quan els rendi-ments mensuals que obtingui la persona sol·licitant siguin inferiorsa la quantia vigent de la pensió no contributiva de la Seguretat Socialen còmput anual prorratejat a 12 mesos.

— La referència a l’IPREM que ja comencen a incorporar altres CA(Galícia). L’art. 12 de la RISG estableix que per accedir a la pres-tació cal disposar d’uns recursos inferiors a la quantia de la presta-ció econòmica de la RISG, que serà equivalent al 75% de l’importmensual de l’IPREM.

El criteri seguit per la CA catalana, però, és el seguit per la majoria deles CA (País Basc, La Rioja, Navarra, etcètera).

De conformitat amb aquest criteri, cal acudir a la Resolució delDepartament de Treball i Indústria TRI/3743/2004, de 23 de desembre, perla qual es fixen els imports de la prestació econòmica bàsica i dels com-plements per membres addicionals de la renda mínima d’inserció per al’any 2005, així com de les prestacions complementàries. A partir d’aques-ta norma, s’ha de considerar que per a l’any 2005 no disposen de mitjanseconòmics necessaris per atendre les necessitats bàsiques de la vida aque-lles persones que viuen soles que no hagin obtingut durant els 12 mesosanteriors uns ingressos superiors a 4.054,44 euros (337,87 euros mensualsper 12 mensualitats), quantitat d’ingressos que, per a 2006, queda fixadaen 4.193,40 euros (349,45 euros mensuals per 12).

31. Les quanties exigides posen de manifest que, de les dues possibi-litats per les que haguessin pogut optar les rendes mínimes d’inserció, ésa dir, de lluita contra la pobresa absoluta, o bé, de lluita contra la pobresarelativa, s’ha optat per la primera, en tant que les rendes exigides per poderaccedir a la renda mínima d’inserció se situen en el llindar de la indigèn-cia absoluta, en tant que altres situacions de pobresa relativa. En aquest cases tracta de situacions en què es disposen d’ingressos superiors als exigitsper la normativa per accedir a la renda mínima d’inserció, però encara infe-riors al Salari Mínim Interprofessional i quedarien excloses de la protec-ció dispensada per la renda mínima d’inserció. Aquesta restricció en l’ac-cés a la renda mínima d’inserció, resulta contrària al principid’universalització de la protecció davant de situacions reals de necessitatde persones i col·lectius en situació propera a la pobresa absoluta o rela-tiva, de manera que suposa una limitació molt restrictiva en l’accés a aquest

146

nivell de protecció i pot provocar un augment de la desigualtat i un agreu-jament del desavantatge social i, fins i tot, de la pròpia exclusió social41.

A partir d’aquestes quanties si es compara el criteri seguit per la CAcatalana, amb els altres criteris utilitzats per altres CA es posa de manifestque aquesta quantitat de 4.054,44 euros anuals, coincideix essencialmentamb la de les prestacions no contributives, és a dir, 4.043,06 euros anuals.Al contrari, aquesta quantia s’allunya de la fixada com a Salari MínimInterprofessional —7182 euros anuals—, i representa únicament poc mésdel 56% d’aquesta. En tot cas, cal recordar que moltes de les CA que par-teixen del SMI, estableixen un percentatge sobre aquest, com és el cas dela CA andalusa, que preveu el 62% i, per tant, la quantia real seria la resul-tant d’aplicar aquest percentatge sobre 513 euros mensuals. També s’allu-nya, si bé, més lleugerament, de la quantia fixada per alguna CA a partirde l’IPREM. Així, per exemple, la RISG preveu que s’hagin de tenir unsrecursos inferiors al 75% de l’import mensual de l’IPREM, és a dir, 352,35euros mensuals, que donarien un import de 4.228,2 euros anuals.

32. Tanmateix, s’haurà d’entendre que no disposen dels mitjans econò-mics necessaris per atendre les necessitats bàsiques de la vida les unitatsfamiliars que, en atenció al seu nombre de membres, no hagin obtingut durantels 12 mesos anteriors uns ingressos superiors al que marca la taula següent:

41 Aquesta mateixa reflexió en relació amb el subsidi per atur a MONEREO PÉREZ, J. L.: «El mode-lo español de protección contra el desempleo» a LÓPEZ LÓPEZ, J. (coord.): Seguridad Social…,cit. pàg. 220 a 223. L’autor posa de manifest la necessitat politicolegislativa de partir de la situa-ció objectiva de necessitat, que ha de girar com a regla al voltant de la carència de recursos infe-rior a la quantia del salari mínim interprofessional vigent en cada moment de la persona, o encas d’estar integrat en una unitat familiar en el seu conjunt.

147

Membres Ingressos anuals (€) Ingressos mensuals (€)

2 4.602,24 383,523 5.058,72 421,564 5.515,20 459,605 5.880,48 490,046 6.245,76 520,487 6.611,04 550,928 6.976,32 581,369 7.341,60 611,8010 7.703,40 641,95

El fet que per la determinació del nivell d’ingressos es tinguin en comp-te els ingressos totals percebuts per la unitat familiar posa de manifest, uncop més, el caràcter familiar que s’atribueix a la renda mínima d’inserció,la qual, com ja ha quedat demostrat, té com a destinataris tant els subjectesque viuen sols com els nuclis de convivència de persones lligades per deter-minats vincles de parentesc o similars42. Ara bé, encara que es té en comp-te el conjunt de la unitat familiar, com es pot observar, el nivell d’ingressosde la unitat familiar únicament s’eleva en funció del nombre de membresque la componen, sense tenir en compte el tipus de membre, és a dir, si estracta de menors, de persones grans amb dependència, de persones amb dis-capacitat, etcètera, fet que, amb tota probabilitat, seria més equitatiu43.

Tanmateix, la quantia fixada per determinar la manca de mitjans eco-nòmics té caràcter decreixent en funció del nombre de persones addicio-nals que componen la unitat familiar, de manera que la primera personaaddicional té assignada una quantia superior a la segona, la segona a la ter-cera, etcètera. Així, per exemple, es fixa un import mensual per al primermembre addicional de 45,65 euros mensuals, de 38,04 euros mensuals peral segon i tercer membre addicional i de 30,44 euros mensuals, a partir delquart. Aquesta opció, que no és seguida per totes les CA, com per exem-ple a Andalusia, Castella-la Manxa i Navarra, en què la quantia per a cadamembre addicional és igual a la del primer, té com a efecte l’assignaciód’una quantitat molt baixa per a cada membre addicional, i no resulta sem-pre proporcional. En aquest sentit una de les escales més utilitzades en estu-dis sobre consum familiar, l’anomenada escala d’Oxford, considera que cadaadult addicional necessitaria un 70% del que necessiti el primer membrede la llar i cada menor addicional un 50%44. Si comparem aquesta ràtioamb la prevista en la normativa catalana sobre renda mínima d’inserció obser-varem que l’increment per al primer membre addicional de la unitat fami-liar és del 13,51%; l’increment per al segon i tercer membre addicional ésde l’11,26%; i l’increment a partir del quart membre addicional és tan solsdel 9%. En definitiva, es penalitzen les llars nombroses.

En termes similars als previstos en la normativa catalana la RISG tambéestableix un barem en funció del nombre de membres de la unitat de con-vivència independent. En aquest sentit, la quantia s’incrementa un 12% per

42 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 145.43 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 221.44 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 223.

148

al primer membre addicional, el segon membre, un 10% i a partir del ter-cer membre, un 8% (art. 9 i art. 12 RISG). En la mateixa direcció l’IMSAtambé preveu en fixar la quantia dels recursos necessària per accedir a laprestació que aquesta es vegi incrementada un 8% per a cada membre dela unitat familiar diferent de la persona sol·licitant, fins a un màxim equi-valent al 100% del SMI. Igualment, la RMIM preveu que la quantia màxi-ma de recursos econòmics es vegi incrementada un 25% per a la segonapersona que formi part de la unitat de convivència i un 15% per a cadamembre addicional, excepte quan alguna d’aquestes persones fos titular depensions públiques, en què aquestes es computaran pel 70% de la pensióno contributiva (art. 8.2 RMIM).

La RBPB, en aquesta mateixa direcció, preveu la possibilitat que enca-ra que els recursos mensuals de la unitat econòmica de convivència inde-pendent de la persona sol·licitant fossin inferiors a la quantia mensual del’ingrés mínim d’inserció, es considerarà que la persona sol·licitant i laresta de membres de la unitat econòmica de convivència independent dis-posen de recursos suficients per fer front a les despeses bàsiques per a lasupervivència i, en conseqüència, no podran ser titulars de l’ingrés mínimd’inserció. En concret es refereix a aquelles persones que, essent suscepti-bles de ser considerades unitats econòmiques de convivència independenten virtut del que preveu l’art. 3.2 RBPB —persones que visquin en unamateixa llar o allotjament conjuntament amb altres unitats econòmiques deconvivència independent—, que convisquin en la mateixa llar o allotjamentamb altres persones amb les quals mantingui alguns dels següents vincles:matrimoni o una altra forma de relació permanent anàloga a la conjugal,per adopció, consanguinitat o afinitat fins al quart i segon grau, respectiva-ment. En aquests supòsits es considerarà que no es disposa de recursos sufi-cients quan aquestes unitats tinguin en el seu conjunt, per al període detemps que correspongui, rendiments propis el valor dels quals sigui infe-rior a cinc vegades la quantia màxima de l’ingrés mínim d’inserció que elspogués correspondre, en el supòsit d’absència total de recursos, en funciódel nombre total de persones relacionades entre si pels vincles mencionats(art. 18.1 c RBPB i art. 18 del decret 198/1999).

33. Un cop fixat el nivell d’ingressos màxim per tenir dret a accedir ala renda mínima d’inserció, la normativa reguladora d’aquesta matèria esta-bleix determinats criteris i regles en relació amb la manera com s’han decomputar aquests ingressos:

149

Es computa com a ingressos de la unitat familiar sols la part de lespensions de jubilació, invalidesa, viduïtat i orfandat que percebi cada mem-bre de la unitat familiar que no sigui el seu titular, que excedeixi de l’im-port de la prestació econòmica bàsica de la renda mínima d’inserció (art.6.1 e) de la Llei 10/1997 i art. 4.1 e) del Decret 306/1998).

Aquesta mesura s’emmarca dins del conjunt de previsions especialsque contenen les diferents CA en relació amb determinades prestacions socials.En concret, es troben tractaments específics en relació amb els ajuts d’emer-gència social, les prestacions per fill a càrrec i, com és el cas que comentemara, les pensions dels membres de la unitat familiar diferents de la perso-na sol·licitant. En aquest sentit, de forma encertada s’ha posat de manifestque, donada la concepció molt àmplia d’unitat familiar que es conté en lanormativa reguladora de la renda mínima d’inserció, resulta habitual queen aquesta es trobin persones que tinguin la consideració de pensionistes, demanera que si es computen aquestes i se’ls atribueix una quantia de pres-tació addicional molt baixa, seria un contrasentit que posteriorment es des-comptés íntegrament la pensió percebuda45. Per evitar aquests efectes con-traproduents la normativa catalana ha optat per establir un mecanisme dedescompte parcial, no computant la pensió —jubilació, invalidesa, viduï-tat i orfandat— percebuda pels altres membres de la unitat familiar que nosiguin el titular en tant que no superi l’import de la prestació econòmicabàsica de la renda mínima d’inserció i computant-la en aquella quantia quela superi.

En cas de conviure dues o més unitats familiars, els ingressos conjuntsde les persones que formen part del nucli de convivència familiar no podensuperar, per cada membre, la prestació bàsica de la renda mínima i aquestsno poden disposar de béns mobles o immobles que, per les seves caracte-rístiques, indiquin de forma notòria que existeixen béns materials suficientsper atendre la seva subsistència (art. 6.1 e) de la Llei 10/1997 i art. 4.1 e)del Decret 306/1998).

En el supòsit de percepció d’ingressos irregulars, tant amb relació a laquantia com pel que fa a la periodicitat, ha de tenir-se com a referència lamitjana dels obtinguts durant els 12 mesos anteriors a la sol·licitud (art. 6.1e) de la Llei 10/1997 i art. 4.1 e) del Decret 306/1998). Amb aquesta pre-

45 Per a un estudi de les peculiaritats que es preveuen en relació amb els ajuts d’emergència sociali per les prestacions de fill a càrrec vid. MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit.pàg. 224 a 226.

150

visió, que també s’incorpora a la normativa gallega, es pretenen evitar elsdesajustos i, per tant, les situacions de desprotecció que es podrien produiren els supòsits de percepció d’ingressos irregulars.

Si bé cal valorar positivament que es reguli el tractament que han de rebreels ingressos i/o el patrimoni dels destinataris de la renda mínima d’insercióa efectes d’accedir a aquesta prestació, en moltes ocasions ens trobem ambque algunes normatives autonòmiques contenen una regulació excessivamentexhaustiva que únicament revela una desmesurada preocupació per fiscalit-zar absolutament tots els ingressos del sol·licitant, per marginals o reduïtsque siguin. Això posa de manifest un cop més la certa desconfiança que esté en relació amb els col·lectius perceptors de la renda mínima d’inserció46.

Entre les normatives que evidencia aquest especial zel respecte a aques-ta matèria, trobem la RBPB, la qual dedica el seu capítol VI a la determi-nació del nivell de recursos de la persona sol·licitant i de la resta de mem-bres de la unitat econòmica de convivència independent, ingressos procedentsdel treball per compte propi o aliè, del patrimoni, de pensions o de qualse-vol altre títol. Aquesta previsió, a més, es troba desenvolupada d’una formaexhaustiva en el capítol III del Decret 148/1999, de 20 d’abril (art. 8 a 24).A tall d’exemple, després d’establir els recursos no computables, entre elsquals trobem, per exemple, les beques per a l’educació o la formació, lesbeques de transport, etcètera, regula fins el més petit detall els rendimentsque cal tenir en compte, incloent-hi aspectes tan aliens al possible percep-tor de la renda bàsica, com per exemple, si s’és titular de títols o valors quecotitzin en borsa.

En la mateixa línia la RMIM preveu al Decret 147/2002, d’1 d’agost,tot un sistema de valoració dels recursos econòmics de la persona sol·lici-tant i de la resta de membres de la unitat de convivència, diferenciant tambéentre els recursos no computables i computables, entre els quals regulaàmpliament, els rendiments de treball per compte propi, els rendiments detreball per compte aliè, els rendiments procedents de retribucions en coo-peratives de treball associat, els rendiments procedents de pensions i altresprestacions socials, els rendiments procedents de pensions compensatòriesi d’aliments, els rendiments patrimonials i altres ingressos entre els qualss’inclouen, per exemple, els premis que haguessin pogut rebre alguns delsmembres de la unitat de convivència.


151

34. Tanmateix, també cal tenir en compte les exclusions d’accés a laprestació econòmica a la renda mínima d’inserció previstes a l’art. 6.2 dela Llei 10/1997 i a l’art. 4.2 del Decret 306/1998, algunes de les quals tenenuna relació directa amb l’obtenció d’ingressos tant per part del titular comdels beneficiaris. D’aquesta manera, no tenen accés a la prestació econò-mica de la renda mínima d’inserció:

La persona sol·licitant o qualsevol membre de la unitat familiar ambdret a percebre altres prestacions públiques l’import de les quals supera laprestació econòmica de la renda mínima, calculada de conformitat amb elque preveu la normativa. Amb aquesta exclusió es restringeix el col·lectiudestinatari de la renda mínima d’inserció per la via d’intensificar el seucaràcter secundari o de prestació de tancament47.

La persona sol·licitant o qualssevol dels membres de la unitat familiarque es trobin en situacions derivades d’acomiadaments laborals, expedientsde regulació d’ocupació o altres similars que es trobin en tràmit judicial oadministratiu, i es comprovi que la quantia que han de rebre per raó de lessituacions citades poden ser superiors al còmput anual de la renda mínima.En tot cas, té dret a la concessió provisional i, en el supòsit que la deman-da prosperi, el beneficiari, des de l’execució de la sentència, queda obligata retornar una quantia igual a l’obtinguda fins al límit de la prestació eco-nòmica que hagi percebut.

Malgrat haver-se mantingut aquesta causa d’exclusió d’accés a la rendamínima d’inserció, que ja es contenia en la regulació anterior —Decret228/1995—, s’ha incorporat la previsió de poder accedir-hi de manera pro-visional. No en va, en no poques ocasions després d’un tancament empre-sarial arbitrari o d’un acomiadament col·lectiu és freqüent que als treballa-dors se’ls deguin salaris de diversos mesos; això ha d’afegir-se, en elssupòsits d’acomiadament, el llarg termini que transcorre fins que no sen’obté la sentència declarativa, així com l’extinció de la relació laboral. Perevitar els perjudicis que aquestes circumstàncies poden provocar, en com-portar llargs períodes sense protecció social de cap tipus, ja s’havia propo-sat la possibilitat d’avançar la prestació de la renda mínima d’inserció ambla finalitat d’alleugerar la situació de penúria econòmica en què es pot tro-bar el beneficiari per tal d’evitar greus i irreversibles conseqüències48.

47 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 153.48 ESTEBAN LEGARETA, R.: «Comentarios a algunos aspectos conflictivos…», cit. pàg. 155 i 156.

152

Com es pot apreciar, la normativa actual ja recull la possibilitat de laconcessió provisional de la renda mínima d’inserció en els supòsits d’aco-miadaments laborals, expedients de regulació d’ocupació o altres de simi-lars que es trobin en tràmit judicial o administratiu. Ara bé, es preveu quesi la demanda prospera, el beneficiari, des de l’execució de la sentència,sempre que la quantia rebuda com a conseqüència d’aquesta sigui superioral còmput anual de la renda mínima, queda obligat a retornar una quantiaigual a l’obtinguda fins al límit de la prestació econòmica que s’hagi per-cebut. Aquesta opció, però, no sembla que a la pràctica es trobi exemptade greus dificultats, donades les característiques i la situació de necessitateconòmica en què es troben els beneficiaris d’aquesta prestació.

La persona sol·licitant o qualsevol dels membres de la unitat familiarque tenen béns mobles o immobles que, per les seves característiques, indi-quen que existeixen béns materials suficients per atendre la seva subsistèn-cia49. La titularitat o usdefruit de la llar habitual no implica necessàriamentla denegació d’aquesta prestació50.

El tractament donat al patrimoni per les diferents regulacions autonò-miques respon bàsicament a tres concepcions diferents: algunes CA preveuenla necessitat de valorar el patrimoni —Madrid51 i País Basc52—, altres CA,entre les quals es troba la CA de Catalunya i la de Galícia53, tenen en comp-te el patrimoni, però no en fixen una valoració, sinó que únicament el pre-

49 A sensu contrari, la STSJ (contenciosoadministrativa) de Catalunya de 5 de març de 2004 (JUR39287) considera que no existeixen aquests recursos si es viu en un pis de lloguer. En la matei-xa direcció, STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 31 de gener de 2003 (JUR208937).

50 Vid. STSJ de Catalunya (contencioso-administrativa) d’1 de juny de 2000 (JUR 282439).51 Els art. 17 i 18 del Decret 147/2002, d’1 d’agost, que regulen la RMIM estableixen de manera

exhaustiva com s’ha de dur a terme la valoració del patrimoni, diferenciant entre béns immo-bles urbans i rústics, dipòsits en comptes corrents o d’estalvi, valors i vehicles a motor.

52 A títol d’exemple, l’art. 19 del Decret 198/1999 que desenvolupa la RBPB preveu que el patri-moni de la unitat econòmica de convivència independents inclourà el conjunt de béns mobles iimmobles sobre els quals s’ostenta un títol jurídic de propietat, possessió o usdefruit. El patri-moni inclourà com a mínim els béns immobles urbans i rústics, els títols, valors, drets de crè-dit de fàcil realització o diners en efectiu, els títols de renda variable o fixa, els vehicles ambmotor i, en casos excepcionals l’aixovar familiar. Els art. 20 a 23 regulen exhaustivament coms’han de valorar cadascun d’aquests béns.

53 L’art. 12 de la RISG preveu en aquest sentit que es denegarà la prestació econòmica quan lescaracterístiques, valoració, possibilitat d’explotació o venda dels béns mobles o immobles sobreels que ostenti un dret de propietat, possessió, usdefruit o una altra d’anàloga naturalesa realindiquin l’existència de mitjans suficients per a la subsistència dels membres de la unitat de con-vivència.

153

veuen com un indicador de l’existència de mitjans econòmics suficients. I,finalment, altres CA no preveuen el patrimoni a efectes d’accedir o no a larenda mínima d’inserció. Cap d’aquestes opcions, però, no constitueix unaautèntica garantia per conèixer la veritable situació socioeconòmica delsol·licitant, i poden ocasionar-se situacions de desprotecció com a conse-qüència de presumir determinats ingressos que no s’ajusten a la realitat54.En aquest sentit, s’ha de valorar positivament la matisació que es conté enla normativa catalana que la titularitat o l’usdefruit de la llar habitual noimpliqui necessàriament la denegació de la renda mínima d’inserció55.

Les persones sol·licitants el nucli de convivència de les quals té altresdestinataris de la renda mínima.

La persona sol·licitant que legalment té dret a percebre una pensió ali-mentària del seu cònjuge o altres parents i no la rep però no ha interposatla corresponent reclamació judicial, excepte en els casos que es determininper reglament56. Aquesta exclusió planteja dues importants dificultats: enprimer lloc, la pròpia dificultat de l’Administració per conèixer l’existènciao no d’un dret d’aliments i, en segon lloc, la dificultat que per als destina-taris de la renda mínima d’inserció pot comportar haver d’exercitar accionsper fer efectiva l’obligació d’aliments, donat que sembla difícil que aquestsestiguin en moltes ocasions en disposició per exigir el compliment de l’obli-gació d’aliments quan aquesta no es dispensa de manera voluntària57.

Per tal de resoldre aquestes dificultats que podrien comportar situa-cions de desprotecció, la normativa catalana preveu dos mecanismes dife-rents. En primer lloc, l’art. 4.2 g) in fine del Decret 306/1998, preveu ques’exceptuen els casos en què no s’hagi efectuat aquest tràmit —reclama-ció judicial—, per causes no imputables a la persona destinatària. I, en

54 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 147. MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La pro-tección pública…, cit. pàg. 228, considera en la mateixa direcció que existeix una desmesura-da patrimonialització aliena a la finalitat de la normativa, sobretot si es té en compte que pre-cisament els col·lectius als quals es dirigeix la renda mínima d’inserció són aquells on la titularitatde béns i drets normalment no produirà rendiments.

55 Vid. art. 6.2 e) de la Llei 10/1997 i art. 4.2 e) del Decret 306/1998.56 La STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 22 de juny de 2000 (JUR 284000) pre-

veu un supòsit en què es concedeix la prestació de la renda mínima d’inserció davant l’incom-pliment reiterat del pagament de la pensió compensatòria i alimentària.

57 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 154, posa de manifest, en aquest sen-tit, que en aquests supòsits, si bé el fet de tenir parents obligats a prestar aliments impossibili-ta l’accés a les prestacions, no queda garantida per aquesta via familiar l’efectiva satisfacció del’estat de necessitat del sol·licitant.

154

segon lloc, l’art. 19.5 de la Llei 10/1997, preveu que la Generalitat puguiexercir, en nom del titular de la prestació econòmica de la renda mínimad’inserció o de qualsevol dels membres de la unitat familiar, les accionsque els corresponguin contra la resta de familiars que tinguin l’obligaciólegal de facilitar-los aliments, de conformitat amb el que estableix la nor-mativa d’aplicació. Malgrat les matisacions a aquesta exclusió s’ha consi-derat que el seu manteniment no queda justificat, i constitueix un obstaclede difícil superació, incomprensible, absolutament incoherent i, el que ésmés greu, poc ajustat a la realitat social58.

En aquesta mateixa línia flexibilitzadora del compliment del requisitd’absència de persones legalment obligades a prestar aliments es trobendiferents normatives autonòmiques. En aquest sentit, la RMIM després depreveure la necessitat d’exercir les accions judicials necessàries per a lareclamació de les pensions compensatòries i d’aliments, preveu que enaquells casos en què existeixi constància de risc per a la integritat física deldenunciant o dels membres de la seva unitat de convivència, podrà eximir-se de la reclamació judicial. Aquesta situació s’acreditarà mitjançant infor-me social emès pel treballador social del centre municipal de serveis socialscorresponent (art. 16 del Decret 147/2002 d’1 d’agost). En el mateix sen-tit, la RISG preveu la possibilitat que a judici de l’òrgan de resolució, espugui eximir del requisit que no existeixin persones legalment obligades iamb possibilitat real de prestar aliments de conformitat amb la legislaciócivil, en aquells supòsits en què es prevegi que l’obligació d’aliments no espodrà fer efectiva per maltractaments, relacions familiars deteriorades o inexis-tents, de les quals existeix constància en l’expedient (art. 9 RISG).

35. Per finalitzar l’anàlisi del requisit dels mitjans econòmics exigit peraccedir a la renda mínima d’inserció, cal recordar les crítiques que l’exi-gència d’aquest requisit ha rebut, en considerar-se que provoca l’estigma-tització dels seus perceptors, donant lloc a situacions percebudes d’humi-liació o de diferència de tracte de la resta de la societat, que en no poquesocasions, acaben situant els potencials beneficiaris fora del sistema social59.

58 Ibid., pàg. 154.59 SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica…, cit. pàg. 12. En un mateix sen-

tit RAVENTÓS, D.: «La renta básica…», cit. pàg. 36 i NOGUERA, J. A.: «La renta básica…»,cit. pàg. 69 i 73.

155

2.3 · Els requisits objectius de la renda mínima d’inserció

36. Com ja s’ha posat de manifest, juntament amb els requisits subjec-tius exigits per accedir a la renda mínima d’inserció, la normativa preveuun altre requisit que ha de complir qui pretén accedir a aquesta prestacióconsistent en la formalització del conveni d’inserció. En altres termes, jun-tament amb els requisits subjectius que s’han analitzat, cal distingir l’ele-ment objectiu necessari per accedir a la renda mínima d’inserció, que bàsi-cament s’identifica amb la subscripció del conveni d’inserció, en virtut delqual el beneficiari s’obliga a participar en les diverses activitats previstespel Pla individual d’inserció i reinserció social (PIR). Aquest compromíses configura com un requisit d’accés a la renda mínima d’inserció, tal comafirma l’art. 6.1 f) de la Llei 10/199760.

L’exigència d’un conveni d’inserció i, en conseqüència, l’exigènciad’una certa contrapartida per part del beneficiari de la prestació, consistenten la plasmació de la seva veritable voluntat d’inserció social i laboral, esconfigura com un dels principals exemples de l’evolució del Welfare Statecap al Workfare State. Es caracteritza pel fet de traslladar el centre de gra-vetat de la protecció social des de la tradicional voluntat de garantir els ingres-sos necessaris per satisfer les necessitats vitals, cap a instruments més diri-gits al servei de la inserció social i, fonamentalment laboral, del destinataride la protecció social. En conseqüència, a la renda mínima d’inserció lagarantia d’ingressos i, per tant, la percepció de la prestació econòmica,queda en certa manera supeditada a l’assumpció per part del potencial bene-ficiari de determinats compromisos i obligacions destinats a la seva inser-ció sociolaboral. Aquests es configuren com una veritable condició sine quanon de la respectiva prestació, en tant que l’accés a aquesta queda condi-cionat o vinculat a la formalització de la voluntat efectiva d’inserció socio-laboral per part del beneficiari, que es materialitza en el conveni d’inserció.

37. Els beneficiaris de la renda mínima d’inserció, però, per a la sevaincorporació a aquesta, així com per al seu manteniment posterior, no hau-ran de complir únicament amb les obligacions previstes al conveni d’inser-ció, sinó també, amb aquelles altres obligacions previstes per la normativa

60 La STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 7 d’abril de 2000 (JUR 2431) coneix unsupòsit en què s’havia extingit la renda mínima d’inserció perquè el beneficiari no s’havia impli-cat en les activitats d’inserció.

156

i que es recullen a l’art. 7 de la Llei 10/1997. Tots aquests requisits afavo-reixen, a la vegada, minorar el rebuig social que tradicionalment s’ha pro-duït enfront d’aquells programes que s’han limitat al simple mantenimentde determinats ingressos, sense que res canviï en la situació personal delsseus beneficiaris61.

En conseqüència, tant la formalització del conveni d’inserció, com elcompliment d’aquestes altres obligacions previstes per la normativa es con-figuren des d’un punt de vista pràctic com a veritables requisits objectiusd’accés a la renda mínima d’inserció, essent necessari el seu estudi.

2.3.1 · EL CONVENI D’INSERCIÓ

38. L’article 6 de la Llei 10/1997, de 3 de juliol, juntament amb els re-quisits subjectius que ja han estat analitzats anteriorment, preveu un darrerrequisit. En aquest sentit, es preveu que tenen dret a les prestacions queestableix la renda mínima d’inserció totes les persones que es comprome-tin a participar en les activitats que han de formar part del pla individuald’inserció i reinserció social i laboral —PIR—, dissenyades, si és possible,amb la seva col·laboració, i que han d’articular fórmules d’inserció sociali laboral adaptades fins on sigui possible a la situació, capacitat i recursosde les persones o famílies per tal de restablir la seva plena autonomia per-sonal i familiar. Aquestes activitats han de recollir-se en el conveni d’in-serció, que haurà de ser signat pel titular i la resta de beneficiaris de la uni-tat familiar que siguin majors d’edat, susceptibles de rebre mesures d’inserció,un cop aprovat el PIR. Aquesta mateixa previsió es recull a l’art. 4.1 f) delDecret 306/1998, d’1 de desembre. Aquesta signatura del conveni d’inser-ció suposa la constància documental de la col·laboració que s’obliguen aprestar els destinataris de la renda mínima d’inserció en el seu procés denormalització social62.

La previsió d’aquest conveni d’inserció va suposar per primera vegadala introducció en el sistema de protecció social d’un requisit d’aquestes carac-

61 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comunidades Autónomas y fomento del empleo…», cit. pàg. 284.62 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 100. En els mateixos termes MORENO

DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública..., cit. pàg. 230, defineix el conveni d’inserció com elvehicle formal que recull les obligacions a les quals el beneficiari està subjecte com a percep-tor de la prestació econòmica de la renda mínima.

157

terístiques, si bé, com ja s’ha posat de manifest, aquesta ja tenia algunsantecedents en l’àmbit europeu, com per exemple el contracte d’insercióprevist a l’ordenament jurídic francès. L’existència d’instruments similarsal conveni d’inserció ha trobat posteriorment la seva translació en altresprestacions, com per exemple, la renda activa d’inserció estatal.

39. La formalització i signatura del conveni d’inserció dóna peu a con-siderar la renda mínima d’inserció i, especialment, la prestació que hi vaaparellada, com una contraprestació que rep el destinatari d’aquesta per laseva participació satisfactòria en les diverses activitats previstes i dissenya-des en el PIR. En aquesta direcció, el preàmbul de la Llei 10/1997 defineixla renda mínima d’inserció com un conjunt d’instruments encaminats a lainserció social i, sempre que sigui possible, a la inserció laboral, mitjan-çant unes contraprestacions que les persones beneficiàries es comprome-ten a dur a terme a canvi de rebre les diferents actuacions i prestacions pre-vistes per la normativa, tractant sempre d’evitar que s’entri en el circuit del’assistencialisme. En el mateix sentit, i ja en el cos normatiu de la Llei10/1997, l’article 19 en regular la prestació econòmica estableix que aques-ta està subjecta al correcte desenvolupament del PIR. En definitiva, aquestaconcepció del conveni d’inserció es manifesta bàsicament a través dels ele-ments següents: l’exigència d’un pla individual d’inserció i reinserció sociali laboral; el compromís a dur a terme diverses activitats dirigides a la inser-ció social i laboral; i, per últim, la possibilitat que l’incompliment d’aquestscompromisos comporti l’expulsió de la renda mínima d’inserció.

En altres termes, s’ha considerat que aquests requisits inscriuen de for-ma expressa les rendes mínimes autonòmiques en una lògica de contrapres-tacions, amb la finalitat de conscienciejar el beneficiari de la prestació que,amb el seu accés al programa, les parts —beneficiari i Administració com-petent—, se situaran en una estricta relació sinal·lagmàtica en què existiràun nexe causal entre drets i obligacions de cadascuna de les parts dirigitsa la inserció social i laboral del beneficiari. En definitiva, a través del con-veni d’inserció, a més de personalitzar-se la problemàtica de l’individu enqüestió i d’adaptar-se a aquesta les mesures aplicables, es possibilita queels destinataris identifiquin les rendes mínimes com un mitjà per assolir unfi, com quelcom qualitativament diferent dels simples subsidis o ajuts63.

63 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 101.

158

Ara bé, també s’ha evidenciat que no es pot considerar que el benefi-ciari adopti realment una posició d’obligatorietat a una contraprestació,sinó que les obligacions que assumeix no són més que càrregues que se liimposen per continuar gaudint de la totalitat de beneficis als quals té dret64.Fins i tot s’ha posat de manifest que la realització per part del beneficiarid’accions orientades a la seva inserció no intervé tant com a contrapartidade la percepció de la renda mínima, sinó com una garantia d’efectivitat delseu dret prestacional, de manera que no s’estaria pròpiament davant d’unarelació sinal·lagmàtica65.

40. En tot cas, la formalització i signatura del conveni d’inserció ambcaràcter previ a l’accés a la renda mínima d’inserció constitueix una de lesprincipals característiques de la renda mínima d’inserció catalana, la qualno es troba recollida ni configurada en els mateixos termes en altres ren-des mínimes d’inserció autonòmiques.

En aquest sentit, una anàlisi de les diferents rendes mínimes d’inser-ció autonòmiques mostra que algunes de les normatives autonòmiques noexigeixen la formalització de cap comprimís per concretar les contrapres-tacions a les quals s’obliga el beneficiari. En canvi, es posa de manifestcom la majoria de normatives fan esment, encara que amb diferent termi-nologia, a certs documents —compromisos, convenis, contractes... d’in-serció—, en els quals el beneficiari accepta i assumeix, formalment, larealització de certes activitats i la participació activa en el procés d’inte-gració que s’hagués dissenyat66.

Així, per exemple, atenent al grau de compromís que assumeixen elsdestinataris de les rendes mínimes d’inserció autonòmiques, trobem en elnivell més intens la RBPB, que a la manera de la renda mínima d’inserciócatalana, preveu la formalització d’un conveni d’inserció que es defineixcom un document-programa en el qual les parts que hi intervenen establei-xen, de mutu acord, les accions específiques de caràcter social necessàriesper aconseguir la inserció personal, social i laboral o prevenir el risc d’ex-clusió dels membres de la unitat econòmica de convivència independent(art. 4 RBPB).

64 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 309 i 310 i pàg. 338 i 339.65 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «El nuevo derecho social de ciudadanía…»,

cit. pàg. 130.66 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 100 i 101.

159

Una figura similar, encara que amb importants matisos, al conveni d’in-serció prevista per la normativa basca i catalana, el trobem a l’IMSA, quepreveu que amb caràcter previ a la concessió de les accions previstes en elprograma de solidaritat, els membres majors d’edat de les unitats familiars,quan fossin requerits per a això, acceptaran i s’obligaran al complimentd’un compromís d’inserció (art. 10 IMSA).

En contraposició amb els anteriors, es poden trobar altres normativesautonòmiques que sens dubte preveuen un nivell de compromís i partici-pació dels beneficiaris de les rendes mínimes d’inserció molt menys intens.En aquest sentit, la RISG únicament preveu l’elaboració d’un projecte d’in-serció que estarà constituït per un conjunt coordinat i programat d’accionsque tindrà com a objectiu la millora de la integració personal, familiar osocial, així com, si és el cas, la incorporació del beneficiari al sistema labo-ral. Preveient, al respecte, que l’acceptació i el compliment de les accionscontingudes en els projectes d’inserció pel beneficiari seran condició neces-sària per a la percepció de la prestació econòmica (art. 7 RISG). En termessimilars la RMIM preveu el programa individual d’inserció consistent enuna previsió d’accions la finalitat del qual consisteix a evitar processosd’exclusió i afavorir la incorporació laboral i la integració social dels bene-ficiaris, que es preveu que siguin elaborats amb criteris tècnics i professio-nals. Es considera únicament que en la seva elaboració es compti amb laparticipació i el consentiment de l’usuari (art. 31 RMIM).

Tornant a la renda d’inserció catalana, el condicionament de la conces-sió de la prestació a la prèvia elaboració d’un pla individualitzat d’inser-ció constitueix un important límit d’accés al programa, que ha qüestionatfins i tot que es pugui configurar l’accés a la prestació com un dret, en con-siderar-se que l’obtenció de la renda mínima no depèn exclusivament delfet que es compleixin els requisits establerts, sinó també de la capacitat ila diligència de l’Administració per preparar-los67. La importància d’aquestrequisit fa necessari que ens detinguem en l’anàlisi del PIR, que es contébàsicament en els articles 9 a 11 de la Llei 10/1997.

Al temps que el PIR es configura com un requisit d’accés a la rendamínima d’inserció, en tant que per accedir-hi els sol·licitants s’han de com-prometre a participar en les activitats dissenyades en aquest (art. 6.1 f) dela Llei 10/1997), també es configura com el propi contingut de la renda

67 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 206.

160

mínima d’inserció (art. 3 de la Llei 10/1997), en tant que es preveu que larenda mínima d’inserció assoleixi els seus objectius mitjançant l’elabora-ció d’aquest PIR. En conseqüència, l’article 9 posa de manifest que la rendamínima d’inserció s’aplica als destinataris mitjançant el PIR.

41. Pel que fa al procediment de gestació del PIR68, la iniciativa persol·licitar la renda mínima d’inserció i, per tant, per iniciar el procés d’e-laboració del PIR correspon a les persones que vulguin acollir-se a la rendamínima d’inserció, les quals hauran de dirigir-se als corresponents serveissocials. A partir d’aquesta iniciativa correspon als ajuntaments i consellscomarcals, a través dels seus equips bàsics d’atenció primària preparar ielaborar els projectes dels PIR69. També poden dur a terme aquesta tasca,mitjançant conveni de col·laboració amb els Departaments de Treball i deBenestar Social, les entitats d’iniciativa social degudament homologades,que han de presentar els seus projectes a través de l’Administració local quecorrespongui. Són homologables a efectes de la renda mínima les entitatsqualificades d’iniciativa social i registrades així al registre d’entitats, ser-veis i establiments socials del Departament de Benestar Social, que reunei-xin els requisits que es determinin per reglament70.

El projecte del PIR ha de ser elaborat amb criteris tècnics i professio-nals71. Els projectes dels PIR han de ser presentats per les entitats locals alDepartament de Benestar Social, el qual ha de realitzar els tràmits corres-ponents per sotmetre’ls a la Comissió Interdepartamental de la renda míni-ma d’inserció (art. 10 de la Llei 10/1997).

La Comissió Interdepartamental de la renda mínima d’inserció ha d’e-metre un informe vinculant, amb un pronunciament d’aprovació o desesti-mació de cada projecte. L’aprovació pot ser total o parcial. L’informe ha

68 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 101, posa de manifest les diferènciesexistents en les diferents normatives autonòmiques sobre aquest tema, la qual cosa fa impossi-ble la seva sistematització.

69 La participació de les entitats locals en l’elaboració del contingut del conveni d’inserció cons-titueix una nota comuna en les diferents normatives autonòmiques. Així, per exemple, l’art. 5RBPB identifica entre les parts que intervenen als ajuntaments. En la mateixa direcció l’art.24 RISG preveu que les entitats locals facin una proposta del projecte d’inserció. Tambél’art. 31 RMIM preveu que els programes d’inserció siguin elaborats pel centre municipalde serveis socials.

70 Vid. art. 8 del Decret 306/1998, d’11 de desembre.71 Encara que sembla lògic que sempre s’hagin de seguir criteris tècnics i professionals, aquesta

previsió també es conté de forma expressa a l’art. 31 RMIM.

161

de ser traslladat a les direccions generals competents a fi que adoptin lesresolucions procedents en cada cas (art. 11.1 de la Llei 10/1997). En capcas el termini de l’adopció de l’acord pot superar els dos mesos després dela presentació del projecte al Departament de Benestar Social. Si se supe-ra aquest termini, ha de considerar-se provisionalment aprovada la presta-ció econòmica i la persona sol·licitant ha de començar a percebre-la.L’aprovació del PIR suposa l’assignació de la prestació econòmica en laquantia que correspongui, així com la resta de mesures establertes a l’art.3 de la Llei 10/1997 que siguin adequades en cada cas.

Les persones destinatàries han de participar en la confecció del projec-te sempre que sigui possible. Aquesta feble obligació que el destinatari dela renda mínima d’inserció participi en l’elaboració del PIR, evidencia queencara que el conveni d’inserció recull les obligacions que corresponen ales dues parts —beneficiari i administració competent—, no significa neces-sàriament que les dues se situïn en una posició d’igualtat a l’hora d’esta-blir els respectius drets i obligacions. D’aquesta manera el beneficiari dela renda mínima d’inserció no sempre participarà directament i efectiva-ment en la determinació de les obligacions que li corresponen, sinó que enno poques ocasions es limitarà a adherir-se a les obligacions que li vénenimposades de forma genèrica per la normativa i els òrgans competents perelaborar el PIR, com si d’un contracte d’adhesió es tractés.

El conveni d’inserció previst a la RBPB sembla més contundent enaquesta qüestió, en definir els convenis d’inserció com a documents-pro-grama en el quals les parts que participen estableixen, de mutu acord, lesaccions corresponents. En aquest sentit preveu que un cop «negociat» elcontingut de la proposta de conveni d’inserció per les parts que hi parti-cipen —és a dir, ajuntaments i persones que per trobar-se en situació derisc d’exclusió siguin susceptibles d’ésser destinataris dels convenis d’in-serció—, els ajuntaments procediran a l’elaboració definitiva del convenid’inserció, i es procedirà a la subscripció d’aquest per ambdues parts.

Pel contrari, encara sembla tenir menys protagonisme els beneficiarisde la RISG en l’elaboració del projecte d’inserció, en tant que únicamentes preveu que la proposta de projecte d’inserció prèviament elaborada perl’entitat local corresponent hagi de comptar amb l’assentiment de la per-sona interessada o, en cas contrari, amb les raons invocades per aquella peral seu refús. En conseqüència, sembla que els destinataris del projecte d’in-serció únicament poden acceptar o oposar-s’hi, però no incidir en el seucontingut. En tot cas, l’exigència que es facin constar les raons invocades

162

per al rebuig del projecte, sembla admetre que aquestes puguin tenir-se encompte en l’elaboració d’una nova proposta de projecte d’inserció.

En definitiva, sembla del tot necessària la participació dels destinatarisen la confecció del conveni d’inserció i, especialment, en la determinacióde les accions d’inserció que s’hi contenen, donat que en un altre cas escorre un elevat risc que les mesures que es prevegin resultin ineficaces. Laconstatació d’aquesta realitat es posa de manifest en la RMIM, que preveuque en l’elaboració del programa individual d’inserció, «per tal d’afavorirla seva eficàcia», s’haurà de comptar amb la participació i el consentimentde l’usuari.

42. El projecte del PIR ha de contenir el diagnòstic personal i fami-liar72, i si és procedent, la comprovació dels mitjans econòmics de la uni-tat familiar, els objectius que han d’assolir-se amb la previsió temporal dedurada, el mètode que ha de seguir-se, la periodicitat de la relació amb l’e-quip i la concreció de les accions a realitzar. Precisament són aquestes qües-tions les que han de quedar recollides en el conveni d’inserció, el qual, comja s’ha posat de manifest, haurà de ser signat pel titular i la resta de bene-ficiaris de la unitat familiar que siguin majors d’edat, susceptibles de rebremesures d’inserció, un cop aprovat el PIR73.

La RBPB concreta quines són les accions susceptibles d’incloure’s enel conveni d’inserció. En aquest sentit, preveu les següents: a) accions enca-minades al desenvolupament dels elements necessaris per promoure l’esta-bilitat personal, l’equilibri en la convivència i la inserció i participació social,en especial en el seu entorn de vida quotidiana; b) accions que facilitin l’ac-cés al sistema general de salut, en especial en casos en què es requereixi un

72 La necessitat d’un diagnòstic per a cada cas concret es configura com una característica comu-na a totes les rendes mínimes autonòmiques. Així, per exemple, l’art. 6 RBPB preveu que elsajuntaments desenvoluparan, de forma individualitzada, el diagnòstic relatiu a les necessitatsd’inserció personal, social i laboral de les persones que siguin destinatàries del conveni d’inser-ció. De conformitat amb l’esmentat diagnòstic, els ajuntaments hauran de dissenyar, per a cadapersona, la corresponent proposta de conveni d’inserció. En el mateix sentit, l’art. 17 RISG pre-veu que el projecte d’inserció sigui elaborat partint de les necessitats i característiques de cadacas. La RMIM, al seu art. 32, preveu que cada programa individual d’inserció haurà d’ajustar-se a les circumstàncies, capacitats i preferències de les persones a les quals es dirigeix.

73 L’extensió del conveni d’inserció i, per tant, les accions previstes en aquest a totes les personesmajors d’edat es preveu també a l’art. 17.2 RISG que anuncia que seran beneficiaris del projec-te d’inserció la persona o persones majors d’edat que estiguin en millor disposició i aptitud perassolir la integració que es pretén.

163

tractament mèdic especialitzat o es requereixin accions específiques de des-intoxicació i deshabituació; c) accions que permetin el desenvolupament deles actituds i dels hàbits necessaris per a l’adquisició de nous coneixementseducatius i formatius; d) activitats específiques de formació, reglada o no,que permetin adequar el nivell de formació de partida o les competènciesprofessionals adquirides a les necessitats del sistema productiu; e) accionsque possibilitin l’accés a un lloc de treball, sigui per compte aliè o per lesvies d’accés existents per a la creació d’una empresa pròpia; i, f) altresaccions que poguessin considerar-se necessàries per garantir la inserciósocial. Pel contrari, no es poden incloure en els convenis d’inserció actua-cions que poguessin ésser considerades de naturalesa laboral, excepte quees recolzin en un contracte d’aquesta naturalesa (art. 4 RBPB).

En el mateix sentit, l’art. 18 RISG preveu que tot projecte d’insercióper poder assolir la seva finalitat haurà d’integrar accions de la següent natu-ralesa: a) accions que procurin la rehabilitació personal i familiar; b) ac-cions que procurin la integració en el medi social; c) accions de motivaciólaboral, orientació professional i formació ocupacional; d) activitats d’inte-rès col·lectiu i social en entitats públiques o privades; e) activitats orienta-des cap al treball autònom o qualsevol de les formes d’economia social; i,f) les accions dirigides a la plena incorporació al treball mitjançant la for-malització del corresponent contracte laboral.

Amb independència de la concreció de les accions que s’han de pre-veure en el conveni d’inserció per part de les diverses normatives autonò-miques, aquestes han de complir amb la previsió que es conté a la norma-tiva catalana, segons la qual les activitats que han de formar part del PIRhan d’articular fórmules d’inserció o reinserció social i laboral adaptadesfins on sigui possible a la situació, la capacitat i els recursos de les perso-nes o famílies, a fi de restablir la seva plena autonomia personal i familiar.En aquest sentit, ha quedat palès que en el supòsit que el conveni d’inser-ció no tingués en consideració les necessitats i possibilitats de cada bene-ficiari es correria el risc de caure en un procés de discriminació entre elsbeneficiaris i aquells que es veurien exclosos per incompliment dels com-promisos específics74.

Per evitar aquests riscos seria convenient que s’establissin avaluacionsperiòdiques de la idoneïtat de les accions incorporades al PIR. En aquest

74 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas…, cit. pàg. 307.

164

sentit, la RBPB preveu que en el conveni d’inserció es fixi la periodicitatamb la qual haurà d’ésser avaluada la idoneïtat de les accions específiquesaplicades (art. 6 RBPB)75. Aquesta previsió es complementa amb la reco-llida a l’art. 8 RBPB, segons la qual en funció de l’avaluació esmentadapodrà revisar-se i modificar-se el contingut del conveni d’inserció o sus-pendre-se’n l’aplicació.

2.3.2 · ALTRES OBLIGACIONS DELS DESTINATARIS DE LA RENDA MÍNIMA

D’INSERCIÓ

43. Com ja s’ha posat de manifest, a més a més de l’obligació dels des-tinataris de la renda mínima d’inserció de subscriure el conveni d’inserciói, per tant, de participar en les activitats previstes en el PIR l’art. 7 de laLlei 10/1997 i l’art. 5 del Decret 306/1998 preveuen altres obligacions queaquests hauran de complir tant per a l’accés com per al manteniment de larenda mínima d’inserció. Aquestes obligacions són les següents:

— Aplicar les prestacions a les finalitats corresponents.— Comunicar a l’entitat gestora que correspongui, en el termini d’un

mes, els canvis de situació personal o patrimonial que de confor-mitat amb la normativa puguin modificar, suspendre o extingir laprestació76. L’art. 5 c) del Decret 306/1998, exceptua d’aquesta obli-gació aquells casos en què no s’hagin comunicat aquests canvis percauses no imputables a la persona destinatària.

— Signar i complir el conveni d’inserció que s’estableix en cada casi dur a terme totes les altres activitats que es derivin de la finalitatde la renda mínima.

— Facilitar la tasca de les persones que han d’avaluar la seva situaciói col·laborar-hi.

75 Un mecanisme per utilitzar amb aquesta finalitat podria consistir en la realització d’entrevistesi reunions periòdiques, tal com es preveu a l’art. 32.3 a) RMIM.

76 Vid. al respecte STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 30 d’abril de 2002 (JUR 207064).En aquesta resolució s’extingeix la prestació econòmica de la renda mínima d’inserció per incom-pliment de l’obligació de comunicar a l’entitat gestora els canvis de situació personal i patrimo-nial. Vid. també, STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 27 de desembre de 2002 (JUR110036), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 5 maig de 2001 (JUR 284633), STSJde Catalunya (contenciosoadministrativa) de 4 de maig de 2001 (JUR 244350), etcètera.

165

— Reclamar qualsevol dret econòmic que pugui correspondre’ls perqualsevol títol i exercir les corresponents accions per fer-ho efec-tiu. Novament, l’art. 5 g) del Decret 306/1998, exceptua d’aquestaobligació aquells casos en què no s’hagi efectuat aquest tràmit percauses no imputables a la persona destinatària.

— No refusar una oferta d’ocupació adequada a la seva situació per-sonal i familiar en els termes que fixa la normativa corresponent.

— De conformitat amb el PIR i en funció de la seva disponibilitat, par-ticipar en activitats de col·laboració social i cívica, tenint en comp-te el que fixa l’article 13.1 c) del Decret 306/1998.

— No mendicar ni induir cap membre de la unitat familiar a fer-ho.

Aquestes obligacions es veuen reforçades per la previsió que conté l’art.24 de la Llei 10/1997, que en el seu apartat e) estableix que la prestacióeconòmica de la renda mínima d’inserció s’extingeix per l’incomplimentreiterat, per causa imputable al titular, de les obligacions establertes a l’art.7 de la mateixa llei.

44. Com es pot observar, en tant que algunes d’aquestes obligacionssón autènticament noves, altres reprodueixen la ja analitzada obligació deformalitzar el conveni d’inserció i de complir amb les activitats previstesal PIR, de manera que es poden identificar diverses duplicitats i reiteracions.En conseqüència, pel seu origen es poden diferenciar tres grups d’obliga-cions: a) les derivades directament de la subscripció del conveni d’inser-ció; b) les previstes en el PIR; i, finalment, c) les previstes expressament al’art. 7 de la Llei 10/1997 i l’art. 5 del Decret 396/1998.

De totes maneres, per tal de procedir a l’anàlisi d’aquestes obligacionsresulta més pràctic classificar-les, no tant en atenció al seu origen —con-veni d’inserció, PIR, normativa—, sinó en atenció al seu contingut. D’acordamb aquest criteri, les diferents obligacions han estat classificades en tresgrans grups: a) aquelles obligacions relacionades amb la naturalesa i fina-litat de l’ajut com a garantia de recursos suficients davant de situacions denecessitat; b) aquelles obligacions que tenen per objecte la realització de lesactivitats d’inserció; i, finalment c) aquelles obligacions i conductes con-dicionants del manteniment de la prestació77.

77 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas…, cit. pàg. 286 a 290.

166

45. Pel que fa al primer grup, és a dir, obligacions relatives a la natu-ralesa i finalitat de la renda mínima d’inserció, s’inclourien totes les obli-gacions relacionades amb la finalitat de la renda mínima d’inserció de cobrirnecessitats vitals bàsiques i, per tant, supeditada a la manca de recursoseconòmics suficients (caràcter subsidiari de la renda mínima d’inserció).Entre aquestes obligacions destaquen les següents:

— Aplicar les prestacions a les finalitats corresponents78. En conse-qüència els destinataris de la renda mínima d’inserció hauran dedestinar la prestació econòmica a satisfer les necessitats bàsiquesdels membres que componen la unitat familiar. Aquesta obligació,però, és més testimonial que real, doncs difícilment podrà verifi-car-se que la prestació s’inverteix específicament en atendre elsestats de necessitats que van comportar la concessió de la renda míni-ma d’inserció79.

— Comunicar a l’entitat gestora corresponent, en el termini d’un mesels canvis de situació personal o patrimonial que de conformitat ambla normativa puguin modificar, suspendre o extingir la prestació80.No en va, si els diversos requisits subjectius d’accés a la renda míni-ma d’inserció —edat, residència, recursos econòmics, etcètera—,determinen l’accés i quantia de la renda mínima d’inserció, tota modi-ficació dels requisits que pugui comportar la suspensió, la pèrduai, si és el cas, la modificació, normalment de quantia de la presta-ció, hauran de ser igualment comunicats a l’entitat gestora81.

78 Vid. també, art. 19 RBPB, art. 23 RISG. L’art. 12 RMIM concreta les finalitats a les quals had’aplicar-se la prestació amb les previstes a l’art. 142 del Codi Civil.

79 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 173. L’autora considera que amb aques-ta declaració d’intencions, el legislador procura que de la quantia de la prestació no es destininquantitats per a altres finalitats diferents a les previstes, evitant disfuncions del subsidi i, el queés més important, la subsistència de les situacions de necessitat a la cobertura de les quals esdirigeix.

80 Vid. també, art. 19 RBPB, art. 23 RISG, art. 11 IMSA. Més contundent es manifesta la redac-ció de l’art. 12 RMIM que preveu l’obligació de sol·licitar la baixa en la prestació econòmicaquan es deixin de reunir els requisits exigits per a la seva percepció.

81 Aquests canvis que s’han de comunicar es concreten a l’art. 7 del Decret 198/1999, de 20 d’a-bril, que desenvolupa la RBPB, que inclou entre d’altres, la defunció d’algun membre de la uni-tat econòmica de convivència independent; la modificació dels recursos que hagin servit de baseper al càlcul de la prestació, etcètera. Amb la mateixa finalitat, l’art. 19 RBPB fa referènciaexpressa a l’obligació de comunicar qualsevol canvi relatiu al domicili de residència habitualdel titular.

167

Aquesta obligació, però, no assegura la realitat i exactitud de lainformació, de manera que continua essent necessari un seguimentexhaustiu de la situació personal i econòmica dels beneficiaris, através de controls periòdics, per tal d’evitar que les prestacions con-cedides no es corresponguin amb les efectives situacions de neces-sitat que es pretenen protegir82.

— Reclamar qualsevol dret econòmic que pugui correspondre’ls perqualsevol títol i exercir les corresponents accions per fer-ho efec-tiu83. Un cop més aquesta obligació posa de manifest el caràctersubsidiari de la renda mínima d’inserció davant de qualsevol altramitjà de subsistència que pugui tenir el destinatari de la rendamínima d’inserció. Sobre aquest requisit s’ha considerat que téun efecte dissuasori sobre la sol·licitud de la renda mínima d’in-serció84.

Ja s’ha comentat anteriorment l’exclusió de la renda mínima d’inser-ció d’aquelles persones que legalment tinguin dret a percebre una pensióalimentària del seu cònjuge o altres parents i no la rep però no ha interpo-sat la corresponent reclamació judicial (art. 6.2 g) de la Llei 10/1997).Tanmateix, cal recordar la previsió que conté l’art. 19.5 de la Llei 10/1997,segons la qual la Generalitat pot exercir, en nom del titular de la prestacióeconòmica de la renda mínima d’inserció o de qualsevol dels membres dela unitat familiar, les accions que els corresponguin contra la resta de fami-liars que tinguin l’obligació legal de facilitar-los aliments, de conformitatamb el que estableix la normativa d’aplicació.

Encara que no es troba recollida de forma expressa entre les obliga-cions dels destinataris de la renda mínima d’inserció, també s’hauria d’in-cloure dins d’aquest grup d’obligacions derivades de la naturalesa i fina-litat d’aquesta prestació, el reintegrament de les quantitats indegudamentpercebudes, és a dir, aquelles quantitats percebudes com a conseqüència

82 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 174.83 Vid. també l’art. 23 RISG. En tot cas, únicament es preveu aquesta obligació d’exercitar qual-

sevol dret econòmic que pogués correspondre’ls, quan l’òrgan competent ho estimi convenient.L’art. 11 IMSA preveu, en la mateixa direcció, l’obligació de sol·licitar les prestacions, contri-butives o no contributives, així com reclamar els drets que per qualsevol títol pogués correspon-dre’ls a fi d’incrementar el seus recursos econòmics, exercint les accions pertinents per fer-losefectius.


168

d’un engany o d’un error85. En aquesta direcció cal recordar l’art. 19.6 dela Llei 10/1997, segons el qual la Generalitat, prèvies les actuacionsde comprovació que procedeixin, ha d’exercir les accions de rescabala-ment que li puguin correspondre contra els destinataris de la prestacióeconòmica de la renda mínima d’inserció que l’hagi percebut indeguda-ment86.

Tanmateix, també s’hauria d’incloure en aquest grup l’obligació de retor-nar aquelles quantitats percebudes amb caràcter provisional, com per exem-ple, quan s’ha produït una concessió provisional de la renda mínima d’in-serció en aquells supòsits en què la persona sol·licitant o qualsevol delsmembres de la unitat familiar es trobin en situacions derivades d’acomia-daments laborals, expedients de regulació d’ocupació o altres de similarsque es trobin en tràmit judicial o administratiu (art. 6.2 c) de la Llei10/1997).

46. Quant al segon grup d’obligacions, és a dir, aquelles relatives a l’ob-jectiu d’inserció sociolaboral dels destinataris de la renda mínima d’inser-ció, cal incloure totes aquelles obligacions que posen de manifest la dispo-nibilitat i predisposició del beneficiari de la renda mínima d’inserció, és adir, la seva voluntat d’inserció sociolaboral. Dins d’aquest grup d’obliga-cions es poden distingir les següents:

— Signar i complir el conveni d’inserció que es fixi en cada cas i dura terme tota la resta d’activitats que derivin de la finalitat de la rendamínima87. Tal com ja s’ha assenyalat, l’article 6 de la Llei 10/1997,preveu que tenen dret a les prestacions que estableix la renda míni-ma d’inserció totes les persones que es comprometin a participaren les activitats que han de formar part del Pla individual d’inser-

85 Aquesta obligació sí es troba recollida de forma expressa a l’art. 19 RBPB que preveu el rein-tegrament de l’import de les prestacions indegudament percebudes o en quantia indeguda. Perla seva banda, els art. 49 a 51 del Decret 198/1999, de 20 d’abril pel qual es desenvolupa laRBPB, recull àmpliament el règim jurídic d’aquest reintegrament de prestacions indegudes.Aquesta obligació també es preveu a l’art. 11 IMSA i a l’art. 12 IMSA.

86 Sobre l’abast de l’obligació de retornar les quantitats percebudes indegudament, vid. STSJ deCatalunya (contenciosoadministrativa) de 8 de febrer de 2002 (JUR 148434).

87 En termes similars la RISG preveu l’obligació de participar en les accions o activitats que esdeterminin de conformitat amb el beneficiari dins del projecte d’inserció. Vid. també, art. 11IMSA i art. 12 RMIM.

169

ció i reinserció social i laboral —PIR—. Aquestes estan dissenya-des, si és possible, amb la seva col·laboració, i han d’articular fór-mules d’inserció social i laboral adaptades, fins on sigui possible ala situació, capacitat i recursos de les persones o famílies, per talde restablir la seva plena autonomia personal i familiar. Aquestesactivitats han de recollir-se en el conveni d’inserció, que haurà deser signat pel titular i la resta de beneficiaris de la unitat familiarque siguin majors d’edat, susceptibles de rebre mesures d’inserció,un cop aprovat el PIR. En conseqüència, l’article 7 de la Llei 10/1997,es limita a reiterar aquesta obligació de signar i complir el conve-ni d’inserció, així com dur a terme totes aquelles activitats que se’nderivin. La RBPB va més enllà en preveure l’obligació no solamentde subscriure i complir el conveni d’inserció, sinó també l’obliga-ció de negociar-lo (art. 19 e) RBPB).

— Facilitar la tasca de les persones que han d’avaluar la situació deldestinatari de la renda mínima d’inserció i col·laborar-hi. Essent essen-cial tant per a la posada en marxa, com per al desenvolupament deles accions d’inserció social i laboral del destinatari de la rendamínima d’inserció, la col·laboració d’aquest, la normativa preveuaquesta obligació de forma expressa. La RBPB concreta aquestaobligació en comparèixer davant l’Administració i col·laborar-hiquan sigui requerit (art. 19 g) RBPB). En termes similars l’IMSApreveu l’obligació de prestar a l’Administració la col·laboraciónecessària per a una eficaç gestió del programa88.

— No refusar cap oferta de feina adequada en els termes establertsen la normativa corresponent89. Altres CA estableixen fins i tot elrequisit previ que el sol·licitant de la renda mínima d’inserció siguidemandant d’ocupació inscrit en el corresponent servei públic decol·locació (CA de Castella i Lleó, les Canàries i Navarra). Ambtota seguretat, aquesta obligació és la que posa de manifest mésclarament la voluntat del destinatari de la renda mínima d’inser-ció d’inserir-se en el mercat de treball i, en conseqüència, compliramb la finalitat d’inserció sociolaboral que pretén la renda míni-ma d’inserció. En definitiva, amb aquesta obligació s’exigeix la

88 Vid. també art. 12 RMIM.89 Vid. també, art. 11 IMSA, art. 7.6 del Decret 198/1999, de 20 d’abril pel qual es desenvolupa

la RBPB.

170

disponibilitat per a l’ocupació del destinatari de la renda mínimad’inserció90.Encara que ni la llei ni el reglament fan esment a quina ha de serla normativa aplicable per definir una oferta d’ocupació adequada,cal remetre’s a la legislació vigent en matèria de protecció per atur.En conseqüència, per identificar què cal entendre per oferta de tre-ball adequada caldrà acudir, com ja succeïa en relació amb la rendaactiva d’inserció, a la definició que es conté a l’art. 231.3 TRLlGSS.Donat que aquest concepte ja s’ha estudiat en profunditat en ana-litzar la renda activa d’inserció, ens limitarem en aquest moment aexposar-ne els elements bàsics.La configuració actual de col·locació adequada parteix d’una defi-nició inicial segons la qual s’entendrà per aquesta la professiódemandada pel treballador i també aquella que es correspongui ambla seva professió habitual o qualsevol altra que s’ajusti a les sevesaptituds físiques i formatives. En tot cas, s’entendrà per col·loca-ció adequada la coincident amb l’última activitat laboral desenvo-lupada sempre que la seva durada hagués estat igual o superior atres mesos.Amb independència de la delimitació inicial del que s’ha d’enten-dre per col·locació adequada, l’art. 231.3 TRLlGSS introdueix unaclàusula de tancament segons la qual transcorregut un any de per-cepció ininterrompuda de les prestacions, a més a més de les pro-fessions anteriors, també podran ser considerades adequades altrescol·locacions que a judici del servei públic d’ocupació puguin serexercides pel treballador. Per tant, segons una interpretació en con-junt del precepte seria possible que el servei públic de col·locaciópogués considerar adequada una col·locació que ni respon a la pro-fessió demanada pel treballador, ni a l’habitual, ni a la coincidentamb l’última activitat desenvolupada, ni a la que s’ajusti a les sevesaptituds físiques o formatives. En definitiva, aquesta clàusula de tan-

90 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social de ciudadanía…»,cit. pàg. 112, consideren que en coherència amb el creixement de l’atur i la centralitat del pro-blema de l’ocupació a tot Europa, s’evidencia una creixent intensificació de la idea de contra-partida d’utilitat social. Per tant, el caràcter condicionat d’aquest dret social a una renda míni-ma garantida, que es configura formal, legal, convencional o pràcticament la disponibilitat pera l’ocupació, ja sigui d’acceptació d’ofertes de treball, ja sigui de programes de formació, comuna condictio sine qua non a complir per poder accedir a la prestació o per poder mantenir-la.

171

cament comporta establir una presumpció iuris et de iure que qual-sevol feina oferta pel servei públic d’ocupació, pel simple acte del’oferta es converteix en adequada.Juntament amb aquests criteris de delimitació del concepte decol·locació adequada, l’art. 231.3 TRLlGSS introdueix un segon cri-teri geogràfic, segons el qual la col·locació s’entendrà adequadaquan s’ofereixi a la localitat de residència habitual del treballadoro en una altra localitat situada en un radi inferior a 30 km des de lalocalitat de la residència habitual. Això serà així excepte que el tre-ballador acrediti que el temps mínim per al desplaçament, d’anadai tornada, supera el 25% de la durada de la jornada diària de treball—que substitueix la previsió fixa anterior de 2 hores amb indepen-dència de la jornada—, o que el cost del desplaçament suposi unadespesa superior al 20% del salari mensual, o quan el treballadortingui possibilitat d’allotjament apropiat en el lloc del nou treball.L’art. 231.3 TRLlGSS incorpora, a més a més, un criteri temporalper delimitar el concepte de col·locació adequada, segons el qual,s’haurà de tenir en compte la durada del treball indefinida o tem-poral, o la de jornada de treball, a temps complet o parcial. Tanmateix,s’estableix un darrer criteri econòmic, a partir del qual, perquè unacol·locació s’entengui com a adequada, haurà d’implicar un salariequivalent a l’aplicable al lloc de treball que s’ofereix, amb inde-pendència de la quantia de la prestació a què tingui dret el treba-llador, o encara que es tracti de treballs de col·laboració social. Entot cas, el salari corresponent a la col·locació perquè aquesta siguiconsiderada adequada no podrà, en cap cas, ésser inferior al salarimínim interprofessional un cop descomptades d’aquest les despe-ses de desplaçament.Un cop configurada la noció de col·locació adequada en els termesesmentats, l’art. 231.3 TRLlGSS preveu, però, una darrera possibi-litat perquè el servei públic d’ocupació pugui modificar el previst iadaptar la seva aplicació a les circumstàncies personals i professio-nals del desocupat, així com a la conciliació de la seva vida familiari laboral, a l’itinerari d’inserció fixat, a les característiques del llocde treball ofert, a l’existència de mitjans de transport per al despla-çament, així com a les característiques dels mercats locals de treball.En definitiva, ens trobem davant d’una regulació molt àmplia delconcepte de col·locació adequada, que conté diversos aspectes cri-

172

ticables que posen de manifest una concepció de la persona atura-da com un subjecte sense massa interès per incorporar-se al mer-cat de treball, principalment, en tant que percebi alguna transferèn-cia econòmica, i que en determinats supòsits el forcen a acceptarofertes de treball inadequades a la seva qualificació o formació i/oa mantenir-se en el mercat secundari de treball. Així prima l’ocu-pabilitat de l’aturat, per sobre del perjudici que, en ocasions, l’ac-ceptació d’una ocupació adequada en els termes exposats pot pro-duir en el bagatge professional i formatiu de la persona aturada.

— Participar, de conformitat amb el PIR i en funció de la seva dispo-nibilitat, en activitats de col·laboració social i cívica. Cal tenir encompte, en aquest sentit, que l’art. 13.1 c) del Decret 306/1998 pre-veu entre les actuacions de recolzament a la integració social lacol·laboració cívica del beneficiari de la renda mínima d’insercióper tal de fomentar la seva autoestima i la seva integració en l’àm-bit comunitari. Amb aquesta finalitat, es preveu el foment de la par-ticipació dels destinataris de la renda mínima d’inserció en els pro-jectes d’intervenció de les entitats inscrites en el Cens d’Entitats deVoluntariat de Catalunya que actuen en els àmbits social i cultural,mediambiental, de participació veïnal, oci, emergència i auxili i dretshumans. Tanmateix es preveu que la Comissió Interdepartamentalhaurà de determinar els casos en què correspongui aquesta actuació,de conformitat amb la proposta del treballador social responsabledel cas i tenint en consideració el criteri del propi destinatari.

47. Finalment, el tercer grup d’obligacions comprèn aquelles conduc-tes i actituds condicionants de l’ajut. Dins d’aquest grup cal incloure l’obli-gació prevista a l’art. 7 h) de la Llei 10/1997, en virtut de la qual els desti-nataris de la renda mínima d’inserció quedaran obligats a no mendicar niinduir a fer-ho cap membre de la unitat familiar91. A aquesta obligació,altres normatives autonòmiques de renda mínima d’inserció han incorpo-rat altres obligacions similars com, per exemple, la prohibició que els per-

91 Vid. també, art. 23 RISG. MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 232, con-sidera que aquesta mesura no es pot considerar com una mesura repressiva, entesa en el sentitde «policia de pobres», sinó com una condició que l’Administració pot exigir en la mesura enquè la renda mínima sigui condició suficient per mitigar la situació de pobresa de l’indigent quesol·licita auxili a la via pública.

173

ceptors de la renda mínima exerceixin la prostitució o indueixin al seu exer-cici altres membres de la unitat familiar (CA de Galícia), així com també,l’obligació d’escolaritzar els fills en edat escolar (CA d’Aragó, les Balears,les Canàries, Galícia, Madrid, etcètera)92. En tot cas, cal recordar que algu-nes d’aquestes obligacions addicionals es tenen amb independència de sero no destinataris de la renda mínima d’inserció.

Així les coses, algunes CA exigeixen als perceptors de rendes mínimesque demostrin una conducta favorable al seu procés d’integració social, pera la qual cosa utilitzen fórmules diverses com, per exemple, l’obligació d’ac-tuar diligentment per evitar l’agreujament de la seva situació (CA d’Astúriesi el País Basc), o bé, posar de manifest un canvi d’actituds en el seu com-portament personal i familiar, que impedeixin la permanència o l’agreuja-ment de la situació de necessitat en què es troben93. En tot cas el grau d’abs-tracció amb què es formulen aquestes obligacions, les quals es recolzen ensimples propòsits i voluntats que s’esperen del beneficiari, limiten l’efec-tivitat d’aquests manaments a simples recordatoris del que es consideraconducta exemplar o comportament idoni dels perceptors de la renda míni-ma d’inserció94.

48. Per finalitzar aquest apartat, cal concloure que el règim jurídic deles obligacions exigides als destinataris de la renda mínima d’inserció escaracteritza, en termes generals, pel seu caràcter escarit, imprecís i des-cuidat, fet que resulta inadequat si tenim en compte la transcendència queaquest règim obligacional comporta per a l’accés i el desenvolupament dela renda mínima d’inserció. A més a més, cal evidenciar l’escàs realismeamb què s’afronta la previsió d’aquestes obligacions, de manera que davantla falta d’estructures i serveis administratius idonis i eficaços, la previsió iel compliment d’aquestes resulta merament testimonial, en tant que és moltdifícil constatar el compliment o incompliment de moltes d’aquestes obli-gacions95.

92 Per exemple, l’art. 23 RISG preveu l’obligació d’escolaritzar als menors al seu càrrec que esti-guin en edat escolar obligatòria, garantint la seva assistència al centre d’ensenyament que corres-pongui. L’esmentada assistència s’haurà d’acreditar degudament. En la mateixa direcció l’art.12 RMIM preveu l’obligació d’escolaritzar els menors al seu càrrec.

93 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas…, cit. pàg. 289.94 ESTÉVEZ CONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 179.95 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 171.

174

3 · El contingut de la renda mínima d’inserció

3.1 · El contingut dual de la renda mínima d’inserció

49. El canvi en la concepció tradicional de la protecció social que hansuposat les rendes mínimes d’inserció, les quals ja no es configuren única-ment com una simple mesura de subsistència dirigida a la cobertura de lesnecessitats vitals mínimes dels seus destinataris, sinó que també tenen coma finalitat la seva inserció social i laboral, ha permès superar les tradicio-nals crítiques i el rebuig social que altres mesures similars havien rebut.Les rendes mínimes d’inserció, com el seu propi nom ho indica, incorpo-ren juntament amb la prestació econòmica que ha d’ajudar a cobrir lesnecessitats vitals bàsiques dels seus destinataris, tot un conjunt de mesuresque els han de permetre superar pels seus propis mitjans, encara que ambel suport extern que sigui necessari, la situació d’exclusió social i laboralen què es troben en el moment d’accedir a les rendes mínimes d’inserció.Per tant, com també succeeix amb la renda activa estatal d’inserció, les ren-des mínimes es perfilen com un programa mixt que combina tècniques deprotecció passiva —protecció econòmica dels destinataris—, amb tècniquesactives —mecanismes de millora de la inserció social i laboral—.

El caràcter dual de la renda mínima d’inserció es posa de manifest enel preàmbul de la Llei 10/1997, que després d’assenyalar que les actuacionsdirigides a tractar les situacions de pobresa i exclusió social han de consis-tir en un conjunt de mesures sectorials, que cobreixin els diferents àmbitsde la vida personal i social i que tinguin efectes no solament pal·liatius,sinó també educatius, d’inserció social i laboral i preventius, indica que lesprestacions de la renda mínima d’inserció es configuren com un conjuntd’instruments encaminats a la inserció social. I, sempre que sigui possible,a la inserció laboral, mitjançant unes contraprestacions que les personesbeneficiàries es comprometen a dur a terme a canvi de rebre les diferentsactuacions i prestacions previstes.

Aquesta doble finalitat de la renda mínima d’inserció queda perfecta-ment recollida a l’art. 2 de la Llei 10/1997, que després de recordar que lafinalitat de la renda mínima d’inserció és prestar recolzament adequat a

175

totes les persones que ho precisin per atendre les seves necessitats bàsiquesper viure en societat, amb els recursos convenients per al seu manteniment,així com afavorir la seva inserció o reinserció laboral, estableix que perassolir aquesta finalitat, la renda mínima d’inserció es desenvolupa en pres-tacions i actuacions de serveis socials, salut, educació, formació d’adults,prestacions econòmiques i accions de recolzament per a la integració sociali laboral96.

Aquest doble objectiu que es persegueix amb la renda mínima d’inser-ció resulta determinant per a tots els aspectes d’aquesta prestació i, per tant,del conjunt de prestacions que configuren el seu contingut. En aquest sentit,les necessitats econòmiques especials per les quals travessen els destinatarisde la renda mínima d’inserció fan necessari l’establiment d’un ajut econò-mic dirigit a remoure o, si és el cas, mitigar aquesta situació. Tanmateix, lasituació de pobresa i d’exclusió social per les quals passen els destinatarisde la renda mínima d’inserció, amb les greus dificultats d’inserció social ilaboral que aquesta comporta, fa necessària l’adopció d’accions específi-ques de formació, integració social, informació i orientació, recolzament ala inserció laboral dirigides als destinataris de la renda mínima d’inserció.

50. El conjunt de totes aquestes mesures es troba enumerat a l’art. 3.1de la Llei 10/1997, el qual estableix que la renda mínima d’inserció asso-leix els seus objectius mitjançant l’elaboració del PIR, el qual pot com-prendre l’aplicació coordinada de totes o algunes de les actuacions i pres-tacions següents:

— Prestacions d’urgència i rescabalament.— Recolzament a la integració social, informació i orientació, i recol-

zament per a la col·laboració cívica.— Formació d’adults.— Recolzament a la inserció laboral.— Prestació econòmica.— Totes aquelles altres que es fixin en el futur. Aquestes altres pres-

tacions complementàries han estat previstes i regulades pel Decret316/2001, de 20 de novembre que modifica el Decret 306/1998, d’1de desembre, pel qual es desenvolupa la Llei 10/1997.

96 Termes semblants recullen la RISG, la RBPB, la RMIM i la ISMA.

176

Entre aquestes mesures, les prestacions d’urgència i rescabalament i laprestació econòmica tenen com a finalitat mitigar les necessitats econòmi-ques vitals dels destinataris de les rendes mínimes. En aquest sentit, peruna banda, l’art. 15.1 de la Llei 10/1997 estableix que les prestacions d’ur-gència i rescabalament tenen per objecte cobrir les mancances materialsconcretes, tan les preexistents com les que apareguin durant l’aplicació delPIR; i, per altra banda, l’art. 19.1 de la mateixa Llei, posa de manifest quela prestació econòmica de la renda mínima d’inserció té com a finalitat aten-dre les necessitats d’aliments i subsistència. A aquestes prestacions cal afe-gir, també, altres prestacions complementàries que estan previstes al Decret316/2001, de 20 de novembre que modifica el Decret 306/1998, d’1 de de-sembre, pel qual es desenvolupa la Llei 10/1997.

51. La finalitat d’inserció sociolaboral, al seu torn, s’assoleix a travésdel recolzament a la integració social, informació i orientació, i recolza-ment per a la col·laboració cívica; la formació d’adults; el recolzament ala inserció laboral; així com qualsevol altre que es pugui preveure. Aquestesprestacions dirigides a la inserció sociolaboral dels destinataris de la rendamínima d’inserció es configuren com a autèntiques prestacions tècniquesi de serveis, previstes i desenvolupades per la normativa. Cal recordar quetot aquest conjunt de mesures s’articula a través de l’elaboració del PIRque pot comprendre l’aplicació coordinada de totes o algunes de les actua-cions i prestacions esmentades. Tanmateix, haurà de ser a l’hora d’elabo-rar el PIR quan s’hagin de tenir en compte les especials necessitats i pos-sibilitats de cada beneficiari de la renda mínima d’inserció, en tant que encas contrari, aquest es veuria obligat a seguir accions innecessàries, o bées veuria incapacitat per seguir-les, amb la greu conseqüència de la sevaexpulsió de la renda mínima d’inserció.

Malgrat aquesta distinció entre les prestacions econòmiques i les pres-tacions tècniques dirigides a la inserció sociolaboral, cal remarcar l’íntimainterconnexió que ha d’existir entre ambdues, no essent possible entendrel’una sense l’altra. No en va, tant la inserció social com la laboral exigei-xen de l’individu una sèrie de condicions que el converteixen en «social-ment acceptable» pel que fa als seus hàbits de conducta, nivell d’educació,una llar digna, una imatge externa, etcètera. Sense aquests elements, qual-sevol intent de recerca d’una feina al marge de l’economia submergida ode treball social protegit resulta infructuosa. En conseqüència és indispen-sable garantir a aquestes persones un mínim de subsistència que els per-

177

meti mantenir unes condicions de vida dignes, com a condició prèvia o com-plement necessari de les polítiques d’inserció laboral o d’un altre tipus diri-gides a ells97. Malgrat això, ha estat una característica comuna al conjuntde rendes mínimes d’inserció autonòmiques donar una major prioritat alsaspectes monetaris o indemnitzadors de la prestació que no pas als aspec-tes relatius a la inserció social i professional98.

52. Juntament amb aquestes prestacions, la normativa reguladora de lesrendes mínimes d’inserció és conscient que la integració social i, en el seucas, laboral dels destinataris d’aquesta ha d’anar acompanyada d’altresmesures relacionades a assegurar la protecció sanitària, l’educació, la llar,així com altres serveis bàsics necessaris per a una subsistència digna99. Ésa dir, si la pobresa i l’exclusió social són fenòmens complexes que no espoden reduir a una simple qüestió de rendes, sinó que també s’estenen a lasalut, l’educació, la formació, etcètera, la inserció i reinserció social i labo-ral també requerirà actuacions en aquests àmbits100.

En conseqüència, l’art. 3.2 de la Llei 10/1997, després de fer esmental conjunt de prestacions econòmiques i/o tècniques que conformen larenda mínima d’inserció afegeix que per assolir els objectius de la rendamínima d’inserció, ha de facilitar-se, de conformitat amb les necessitats iels requisits de cada cas, l’accés als diferents serveis de sanitat, tant pelque fa a la prevenció com a l’atenció i el tractament de la salut física i psí-quica, l’educació, la justícia, la llar i altres que es determinin per la nor-

97 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas…, cit. pàg. 316. L’autora considera que desvincular elconcepte de garantia d’una renda mínima d’inserció sociolaboral dels exclosos, com si es trac-tés de dos aspectes inconnexes entre sí, suposaria negar la contribució que, en termes de quali-tat de vida, aporta la disponibilitat periòdica d’una quantitat de diners, com a forma de manteniruns vincles socials mínims que impedeixin l’exclusió absoluta de l’individu.

98 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «El nuevo derecho social de ciudadanía...»,cit. pàg. 113.

99 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «El nuevo derecho social de ciudadanía...»,cit. pàg. 113 i 114, posen de manifest que està generalment acceptat que la lluita contra lesnoves formes de pobresa i d’exclusió no es limiten a la seva dimensió monetària i, per tant,a la concessió d’una prestació econòmica o un ajut financer, sinó que s’ha d’estendre també aaltres aspectes com per exemple: promoció de l’autonomia econòmica i professional, eleva-ció del nivell d’educació i desenvolupament de la formació professional, millora del seu hàbi-tat i en general del seu ambient de vida, protecció sanitària, accés a serveis d’informació iassessorament tècnic, fins i tot en matèria jurídica, etcètera.

100 PINILLA PALLEJÀ, R.: «¿Es posible una renta básica eficiente? Evaluación económica de la rentabásica» a RAVENTÓS, D. (coord.): La renta básica..., cit. pàg. 155.

178

mativa101. Per això resulta del tot imprescindible una correcta articulacióentre la renda mínima d’inserció i la resta de accions de protecció socialexistents en els àmbits de l’educació, la sanitat, l’habitatge, etcètera.

Altres normatives autonòmiques sobre rendes mínimes segueixen lamateixa línia: és el cas dels ajuts d’emergència social de la normativa basca(despeses de la llar habitual —lloguer, amortització crèdits, aigua, llum, es-combraries, impost de béns urbans i rústics—, roba, educació, atenció sanità-ria) 102, que resten condicionats a les disponibilitats pressupostàries i a l’acre-ditació de la situació de necessitat per part dels serveis socials; o de lesmesures educatives de formació per a adults i els ajuts per accés a la llar an-daluses103. En el cas de Galícia, aquests ajuts es poden abonar en forma debestreta, total o fraccionada (art. 50 RISG), i inclouen ajuts per a despesescorrents de la llar habitual (màxim 2,5 vegades l’IPREM mensual), per adespeses de manteniment de l’habitabilitat o accessibilitat de la llar habitual(màxim 10 vegades l’IPREM), per a «necessitats primàries» (màxim 2 ve-gades l’IPREM), per a trasllat de la llar (màxim 2 vegades l’IPREM —dinsla mateixa localitat—, o 2,5 vegades l’IPREM —fora de la localitat—).

3.2 · Les accions d’inserció sociolaboral: prestacions formatives i d’inserció

53. Com ja s’ha posat de manifest, un primer grup de prestacions queconformen la renda mínima d’inserció té com a finalitat la inserció socio-laboral dels destinataris d’aquesta104. En aquest sentit, la major part de les

101 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas…, cit. pàg. 315, posa de manifest que la inserció, dela mateixa manera que l’exclusió, és un fenomen multidimensional, que exigeix una acció con-tinuada, de manera que a més d’estar format, tenir una ocupació, una llar, mitjans econòmics,etcètera, la inserció significa tenir un paper social, un reconeixement o sentiment de pertinen-ça a la societat.

102 Art. 28 de la Llei 12/1998, de 22 de maig, d’exclusió social. Defineix els ajuts d’emergènciacom a prestacions no periòdiques subvencionades, destinades a fer front a despeses específi-ques, necessaris per a la prevenció o per combatre situacions de marginació social.

103 Art. 8 i 9 de l’ISMA.104 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social de ciudadanía...»,

cit. pàg. 124, consideren que encara que sigui una nota comuna a tots els programes de rendamínima d’inserció vincular formalment la prestació econòmica a accions d’inserció, l’accióreal o efectiva d’inserció per part de les administracions implicades es troba a mig camí entrela inexistència i l’experimentalitat.

179

rendes mínimes autonòmiques preveuen actuacions d’integració sociola-boral, si bé el contingut i l’orientació que es dóna a aquestes és molt variat.Així, per exemple, en tant que algunes normatives autonòmiques han donatprioritat a les activitats considerades de major productivitat o utilitat socialen termes econòmics, com per exemple, la contractació laboral o els tre-balls de col·laboració social, altres han donat la mateixa importància a aque-lles actuacions que tenen un caràcter més personal, dirigides a la integra-ció en l’entorn comunitari, promoció personal, desenvolupament del’autoestima i l’autonomia individual, la formació, etcètera105. En conse-qüència, es poden diferenciar algunes accions, com per exemple, la moti-vació, l’orientació laboral i la formació professional, les quals són similarsa les que poden oferir-se a qualsevol beneficiari de la protecció per atur,d’aquelles altres accions que ja posen clarament de manifest el caràcter delbeneficiari tipus de la renda mínima d’inserció, com poden ser, la integra-ció psicològica, social i educativa, la formació d’adults, etcètera106.

54. La renda mínima d’inserció catalana pretén cercar una combina-ció d’aquests dos vessants de la integració sociolaboral a través de l’esta-bliment de les prestacions següents: el recolzament a la inserció social, lainformació i l’orientació, el recolzament per a la col·laboració cívica, la for-mació d’adults i el recolzament a la inserció d’adults. Aquest conjunt deprestacions respon a dos grups d’objectius, la inserció social i la insercióprofessional. Malgrat que aquestes accions d’inserció sociolaboral es pre-veuen amb caràcter general per a qualsevol destinatari de la renda míni-ma d’inserció, cal tenir en compte que l’eficàcia d’aquestes mesures depen-drà de les concretes circumstàncies personals dels destinataris als qualsvagin dirigides, de manera que la selecció i posada en pràctica d’aquestesaccions ha d’obeir en cada cas a la realitat concreta de cada persona, i cal-drà tenir en compte el seu entorn familiar, les seves mancances personalsi mediambientals, el cost personal de l’acció, les possibilitats de partici-par-hi, etcètera107.

105 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 102. L’autora considera que essent dis-cutibles els avantatges i desavantatges de cadascuna d’aquestes alternatives, haurien d’estarprevistes de manera menys sectorial i més com un tot integral en què una opció no anul·li niconverteixi l’altre en quelcom residual.

106 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comentarios a algunos aspectos conflictivos…», pàg. 151.107 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 102.

180

La importància d’aquestes prestacions fa necessari l’estudi individua-litzat de cadascuna d’elles, si bé, a la pràctica, normalment les trobaremd’una forma conjunta. Tanmateix, anirem intercalant, a tall de contrapunt,les corresponents referències a altres normes autonòmiques reguladoresde les rendes d’inserció.

3.2.1 · ACTUACIONS DE RECOLZAMENT A LA INTEGRACIÓ SOCIAL

55. Tradicionalment, s’ha considerat que la inserció social presentados vessants, un de psicològic i un altre de social. El primer pretén millo-rar la confiança de la persona interessada en si mateixa. Aquesta actua-ció, però, no seria suficient si no estigués acompanyada de tècniques d’in-tegració material o social que intentin respondre a formes concretesd’exclusió108.

Les actuacions de recolzament a la integració social que preveu la Llei10/1997 es troben recollides a l’art. 16 d’aquesta norma i a l’art. 13 delDecret 306/1998, i hauran de ser coordinades pel Departament de BenestarSocial109, en col·laboració amb els serveis bàsics d’atenció social primària,així com de conformitat amb l’art. 13 del Decret 306/1998, amb la col·labo-ració de les entitats d’iniciativa social homologades. Les accions previstesconcretes en aquests preceptes són les següents:

El recolzament i la motivació personal per a la integració de caràcterpsicològic, social i educatiu, a fi de superar desestructuracions i mancan-ces personals i familiars dels destinataris. Sempre que sigui possible, aques-tes actuacions hauran de dur-se a terme intentant recuperar el recolzamentde la família. Si bé, és difícil la integració o resocialització d’aquests col·lec-tius, no seria admissible establir una prestació econòmica sense cap incen-tiu per a la sortida de la situació de marginació laboral i/o social en què estroben110.

108 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas…, cit. pàg. 329.109 En la mateixa direcció l’art. 20.2 a) de la Llei 10/1997 indica que el Departament de Benestar

Social tramita les despeses de les actuacions de recolzament a la integració social, que haurande finançar-se de conformitat amb la normativa o conveni vigents.

110 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comentarios a algunos aspectos conflictivos…», cit. pàg. 152.L’autor posa de manifest la importància de l’existència de programes complexes que incloguinmesures no únicament de recolzament formatiu, sinó també, de caràcter psicològic o d’edu-cació en aspectes bàsics, com són l’alfabetització, adquisició d’hàbits socials, etcètera.

181

La informació i orientació perquè les persones afectades coneguin elsserveis que normalment poden obtenir-se de les administracions, la inicia-tiva social i la xarxa comunitària.

El recolzament per a la col·laboració cívica a efectes de fomentar l’au-toestima i la integració dels destinataris en l’àmbit comunitari. Aquestesactivitats de col·laboració han estat desenvolupades per l’art. 13.1 del Decret306/1998, que preveu que en compliment d’aquesta previsió es fomentaràla participació dels destinataris en els projectes d’intervenció de les enti-tats inscrites al Cens d’Entitats de Voluntariat de Catalunya que actuen enels àmbits social i cultural, mediambiental, de participació veïnal, oci, emer-gència i auxili i drets humans. Tanmateix, per via reglamentària s’ha pre-vist que la Comissió Interdepartamental sigui l’encarregada de determinarels casos en què correspon aquesta actuació, de conformitat amb la propos-ta del treballador social responsable del cas i tenint en consideració el cri-teri del mateix destinatari.

La finalitat de la participació dels destinataris de la renda mínima d’in-serció en activitats de col·laboració cívica té un doble sentit: en primer lloc,l’indicat en l’art. 16 c) de la Llei 10/1997, és a dir, fomentar l’autoestimai integració dels destinataris en l’àmbit comunitari; i, en segon lloc, la com-pensació que rep la comunitat per l’esforç econòmic que suposa el finan-çament de les rendes mínimes d’inserció a través de la participació delsseus destinataris en diferents tasques que repercuteixen en benefici del con-junt de la pròpia comunitat.

La resta d’actuacions de recolzament a la integració social que puguinresultar necessàries. En aquest punt, cal recordar la previsió que es contéa l’art. 3.2 de la Llei 10/1997, segons el qual per assolir, entre altres objec-tius, la integració social del destinatari de la renda mínima d’inserció, se lihauria de facilitar, de conformitat amb les necessitats i requisits de cadacas, l’accés als diferents serveis de sanitat, tant pel que fa a la prevenciócom a l’atenció i el tractament de la salut física i psíquica, l’educació, lajustícia, la llar i d’altres que puguin resultar igualment necessàries.

La mancança d’una llar digna és un dels factors claus en el procés demarginació i exclusió social dels destinataris de la renda mínima d’inser-ció, a partir de la qual deriven normalment altres manifestacions d’aques-ta exclusió social. Tanmateix, hi ha una relació directa entre salut i exclu-sió social, essent dues realitats que s’alimenten l’una a l’altra, en tant quela falta de salut dificulta la inserció social i laboral, i la situació de pobre-sa i d’exclusió social afecten indubtablement a la salut física i psíquica dels

182

que la pateixen. Finalment, l’educació, o en concret la seva absència o insu-ficiència, es configura com un factor determinant a l’hora d’accedir al mer-cat de treball i, per tant, a la inserció social que d’aquest fet es deriva.

56. En definitiva, totes aquestes actuacions no van exclusivament diri-gides a l’obtenció d’una major productivitat o utilitat social en termes eco-nòmics, sinó que tenen un caràcter més personal, dirigides a la integraciódel destinatari de la renda mínima d’inserció en el seu entorn comunitari,la seva promoció personal, el desenvolupament de la seva autoestima i de laseva autonomia individual. En altres termes, aquestes accions de motiva-ció i orientació incentiven la participació del destinatari a la comunitat icontribueixen a eliminar els obstacles que la dificulten a través de progra-mes de rehabilitació de toxicòmans i alcohòlics, el desenvolupament de tre-balls socialment útils, la intervenció en associacions i grups de convivèn-cia, la realització d’activitats de tipus recreatiu o terapèutic, l’accés alsistema de protecció social, el foment de l’associacionisme, etcètera111.

Aquestes accions constitueixen les més pròpies i típiques de la rendamínima d’inserció i permeten identificar les característiques dels seus bene-ficiaris habituals, si bé, no sempre tots els beneficiaris de la renda mínimad’inserció poden necessitar aquestes actuacions112. En aquesta direcció, s’haposat de manifest la necessitat de flexibilitzar la relació entre renda míni-ma i inserció, ja que ni tots els exclosos es troben en la mateixa situació decarència d’ingressos, ni tots els ciutadans sense recursos necessiten el mateixprocés d’inserció113. Un cop més s’evidencia la necessitat d’adequar les accionsd’inserció social a les particulars característiques de cada cas concret.

111 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 103.112 Esteban Legarreta, R.: «Comentarios a algunos aspectos conflictivos…», cit. pàg. 151. En la

mateixa direcció, MILANO, S.: Los ingresos mínimos garantizados en la CEE. Ed. Servei dePublicacions del Govern Basc. Vitòria-Gasteiz, 1990, ja distingia entre un grup de perceptors,classificats com a aturats sense cobertura, el principal problema dels quals era la manca d’in-gressos, però que no presentaven problemes d’integració social; un segon grup, que acumula-ven greus dèficits d’integració en molts camps; i, finalment, un tercer grup, que es trobavenen una situació intermèdia, amb necessitats d’inserció social i professional. L’autor conside-rava que era precisament per aquest darrer grup pel qual té sentit la renda mínima d’insercióen la seva configuració actual.

113 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva…, cit. pàg. 204. L’autora citacom a exemple que a partir de l’any 1993 s’han incorporat a les rendes mínimes persones pro-vinents d’haver esgotat les prestacions per atur, però que no pateixen una forta situació de mar-ginalitat.

183

3.2.2 · ACCIONS DE FORMACIÓ D’ADULTS

57. Com ja ha quedat palès, un dels elements determinants de l’exclu-sió social dels destinataris de la renda mínima d’inserció és la manca d’edu-cació/formació d’aquests, de manera que no resulta sorprenent que s’hagiprevist de forma expressa i independent accions dirigides a la formació i,en particular a la formació d’adults. Aquestes accions tenen com a objec-tiu principal la inserció laboral, però al mateix temps, tenen un fort com-ponent d’inserció social dels grups més desafavorits enfront del mercat detreball i, des d’aquest vessant mantenen una estreta relació amb les políti-ques de lluita contra la pobresa i l’exclusió114, especialment la formacióocupacional, que es connecta directament amb la sortida de la pobresa oamb l’objectiu d’evitar l’entrada a aquesta115.

Les accions de formació d’adults es troben previstes i regulades a l’art.17 de la Llei 10/1997 i a l’art. 14 del Decret 306/1998. Aquestes normesdefineixen les accions de formació d’adults com aquelles actuacions for-matives dirigides a les persones adultes per tal que assoleixin la formacióbàsica, que ha de permetre’ls la inserció o reinserció social o laboral i laseva realització personal.

Les accions de formació d’adults corresponen al Departament de BenestarSocial116 i conformen l’execució dels programes en l’àmbit de la formacióinstrumental a tres nivells, i la formació bàsica. L’art. 14.2 del Decret306/1998, concreta aquesta actuació en establir que els mestres de forma-ció d’adults exerciran les activitats docents en centres creats o autoritzatsper la Generalitat de Catalunya o en les entitats d’iniciativa social.

A títol comparatiu, molt menys acurada és la normativa d’altres CA,com ara l’article 37 RMIM, quan assenyala genèricament que «La Comunidad

114 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 103, cita entre les accions d’inser-ció previstes en les diverses normatives autonòmiques les accions formatives i educatives,en les quals s’inclouen les campanyes d’escolarització i alfabetització, la realització de cur-sos de formació professional i ocupacional, el seguiment de programes dirigits a l’obtencióde determinats títols i, en general, totes aquelles que des de l’ensenyament i la instrucciópermeten el desenvolupament d’actituds, coneixements i hàbits imprescindibles per a lainserció social no únicament del beneficiari responsable sinó de tots els membres de la sevaunitat familiar.

115 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas Mínimas…, cit. pàg. 335.116 Vid. també art. 20.2 b) de la Llei 10/997, que indica que el Departament de Benestar Social

és el competent per tramitar les despeses de les accions de formació d’adults.

184

de Madrid incluirá a los perceptores de renta mínima de inserción entre laspoblaciones de atención prioritaria de los planes de empleo y formaciónocupacional, salud, compensación educativa, educación de personas adul-tas y vivienda, en la forma que reglamentariamente se determine». Un totumrevolutum, com es veu, molt genèric i imprecís. Al seu torn, la CA gallegainclou, de forma també genèrica i en el «projecte d’inserció» individual,accions de rehabilitació personal i familiar, accions de motivació laboral,orientació professional i formació ocupacional, orientació cap al treballautònom i a fórmules d’economia social, i atenció a persones dependents(art. 18 RISG).

3.2.3 · ACTUACIONS DE RECOLZAMENT A LA INSERCIÓ LABORAL

58. Com no podia ser d’una altra manera, les rendes mínimes d’inserciótenen com a objectiu prioritari la inserció laboral dels seus destinataris, entant que aquesta es configura com un dels mecanismes més importants desuperació de la situació d’exclusió social, en permetre que l’individu asso-leixi l’autonomia individual necessària117. En aquest sentit, s’ha posat demanifest que la consecució d’un treball amplia el camp de relacions socialsdel perceptor de la renda mínima d’inserció, li procura una font autònomad’ingressos eliminant la seva consideració personal i social de subsidiat oassistit, permet la millora del nivell de vida de la seva llar, li facilita l’accésa una variada gamma de recursos, possibilita la seva participació a la comu-nitat i fomenta, en definitiva, la seva autoestima i consideració personal118.

En el marc de les rendes mínimes autonòmiques resulta habitualincorporar un conjunt d’accions dirigides cap a l’ocupació, en les qualses preveuen tot un conjunt d’actuacions d’orientació i motivació profes-sional, recolzament a la recerca de treball, accés al treball autònom i al’economia social, inserció en empreses i treball social per als destina-taris de les rendes mínimes d’inserció, ja es configurin aquestes com apart integrant o com a requisit previ de la concessió de la renda mínima

117 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comunidades Autónomas y fomento…», cit. pàg. 284. Segons l’au-tor, la potenciació de la contractació dels treballadors perceptors de la renda mínima d’inser-ció permet assolir dos objectius: fomentar la participació de tots els ciutadans a la vida eco-nòmica i social i fer efectiva la seva dignitat; i evitar el rebuig social.


185

d’inserció119. Amb totes aquestes mesures, es compleix un objectiu d’apro-fundiment i de complement de les polítiques autonòmiques d’ocupació, enrelació amb uns subjectes que tradicionalment no han trobat un tractamentespecífic i satisfactori per part de l’acció estatal120. Ara bé, a partir d’aques-ta premissa, les diferents rendes mínimes d’inserció es caracteritzen per laseva diversitat en relació amb quines són les accions concretes d’inserciólaboral adoptades, els requisits exigits als seus beneficiaris, etcètera.

A nivell estatal, les mesures més habituals per afavorir el foment del’ocupació són les bonificacions en la cotització a la contractació de per-sones en situació d’exclusió social que siguin beneficiàries de rendes míni-mes d’inserció. Així ho preveu, per a l’any 2006, la Llei 30/2005, de pres-supostos generals de l’Estat en la disposició addicional 50a121.

59. Pel que fa a la renda mínima d’inserció catalana, les accions desuport a la inserció laboral estan previstes a l’art. 18 de la Llei 10/1997 i al’art. 15 del Decret 306/1998 i es componen de les accions d’orientació imotivació professional i les accions formatives específiques necessàries perfacilitar la inserció laboral.

Aquestes actuacions de motivació, orientació laboral i formació ocu-pacional i recolzament per a la inserció laboral corresponen al Departamentde Treball122, el qual, dins de les seves possibilitats, ha d’adequar la seva

119 ROJO TORRECILLA, E.: «Protección social y rentas mínimas…», cit. pàg. 102. L’autor citantinformes de l’OCDE posa de manifest en aquesta mateixa direcció que unes mesures activesadequades en la línia de potenciar un ús més adient dels recursos públics podria ser l’ajut il’assessorament per a la cerca de treball, l’ensenyament de qualificacions demanades i la con-cessió de subvencions a grups desafavorits perfectament identificats.

120 MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevo derecho social de ciudadanía...»,cit. pàg. 126. Una visió de la renda mínima d’inserció com a mesura de política d’ocupació aESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comentarios a algunos aspectos...», cit. pàg. 145 i 146. L’autor indi-ca que la renda mínima d’inserció té també la naturalesa de mesura de política d’ocupació, sies considera que va dirigida a la reinserció social i laboral dels seus beneficiaris. Tanmateixl’autor considera que no hi ha inconvenients competencials per a la regulació de la renda míni-ma d’inserció des del seu vessant d’instrument de política d’ocupació. Vid., també, ESTEBAN

LEGARRETA, R.: «Comunidades Autónomas y fomento...», cit. pàg. 285.121 Destinataris de les bonificacions: empreses i entitats sense ànim de lucre que contractin, inde-

finidament o temporalment, perceptors de rendes mínimes d’inserció. Els contractes indefinitsi temporals, a temps complet o a temps parcial, tenen una bonificació del 65% de la quotaempresarial per contingències comunes, durant un màxim de 24 mesos.

122 Vid. també l’art. 20.3 b) de la Llei 10/1997, segons el qual correspon al Departament de Treballtramitar les despeses de tramitació i orientació laboral, de formació ocupacional i d’inserciólaboral.

186

oferta formativa ocupacional als col·lectius més necessitats123. Tanmateixel Departament de Treball ha de promoure accions que suposin l’autoocu-pació dels destinataris de les prestacions de la renda mínima d’inserció,amb la col·laboració, en el seu cas, d’altres organismes i entitats. Tractant-se d’accions dirigides cap a la inserció laboral dels destinataris de la rendamínima d’inserció cal valorar positivament la participació del Departamentde Treball i Indústria, per ser aquest el competent en aquestes matèries.

El Departament de Treball pot organitzar aquestes actuacions mitjan-çant empreses i entitats d’inserció, administracions locals o altres institu-cions o entitats col·laboradores. A tal efecte el Departament de Treball potsubvencionar les empreses i entitats d’inserció que contractin laboralmentdestinataris d’accions de la renda mínima d’inserció en les condicions i garan-ties que, de conformitat amb el que preveu l’art. 15.3 del Decret 306/1998,es fixin en el programa d’ajuts del Departament de Treball per a la inser-ció laboral de les persones acollides a la renda mínima mitjançant empre-ses i entitat col·laboradores124. Aquesta possibilitat s’ha actuat en cada exer-cici, i està prevista per al 2005 la Resolució TRI 148/2005, de 19 de gener,per la qual s’obre la convocatòria per a l’any 2005 per a la concessió desubvencions per a la inserció laboral de les persones acollides a la rendamínima d’inserció, mitjançant empreses i entitats col·laboradores125. Durantl’any 2006, mitjançant la Resolució TRI/430/2006, de 14 de febrer, s’hadonat publicitat a l’atorgament de subvencions per a la inserció laboral depersones acollides a la renda mínima d’inserció mitjançant empreses d’in-serció sociolaboral, entitats col·laboradores d’inserció i projectes d’autoo-cupació per a l’any 2005.

60. Resulta criticable que, en relació amb la contractació laboral delsdestinataris de les accions de la renda mínima d’inserció, la normativa es

123 En aquest sentit, s’ha posat de manifest la necessitat de donar un tractament preferencial alsdestinataris de la renda mínima d’inserció en els diferents programes de formació ocupacio-nal, així com l’elaboració de cursos especialment dissenyats per a aquest col·lectiu. Vid. CONSEJO

ECONÓMICO Y SOCIAL: La pobreza y la exclusión social…, cit. pàg. 87.124 Vid. en aquesta direcció l’art. 20.3 c) de la Llei 10/1997, segons el qual correspon al Departament

de Treball tramitar les corresponents despeses de les subvencions a les empreses, entitats d’in-serció, administracions locals i la resta d’institucions públiques que participin en el desenvo-lupament de programes d’inserció laboral dirigits al titular d’un pla individual d’inserció i rein-serció social i laboral de la renda mínima d’inserció.

125 Vid., una anàlisi dels programes anteriors a ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comunidades Autónomasy fomento…», cit. pàg. 285 a 294.

187

limiti a preveure subvencions per a les empreses i entitats d’inserció queels contracti, sense abordar d’una manera més àmplia aquesta matèria, espe-cificant les situacions personals que aconsellen l’aplicació d’aquesta mesu-ra, la identificació de les activitats o treballs que tenen capacitat d’inser-ció, el perfil de les empreses contractants, així com establint les mesuresde seguiment i recolzament d’aquest procés d’inserció. En tot cas, aques-tes previsions han servit per posar en marxa, per part de la Generalitat deCatalunya, programes en els quals, juntament amb les actuacions de moti-vació, orientació i formació ocupacional, s’ha incentivat l’accés al mercatde treball dels destinataris de la renda mínima d’inserció.

61. Finalment, la normativa catalana preveu la necessitat d’impulsarla participació en el desenvolupament de les actuacions de recolzamenta la inserció laboral dels agents socials, amb l’adopció d’acords que faci-litin la integració laboral dels destinataris de les accions de la renda míni-ma d’inserció. A tal efecte, l’art. 15.5 del Decret 306/1998 va preveure lacreació, en el marc del Comitè de Seguiment de la Renda Mínima d’Inserció,d’una ponència, amb participació dels agents econòmics i socials, per dura terme el seguiment específic de les accions que comporten l’adequacióde les ofertes formatives i d’inserció als col·lectius destinataris de la rendamínima d’inserció.

62. Altres CA regulen les actuacions de recolzament a la integraciósocial tenint com a eix bàsic l’anomenat «programa individual d’inserció»,elaborat pels serveis socials, i que consta d’accions de promoció personalo social, participació en programes d’ocupació i en accions de promoció,formació o reconversió professional126. En altres casos, es parla d’itinera-ris professionals, que inclouen mesures d’orientació professional, forma-ció professional ocupacional i foment de l’ocupació, entre d’altres127. Perúltim, altres normes autonòmiques d’inserció tracten de reflectir la priori-tat d’incentivar la incorporació al món laboral dels beneficiaris de la rendad’integració social, mitjançant incentius a la contractació laboral i incen-tius a l’autoocupació i a l’economia social128.

126 És el cas, a la CA de Madrid, dels art. 30 a 33 RMIM.127 Així és a Andalusia, d’acord amb l’article 7 de l’ISMA.128 Art. 19 RISG.

188

3.3 · Les prestacions econòmiques: la cobertura econòmica de lesnecessitats vitals

63. Com ja s’ha posat de manifest, el doble objectiu que es persegueixamb les rendes mínimes d’inserció de satisfer les necessitats vitals i de faci-litar la inserció sociolaboral dels col·lectius als quals van dirigides deter-mina el contingut d’aquesta prestació. Un cop s’han estudiat les mesuresprevistes per tal d’assolir o, en tot cas, afavorir la inserció laboral del bene-ficiari de la renda mínima d’inserció, cal analitzar quines accions s’han pre-vist a les rendes mínimes per tal de resoldre o, en tot cas, reduir les man-cances i necessitats econòmiques que pot tenir el beneficiari per satisfer lesseves necessitats més bàsiques, abans i durant el procés d’inserció socio-laboral. En conseqüència, la satisfacció d’aquestes necessitats bàsiquesrequereix l’establiment d’un ajut econòmic.

En compliment d’aquest segon objectiu s’ha previst a l’art. 3 de la Llei10/1997 diverses prestacions de caràcter econòmic com són les prestacionsd’urgència i rescabalament, la prestació econòmica pròpiament dita i altresprestacions complementàries. La percepció d’aquestes prestacions es con-figura com «la contraprestació» derivada del conveni d’inserció que rep elbeneficiari de la renda mínima d’inserció per la seva correcta participacióen el desenvolupament del PIR. En els propers apartats procedirem a l’a-nàlisi del règim jurídic de cadascuna d’aquestes prestacions de caràctereconòmic de la renda mínima d’inserció.

3.3.1 · PRESTACIONS D’URGÈNCIA I RESCABALAMENT

64. Les prestacions d’urgència i rescabalament estan regulades a l’art.15 de la Llei 10/1997 i a l’art. 12 del Decret 306/1998. Aquestes presta-cions es defineixen com aquelles que tenen per objecte cobrir les mancan-ces materials concretes, tant les preexistents com les que apareguin durantl’aplicació del PIR. S’ha considerat que aquestes prestacions guarden unacerta similitud amb les prestacions assistencials de Seguretat Social previs-tes a l’art. 56.1 TRLlGSS129.

129 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «Comentarios y algunos aspectos conflictivos...», cit. pàg. 153. Enaquest sentit, l’art. 56.1 TRLlGSS, sota el títol de «Contingut dels ajuts assistencials», estableix

189

Aquestes prestacions poden percebre’s des del moment en què el diag-nòstic de cada cas permeti preveure la incorporació d’una persona o unitatfamiliar a un PIR i comença la seva elaboració. En tot cas, la concessióprovisional d’aquestes no implica necessàriament la posterior aprovaciódel PIR.

L’entitat encarregada de facilitar les prestacions d’urgència i rescaba-lament seran les corresponents administracions locals130. En tot cas, hau-ran de racionalitzar-se i coordinar-se totes aquelles actuacions que es rea-litzin en aquest camp, a fi d’evitar possibles duplicitats o que algunesnecessitats puguin quedar desateses.

3.3.2 · La prestació econòmica de la renda mínima d’inserció

3.3.2.1 · CONCEPTE I CARACTERÍSTIQUES

65. La prestació econòmica de la renda mínima d’inserció es preveu ies regula als art. 19 i 21 a 25 de la Llei 10/1997 i als art. 16 a 20 del Decret306/1998 i es pot definir com una prestació econòmica de caràcter periò-dic, assistencial, amb finalitat alimentària i de subsistència, subjecta al des-envolupament satisfactori del PIR.

A més a més d’aquestes notes, l’art. 19 de la Llei 10/1997 atribueix aaquesta prestació econòmica les característiques següents:

— Pot atorgar-se de forma complementària amb altres ingressos delsbeneficiaris.

— És bàsica per titular sol o unitat familiar. En aquest últim cas hau-ran d’afegir-se complements mensuals per a cada membre addi-cional.

que aquestes comprenen, entre altres, les que es dispensen per tractament o intervencions espe-cials, en casos de caràcter excepcional, per un determinat facultatiu o en una determinada ins-titució; per pèrdua d’ingressos com a conseqüència del trencament fortuït d’aparells de pròte-si, etcètera.

130 L’art. 20.4 de la Llei 10/1997, preveu a l’efecte que les administracions locals hauran de fer-se càrrec de les prestacions d’urgència i rescabalament que siguin necessàries a criteri delsequips d’atenció primària municipals i comarcals per a les persones ateses segons els respec-tius PIR.

190

— Només es pot concedir una prestació de renda mínima d’insercióper unitat familiar131.

— És intransmissible i no pot ser embargada, ni retinguda, ni donadaen garantia de cap obligació.

— El Departament de Treball i Indústria serà l’encarregat de tramitarl’abonament de la prestació econòmica de la renda mínima d’in-serció (art. 20.3 a) de la Llei 10/1997 i art. 16 del RD 306/1998).

66. Encara que en aquest precepte no es fixi de manera expressa, calafegir una darrera característica consistent en el fet que la prestació econò-mica de la renda mínima d’inserció la percep el titular, és a dir, de conformi-tat amb el que preveu l’art. 4 de la Llei 10/1997, la persona a favor de laqual s’ha aprovat el Pla individual d’inserció i reinserció social i laboral132.Aquesta opció, si bé és la més estesa, no es troba exempta de problemes,en tant que diferencia entre dues categories de ciutadans protegits, els queho són directament i els que ho són a través d’un altre i permet l’existèn-cia d’abusos per part del titular, sobretot quan les relacions familiars sónconflictives133.

3.3.2.2 · QUANTIA DE LA PRESTACIÓ ECONÒMICA

3.3.2.2.1 · La quantia bàsica i els complements per membresaddicionals

67. Com ja s’ha avançat la quantia de la prestació econòmica de larenda mínima d’inserció es determina en funció de les càrregues fami-liars de la persona perceptora (cosa que també fa, per exemple, la norma-

131 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas minimas..., cit. pàg. 166, considera que amb aquesta mesu-ra es posa de manifest la voluntat d’evitar l’acumulació de prestacions en un mateix nucli con-vivencial, però s’ignora que en aquest poden residir diversos grups familiars.

132 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 167, posa de manifest que aquesta ésla regla general, de la qual exceptua la normativa aragonesa, que admet que aquesta titularitatsigui compartida i que la prestació sigui distribuïda, de forma proporcional, entre els diferentsmembres de la unitat familiar.

133 AGUILAR, M.; GAVIRIA, M. i LAPARRA, M.: La caña y el pez..., cit. pàg. 80 i 81.

191

tiva de la CA de Madrid134, la del País Basc135 o la gallega136). Aquestaquantia, però, no ve determinada de forma expressa per la Llei 10/1997,sinó que l’art. 21 d’aquesta es limita a establir que la determinació de laquantia màxima i mínima de la prestació haurà d’efectuar-se per via regla-mentària.

L’única previsió sobre aquesta qüestió que preveu de forma directala Llei 10/1997 és la necessitat que es revaloritzi anualment l’import de larenda mínima d’inserció. En aquest sentit, l’art 21.1 preveu que l’importde la prestació bàsica i dels complements haurà de revaloritzar-se anual-ment de conformitat amb l’índex de preus al consum (IPC), previst per al’any137. Si l’IPC acumulat corresponent al període comprès entre el novem-bre de l’exercici anterior i el novembre de l’exercici econòmic al qual fareferència la revalorització és superior al previst per al mateix període, hade procedir-se a la corresponent actualització, de conformitat amb el queestableix la respectiva Llei de pressupostos de la Generalitat. A tal efecte,els titulars les prestacions dels quals hagin estat objecte de revaloritzacióen l’anterior exercici hauran de rebre la diferència en un pagament únic,abans del dia 1 de maig de l’exercici posterior. Si l’IPC previst per un exer-cici per la Llei de pressupostos generals de l’Estat resulta superior al real-ment produït en el període de càlcul de referència, les diferències haurande ser absorbides a la revalorització que s’hagi d’aplicar en l’exercici següent.

68. En compliment d’aquestes previsions es fixen també amb caràc-ter anual els imports de la prestació econòmica bàsica i dels complementsper membres addicionals de la renda mínima d’inserció. En aquest sen-tit, per a l’any 2005, aquests estan fixats per la Resolució del Departament

134 Així ho estableix l’article 10 RMIM, que posa el topall econòmic en el 100% SMI. 135 Així ho estableix l’article 10 PBRB: la quantia base és el 75% SMI en 12 mensualitats, més

un 25% per a la segona persona de la unitat familiar, i un 10% més per a cada persona a par-tir de la tercera, amb el topall màxim del 125% SMI per unitat de convivència.

136 L’article 11 RISG diu clarament: «La prestación económica de la renta de integración socialde Galicia estará integrada por un subsidio básico (75% IPREM)», «por un complemento varia-ble en función de los miembros que componen la unidad de convivencia independiente» (12%IPREM pel primer membre addicional, 10% pel segon i 8% a partir del tercer, amb el topalldel 125% IPREM) i «por un complemento de inserción» (que es fixa d’acord amb les carac-terístiques de cada projecte d’inserció).

137 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 168, valora positivament l’establimentde mecanismes com aquest que eviten la congelació de la quantia de la prestació econòmica iimpedeixen la pèrdua de poder adquisitiu dels seus beneficiaris.

192

de Treball i Indústria TRI/3743/2004, de 23 de desembre, per la qual esfixen els imports de la prestació econòmica bàsica i dels complements permembres addicionals de la renda mínima d’inserció per a l’any 2005, aixícom de les prestacions complementàries.

L’art. 1 d’aquesta norma fixa en 337,87 euros l’import mensual de laprestació econòmica bàsica de la renda mínima d’inserció per a l’any 2005.Tanmateix, l’art. 2 de la mateixa norma fixa, també per a l’any 2005, elssegüents imports mensuals dels complements per membres addicionals:45,65 euros per al primer membre addicional, 38,04 euros per al segon itercer membre addicional, i 30,44 euros per al quart i següents membresaddicionals138.

A partir d’aquests paràmetres, es pot fixar el següent quadre d’importsde la prestació econòmica de la renda mínima d’inserció segons el nom-bre de membres que conformen la unitat familiar.

138 Amb caràcter general, s’ha considerat que aquests nivells mínims garantits són sempre relati-vament baixos, i s’ajusten amb claredat a la finalitat estrictament assistencial i de subsistèn-cia de la prestació. Vid. GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 294. Aquesta ésuna característica comuna als diferents sistemes europeus d’ingressos mínims garantits i derendes mínimes d’inserció. Vid. MONEREO PÉREZ, J. L. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Un nuevoderecho social de ciudadanía...», cit. pàg. 113. AYALA, L.: «Los sistemas generales de rentasmínimas en Europa: logros, límites y alternativas». Documentación Social, núm. Juliol-setem-bre/1994, pàg. 251. Aquest autor posa de manifest la insuficiència de la protecció garantidaper reduir les situacions d’inseguretat econòmica. En la mateixa direcció PINILLA PALLEJÀ, R.:«¿Es posible una renta básica...», cit. pàg. 165, qualifica la prestació econòmica de la rendamínima d’inserció d’exigua.

193

Membres Ingressos mensuals (€) Ingressos anuals (€)

1 337,87 4.054,442 383,52 4.602,243 421,56 5.058,724 459,60 5.515,205 490,04 5.880,486 520,48 6.245,767 550,92 6.611,048 581,36 6.976,329 611,80 7.341,6010 641,95 7.703,40

Com es pot observar dels dos sistemes de càlcul més habituals empratsper les diferents CA per determinar la quantia de les seves respectives ren-des mínimes d’inserció, és a dir, l’assenyalament d’una concreta quantitat,aleatòria i decidida unilateralment pels poders públics sense atendre altresconsideracions o l’establiment d’aquesta per via d’equiparar-la o fixar undeterminat percentatge de certs paràmetres, ja sigui el salari mínim inter-professional (és el cas de la renda andalusa, que és del 65% del SMI, incre-mentable en un 8% per cada membre de la unitat familiar que convisquiamb el beneficiari, fins al 100% —topall màxim— del SMI139), o l’IPREM(com és el cas gallec) o les prestacions no contributives, la normativa cata-lana ha optat pel primer. D’aquesta manera es fixa per via reglamentàriauna quantitat per a la prestació econòmica de la renda mínima d’inserció,al marge de cap altre paràmetre. Cap conclusió, però, no es pot extreured’aquest mecanisme de càlcul de la prestació econòmica, ja que en tot cas,la correcció o no d’aquest depèn de la quantia finalment assignada.

Per a l’any 2006, la Resolució del Departament de Treball i IndústriaTRI 387/2006, de 17 de gener (DOGC de 27.2.2006, amb efecte retroac-tiu al 2.1.2006), fixa els imports de la prestació econòmica bàsica i delscomplements per membre addicional de la renda mínima d’inserció per al’any 2006, així com els ajuts complementaris. Aquests imports són:

— 349,45 euros: import mensual de la prestació econòmica bàsica dela renda mínima d’inserció per a l’any 2006.

— 47,21 euros: import mensual del complement per membres addi-cionals per al primer membre addicional; 39,34 euros mensuals peral segon i tercer membre addicional; i 31,48 euros mensuals per alquart i següents membres addicionals.

— Imports mensuals dels ajuts complementaris: 23,60 euros mensualsper cada fill menor de 16 anys; 47,21 euros mensuals per cada fillamb un grau de disminució d’almenys un 33%; 47,21 euros men-suals per a famílies monoparentals que no perceben pensió d’ali-ments; 29,12 euros mensuals per a persones soles amb grau dedependència que els impedeix la inserció laboral.

— Import diari de l’ajut d’hospitalització de membres de la unitat fami-liar: 11,65 euros.

139 Art. 6 de l’ISMA.

194

69. A partir d’aquests mecanismes de determinació de la quantia dela prestació econòmica de la renda mínima d’inserció, si es compara elcriteri seguit per Catalunya, amb els altres criteris utilitzats per altresCA es posa de manifest, a títol d’exemple, que la quantia fixada de4.054,44 euros anuals, coincideix essencialment amb la quantia de lesprestacions no contributives, és a dir, 4.043,06 euros anuals. Pel contra-ri, aquesta quantia s’allunya de la fixada com a Salari MínimInterprofessional —7.182 euros anuals—, i representa únicament pocmés del 56% d’aquesta. Sembla encertada l’equiparació amb les presta-cions no contributives, en tant que resulta coherent que es busqui unacerta unificació en la intensitat de la cobertura dispensada als beneficia-ris d’unes i altres prestacions140. En aquest sentit, es considera que lesprestacions no contributives constitueixen la referència normativa fona-mental existent a l’actualitat en el nostre país per a la cobertura de lesnecessitats bàsiques. En tot cas, s’ha evidenciat que aquestes quantitatsencara són insuficients, com a mínim en relació amb les persones queviuen soles, fins i tot en aquelles CA amb un nivell de vida inferior, comho prova el fet que diverses CA —entre elles la catalana— hagin deci-dit complementar-les141.

Crida l’atenció el fet que el complement per membre addicional vagidecreixent a mesura que es computa un major nombre de membres addi-cionals i al mateix temps que a partir d’un cert número d’aquests (eldesè membre addicional) el complement es congela. En aquests casos,la correspondència entre les necessitats i les càrregues familiars atesesi la dotació econòmica dels complements resulta absolutament despro-porcionada, sobretot si es té en compte l’import sovint irrisori delssegons142.

70. Si bé és cert que la convivència en comú en una unitat familiar potgenerar economies d’escala, i, per tant, cal tenir en compte la diferent gran-dària de les llars a l’hora d’establir la quantia de la renda mínima d’inser-ció, no resulten plenament adequats els criteris fixats per la normativa per

140 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas minimas..., cit. pàg. 161.141 SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 22.142 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pàg. 163. En termes semblants GARCÍA

ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 293, posa de manifest com aquests mecanismespenalitzen les llars nombroses.

195

determinar la quantia de la prestació econòmica de la renda mínima d’in-serció en aquests supòsits, sobretot si es té en compte el tractament moltmés favorable que reben aquestes situacions en relació amb les prestacionsno contributives.

Així, per exemple, si analitzem l’increment de la prestació econòmicade la renda mínima d’inserció que suposa cada membre addicional de launitat familiar observem que per al primer membre addicional es fixa unincrement de 45,65 euros mensuals, de 38,04 euros mensuals per al segoni tercer membre addicional i de 30,44 euros mensuals a partir del quart.Això suposa que l’increment per al primer membre addicional de la unitatfamiliar és del 13,51%, l’increment per al segon i tercer membre addicio-nal és de l’11,26% i l’increment a partir del quart membre addicional éstan sols del 9%. Aquesta opció s’allunya de la seguida per altres CA, comper exemple, Andalusia, Castella-la Manxa i Navarra, en què la quantia pera cada membre addicional és igual a la del primer. Tanmateix, contradiuuna de les escales més utilitzades en estudis sobre consum familiar, l’ano-menada escala d’Oxford, que considera que cada adult addicional necessi-taria un 70% del que necessiti el primer membre de la llar i cada menoraddicional un 50143.

3.3.2.2.2 · El càlcul de la quantia: la quantia diferencial

71. De l’import de la prestació que correspongui en funció dels mem-bres de la unitat familiar se’n deduiran, en còmput anual, els ingressos dequalsevol mena de què disposi el titular i/o qualsevol membre de la uni-tat familiar, amb les excepcions que es fixin per via reglamentària (art.21.2 de la Llei 10/1997). En conseqüència, en el supòsit que qualsevolmembre de la unitat familiar disposi de qualsevol tipus d’ingressos, de lateòrica quantitat inicialment fixada, únicament es percebrà la quantia dife-rencial144.

143 MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública…, cit. pàg. 223. SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA

PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pag. 25, consideren fins i tot que seria suficient un percen-tatge d’increment del 50% per als adults i d’un 30% per als menors d’edat.

144 GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 290. L’autora indica sobre aquest temaque el principi d’una renda mínima de caràcter complementari implica atorgar una prestacióeconòmica diferenciada que completi els ingressos setmanals o mensuals de cada unitat per-ceptora fins a un nivell considerat com a mínim a garantir.

196

En desenvolupament d’aquesta previsió l’art. 17 del Decret 306/1998,de conformitat amb la regulació donada pel Decret 118/2001, de 2 demaig145, estableix que no es deduiran de l’import de la prestació:

— Les prestacions finalistes per disminució, les de protecció a la famí-lia i les de Seguretat Social pel fet de tenir fills a càrrec.

— Les pensions de jubilació, invalidesa, viduïtat, en favor de familiarsi orfenesa, que rebi qualsevol membre de la unitat familiar que nosigui el titular.

— Qualsevol tipus de remuneració percebuda a conseqüència de lesaccions d’inserció derivades de la renda mínima d’inserció durantels sis primers mesos.

— Els ingressos procedents de contractes de treball de durada inferioro equivalent a un mes. A tal efecte, cal tenir en compte que elsingressos procedents de contractes de treball de durada inferior oequivalent a un mes, s’acumularan per any natural en fraccions men-suals i es reduirà la prestació econòmica de manera proporcionalal còmput de mesos efectivament treballats excepte en el cas de con-tractes de fills menors de 25 anys, en els quals no es deduiran elsingressos obtinguts per un període de 6 mesos ni se suspendrà laprestació econòmica.

— Qualsevol tipus de remuneració rebuda com a conseqüència d’untreball obtingut per qualsevol fill menor de 25 anys, durant els pri-mers sis mesos. Aquest període es considerarà de manera indepen-dent per cada treball obtingut.

En el cas de contractes de treball no inclosos en aquest apartat i enels que la retribució fixada sigui inferior a la prestació econòmica de larenda mínima d’inserció de la unitat familiar, es deduirà només el 75%dels ingressos per un període màxim de 6 mesos per a cada destinatari.

145 La modificació introduïda per aquesta norma troba el seu origen en una acció experimentalper la qual s’atenia un suggeriment del Síndic de Greuges, que es va acordar al si de la ComissióInterdepartamental de la renda mínima d’inserció, consistent a no deduir de la prestació eco-nòmica de la renda mínima d’inserció, durant el període de 6 mesos, els ingressos produïts peltreball dels fills dels perceptors de la renda mínima d’inserció, amb la finalitat de no desin-centivar la seva inserció laboral. Com a conseqüència del bon resultat d’aquesta acció experi-mental i de conformitat amb el criteri del Síndic de Greuges relatiu a la possibilitat de regu-lar-la com a definitiva, això es va dur a terme finalment a través del Decret 118/2001.

197

Aquesta deducció té un caràcter acumulatiu amb independència de ladurada dels contractes.

72. En definitiva, si bé, de conformitat amb les característiques de larenda mínima d’inserció, els ingressos procedents del treball han de serdescomptats de la quantia de la prestació econòmica, cal tenir en compteque en ocasions el descompte íntegre d’aquesta quantia podria desincenti-var l’accés al treball, donat que la realització del treball suposaria un esforçque no repercutiria en una millora dels ingressos146.

No obstant les regles esmentades, l’art. 17.2 del Decret 306/1998, esta-bleix que l’import de la prestació econòmica de la renda mínima d’inser-ció que correspongui a cada unitat familiar no pot ser superior al 190% dela prestació bàsica, ni la quantia mínima de l’esmentada prestació inferioral 25% de la prestació econòmica bàsica. En conseqüència, per a l’any 2005la prestació econòmica no podrà ser superior a 641,95 euros (190% de337,87 euros), ni inferior a 84,47 euros (25% de 337,87 euros). Per tant,per més membres addicionals que tingui la unitat familiar no es podrà per-cebre una prestació econòmica superior a 641,95 euros i en cap cas la pres-tació econòmica que es rebi no podrà ser inferior a 84,47 euros.

3.3.2.2.3 · Pagament de la prestació econòmica

73. El pagament de la prestació econòmica de la renda mínima d’in-serció està regulat als art. 23 de la Llei 10/1997 i 19 del Decret 306/1998.

L’abonament de la prestació econòmica ha d’efectuar-se un cop acor-dada la concessió de la prestació, amb efectes des del primer dia del messegüent al de la data d’entrada de la sol·licitud en el corresponent registrede la Generalitat o de la data en què s’hagi completat tota la documenta-ció necessària per acreditar la concurrència dels requisits.

En tot cas, l’art. 19.2 del Decret 306/1998, desenvolupant la previsióque es conté a l’art. 23.3 de la Llei 10/1997, regula la possibilitat que espugui acordar el pagament immediat de la renda mínima d’inserció en tantque s’espera la resolució definitiva. A tal efecte es preveu que a petició delsserveis bàsics d’atenció social primària o de les entitats d’iniciativa social

146 Vid. GARCÍA ROMERO, M. B.: Rentas mínimas..., cit. pàg. 297. Vid. també, SANZO GONZÁLEZ,L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica..., cit. pàg. 31.

198

homologades responsables del PIR, i en cas de necessitat social i econò-mica greu, es pot establir un pagament immediat des del mateix mes desol·licitud de la renda mínima d’inserció en tant que s’espera la decisió defi-nitiva. No obstant això, no procedirà a aquest pagament immediat quan lessituacions sobrevingudes hagin de ser ateses mitjançant els ajuts d’urgèn-cia i rescabalament o altres prestacions públiques previstes a l’efecte.

74. El pagament de la prestació econòmica de la renda mínima d’in-serció s’ha de fer per mesos vençuts, sense que puguin produir-se endarre-riments en el pagament superiors a un mes. És a dir, el pagament dels endar-reriments en cap cas no pot superar l’import d’una mensualitat a més a mésde la corresponent al mes en curs.

El pagament haurà de fer-se directament al titular, si bé, es preveu queamb caràcter excepcional aquest pagament pugui fer-se a l’entitat que aténla persona destinatària, quan això pugui assegurar la finalitat de la prestació.

75. Finalment, el pagament tindrà una durada màxima de 12 mensua-litats dins d’un exercici pressupostari, si bé, aquesta durada podrà ser pror-rogada anualment. En aquest sentit, l’art. 19.3 del Decret 306/1998 preveuque la durada màxima de 12 mensualitats serà prorrogada, prèvia avalua-ció anual, sempre que es continuïn reunint els requisits exigits per ser titu-lar de la renda mínima d’inserció que es preveuen a la normativa.

La temporalitat de la prestació respon a la voluntat de no perpetuar lasituació de dependència econòmica del beneficiari d’aquesta i, per tant,d’impedir que aquest no trobi incentius que el motivin a assolir una feinai, per tant, una altra font d’ingressos. En conseqüència, amb aquesta mesu-ra es procura una millor relació entre l’obtenció d’una prestació econòmi-ca i l’objectiu de la inserció i/o reinserció social que es pretén amb la rendamínima d’inserció. Ara bé, el caràcter temporal de la prestació econòmicaplanteja més dificultats si es té en compte la finalitat de la renda mínimad’inserció sociolaboral, en tant que pot succeir que s’esgoti la prestacióeconòmica sense haver-se assolit aquesta finalitat147. Per tal de conjugar

147 ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 196. En aquesta direcció GARCÍA RO-MERO, M. B.: Rentas mínimas..., pàg. 303, considera que la durada de la prestació econòmicahauria d’estar estretament relacionada amb els plans de formació o de reinserció, donat que elseu objectiu prioritari consisteix a possibilitar la sortida del beneficiari de la situació de pobre-sa i marginació en què es troba.

199

ambdós arguments, la normativa catalana opta per fixar el caràcter tempo-ral de la prestació econòmica, però al mateix temps, la possibilitat de pròr-rogues (tàcitament sine die, amb el requisit de la revisió o avaluació anuali el manteniment dels requisits per ser beneficiari de la RMI148).

3.3.3.2.2.4 · Modificació, suspensió i extinció de la prestació econòmica

76. La modificació, suspensió i extinció de la prestació econòmica dela renda mínima d’inserció es troba regulada als art. 22 i 24 de la Llei10/1997 i als art. 18 i 20 del Decret 306/1998149.

Pel que fa a la modificació de la prestació, l’art. 22.1 de la Llei 10/1997,preveu que el canvi de les situacions personals i econòmiques i/o patrimo-nials de qualssevol dels components de la unitat familiar pot motivar la reduc-ció o l’augment de la prestació econòmica en la forma que es determini perreglament. En aquesta direcció l’art. 18 del Decret 306/1998, es limita apreveure que els ingressos procedents de contractes de treball de duradainferiors o equivalents a un mes, s’acumularan per any natural en fraccionsmensuals i la prestació econòmica es reduirà de manera proporcional alcòmput de mesos efectivament treballats, excepte en el cas de contractesde fills menors de 25 anys, sense perjudici del que preveu l’art. 17.2 e) i17.3 del Decret 306/1998.

77. En relació amb la suspensió de la prestació, l’art. 22.2 de la Llei10/1997, preveu dues causes de suspensió: en primer lloc, que el titular oqualsevol dels membres de la unitat familiar rebin amb caràcter temporalingressos econòmics per un import mensual igual o superior al que rep perla renda mínima d’inserció; i, en segon lloc, també se suspèn l’abonamentde la prestació per incompliment de les obligacions establertes a l’art. 7 dela Llei. En ambdós casos l’abonament de la prestació ha de reprendre’s sidesapareixen les circumstàncies que n’han motivat la suspensió150.

Altres normatives autonòmiques regulen també les causes de suspen-sió de la prestació econòmica. És el cas dels art. 13 i 14 RMIM, que pre-

148 ESTEBAN LEGARRETA, R.: «La intervención autonómica...», cit., pàg. 177. 149 Per a un estudi de les causes, procediments i efectes de la modificació, suspensió i extinció de

la prestació econòmica de les rendes mínimes d’inserció vid. ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las ren-tas mínimas..., cit. pàg. 200 a 226.

150 Vid. STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 25 d’octubre de 2002 (JUR 51888).

200

veuen com a causes suspensives temporals (fins a 12 mesos) la pèrdua tem-poral d’algun dels requisits, la realització d’un treball de durada inferior a12 mesos (durant els quals rebi un retribució igual o superior al de la pres-tació), i la suspensió cautelar per 3 mesos (basada en indicis de concurrèn-cia de causes d’extinció).

78. Finalment, pel que fa a l’extinció de la prestació, l’art. 24 de la Llei10/1997 preveu les causes següents:

— Pèrdua d’alguna de les condicions exigides per a la seva concessió151.— Mort o absència no justificada del titular. A tal efecte, s’entén per

absència aquella circumstància que d’alguna forma impedeix la loca-lització dels destinataris un cop esgotats els procediments de notifi-cació establerts a la normativa vigent. En el supòsit de mort o absèn-cia del titular per abandonament de la seva família o resolució judicialque suposi privació de llibertat del titular que sigui cap d’una uni-tat familiar, hauran de prendre’s les mesures adequades per tal quela resta dels seus components no quedin desprotegits.

— Comissió d’irregularitats comprovades, dirigides a l’obtenció o con-servació de la prestació. En aquests casos, no pot tornar-se a sol·lici-tar la prestació fins que hagi transcorregut, com a mínim, un anydes de l’acord d’extinció.

— Trasllat de la residència a un municipi situat fora de l’àmbit terri-torial de Catalunya152. És el cas, també, de la renda gallega (art. 32.fde la RISG).

— Incompliment reiterat, per causa imputable al titular, de les obliga-cions previstes a l’art. 7 de la Llei 10/1997153. Seria el cas, per exem-

151 Vid., entre d’altres, STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 10 de desembre de 2003(JUR 145017), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 13 de novembre de 2003(JUR 168226), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 26 de setembre de 2003 (JUR104747), STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 30 d’abril de 2002 (JUR 207064),etcètera.

152 Pel contrari, no és causa de modificació, suspensió o extinció de la prestació el simple canvide domicili. Vid. STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 4 de maig de 2001 (JUR244350) i STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 22 de setembre de 2002 (JUR18441).

153 La STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 7 d’abril de 2000 (JUR 2431) coneix unsupòsit en què s’extingeix la renda mínima d’inserció perquè el beneficiari no s’havia impli-cat en les activitats d’inserció.

201

ple, del fet de rebutjar una oferta de feina adient atesa la seva situa-ció personal i familiar154.

D’altra banda, l’article 15 RMIM regula, a la CA de Madrid, els motiusd’extinció de la renda d’inserció: la mort o renúncia del titular, la pèrduadels requisits, el trasllat de residència fora de la CA, la realització d’unaactivitat retribuïda (igual o més que la prestació) de durada superior a 12mesos, entre d’altres.

79. La suspensió o extinció del pagament de la prestació econòmica noimplica necessàriament el mateix efecte en relació amb la resta d’actuacionsestablertes per la normativa en relació amb els destinataris de la renda mí-nima d’inserció, de manera que aquests poden seguir gaudint de les altresmesures encaminades a la inserció social i laboral i a la prevenció de novessituacions de pobresa o marginació, si les seves circumstàncies ho requerei-xen. Cal valorar positivament aquesta precisió en tant que habitualment eltractament de l’extinció de les rendes mínimes d’inserció ha prescindit de ladoble dimensió, social i econòmica, que caracteritza aquestes prestacions155.

3.2.2.5 · Prestacions complementàries

80. L’art. 3.1 f) de la Llei 10/1997, en preveure les diverses actuacionsi prestacions a través de les quals la renda mínima d’inserció pot assolir elsseus objectius, deixa la porta oberta a altres possibles actuacions i presta-cions no recollides de forma expressa a la Llei, però que en un futur espoguessin incorporar per via reglamentària. En desenvolupament d’aques-ta previsió el Decret 316/2001 de 20 de novembre, pel qual es modifica elDecret 306/1998 que desenvolupa la Llei 10/1997, incorpora altres presta-cions complementàries de la renda mínima d’inserció.

La finalitat d’aquesta norma és l’adaptació de la prestació econòmicade la renda mínima d’inserció a les especials necessitats de determinats col·lec-

154 Vegeu la STSJ de Catalunya (contenciosoadministrativa) de 7 de juliol de 2005 (JUR 2006/46024).155 En aquest sentit, ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas…, cit. pàg. 208, considera que

aquest efecte negatiu es pot atenuar si es permet que encara que es perdi la prestació econò-mica, els beneficiaris de la renda mínima puguin seguir beneficiant-se d’alguna de les mesu-res o actuacions previstes per procurar la seva integració i promoció social.

202

tius perceptors d’aquesta que es considera que han de rebre un major nivellde protecció, com per exemple, les famílies monoparentals que no rebenpensió d’aliments, les famílies amb fills i filles menors de 16 anys i ambfills i filles disminuïts, així com les persones soles que pateixen problemessociosanitaris greus que els impedeixen treballar amb normalitat. Tanmateixes considera convenient facilitar un ajut especial en determinats casos d’in-fortuni com l’hospitalització d’un membre de la unitat familiar. En defini-tiva, amb aquestes prestacions complementàries es pretén augmentar i modu-lar la intensitat protectora a favor dels sectors de la població usuària ambmés dificultats, amb constant adaptació a les circumstàncies familiars i per-sonals i el corresponent ajustament de les estratègies d’inserció amb l’ob-jectiu últim d’assolir l’autonomia de les persones assistides.

Aquesta necessitat fou posada de manifest pel Parlament de Catalunya,que a la seva moció 37/VI, de 27 d’octubre de 2000, sobre la lluita contrala pobresa, va instar el Govern a adaptar i incrementar les prestacions públi-ques a les necessitats de les famílies amb majors dificultats econòmiques,directament o amb prestacions finalistes.

81. De conformitat amb aquestes premisses, el Decret 316/2001 va in-corporar un nou art. 16 bis al Decret 306/1998 on es recollien les següentsprestacions complementàries:

— Ajut complementari mensual per cada fill i filla menor de 16 anysper un import del 50% de la quantia abonada en concepte de pri-mer membre addicional de la unitat familiar. Aquest ajut es podràprorrogar fins l’edat de 18 anys si el fill o la filla estiguessin cur-sant estudis que poguessin millorar les seves possibilitats d’inser-ció laboral.

— Ajut complementari mensual per cada fill i filla que tingui recone-guda una disminució de com a mínim un 33%, per un import del100% de la quantia abonada en concepte de primer membre addi-cional de la unitat familiar. L’ajut s’abonarà en tot cas fins als 18anys i més enllà d’aquesta edat si el percentatge de disminució noarriba al 65%. Aquesta prestació no serà compatible amb la previs-ta en l’apartat anterior.

— Ajut complementari mensual per a les famílies monoparentals queno rebin pensió per aliments, l’import del qual serà equivalent alcòmput del primer membre addicional en la unitat familiar.

203

— Ajut complementari mensual per a les persones soles el grau de depen-dència de les quals no permeti la seva inserció laboral, l’import delqual serà equivalent a la prestació econòmica bàsica de la rendamínima d’inserció dividida en 12 mensualitats. S’entén per depen-dència la situació perllongada durant més d’un any de desvincula-ció del mercat de treball o la impossibilitat comprovada per raonssociosanitàries o altres, de reinserir-se.

— La part proporcional diària de la prestació econòmica bàsica, pertal d’atendre desplaçaments i despeses extraordinàries en cas d’hos-pitalització d’un membre de la unitat familiar, amb un màxim de30 dies dins de l’any natural. Aquest màxim es podrà prorrogar encasos excepcionals a criteri de la Comissió Interdepartamental.

82. A partir d’aquestes previsions i per a l’any 2005, la Resolució delDepartament de Treball i Indústria TRI/3743/2004, de 23 de desembre(DOGC 22.2.2005), preveu a l’art. 3 els imports mensuals dels ajuts com-plementaris següents:

La Resolució del Departament de Treball i Indústria TRI 387/2006, de17 de gener (DOGC de 27.2.2006, amb efecte retroactiu al 2.1.2006), pre-veu els imports mensuals dels ajuts complementaris següents:

204

Per cada fill menor de 16 anys, amb pròrroga fins als 18 anys per estudis 22,82 €

Per cada fill menor de 18 anys amb disminució de com a mínim un 33% (sense límit d’edat si no arriba al 65%) 45,65 €

Famílies monoparentals que no reben pensió d’aliments 45,65 €Persona sola dependent que li impedeix la inserció laboral 28,16 €Desplaçaments i despeses extraordinàries per dia

d’hospitalització (màxim 30 dies) 11,26 €

Per cada fill menor de 16 anys, amb pròrroga fins als 18 anys per estudis 23,60 €

Per cada fill menor de 18 anys amb disminució de com a mínim un 33% (sense límit d’edat si no arriba al 65%) 47,21 €

Famílies monoparentals que no reben pensió d’aliments 47,21 €Persona sola dependent que li impedeix la inserció laboral 29,12 €

83. En relació amb la dinàmica d’aquestes prestacions complementà-ries, l’art. 16 bis del Decret 306/1998, preveu les regles següents:

— Els ajuts establerts únicament s’atorgaran en aquells casos en quèles persones beneficiàries disposin únicament dels ingressos de laprestació econòmica de la renda mínima d’inserció (art. 16 bis. 2).

— Aquests ajuts seran gestionats pel Departament de Treball.— Aquests ajuts se suspendran o s’extingiran en dos supòsits: quan

desapareguin les condicions o circumstàncies que els han motivat,i quan se suspengui o s’extingeixi la prestació econòmica de larenda mínima d’inserció.

205

CONCLUSIONS

Un cop desenvolupats amb amplitud tots els eixos temàtics de la recer-ca plantejada, arriba el moment de formular les principals idees conclusi-ves assolides, tasca que sempre requereix brevetat, claredat i, per damuntde tot, l’esforç de síntesi de les aportacions fonamentals que els autorsvolem transmetre. Amb aquesta premissa metodològica i com a tancamentdel treball, presentem numerades les conclusions que resumeixen el nostreestudi i que, sincerament, esperem que puguin suposar una petita aporta-ció al sempre necessari debat científic sobre la renda d’inserció autonòmi-ca com a mecanisme de lluita contra el fenomen de l’exclusió social i dela pobresa.

Aquestes idees-força conclusives són les següents:

1a) Les prestacions no contributives del sistema de Seguretat Social nocobreixen les situacions de necessitat d’aquells que no tinguin certa edat(65 anys), siguin invàlids o malalts crònics (majors de 18 anys amb un graumínim del 65%) o que no tinguin càrregues familiars, de forma que els col·lec-tius no inclosos en el nivell no contributiu resten pendents, quant a la cober-tura de les seves necessitats, de l’assistència social autonòmica.

2a) S’hauria d’establir un diàleg polític entre les diverses administra-cions, autonòmiques i estatal, per tal d’arribar a un pacte sobre els contin-guts i límits de l’assistència social i de la Seguretat Social i, en aquest segoncas, per tal d’establir la matèria com a competència concurrent o compar-tida entre l’Estat i les CA. Una modificació política puntual del concepted’execució de la legislació estatal i, en especial, d’allò que s’hagi d’en-tendre per «legislació bàsica» de Seguretat Social (normes mínimes, prin-cipis, directrius comunes a tot l’Estat, millorables per a les CA) segonsl’article 149.1.17 de la Constitució, seria el primer pas per a corregir lesdistorsions actuals del sistema.

3a) Tradicionalment s’ha sostingut que les prestacions no contributi-ves formen part del sistema de Seguretat Social, com també ho és la renda

207

activa estatal, mentre que les rendes mínimes d’inserció, sens dubte, for-men part de l’assistència social i, per tant, són competència exclusiva deles CA (art. 148.1.20 de la Constitució). No podem deixar de palesar, però,certs dubtes respecte de la consideració «acrítica» de les pensions no con-tributives com a matèria de Seguretat Social: en efecte, entendre que lesprestacions no contributives són matèria de Seguretat Social i no d’assis-tència social és, potser, una extralimitació del títol competencial de l’Estat(149.1.17 CE) per incidir en el d’assistència social (148.1.20 CE) quecorrespon a les CA.

4a) Actualment, les disset CA tenen algun sistema de renda mínima,amb denominació diversa, com un mecanisme de protecció bé mitjançantmínims de subsistència (cobertura de la pobresa absoluta), bé evitant la pobre-sa relativa afavorint la integració dels beneficiaris amb accions d’inserciósocial i laboral diverses. En resum, les rendes autonòmiques d’inserció re-quereixen el requisit de residència a la CA, estableixen obligacions i com-promisos per accedir a la prestació, el seguiment d’un pla o itinerari per ala inserció o l’acceptació d’una feina d’utilitat col·lectiva, i un nivell d’in-gressos que no sigui superior a l’import de la quantia de la mateixa pres-tació (per tant, sense referència de cap mena a l’IPREM o al salari míniminterprofessional).

5a) D’acord amb la sentència del Tribunal Constitucional 239/2002, d’11de desembre, i amb la Llei 4/2005, de 22 d’abril, els ajuts autonòmics afavor dels qui no tinguin cobertes les seves necessitats bàsiques a través dela Seguretat Social, formen part de les competències autonòmiques, sem-pre que es tracti d’ajudes extraordinàries, de caràcter no periòdic, sensegarantia d’actualització i es prevegin amb càrrec als recursos propis de cadaCA. En aquest sentit, és clar que l’assistència social autonòmica pot des-envolupar una doble funció respecte de la Seguretat Social: de complemen-tarietat (atenent situacions de necessitat no considerades per la SeguretatSocial), i de suplementarietat (afegint un plus de protecció a les prestacionsestatals de Seguretat Social que tinguin una quantia o qualitat que es con-sideri insuficient).

Per tant, les CA poden seguir establint ajuts complementaris i assisten-cials que millorin o incrementin l’import de les prestacions del sistema deSeguretat Social, i en són beneficiaris els seus residents, perquè aquestsajuts no afecten el principi (legal, no constitucional) d’unitat de caixa, ni

208

vulneren el principi d’igualtat, perquè la Constitució no reclama una uni-formitat absoluta i rígida de drets i deures per a tots el ciutadans de l’Estat.Des d’aquest punt de vista, podria plantejar-se fins i tot l’increment de larenda activa estatal d’inserció per part de les CA, igual que s’ha fet ambl’import de les prestacions no contributives i contributives mínimes (deviduïtat a Catalunya, per exemple). No sembla, però, que aquest incrementde la renda activa es dugui a terme en l’àmbit autonòmic, entre altres coses,per l’existència de rendes autonòmiques d’inserció.

6a) Establir prestacions econòmiques concretes per part d’una CA,via ajuts complementaris, que incideixin en una capa de la població japrotegida pel sistema de Seguretat Social, no deixa de ser una decisióautonòmica adreçada a la millora de les condicions de vida dels seus resi-dents, gastant el pressupost propi a aquests efectes. Pressupost, per cert,que ara com ara no permet crear «sistemes paral·lels autonòmics» deSeguretat Social. Per això, no creiem que sigui mereixedor de crítica elfet que una CA on el nivell de vida sigui més car, pugui aplicar aquestsajuts assistencials complementaris, atès que la uniformitat del llindar depobresa en tot el territori de l’Estat no té en compte aquesta situació des-igual.

7a) Renda activa estatal i rendes mínimes autonòmiques tenen en comúque combinen les prestacions estrictament econòmiques amb mecanismesde millora de l’ocupabilitat i/o inserció sociolaboral dels beneficiaris, elsquals, al seu torn, assumeixen convencionalment determinats compromi-sos destinats precisament a la consecució d’aquesta darrera finalitat. Arabé, es pot distingir que, mentre la renda activa d’inserció estatal està mésorientada a la inserció laboral, les rendes mínimes d’inserció autonòmiquesse centren, com a mínim en un primer moment, en les finalitats d’inserciósocial del beneficiari. De fet, la singularitat de la renda activa d’inserció esta-tal (que ha evolucionat per cinc fases: experimentació, consolidació, expan-sió, continuïtat i millora) comporta que, en cas de complir-se els requisitsexigits per aquesta, s’hi haurà d’accedir amb caràcter previ o preferent ales rendes mínimes autonòmiques.

8a) La renda mínima d’inserció és un instrument d’inserció mitjançantun tractament integral, i no sols pecuniari, de les situacions de pobresa imarginació. Les característiques comunes dels diferents programes de renda

209

mínima d’inserció són: a) prenen com a unitat de referència la unitat fami-liar o de convivència; b) per accedir-hi s’ha de demostrar un nivell d’in-gressos inferior a un determinat barem; c) inclouen algun mecanisme orien-tat a restringir la mobilitat entre CA; d) es concedeixen per un període detemps determinat, i la pròrroga de la prestació és diferent en els diversosprogrames; i e) vinculen la prestació econòmica a accions d’inserció, si béplantejades de forma molt diversa.

La renda mínima d’inserció catalana pretén cercar una combinació delsdos vessants de la integració sociolaboral (el social i el professional), mit-jançant l’establiment, a més d’una prestació econòmica, de les següents pres-tacions tècniques: el suport a la inserció social, la informació i l’orienta-ció, el suport per a la col·laboració cívica (participació dels destinataris enels projectes d’intervenció de les entitats inscrites al Cens d’Entitats deVoluntariat de Catalunya que actuen en els àmbits social i cultural, mediam-biental, de participació veïnal, oci, emergència i auxili i drets humans), laformació d’adults i el suport a la inserció d’adults.

9a) La prestació econòmica de la renda mínima d’inserció catalana, quedura com a màxim 12 mesos (prorrogables sempre que es continuïn reu-nint els requisits exigits), es pot definir com una prestació econòmica decaràcter periòdic, assistencial, amb finalitat alimentària i de subsistència,subjecta al desenvolupament satisfactori del pla individual d’inserció i rein-serció social i laboral.

La quantia de la prestació econòmica de la renda mínima d’inserciócatalana (337,87 euros mensuals durant el 2005 com a estàndard mínim,349,45 euros mensuals durant el 2006, es determina en funció de les càrre-gues familiars de la persona preceptora (47,21 euros per al primer membreaddicional; 39,34 euros per al segon i tercer membres addicionals, i 31,48euros per al quart i següents membres addicionals, fins al desè, a partir delqual es congela). Ens sembla molt millor aquesta regulació que l’estatal dela renda activa, perquè permet introduir un tractament diferencial a bene-ficiaris en situació personal diversa; però és molt discutible que el comple-ment per membre addicional vagi decreixent a mesura que es computa unmajor nombre de membres addicionals i que el complement es «congeli»a partir del 10è membre. En aquests casos, la correspondència entre lesnecessitats i les càrregues familiars ateses i la dotació econòmica dels com-plements resulta absolutament desproporcionada, sobretot si es té en comp-te l’import irrisori dels complements.

210

L’import de la prestació econòmica de la renda mínima d’inserció quecorrespongui a cada unitat familiar no pot ser superior al 190% de la pres-tació bàsica, ni la quantia mínima de l’esmentada prestació inferior al 25%de la prestació econòmica bàsica. En conseqüència, per a l’any 2005 la pres-tació econòmica no pot ser superior a 641,95 euros (190% de 337,87 euros),ni inferior a 84,47 euros (25% de 337,87 euros); i per al 2006, no pot supe-rar 663,95 euros (190% de 349,45), ni ser inferior a 87,36 euros (25% de349,45).

10a) La renda mínima d’inserció té caràcter subsidiari davant de qual-sevol altre mecanisme de garantia de rendes que pugui tenir el beneficiari,tant si es tracta de les rendes obtingudes pel seu propi treball i/o patrimo-ni, de les rendes derivades dels diversos nivells de protecció social —segu-retat social contributiva i no contributiva—, com, fins i tot, de les rendestransferides per aquells que legalment tenen una obligació d’aliments. Enconseqüència, sempre caldrà una demostració de l’estat de necessitat perpart de qui pretengui accedir a una renda mínima d’inserció, la qual es con-creta a la pràctica en la prova de nivell d’ingressos i/o, si és el cas, per lamanca d’ingressos.

D’altra banda, la renda mínima d’inserció té un caràcter finalista, entant que es dirigeix a la satisfacció de dos objectius diferents: satisfer lesnecessitats vitals bàsiques no únicament del mateix beneficiari, sinó tambéde la resta de membres que formen part de la seva unitat familiar; i la inser-ció social i laboral del seu beneficiari, que exigirà sempre el compromísdel beneficiari de la renda mínima d’inserció de desenvolupar totes aque-lles activitats formatives i professionals que puguin facilitar la referidainserció.

11a) La normativa autonòmica catalana indica amb claredat que el dretd’accés a la renda mínima d’inserció correspon a totes aquelles personesque no disposin dels mitjans econòmics necessaris per atendre les necessi-tats bàsiques de la vida. A falta d’un concepte d’estat de necessitat, aquests’equipara a l’obtenció d’ingressos en quantia inferior a la prevista a la for-mativa (l’import anual de la renda mínima per al 2006, 4.193,40 euros),amb independència de les mancances efectivament sofertes per cada per-sona i de les circumstàncies que han motivat aquesta situació.

En conseqüència, no s’han seguit els criteris emprats per altres CA perfixar el nivell d’ingressos que determina l’estat de necessitat econòmica

211

que justifica l’accés a les rendes mínimes d’inserció, entre els quals des-taca la referència a un percentatge del Salari Mínim Interprofessional(Andalusia i Castella-La Manxa) o la referència a les pensions no contri-butives (Astúries, Comunitat Valenciana i Galícia). El criteri seguit per laCA catalana, però, és el seguit per la majoria de les CA (País Basc, LaRioja, Navarra, etc.).

12a) Les quanties exigides com a «mitjans econòmics» no disponiblesposen de manifest que les rendes exigides per poder accedir a la rendamínima d’inserció se situen en el llindar de la indigència absoluta, men-tre que altres situacions de pobresa relativa, en què es disposen d’ingres-sos superiors als exigits per la normativa per accedir a la renda mínimad’inserció, però encara inferiors al Salari Mínim Interprofessional, queda-rien excloses de la protecció dispensada per la renda mínima d’inserció.Aquesta restricció en l’accés a la renda mínima d’inserció resulta contrà-ria al principi d’universalització de la protecció davant de situacions realsde necessitat de persones i col·lectius en situació propera a la pobresaabsoluta o relativa, de manera que suposa una limitació molt restrictiva enl’accés a aquest nivell de protecció i pot provocar un augment de la des-igualtat i un agreujament del desavantatge social i, fins i tot, de la pròpiaexclusió social.

A partir d’aquestes quanties, si es compara el criteri seguit per la CAcatalana amb els altres criteris utilitzats per altres CA, es posa de manifestque aquest import de 4.054,44 euros anuals (any 2005) i de 4.193,40 (2006),coincideix essencialment amb la quantia de les prestacions no contributi-ves, és a dir, 4.043,06 euros anuals (2005) i 4.221,70 (2006). Al contrari,aquesta quantia s’allunya molt de la fixada com a Salari Mínim Interpro-fessional —7.572,60 euros durant el 2006—, i en representa únicament pocmés del 55%.

13a) La renda mínima d’inserció catalana, a diferència d’altres regula-cions autonòmiques, no ha incorporat de forma expressa l’exigència delrequisit de la nacionalitat; per tant, s’admet, sempre que compleixin ambla resta de requisits, l’accés a la renda mínima d’inserció dels estrangers.Ara bé, s’estableix l’obligació d’acreditar la condició de resident legal i elrequisit d’empadronament en qualsevol dels municipis de Catalunya enel moment de fer la sol·licitud de la prestació, així com una residència con-tinuada i efectiva a Catalunya. Mentre que altres CA han exigit períodes de

212

residència superiors —de dos a deu anys—, a Catalunya és d’1 any abansde la data de la sol·licitud (amb algunes excepcions, com ara, a tall d’exem-ple, la de les persones que acreditin que han residit a Catalunya de formacontinuada i efectiva durant quatre dels últims cinc anys).

14a) La renda mínima d’inserció catalana fixa l’exigència de consti-tuir una llar independent, així com l’exigència d’un determinat períoded’existència prèvia d’aquesta llar independent (un any abans de la data depresentació de la sol·licitud —altres CA demanen de 6 a 18 mesos—, lle-vat de sol·licitants amb menors o persones discapacitades a càrrec), coma condicions d’accés. A més, el sol·licitant ha de tenir entre 25 i 65 anys,si bé no caldrà l’edat mínima en els supòsits següents: que tinguin menorso persones amb disminució a càrrec seu, o bé que estiguin en situació dedesemparament o de risc social (persones amb una edat compresa entreels 18 i els 25 anys en les quals concorrin circumstàncies concretes —ha-ver estat sota la guarda o tutela de la Direcció General d’Atenció a la Infància,procedir de centres de la Direcció General de Mesures Penals Alternativesi de Justícia Juvenil del Departament de Justícia, per exemple—).

La renda mínima catalana admet tant la incorporació de persones queviuen soles —llar independent unipersonal—, com aquelles que formenpart d’una unitat familiar. La unitat familiar es defineix com el grup deconvivència per vincle de matrimoni o una altra relació estable anàloga(parelles de fet, doncs), per consanguinitat, adopció o afinitat fins al segongrau, comptant la relació de parentesc a partir de la persona titular.

15a) La renda mínima d’inserció catalana, atès que no es pot demanarmés enllà dels 65 anys, es preveu en el nostre ordenament jurídic com unmecanisme de garantia d’ingressos mínims subsidiari d’altres mecanismes,de manera que els majors de 65 anys o invàlids tenen el seu propi siste-ma de mínims, com són els complements de mínims i les pensions no con-tributives de Seguretat Social. Ara bé, ¿què succeeix amb aquelles perso-nes que, malgrat que tenen 65 anys o més, no tenen accés a la pensió dejubilació en la seva modalitat no contributiva per no complir amb els altresrequisits exigits per la llei, en especial, amb el requisit de la residència?Al nostre parer, la renda mínima d’inserció, en aquests casos, hauria d’es-tendre’s a aquests supòsits i, per tant, atorgar la protecció deguda a aque-lles persones que la necessiten en no estar protegides per cap altre delsmecanismes previstos pel nostre sistema de protecció social.

213

16a) La formalització i la signatura del conveni d’inserció amb caràc-ter previ a l’accés a la renda mínima d’inserció constitueix una de les prin-cipals característiques de la renda mínima d’inserció catalana, la qual noes troba recollida ni configurada en els mateixos termes en altres rendesmínimes d’inserció autonòmiques. El condicionament de la concessió dela prestació a l’elaboració prèvia d’un pla individualitzat d’inserció cons-titueix un important límit d’accés al programa, que ha qüestionat fins i totque es pugui configurar l’accés a la prestació com un dret, en considerar-se que l’obtenció de la renda mínima no depèn exclusivament del fet quees compleixin els requisits establerts, sinó també de la capacitat i diligèn-cia de l’Administració per preparar-los.

17a) El règim jurídic de les obligacions exigides als destinataris de larenda mínima d’inserció es caracteritza, en termes generals, pel seu caràc-ter escarit, imprecís i descuidat, cosa que resulta inadequada si tenim encompte la transcendència que aquest règim obligacional comporta per a l’ac-cés i el desenvolupament de la renda mínima d’inserció. A més a més, calposar de manifest l’escàs realisme amb què s’afronta la previsió d’aques-tes obligacions de manera que, davant la falta d’estructures i serveis admi-nistratius idonis i eficaços, la previsió i el compliment d’aquestes resultamerament testimonial, en tant que és molt difícil constatar el complimento l’incompliment de moltes d’aquestes obligacions.

18a) En relació amb la contractació laboral dels destinataris de lesaccions de la renda mínima d’inserció, és criticable que la normativa eslimiti a preveure subvencions per a les empreses i entitats d’inserció queels contracti, sense abordar d’una manera més àmplia aquesta matèria. Aixíhauria d’especificar les situacions personals que aconsellen l’aplicació d’a-questa mesura, identificar les activitats o les feines que tenen capacitat d’in-serció, el perfil de les empreses contractants, com també establir mesuresde seguiment i suport d’aquest procés d’inserció. En tot cas, aquestes pre-visions han servit per a posar en marxa, per part de la Generalitat deCatalunya, programes en els quals, juntament amb les actuacions de moti-vació, orientació i formació ocupacional, s’ha incentivat l’accés al mercatde treball dels destinataris de la renda mínima d’inserció.

19a) Els beneficiaris de les rendes d’inserció amb residència fiscal aCatalunya obtenen rendes subjectes a l’Impost sobre la Renda de la Persones

214

Físiques. Si el fet imposable de l’IRPF és l’obtenció de renda per part delcontribuent, tant la percepció de la renda mínima d’inserció com la de larenda activa d’inserció són rendes subjectes a l’IRPF.

20a) Les rendes d’inserció poden qualificar-se com a rendiments deltreball, pel fet que entren dins de la consideració de prestacions públiquesper situacions d’incapacitat, jubilació, accident, malaltia, viduïtat, orfandato similars. Així, les rendes d’inserció són prestacions públiques «per situa-cions similars», com són la pobresa, la marginació, l’exclusió social, l’a-tur de persones amb especials necessitats econòmiques i dificultats per atrobar ocupació.

21a) Les rendes d’inserció no es troben exemptes a efectes de l’IRPF.En efecte, l’obtenció d’una renda d’inserció és demostratiu d’un índex omanifestació de capacitat econòmica, encara que siguin ingressos per sotadel nivell de pervivència. De totes maneres, encara que s’estigui gravant unamanifestació de riquesa, no hi ha proporció entre el gravamen i la capaci-tat econòmica del subjecte beneficiari de la renda d’inserció. Per tant, hau-rien d’estar exemptes de tributació en consideració del «mínim vital», és adir, la quantitat que no pot ser objecte de gravamen, atès que aquesta es trobadestinada a la satisfacció de les necessitats vitals mínimes del seu titular.

22a) Les CA no poden regular exempcions que afectin l’IRPF. La regu-lació de les exempcions de l’IRPF es considera reservada a l’Estat. Per tant,el Parlament de Catalunya no pot, actualment, regular una exempció de l’IRPFa favor dels perceptors de les rendes mínimes d’inserció, regulades per nor-mativa pròpia. Si en algun moment es decideix declarar exempta una rendad’inserció, ha de ser complint el principi de legalitat i el bloc vigent deconstitucionalitat, a través del Parlament de l’Estat.

23a) Les rendes mínimes d’inserció no arriben, actualment, als importsanuals mínims per practicar retenció a les persones obligades. En conse-qüència, els perceptors de rendes d’inserció, amb caràcter general, no estanobligats a presentar declaració de l’IRPF, ja que no arriben als límits mar-cats normativament per als rendiments del treball íntegres.

24a) El concepte de Renda Bàsica és el d’una renda mínima satisfetaa cada membre de la societat, suficient per cobrir les seves necessitats bàsi-

215

ques, amb la condició únicament de residència, finançada per impostos oper altres mitjans. En aquest sentit, mentre que la renda mínima d’inserciósorgeix per cobrir els forats deixats pel sistema de Seguretat Social, es diuque la renda bàsica o «salari ciutadà» sorgeix com a resposta «estatal»(millorable, però, per les CA i amb càrrec als seus propis recursos) alsforats que encara es detecten amb la implantació de la renda mínima d’in-serció (és a dir, casos no coberts per la renda mínima autonòmica ni per larenda activa estatal).

El concepte de renda bàsica s’ha associat a determinats esquemes impo-sitius. Es parteix de l’existència d’un mínim de renda que no s’ha de gra-var perquè és necessari com a límit de subsistència. Aquest mínim és des-comptat de la renda disponible abans de procedir a aplicar el tipus impositiucorresponent. Si la renda resultant és superior al mínim, s’obté la quota del’impost a satisfer. En canvi, si la renda resultant és inferior al mínim s’ob-té una quota d’impost negativa que es retorna a l’interessat.

D’aquesta manera, la renda bàsica es converteix en un impost negatiusobre la renda, ja que els ens públics s’obliguen a compensar el ciutadàfins al límit de supervivència garantit. Amb això, es compensa les perso-nes amb rendes més baixes o sense ingressos.

25a) Si s’arribés a un acord polític en tot l’Estat per adoptar un modelimpositiu negatiu, partint del concepte de renda bàsica universal, s’hauriade tenir molt present que el model territorial s’articula sobre unes CA,amb certa potestat normativa fiscal i diferents nivells de preus, necessitatsi poder adquisitiu. El mínim de supervivència no pot, doncs, ser el mateixa les diferents CA. A més, el cost econòmic, la trampa de la inactivitat(beneficiari crònic) i la fàcil lectura social pejorativa de la condició delsbeneficiaris de la renda bàsica universal són crítiques que, ara com ara,difícilment en faran prosperar la implantació pràctica i mantindran mésaviat la proposta en l’horitzó teòric.

No es pot substituir un model d’ajudes socials directes, en el qual lescomunitats autònomes fixen quines són les necessitats bàsiques dels seusciutadans, per un model fiscal que unifiqui les necessitats bàsiques dels ciu-tadans en l’àmbit estatal. A més, no es pot oblidar que articular un sistemapropi de renda bàsica a escala de Catalunya a través de l’IRPF, és inviableactualment, ja que aquest impost està cedit a les CA, amb caràcter parcial,amb el límit màxim —per ara i fins que no es desenvolupi la previsió d’in-crement al 50% recollida en el darrer projecte d’Estatut— del 33%. D’altra

216

banda, s’haurien d’articular mesures per a l’accés mensual a la renda bàsi-ca, a l’estil de l’actual deducció per maternitat.

26a) Les persones no residents fiscalment en l’exercici en territori espa-nyol poden obtenir rendes d’inserció que quedin subjectes a l’IRNR. Aixòcomportaria una situació realment injusta, que faria recaure la tributació so-bre les persones que disposen de menys capacitat contributiva. L’exempcióde l’IRPF de les rendes d’inserció, que comportaria l’exempció automàti-ca de les mateixes rendes en l’IRNR, és l’única solució viable per evitaraquest tipus de disfuncionalitats.

27a) El projecte de nou Estatut d’Autonomia proposava una ampliaciócompetencial en matèria de Seguretat Social no exempta d’alguns proble-mes. En concret, la proposta de regulació normativa de les prestacions nocontributives en l’àmbit autonòmic (art. 166.1) no coincideix amb el crite-ri del Tribunal Constitucional (STC 239/2002), que les inclou dins laSeguretat Social, de forma que són competència de l’Estat. Només si ente-nem que les prestacions no contributives formen part de l’assistència socialpodem defensar la competència autonòmica per a la seva regulació plena,però ara com ara sembla que només podran mantenir-se els complementso ajuts complementaris autonòmics al seu import mínim estatal. El darrerprojecte d’Estatut, aprovat pel Ple del Congrés dels Diputats el 30.03.2006,ha suprimit aquesta competència exclusiva, que ara passa a ser una simplecompetència compartida sobre el reconeixement i la gestió de les presta-cions no contributives.

D’altra banda, era polèmica la previsió de l’article 170 del projected’Estatut d’Autonomia, que recull la competència executiva de la Generalitatpel que fa a la gestió de les prestacions d’atur i el reconeixement i paga-ment de les prestacions. Aquesta vella reivindicació topa de cara amb elplantejament tradicional de l’Estat, que no vol transferir-les d’acord ambels principis de caixa única i unitat financera del sistema de Seguretat Social;però no és gaire congruent amb el paper residual que té el Servei PúblicEstatal d’Ocupació a Catalunya, ja que el Servei d’Ocupació de Catalunyaté totes les competències sobre polítiques actives d’ocupació. La darreraversió de l’Estatut, però, ha suprimit aquesta previsió inicial de gestió auto-nòmica de la prestació d’atur.

217

REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social en España, Pamplona,Aranzadi, 1999.

ALBIOL MONTESINOS, I. i BLASCO PELLICER, A.: Desempleo y despido en lareforma laboral del Real Decreto Ley 5/2002, València, ed. Tirant loBlanch, 2002.

AGUILAR, M., GAVIRIA, M. i LAPARRA, M.: La caña y el pez. Estudio sobrelos salarios sociales en las Comunidades Autónomas (1989-1994),Madrid, Fundación Foessa, 1995.

AHUMADA VILLALBA, B.: «Las políticas de empleo en las CA y los incen-tivos al empleo juvenil», Relaciones Laborales, 1991-I.

ALEMÁN BRACHO, C. i GARCIA SERRANO, M.: Fundamentos de bienestarsocial, València, ed. Tirant lo Blanch, 1999.

ALONSO SECO, J. M.: «Nuevos derechos en la Comunidad de Madrid paralas personas socialmente excluidas. Breve apunte sobre la Ley de RentaMínima de la Comunidad de Madrid», Revista del Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales, núm. 35, 2002.

ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «Nuevamente sobre las competencias de lasComunidades Autónomas en materia de protección social. Algunasreflexiones respecto de la STC 239/2002, de 11 de diciembre», TemasLaborales, núm. 68, 2003.

ARCARONS, J., BOSO, A., NOGUERA, J. A. i RAVENTÓS, D.: Viabilitat i impac-te d’una Renda Bàsica de ciutadania a Catalunya, Barcelona, FundacióJaume Bofill, 2005.

ARRIBA, A.:—, «Procesos de implantación de políticas de rentas mínimas de inserción

en España» a MORENO, L. (Ed.): Pobreza y exclusión: la «malla deseguridad» en España, Madrid, CSIC, 2001.

—, «Procesos de implantación de las rentas mínimas de inserción en España»,Zerbitzuan, núm. 39, 2001.

ATKINSON, A.: How Basic Income is Moving Up the Policy Agenda: NewsFrom the Future, a GUY STANDING (ed.): Promoting Income Security Asa Right: Europe and North America, Londres, Anthem Press, 2004.

219

AYALA CAÑÓN, L.:—, «Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa: logros, límites

y alternativas». Documentación Social, núm. julio-septiembre, 1994.—, Las rentas mínimas en la reestructuración de los Estados de Bienestar,

Madrid, Consejo Económico y Social, 2000. BLACKMAN, T.: Social care and social exclusion: a comparative study of

older’s people care in Europe, Palgrave, Houndmills, 2001.BLANCO MARTÍN, J. M.: «La renta activa de inserción: ¿un nuevo subsidio

de desempleo?. Comentario al RD 236/2000, de 18 de febrero»,Información Laboral, núm. 13/2000.

BOMBIN, J. i GARCÍA DÍAZ, E.: «Renta mínima y salario de protección»,Cáritas, núm. 296/1990.

CANO, Y; CHARRO, P.; SAN MARTÍN, C. i SEMPERE, A. V.: PolíticasSociolaborales, Pamplona, Ed. Eunate, 2001.

CARDENAL CARRO, M.:—, La reforma del despido y del desempleo. Análisis del RD-Ley 5/2002,

Múrcia, Ed. Laborum, 2002.—, «La Seguridad Social en la Constitución vista por el Tribunal Consti-

tucional (II)», Aranzadi Social, núm. 17, 2000.CASTEL, R.: La metamorfosis de la cuestión social, Buenos Aires, Paidós,

1997.CAVAS MARTÍNEZ, F.: «Protección por desempleo e inserción laboral: balan-

ce provisional de los programas de renta activa de inserción 2000-2003»,Aranzadi Social vol. V/2003.

CHACÓN RODRÍGUEZ, L.; ALFARO PERAL,Y. i CRUCES AGUILERA, J.: Colectivosdesfavorecidos en el mercado de trabajo y políticas activas de empleo,Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2004.

CHAMBERLAYNE, P.: Biography and social exclusion in Europe experienceand life journeys, Bristol, The Policy Press, 2002.

CHAUCHARD, J. P.: Droit de la Sécurité Sociale, París, Librairie Généralede Droit et Jurisprudente, 1994.

COLL, F.: «La renda mínima d’inserció», Revista de Treball Social, núm.129/1993.

CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL (CES):—, «El programa de renta activa de inserción 2002», Observatorio de rela-

ciones Industriales, 2002-V, núm. 51.—, Informe sobre la pobreza y la exclusión social en España, Informe núm.

8, 1996.

220

—, La situación de las personas con discapacidad en España, Madrid,Informe 4/2003, Ed. CES. 2004.

CRISTOBAL RONCERO, R.:—, «El programa de renta activa de inserción en la Ley 45/2002», a SEMPERE

NAVARRO, A. V. (coord.): Empleo, Despido y desempleo tras la refor-ma de 2002. Análisis de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, Aranzadi,2002.

—, «Los programas específicos de empleo», SEMPERE NAVARRO, A. V. i CRUZ VILLALÓN, J.: «El deber de aceptación de la oferta de colocación ade-

cuada», Relaciones Laborales, núm. 4/2003.DE LA CASA QUESADA, S. i MOLINA HERMOSILLA, O.: «La renta activa de

inserción: una incierta incursión estatal en el ámbito de las políticas deinserción. Comentario al RD 781/2001», Revista de Trabajo y SeguridadSocial, CEF, núm. 224/2001.

DE LA FUENTE LAVÍN, M.: «Políticas de empleo y rentas mínimas», Trabajo.Revista Andaluza de Relaciones Laborales, núm. 10, 2001.

DE LA VILLA, L. E.: «El modelo constitucional de protección social», AranzadiSocial, 2004.

DESDENTADO BONETE, A. Y MERCADER UGUINA, J. R.: El desempleo comosituación protegida (un estudio sobre los problemas de acceso a la pro-tección del nivel contributivo y asistencial), Madrid, Civitas, 1996.

DESDENTADO BONETE, A.:—, «¿El fin de la jubilación forzosa?», Diario La Ley, núm. 6022, 20 de

mayo, 2004.—, «La seguridad social y la propuesta de Estatuto de Cataluña. Algunos

puntos de reflexión», Diario La Ley, núm. 6402, de 18 de enero de 2006.DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ, J. M.: «Algunas consideraciones en torno a la elec-

ción entre políticas de empleo alternativas», Temas Laborales, núm. 12,1987.

DURAN HERAS, A.: «Personas con recursos escasos y protección social»,Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 9, 1993.

ENRIQUE ALONSO, L.: «Ante la exclusión social y la pobreza: algunas pro-puestas y nuevos planteamientos», Gaceta Sindical, 1999.

ESCRIBANO LÓPEZ, F.: La configuración jurídica del deber de contribuir.Perfiles constitucionales, Madrid, Civitas, 1988.

ESTEBAN LEGARRETA, R.:—, «Comunidades Autónomas y fomento del empleo de perceptores de

renta mínima de inserción», Relaciones Laborales, núm. 18, 1997.

221

—, «Comentarios a algunos aspectos conflictivos de la renta mínima deinserción», LÓPEZ LÓPEZ, J. (ed.): Seguridad Social y Protección social:temas de actualidad, Marcial Pons, 1996.

—, «Fomento del empleo e intermediación de los beneficiarios de la rentaactiva de inserción: un estudio de su evolución», Temas Laborales, núm.74, 2004.

—, «La intervenció autonòmica en l’espai de la protecció social», a VVAA:El marc català de relacions laborals i de la protecció social, Barcelona,CTESC, 2005, volum II.

ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas autonómicas. Estudio de lasnormativas reguladoras y análisis jurídico de las prestaciones, Madrid,Consejo Económico y Social, 1998.

ESTIVILL, J. I DE LA HOZ, J. M.: La pobreza y la renta mínima de inser-ción (RMI) en Francia, Vitòria, Servicio de Publicaciones del GobiernoVasco, 1989.

FERNÁNDEZ AVILÉS, J. A.: «El programa de renta activa de inserción parael año 2002 (comentario a la Disposición Adicional Primera del RD-Ley 5/2002)», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 114/2002

FERNÁNDEZ ORRICO, F. J.:—, «El incremento adicional de las pensiones no contributivas otorgado

por algunas Comunidades Autónomas», Tribuna Social, núm. 140-141,2002.

—, «La consideración jurídica de las ayudas complementarias a las pen-siones no contributivas, según la STC 239/2002, de 11 de diciembre, ysegún el proyectado artículo 38.4 de la Ley General de la SeguridadSocial», Aranzadi Social, núm. 20, 2002.

—, «La naturaleza asistencial interna del complemento por mínimos de lasprestaciones contributivas», Aranzadi Social, núm. 15, 2002.

—, «La modalidad asistencial básica de Seguridad Social desarrollada enEspaña: las pensiones no contributivas», Revista del Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales, núm. 34, 2002.

—, «El complejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomasen materia de Seguridad Social. A propósito de las pensiones no con-tributivas», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm.54, 2004.

GARCÍA NINET, J. I.: «Programa de inserción laboral para trabajadores des-empleados de larga duración. Plan para el año 2000», Tribuna Social,núm. 112, 2000.

222

GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO, F.: «Los complementos autonómicos: ¿AsistenciaSocial o Seguridad Social?», Revista del Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, núm. 34, 2002.

GARCÍA ROCA, J.:—, «Rentas mínimas garantizadas», Estudis. Revista de los Servicios Sociales

de la Generalitat Valenciana, 1989.—, «Lo público y lo privado frente a la exclusión social» a AAVV: La inser-

ción sociolaboral a debate ¿del paro a la exclusión?, Madrid, Ed.Popular, 1993.

—, Público y privado en acción social: del estado del bienestar al estadosocial, Madrid, Ed. Popular, 1992.

GARCÍA ROMERO, M.B.: Rentas mínimas garantizadas en la Unión Europea,Madrid, CES, 1999.

GARCÍA VIÑA, J.: «Estudio de la renta activa de inserción en la Ley 45/2002,de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema deprotección del desempleo y mejor de la ocupabilidad», Tribuna Social,núm. 150, 2003.

GIL PLANA, J.: «Reincorporación al programa de renta activa de inserción»,Aranzadi Social, núm. 1/2004.

GIL VILLA, F.: La exclusión social, Barcelona, Ariel, 2002.GONZÁLEZ, M.: «Los beneficiarios del ingreso mínimo de inserción en

Euskadi», Crónica de Información Social, núm. 3/1991.IGLESIAS FERNÁNDEZ, J.:—, El Derecho ciudadano a la renta básica: economía crítica del bienes-

tar social, Madrid, Los libros de la Catarata, 1998.—, «La Renta Básica: perfeccionando el proceso de implantación», Revista

Internacional de Filosofía Política, núm. 19, 2002.INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA: Encuesta sobre discapacidades, defi-

ciencias y estado de salud, Madrid, Ed. INE, 1999.LAPARRA, M.; AGUILAR, M.; BALBINA, L.; PÉREZ, B. I CORERA, C.: «El im-

pacto de las rentas mínimas y el caso de la renta básica en Navarra», aMORENO, L. (Ed.): Pobreza y exclusión: la «malla de seguridad» enEspaña, Madrid, CSIC, 2001.

LEONÉS SALIDO, J. M.: «Algunas sombras del Real Decreto-Ley de me-didas urgentes para la reforma del desempleo», La Ley, núm.5561/2002.

LEVY, H. i MERCADER PRATS, M.: Eficacia y eficiencia de los subsidios asis-tenciales en la lucha contra la pobreza en España, Document de Treball

223

del Departament d’Economia Aplicada de la UAB, http://selene.uab.es/dep-economia-aplicada/wp/wpdea0301.pdf, 2003.

LÓPEZ GANDÍA, J.: «Una propuesta de reforma de las prestaciones por des-empleo», Documento de Trabajo 19/2003, Fundación Alternativas, 2004.

LÓPEZ LÓPEZ, J.;—, «Ingresos mínimos y organización territorial», Documentación Social,

núm. 78, 1990.—, «El artículo 149.1.17 CE como título de legitimación competencial para

las CA en materia de renta mínima», Revista Española de Derecho delTrabajo, núm. 48/1991.

LOUSADA AROCHENA, J. F.: «El informe sobre el impacto de género en la ela-boración normativa», La Ley, núm. 6092, de 23 de septiembre de 2004.

LUJÁN ALCARAZ, J.: «La noción de «colocación adecuada» ante la reformade la protección por desempleo», Aranzadi Social, núm. 5/2002.

MALDONADO MOLINA, J. A.:—, «La descentralización territorial y las pensiones no contributivas»,

Actualidad Laboral, núm. 28, 1999.—, «La descentralización territorial y las pensiones no contributivas. A pro-

pósito del D. 284/1998, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobiernode la Junta de Andalucía», Actualidad Laboral, núm. 28, 1999.

MARTÍN VALVERDE, A.: «Como un torrente: crónica de las leyes sociales definales de 2003», Relaciones Laborales, núm. 23, 2004.

MARTÍNEZ BARROSO, M. R.: «Los titubeos legales entre el fomento de lacontributividad (tras el pacto de pensiones) y el incremento de la asis-tencialidad», Aranzadi Social, 2001.

MARTÍNEZ LAGO, M. A.: «Una interpretación constitucional de la funcio-nalidad de la capacidad económica como principio informador del orde-namiento financiero», Civitas, Revista Española de Derecho Financiero,núm. 55, 1987.

MARTÍNEZ LUCAS, J. A.: «El programa de renta activa de inserción para elaño 2002». Actualidad Laboral, núm. 29/2002.

MARTÍNEZ ROMÁN, M.A.: «Política social, pobreza y exclusión social», aALEMÁN BRACHO, C. i GARCÉS FERRER, J. (coord.): Política Social, Ma-drid, McGraw-Hill, 1997.

MERCADER PRATS, M.:—, «La aritmética de una renta básica parcial para España: una evaluación

con EspaSim», Hacienda Pública Española, 2003.—, «Políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en España:

224

una valoración con EspaSim», Documento de Trabajo 34/2003, FundaciónAlternativas, 2003.

MERCADER UGUINA, J. R.: Derecho del Trabajo, nuevas tecnologías y socie-dad de la información, Valladolid, Lex Nova, 2002.

MÍNGUEZ, F.: «Rentas mínimas garantizadas. Algunas reflexiones para eldebate», Cuadernos de Acción social, núm. 9, 1987.

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES. IMSERSO: II Plan de Acciónpara las personas con discapacidad 2003-2007, Madrid, Ed. MTAS,2003.

MOLINA HERMOSILLA, O. i MOLINA NAVARRETE, C.: «Más acá y más alládel trabajo»: comentario a la Ley 56/2003 de empleo», Revista deTrabajo y Seguridad Social, núm. 251/2004.

MOLINA NAVARRETE, C.:—, «Las rentas activas de inserción: un viaje inacabado desde la “margi-

nalidad” a la “centralidad” del sistema», Relaciones Laborales, núm.4, 2003.

—, «Polvos y lodos: complementos autonómicos a pensiones no contribu-tivas. ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósi-to del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», Relaciones Laborales, núm.13, 2004.

—, «La metamorfosis de la cuestión social: ¿del «welfare state» al «work-fare» state. Dos concepciones de la idea de contrapartida en las pres-taciones sociales», a AAVV: Pensiones sociales. Problemas y alterna-tivas, Madrid, 1999.

—, «Las dimensiones sociolaborales de la “lucha” contra “la violencia degénero”. A propósito de la LO 1/2004, de 28 de diciembre, de medi-das de protección integral contra la violencia de género —BOE de 29de diciembre». Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm.264/2005.

—, «Del mal e inútil uso del Poder Legislativo en materia de SeguridadSocial: la Ley 4/2005, sobre efectos en las pensiones no contributivasde los complementos autonómicos», Aranzadi Social, 2005.

—, «Contrarreformas sociolaborales y seguridad jurídica: leyes 4/2005,sobre “suplementos autonómicos” de pensiones no contributivas, y14/2005, sobre “cláusulas de jubilación forzosa”», La Ley, núm. 6380,de 16 de diciembre de 2005.

MOLINA NAVARRETE, C. i CUEVAS GALLEGO, J.: «Nuevas reglas del sistemade protección frente al desempleo: comentario del Real Decreto Ley

225

5/2002, de 24 de mayo», Revista de Trabajo y Seguridad Social-CEF,núm. 232, 2002.

MOLINA NAVARRETE, C. i VALLECILLO GÓMEZ, M. R.: «El derecho a y laspolíticas de inserción a favor de los desempleados más vulnerables: balan-ce del quinquenio de rentas activas de inserción», Revista de Trabajoy Seguridad Social, Centro de Estudios Financieros, núm. 268, 2005.

MONEREO PÉREZ, J. L:—, El sistema de protección por desempleo en España, Ed. Tirant lo Blanch,

València, 1997.—, Las nuevas políticas de protección por desempleo y su reflejo en el sis-

tema jurídico, València, ed. Tirant lo Blanch, 2003.MONEREO PÉREZ, J. L. I MOLINA NAVARRETE, C.:—, «Un nuevo derecho social de ciudadanía: modelos normativos de ren-

tas mínimas de inserción en España y en Europa», Revista de Trabajoy Seguridad Social, Centro de Estudios Financieros, núm. 45, 1998.

—, El derecho a la renta de inserción, Comares, Granada, 1999.MONTOYA MELGAR, A.: «Sobre el futuro de la Seguridad Social», Revista

del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 24, 2000.MORENO, L. (Ed.): «Estados del bienestar y “mallas de seguridad”», a MO-

RENO, L. (ed.): Pobreza y exclusión: la «malla de seguridad» en España,Madrid, CSIC, 2001.

MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva frente a laexclusión social, Sevilla, CARL, Monografías Temas Laborales, 2004.

MORENO GENÉ, J. i ROMERO BURILLO, A. M.: «La regulación del despido yde la protección por desempleo: del Real Decreto-Ley 5/2002 a la Ley45/2002» a AAVV: Libro Homenaje al profesor Dr. D. Eduardo FontSerra, Tomo II, ed. Ministerio de Justicia-Centro de Estudios Jurídico,Madrid, 2004.

MORÓN, A.: «La Renta Básica, una consigna de doble uso», Revista Inter-nacional de Filosofía Política, núm. 19, 2002.

NAVARRO, V.: «Reflexiones sobre la renta básica», www.lafactoriaweb.com,2004.

NOGUERA, J. A.:—, «¿Renta básica o “trabajo básico”? Algunos argumentos desde la teo-

ría social», Sistema, Revista de Ciencias Sociales, núm. 166, 2002.—, «La renta básica y el principio contributivo» a RAVENTÓS, D. (coord.):

La Renta Básica. Por una ciudadanía más libre, más igualitaria y másfraterna, Barcelona, Ariel, 2001.

226

NOGUERA, J. A. i RAVENTÓS, D.: «La renta básica de ciudadanía: Acerca desu justícia, el derecho al trabajo y la polarización social», Claves deRazón Práctica, núm. 120, 2002.

NOGUEIRA GUASTAVINO, M.: «Comentario a la STC. 239/02, de 11 diciem-bre: el mito de Pandora y la asistencia social del siglo XXI», Revista Ge-neral de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, núm. 1.

OJEDA AVILÉS, A.:—, «El servicio público de empleo como servicio social: implicaciones

autonómicas», a AAVV: II Jornadas Andaluzas de Derecho del Trabajo,Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1985.

—, «Sobre el concepto de Asistencia Social y el principio de caja única enla distribución de competencias en materia de protección social», Forode Seguridad Social, núm. 8-9, 2003.

ORGANITZACIÓ DE LES NACIONS UNIDES: Human rights and persons. Ref.E/92.XIV.4 i Programa Mundial de Acción de Naciones Unidas parapersonas con discapacidad, Document A/37/351 add. 1, annex.

ORGANITZACIÓ MUNDIAL DE LA SALUT: Classificació Mundial del Funcio-nament, de la Discapacitat i de la Salut (CIF), 2001.

PALOMAR OLMEDA, A.: «El deslinde entre seguridad social y asistenciasocial, una cuestión clásica, de nuevo en entredicho», Repertorio Aranzadidel Tribunal Constitucional, núm. 20, 2002.

PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.:—, «Las competencias de las CA en materia laboral y de la Seguridad

Social», Relaciones Laborales, 1996-I.—, «Estado autonómico y constitución social: las políticas autonómicas de

bienestar social», en AAVV: Comentarios a la Constitución socio-eco-nómica de España, Granada, Comares, 2002.

PALOMO BALDA, E.: «Descentralización de la protección social en España:pensiones y prestaciones de desempleo», Foro de Seguridad Social,núm. 8-9, 2003.

PANIZO ROBLES, J. A.: «Comentarios a las novedades incluidas en la Ley52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materiade Seguridad Social», Justicia Laboral, núm. extraordinario sobre Lasúltimas reformas laborales del año 2003.

PARDELL VEÀ,A.: «Mesures de foment de l’ocupació a Catalunya», a VVAA:El marc català de relacions laborals i de la protecció social, Barcelona,CTESC, 2005, volum I.

PAUGAM, S.: «The spiral of precariousness: a multidimensional approach

227

to the process of social disqualification in France», a ROOM, G. (ed.):Beyond the Threshold: the measurement and analysis of social exclu-sion, Bristol, The Policy Press, 1996.

PÉREZ AMORÓS, F. i ROJO TORRECILLA, E.: «La articulación competencialde la renta mínima de inserción. Estudios de la normativa autonómicaen Cataluña», MONREAL (Coord.): El Estado de las Autonomías, Madrid,Tecnos, 1991.

PÉREZ AMORÓS, F.:—, «La renta mínima en el contexto estatal ¿Qué posibilidades tiene el

Estado de intervenir en la configuración y regulación de la renta míni-ma?», Documentación Social, núm. 78, 1990.

—, «Repartiment de competències normatives entre l’Estat i la Generalitaten matèria laboral i de protecció social», a VVAA: El marc català derelacions laborals i de la protecció social, Barcelona, CTESC, 2005,volum I.

PINILLA PALLEJÀ, R.:—, «¿Es posible una renta básica eficiente? Evaluación económica de la

renta básica» a RAVENTÓS, D. (coord.): La renta básica. Por una ciu-dadanía más libre, más igualitaria y más fraterna, Barcelona, Ariel,2001.

—, La renta básica de ciudadanía, Barcelona, ICARIA, 2004.PINTO CAÑÓN, R.: «La renta básica como derecho de ciudadanía», Política:

revista republicana, núm. 52-53, 2004.PURCALLA BONILLA, M. A.; CARRERAS ROIG, L.; MORENO GENÉ, J. i ROMERO

BURILLO,A. M.: Immigració i polítiques d’integració, Lleida, Ed. Institutd’Estudis Autonòmics. Generalitat de Catalunya, 2003

QUINTANILLA NAVARRO, R. Y.: «El contrato de inserción», Revista delMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 33, 2001.

Rabanal Carbajo, P.: «Disposiciones Adicionales», Documentación Laboral,núm. 67/2003.

RAVENTÓS PAÑELLA, D.:—, (coord.): La renta básica. Por una ciudadanía más libre, más igualita-

ria y más fraterna, Barcelona, Ariel, Ciencia Política, 2001.—, El derecho a la existencia. Una propuesta de subsidio universal garan-

tizado, Barcelona, Ariel, 1999.RENÉS, V.: «El tercer sector y la “última red”: el caso de Cáritas» a MORENO,

L. (ed.): Pobreza y exclusión: la «malla de seguridad» en España, Ma-drid, CSIC, 2001.

228

RODRÍGUEZ CABRERO, G.: «Integración, asistencialización y exclusión enel Estado del Bienestar», a ALBARRACIN, J. et alter (comp.): La larganoche neoliberal. Políticas económicas de los ochenta, Barcelona-Madrid, Icaria-ISE, 1993.

RODRÍGUEZ-PIÑERO i BRAVO-FERRER, M.:—, «Empleo y exclusión social», Relaciones Laborales, tomo I-2002.—, «Seguridad Social y Asistencia Social en el Estado de las Autonomías»,

Relaciones Laborales, núm. 8, 2003.—, «Los elementos asistenciales en la protección por desempleo», Relaciones

Laborales, núm. 14/2002.ROJO TORRECILLA, E.:—, «Protección social y rentas mínimas de inserción (de la cobertura eco-

nómica al derecho de ciudadanía)» a Seguridad Social y Protección Social:Temas de actualidad, Madrid, Marcial Pons, 1996.

—, «Informe sobre la regulación jurídica de la renta mínima de inserciónen las CA», El Proyecto, núm. 15-16.

—, «Los costes económicos de la exclusión social. Reflexiones sobre lainserción desde la vertiente de las políticas de formación» a AAVV.: Lainserción sociolaboral sociolaboral a debate ¿del paro a la exclusión?,Madrid, ed. Generalitat Valenciana/Editorial Popular, 1993.

—, «Derecho del Trabajo, precariedad laboral y exclusión social», DerechoSocial, núm. 14, 1999.

ROJO TORRECILLA, E. i GARCÍA-NIETO, J. N.:—, «Lucha contra la pobreza y cambio social. Renta mínima garantizada

y salario ciudadano», La acción social, cuadernos de formación, núm.13, 1989.

—, Renda mínima garantida i salari ciutadà. Lluita contra la pobresa icanvi social. Aquest comentari es pot consultar a www.fespinal.com.

SANTOS ORTEGA, A.; MONTALBÁ OCAÑA, C. i MOLDES FARELO, R.: Paro,Exclusión y Políticas de Empleo. Aspectos sociológicos, València, ed.Tirant lo Blanch, 2004.

SANZO GONZÁLEZ, L.: «La política de lucha contra la pobreza en Euskadi»a MORENO, L. (Ed.): Pobreza y exclusión: la «malla de seguridad» enEspaña, Madrid, CSIC, 2001.

SANZO GONZÁLEZ, L. i VAN PARIJS, PH.: «Renta Básica y Carta Social. Líneasde actuación para el impulso de la Política de Garantía de Ingresos enEuskadi», Inguruak: Revista de Sociología, núm. 29, 2001.

SANZO GONZÁLEZ, L. i PINILLA PALLEJÀ, R.: La renta básica: para una re-

229

forma del sistema fiscal y de protección social, Documento de Trabajo42/2004, Fundación Alternativas, 2004.

SARASA, S.; ALMEDA, E. i OBIOLS, D.: «Estado, Sociedad Civil y rentas míni-mas de inserción: el caso del PIRMI catalán», a MORENO, L. (ed.):Pobreza y exclusión: la «malla de seguridad» en España, Madrid, CSIC,2001.

SEMPERE NAVARRO, A. V. i CORDERO SAAVEDRA, L.: «Estudio crítico del RD-Ley 5/2002, de 24 de mayo». Revista de Trabajo y Seguridad Social.CEF, núm. 232/2002.

SERRANO ARGÜESO, M.: «Las posibilidades de incorporación al mercadolaboral de las víctimas de violencia de género en el ámbito familiar ala luz de las últimas reformas legislativas», Aranzadi Social, núm.20/2004.

SERRANO, A. i ARRIBAS, A.: ¿Pobres o excluidos? El Ingreso Madrileño deintegración en perspectiva comparada, Madrid, Fundación Argentaria,1998.

SILVER, H.: «Social exclusion and social solidarity: three paradigms»,Internacional Labour Review, vol 133, núm. 5-6, 1994.

STANDING, G.: «El camino hacia el subsidio activo ¿otra forma de protec-ción social o amenaza a la ocupación?», Revista Internacional delTrabajo, núm. 4, vol. 109, 1990.

TAPIA GRANADOS, J.A.: «Renta básica, utopía y posibilismo: comentariosa propósito de un texto de José Iglesias», Mientras tanto, núm. 66,1996.

TEIRA, D.: «¿Ética o economía? Philippe van Parijs y la renta básica»,Isegoria: Revista de Filosofía Moral y Politica, núm. 29, 2003.

TEZANOS, J. F.: Tendencias en desigualdad y exclusión social, Madrid,Sistema, 1999.

TOROLLO GONZÁLEZ, F. J.: «El contrato de inserción», Aranzadi Social,núm. 7, 2001.

VALDÉS DAL-RE, F.:—, «Las políticas de contractualización de las prestaciones sociales I y II»,

Relaciones Laborales, núm. 19-20, 2002.—, «Derechos en serio y personas con discapacidad», Relaciones Laborales,

núm. 12, 2005.VAN PARIJS, P.:—, Libertad real para todos: qué puede justificar el capitalismo si hay

algo que pueda hacerlo, Barcelona, Paidós, 1996.

230

—, «Una renta básica para todos» a RAVENTÓS, D. (coord.): La renta bási-ca. Por una ciudadanía más libre, más igualitaria y más fraterna,Barcelona, Ariel, 2001.

VAQUER CABALLERÍA, M.: La acción social. (Un estudio sobre la actuali-dad del Estado social de Derecho), València, ed. Tirant lo Blanch, 2002.

VICENTE PALACIO, A.: «La realización de actividad profesional como ele-mento determinante para la inclusión en el nivel contributivo de la segu-ridad social. Algunas consideraciones desde la perspectiva de la con-tributividad», Revista de Trabajo y Seguridad Social del Centro deEstudios Financieros, núm. 257-258, 2004.

VIDA SORIA, J.: «Axiomas y aporías en torno a los conceptos de seguridady asistencia social (en torno a la STC 239/2002 de 11 de diciembre,sobre la constitucionalidad del Decreto de la Junta de Andalucía 284/1998,sobre prestaciones extraordinarias de vejez e invalidez)», a AAVV.:Derecho Vivo del Trabajo y Constitución. Estudios en homenaje al pro-fesor doctor Fernando Suárez González, Madrid, La Ley, 2003.

VILLAR CAÑADA, I. i CUEVAS GALLEGO, J.: «Las reformas de la Ley deSeguridad Social para el fin de legislatura», Revista de Trabajo ySeguridad Social del Centro de Estudios Financieros, núm. 251, 2004.

VVAA:—, Manual de prestacions 2003. Seguretat Social contributiva i no contri-

butiva-Renda mínima d’inserció, Barcelona, Generalitat de Catalunya,2003.

—, Informe definitivo sobre Discapacidad y Exclusión Social en la UniónEuropea. Tiempo de cambio, herramientas para el cambio, Madrid, ed.FERMI, 2003.

—, European declaration of business against social exclusion, CSR Europe,1995 (www.crseurope.org).

ZUBERO, I.: «Repensar el empleo, repensar la vida» a RAVENTÓS, D. (coord.):La Renta Básica. Por una ciudadanía más libre, más igualitaria y másfraterna, Barcelona, Ariel, 2001.

231

IEA 46 RENDA MINIMA D'INSERCIÓ CATALANA EN EL SISTEMA … · Els requisits objectius de la renda...

Documents

Transcript of IEA 46 RENDA MINIMA D'INSERCIÓ CATALANA EN EL SISTEMA … · Els requisits objectius de la renda...