II. BIODIVERSIDAD AGRÍCOLA Y BOSQUES: SINERGIAS PARA … · 2008. 8. 29. · 61 • Nicaragua...
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59 II. BIODIVERSIDAD AGRÍCOLA Y BOSQUES: SINERGIAS PARA CONTRIBUIR A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL CONTEXTO NACIONAL A la luz del contexto internacional y regional sobre biodiversidad agrícola, bosques y seguridad alimentaria, tanto el marco institucional como político constituyen el cuadro de referencia que acompaña el proceso de implementación de la ley. Por otro lado, la intersectoralidad de las temáticas implica un análisis transversal de la legislación nacional que tenga cuenta, en particular modo, de los múltiples factores que contribuyen a la seguridad alimentaria a nivel local. Por tal razón, esta segunda parte considera temas pertinentes relacionados a la legislación ambiental y forestal sobre agricultura y alimentación que miran a proveer elementos para contribuir a elaborar recomendaciones y consideraciones en relación a estudios de caso específicos. INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN CADA PAÍS El sector forestal y ambiental • Honduras SERNA-SAG. Las principales instituciones públicas involucradas en la administración forestal nacional son: la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), que tiene funciones normativas y define las políticas forestales, la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), que dicta las políticas sobre áreas protegidas y vida silvestre y COHDEFOR (Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal). Con la entrada en vigor de la nueva ley forestal, de áreas protegidas y vida silvestre (Decreto 98 - 2007) el Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal, de Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) se sostituye a la COHDEFOR. En SERNA, la Subsecretaría de Estado en el Despacho del Ambiente (SEDA) es la entidad encargada de la protección, conservación, restauración y manejo sostenible del ambiente junto a los servicios de investigación y control de la contaminación en todas sus formas. Opera a través de la Dirección de Gestión Ambiental que se ocupa de coordinar, reglamentar, promover y divulgar acciones en materia ambiental a través de procesos de capacitación y asistencia técnica ambiental; la Dirección de Biodiversidad, es la responsable de conducir acciones para la protección y conservación de la biodiversidad, en coordinación con COHDEFOR (ICF), como órgano ejecutor y con los demás organismos con atribuciones en este campo. Finalmente la Dirección de Evaluación y Control Ambiental (DECA) en dependencia de la SEDA, se encarga de organizar, coordinar, manejar y regular el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SINEIA) con el objetivo de velar por la obligatoria aplicación de la evaluación de impacto ambiental para todos los proyectos capaces de contaminar el medio ambiente y degradar los recursos naturales. COHDEFOR. La COHDEFOR (ahora denomidada Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre) había sido creada con el Decreto Ley N° 103/74, el cual elevaba la actividad forestal a la categoría de sector dentro de la economía nacional. La
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II. BIODIVERSIDAD AGRÍCOLA Y BOSQUES: SINERGIAS PARA CONTRIBUIR A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL CONTEXTO NACIONAL
A la luz del contexto internacional y regional sobre biodiversidad agrícola, bosques y seguridad alimentaria, tanto el marco institucional como político constituyen el cuadro de referencia que acompaña el proceso de implementación de la ley.
Por otro lado, la intersectoralidad de las temáticas implica un análisis transversal de la legislación nacional que tenga cuenta, en particular modo, de los múltiples factores que contribuyen a la seguridad alimentaria a nivel local.
Por tal razón, esta segunda parte considera temas pertinentes relacionados a la legislación ambiental y forestal sobre agricultura y alimentación que miran a proveer elementos para contribuir a elaborar recomendaciones y consideraciones en relación a estudios de caso específi cos.
INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN CADA PAÍS
El sector forestal y ambiental
• Honduras
SERNA-SAG. Las principales instituciones públicas involucradas en la administración forestal nacional son: la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), que tiene funciones normativas y defi ne las políticas forestales, la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), que dicta las políticas sobre áreas protegidas y vida silvestre y COHDEFOR (Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal). Con la entrada en vigor de la nueva ley forestal, de áreas protegidas y vida silvestre (Decreto 98 - 2007) el Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal, de Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) se sostituye a la COHDEFOR.
En SERNA, la Subsecretaría de Estado en el Despacho del Ambiente (SEDA) es la entidad encargada de la protección, conservación, restauración y manejo sostenible del ambiente junto a los servicios de investigación y control de la contaminación en todas sus formas. Opera a través de la Dirección de Gestión Ambiental que se ocupa de coordinar, reglamentar, promover y divulgar acciones en materia ambiental a través de procesos de capacitación y asistencia técnica ambiental; la Dirección de Biodiversidad, es la responsable de conducir acciones para la protección y conservación de la biodiversidad, en coordinación con COHDEFOR (ICF), como órgano ejecutor y con los demás organismos con atribuciones en este campo. Finalmente la Dirección de Evaluación y Control Ambiental (DECA) en dependencia de la SEDA, se encarga de organizar, coordinar, manejar y regular el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SINEIA) con el objetivo de velar por la obligatoria aplicación de la evaluación de impacto ambiental para todos los proyectos capaces de contaminar el medio ambiente y degradar los recursos naturales.
COHDEFOR. La COHDEFOR (ahora denomidada Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre) había sido creada con el Decreto Ley N° 103/74, el cual elevaba la actividad forestal a la categoría de sector dentro de la economía nacional. La
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COHDEFOR era el organismo que formulaba y ejecutaba la política forestal del Estado. A través de COHDEFOR, el Estado se reservaba el control y administración de todos los bosques públicos y privados del país, además le correspondía la conservación, reforestación, aprovechamiento, industrialización, y comercialización interna y externa de la madera y sus productos. COHDEFOR era también responsable de la ejecución de las políticas forestales y de la estructura del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAPH). Además de las ofi cinas centrales, COHDEFOR tenía doce ofi cinas regionales, las cuales se subdividían en Unidades y Subunidades de manejo. En esta forma, estaba presente en todo el país, ofreciendo una cobertura regional, nacional y local.
EL Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal de Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF)
Con la entrada en vigor de nueva Ley Forestal de Áreas Protegidas y Vida Silvestre (Decreto 98-2007), la AFE-COHDEFOR será sustituida por el ICF (Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal).
La Ley prevé que el ICF sea un ente desconcentrado y dependiente de la Presidencia de la República con independencia técnica, administrativa y fi nanciera. Estará dotado de la capacidad jurídica necesaria para emitir los actos, celebrar contratos y comparecer ante los Tribunales de la República, en ejercicio de sus competencias.
Integran el sector forestal, de áreas protegidas y vida silvestre, además del ICF, la SERNA (Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente), la SAG (Secretaria de Agricultura y Ganadería), la Secretaria de Estado en el Despacho de Turismo, en el Despacho de Gobernación y Justicia, el INA (Instituto Nacional Agrario) y el IP (Instituto de Propiedad) (Art. 13).
El ICF estará a cargo de “diseñar, formular, coordinar, dar seguimiento, ejecutar y evaluar las políticas relacionadas con el sector forestal, áreas protegidas y vida silvestre” y “actuará como ejecutor de la política nacional de conservación y desarrollo forestal, áreas protegidas y vida silvestre con facultad de desarrollar programas, proyectos y planes y de crear las unidades administrativas técnicas y operativas necesarias para cumplir con los objetivos y fi nes de esta Ley” (Art. 14-18 Decreto 98-2007).
En particular, “el Estado por medio del ICF tendrá las siguientes funciones:1- Administrar el recurso forestal público para garantizar su manejo racional y sostenible.2- Regular y controlar el recurso natural privado para garantizar la sostenibilidad ambiental.3 – Velar por el fi el cumplimiento de la normativa relacionada con la conservación de la biodiversidad.4- Promover el desarrollo del Sector en todos sus componentes sociales, económicos, culturales y ambientales en un marco de sosteniblidad.5- Dar cumplimiento a los objetivos de la presente Ley”.
Además el ICF “actuará como ejecutor de la política nacional de conservación y desarrollo forestal, áreas protegidas y vida silvestre con facultad de desarrollar programas, proyectos y planes y de crear las unidades administrativas técnicas y operativas necesarias para cumplir con los objetivos y fi nes de esta Ley” (Art. 17 Decreto 98-2007).
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MAGFOR. El Ministerio Agropecuario y Forestal, en conjunto con los diferentes actores del sector a nivel nacional, se encarga de defi nir la política de desarrollo forestal sostenible, procurando que el bosque así como las áreas con potencial forestal generen mayores benefi cios de forma compartida en vista de garantizar el manejo sostenible del recurso forestal.
En esta dirección, la Ley de conservación, fomento y desarrollo sostenible del sector forestal N° 462/03, tiene por objeto establecer el régimen legal para la conservación, fomento y desarrollo sostenible del sector forestal tomando como base fundamental el manejo forestal del bosque natural, el fomento de las plantaciones, la protección, conservación y la restauración de áreas forestales. Además, esta Ley establece que el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) es el ente encargado de administrar las tierras forestales nacionales en forma de concesiones de explotación racional por un período de dos ciclos de corta prorrogables de conformidad con los procedimientos establecidos en el reglamento.
MARENA. El Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA) es la institución encargada de la conservación, protección y el uso sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente. Para alcanzar sus objetivos, MARENA formula, propone, dirige y supervisa el cumplimiento de las políticas nacionales del ambiente tales como las normas de calidad ambiental y de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
El MARENA administra el Sistema de Evaluación de Impactos Ambientales y garantiza la incorporación del análisis de impacto en los planes y programas de desarrollo municipal y sectorial, como es el caso del Plan Nacional de Desarrollo. A través de su personal técnico, MARENA controla las actividades contaminantes y supervisa el registro nacional de sustancias físico-químicas que afecten o dañen el medio ambiente. En conjunto con el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres, (SINAPRED), MARENA trabaja en la prevención y control de desastres, emergencias y contingencias ambientales. En fi n, el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) sistematiza y divulga toda la información ambiental que se genera en el país, con el respaldo de las diferentes instituciones estatales. Para el cumplimiento de su mandato, el MARENA se organiza en las siguientes tres Direcciones Generales: 1) Calidad Ambiental (DGCA), 2) Áreas Protegidas (DGAP) y 3) Biodiversidad y Recursos Naturales (DGBRN). A la DGBRN le compete reglamentar y regular el uso sostenible de los bienes y servicios que generan los recursos naturales y la biodiversidad, garantizando su protección y conservación para el desarrollo económico y científi co del país. Está organizada en dos direcciónes específi cas: Dirección de Políticas y Normas y Dirección de Administración de la Biodiversidad.
INAFOR. Con la promulgación del Reglamento Forestal, (Decreto N 45/93) se creó el Servicio Forestal Nacional (SFN) como institución rectora y reguladora del sector forestal, adscrita al Instituto Nicaragüense de Recursos Naturales y del Ambiente (IRENA), cuyas funciones y facultades eran las de “establecer los sistemas y planes de manejo, aprobar los planes de manejo y supervisar su puesta en práctica para la producción forestal sostenible y asegurar el cumplimiento de las Normas Técnicas y Disposiciones Administrativas emitidas”.
El Reglamento contenía además, las normas y procedimientos, para la elaboración de planes de manejo, protección del bosque, aprovechamiento de los productos forestales y los cánones a pagar por aprovechamiento y servicios en caso de infracciones, transporte y transformación.
En 1998, se aprueba la Ley sobre la organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley 290/98), que en materia forestal reorganiza las responsabilidades de varios ministerios,
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asignando al Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) la función de institución rectora en materia de política forestal. Adscrito a él, queda el nuevo Instituto Nacional Forestal (INAFOR) encargado de ejecutar tal política. Al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), le atribuye la función de organismo rector de la conservación y manejo de los recursos naturales, áreas protegidas y del sistema de evaluación ambiental y al Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) el rol de administrador de las tierras forestales del Estado y los bosques.
En resumen, la Ley N° 290/98, modifi ca el Reglamento Forestal 45/93, en todo lo relativo a la reorganización de las instituciones y funciones relacionadas con los bosques privados y estatales. En último, en junio del año 2003, la Ley de conservación, fomento y desarrollo sostenible del sector forestal (Ley 462/03), vino a derogar el Decreto 45/93 y se convirtió en la Ley sustantiva en materia forestal.
Al momento, el INAFOR es un ente de gobierno descentralizado, con personalidad jurídica propia, vinculado orgánicamente al MAGFOR. Tiene autonomía funcional, técnica y administrativa, patrimonio propio y competencias especifi cas.
Los sectores de la agricultura y de la alimentación
• Honduras
SAG. En Honduras, el Ministerio cabeza del sector agrícola es la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG). Constituye la institución estatal con la incidencia más directa en relación a una alimentación adecuada. En particular, las principales direcciónes involucradas son:
La Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (DICTA) con a su cargo el diseño, la dirección y ejecución de los programas de investigación y transferencia de tecnología al sector agrícola,
La Dirección General de Desarrollo Agrícola Integral, responsable de conducir acciones relacionadas con el desarrollo rural,
La Dirección General de Riego y Drenaje que conduce acciones relacionadas con la promoción y desarrollo de riego y drenaje de la actividad agrícola,
La Dirección General de Sanidad Agropecuaria (SENASA), responsable de los servicios fi tosanitarios,
La Dirección General de Pesca y Acuicultura (DIGEPESCA) que conduce los asuntos relacionados con la pesca, cultivo y protección de especies hidrobiológicas,
La Dirección General de Recursos Hídricos que promueve, facilita y fomenta la ejecución de programas o proyectos de riego o drenaje, a fi n de intensifi car el uso de las tierras de vocación agrícola y asegurar la producción efi ciente de alimentos y materias primas para consumo interno y de exportación y
La Dirección Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (DINADERS) que se ocupa de ejecutar las políticas de desarrollo rural. En fecha reciente, se reconoció la importancia de una agricultura comercial competitiva,
que tenga un impacto en el nivel de vida de la población.
En esta dirección, durante el 2002, se establecieron por primera vez sólidas bases para desarrollar los servicios de información agrícola con la creación de la Dirección de INFOAGRO. A partir del mes de agosto de ese año, INFOAGRO rápidamente se convirtió en el ente proveedor de servicios de información a los usuarios del sector agrícola, con el fi n de aumentar su competitividad y “desarrollar un sistema agro-informático interactivo, diseñado
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para identifi car, organizar, analizar y distribuir la información generada por los diferentes integrantes y usuarios del sector agrícola del país”. Los principales temas tratados son: la información institucional, las cadenas agroalimentarias, los agronegocios, el monitoreo de granos básicos y otros cultivos, los retos y oportunidades del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana (CAFTA), el seguimiento de la política de Estado para el sector agroalimentario y el medio rural de Honduras 2004-2021, la administración de riesgos, los sistemas de mercado y el monitoreo de precios nacionales e internacionales.
SENASA. En relación a la seguridad de los alimentos, el Servicio Nacional del Sanidad Agropecuaria (SENASA) creado mediante Acuerdo N° 157/94 es el ente ofi cial adscrito a la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), que vela para la protección y sanidad de los vegetales y animales, conservación de sus productos contra acción perjudicial de plagas y enfermedades de importancia económica y cuarentenaria; protege al consumidor y garantiza que todos los alimentos durante su producción, elaboración y almacenamiento, sean inocuos y sanos. Se ocupa también de fortalecer las actividades vinculadas a la sanidad agropecuaria regulando la exportación e importación de sus productos de origen vegetal, y alimentos de uso animal, asegurando un efectivo sistema de defensa sanitaria.
También, regula la competencia y el acceso de los alimentos a mercados nacionales e internacionales.
SERNA. La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, en relación con la sosteniblidad al derecho a la alimentación, es el ente encargado de la formulación, coordinación, ejecución y evaluación de las políticas relacionadas con el aprovechamiento de los recursos hídricos y ambientales así como de las fuentes de energía. SERNA, en los últimos años ha planteado el desafío de incorporar la equidad de género en el desarrollo de sus funciones. Como producto de un proceso concertado y participativo presentó su política de equidad de género con el fi n de cumplir los mandatos de carácter nacional e internacional relativos a la equidad de género.
INA. En el sector agrícola, interviene también el Instituto Nacional Agrario (INA), cuyo fi n es lograr la transformación de la estructura agraria del país e incorporar la población rural en el desarrollo integral de la nación. Su principal responsabilidad consiste en regular la tenencia y adjudicación de la tierra. Su función es, en particular, dotar de tierra al campesino y estimular
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Mujeres preparando comida típica centroamericana.
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la organización de los benefi ciarios para permitir la adopción de tecnologías tendientes a elevar el nivel de vida, aumentar la producción, la productividad y la generación de empleo en la zona rural.
Secretaría de Salud. Se encarga de regular el procesamiento de alimentos preparados en establecimientos y en la vía pública. Regula también la autorización de licencias sanitarias para el funcionamiento de los establecimientos que fabrican, racionan, comercializan y distribuyen alimentos, así como las licencias para quien manipula alimentos, la legitimación de registros sanitarios de cualquier alimento y bebida que se fabrica y comercializa en los establecimientos, incluyendo el análisis en laboratorio de muestras, control de importaciones y exportaciones, autorización para la libre venta y consumo.
Se ha organizado y puesto en funcionamiento un Comité Interinstitucional de Normalización que depende de la Dirección de producción y Consumo de la Secretaría de Industria y Comercio, integrado por actores públicos y privados que intervienen en el sistema alimentario, quienes actúan de enlace con la Comisión Mixta FAO/OMS del CODEX Alimentarius.
• Nicaragua
MAGFOR. El MAGFOR instituido con Ley 290/98, se ocupa principalmente de impulsar la política del sector agropecuario a fi n de promover y asegurar el mejoramiento económico, social y político de las comunidades rurales y su participación en la vida nacional.
Sus objetivos institucionales miran a:
Fortalecer las organizaciones de productores y promover su integración bajo los enfoques del manejo de las cuencas y cadenas productivas;
Fomentar la innovación tecnológica y capacitación vinculada a la gestión empresarial del productor agrario, facilitando la asistencia técnica;
Establecer un sistema de información agraria que permita a los agentes económicos una efi ciente toma de decisiones para la gestión;
Facilitar a los productores agrarios en el acceso a servicios de asesoría jurídica, administrativa, de gestión, fi nanciamiento, asistencia técnica, sanidad y otros que les permitan mejorar su capacidad de gestión y
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Paisaje de Centroamérica.
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Facilitar la articulación de la pequeña agricultura con la economía de mercado a través del establecimiento de políticas para el uso adecuado de los recursos naturales. Por otro lado, sus funciones en relación a las tierras y reforma agraria están dirigidas a:
Asegurar una distribución equitativa de la tierra bajo las normas legales y de justicia social;
Desincentivar el acaparamiento de tierras con fi nes especulativos o no productivos;
Establecer políticas y disposiciones relativas a la tenencia de la tierra, distribución y uso para que ésta cumpla su función social;
Coadyuvar en el manejo del inventario de tierras aptas con el MARENA y el Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) para que se cumpla la función social de la propiedad;
Analizar y evaluar las políticas de tierras de todos los tipos de propiedad reconocidos legalmente.
INTA. El Decreto 22/93, establece que el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA) queda vinculado jerárquicamente al Ministerio Agropecuario y Forestal en calidad de órgano descentralizado. El Consejo Directivo y su Director General son propuestos por el MAGFOR y nombrados por el Presidente de la República. El INTA es una institución de carácter científi co cuyas actividades se enmarcan en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo (PNDO/PRORURAL), en el cual la innovación tecnológica, representa un componente fundamental para el aumento sostenible de la productividad rural y la protección de los recursos naturales. Las prioridades del INTA se basan en la extensión rural e investigación, registro, acreditación y certifi cación de los oferentes de servicios de asistencia técnica en correspondencia con dos principales obligaciones del Estado en el sector agropecuario: a) garantizar la seguridad alimentaria y b) desarrollar y difundir conocimientos o “tecnologías” apropiadas para la generación de riqueza entre pequeños y medianos productores.
Ministerio de Salud. Su misión consiste en regular, coordinar, organizar y vigilar las acciones de salud en las instituciones que conforman el sector salud.
En particular:
Diseñar, implantar y ejecutar las intervenciones dirigidas a: promover, proteger, recuperar y rehabilitar la salud de las personas y la comunidad, así como a interrumpir la cadena epidemiológica de las enfermedades,
Diseñar y aplicar los modelos de fi nanciamiento de los diferentes regímenes y programas,
Regular la prestación de servicios públicos y privados,
Organizar la provisión de servicios en los establecimientos de salud del Ministerio, asegurando a la población nicaragüense el acceso y la libre elección a servicios de calidad, para contribuir a mejorar el nivel de vida.
Temas pertinentes con relación a iniciativas intersectoriales a nivel institucional
En perspectiva de seguir con el proceso de armonización de políticas y marcos legales a nivel institucional, recientes procesos de reforma miran a mejorar el diálogo entre las diferentes instituciones e instancias locales con el fi n de animar el proceso de delegación de competencias.
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En Honduras, de acuerdo con las disposiciones de la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto 31/92) y las deliberaciones de la MAH (2003-04), la política sectorial propone un sector agroalimentario que se extienda a los sub-sectores agropecuario, pesca, forestal, agroindustrial y servicios conexos con énfasis en cadenas de valor. De esta forma, el Ministro de la SAG ejercería el liderazgo con un enfoque sectorial ampliado, en vista del cual instalarían y activarían mecanismos de coordinación sectorial tales como un Gabinete Agroalimentario (GAAL), un Consejo de Desarrollo Agroalimentario (CODA) y una Mesa Sectorial Agroforestal (MSA) vinculados con mecanismos de coordinación multisectoriales (Gabinetes Económico y Social) relativos a políticas implicadas en el sector.
Para asumir este nuevo enfoque, se está avanzando en una reforma institucional para desarrollar la capacidad de articular y ejecutarla en el sector de referencia.
Este desarrollo institucional conlleva la transformación de la SAG, abandonando el esquema de direcciónes generales de atribuciones mixtas, al de servicios y programas nacionales, evitando así dispersión y multiplicidad de esfuerzos. Los servicios se especializarán en la aplicación de normas y políticas en sus áreas respectivas; en la implementación de nuevas políticas y se apoyarán sobre comisiones técnicas interinstitucionales para la ejecución y seguimiento de medidas de política en competitividad, calidad y fomento productivo. Los programas, por su lado, facilitarán las inversiones privadas a través de inversiones públicas complementarias y la promoción de cadenas de valor agroalimentarias.
Por consiguiente, para ampliar la cobertura de los servicios y programas, la SAG entrará en un proceso de descentralización a nivel sectorial en las áreas rurales. Este proceso se apoyará sobre el desarrollo de “fundaciones regionales” donde participen los sectores público y privado; asegurando la satisfacción de la demanda de productores, transformadores y comercializadores con servicios especializados36.
En Nicaragua, a partir de 2001, el gobierno puso en marcha un programa de inversiones en tecnología agropecuaria a largo plazo y de implementación gradual, cuyo objetivo es la puesta en marcha de reformas institucionales y normativas.
A través de un proyecto del Banco Mundial, además de fortalecer las principales instituciones públicas relacionadas con tecnología agropecuaria, se creó la Dirección de Tecnología Agrícola (DTA) dentro del MAGFOR encargada de diseñar y aplicar las políticas de capacitación y las tecnologías agropecuarias y de coordinar y monitorear la investigación, asistencia técnica y actividades de educación y capacitación en el tema.
La Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua (FUNICA) es un organismo privado responsable ante un directorio que reúne a las partes interesadas de los sectores público y privado y funciona como un foro permanente de análisis para llegar a acuerdos sobre la tecnología agrícola.
Se creó también un Sistema de Información Agrícola (SIA) que reúne a las diferentes fuentes de información independientes disponibles tanto a nivel nacional como internacional. A tal fi n, SIA creó un portal y sitio Web con informaciones relevantes sobre asociados y vínculos a otros sitios Web, tales como los de MAGFOR e INTA. En fi n, se ideó un sistema de monitoreo y evaluación de proyectos, articulado y detallado dentro del cual existen 136 indicadores (DSE/MAGFOR, 2002).
36 Sitio web: www.sag.gob.hn
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En relación al proceso de descentralización, han habido avances importantes. Por ejemplo, el INAFOR participó en la formulación de la estrategia forestal de la RAAN37. INAFOR también tuvo experiencias positivas con los gobiernos municipales coordinando actividades y delegando competencias. Sin embargo, en términos más generales, la debilidad y resistencia institucional del INAFOR obstaculizan el proceso.
PRINCIPALES POLÍTICAS NACIONALES Y ESTRATEGIAS EXISTENTES
El sector forestal y ambiental
En algunos países de Centroamérica, el marco político para la gestión forestal y ambiental constituye un proceso dinámico de renovación e innovación. Las nuevas iniciativas públicas sobre bosques y el desarrollo forestal se dirigen hacia un proceso que ponga más énfasis en la importancia de la participación de todos los actores de la sociedad civil en la toma de decisiones bajo el enfoque del desarrollo sostenible y tomando en cuenta la necesidad de tutelar los derechos de los grupos más vulnerables a través de la creación de mecanismos adecuados.
En esta dirección, a través de las diferentes políticas transversales que determinan el uso y la protección de los bosques, tanto a nivel nacional como local, se implementan estrategias con objetivos aprobados a nivel nacional que protejan los ecosistemas forestales y establezcan un balance entre las metas económicas, sociales y ambientales.
• Honduras
Como se ha mencionado anteriormente, la “Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Medio Rural de Honduras 2004-2021” es la estrategia del sector público agroalimentario. Tiene una visión a largo plazo e integra cuatro programas nacionales en los aspectos de desarrollo agroalimentario, rural sostenible, pesca y acuicultura y forestal.
El Programa Nacional Forestal (PRONAFOR) es el brazo operativo del Sector Agroalimentario - en materia de desarrollo forestal - con visión estratégica al 2021.
Se desarrolla en cuatro subprogramas: Bosque y Desarrollo Productivo, Bosque y Desarrollo Comunitario, Bosques, Agua y Servicios Ambientales y Bosques y Biodiversidad.
Los lineamientos, metas y acciones propuestas en el PRONAFOR constituyen la base para formular los respectivos proyectos y programas operativos, que darán respuestas concretas a corto y mediano plazo a los grandes retos del sector, para integrar a las comunidades en actividades forestales y agroforestales, elevar la competitividad de la producción forestal nacional, aumentar la inversión y generación de empleo y diversifi car los bienes y servicios del bosque en armonía con el medio ambiente.
En 1995, con la ratifi cación del Convenio sobre Diversidad Biológica, Honduras manifi estó a la Comunidad Internacional su disposición en cumplir con los objetivos de conservación de la diversidad biológica, utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa de los benefi cios que derivan de la utilización de los recursos naturales.
Para la formulación de la Estrategia Nacional de Biodiversidad y Plan de Acción (ENBPA), se utilizaron como insumos el Convenio sobre Diversidad Biológica, los siete diagnósticos realizados
37 Con Ley 28/1987, la Asamblea Nacional aprobó el Estatuto de Autonomía de las Dos Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua (RAAN y RAAS) a la cual siguió la aprobación de su Reglamento con Decreto 3584/2003.
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para la formulación del Estudio de País, la información proporcionada de parte de los participantes de los distintos sectores y además se tomaron en consideración los proyectos en ejecución que tienen relación con la diversidad biológica. La sólida base participativa en el proceso de formulación de la ENBPA constituye una garantía para la ejecución del Plan de Acción en los próximos diez años; no obstante, debe prevaler una coordinación efectiva entre todos los sectores involucrados, en consideración de que este es un proyecto de país y no de una Secretaría de Estado en particular. La ENBPA está contenida en cuatro Lineamientos Estratégicos: conservación in situ, conservación ex situ, generación y transferencia de tecnologías y distribución equitativa de los benefi cios de la conservación.
La realización de esta importante etapa de planifi cación sobre conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en Honduras, ha sido posible gracias al apoyo fi nanciero del Fondo de Medio Ambiente Mundial, la contrapartida del Gobierno, el asesoramiento e intercambio de experiencias con representantes de las CONADIBIOS, auspiciados por la CCAD, el apoyo técnico y administrativo del PNUD, los aportes técnicos de los participantes de los diferentes sectores, el equipo técnico de la Dirección General de Biodiversidad, y las autoridades locales.
• Nicaragua
En el marco del PRORURAL, se mira también a fomentar el desarrollo forestal y la gestión ambiental. En particular a través de la promoción, la adopción e integración de enfoques multisectoriales en la gestión de los recursos naturales, el fomento a la transferencia horizontal de prácticas de diversifi cación y el manejo agroecológico de cultivos, adaptables a cada vocación de suelo, clima y costumbre local.
En particular se implementará el enfoque sostenible en la producción agropecuaria y forestal; el fortalecimiento del marco jurídico y la coordinación institucional para el manejo integrado de los recursos naturales (agua, forestal, suelo, manejo de desechos sólidos y líquidos); el fortalecimiento de la institucionalidad del servicio por pagos ambientales y de las municipalidades desde la perspectiva de la gestión ambiental; la promoción de la agricultura orgánica y las buenas prácticas agrícolas, para obtener productos de mejor calidad y valorarlos en el mercado.
Se identifi carán y generarán métodos y enfoques efectivos hacia una mejor gestión ambiental de las unidades de producción y en el manejo de los recursos naturales en forma comunitaria. Se captará información de experiencias exitosas para desarrollar estrategias e implementar las lecciones aprendidas en la gestión multisectorial de recursos naturales en situaciones nuevas.
En cumplimiento de los compromisos asumidos por Nicaragua como país signatario de
Convenio sobre Biodiversidad Biológica (CDB)
Durante la octava Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica que se realizó en Brasil - del 20 al 31 de marzo de 2006 - en relación a la aplicación del plan de trabajo sobre la biodiversidad de los bosques, se mencionó la importancia de integrar los programas forestales nacionales con las informaciones requeridas para implementar las estrategias nacionales de biodiversidad y sus planes de acción.a
a En esta dirección, el Departamento Forestal de la FAO a la luz de la Decisión VI/22 de la COP 6, tiene previsto organizar talleres de planifi cación intersectorial en toda América Latina.
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las tres convenciones derivadas de la Cumbre de Rio, la Dirección General de Biodiversidad y Uso Sostenible de Recursos Naturales (DGBRN), ha generado los siguientes instrumentos de planifi cación:
Un estudio de país sobre la biodiversidad en Nicaragua.
Un informe nacional de la República de Nicaragua sobre la implementación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertifi cación y la Sequía.
Una primera comunicación nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
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Actualización y aprovación de la política de desarrollo sostenible del sector forestal de Nicaragua (junio 2008)
El 3 de junio 2008 la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) aprobó la nueva política de desarrollo sostenible del sector forestal.
El proceso de actualización empezó en febrero 2007, impulsado por el MAGFOR junto al Comité de Gobernanza Forestal (GOFO) y en colaboración con la GTZ y la FAO (FNPP-Centroamérica) junto con algunos miembros de la cooperación internacional (RainForest Alliance, la cooperación austriaca) pero avanzó muy rápidamente. Principalmente se piensa integrar el documento con los temas del cambio climático, foresteria comunitaria, agua y suelo enfatizando la necesidad de conservar la biodiversidad forestal y enfrentar el problema de deforestación debido en gran parte, al avance de la frontera agrícola. También se enfatizó la importancia de un enfoque ecosistémico.
Durante el último período, en julio 2007, se organizaron dos talleres; un taller nacional concluido con la elección de los representantes territoriales (11-12 personas) donde participaron las máximas autoridades del sector (MAGFOR, MARENA, INAFOR, INTA, FONADEFO) y un taller de expertos forestales internacionales (26- 27 de Julio).
Se revisaron y elaboraron los lineamientos de la política de desarrollo forestal integrando los aportes de los participantes de manera concertada y después de haber desarrollado un proceso de consulta en los departamentos con el soporte de los GOFO locales. Seguirá la sistematización de todo el proceso de consulta y se espera replicar la experiencia con el fi n de contribuir a la armonización de las políticas del país (sobre biocombustibles, biotecnología, biodiversidad y seguridad alimentaria, entre otras).
En síntesis, el proceso participativo adoptado es el siguiente: a) la ratifi cación del documento consolidado de la política de desarrollo forestal por parte de los gobiernos regionales y municipales y luego a nivel central; b) la aprobación por parte de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR); c) sanción del Presidente de la Republica y d) publicación en la Gaceta Ofi cial.
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Un primer inventario nacional de fuentes y sumideros de gases de efecto invernadero en cinco sectores priorizados: agricultura, cambios en el uso de la tierra y silvicultura, desperdicios, energía, y procesos industriales.
Escenarios climáticos y socioeconómicos de Nicaragua para el Siglo XXI.
Estudios de impacto del cambio climático en el sector de uso efi ciente de la energía, bosque, agricultura, pesca y acuicultura, recursos hídricos y salud humana.
Estudios de vulnerabilidad y adaptación ante el cambio climático en el sector recursos hídricos.
En fi n, un estudio de mitigación del cambio climático en las áreas protegidas.
En Nicaragua, existe también una Estrategia Nacional de Biodiversidad y su Plan de Acción38. Forma parte de los compromisos adquiridos con el CDB, ratifi cado por parte de la Asemblea Nacional el 20 de noviembre 1995 junto a la creación en 1998, de la Dirección General de Biodiversidad y Recursos Naturales, dentro del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), quién es la instancia encargada de llevar adelante la Estrategia Nacional de Biodiversidad (Ley de Reestructuración del Estado N° 290/98). En primer lugar se destaca el acceso y uso de los recursos de manera sostenible, evidenciando la estrecha dependencia de muchas comunidades y poblaciónes indígenas con los recursos silvestres, para su bienestar y desarrollo, a la luz del CDB y también de la Constitución: “los nicaragüenses tienen derecho de habitar en un ambiente saludable. Es obligación del Estado la preservación, conservación y rescate del medio ambiente y de los recursos naturales” (Art. 60).
La estrategia identifi ca seis pasos a seguir con sus relativos objetivos o propósitos que guían las acciones y actividades, es decir:
1. La conservación de la biodiversidad.
2. El verdadero valor económico del uso sostenible de la biodiversidad.
3. El sistema de información y estudio de la biodiversidad.
4. La situación de las instituciones y la coordinación entre ellas.
5. La armonización de políticas y del marco jurídico.
6. La educación, promoción y participación de todos.
En particular, para lograr la armonización de políticas y del marco jurídico, se espera formular, modernizar y armonizar políticas y normas como instrumentos clave para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, después de haber discutido y aprobado la ley de Biodiversidad y haber establecido cuáles son los delitos ambientales, políticas y medidas de crédito. Se tratará de mejorar y aplicar el marco legal existente referente a la biodiversidad, con la incorporación de la protección de la biodiversidad en el Código Penal y atribuyendo al Estado la facultad de aplicar sanciones.
Se tratará también de actualizar la tenencia de la tierra de las áreas protegidas y reservas privadas, legalizar los territorios indígenas y regular el uso y manejo de la fl ora y fauna silvestre.
38 La Estrategia Nacional de Biodiversidad y su Plan de Acción fue aprobada con Resolución Ministerial N° 27/2002 el 18 de Julio del 2002 y publicada en La Gaceta N° 156 del 20 de Agosto del 2002.
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Los sectores de la agricultura y la alimentación
• Honduras
Los retos de la globalización y las problemáticas del sector agrícola, dieron la pauta para establecer el marco estratégico de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Medio Rural 2004-2021. Se defi nió que este enfoque se desarrollaría en el contexto de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y de la Política Multisectorial de Seguridad Alimentaria, basado en una agricultura ampliada, y con base en dos ejes estratégicos: el primero, la transformación productiva con fi nes de crecimiento económico y el segundo, la reducción de la pobreza rural con el propósito de lograr una mayor equidad social en el campo.
La transformación productiva conlleva la ampliación, fortalecimiento y modernización de la producción y los negocios agroalimentarios, con el resultado de un crecimiento económico rural dinámico para la generación de riqueza.
La transformación y sus frutos mejorarán las condiciones del medio rural, estableciendo y fortaleciendo vínculos entre pequeños, medianos y grandes productores, y otros agentes de la cadena de producción.
Para el logro de estos objetivos, la SAG ejecutará un plan de descentralización sectorial, con fundamento en la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Local y Administración de Tierras coordinada por la Secretaría de Gobernación y Justicia.
En este contexto, la descentralización atenderá:
Los recursos e inversiones sectoriales en áreas de alto valor productivo (valles altiplanos) para los principales 20 rubros agroalimentarios y concentrará sus esfuerzos para apoyar las instituciones con fi nes de crecimiento económico a través de cinco Programas Nacionales: Desarrollo Agroalimentario (PRONAGRO), Desarrollo Forestal (PRONAFOR), Desarrollo de Pesca y Acuicultura (PRONAPAC), Desarrollo de la Agricultura Campesina (PEAGRO) y el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS).
Los servicios e inversiones multisectoriales en áreas rurales donde predominan las cuencas, laderas, áreas fronterizas y marginales (80 municipios más pobres), a través del Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible apoyando, en coordinación con otros sectores, los retos de los nuevos requerimientos del entorno económico, social y ambiental en que se concentra la mayor pobreza del medio rural de Honduras.
• Nicaragua
La nueva política para el desarrollo rural de Nicaragua sostiene que una política agrícola de corte tradicional, centrada exclusivamente en aspectos agropecuarios y forestales, no es sufi ciente para lograr el desarrollo del área rural y su vinculación con el desarrollo del país. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-O), se orienta a mediano y largo plazo, a lograr una base económica y productiva competitiva mediante la transformación productiva de una economía dispersa, poco integrada y productora de bienes primarios, hacia una economía altamente articulada, con mayores economías de escala y generación sostenible de bienes y servicios de calidad mundial y con mayor valor agregado.
El MAGFOR prevé que esta propuesta alcance tres objetivos: 1) que reciba el respaldo político al más alto nivel posible para poner en práctica las relativas normas legislativas. 2) que oriente la relación entre las entidades estatales del sector agroforestal con las organizaciones del sector privado y otros entes públicos y 3) que permita que la cooperación internacional encuentre un marco que oriente y facilite sus acciones.
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La presentación por parte del MAGFOR de esta propuesta de políticas y estrategias para el desarrollo rural productivo, se sustenta en un reconocimiento explícito de las actividades de orden productivo (agricultura, ganadería, acuicultura, forestal y las agroindustrias relacionadas) y de los servicios para rendirlas posibles en forma competitiva. El conjunto de políticas y estrategia y las acciones explícitas se han denominado PRORURAL del cual forma parte el programa de seguridad alimentaria.
- La política de Seguridad y Soberanía Alimentaria Nutricional (SSAN) de Nicaragua -
El MAGFOR como rector del Sector Público Agropecuario y Rural (SPAR), reconoce, las implicaciones y los retos que la seguridad alimentaria implica y sobre esa base plantea su contribución a la Política Nacional de Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional (SSAN) a través de la Política Sectorial Agrícola de SSAN.
La Constitución Política de la República de Nicaragua de 1987, en el artículo 63 establece “Es derecho de los nicaragüenses estar protegidos contra el hambre. El Estado promoverá programas que aseguren una adecuada disponibilidad de alimentos y una distribución equitativa de los mismos”.
Para cumplir con este derecho reconocido constitucionalmente, en el año 2000 se formuló una Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN) y su Plan de Acción (2001). En el año 2000, a través del Decreto Presidencial 65-2000, se conformó la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN) integrada por los Ministerios vinculados a la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN). Asimismo se creó el Comité Técnico de Seguridad Alimentaria integrado por representantes de los miembros de la CONASAN, las municipalidades, la sociedad civil, empresas privadas, universidades, ONG y en calidad de asesores representantes de las agencias del sistema de Naciones Unidas, relacionadas con el tema de SAN.
La CONASAN y el Comité Técnico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COTESAN) no funcionaron adecuadamente y la política SAN formulada en el 2001 y su plan de acción nunca fueron operativizados por las instituciones responsables.
En 2001 se creó el Sistema de Información para el Seguimiento de la SAN (SISSAN) coordinado por el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) y con apoyo de la FAO, conformado por un Comité interinstitucional, con la participación de los Ministerios de Salud, Educación, Industria y Comercio, de la Familia, así como delegados del Instituto de Estadísticas y Censo y el Banco Central de Nicaragua. Se conformó una base de datos con estadísticas ofi ciales para el monitoreo nacional de la SAN y el sistema de alerta temprana, en cambio, quedó a nivel de propuesta.
En el 2001, por iniciativa de diversas organizaciones de la sociedad civil y con el respaldo de varios parlamentarios, se acordó elaborar un proyecto de Ley que permitiera aplicar en el país los compromisos de la Cumbre Mundial de la Alimentación celebrada en Roma en 1996. Este proyecto fue presentado al Parlamento en 2006 y aprobado para su discusión en el Congreso. En 2007 fue presentado un nuevo proyecto de Ley y se está a la espera de la evolución que ésta tenga en el Congreso.
En los años recientes, las acciones emprendidas por las distintas instituciones de gobierno, de la sociedad civil y del sector privado, así como de la cooperación internacional, para fomentar la SAN, han comportado importantes inversiones fi nancieras. Pero estas acciones han sido dispersas y sin vinculación estratégica, por lo que han sido poco efectivas para modifi car la magnitud del problema.
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Desde el inicio del 2007, el Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, dentro de su estrategia y retos para la reducción de la pobreza, implementa el programa para combatir la pobreza y alcanzar la seguridad y la soberanía alimentaria, denominado “Hambre Cero”. Esta iniciativa se convierte en el programa más relevante y estratégico para el desarrollo de las familias rurales pobres. Dicho programa está integrado por el programa productivo alimentario, la merienda escolar y el programa de erradicación de la desnutrición crónica infantil.
La SAN es el resultado de que converjan distintas condiciones que por su naturaleza se han agrupado en cuatro pilares o dimensiones fundamentales:
Disponibilidad. Que existan alimentos en la cantidad y calidad (nutricional y de inocuidad) requeridas, de manera ininterrumpida. Incluye la producción nacional, las reservas, la capacidad de importación y las donaciones de alimentos.
Acceso. Que toda la población pueda adquirir los alimentos que necesita sin interrupciones. Esto depende del poder adquisitivo para poder comprarlos, si no los produce, de que exista la infraestructura y el transporte para viabilizar su traslado, que existan canales de distribución adecuados.
Consumo. Que las personas tengan el conocimiento que les permita decidir sobre los alimentos de mayor contenido nutricional, las mejores combinaciones, y la higiene en su manejo y preparación.
Aprovechamiento biológico. Que las personas tengan las condiciones de salud que el organismo necesita para aprovechar el contenido nutricional de los alimentos que ingiere. Esto implica buenas condiciones de salud, agua segura y saneamiento básico.
La multidimensionalidad de la SAN hace que sea imperativo articular esfuerzos y recursos de distintos actores y sectores para abordarla de manera integral a través de una política, un marco legal y programas adecuados y harmonizados.
De acuerdo a la Nota Técnica PP/NT/009 del Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP) la “Seguridad Alimentaria y Nutricional, como política, expresa la posición que pueden asumir los Estados y sus instituciones frente a la problemática social; como estrategia constituye un mecanismo para articular esfuerzos y recursos de combate a la pobreza y, fi nalmente, la Seguridad Alimentaria y Nutricional como objetivo perfi la la visión-misión de un estado de desarrollo social y económico que se espera alcanzar en cada país”.
Intersectorialidad de las temáticasComo parte de las políticas y estrategias de Honduras y Nicaragua, resalta la importancia de promover la adopción e integración de enfoques multisectoriales en la gestión, tanto de los bosques y del ambiente, como de otros sectores relacionados al tema agroalimentario.
De hecho, a menudo, las políticas agrícolas, de desarrollo industrial, fi nancieras, turísticas, de transporte y de otros sectores tienen gran infl uencia en el modo en que se manejan los recursos forestales. Por otro lado, los bienes y servicios provenientes de los bosques también benefi cian a otros sectores de la economía nacional, especialmente la agricultura, el medio ambiente, el agua, la energía y el turismo. Como consecuencia de tales interacciones mutuas, estos sectores deberían compartir la responsabilidad de la ordenación forestal sostenible, ya que la estabilidad de su producción a largo plazo depende directa o indirectamente de ella.
La deforestación, la tenencia de la tierra, la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza, la biodiversidad y la buena gestión de los asuntos públicos, incluso la participación de las poblaciónes indígenas en el manejo sostenible de los bosques y de los agroecosistemas, se han
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vuelto cuestiones importantes en la región centroamericana y se deben considerar en un marco de planifi cación de políticas.
En esta dirección, en Octubre 2006, se invitaron a organizaciones regionales, como la Secretaría de Integración Centroamericana (SICA), el Banco Centroamericano de Integración
ESTUDIO DE CASO: Iniciativa para elaborar la política de conservación y manejo de suelos de
Nicaragua del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA) con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas
-Relación de la política de conservación y manejo de suelos con otras políticas publicas vigentes-
1) Relación y vinculación entre la política ambiental y la política nacional de conservación y manejo de suelos.
La política ambiental nacional y su Plan de Acción, es el marco general que rige la protección, conservación, manejo y utilización sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente de Nicaraguaa. De esta política se derivan las demás políticas sectoriales relacionadas con los RRNN, entre ellas, la política nacional de conservación y manejo de suelos.
En el ámbito legal – institucional, tanto la política ambiental y la política de suelos debe ser formulada e implementada por el MARENA, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 290 y el artículo 60 y 61 de la Ley 217, Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.
El nivel de complementariedad y vinculación entre la política ambiental y la política de conservación y manejo de suelos, es debido a su ámbito de aplicación establecido en el Decreto 25-2001 que ofi cializa la política ambiental, la cual otorga un rango de instrumento general aplicable a todos los recursos naturales del país, incluyendo el recurso suelo, de tal manera que, la política de suelos es un instrumento que desarrolla y complementa los lineamientos y acciones estratégicas consignados en la política ambiental en lo referente al recurso suelo.
2) Relación y vinculación entre la política nacional de conservación y manejo de suelos y la política de desarrollo forestal.
La política de desarrollo forestal establecida por medio de Decreto Presidencial 50-2001, es considerada una política sectorial y enfocada hacia el desarrollo sostenible del sector forestal, lo que implica no promover la degradación del recurso suelo. De tal manera que el sector forestal debe someterse a los lineamientos y acciones que establezca la política de suelos, como elemento fundamental para el desarrollo productivo del recurso, es decir su capacidad de producción y calidad.
El desarrollo del sector forestal está sujeto a los principios, lineamientos y acciones estratégicas consignadas en la política forestal, pero además, debe observar los lineamientos y principios que contiene la política de conservación y manejo de suelos, lo cual permite fortalecer y complementar los sectores productivos a través de prácticas de conservación y manejo de suelos de vocación forestal.
Por su parte, de conformidad con el artículo 22, 24 y 28 de la Ley 290, Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo, así como, el artículo 60 y 61 de la Ley 217, Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, el Decreto 50-2001, que establece la Política de Desarrollo Forestal, así como, la Ley 462, Ley de Fomento y Desarrollo Forestal vigente, la Política de Desarrollo Forestal corresponde su implementación al MAGFOR, por medio del Instituto Ncional Forestal (INAFOR), en lo que corresponde al recurso forestal en tierras privadas, y al Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) en tierras estatales.
Esta implementación no es exclusiva, según la política forestal, sino que debe realizarse en coordinación con otras instituciones del Estado nacionales, regionales y municipales, entre ellas el
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Económica (BCIE), la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), la Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana (ACICAFOC), representantes de PUEMBO II y otras a un taller Centroamericano sobre Planifi cación Intersectorial de Políticas Forestales organizado conjuntamente por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD),
MARENA. En este sentido, la política de conservación y manejo de suelos viene a establecer los lineamientos que INAFOR y MIFIC deberán incorporar, desarrollar e implementar en sus normativas, regulaciones y planes los lineamientos de la política de suelos en el sector forestal, con la debida coordinación y fi scalización de MARENA, como ente rector de la Política de Suelos.
3) Relación y vinculación entre la política nacional de conservación y manejo de suelos y la política de recursos hídricos.
La política nacional de recursos hídricos establecida por medio del Decreto Presidencial N° 107-2001, establece los principios y lineamientos para la conservación y utilización sostenible de los recursos hídricos del país. Estos principios y lineamientos están íntimamente vinculados con la política de suelos, ya que, toda práctica de conservación y manejo de Suelos evitará procesos erosivos y sedimentación en las cuencas hidrográfi cas.
La principal sinergia existente en ambas políticas, es producto de la incorporación del enfoque de cuencas como unidad de planifi cación, lo que permitirá la inclusión y aplicación de los principios y lineamientos de la política de suelos en la planifi cación y desarrollo de acciones que contribuyan a la protección de ambos recursos naturales. Esto amerita una coordinación interinstitucional, que la política de recursos naturales establece como mandato entre el MIFIC y el MARENA a nivel nacional y también con las Municipalidades a nivel local, para desarrollar las normativas, regulaciones y ejecución de acciones dirigidas a implementar esta sinergia.
El MIFIC como entidad competente para coordinar la implementación de la política de recursos hídricos en coordinación con MARENA y las demás instituciones que establece el Decreto 107-2001, debe incorporar los lineamientos y principios de la Política de Suelos, a lo y MARENA debe fi scalizar y darle seguimiento.
4) Relación y vinculación entre la política nacional de conservación y manejo de suelos y la política general de ordenamiento territorial.
El Decreto 90-2001 ofi cializó la política general de ordenamiento territorial, y el decreto 73-2002, estableció las pautas, normas y criterios para el ordenamiento territorial. Ambos decretos deben ser implementados de forma coordinada y no exclusiva por el MARENA y el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales (INETER), con la participación directa de las municipalidades en la formulación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial municipales.
La política de ordenamiento territorial establece como principio, la utilización del recurso suelo de acuerdo a su potencial, para lo cual se deberán establecer prácticas y manejos adecuados para las diferentes actividades productivas.
Esta sinergia implica que, tanto la política de suelos como la política de ordenamiento territorial establecen como principio, realizar prácticas de conservación y manejo de suelos, como la base fundamental para aprovechar mejor el potencial del recurso suelo.
Las Instituciones MARENA e INETER son las responsables de dirigir este proceso de implementación, siendo las municipalidades, entidades competentes para ejecutar lo establecido a nivel nacional, de acuerdo a los artículos 14, 15 y 16 de la Ley 217, Ley General del Ambiente y los Recursos Naturales, y lo consignado en el artículo 7 y 8 de la Ley 40-261, Ley de Municipios, así como, el Decreto 73-2002, el Decreto 9-96, la Ley 290 y la Ley 311, Ley Orgánica del INETER.
a Esta política fue ofi cializada por medio de Decreto Presidencial N° 25-2001, el 4 de marzo de 2001.
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el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) y la FAO. El principal objetivo del taller consiste en promover el diálogo intersectorial sobre políticas como primer paso hacia una planifi cación de políticas más integral e intersectorial en relación con el sector forestal. En concreto, su fi nalidad es intercambiar información y conocimientos nacionales acerca de la planifi cación de políticas intersectoriales (casos ejemplares y enseñanzas extraídas) a fi n de defi nir instrumentos de políticas o disposiciones institucionales que refuercen dicha planifi cación. En el taller, también se analiza la función que los programas forestales nacionales deberían desempeñar y la posible creación de una “comunidad de práctica”, es decir, una red de información y comunicaciones integrada por profesionales de diferentes sectores, para intercambiar información acerca de avances recientes, crear asociaciones, armonizar enfoques y difundir conocimientos a nivel regional y nacional sobre la planifi cación de políticas intersectoriales.
Todos los países centroamericanos han desarrollado programas forestales y estrategias nacionales para la reducción de la pobreza, incluyendo estrategias y planes de acción nacionales sobre biodiversidad, pero hasta el momento, no existe una estrategia sobre biodiversidad agrícola. Desde 2003, los Ministros de Agricultura y Ambiente de Centroamérica han realizado tres reuniones conjuntas para tratar aspectos intersectoriales y elaborar un plan de acción común, que incluya la promoción de políticas de producción agrícola desde la perspectiva del desarrollo sostenible y protección de los recursos naturales (CCAD, 2003).
EL MARCO JURÍDICO DE HONDURAS Y NICARAGUA
Temas pertinentes para la legislación forestal y ambiental
La contribución de la legislación forestal y ambiental para mejorar la seguridad alimentaria de las comunidades locales pone en evidencia el rol primordial de los bosques para la mitigación de la pobreza, como materia prima y fuente energética, como hábitat y como ambiente natural proveedor de varios servicios ambientales a nivel de ecosistema. En relación al tema de la biodiversidad agrícola, cabe evidenciar la intersección de algunas temáticas de interés como la conservación y utilización sostenible de los bosques39 y zonas agrícolas para preservar la biodiversidad del ambiente y garantizar un desarrollo sostenible de los sistemas agroforestales; junto a la necesidad de un uso adecuado y racional de las tierras cuyos benefi cios deberían ser compartidos de manera equitativa entre los principales actores involucrados. A seguir, se señalan algunos aspectos del marco legal cuyo fi n es el de mejorar el manejo de los recursos forestales, tal como el proceso de descentralización.
El proceso de descentralización y los planes de manejo: principales herramientas de gestión de los recursos forestales
• Honduras
El concepto de descentralización se refi ere a cualquier acción en la cual el gobierno central formalmente cede poderes o delega competencias a actores o instituciones ubicados en niveles más bajos de la jerarquía político-administrativa y territorial. Sin embargo, hay que considerar también la “descentralización desde abajo”, que corresponde a la toma de decisiones por actores locales sin autoridad específi ca otorgada desde el nivel central40.39 Diversos organismos normativos y técnicos de la FAO se dedican a los sectores específi cos de la biodiversidad forestal, por ejemplo el Cuadro de Expertos en Recursos Genéticos Forestales, que orienta el trabajo de la FAO en esta materia y complementa las actividades de la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura.40 Larson, 2003.
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El proceso de descentralización en el sector forestal se inició en Honduras en la década de 1990 y se implementó con medidas administrativas que pretendían delegar las actividades de manejo principalmente en dos sectores:
1) Los empresarios madereros, por medio de las áreas tributarias y
2) Los grupos agroforestales a través de las áreas de manejo integrado.
Hubo que esperar la Ley de Municipalidades en 1990 (Decreto 134/90), para que los gobiernos locales obtuvieran mayor autonomía municipal y las alcaldías se pudieran benefi ciar de los ingresos provenientes del aprovechamiento de sus recursos naturales y reinvertirlos principalmente en su manejo y conservación.
En 1992, la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto 31/92) permitió que las municipalidades recuperaran el dominio de los bosques ejidales. En 1993, la Ley General del Ambiente (Decreto 104/93) transfi rió a nivel municipal diferentes acciones de tutela ambiental, relacionadas a la gestión forestal, tanto en los bosques productivos, como en las áreas protegidas y en la reforestación.
Desde la perspectiva legal, se transfi rieron a las municipalidades muchas competencias ligadas a las actividades forestales, con la intención de regular el aprovechamiento sostenible de los recursos, promover la participación ciudadana, generar seguridad jurídica y fortalecer la autonomía municipal. Este proceso ha generado diferentes mecanismos mediante los cuales la población interesada en la gestión de los recursos naturales de su jurisdicción tiene la oportunidad de colaborar, intervenir o incidir en la toma de decisiones. Algunos de estos instrumentos están orientados al manejo de los recursos forestales, en parte creados por ley y en parte por programas o proyectos de apoyo a los municipios (patronatos, plebiscito, cabildos abiertos, mancomunidad de municipios, consejos de áreas protegidas, cooperativas agroforestales, consejo consultivo forestal, organizaciones étnicas, comité forestal comunitario, foro local forestal, fondo de manejo forestal, fi deicomiso con programa de manejo forestal). A pesar de los esfuerzos, a menudo hay poca conciencia, capacidad e interés para implementar actividades forestales, acompañada de falta de conocimiento, respeto y aplicación de la legislación existente.
Sin embargo, la voluntad de avanzar en la descentralización y el desarrollo local se nutre de algunos antecedentes importantes:
El Artículo 299 de la Constitución de la República de Honduras, que establece que el desarrollo económico y social de los municipios debe formar parte de los programas de desarrollo nacional.
Los Acuerdos de Estocolmo sobre los Persistentes Poluadores Orgánicos (PPO), en el marco del proceso de transformación nacional.
El Programa de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL), elaborado en 2002, por la Secretaría de Gobernación y Justicia, que constituye una propuesta preliminar de lo que será el plan de acción para la descentralización en el marco de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), como una propuesta para reducir la pobreza mediante asistencia técnica, catastro, apoyo administrativo y fi nanciero a los municipios seleccionados. El programa constituye el marco conceptual y contiene las acciones a ser ejecutadas por el gobierno central, mancomunidades municipales, municipios, comunidades y organizaciones no gubernamentales, con el propósito de estimular el desarrollo local de manera descentralizada, sostenible y con participación ciudadana.
El marco legal prevé que los municipios puedan aprovechar sus bosques y generar ingresos que se reinviertan localmente. Por ejemplo, las municipalidades pueden vender
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madera en pie o hacerse acreedoras del pago por servicios ambientales. Las municipalidades pueden administrar o aprovechar los bosques ejidales, con la única condición de elaborar un plan de manejo que debe ser aprobado por la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR). A veces, COHDEFOR, además de aprobar los planes de manejo, brinda asistencia técnica en la elaboración y seguimiento. Una vez aprobado el plan de manejo, la corporación municipal decide cómo administrar su recurso forestal: si venderlo a un aserradero o suscribir un contrato con alguna organización para aprovecharlo.
Los planes de manejo constituyen la forma más efi ciente para controlar la ejecución de las actividades forestales también en tierras de carácter privado. Los propietarios deben presentar planes de manejo antes de ejecutar las actividades forestales, los municipios deben elaborar estos instrumentos para las tierras ejidales y la COHDEFOR debe hacerlo con las nacionales. Como forma de manejo forestal, se pueden mencionar los convenios de usufructo en la zona de la MAMUCA.
La Mancomunidad de Municipios del Centro de Atlántida (MAMUCA) fue creada en 2001 con el objetivo de elaborar y desarrollar una estrategia de trabajo conjunto que permita a los municipios participantes promover la efi ciencia de las actividades dentro y entro los municipios. Actualmente existen por lo menos doce organizaciones (cuatro cooperativas y ocho sociedades colectivas) que han suscrito convenios de usufructo con COHDEFOR. Estos convenios tienen como objetivo principal que las comunidades se apropien del manejo de los recursos forestales nacionales en sus respectivas jurisdicciones. En las áreas protegidas de esta región se ha adoptado la modalidad del manejo conjunto, donde COHDEFOR, responsable de su administración, delega en parte o totalmente, su manejo a algunas ONG, creadas a veces exclusivamente para llevar a cabo estas actividades.
- Normativas sobre planes de manejo, procesos de descentralización y participación comunitaria contenida en la nueva ley forestal Decreto 98/2007 -
El Art. 3 pone como objetivo de la ley, promover el co-manejo como mecanismo básico para incorporar la participación de la sociedad civil en la gestión de las áreas protegidas y mejorar la calidad de vida de las comunidades. De hecho, se establece el acceso y participación de la población en el manejo sostenible de los recursos forestales públicos, de las áreas protegidas y del manejo conjunto propiciando mayores benefi cios económicos, sociales y ambientales bajo principios de equidad, como principio básico de la ley (Art. 2).
Se declara de prioridad nacional y de interés general el manejo racional y sostenible de los recursos forestales, áreas protegidas y vida silvestre, de manera compatible con la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad, los recursos genéticos y la reducción de la vulnerabilidad ambiental y antropogénica (Art. 6)
En particular, corresponde al sector privado y sector social de la economía, las funciones del manejo conjunto de las áreas protegidas, protección, producción, manejo, transformación y comercialización. Ambos sectores se regirán bajo principios de efi ciencia, competitividad y sosteniblidad, sin perjuicio a lo dispuesto en la Constitución de la República.
También el Instituto de Cooperación Forestal (ICF) promueve la planifi cación y uso de los ecosistemas, la biodiversidad y los recursos naturales favoreciendo la función de conectividad de sistemas naturales y ecosistemas de manera concertada entre comunidades, gobiernos locales e instancias gubernamentales.
En línea con este enfoque, entre las atribuciones del ICF se destacan las siguientes:
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coordinar y articular las actividades de las entidades que conforman el sector forestal, áreas protegidas y vida silvestre, promoviendo la gestión participativa y descentralizada.
promover e incentivar la participación ciudadana en el manejo sostenible de las áreas forestales, áreas protegidas y vida silvestre, a través de la implementación del Sistema Social Forestal y la Forestaría Comunitaria (Art. 18)
En particular, la subdirección de desarrollo forestal estará encargada de supervisar y evaluar el cumplimiento de los planes de manejo para la conservación, protección, aprovechamiento racional y sostenible de las áreas forestales (Art. 19), los cuales son obligatorios y si las comunidades no cuentan con recursos económicos sufi cientes podrán solicitar fi nanciamiento a los fondos establecidos por esta Ley (Art. 70). Si los bosques no están aprovechados comercialmente y no están sometidos a un plan de manejo, habrá que preparar y ejecutar un plan de protección contra descombros, cortes irracionales, incendios, plagas y enfermedades en base a los lineamientos que establezca el ICF. Como instancias de participación ciudadana, y para el mejor funcionamiento institucional se crean los Consejos Consultivos Nacional, Departamental, Municipal y Comunitario forestales, de áreas protegidas y vida silvestre en el sistema del ICF (Art. 21).
En particular, los Consejos Consultivos Municipales tienen que velar por el cumplimiento de las normas e instrumentos legales en la gestión forestal y ejercer contraloría social sobre el desarrollo de los planes, programas y proyectos forestales de su municipio en conjunto con los Consejos Comunitarios quienes gestionan y participan en las actividades que se deriven del manejo racional e integral de los Recursos Naturales de la comunidad y se aseguran que la ejecución de los planes de manejo no afecten el desarrollo de las comunidades (Art. 28). Además las municipalidades promoverán y fomentarán el Sistema Social Forestal mediante la Forestería Comunitaria en sus áreas forestales, con el propósito de cumplir con la función social, económica y ambiental de éstas (Art. 128).
• Nicaragua
La base institucional para el actual proceso de descentralización empezó a establecerse durante el gobierno de Daniel Ortega con la aprobación de la Constitución de 1987, que reestableció el concepto legal de autonomía municipal - eliminado por la Constitución de 1939 - e introdujo la elección directa de las autoridades locales (Art. 178). En 1988, la Ley de Municipios (N° 40/88) creó los Consejos Municipales y otorgó algunas responsabilidades a los gobiernos locales (Art. 26). En 1990, 1996 y 2000 se celebraron elecciones municipales en la mayor parte del país, y desde 1996, en las dos Regiones Autónomas de la Costa Atlántica. A partir de 1990, el gobierno de Violeta Chamorro (1990-1996) implementó las políticas de ajuste estructural, que incluían una importante transformación del Estado. Aunque la reforma contemplaba la descentralización, ésta no estaba bien defi nida. El resultado fue una serie de diversas, y a menudo, contradictorias iniciativas, pero poca descentralización. La situación cambió poco bajo el gobierno de Arnoldo Alemán (1997-2001). Sin embargo, los gobiernos locales, sobre todo a través de la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC), obtuvieron responsabilidades y autoridad adicional. Para esto, contaron con la ayuda de importantes aliados en el gobierno central, sobre todo en la Asamblea Nacional, quienes apoyaron sus esfuerzos para promover una verdadera descentralización. En 1997, las reformas a la Ley de Municipios aumentaron considerablemente las competencias de los gobiernos locales y fortalecieron la autonomía política y administrativa.
Actualmente, Nicaragua cuenta con 151 municipios, cada uno con un alcalde y vicealcalde y entre cuatro y nueve miembros del Consejo Municipal elegidos mediante listas partidarias presentadas en las elecciones locales. El Consejo Municipal esta compuesto por
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el alcalde y el vicealcalde y los concejales. La ley establece que el alcalde es la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, a él le corresponde ejecutar las decisiones del gobierno local, que deben ser defi nidas y aprobadas por el Consejo (Arts. 19, 20, 21, 22 Ley de Municipios 40/88 y reformas).
En 1997, la Ley de Municipios otorgó a los gobiernos locales un importante control sobre su territorio y sus recursos naturales: “los gobiernos municipales tienen competencia en todas las materias que incidan en el desarrollo socioeconómico y en la conservación del ambiente y los recursos naturales de su circunscripción territorial […]. El gobierno tiene la competencia de desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos naturales como base del desarrollo sostenible del municipio y del país”. Sin embargo, otras leyes como la Ley General del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales (N° 217/96) y su Reglamento (Decreto 9/96), dan mucha más autoridad a los Ministerios y minimizan el papel de los gobiernos municipales en la gestión ambiental41. Además, el artículo 102 de la Constitución,
41 El artículo 6 establece la creación de la Comisión Nacional del Ambiente como foro de análisis, discusión de la problemática ambiental y el artículo 15 establece que el INET y el MARENA dictarán y pondrán en vigencia las normas, pautas y criterios para el ordenamiento del territorio.
Nicaragua: el proceso de descentralización en el marco legal
Según la Ley de Municipios, los gobiernos municipales deben estimular “la participación ciudadana en la gestión local, mediante la relación estrecha y permanente de las autoridades y su ciudadanía y la defi nición y efi caz funcionamiento de mecanismos e instancias de participación” (Art. 36).
Mecanismos específi cos creados por la Ley: Cabildos municipales y sesiones de los Consejos Municipales.
La Ley de Municipios establece varios derechos ciudadanos: participar en los asuntos locales; hacer peticiones, denunciar anomalías y formular sugerencias de actuación; respaldar o rechazar las gestiones de sus autoridades; denunciar abusos en contra de una racional explotación de los recursos naturales; ser informados sobre el presupuesto y participar en la formulación del plan de inversiones e integrarse a las labores de protección del medio ambiente (Art. 16). Los ciudadanos también tienen la posibilidad de participar en otras comisiones como las de medio ambiente o de gobernabilidad que atiende a la participación ciudadana (Art. 73, Decreto 52/97).
La Ley de Participación Ciudadana (N° 475/2003) crea o defi ne más detalladamente algunos de los mecanismos de coordinación y participación. Estos incluyen entre otros:
- Concejos de Desarrollo Departamental (CDD) y los Comités de Desarrollo Municipal (CDM). Establece también criterios para que los ciudadanos promuevan iniciativas de resolución y ordenanzas; además, exige que se realicen consultas ciudadanas sobre asuntos de importancia en los municipios. En cuanto a las comunidades indígenas, exige que los municipios reconozcan la existencia de las comunidades en sus territorios, respeten las autoridades tradicionales y las tomen en cuenta en los planes y programas de desarrollo municipal (Art. 67).
Con respecto a las Regiones Autónomas, según algunas ONG de la RAAN, uno de los problemas principales es que, en cierto sentido, la descentralización a nivel de autoridad simplemente está creando un nuevo gobierno “central”. La participación ciudadana de la población local es todavía reducida y hay tensiones entre el gobierno regional y algunos gobiernos municipales por su relación directa con el gobierno central, ya que muchos consideran que la descentralización debe pasar primero por el gobierno regionala.a A. Larson. 2006. Los grupos marginados, la descentralización y el sector forestal de Nicaragua.
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establece que: “Los recursos naturales son patrimonio nacional. La preservación del ambiente y la conservación, desarrollo y explotación racional de los recursos naturales corresponden al Estado, éste podrá celebrar contratos de explotación racional de estos recursos, cuando el interés nacional lo requiera”.
Sin embargo, en fecha reciente, con Decreto Ejecutivo 45/06, se aprobó “la Política Nacional de Descentralización orientada al desarrollo local” la cual establece que el objetivo de desarrollo del proceso de descentralización y de desconcentración de la administración pública es “el de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población acercando las decisiones de la administración pública a la ciudadanía, favoreciendo el diálogo público-privado para mejorar la competitividad del territorio (mayor productividad y crecimiento del empleo con equidad en todo el territorio nacional), alcanzar una mayor efi ciencia en la localización y mayor efectividad del gasto público, mayor y mejor provisión de los servicios básicos, creando condiciones para el desarrollo local, contribuir al cumplimiento de las metas del milenio y alcanzar un desarrollo económico local sostenible con equidad”42.
Por otro lado, la Ley 445/2003 del regimen de propiedad comunal de los pueblos indígenas y comunidades étnicas, establece que “las autoridades municipales, en observancia
42 Objetivos intermedios: mejorar la gobernabilidad, como condición necesaria para lograr el desarrollo integral y la reducción de la pobreza. Entendiendo por mejoramiento de la gobernabilidad el aumento de la efi ciencia, la transparencia, rendición de cuentas, estableciendo mecanismos permanentes de comunicación con la población y la legitimidad de la Administración Pública en la provisión de los servicios básicos, la protección ambiental y el manejo de recursos naturales, así como en la promoción y creación de condiciones para el desarrollo económico y la competitividad local. Posibilitar y generar el efectivo empoderamiento de mujeres y hombres en todos los niveles de gobierno, institucionalizando mecanismos de control social y de gestión participativa con equidad de género.
- Ley 28/87 Estatuto de Autonomía de las dos regiones: del Átlántico Norte (RAAN) y del Atlántico Sur (RAAS ) de Nicaragua y su reglamento
La ley 28/87 atribuye a las dos regiones autónomas la capacidad de participar efectivamente en la elaboración y ejecución de planes y programas de desarrollo nacional en su región para armonizarlos con los intereses de las comunidades de la Costa Atlántica.
En particular, el presente Estatuto establece el Régimen de Autonomía de las Regiones en donde habitan las Comunidades de la Costa Atlántica de Nicaragua y reconoce los derechos y deberes propios que corresponden a sus habitantes, de conformidad con la Constitución Política (Art. 1).
El territorio de cada Región Autónoma se divide para su administración en municipios, que deben ser establecidos, hasta donde sea posible, conforme a sus tradiciones comunales y se rigen por la ley de la materia. La subdivisión administrativa de los municipios está establecida y organizada por los Consejos Regionales correspondientes, conforme a sus tradiciones (Art. 7).
En la explotación racional de los recursos mineros, forestales, pesqueros y otros recursos naturales de las Regiones Autónomas, se reconocen los derechos de propiedad sobre las tierras comunales, y deberá benefi ciar en justa proporción a sus habitantes mediante acuerdos entre el Gobierno Regional y el Gobierno Central (Art. 9) y en conformidad con la Ley 445/2003 del régimen de propiedad comunal de los pueblos indígenas y comunidades étnicas.
El artículo 15 establece cuáles son los órganos de administración; es decir el Consejo Regional, autoridades municipales y comunales, la Junta Directiva de los Consejos Regionales, el coordinador regional y otros correspondientes a la subdivisión administrativa de los municipios.
En fi n, cabe mencionar que el relativo Reglamento ha sido aprobado con Decreto N° 3584 el 9 de Julio 2003 con el fi n de regular las disposiciones contenidas en la Ley 28/2003.
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de lo establecido en la Constitución Política deberán respetar los derechos de propiedad comunal que tienen los pueblos indígenas y comunidades étnicas ubicadas dentro de su jurisdicción, sobre sus tierras y sobre los recursos naturales que en ella se encuentran” (Art. 11). En los casos de aprovechamiento forestal en tierras comunales, la autoridad municipal podrá extender el aval correspondiente sólo cuando la comunidad lo solicite o ceda sus derechos a terceros, de conformidad con lo establecido en la legislación forestal vigente.
En el caso de aprovechamiento de madera para uso doméstico en las comunidades, no se requerirá del aval de la municipalidad. El juez (Wihta) de la comunidad vigilará porque no se abuse de dicho aprovechamiento. En caso de abuso, la comunidad impondrá la sanción correspondiente, sin detrimento de las demás sanciones administrativas establecidas en la ley (Art. 13). El plan de manejo de las áreas protegidas en tierras comunales indígenas y étnicas se hará en conjunto con las comunidades indígenas involucradas y el MARENA, para lo cual se tomarán en cuenta las formas de uso tradicional de los recursos naturales que emplean las comunidades (Art. 28).
Los recursos forestales. Con respeto a los recursos forestales, las decisiones sobre los contratos de explotación corresponden al INAFOR en tierras privadas y al Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) en tierras nacionales. La aprobación de estos contratos por el gobierno local ni siquiera constituye un requisito obligatorio para su otorgamiento. Es importante destacar que los derechos municipales sobre los recursos naturales establecidos en la Ley de Municipios han empezado a funcionar como base legal para hacer reclamos y enfrentar las contradicciones con el gobierno central.
El marco legal otorga ciertas atribuciones específi cas a los gobiernos municipales, que incluyen el derecho a emitir su opinión sobre los contratos de explotación, recibir el 25 por ciento de los ingresos fi scales por estos contratos, establecer parques municipales y organizar comités para el control de los incendios forestales (Art. 7 inciso 8-b)43. Pueden también participar en la evaluación de Estudios de Impacto Ambiental; elaborar planes de ordenamiento territorial y hacer recomendaciones sobre planes de manejo en áreas protegidas. La Ley de Municipios les atribuye algunas herramientas específi cas para promover sus funciones como gestores de los recursos naturales, tales como las resoluciones y las ordenanzas. Ambas tiene carácter administrativo, pero la ordenanza es más amplia y contiene normas de aplicación general sobre asuntos de interés local. Debe ser objeto de dos discusiones en el plenario del Consejo y luego ser publicada por el Alcalde. Muchas alcaldías han empezado a utilizar estas ordenanzas para abordar asuntos relacionados con la gestión de los recursos naturales.
Los gobiernos municipales también están autorizados a crear instancias de participación. En el área de los recursos naturales, las más importantes son las Comisiones Ambientales Municipales (CAM), que han sido promovidas por MARENA, AMUNIC y varios proyectos internacionales de apoyo institucional. Hasta el 2001 se habían establecido unas 85 comisiones.
Más de la mitad de las competencias municipales forestales exigen una acción coordinada con los respectivos ministerios, que tiene la autoridad principal (Arts. 6, 7 inciso 8). Se supone que esta coordinación se desarrollará en el territorio con el delegado pertinente, pero hasta el momento la ley no establece ningún mecanismo específi co para ponerla en práctica. De hecho, depende de la voluntad de cada delegado y cada alcaldía, aunque MARENA está haciendo circular el borrador de una propuesta que pone la coordinación en manos de las CAM.
43 La Ley de Transferencias aprobada en 2003, subió el porcentaje al 4% para el 2004, con incrementos anuales hasta alcanzar el 10% en 2010. En el 2004, la Asamblea Nacional aprobó una alza del 2% para el año siguiente.
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A nivel departamental, no hay mecanismos ofi ciales ni un marco legal para la coordinación gubernamental. Sin embargo, en varios departamentos, las alcaldías han establecido alianzas para manejar problemas comunes, incluyendo asuntos ambientales y forestales. La propuesta de MARENA mencionada en el párrafo anterior sugiere la conformación de comisiones ambientales departamentales o regionales en coordinación con las CAM.
Para la elaboración de planes de manejo, los artículos 100 y 101 de la Ley General del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales (N° 217/96) establecen que “para el uso y aprovechamiento de las áreas de producción forestal de productos maderables y no maderables, estas deberán ser sometidas a manejo forestal con base sostenible”y “para el uso, administración y manejo de las tierras forestales, se deben tomar en cuenta los siguientes principios:
1. La sostenibilidad del ecosistema forestal.
2. La interdependencia que existe entre el bosque y los suelos.
3. La función que desempeñan los bosques en el ciclo hidrológico.
4. La protección de los suelos, fuentes y corrientes de agua, de tal manera que mantengan su calidad y los caudales básicos.
5. La importancia del bosque como hábitat de la fauna y fl ora silvestre y en proteger la biodiversidad.
6. Los benefi cios económicos, sociales y culturales consistentes con el desarrollo sostenible.
La Norma Técnica NTON 18 001-01 para el manejo sostenible de los bosques tropicales latifoliados y de coniferas aprobada en el 2002, tiene por objeto establecer las directrices técnicas para el manejo sostenible del bosque tropical latifoliado y de coníferas y se aplica a toda persona natural o jurídica que se dedique a la actividad forestal en el territorio nacional. Para esto, se debe elaborar la estratifi cación del bosque a ser manejado, para determinar las áreas de producción, protección y conservación, de la biodiversidad, así como la protección de los caminos forestales e infraestructuras existentes, la red hidrográfi ca y la topografía del terreno La actividad de resinación también se realizará mediante un plan de manejo forestal.
Para agilizar el aprovechamiento de los bosques para uso doméstico, en 2002, el INAFOR aprobó nuevas disposiciones para “el aprovechamiento forestal no comercial” el cual no requiere permiso cuando se trate de menos de 10 m³ al año por fi nca (INAFOR, 2002). El Reglamento de la Ley Forestal, especifi ca que el aprovechamiento no comercial para uso en la misma fi nca no requiere permiso y los que necesitan procesar en el aserrío deben solicitar ante el INAFOR un permiso de aprovechamiento comercial (Arts. 52, 53 del Reglamento aprobado con Decreto 73/2003).
En general, en Nicaragua la descentralización ha hecho avances importantes. Hay un espacio de gobierno local que antes no existía y que muchos ciudadanos han logrado aprovechar, a pesar de la falta de experiencia y de la pobreza de muchos gobiernos locales. Gracias a alianzas importantes entre el nivel local y central, se ha podido defi nir un cierto marco legal que permite defi nir una verdadera descentralización democrática. Sin embargo, la descentralización ha tenido que enfrentar muchos obstáculos: los problemas presupuestarios, que impiden el cumplimiento del mandato local, la falta de autoridad sobre el uso de los recursos forestales y la extracción de madera, las tendencias centralistas y burocráticas del gobierno nacional y la falta de capacidad y experiencia de los gobiernos municipales. Actualmente, se está avanzando en la creación de un Comité de
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Gobernanza Forestal (GOFO) cuyo objetivo, al igual de la Agenda Forestal Hondureña sería de fomentar acciones y procesos de concertación que aseguren la consolidación del subsector forestal y maximizar su contribución en el tema social, económico y ambiental a través de la participación activa de los actores que, directa o indirectamente, participan en el sector a todos los niveles.
La cuestión de la producción forestal no controlada en Honduras y Nicaragua
• Honduras
La tala y comercio ilegal de madera representan un grave problema para el sector forestal de Centroamérica y son causa inmediata de perdida de biodiversidad.
Se trata de un fenómeno complejo y de múltiples dimensiones. En Honduras se estima que el 75-85 por ciento de la extracción anual de madera proveniente de bosques latifoliados se lleva a cabo de forma clandestina, mientras que en los bosques de pinos la producción clandestina es calculada alrededor del 30-50 por ciento de la oferta anual total.
En Honduras, la producción clandestina de especies latifoliadas constituye alrededor del 50 por ciento de la producción total, mientras la producción clandestina de madera de pino es aproximadamente de 40-45 por ciento del total. A nivel de gobernabilidad, la tala incontrolada contribuye a aumentar la vulnerabilidad al clientelismo y a la corrupción de las instituciones gubernamentales competentes; debilita el sistema administrativo público del sector forestal y los mecanismos de control y mina a la base de los principios de la forestería comunitaria. Además, contribuye al deterioro de los recursos forestales con la asociada pérdida de servicios ambientales. Varios aspectos del marco legal y político crean confusión, aunque a menudo son inconsistentes y no facilitan su cumplimiento al respeto44.
Las principales barreras a la legalidad se pueden clasifi car en cinco grandes grupos: i) confusión e inseguridad sobre la tenencia de la tierra; ii) “contradicciones” en el marco legal; iii) debilidades institucionales; iv) falta de información; y v) factores económicos.
i) Los derechos de propiedad o de usufructo de las tierras y recursos forestales son frecuentemente sobrepuestos, contestados o simplemente no respetados. En estos casos es razonable esperar que haya una cierta propensión a actuar ilegalmente. ii) El marco legal no es “viable”, es decir la proliferación de normas y requisitos es tal que llega a ser económicamente impracticable su cumplimiento. El marco legal es confuso o contradictorio y la ley no es percibida como apropiada y justa. iii) Faltan los recursos humanos y fi nancieros y faltan la capacitación y motivación del personal. iv) Hay un limitado conocimiento de los recursos forestales y sobre todo de su evolución a través del tiempo, un inadecuado fl ujo de información entre instituciones gubernamentales, inclusive en el interior de cada una, con consecuentes decisiones a menudo contradictorias y una limitada diseminación de la información hacia los
44 Del Gatto.F. 2002. Estudio sobre la producción forestal no controlada en Honduras y Nicaragua. REMBLAH-COSPE. Este documento, escrito por Filippo Del Gatto con el apoyo de Michael Richards, es el resumen de un informe más amplio sobre los impactos económicos de la producción forestal no controlada en Honduras. Proviene de un diagnóstico sobre el tema de Honduras y Nicaragua, fi nanciado por el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido, el Banco Mundial, y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). En Honduras, el estudio ha sido ejecutado por la Red de Manejo del Bosque Latifoliado de Honduras (REMBLAH) y patrocinado por la Administración Forestal del Estado - Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR) y la Federación Hondureña de Cooperativas Agroforestales (FEHCAFOR); coordinado por el Overseas Development Institute (ODI) del Reino Unido; y apoyado con la asesoría técnica de la FAO.
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usuarios del bosque. v) La madera ilegal tiene menores costos de producción respecto a la madera legal, constituyendo una competencia desleal en el mercado. Este problema también puede ser visto como una variación del problema de la insostenibilidad económica de los costos de transacción de la legalidad.
Reforma al Título VI de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto 31-92)
Una de las principales problemáticas legales en Honduras esta relacionada con las limitaciones de corte y de aprovechamiento establecidas por el artículo 10 del Acuerdo 1039-93. El presente Acuerdo fue emitido con la intención de reglamentar el Título VI de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto 31-92), referente al aprovechamiento, conservación y protección de los recursos forestales, para continuar con un sistema ordenado y acorde a los planes de desarrollo de la nación. Se trata, en particular, de un problema de interpretación entre el artículo 10 y los artículos 40, 41 y 42 del mismo Acuerdo.
Por un lado, se establece que “si en los contratos que regulan el aprovechamiento de los bosques se incluye la ejecución de todas las actividades contempladas en los planes de manejo, los benefi ciarios tendrán los mismos derechos y obligaciones de los propietarios de tierras forestales privadas” (Artículos 40, 41 y 42).
Sin embargo, en el artículo 10, el aprovechamiento comercial realizado por grupos campesinos organizados bajo el sistema social forestal y por pequeños productores esta establecido en 1000 metros cúbicos por año en bosque de coniferas, y en 200 metros cúbicos por año en bosque latifoliado. Esta misma limitación impide un correcto manejo forestal y la posibilidad de un desarrollo sostenible de los bosques, reduciendo en consecuencia el nivel de sustentamiento de los grupos agroforestales.
Sin embargo, actualmente existe una propuesta de reformar los artículos 2, 10, 12, 34, 35, 40 y 41 del Reglamento al Título VI, Aspectos Forestales, del Decreto Legislativo N° 31-92, aprobados mediante acuerdo 1039- 93 y modifi cados mediante el Acuerdo N° 03-96 de la siguiente manera: “Artículo 10.- El aprovechamiento comercial de los bosques en áreas forestales nacionales y en aquellas ejidales en la que así se convenga, en cuanto impliquen compra y venta de madera, se hará mediante subasta pública, sujeto a un precio mínimo basado en criterios económicos, ecológicos y biofísicos, en base a las áreas de corte anual y normas técnicas contenidas en el plan de manejo elaborado para tal fi n […]” y “Artículo 40 - La AFE promoverá la aplicación del Sistema Social Forestal en áreas forestales nacionales en las que, por la densidad de población existente antes de la vigencia de La Ley y en base a condiciones técnicas, económicas y sociales, se considere adecuado estimular la participación de organizaciones comunitarias, empresas forestales pequeñas y pequeños productores forestales en la ejecución de las actividades contempladas en el plan de manejo y en los benefi cios derivados de los aprovechamientos, de acuerdo a lo estipulado en el artículos 41 y 42 de éste reglamento, como estrategia de desarrollo de las comunidades rurales y de conservación ambiental. Para los propósitos anteriores, la AFE estimulará la participación de organizaciones comunitarias, pequeños productores forestales individuales y empresas forestales pequeñas legalmente reconocidas por El Estado”.
La nueva ley forestal (Decreto 98/2007) deroga tales artículos y en particular el artículo 45 reconoce el derecho sobre las áreas forestales a favor de los pueblos indígenas y afro-hondureños, situados en las tierras que tradicionalmente poseen, de conformidad a las leyes nacionales y al Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
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Estas contradicciones contribuyen a la creciente incertidumbre en relación al acceso y control de la tierra y de los recursos forestales. La incertidumbre, en cuanto a la tenencia de la tierra, impide un manejo a largo plazo del bosque, tal como lo requiere la ley y favorece condiciones que dan lugar a resolución de confl ictos fuera del marco legal. A estos efectos se suma la falta de capacidad estatal para la prevención, detección y cumplimiento de la ley. Por otro lado, el monitoreo y cumplimiento de la ley del sector forestal es también difícil de lograr debido al conocimiento inadecuado que existe sobre los recursos del bosque.
- Aportes de la nueva ley forestal de áreas protegidas y vida silvestre -
Entre los principios básicos surge la necesidad de impedir la ocupación o fragmentación ilegal de las áreas forestales públicas, prevenir y combatir las infracciones forestales o actos de corrupción (Art. 2).
Entre las atribuciones del Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal (ICF), se destacan diseñar e implementar una estrategia nacional para el control de la tala y el transporte ilegal de los productos forestales y la sub-dirección de desarrollo forestal estará encargada de “califi car las infracciones e imponer las sanciones correspondientes dentro del marco administrativo de su competencia” (Art. 19).
Será el ICF quien se encargará de conocer y evaluar las faltas administrativas de carácter forestal (Art. 166).
Mientras que el capítulo II defi ne cuáles son los delitos forestales, es decir causar incendios, cortar o aprovechar ilegalmente, sin autorización o excediendo a la misma, productos forestales para fi nes comerciales, transportar ilegalmente productos o subproductos forestales, sin autorización y sin respetar los lineamientos establecidos por esta ley, comercializar o industrializar ilegalmente productos o subproductos forestales, apropiarse de un área forestal nacional o municipal a través de la deforestación, el anillamiento de árboles, rondas, actividades agropecuarias; talar; descombrar terrenos forestales; no cumplir con las actividades contenidas en los planes de manejo y propagar plagas o enfermedades (Arts. 171-184).
El capítulo III establece cuáles son los delitos contra la fauna y el capítulo IV cuáles son las faltas administrativas y las relativas sanciones.
En particular, quien de manera ilegal obstaculice la ejecución de un plan de manejo y/o plan operativo en terrenos públicos o privados emitidos por el ICF también será sancionado con una pena de cuatro a seis años.
El capítulo IV tipifi ca las faltas administrativas en cinco categorías y la relativa sanción (Arts. 193-195).
• Nicaragua
En Nicaragua, la Administración Pública (INAFOR) depende económicamente de las entradas del pago de varios permisos. Las municipalidades están más interesadas en incrementar sus ingresos al cobrar impuestos municipales y otros pagos por servicios, en vez de asegurarse que la madera sea o no legal. Un estudio sobre la municipalidad de El Castillo puso en evidencia la confusión de los procedimientos que existen en compartir estas entradas entre el INAFOR y la municipalidad, con quejas por parte de la municipalidad de que INAFOR no había transferido el 25 por ciento de los ingresos que legalmente le correspondían. Estos confl ictos han causado la falta de fondos de la municipalidad, que ha dado lugar a que ésta otorgue sus propios permisos, o cree obstáculos para aquellos emitidos por el INAFOR. La disputa ha incrementado la incertidumbre y ha empujado a
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algunos actores a operar fuera de la ley. En las áreas de expansión de la frontera agrícola, casi no existe la presencia del gobierno y hay poderosos intereses privados, que de hecho, controlan la utilización de recursos generando confusión y actuando en un marco ilegal. En muchos casos de confusión normativa, las reglas son interpretadas en forma arbitraria, ya sea por actores del sector privado, o por los que están encargados de aplicar la ley por parte del gobierno
Sería, por lo tanto, necesario reformar el marco de políticas relacionadas con el uso de los recursos forestales y traducir esos cambios en una estructura legal y reglamentaria que sea consistente y en armonía con las políticas. Las principales reformas del marco político y de legislación podrían implicar los siguientes cambios: i) Simplifi car las normas y, cuando sea posible, reducir su número, ii) ser más realistas y por lo tanto aumentar el nivel de factibilidad de la ley, iii) emitir los reglamentos de la ley, iv) establecer derechos de propiedad claros, v) reducir la toma de decisiones discrecionales y vi) establecer multas y sanciones que sean compatibles con la seriedad de las infracciones cometidas.
Nicaragua y la Gobernanza Forestal:El Comité de Gobernanza Forestal (GOFO)
En noviembre 2005, se realizó un taller nacional con 70 representantes de los talleres regionales y de las instituciones y organizaciones nacionales y la cooperación interna cional, en donde se consensuó la problemática forestal a nivel nacional a partir de los trabajos de los talleres regionales. En este taller se identifi caron alternativas de solución a dicha problemática y se defi nió un mecanismo de implementación de las acciones iden tifi cadas para mejorar la situación forestal.
Como resultado del taller nacional, se conformó un Comité de Gobernanza Forestal constituido con representantes de Gobierno, Regiones autónomas, Gobiernos municipa les y sector privado forestal. Apoyan este comité los organismos de cooperación para implementar las líneas de acción identifi cadas y consensuadas en el taller nacional. Los miembros del Comité de GOFO son: Instituciones del Sector Público Forestal (MAGFOR, INAFOR, MARENA); Representantes de las Regiones Autónomas (RAAN, RAAS); Representantes de Municipalidades (AMUR, AMUNSE); Representantes del Sector Privado (Comité de Desarrollo departamental NS); Miembros de la Cooperación Internacional (GTZ, SNV, FAO); y otros actores (Representantes de los pueblos indígenas, el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONADEFO).
La crisis del sector forestal de Nicaragua ocasionada principalmente por el avance de la frontera agrícola, la tala ilegal, y la limitada capacidad institucional para el control de las operaciones forestales motivó al Presidente de la República a emitir un estado de emergencia económica forestal en el año 2005, lo cual ha afectado las actividades forestales productivas del país. El 21 de Junio del 2006, se emitió la Ley de Veda para el corte, aprovechamiento y comercialización del recurso forestal.
Por esta razón y con ánimo de encontrar una salida de consenso entre los diferentes actores forestales, el Grupo de Gobernanza Forestal integrado por representantes del MAGFOR, el Gobierno regional, MARENA, INAFOR, representantes municipales, sector privado y ONG ambientalistas con el apoyo de organismos y agencias donantes internacionales, decidieron realizar un taller de concertación forestal, el cual se realizó durante los días 14 y 15 de julio de 2006.
El enfoque principal del taller fue realizar un análisis de los impactos positivos y negati-vos de la aplicación de la Ley 585/06 en los aspectos económicos, ecológicos y sociales de los diferentes sectores relacionados con el recurso forestal; y preparar propuestas de modifi cación y/o reforzamiento a determinados artículos de dicha Ley.
Después de amplias discusiones sobre el articulado de la Ley 585/06, y tomando en consi-deración los diferentes puntos de vistas expresados por los participantes, se presentaron 7 principales aspectos que lograron consenso para ser reformados.
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A menudo, las regulaciones son tan numerosas, complicadas y confusas que la única manera de poder operar es empleando procedimientos que se encuentran fuera de la ley. La proliferación de reglas confusas proporciona oportunidades para una interpretación arbitraria de la ley y por lo tanto abre la puerta a la corrupción.
En muchos casos las reglas innecesariamente complicadas y numerosas deberían ser evitadas. Por otro lado, a veces el sistema legal requiere ciertas acciones que no se pueden cumplir, sea por la falta de recursos de la administración forestal, sea porque demandan tareas de actores privados que éstos no pueden llevar a cabo. Por ejemplo, ciertos reglamentos requieren planes de manejo que deben ser cumplidos por todos los propietarios privados de bosques. Sin embargo, la aplicación de esta regla es difícil de controlar por parte del Estado y muchos de los propietarios no tienen la capacidad técnica o fi nanciera para preparar tales planes. Es muy frecuente que pase un período de tiempo considerable antes de que se apruebe un reglamento relativo a una ley que entró en vigor. Estas situaciones ofrecen oportunidades para interpretaciones arbitrarias de la ley y aumentan, en general, los niveles de incertidumbres.
La falta de derechos claros de propiedad forestal es probablemente uno de los factores más determinantes en relación a la tala y al comercio ilegal de la madera.
Por lo tanto, la administración forestal así como la institución de gobierno que se encarga de regular la tenencia de la tierra deberían realizar esfuerzos para establecer derechos legales de propiedad, demarcación y límites de tierras tanto forestales como agrícolas, privadas y públicas. En muchos casos ésto puede involucrar el reconocimiento de los derechos tradicionales de comunidades indígenas o de ocupantes de facto. La simplifi cación de las normas legales ayuda a eliminar las decisiones de tipo discrecional que pueden prestarse a interpretaciones arbitrarias.
A tal propósito, la ley podría especifi car que el gobierno facilite el acceso del público o de grupos interesados a documentos ofi ciales sobre auditorías y evaluación de las acciones de la administración forestal del Estado. En ciertos casos la ley puede establecer la posibilidad de que cualquier privado pueda denunciar en forma anónima actos ilegales. Las sanciones de tipo económico deberían ser inmunes a la infl ación, proporcionales con la gravedad de las infracciones que se han cometido y progresivas en el caso de reincidencia45.
El 21 de junio de 2006, la Asamblea Nacional aprobó la Ley 585/06 de veda para el corte, aprovechamiento y comercialización del recurso forestal. El artículo 1 menciona que en “las Áreas Protegidas, la veda será permanente y por tiempo indefi nido y aplicable a todas las especies forestales, exceptuando el uso de leña para fi nes exclusivamente domésticos dentro de dicha área”, “en las zonas de amortiguamiento se establece un área perimetral externa de 10 kilómetros medios a partir del límite del área protegida que las constituyen, en la que únicamente se permitirá el uso con fi nes domésticos no comerciales y para uso exclusivo en el área.” “Se establece también una zona de restricción de quince kilómetros desde los límites fronterizos hacia el interior del país”.
La posibilidad de declarar una veda forestal podría representar una amenaza para los dueños de los bosques. En particular en Nicaragua, donde la tenencia de la tierra es principalmente privada o comunal, a diferencia de otros países de Centroamérica.
De hecho, son muchos los pequeños productores que dependen de los ingresos que les aporta la actividad forestal. Lo que no contemplan los defensores de la veda es, en primer lugar, de qué van a vivir esas personas y en segundo, qué va a pasar con sus bosques. Si los
45 Del Gatto, F. 2002. Estudio sobre la producción forestal no controlada en Honduras y Nicaragua.REMBLAH-COSPE.
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bosques no pueden ayudar a sostener los medios de vida de sus dueños, ellos no tienen por que cuidarlos de los incendios forestales y puede ser que no les quede más alternativa que convertirlos para otros usos. La veda también desincentiva la inversión en el sector, como la primera y segunda transformación, que aumentan el valor agregado y el benefi cio local46.
Los recursos genéticos forestalesEn los últimos años, la diversidad de especies de los bosques, especialmente los árboles que son objeto de aprovechamiento, ha concitado gran atención.
El reto que se quiere enfrentar es cómo traducir la necesidad de conservar y utilizar de manera sostenible la biodiversidad a nivel de ecosistema en medidas concretas que propicien una mejor ordenación de los ecosistemas forestales.
El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) defi ne el término ecosistema como “un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional”. El enfoque ecosistémico de la ordenación forestal tiene en cuenta la complejidad de esas interacciones y procura al mismo tiempo mantener la productividad del ecosistema forestal y aumentar su capacidad de adaptación a los cambios ambientales. En el proceso de aplicación del enfoque ecosistémico a la biodiversidad forestal, en particular en aquellos bosques que experimentan los efectos de un nivel creciente de utilización por parte de la población, es conveniente preguntarse qué impacto produce en los ecosistémas forestales su aprovechamiento por las comunidades locales y de qué manera pueden propiciar los bienes y servicios de carácter ambiental.
La integridad de los recursos forestales se vé a veces amenazada por una serie de actividades humanas que incluyen la deforestación y los cambios de uso de tierras, técnicas inadecuadas de explotación forestal, contaminación y cambio climático, así como el movimiento a menudo sin vigilar ni documentar de germoplasma forestal para la creación de plantaciones, que conduce a la pérdida de las poblaciones localmente adaptadas.
• Honduras
Los ecosistemas forestales de Honduras presentan las siguientes características: bosque latifoliado de tierras bajas con más de 200 especies de árboles y una gran biodiversidad, bosque nublado latifoliado, pinares o mixtos de tierras altas, bosque latifoliado de clima seco y bosque de manglares. Desde una perspectiva legal, la Ley General del Ambiente 104/93 se pone como objetivo “la protección, conservación, restauración y manejo sostenible del ambiente y de los recursos naturales” (Art. 1). Para esto, los recursos naturales no renovables deben aprovecharse de modo que se prevenga su agotamiento y la generación de efectos ambientales negativos en el entorno. Los recursos naturales renovables deben ser aprovechados de acuerdo a sus funciones ecológicas, económicas y sociales en forma sostenible (Art. 3).
El artículo 9 establece cuáles son los objetivos específi cos:
a) Propiciar un marco adecuado que permita orientar las actividades agropecuarias, forestales e industriales hacia formas de explotación compatibles con la conservación y uso racional y sostenible de los recursos naturales y la protección del ambiente en general;
b) Establecer los mecanismos necesarios para el mantenimiento del equilibrio ecológico,
46 Larson, A. 2006. Los grupos marginados, la descentralización y el sector forestal de Nicaragua.
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permitiendo la conservación de los recursos, la preservación de la diversidad genética y el aprovechamiento racional de las especies y los recursos naturales renovables y no renovables;
c) Establecer los principios que orienten las actividades de la Administración Pública en materia ambiental, incluyendo los mecanismos de coordinación para una efi ciente gestión;
d) Implantar la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para la ejecución de proyectos públicos o privados potencialmente contaminantes o degradantes;
e) Promover la participación de los ciudadanos en las actividades relacionadas con la protección, conservación, restauración y manejo adecuado del ambiente y de los recursos naturales. En relación a los bosques, el Artículo 45 dice que el recurso forestal deberá ser manejado y utilizado bajo el principio de protección de la biodiversidad, rendimiento sostenible y el concepto de uso múltiple del recurso, atendiendo sus funciones económicas, ecológicas y sociales; se declara de interés público la protección de los bosques contra los incendios y las plagas forestales y las demás actividades nocivas que afecten el recurso forestal y el ambiente.
Las municipalidades participarán en las actividades de prevención, en coordinación con la Administración Forestal del Estado y los ciudadanos tendrán en la obligación de cooperar con las autoridades civiles y militares en la protección de los recursos forestales (Art. 47).
En consideración de la particularidad de la especie, el Decreto 87/87 Ley de Bosques Nublados puntualiza: “con el propósito de proteger cada una de las zonas boscosas, declaradas protegidas a perpetuidad, dotará a las mismas con una franja periférica, la cual se denominará zona de amortiguamiento y cuyo ancho no será menor de 2 kilómetros. Además se prohíbe la cacería, ganadería, explotación extensiva, quemas, descombros forestales, pesca y construcción de viviendas. Dentro de las zonas se establecerán “zonas de uso especial”, conformadas por aquellas áreas que fueron alteradas por el hombre previo a la emisión de este Decreto y cuyo uso futuro estará sujeto a las regulaciones o disposiciones que se establecen en un plan de manejo particular para cada área en lo cual se asistirá técnicamente al usuario o propietario, con el fi n de minimizar el impacto de tales actividades. El aprovechamiento de los recursos naturales dentro de esa zona quedará, asimismo, sujeto a una reglamentación especial (Art. 8).
La conservación in situ de los recursos fi togenéticos podrá lograrse mediante el
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Plantación de palmeras, Centroamérica.
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fortalecimiento de la reglamentación de las áreas silvestres protegidas y el manejo efi ciente de los bosques comerciales, procurando un aprovechamiento racional y sostenible a través de la legislación estatal. En particular la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto31/92) que en su artículo 71 indica que “el aprovechamiento, la industrialización y la comercialización interna y externa de la madera y demás productos forestales, podrá efectuarse únicamente por personas naturales o jurídicas privadas, sujetándose a las disposiciones vigentes en materia forestal, tributaria, aduanera, del medio ambiente y, en su caso, de sanidad vegetal”. En 1987, se empezó a dar ejecución al proyecto de Conservación y Silvicultura de Especies Forestales de Honduras (CONSEFORH) con sede en la Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) y el apoyo de COHDEFOR (ICF).
- Aportes de la nueva ley forestal de áreas protegidas y vida silvestre -
Entre los principios básicos de la ley surge la necesidad de “conservar y proteger las áreas protegidas y vida silvestre, así como su potencial genético” (Art. 2)
El ICF tendrá también que promover la investigación científi ca y aplicada en el campo forestal de áreas protegidas y vida silvestre (Art. 18).
Mientras que la subdirección de áreas protegidas y vida silvestre, estará a cargo de coordinar y ejecutar políticas “relacionadas con la protección, el fomento, la biodiversidad, y el aprovechamiento cuando éste tenga como fi n el abastecimiento de agua, recolección de muestras y material genético para estudio científi co, ecoturismo y todo lo relacionado con el Sistema Nacional de Areas Protegidas de Honduras (SINAPH)” (Art. 20).
• Nicaragua
En aplicación del artículo 6 de la CDB, la Ley general del medio ambiente y los recursos naturales N° 217/96, en el capítulo III “de la biodiversidad y el patrimonio genético nacional” establece que es deber del Estado y de todos sus habitantes velar por la conservación y aprovechamiento de la diversidad biológica y del patrimonio genético nacional, de acuerdo a los principios y normas consignados en la legislación nacional, en los tratados y convenios internacionales suscritos y ratifi cados por Nicaragua. En el caso de los pueblos indígenas y comunidades étnicas que aportan recursos genéticos, “el Estado garantizará que dicho uso se conceda conforme a condiciones determinadas en consulta con los mismos”.
Por otro lado, el artículo 65 menciona que “para el uso y aprovechamiento de la diversidad biológica, tanto silvestre como domesticada, se debe tomar en cuenta la diversidad de las especies animales y vegetales, las especies endémicas y en peligro de extinción, el inventario y monitoreo biológico de la Biodiversidad, el conocimiento y uso tradicional por comunidades locales e indígenas y la tecnología de manejo de las especies de mayor interés”. A la luz del artículo 8 de la CDB sobre la conservación in situ, se establece un sistema de áreas protegidas (Arts. 17 - 24) reglamentado por el Decreto 14/99 (Reglamento de Áreas Protegidas de Nicaragua). En particular, el artículo 8 numeral 6) “de la reserva de recursos genéticos” establece los objetivos del manejo de algunas áreas para proteger las especies y calidad de sus recursos genéticos, defi ne los criterios para la designación de la categoría y las directrices para la administración. El reglamento de la ley general del medio ambiente y los recursos naturales Decreto 9/96, en el Título III. - Cap. I. De la biodiversidad y el patrimonio genético nacional establece que “para efectos del artículo 63 de la ley, MARENA elaborará la propuesta de reglamento específi co sobre estudios de biotecnología y otro sobre registro y patentes”; a la luz de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre, MARENA elaborará
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y publicará el estado de las especies en peligro de extinción, amenazadas o protegidas, (Art. 46) y establecerá y publicará anualmente las cuotas de exportación de especies de fauna, de acuerdo a inventario o censos poblacionales (Art. 47).
Es de interés también el artículo 66, el cual establece que MARENA en coordinación con las instituciones competentes, normará los procesos para regular el manejo de sustancias y procesos contaminantes, entre otros el manejo de agroquímicos y sustancias tóxicas y el manejo de sustancias radioactivas. Bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, “MARENA en coordinación con las instituciones competentes normará las emisiones directas o indirectas, visibles o invisibles de contaminantes atmosféricos, en particular los gases de efecto invernadero y los que afectan la capa de ozono, para proteger la calidad del aire, agua y suelo”.
Por otro lado, la Ley de organización, competencia y procedimientos del poder ejecutivo N° 290/98 en el artículo 28 atribuye a MARENA las funciones de formular normas de calidad ambiental y supervisar su cumplimiento, administrar el Sistema de Evaluación de Impactos Ambientales, garantizar la incorporación del análisis de impacto ambiental en los planes y programas de desarrollo municipal y sectorial, administrar el sistema de áreas protegidas del país, con sus respectivas zonas de amortiguamiento, formular y proponer estrategias, políticas y normas para su creación y manejo. En relación a sus competencias intersectoriales, tiene que coordinar con el Ministerio Agropecuario y Forestal la planifi cación sectorial y las políticas de uso sostenible de los suelos agrícolas, ganaderos y forestales en todo el territorio nacional, coordinar con el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) la planifi cación sectorial y las políticas de uso sostenible de los recursos naturales del Estado, incluso los bosques y las tierras estatales. En el marco de esta ley, se creó también la Dirección General de Biodiversidad y Recursos Naturales (DGBRN) dentro del MARENA, la cual lleva a cabo el proceso de planifi cación de la biodiversidad del país.
Por último, cabe evidenciar que el Acuerdo IRENA/1990 crea el centro de mejoramiento genético y banco de semillas forestales. Sus objetivos principales consisten en proteger las áreas forestales de interés científi co, el mejoramiento genético de especies de importancia económica y científi ca a través de la instalación de viveros, huertos semilleros o clonales tanto de latifoliado como de coníferas, la recolección de semillas para suministrar material genético óptimo para los proyectos de reforestación así como para el manejo sostenido de los bosques.
El Centro será el responsable de garantizar la calidad y pureza de las semillas forestales que sean exportadas e importadas a Nicaragua a través de controles fi tosanitarios.
La agroforestería y la normativa ambientalLa población constituye el recurso más importante con el que cuentan los países de Centroamérica, sin embargo, son sus actividades las que ejercen mayor presión sobre los recursos forestales. Esto se hace evidente con el avance de la frontera agrícola en detrimento de los bosques y demás recursos naturales de la zona, comprometiendo así la posibilidad de sostener a los futuros habitantes. Se expresa también, al establecer la relación entre el crecimiento de la población y la capacidad del Estado para satisfacer plenamente las necesidades de educación, salud, empleo y vivienda.
La agroforestería es una disciplina reciente que está orientada hacia la asociación de especies leñosas con cultivos agrícolas y manejo de animales, con el propósito de proteger y conservar los ecosistemas y su biodiversidad, aumentar los rendimientos del campo, potenciar
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la seguridad alimentaria y comercializar productos, mejorar la diversifi cación del paisaje y amortiguar el cambio climático47.
Entre los tipos de agroforestería de los trópicos, el café de sombra y el cacao son los que han recibido más atención y estudio. La producción más reciente se ha caracterizado por el aumento en la intensidad de su manejo, incluyendo la reducción de la densidad y de la diversidad de árboles de sombra, la poda de los árboles de sombra y el uso de agroquímicos.
• Honduras
En los últimos 40 años, Honduras ha perdido más de tres millones de hectáreas de bosque, en su mayoría, bosques latifoliados de la zona tropical húmeda. La práctica de la agricultura migratoria tradicional de tumba y quema y la ganadería extensiva son las principales causas de la pérdida del recurso forestal.
Se calcula que el 87,7 por ciento de la superfi cie total del país está conformada por áreas de vocación forestal, la mitad de las cuales todavía están cubiertas de bosques.
Según el régimen de propiedad, las áreas forestales se clasifi can en públicas y privadas. La primera categoría comprende las áreas estatales y ejidales; la segunda, los terrenos forestales privados y las áreas cedidas en fi deicomiso a las comunidades indígenas, bajo la tutela del Estado. Solo un 24,6 por ciento es de vocación agrícola y ganadero, por lo cual la frontera agrícola se ha ido expandiendo hacia suelos de vocación forestal en agricultura de ladera, que se convirtió en la mayoría de los casos en agricultura migratoria, afectando los suelos en casi todo el país, suelos que posteriormente son utilizados para ganadería extensiva, generando una mayor degradación a través de la erosión y sobre todo pastoreo.
Para evitar tales efectos, la ley general del ambiente aprobada con Decreto 104/93 establece que los suelos del territorio nacional deberán usarse de manera racional y compatible con su vocación natural, sin alterar el equilibrio de los ecosistemas.
Su uso potencial se determinará considerando factores físicos, ecológicos, socioeconómicos en el marco de los correspondientes planes de ordenamiento territorial (Art. 48), por lo tanto, quienes realicen actividades agrícolas o pecuarias deberán conservar o incrementar la fertilidad de los suelos, utilizando técnicas y métodos de explotación apropiados, previniendo su degradación como resultado de la erosión, acidez, salinidad, contaminación, drenaje inadecuado u otros similares (Art. 49). Las personas naturales o jurídicas, publicas o privadas, que deseen realizar cualquier obra o actividad susceptible de alterar o deteriorar gravemente el ambiente, incluyendo los recursos naturales, están obligados a informar de la misma a la autoridad competente por razón de la materia y a preparar una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de esta ley.
La ley de fomento agropecuario aprobada con Decreto 69/70 tiene por objeto la protección y el fomento de las actividades económicas para la explotación y aprovechamiento de la tierra y de lo recursos animales o vegetales útiles al hombre (Art. 1). Para esto, el Estado deberá: estimular la diversifi cación de la agricultura mediante la introducción de cultivos o especies animales que sean remuneradores y apropiados a las condiciones naturales del país […].
A nivel local, las Municipalidades dentro de sus facultades normativas, emitirán las regulaciones con respecto a los procesos del ordenamiento de los asentamientos poblaciónales,
47 www.agroforestry.org
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tales como normas de zonifi cación y de regulación de uso del suelo, normas de construcción y normas de lotifi caciones y urbanizaciones (Art. 28 de la Ley de Ordenamiento Territorial Decreto 180/03).
Todas las acciones u omisiones que infrinjan lo dispuesto en la ley general del ambiente, y demás disposiciones que la complementen, serán sancionadas con medidas tales como la reclusión, la multa, la clausura defi nitiva de actividades o suspensión temporal, cancelación o revocación de autorizaciones generales entre otros. El artículo 92 defi ne cuáles constituyen delitos ambientales y los artículos 96 y siguientes cuáles constituyen infracciones administrativas. Por otro lado, la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola aprobada con Decreto 31/92, tiene como objetivo orientar la expansión de las actividades agrícolas hacia modalidades de explotación que sean compatibles con la conservación y buen manejo de los recursos naturales, protección del medio ambiente y equilibrio ecológico del país (Art. 4).
En relación al cultivo de café, la ley de protección a la actividad cafi cultora aprobada con Decreto 199/05 tiene el objetivo de ordenar la tenencia de la tierra de los cultivos productores de café ubicados en tierras nacionales o ejidales y de propiedad privada (Art. 1). En particular, los cultivos productores de café ubicados en tierras nacionales o ejidales tendrán el derecho de solicitar y obtener título de dominio pleno a través del Instituto Nacional Agrario (Art. 2).
• Nicaragua
La ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales N° 217/96 tiene por objeto “establecer las normas para la conservación, protección, mejoramiento y restauración del medio ambiente y los recursos naturales que lo integran, asegurando un uso racional y sostenible, de acuerdo a la Constitución” (Art. 1).
En particular, mira a:
1) Prevenir, regular y controlar cualquiera de las causas o actividades que originen el deterioro del medio ambiente y contaminación de los ecosistemas,
2) Determinar los medios, formas y oportunidades para una explotación racional de los recursos naturales dentro de una planifi cación nacional fundamentada en el desarrollo sostenible, con equidad y justicia social y tomando en cuenta la diversidad cultural del país y respetando los derechos reconocidos a nuestras regiones autónomas de la Costa Atlántica y Gobiernos Municipales y
3) La utilización correcta del espacio físico a través de un ordenamiento territorial que considere la protección del ambiente y los recursos naturales como base para el desarrollo de las actividades humanas (Art. 3). Se crea para esto la Comisión Nacional del Ambiente como foro de análisis y discusión de la problemática ambiental (Art. 6). Las instancias responsables de la formulación y aplicación de la política ambiental, normas técnicas y demás instrumentos previstos en la legislación observarán el principio que la efi ciencia de las acciones ambientales requieren de la coordinación interinstitucional y la concertación con la sociedad civil, así como que la prevención es el medio más efi caz para evitar los desequilibrios ecológicos y que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables debe realizarse de manera que asegure el mantenimiento de su biodiversidad y renovabilidad. El Instituto Nicaragüense de Estudios territoriales y MARENA, dictarán y pondrán en vigencia las normas, pautas y criterios para el ordenamiento del territorio tomando en cuenta los usos prioritarios a que estarán destinadas las áreas del territorio, nacional de acuerdo a sus potencialidades económicas, condiciones
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específi cas y capacidades ecológicas; la delimitación de las áreas naturales protegidas y de otros espacios sujetos a un régimen especial de conservación y mejoramiento del ambiente; de protección absoluta y de manejo restringido (Art. 15). La elaboración y ejecución de los planes de ordenamiento territorial será responsabilidad de las autoridades municipales (Art. 16).
En relación a la protección de los suelos forestales, el artículo 98 establece que las tierras defi nidas como forestales o de vocación forestal deberán explotarse con base sostenible y no podrán ser sometidas a cambio de uso. En particular, para el uso y aprovechamiento de las áreas de producción forestal de productos maderables y no maderables, éstas deberán ser sometidas a manejo forestal con base sostenible, con la aplicación de métodos y tecnologías apropiadas que garanticen un rendimiento óptimo (Art. 100). Para el uso, administración y manejo de las tierras forestales, se deben tomar en cuenta los siguientes principios:
1) La sostenibilidad del ecosistema forestal,
2) La interdependencia que existe entre el bosque y los suelos,
3) La protección de los suelos, fuentes y corrientes de agua,
4) La importancia del bosque como hábitat de la fauna y fl ora silvestre y
5) Los benefi cios económicos, sociales y culturales consistentes con el desarrollo sostenible (Art. 101).
Toda infracción a la presente ley y sus reglamentos, será sancionada administrativamente por la autoridad competente (Art. 134); y el Art. 148 establece cuales son las sanciones administrativas, o sea: la retención o intervención, clausura, cancelación, suspensión y multas. Para reforzar estas medidas, la ley de conservación, fomento y desarrollo sostenible del sector forestal N° 462/2003 dispone que las plantaciones forestales y las áreas de bosque naturales bajo manejos privados o estatales, tendrán protección especial en caso de invasión u otras acciones ilícitas que atenten contra las mismas. Las autoridades policiales deberán prestar el auxilio correspondiente al propietario o a cualquier autoridad civil o militar que lo solicite para
RECUADRO 23
Especies plantadas en Nicaragua
En Nicaragua, no se cuenta hasta el momento con registros exactos sobre las especies plantadas.
Las especies plantadas por el sector privado son las que han tenido un enfoque más productivo. Cabe mencionar la iniciativa privada en el tema de reforestación comercial de la Agroforestal S.A. Esta empresa actualmente administra una superfi cie de 1 134 ha de plantaciones forestales, ubicadas en los departamentos de León, Rivas y Matagalpa. Sus plantaciones son sometidas a intensas prácticas de cultivo para incrementar su productividad, asegurar su óptimo estado fi tosanitario, mejorar la calidad y aumentar la diversidad de los productos, la empresa participa y colabora activamente, junto con otras empresas, organismos privados y gubernamentales, en diversos programas de investigación y desarrollo tendientes a aumentar el valor de sus plantaciones forestales.
Sin embargo, en general, una de las limitaciones para el desarrollo de las plantaciones ha sido la falta de claridad y transparencia en los derechos de propiedad, la inseguridad y falta de un marco regulador del sector forestal, la ausencia de programas de fomento e impulso hacia la reforestación comercial, el escaso fi nanciamiento a largo plazo acorde a las necesidades del sector, la inexistencia de una cultura del negocio forestal y las tecnologías obsoletas de los viveros y las plantaciones.
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proceder conforme a la ley (Art. 18). Algunas disposiciones de ley podrían aplicarse al sector de la agroforestería en vista de reglamentar las actividades agrícolas con relación a la necesidad de conservar los ecosistemas de bosques.
Sin embargo, la ley y su reglamento no consideran los árboles dispersos en sistemas agroforestales o silvopastoriles, manejados principalmente como un recurso forestal por pequeños y medianos campesinos. Por lo tanto, esto perjudica a todos los dueños de árboles fuera de bosques que los quieren aprovechar comercialmente.
Si un campesino no logra registrar una parte de su fi nca como plantación, la ley no ofrece otra alternativa que conformarse con los trámites correspondientes al aprovechamiento de “bosques naturales”. Ante la disconformidad con esta situación, el INAFOR aprobó nuevas disposiciones administrativas en agosto de 2004, ofreciendo un trámite mucho más sencillo para “el aprovechamiento en fi ncas agrosilvopastoriles”, que elimina la fi gura del regente y sólo estipula una “inspección técnica gratuita” realizada por un delegado del INAFOR (Artículos 28 y 29, Resolución Administrativa N° 35/2004)48.
A pesar de la aprobación de una Política Forestal para la explotación racional de los recursos forestales, las tasas de deforestación en el país siguen manteniendo un nivel muy alto como consecuencia de la explotación maderera y el avance de la frontera agrícola, amenazando importantes áreas protegidas y tierras de vocación forestal. A tal propósito, el Decreto 35/98 estableció la prohibición del corte de madera de caoba, cedro y pochote. En particular, se prohíbe en todo el territorio nacional, durante cinco años a partir de la vigencia del presente decreto, el corte de madera de caoba, cedro y pochote (Art.1). La violación de estas disposiciones conlleva el decomiso de la madera y multa (Art. 4).
Temas pertinentes para la legislación sobre agriculturaLa legislación relacionada a la agricultura es sin dudas muy vasta, considerando que por actividades agrícolas se entienden aquellas de producción agrícola, de producción pecuaria, avícola, acuícola y otras actividades vinculadas al manejo y explotación de los recursos naturales renovables. De tal manera, se tomarán en consideración sólo algunos aspectos del marco legal existente para evidenciar la necesidad de conservar su biodiversidad por un lado, y de reglamentar el mercado y el comercio de los productos agrícolas por otro, en vista de contribuir a la seguridad alimentaria.
La tenencia de la tierra El uso sostenible de la tierra y la titulación de los derechos de propiedad sobre la tenencia de la tierra tendrían que estar estrictamente interrelacionados con el fi n de garantizar un correcto manejo de los sistemas agrícolas por parte de las comunidades asentadas en esas áreas.
Por otro lado, los organismos del suelo aportan una amplia gama de servicios esenciales para el funcionamiento sostenible de todos los ecosistemas. Estos servicios no son sólo esenciales para el funcionamiento de los ecosistemas naturales sino que también constituyen un importante recurso para la gestión sostenible de los sistemas agrícolas. Por lo cual parece necesario enmarcar la correspondiente actividad del uso de la tierra bajo un marco legal que tenga en consideración estos aspectos y benefi cie los agricultores.
48 Larson, A. 2006. Los grupos marginados, la descentralización y el sector forestal de Nicaragua.
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• Honduras
Con la Reforma Agraria realizada en la década de 1960, se creó el Instituto Nacional Agrario (INA) en 1961 y la primera Ley de Reforma Agraria en 1962, bajo la Ley No 8/62.
En 1975, entra en vigor otra ley de reforma agraria aprobada con Decreto 170/75. Su objetivo es transformar la estructura agraria del país, sustituyendo el latifundo y el minifundo por un sistema de propiedad, tenencia y explotación de la tierra que garantice la justicia social en el campo y aumente la producción y productividad del sector agropecuario. Se observa también un notable impulso a las actividades silvícola en los bosques y a los benefi cios derivados de ellas, sin importar el tipo de tenencia de la tierra (Art. 24).
Las mujeres están incluidas como benefi ciarias de la reforma agraria en igualdad de condiciones que el hombre. Sin embargo, datos proporcionados por el Sistema de Titulación de Tierras del Instituto Nacional Agrario (INA) muestran que sólo el 3 por ciento de las mujeres fueron benefi ciarias de la reforma agraria, con la emisión del 4 por ciento de lo títulos. El área de tierra legalizada fue de 1 291 984,07 ha, de las cuales el 19 por ciento corresponde a mujeres y el 81 por ciento a hombres. Otro dato proporcionado por el INA muestra que, entre 1993 y 2003, se otorgaron 24 títulos de propiedad a empresas campesinas de mujeres, con un área titulada de 1 406,93 ha. El derecho a la mujer es vital, ya que una mujer sin tierra no tienen acceso a fuentes de crédito y rara vez son consideradas como clientas de los programas de capacitación técnica, porque no las consideran productoras primarias.
Por otro lado, la Ley de Ordenamiento Territorial aprobada con Decreto 180/03 regula el proceso de ordenamiento territorial y de los asentamientos humanos promoviendo la relación armónica entre la población y el territorio orientado a la inversión pública y privada, fomentando la optimización del uso de los recursos naturales, renovables y no renovables. Para esto, el artículo 9 establece que se crea el Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT) como órgano deliberativo, consultivo y de asesoría de las políticas y programas; el artículo 16 establece que en cada departamento se organizarán los consejos departamentales de ordenamiento territorial y el artículo 27 defi ne las competencias de los gobiernos municipales.
Recientemente, se aprobó la Ley de Propiedad con Decreto 82/04 que tiene como propósito fortalecer y otorgar seguridad jurídica a los titulares de la propiedad, desarrollar y ejecutar una política nacional que permita la inversión nacional y extranjera y el acceso a la propiedad por parte de todos los sectores de la sociedad. El artículo 3 establece los objetivos
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Raíz de árbol en parque nacional Centroamericano. Costa Rica.
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de ley; es decir “asegurar el reconocimiento y protección de los derechos de propiedad privada, municipal y nacional, promover su regularización y facilitar la realización de todo tipo de actos y negocios jurídicos, promover la solución legal y expedita de los confl ictos relativos a la propiedad y regular la propiedad. El artículo 4 crea el Instituto de la Propiedad, el artículo 5 identifi ca sus atribuciones y deberes y el artículo17 establece las funciones de la Comisión Nacional de política y normativa de la propiedad.
En fi n, de nuestro interés, el capítulo III establece en los artículos 93 – 102 “el proceso de regularización de la propiedad inmueble para pueblos indígenas y afrohondureños”.
La Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola aprobada con Decreto 31/92 tiene también como objetivo procurar un adecuado marco de seguridad en la tenencia de la tierra y acceso a la misma, así como permitir que empresarios y empresarias que no son propietarios puedan realizar inversiones productivas en el campo por medio de contratos de arrendamiento con propietarios y propietarias rurales o de mecanismos de coinversión con agricultores y agricultoras independientes y benefi ciarios o benefi ciarias de la reforma agraria (Art. 4). SERNA, a través de la Dirección de Recursos Hídricos, promoverá, facilitará y fomentará la ejecución de programas o proyectos de riego o drenaje con la participación de los productores y productoras agrícolas, a fi n de intensifi car el uso de las tierras de vocación agrícola […] (Art. 16).
Con el fi n de apoyar el sector empresarial en el desarrollo equilibrado y sostenido de la producción agrícola, generar fuentes de trabajo masivo que benefi cien las comunidades rurales y promover la utilización de tierras ociosas o subutilizadas para el desarrollo de cultivos no tradicionales, Decreto 233/01, se crearon zonas agrícolas de exportaciones (ZADE) con el propósito de fomentar la producción agrícola orientada exclusivamente a la exportación, mediante el establecimiento en el país de empresas agrícolas de exportación (Art. 1).
Las ZADE son áreas geográfi cas en todo el territorio nacional, sometidas a la vigilancia fi scal del Estado y bajo la autoridad de la Secretaría de Estado en los Despachos de Industria y Comercio (Art. 2).
En relación con las tierras nacionales de vocación forestal, el Acuerdo 16/96 contiene las normas específi cas necesarias para la regularización de los derechos de uso de las tierras
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Paisaje con cultivos. Honduras.
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nacionales de vocación forestal. Identifi ca los benefi ciarios de la regularización en “los pobladores asentados y registrados en tierras nacionales de vocación forestal, que realicen individualmente o colectivamente algunas actividades de explotación en ellas” (Art. 9). El artículo 27, a tal propósito, regula la participación de comunidades y etnias estableciendo que “para la suscripción de contratos de usufructo con personas jurídicas se procurará preferentemente la participación de la organización comunitaria representativa de cada una de las zonas de las tierras nacionales de vocación forestal, como patronatos de desarrollo comunitario o los consejos indígenas”.
• Nicaragua
Nicaragua tiene aproximadamente 57 000 km² de cobertura forestal, que corresponden a casi el 48 por ciento del territorio nacional y un 29 por ciento de vocación agropastoril. Es un país agrícola a pesar de que el sector forestal tiene alto potencial para aportar al desarrollo del país49. El área efectiva de bosques, que sólo incluye los bosques cerrados de pinares y latifoliados, representa unos 33 000 km², o sea, un 27 por ciento del territorio. Casi todos estos bosques están ubicados en las tres regiones del Atlántico, es decir más del 70 por ciento 50. De acuerdo con datos del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), el 71,9 por ciento del territorio está constituido por tierras de vocación forestal, incluyendo bosques de producción y de conservación. Una cuarta parte de ellas puede tener un uso silvopastoril o agropastoril; sin embargo, casi la mitad de las tierras de vocación forestal no tienen bosque, debido al avance de la frontera agrícola y a la conversión de bosques en potreros para la ganadería extensiva.
Actualmente, casi 19 000 km² de los bosques del país están ubicados en áreas protegidas, bajo el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Sin embargo, de las 75 áreas protegidas, sólo siete se encuentran bajo manejo activo y once bajo manejo mínimo. Las dos reservas más grandes se encuentran en los bosques del Atlántico: la reserva Bosawas en el Norte y la Reserva indio-Maíz en el Sur (Río San Juan). A la luz de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, uno de los alcances esperados, a través de la ejecución del numeral 5) Armonización de políticas y marco jurídico-normativo, será de actualizar la tenencia de la tierra de las áreas protegidas, reservas privadas, legalizar el territorio indígena y regular el uso y manejo de la fl ora y fauna silvestre. A tal propósito, se enumeran algunas de las principales leyes relacionadas al tema de ordenamiento territorial de interés.
La Ley general de catastro nacional 509/05 tiene por objeto establecer las normas que regulan el establecimiento, mantenimiento, desarrollo y actualización del catastro en el ámbito nacional. La Ley 512/05 es la creadora del Instituto de la Propiedad Reformada Urbana y Rural (INPRUR), en cuanto instancia especializada, le corresponden exclusivamente la atención y la solución de todos los asuntos de carácter administrativo, relacionados con la problemática de la propiedad reformada urbana y rural. El Decreto 78/02 tiene por objeto establecer las normas, pautas y criterios para el ordenamiento territorial en el marco del uso sostenible de la tierra, preservación, defensa y recuperación del patrimonio ecológico y cultural y el reglamento operativo de la Dirección de Resolución Alterna de confl ictos aprobado con Acuerdo 77/00 tiene el encargo de brindar el marco institucional y técnico necesario para el funcionamiento de la medición y el arbitraje como métodos alternos para la solución de
49 MAGFOR estima que la masa boscosa productiva alcanza los 80 millones de metros cúbicos (PRORURAL 2005), a pesar del alto nivel de degradación de los bosques. Otro estudio estima 134 millones; 23 millones de coníferas y 111 millones de latifoliados (Guevara 2004).50 Nicaragua está dividida en 15 departamentos y 2 regiones autónomas. Estas últimas abarcan casi la mitad del territorio desde el centro hasta la costa Atlántica. Los otros 14 departamentos abarcan las regiones centrales y de la costa Pacífi ca.
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confl ictos relativos a la propiedad, de conformidad con la Ley 278, en coordinación con el sistema de la propiedad existente y del cual forman parte la Procuraduría General de Justicia y la Intendencia de la Propiedad. De interés también la Ley 309/99 de regulación, ordenamiento y titulación de asentamientos humanos espontáneos, que establece un marco jurídico que permita el ordenamiento urbano, la demarcación y titulación de los asentamientos humanos espontáneos existentes en el país. El Acuerdo 275/92, que consta de dos artículos, instruye al Instituto Nicaragüense de Reforma Agraria (INRA) para que en el proceso de legalización de los benefi ciarios de la reforma agraria actúe en base a los presupuestos siguientes:
a) Reconocimiento de la legitimidad de la tenencia de las tierras de los poseedores amparada en documentos otorgados por la autoridad pública competente;
b) El reconocimiento de legitimidad no alcanza a la tenencia de tierras en base a los títulos emitidos dentro del concepto de reforma agraria entre el 25 de febrero y el 25 de abril de 1990;
c) Los benefi ciarios de la reforma agraria que carezcan de título que ampare la legitimidad de la posesión de tierras que estén ocupando desde antes del 25 de febrero de 1990 en forma continua, pacífi ca y pública, tienen derecho de obtener del INRA el correspondiente título de propiedad agraria.
Por otro lado, el Decreto 35/91 crea la Ofi cina de Ordenamiento Territorial (OOT) como una dependencia del Ministerio de Finanzas que operará a nivel nacional, cuyo objetivo principal será coadyuvar en el ordenamiento de la propiedad inmueble (Art. 1). El documento que emita la OOT confi rmando la legitimidad de las adquisiciones de conformidad con las citadas leyes se llamará Solvencia de Ordenamiento Territorial (SOT) (Art. 6). Las decisiones o resoluciones de la OOT son de carácter administrativo y los interesados podrán interponer recurso de reposición ante la propia ofi cina y, en su caso, de apelación ante el Ministro de Finanzas (Art. 33).
El Decreto 90/01 establece la política general para el ordenamiento territorial que permita una interrelación entre los diferentes actores presentes en la realidad económica y social, garantizando todas las etapas del proceso de ordenamiento territorial. El artículo 1 especifi ca que su objetivo consiste en orientar el uso del territorio en forma sostenible; en particular procurar la protección y conservación de los ecosistemas representativos del país por medio de la planifi cación estratégica del territorio; procurar un desarrollo integral y armónico de la actividad productiva, sobre la base de la diversifi cación de la producción, principalmente la basada en el uso sostenible de los recursos naturales que satisfagan las necesidades tanto de consumo interno como de exportación (Art. 2).
En su defi nición se evidencia la necesidad de utilizar el territorio nacional, con aprovechamientos ambientales adecuados, que garanticen el desarrollo sostenible (Art. 3). Entre los principios rectores de la política general del ordenamiento territorial se evidencia la necesidad de utilizar el recurso suelo acorde con su potencial, estableciendo prácticas y manejos adecuados para las diferentes actividades productivas, dando especial atención a zonas de frontera agrícola con base en la legislación vigente. Para salvaguardar la vida y los bienes de la población ante fenómenos naturales debe prevalecer el criterio de prevención y mitigación en el ordenamiento territorial (Art. 4). Habrá que fortalecer la coordinación inter-institucional de conformidad con lo previsto en la ley 290, su reglamento y demás disposiciones legales con el fi n de evitar la duplicidad de esfuerzos, recursos económicos y funciones; lo cual debilita la gestión del gobierno ante los actores locales, la credibilidad ante los organismos donantes y limitan el desarrollo integral (Art. 5). Para su implementación habrá que considerar las atribuciones del Instituto de Estudios Territoriales (INETER),
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MARENA, MAGFOR, Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, Ministerio de Hacienda y Créditos Público por medio de la Intendencia de la Propiedad.
Para su aplicación, el Decreto 78/02 establece las normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial, en el marco del uso sostenible de la tierra, preservación, defensa y recuperación del patrimonio ecológico y cultural, prevención de desastres naturales y distribución espacial de los asentamientos humanos (Art. 1).
El Ordenamiento Territorial municipal deberá orientar las intervenciones en el territorio y el aprovechamiento sostenible de los recursos a través de normas de uso que defi nan espacios con diferentes funciones de preservación, restauración y aprovechamiento, manteniendo de esta manera funciones productivas y reguladoras de los ecosistemas (Art. 5).
Para un uso y manejo adecuado de los recursos naturales se deberán tener en cuenta los siguientes criterios:
Evitar la disminución de la cobertura forestal y promover la recuperación de la misma con miras a la protección y recuperación de esas tierras, el restablecimiento de la cobertura forestal y la protección de las cuencas hidrográfi cas;
Evitar la disminución del área de bosques y promover el manejo sivicultural para el aprovechamiento forestal;
Utilizar el recurso suelo de acuerdo con sus características y potencialidades, evitando su deterioro, estableciendo prácticas y manejos adecuados para las diferentes actividades productivas;
Disminuir los procesos erosivos en las partes altas de las cuencas provenientes de inadecuadas prácticas agropecuarias y forestales, así como la provocada por caminos, carreteras, obras de infraestructura y asentamientos humanos;
Evitar y mitigar los impactos negativos ocasionados por la contaminación del aire, a causa de la generación de gases, humos, vapores y otros; así como la contaminación acústica;
Proteger la biodiversidad, corredores biológicos zonas de anidación, protección de las cadenas trófi cas, especies amenazadas y en peligro de extinción.
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Plantación de palmeras. Centroamérica.
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Tomar en cuenta la función que desempeña cada ecosistema y los recursos naturales, tomando en cuenta las funciones de los corredores biológicos. Habrá también que prestar especial atención a los asentamientos humanos en el área
rural, ubicados en zonas de desarrollo priorizadas por su potencial productivo, concentrando en lo posible la población dispersa y haciendo accesible a ella los servicios básicos en puntos próximos de confl uencia (Art. 6). Se establece la red nacional de asentamientos humanos, con el objetivo de jerarquizar y clasifi car los asentamientos humanos de conformidad con criterios físicos, poblacionales y funcionales organizados conforme a la división político - administrativa del país y a las políticas, lineamientos estratégicos y normativas vigentes (Art. 17). El artículo 30 establece cuáles son las tierras aptas para el establecimiento y expansión de asentamientos humanos y a tal propósito el artículo 60 establece los lineamientos de los planes de ordenamiento territorial municipal, es decir que orienten los usos de la tierra y la localización funcional de las actividades infraestructurales para el aprovechamiento adecuado de los potencialidades, la recuperación de los espacios degradados y la mitigación de los confl ictos sobre impactos ambientales.
También resulta de interés el capítulo III de esta ley que defi ne cuáles son las autoridades competentes y sus atribuciones.
La Ley 445/2003 del regimen de propiedad comunal de los pueblos indígenas y comunidades étnicas establece que cada Consejo Regional Autónomo deberá llevar un registro actualizado de las autoridades comunales y territoriales electas (Art. 9). Cuando se trate de aprovechamiento de recursos naturales de uso común de las comunidades miembros del territorio, las autorizaciones serán otorgadas para tal fi n, por mandato expreso de la Asamblea Territorial. Las autoridades municipales, en observancia de lo establecido en la Constitución Política deberán respetar los derechos de propiedad comunal que tienen los pueblos indígenas y comunidades étnicas ubicadas dentro de su jurisdicción, sobre sus tierras y sobre los recursos naturales que en ella se encuentran (Art. 11).
En los casos de otorgamiento de concesiones y contratos de explotación racional de los recursos naturales del subsuelo en tierras indígenas, la municipalidad emitirá su opinión, previa consulta con la comunidad indígena en cuyas tierras se encuentren ubicados los recursos naturales (Art. 12). De interés también el artículo 24 que menciona el derecho que les reconoce el Estado a las comunidades indígenas y étnicas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. De la misma forma reconoce y garantiza la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad de las mismas.
El artículo 29 especifi ca, a tal próposito, que los derechos de propiedad sobre las tierras comunales pertenecen en forma colectiva a las comunidades indígenas o étnicas. Los miembros de las comunidades o conjunto de comunidades tienen derecho de ocupación y usufructo de acuerdo a las formas tradicionales de tenencia de la propiedad comunal. Asímismo, el artículo 39 establece que las comunidades indígenas y étnicas de las Regiones Autónomas del Atlántico de Nicaragua y de los territorios de las cuencas de los Ríos Coco, Bocay, Indio y Maíz, tienen derecho a que el Estado les otorgue títulos de propiedad comunal sobre las tierras y territorios que han venido ocupando y poseyendo desde hace tiempo. Los títulos deberán reconocer el pleno dominio en forma comunitaria sobre tales áreas que además deberán comprender los recursos naturales contenidos en dichos espacios y deberán ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad.
En relación al procedimiento para la legalización de las tierras, el artículo 41 crea la Comisión Nacional de Demarcación y Titulación (CONADETI) con el fi n de dictaminar y
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resolver sobre las solicitudes de demarcación y titulación, dirigir el proceso de demarcación, crear comisiones técnicas, regionales y territoriales y coordinar con la Ofi cina de Titulación Rural (OTR), la emisión de títulos sobre las tierras y territorios de los pueblos indígenas y comunidades étnicas. El artículo 42 establece que se creen tres Comisiones Intersectoriales de demarcación y Titulación (CIDT), como instancias operativas en el proceso de demarcación y titulación objeto de esta Ley cuyo fi n consiste en crear un mecanismo efectivo de delimitación, demarcación y titulación de las propiedades de las comunidades indígenas, acorde con el Derecho Consuetudinario, los valores, usos y costumbres de éstas (Art. 44).
En fi n el artículo 45 describe las etapas del proceso de demarcación y titulación. Un Fondo Nacional de Demarcación y Legalización de Tierras Comunales se ocupará de dar ejecución a esta ley (Art. 63).
En fecha reciente, ha sido aprobado con Decreto Ejecutivo 70/06, el marco general de políticas de tierras; correspondiendo al Ministerio Agropecuario y Forestal la responsabilidad depromover la formación y funcionamiento de los mecanismos de coordinación interinstitucionales e intersectoriales, para la formulación de las políticas específi cas, estratégias, planes e instrumentos conducentes a su implementación (Art. 2). Describe cuáles son las formas de tenencia de la tierra, a saber: i) Los regímenes formales de tenencia de la tierra y ii) Las tenencias informales o precarias (Art. 3). Su objetivo consiste en el ordenamiento de la tenencia y la consolidación de los derechos de propiedad, como medio para reducir los niveles de informalidad de la tenencia, por lo cual es prioritario formular una política específi ca que regule los procedimientos y criterios para la regularización, teniendo en consideración las formas de tenencia reconocidas socialmente (Art. 4).
Los instrumentos de gestión del Marco General de política de Tierras están enmarcados en el contexto siguiente:
Políticas Vigentes: sobre población, seguridad alimentaria, participación ciudadana, política social, política nacional de salud, políticas y estrategias de desarrollo rural, política general de ordenamiento territorial, forestal y de empleo.
Leyes Vigentes: Código Civil de Nicaragua, Código Penal de Nicaragua, Código Tributario de Nicaragua, Ley General de Catastro, Ley General de Medio Ambiente y Recurso Naturales, Ley de Municipios, Ley de Participación Ciudadana, Ley de Regulación, Ordenamiento y Titulación de Asentamientos Humanos Espontáneos, Ley para la Prevención, Mitigación y Atención a Desastres, Ley Sobre Propiedad Reformada Urbana y Agraria. De interés también, el proyecto de Decreto de Institucionalización del Sistema de Administración de Tierras cuyo fi n consiste en que las instituciones del Sistema de Administración de Tierras (SAT) funcionen de manera coordinada y coherente para mejorar la toma de decisiones alrededor de temas relacionados con la tenencia y los derechos de propiedad con relevancia nacional.
La reglamentación del comercio de productos agrícolas a nivel nacionalUn marco legal efi ciente es esencial para el funcionamiento efectivo de los sistemas de comercialización. La legislación inadecuada puede distorsionar y reducir la efi ciencia del mercado, aumentar los costos de hacer negocios y retardar el desarrollo de un sector privado competitivo. La necesidad que el comercio agrícola sea manejado bajo un esquema reglamentario adecuado se ha vuelto indispensable. Las funciones que cumplen las normas legales en relación a la comercialización agrícola se pueden agrupar principalmente en tres categorías: funciones que proporcionan el enfoque legal esencial para el sistema de mercado,
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estableciendo derechos de propiedad, reglas acerca del comportamiento económico, sin el cual el mercado no podría funcionar; funciones económicas reguladoras que buscan promover, orientar y organizar la operación de los mercados, normas que tienen que ver con la competencia, la uniformidad de pesas y medidas, los estándares de calidad alimentaria y funciones restrictivas, diseñadas usualmente para restringir en alguna forma la operación del mercado, con el fi n de evitar consecuencias socialmente indeseables, tal como la legislación ambiental y de protección al consumidor.
Por lo general, se pueden distinguir normas que ordenan la participación en el mercado, normas aplicables a los bienes comercializados, normas que afectan el lugar de mercado y los costos de producción, normas que regulan la manipulación del mercado y normas que regulan las transacciones entre participantes.
• Honduras
La Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola (LMDSA) (Decreto 31/92) establece la libre comercialización interna y externa de todos los productos agrícolas, incluyendo los granos básicos, sin necesidad de autorizaciones o permisos administrativos previos, sujetándose únicamente a la aplicación de las disposiciones vigentes en materia aduanera, tributaria, cambiaria, de sanidad vegetal y animal, salud pública y a los convenios internacionales que regulen su comercio. Sin embargo, se exceptúa de la libertad de comercio exterior aludida en el párrafo anterior, aquellos productos agrícolas regulados por leyes especiales (Art. 20). La exportación de productos agrícolas o pecuarios sujeta a cuotas en los mercados externos, se realizará de manera que éstas se distribuyan entre los productores y productoras de forma que permitan una asignación efi ciente de recursos. El Poder Ejecutivo por medio de las Secretarias de Estado en los Despachos de Recursos Naturales y de Economía y Comercio, en consulta con las asociaciones de productores involucrados, emitirá un reglamento especial que regule los mecanismos de distribución de las cuotas de exportación (Art. 20). SERNA en coordinación con la Secretaría de Estado en los Despachos de Economía y Comercio y las demás instituciones del sector público, desarrollará un sistema permanente de información sobre el mercado interno y externo de granos básicos y de otros productos agrícolas a fi n de proporcionar al público en general, información oportuna y confi able sobre los precios y la situación de la oferta y la demanda (Art. 24).
La Ley constitutiva de las zonas agrícolas de exportaciones (ZADE) aprobada con Decreto 233/01 mira a favorecer el desarrollo empresarial nacional y para este fi n, el artículo 5 establece que las empresas incorporadas al régimen de ZADE, podrán comercializar sus productos en el país, siempre y cuando no haya producción nacional sufi ciente, previa autorización de la Secretaría de Estado en los Despachos de Industria y Comercio, pagando los derechos arancelarios y demás gravámenes que correspondan.
En relación a la agricultura orgánica, el Acuerdo 135/02 pone las condiciones para la comercialización en el país de los insumos y productos orgánicos cuyos sistemas de producción se basan en normas de producciónes específi cas y precisas para lograr agroecosistemas óptimos desde el punto de vista ecológico, económico y social51. En particular, el presente reglamento tiene como objetivo “estimular la producción y comercialización de productos orgánicos prioritariamente en cuencas y áreas protegidas y de reserva en su
51 Según el artículo 2 se protege con la denominacion “orgánico” , “biológico” o “biodinámicos”, a aquellos productos de origen agrícola certifi cados en cuya producción, procesamiento, conservación y comercialización no se han empleado productos químicos sintéticos considerados como prohibidos y cumplen además con los requisitos establecidos en este reglamento (Acuerdo 135/2002).
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zonas de amortiguamiento, si las hubiere”, “asegurar que todas las fases de la producción, procesamiento, preparación, almacenamiento, transporte y comercialización están sujetas a inspección y cumplan con estas directrices” y “regular la producción, procesamiento y comercialización de productos agrícolas y defi nir la normativa para las diferentes etapas de los procesos y la certifi cación de los mismos” (Art. 11). El artículo 41 especifi ca que los productos que se comercialicen bajo la denominación de producto orgánico o en transición deberán estar respaldados por un certifi cado extendido por un agencia certifi cadora acreditada ante el SENASA. El capítulo II pone las condiciones para las importaciones de productos orgánicos (Arts. 43 - 49). En fi n las empresas dedicadas a la comercialización de productos orgánicos deberán presentar ante el registro, a parte los requisitos generales; la lista de los productos con los que trabaja y los mercados de destino; la debida certifi cación por parte de una certifi cadora acreditada ante SENASA para la comercialización de productos orgánicos y un certifi cado de asistencia a un curso de capacitación de inspectores preferiblemente avalado por el SENASA o actualización anual en el caso de la renovación de su registro (Art. 65).
Siempre al SENASA, según el reglamento para la inspección e inocuidad de frutas, vegetales frescos y procesados (Acuerdo 632/03) le correponde inspeccionar ofi cialmente la comercialización a nivel local, importación o exportación de frutas y vegetales frescos provenientes de plantas empacadoras o procesadoras que se encuentren registradas y bajo inspección ofi cial de la Subdirección Técnica de Sanidad Vegetal (Art. 5). Mientras qie según el reglamento para la inspección e inocuidad de frutas, vegetales frescos y procesadis (Acuerdo 632/03) las personas que desean importar frutas y vegetales frescos con el animo de conducirlos a otro país, deberán solicitar a la sub dirección técnica de sanidad vegetal el correspondiente permiso fi tosanitario de transito internacional, tal como lo estipula el reglamento de cuarentena agropecuaria (Art. 87).
En fi n, a través del presente reglamento, se crea el Comité Nacional de Agricultura Orgánica como organismo independiente con carácter de órgano asesor con competencias y facultades que deben ser descritas en un reglamento específi co a elaborarse por el propio Comité (Art. 82). El presente reglamento se fundamenta según lo establecido en el artículo 96 en los reglamentos de la Unión Europea y las regulaciones del Codex Alimentarius; sin embargo podrá estar sujeto a reformas mediante estudio de las modifi caciones en el seno en pleno del Comité Nacional de Agricultura Orgánica y la aprobación del titular de la SAG.
En general, el SENASA será responsable por el cumplimiento de los convenios nacionales e internacionales que se refi eren a la fi tozoosanidad y al comercio nacional e internacional de los productos de origen animal y vegetal (Art. 3).
- El mercado de semillas -
En la mayoría de los países, la producción y distribución de semillas está regulada por leyes sobre semillas, leyes fi tosanitarias y leyes sobre la protección de las variedades vegetales.
El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) prescribe la incorporación de un sistema de derechos de propiedad intelectual (DPI) en la legislación nacional de los Estados miembros de la OMC. A nivel local, hay que tomar en cuenta que los sistemas de semillas siguen manteniendo una amplia diversidad dentro y entre variedades y razas locales. Dado que los agricultores son quienes mejor conocen las especies de plantas, el Mejoramiento Participativo de Plantas (MPP), como conjunto de enfoques que suponen una colaboración entre diversos actores en el proceso de
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mejoramiento podría constituir un enfoque prometedor para incrementar la agrobiodiversidad y, a la vez, contribuir a la seguridad alimentaria y a la reducción de pobreza52.
En general, no existe una defi nición legal del MPP, ya que los marcos jurídicos no se refi eren a materiales y conocimientos desarrollados conjuntamente. Las relaciones e interdependencias que existen entre el mejoramiento de cultivos y la conservación de la diversidad se están apenas empezando a explorar53.
En Honduras, toda persona natural o jurídica podrá realizar actividades de investigación, producción, procesamiento o comercialización de semillas, con sujeción a las disposiciones legales vigentes. La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) establecerá y aplicará normas de calidad de las semillas producidas y comercializadas (Decreto 31/92; Art. 15). Con Decreto 1046/80 se aprobó la ley de semillas actualmente en vigor que regula el Programa Nacional de Producción de Semillas de SERNA (Art. 1). Su objetivo consiste en promover y regular la producción, certifi cación, comercialización, importación y exportación de semillas en el país. Ejercerá el control de calidad en todas las etapas de producción y tendrá función fi scal, en el comercio de semillas de las clases certifi cada y comercial (Art. 2).
Para alcanzar sus objetivos, se creará un laboratorio central de análisis de semillas, dotado del equipo necesario para efectuar análisis de acuerdo a normas de validez internacional, que permitan realizar un adecuado control de calidad (Art. 3). Se creará también el Registro nacional de especies y variedades aptas para certifi car, que consistirá en un listado de las especies y variedades en certifi cación que será publicado anualmente, y el Registro nacional de criaderos, semilleros y comerciantes de semillas (Art. 20). Toda persona natural y jurídica que se dedique a la creación de especies y variedades, multiplicación, importación, exportación, comercialización de semillas, deberá inscribirse obligatoriamente en el Registro de criaderos, semilleros y comerciantes de semillas (Art. 21) y estos registros los llevará el Programa de semillas de la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG).
La introducción de semillas, con destino a experimentación y ensayos, por organismos privados u ofi ciales, quedará exceptuada de estas exigencias y sólo deberá cumplir con los requisitos mínimos que se fi jan en la reglamentación (Art. 30). Mientras que la exportación de semillas sólo podrá efectuarse, previa autorización de la SAG de acuerdo con la reglamentación correspondiente, siempre que no se afecten las necesidades y conveniencias del país (Art. 31).
En relación a las medidas sanitarias y fi tosanitarias, la ley fi tozoosanitaria aprobada con Decreto 157/94, establece en el artículo 9, que a través de SENASA, será SERNA la encargada de aplicar y controlar el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de sus reglamentos relacionados con el control sanitario y de calidad de las semillas, los productos biológicos, químicos, farmacéuticos y alimenticios para uso animal y vegetal.
En relación con los productos agrícolas orgánicos, el SENASA velará por mantener la calidad de las semillas producidas en el país y certifi car la calidad de los materiales introducidos (Art. 5). Las semillas, almácigos y el material de reproducción vegetativo deben proceder de plantas cultivadas de acuerdo con el Reglamento y certifi cadas durante una generación como mínimo; sin embargo, en el caso de los cultivos perennes, se hace durante dos temporadas de
52 Issue Papers Biodiv. Los agricultores como mejoradores: mejoramiento participativo de plantas. Documentode trabajo prelimimar de GTZ bajo el proyecto sectorial “People and Bioidiversity in Rural Areas” por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo. www.gtz.de/agrobiodiv/. 53 Véase página 35 de ésta publicación. Instrumentos internacionales relacionados con la protección de los recursos genéticos para la agricultura y la alimentación. Véase también la ley de biodiversidad de Costa Rica N° 7788/1998.
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crecimiento. Sin embargo, el organismo de certifi cación ofi cialmente reconocido podrá establecer excepciones en casos particulares (Art. 22). Siempre mediante el SENASA, la SAG otorgará y controlará los registros fi tozoosanitarios de semillas y de insumos agropecuarios, establecidos en la Ley fi tozoosanitaria y el presente reglamento, sin perjuicio de lo que otras dependencias requieran y otorguen en términos de otros ordenamientos legales y administrativos vigentes (Art. 34). En particular, los productos orgánicos en transición deberán estar respaldados por un certifi cado extendido por una agencia certifi cadora acreditada ante el SENASA (Art. 41). Los importadores productores y comercializadores de semillas para siembra deberán registrarse en el departamento de certifi cación de semillas del SENASA, solicitud suscrita por el interesado o su representante legal, cumpliendo los requisitos establecidos en el reglamento de semillas y demás normas técnicas (Art. 93). Por último, el artículo 78 establece que en caso necesario se procedera a la destrucción de cultivos, siembra, plantas, empaques o semillas que constituyan peligro de propagacion de plagas o enfermedades, cuando el dictámen emitido por especialistas de la Sudirección Técnica de Sanidad Vegetal (SUTESAVE) lo recomiende.
• Nicaragua
Para la comercialización de productos y subproductos vegetales y fruta frescas, la Norma Técnica Obligatoria Nicaraguanse (NTON) 003-01 establece los procedimientos para la certifi cación fi tosanitaria y la exportación de esos productos por parte de las personas naturales y jurídicas dedicadas a estas actividades. En particular, deben presentar al Departamento de Certifi cación Fitosanitaria documentación específi ca y recibir su autorización previa inspección. La verifi cación y certifi cación de esta Norma estará a cargo del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), a través de la Dirección de Sanidad Vegetal. Para la producción, comercialización y exportación de la fruta fresca y pulpa de pitahaya la NTO 11 001-01 defi ne las especifi caciones y requisitos que deberán cumplirse a tal propósito y las condiciones que se requieran en medidas fi tosanitarias, calidad de la fruta fresca y pulpa congelada para exportación. De la misma manera, la NTO 11 001-00 para la certifi cación fi tosanitaria de productos agrícolas de exportación frescos y procesados establece las disposiciones, requisitos y procedimientos que deberán regir tal actividad, a fi n de dar cumplimiento a lo estipulado en la ley básica de salud animal y sanidad vegetal (Ley 291-98), la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), el Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC y los requisitos específi cos que soliciten los países importadores. Para tal fi n, a través de la ley 291/98 se crea la Dirección General de Protección y Sanidad Agropecuaria (DGPSA) como instancia de coordinación, elaboración, ejecución y consulta de los programas, subprogramas y políticas del Ministerio de Agricultura y Ganadería (Art. 5), y la Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria (CONASA) con el objetivo de fortalecer la coordinación, cooperación y asesoramiento de las actividades a realizar por parte de la DGPSA (Art. 6). En ese sentido, el artículo 4 inciso 9) precisa que se dictarán las medidas sanitarias y fi tosanitarias para facilitar, prohibir o restringir el traslado, exportación e importación de vegetales y animales, así como los productos y subproductos agropecuarios, acuícolas, pesqueros, forestal y agroforestal.
La Norma Técnica Nicaraguense (NTN) 1101/03 sobre agricultura ecológica menciona que los operadores que deseen comercializar productos bajo la denominación de productos ecológicos o en transición ecológica deberán estar respaldados por un código de registro que le otorga la agencia certifi cadora acreditada ante la Autoridad de Control. Estos productos sólo podrán comercializarse cuando sean originarios de un país que fi gure en una lista de reciprocidad que deberá establecer el Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) (4.8 - 4.9). La Dirección General de Protección y Sanidad Agropecuaria (DGPSA/MAGFOR), será la Autoridad de Control de
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la producción, inspección, certifi cación, importación y exportación, de acuerdo con las disposiciones contenidas en la presente Norma Técnica Obligatoria Nicaragüense. La NT 11011/03 sobre producción, certifi cación y comercialización de semillas de gramíneas y leguminosas forrajeras establece las disposiciones que deben regir las actividades de comercialización de semillas certifi cadas de gramíneas y leguminosas forrajeras en línea con los incisos establecidos en la NTO 11006/02. Para la comercialización de semillas para la siembra de raíces y tubérculos, toda persona natural o jurídica “sea público o privado, para ser comercializador o distribuidor de semillas de raíces y tubérculos, deberá inscribirse en la Dirección General de Semillas”.
La ley de protección para las obtenciones vegetales N° 318/1999 establece que “el que comercialice en forma material de reproducción o de multiplicación una variedad protegida deberá utilizar la denominación correspondiente.Cuando una variedad se ofrezca a la venta o se comercialice de otra forma, se permitirá asociar una marca de fábrica o de comercio, un nombre comercial o una indicación similar en la relación con la denominación de la variedad registrada, a reserva de que la denominación pueda reconocerse fácilmente. La obligación de utilizar la denominación de la variedad registrada subsistirá aunque el derecho del obtentor haya precluido al pasar la variedad al dominio público” (Art. 52).
- El mercado de semillas -
La ley de producción y comercio de semilla aprobada N° 280/98 tiene por objetivo promover, normar, regular y supervisar las actividades relacionadas a la investigación, producción y comercialización de semillas y plantas de viveros, así como fomentar su producción, comercialización y utilización. La autoridad de aplicación es el Ministerio de Agricultura y Ganadería a través de la Dirección General de Semillas. El artículo 11 crea el Consejo Nacional de Semillas que cuenta con su propia estructura y que funcionará como una instancia de apoyo y consulta para el estudio, análisis y desarrollo de las políticas del Gobierno. Este participará en la evaluación de los nuevos cultivares generados por la investigación científi co-técnica o introducidos con propósitos comerciales. En cuanto a la importación, distribución y comercialización de semillas y plantas de viveros para la siembra, se regirá de conformidad a los requisitos que señale el reglamento de la presente ley N° 280/98. En particular, este último defi ne las funciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería, de la Dirección General de Semillas en los artículos 3 y 4. El artículo 5 establece
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Mujeres tostando semillas.
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las categorías para el proceso de certifi cación de las semillas, incluso de las semillas de especies forestales. El artículo 28, por otro lado, establece los requisitos para ser productor de semillas y plantas de viveros y el artículo 29 puntualiza cuáles son sus deberes. Cuando se compruebe la introducción ilegal de semillas y/o plantas de vivero, éstas serán decomisadas y destruidas de inmediato por la autoridad competente. Para proceder a la destrucción o incineración de semillas que perdieron sus cualidades para siembra y que fueron tratadas con plaguicidas o que estén contaminadas por cualquier otra sustancia tóxica, la Policía Nacional deberá brindar el apoyo necesario a la Dirección General de Semillas (Art. 71).
En relación a la producción y certifi cación de semilla de cocotero la (NTON) 11 012-03 delimita el campo de aplicación a todas las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la producción de material reproductivo del cocotero, nueces para semilla, polen, plantaciones madres y plantas en viveros. El manejo de la semilla obtenida debe conservarse en condiciones adecuadas que aseguren la calidad física y fi tosanitaria antes de ser instalada en el semillero, durante el proceso de recolección y el manejo de polen se llevarán a cabo visitas de supervisión a discreción por parte de la Dirección General de Semillas o personal profesional fi tosanitario autorizado por la DGS/MAGFOR. Para la producción, certifi cación y comercialización de semillas de gramíneas y leguminosas forrajeras, la NTON11 011-03 tiene por objeto las disposiciones, requisitos y procedimientos que deben regir las actividades de la producción, exportación, importación y comercialización de semillas certifi cada de gramíneas y leguminosas forrajeras a todas las personas naturales y jurídicas que se dedican a las actividades requeridas para la producción, exportación, importación y comercialización de semillas certifi cadas. Asímismo se especifi ca la selección de campos para la utilización de semillas, los requisitos para la producción de semilla certifi cada, el nivel de tolerancia permitida en las semillas, el tratamiento, empaque y emisión de etiquetas de certifi cación y los requisitos de los almacenes para semillas. El mismo tipo de reglamentación está previsto para las semillas de raíces y tubérculos (NTON 11 008-02), y para las semillas certifi cadas de granos básicos y soya (NTON 11 006-02).
La ley básica de salud animal y sanidad vegetal (Ley 291-98) precisa que en coordinación con la Dirección General de Semillas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 280-97 tendrá la función de promover y fomentar la producción de semillas mejorada y certifi cada y el establecimiento del Registro de Semilla de alto potencial genético (Art. 5 inciso 5).
El control de plagasUna “ley fi tosanitaria” es cualquier ley, reglamento o procedimiento ofi cial que tiene como objetivo impedir la introducción o propagación de plagas de las plantas con una posible importancia económica. Las reglas básicas para que los miembros de la OMC puedan aplicar esas disposiciones se estipulan en el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fi tosanitarias (Acuerdo MFS), el cual reconoce que aunque los Gobiernos tienen el derecho soberano de proteger la salud vegetal, las medidas que aprueben no deben crear obstáculos innecesarios al comercio.
En los últimos años ha habido una expansión acelerada del comercio internacional y con ésta una gama cada vez mayor de combinaciones de productos y países, por lo que se incrementa el riesgo de introducción de plagas en nuevas regiones.
Asimismo, la “regionalización” exige una gran atención del Comité sobre aplicación de medidas sanitarias y fi tosanitarias de la OMC. Existen diferentes puntos de vista sobre cómo
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reconocer si una región de exportación, a diferencia de todo un país, está libre de enfermedades o de plagas. Para ejecutar esta importante medida, los países están también tomando en cuenta actualmente si debe crearse un sistema de reconocimiento y normas internacionales para plagas específi cas.
Estas medidas están relacionadas con la biodiversidad agrícola y seguridad alimentaria en cuanto por un lado, muchos métodos de control de plagas, tanto tradicionales como, modernos, se basan en la biodiversidad y por otro, estas medidas miran también a garantizar, la inocuidad de los alimentos.
• Honduras
La Ley fi tozoosanitaria aprobada con Decreto 157/94 tiene como objetivo velar por la protección y sanidad de los vegetales y animales, y conservación de sus productos y subproductos contra la acción perjudicial de las plagas y enfermedades de importancia económica, cuarentenaria y humana. Para cumplir con los objetivos de la presente Ley, la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) dirigirá sus esfuerzos para fortalecer la fi tozoosanidad, principalmente en lo referente al diagnóstico y vigilancia epidemológica, cuarentenaria agropecuaria […] los programas y campañas de control y/o erradicación de plagas y enfermedades, y los mecanismos de armonización y coordinación nacional e internacional (Arts. 1-2). Para tal efecto, se crea el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria, (SENASA), como una Dirección General de SERNA, la cual contará con dos subdirecciónes técnicas: Salud Vegetal y Salud Animal.
Al SENASA le corresponde realizar el diagnóstico y la vigilancia en relación a las principales plagas que afectan los cultivos, su procesamiento y el comercio agropecuario (Art. 12); ejecutar y coordinar acciones a nivel nacional entre el sector público y privado para la formulación y la aplicación de normas y procedimientos reglamentarios para el control de los productos e insumos para uso vegetal (Art. 14). En este sentido, el artículo 35 establece que todo propietario, arrendatario, usufructuario, ocupante o encargado a cualquier título, de muebles e inmuebles, cultivos y animales; así como todo profesional o técnico agropecuario, tiene el deber de denunciar inmediatamente ante la SERNA el surgimiento de plagas, enfermedades, residuos tóxicos y contaminantes para los animales, vegetales, sus productos y el ambiente, además deberá participar en las acciones de alerta o emergencia que se establezcan en caso necesario.
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Producción de harina hecha de semillas de Masica. Honduras.
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Por último, los artículos 37 hasta 41 establecen las medidas sancionatorias y las infracciones que se aplicarán en caso de violación a la presente ley. Con el Acuerdo 588/01 - Reglamento general del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA) - se mira en particular a velar a la protección y sanidad de los vegetales y animales, conservación de sus productos y subproductos contra la acción perjudicial de las plagas y enfermedades de importancia económica cuarentenaria y humana (Art. 1).
Siempre al SENASA le toca velar por la estricta aplicación de la ley fi tozoosanitaria y sus reglamentos, asesorar y dar apoyo logístico a los centros de inspección y cuarentena en las aduanas, a fi n de que se ejecuten las medidas zoosanitarias de carácter preventivo (Art. 6).
Por otro lado, el Acuerdo 1132/99 crea la Comisión Interinstitucional de Plaguicidas, adscrito a la dirección general del SENASA, en la Secretaría de Estado en los Despachos de Agricultura y Ganadería. La Comisión desempeñará, entre otras, las siguientes funciones: i) revisar la legislación y los reglamentos vigentes así como los anteproyectos de ley sobre registro, importación, elaboración, almacenamiento, transporte, venta, uso y demás actividades relacionadas con plaguicidas, con el fi n de proponer las reformas pertinentes; ii) velar por la calidad y efi cacia de los plaguicidas de uso en la agricultura y en le hogar, restringir o prohibir el uso registrado o denegar o cancelar el registro de un plaguicida por razones de riesgo inminente a la producción agrícola, a la salud o al ambiente y promover y apoyar el manejo integrado de plagas en la agricultura. La Comisión interinstitucional de plaguicidas tendrá caracter permanente y resolutivo, y su ámbito de trabajo es todo el territorio nacional.
En base al reglamento general del SENASA (Acuerdo 588/01), la SAG a través del SENASA, dictará las medidas de seguridad fi tozoosanitarias dentro de la esfera de su competencia y las pertinentes a fi n de establecer los medios de prevención y de control que conduzcan a evitar la introducción y propagación de las plagas y enfermedades de las plantas y los animales, para lo cual también estimulará la investigación científi ca, a través de los mecanismos que sean necesarios y de acuerdo a las necesidades nacionales. Para lo cual mantendrá información actualizada y sistematizada de las plagas foráneas, nativas e introducidas de importancia económica y social, sus hospederos y sus enemigos naturales, también establece los mecanismos técnicos legales y administrativos para ejecutar acciones para evitar la dispersión de las plagas de importancia bioeconómica y social existentes en determinadas zonas del país e implementar sistemas de alerta y vigilancia fi tosanitaria (Art. 7).
La SAG a través del SENASA, dictará las medidas de seguridad fi tozoosanitarias dentro de la esfera de su competencia y las pertinentes para establecer los medios de prevención y de control que conduzcan a evitar la introducción y propagación de las plagas y enfermedades de las plantas y los animales, para lo cual también estimulará la investigación científi ca, a través de los mecanismos que sean necesarios y de acuerdo a las necesidades nacionales (Art. 32). Por otro lado, la subdirección técnica de sanidad vegetal deberá coordinar, conjuntamente con el sector privado y otras entidades del sector público, la ejecución de todas las acciones necesarias para diagnosticar, prevenir, controlar y erradicar las plagas que afectan la producción de las plantas, así como el procesamiento y comercialización de los productos de origen vegetal (Art. 46).
La misma subdirección a través del Departamento de diagnóstico y coordinación de campañas, realizará estudios e investigaciones periódicos conducentes a determinar la incidencia de las principales plagas que afectan los cultivos del país (Art. 49) con el propósito de elaborar un plan de acción para ser ejecutado en estados de alerta y emergencia fi tosanitaria
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(Art. 50). En caso necesario se procederá a la destrucción de cultivos, siembra, plantas, empaques o semillas que constituyan peligro de propagación de plagas o enfermedades, cuando el dictamen emitido por especialistas de la Subdirección Técnica de Sanidad Vegetal (SUTESAVE) lo recomiende (Art. 78). El SENASA también restringirá o prohibirá, segun el caso, la venta de plantas o semillas que constituyan medios de propagación de plagas o enfermedades (Art. 79).
Según el Reglamento para la agricultura orgánica N°146/03, el sistema primario para combatir las plagas debe consistir en métodos preventivos, como la perturbación y eliminación de los hábitat de los organismos plagas y del acceso de estos a las áreas de producción y procesamiento; si los métodos preventivos resultan insufi cientes, para combatir las plagas se habrán de elegir, en primer lugar, métodos mecánicos- físicos y biológicos mediante una de las medidas establecidas por el mismo artículo 24 entre las cuales está la relacionada con la conservación de la biodiversidad el numeral 5. Ecosistemas diversifi cados que variarán de un lugar geográfi co a otro. Por ejemplo, zonas de protección ecológica para contrarrestar la erosión, agrosilvicultura, cultivos rotatorios etc..
El reglamento para la inspección e inocuidad de frutas, vegetales frescos y procesados, Acuerdo 632/03 menciona cuáles son las medidas que se tendrán en cuenta para el combate de plagas en frutas y vegetales frescos. Las violaciones a las normas legales serán sancionadas administrativamente por SAG a través de la Sub Dirección Técnica de Sanidad Vegetal (Art. 92).
Para la agricultura orgánica que se basa en normas de producción específi cas y precisas cuya fi nalidad es lograr agroecosistemas óptimos desde el punto de vista ecológico, económico y social, el relativo reglamento aprobado con Acuerdo 135/02 establece que todo combate de plagas, enfermedades y malezas debe consistir en métodos preventivos, como la perturbación y eliminación de los hábitats de los organismos de plagas y del acceso de éstos a las áreas de producción y procesamiento; si los métodos preventivos resultan insufi cientes, para combatir las plagas se habrán de elegir, en primer lugar, métodos mecánicos - físicos y biológicos mediante una de las medidas previstas por el artículo 23.
El Acuerdo 665/01, menciona que el SENASA adopta las Normas de Codex Alimentarius y de la Food Drug Administration (FDA), sobre frutas y vegetales frescos para defi nir los limites máximos y mínimos de residuos de plaguicidos permitidos. Su incumplimiento será sancionado conforme a lo estipulado en los artículos 154 al 157 literal z) del reglamento de Diagnóstico, vigilancia y campañas fi tosanitarias (Acuerdo N° 002-98).
• Nicaragua
La Ley básica de salud animal y sanidad vegetal N° 291/98 establece que “corresponde a la Dirección General de Protección y Sanidad Agropecuaria, con la participación y apoyo del sector público y privado, organismos regionales, internacionales y los países colaboradores, coordinar, planifi car y desarrollar las acciones para la realización y desarrollo de los programas y campañas de prevención, control y erradicación de las plagas y enfermedades de los animales y las plantas” y “para el desarrollo de los programas y campañas de prevención, la cual tendrá las siguientes funciones: 1) normar y coordinar las acciones de emergencia que resulten necesarias para el combate y/o erradicación de las plagas y enfermedades de carácter económico y cuarentenarias [...] 2) elaborar los estudios técnicos-fi nancieros que sean necesarios para el respaldo de los programas y campañas de prevención, control y/o erradicación que permitan asegurar su ejecución [...] 3) disponer y utilizar los recursos que establezca la ley para contrarrestar las plagas y enfermedades
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sanitarias y fi tosanitarias [...](Arts. 27-28) ”. Con el objeto de evitar el ingreso al país de plagas y enfermedades exóticas y de interés cuarentenario, si llegaran a entrar, corresponderá a la misma Dirección establecer la normativa, coordinación y ejecución de las resoluciones y las medidas y acciones de carácter cuarentenarias en el territorio nacional (Art. 30).
El registro de plaguicidas y otros productos de uso agropecuario de acuerdo a su peligrosidad y toxicidad, se deberá efectuar de acuerdo a los procedimientos y requisitos establecidos en la ley N° 274/98, Ley básica para la regulación y control de plaguicidas, sustancias tóxicas, peligrosas y otras similares (Art. 42). Siempre la Dirección General de Protección y sanidad agropecuaria, establecerá los mecanismos de coordinación con aquellas instituciones nacionales, organismos regionales e internacionales afi nes a las actividades agropecuarias, acuícolas, pesquera, forestal y agroforestal con el objetivo de desarrollar la asistencia técnica, capacitación, fi nanciamiento e información sanitaria y fi tosanitaria (Art. 51). Los títulos II y III de la ley N° 274/98 establecen las obligaciones para la comercialización y distribución de plaguicidas, sustancias tóxicas, peligrosas y otras similares en los artículos que van del 6 al 17. El título IV defi ne las competencias de las autoridades de aplicación, es decir: el MAG, MARENA, el Ministerio de Salud, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Construcción y Transporte, el Ministerio de Finanzas (Arts. 19-24); se establecen también las funciones de los Gobiernos Municipales y Consejos Regionales Autónomos (Art. 25); se crea la Comisión Nacional de Plaguicidas, Sustancias Tóxicas, Peligrosas y otras similares como órgano de coordinación, asesoría y consulta sobre los confl ictos que surgan entre la autoridad de aplicación y los demás órganos señalados en la presente Ley y su reglamento (Art. 33), y fi nalmente los artículos 62- 65 establecen las infracciones y sanciones en caso de falta, violación o infracción.
La Resolución Ministerial sobre higiene y seguridad aplicable en el uso, manipulación y aplicación de los plaguicidas y otras sustancias agroquímicas en los centros de trabajo N°175/2001 tiene por objeto establecer las medidas mínimas en el uso y manipulación de plaguicidas que se deben adoptar en materia de higiene y seguridad del trabajo para garantizar la salud de los trabajadores en el desempeño de sus tareas al usar, manipular y aplicar plaguicidas y otras sustancias agroquímicas. Estas disposiciones tienen carácter obligatorio en todos los centros de trabajo del país (Arts. 1 y 2). Todos los productos de plaguicidas necesitan tener una etiqueta de material durable y resistente a la manipulación, de
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Mujeres seleccionado semillas.
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forma que se identifi que claramente su contenido (Art. 15). Los empleadores deberán orientar a los trabajadores acerca de las precauciones que deben observar en la aplicación y uso de plaguicidas y advertir de los riesgos a que se encuentran expuestos en el manejo de las sustancias químicas.
La NTON 17 003-03 para requisitos de semilla importada de uso agrícola e investigación tiene como objetivo establecer una muestra representativa de las semillas con el fi n de diagnosticar su calidad física-fi siológica y fi tosanitaria, para evitar la introducción al país de plagas de interés cuarentenario y económico. La Ley de conservación, fomento y desarrollo sostenible del sector forestal N° 462/03 también interviene en la reglamentación de la materia estableciendo que el INAFOR tendrá que coadyuvar con las instancias sanitarias del MAGFOR a la realización de todas las acciones necesarias para la prevención y combate de plagas y enfermedades, y vigilar el cumplimiento de las normas sanitarias relativas a las especies forestales (Art. 7). A tal fi n, el MAGFOR, en coordinación con INAFOR deberá elaborar una normativa especial en donde se establezca el procedimiento a seguir (Art. 32).
Generalmente, la materia esta reglamentada más bien por normas técnicas, tal como la NTN 11014/04 sobre requisitos y disposiciones sanitarias y fi tosanitarias para el tránsito por el territorio nacional de animales, vegetales, productos y subproductos agropecuarios, NTN 11002/01 sobre la certifi cación fi tosanitaria de productos y subproductos vegetales y frutas frescas, NTN 11002/01 sobre la certifi cación fi tosanitaria de vegetales y frutas frescas para la exportación, NTN 11001/00 para la certifi cación fi tosanitaria de productos agrícolas de exportación frescos y procesados.
Sobre la agricultura ecológica, la NTN 1101/03 dispone que “toda sustancia empleada en un sistema ecológico como fertilizante y acondicionadora del suelo, para el control de plagas y enfermedades, para asegurar la salud del ganado y la calidad de los productos de origen animal, o bien para la preparación, conservación y almacenamiento de un producto alimenticio, deberá cumplir con lo establecido en esta Norma Técnica Obligatoria de Producción Ecológica (7.1)”.
Por otro lado, el Decreto N° 32/93 crea la Comisión Nacional de agroquímicos que funcionará en dependencias del MAGFOR. Tendrá por objeto servir de órgano de coordinación, asesoramiento y consulta en la aplicación de las normativas vigentes en materia de agroquímicos (Art. 1). La Comisión apoyará al MAGFOR, al Ministerio de Salud, al Ministerio de Trabajo y al Instituto Nicaragüense de Recursos Naturales y del Ambiente según corresponda, con sus estudios y dictámenes sobre la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en materia de registro, importación, exportación, formulación, envasado, etiquetado, almacenamiento, manipulación, comercialización, publicidad, uso y disposición de agroquímicos en todo el territorio de la República. La Comisión estará facultada también para elaborar y proponer a dichas entidades y Ministerios la presentación al Poder Ejecutivo de proyectos de modifi caciones a la legislación actualmente vigente (Art. 3).
Temas pertinentes para la legislación sobre alimentos El derecho a una alimentación sana y nutritiva además de tener en cuenta la variedad de los alimentos y, por lo tanto, la necesidad de conservación y uso sostenible de la biodiversidad agrícola, está directamente relacionado al control de calidad de los alimentos y a específi cas medidas adoptadas para algunos alimentos que garanticen la buena calidad de los productos alimenticios.
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En relación a los bosques, los productos forestales no madereros también ejercen una función importante como proveedores de alimentos, tal como frutas, semillas comestibles, plantas medicinales y la miel por lo cual habría que asegurar un acceso justo y equitativo a tales productos por parte de los grupos más necesitados.
En vía general, la transversalidad de las temáticas en el presente análisis pone en evidencia la necesidad de tomar en cuenta los múltiples factores que contribuyen a mejorar la seguridad alimentaria considerando también la necesidad de la implementación de la ley por parte de las instancias y autoridades pertinentes a través de mecanismos adecuados que hagan valer los derechos de los grupos más vulnerables.
Los productos forestales no madererosLos productos forestales no madereros (PFNM) son bienes de origen biológico, distintos de la madera derivados de los bosques, de otras tierras boscosas y de los árboles fuera de los bosques (defi nición FAO). Los bosques albergan una gran cantidad de PFNM, incluyendo alimentos (semillas comestibles, hongos, frutas, hierbas, fauna silvestre y forraje) fi bras (bambú, rotén, rafi a) exudados (látex, gomas y resinas) y otros productos animales y vegetales, tales como: plantas medicinales, miel y cera de abejas. Varios millones de personas de todo el mundo dependen de los PFNM para su subsistencia y seguridad alimentaria y asistencia médica. Algunos PFNM son utilizados también como materia prima para la elaboración industrial. Sin embargo, la legislación existente dedica poco espacio para su reglamentación.
• Honduras
En Honduras, los principales PFNM ampliamente utilizado y aprovechado sen forma comercial son la resina de pino y la resina de liquidámbar. Otros PFNM que también tienen importancia comercial son las semillas forestales, las fl ores, musgos, animales silvestres y una gran diversidad de cortezas y hojas utilizadas como productos medicinales. El reglamento de la Ley de Modernización del Sector Agrícola (LMDSA) (Acuerdo 1039-93) establece que el cumplimientodel plan de manejo dará derecho al propietario a disponer de los productos forestales que se obtengan del bosque (Art. 38).
Mientras que el artículo 46 establecequelaAdministraciónForestal del Estado Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR) programará trabajos de reforestación combinados con trabajos agrícolas en
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Artesanía local hecha con asiculas de pino por un grupo de mujeres. Honduras.
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áreas forestales nacionales desarboladas donde sea técnicamente factible, y los efectuará bajo contrato con cooperativas, empresas asociativas o cualquier otra forma de organización societaria legalmente reconocida por el Estado, quienes se benefi ciarán en su totalidad del rendimiento agrícola y participarán en los benefi cios que se deriven de la explotación del bosque. La AFE-COHDEFOR promoverá la incorporación de estos grupos a labores de producción y conservación de los bosques y a su aprovechamiento, incluyendo la extracción de resinas.
En relación a la comercialización interna y externa de la madera y demás productos forestales, el artículo 68 dispone que es completamente libre, puede ser efectuada por cualquier persona natural o jurídica, sin necesidad de autorizaciones o permisos administrativos previos, sujetándose únicamente a la aplicación de las disposiciones vigentes en materia forestal, aduanera, tributaria, cambiaria, de sanidad vegetal y a los convenios internacionales que regulen su comercio.
Lo anterior no incluye la comercialización de especies o productos de fl ora y fauna silvestre prohibidos o restringidos por convenios internacionales.
En relación a la producción y procesamiento de semillas forestales estará sujeta a lo dispuesto en el Artículo 15 de la LMDSA, para lo cual la AFE-COHDEFOR, como parte integrante del Sector Público Agrícola, emitirá los respectivos planes indicativos. En particular, la ley establece que toda persona natural o jurídica podrá realizar actividades de investigación, producción, procesamiento o comercialización de semillas, con sujeción a las disposiciones legales vigentes que SERNA establecerá y aplicará las normas de calidad de las semillas producidas y comercializadas. El artículo 71, establece que las sociedades mercantiles u otras personas jurídicas que se dediquen al corte, aserrío, o impregnación de la madera, extracción o destilación de resinas, la industria primaria o secundaria de los recursos forestales y su comercialización interna o externa podrán contar con socios, socias y capital extranjeros de conformidad con el artículo 336 de la Constitución.
- Aportes de la nueva ley forestal de áreas protegidas y vida silvestre -
En base a la ley, los PFNM son considerados subproductos forestales, por ejemplo las ramas, tocones, raíces, hojas, bellotas, semillas, paste de cerro, cortezas, resina, latex, fl ores, colorantes naturales, leña, plantas, epfetas, gallinaza y otros similares (Art. 11).
Para su aprovechamiento sostenible, el plan de manejo de los bosques nacionales deberá considerar el criterio de uso múltiple, equidad, rentabilidad, sostenibilidad, protección y mejora del bosque aprovechando el cien por ciento de los productos (tales como las semillas, la resina, el látex, la madera, las atracciones escénicas y otros subderivados del bosque).
El Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal (ICF) incentivará la cosecha gratuita de los productos tales como: leña, maderas para uso domestico, resinas, aceites, latex, semillas y otros después de haber dado cumplimiento a las condiciones contractuales contraídas por el ICF (Art. 149).
El ICF promoverá el aprovechamiento integral del bosque, incluyendo los productos y subproductos, y apoyará la participación de los pobladores en estas actividades en alianzas entre propietarios, productores e industrias.
• Nicaragua
En Nicaragua, no está muy difundido el manejo y aprovechamiento de los PFNM aunque es de conocimiento general que existe el aprovechamiento de éstos en algunos departamentos como río San Juan, Jinotega y las Regiones Autónomas del Atlántico. No se cuenta con sufi ciente
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información sobre volúmenes y valor comercializado de estos productos; se sabe de su uso a nivel artesanal en comunidades cercanas a los bosques o en zonas urbanas, y en general son comercializados de manera informal. La actividad productiva de estos productos ha sido de carácter extractiva y los volúmenes comerciales no han representado un fl ujo comercial de importancia54. En relación con su aprovechamiento, la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales N° 217/1996 establece que “para el uso y aprovechamiento de las áreas de producción forestal de productos maderables y no maderables, éstas deberán ser sometidas a manejo forestal con base sostenible, con la aplicación de métodos y tecnologías apropiadas que garanticen un rendimiento óptimo” (Art. 100).
Por otro lado, a través del Acuerdo del Instituto Nicaraguense de Recursos Naturales y del Ambiente (IRENA) del 1990, se creó el Centro de mejoramiento genético y banco de semillas forestales cuyos objetivos principales son: la protección de áreas forestales de interés científi co, el mejoramiento genético de especies de importancia económica y científi ca a través de la instalación de viveros, huertos semilleros o clónales tanto de latifoliados como de confi eras, la recolección de semillas para suministrar material genético óptimo para los proyectos de reforestación así como para el manejo sostenido de los bosques.
El Centro será el responsable de garantizar la calidad y pureza de las semillas forestales que sean exportadas e importadas a Nicaragua a través de controles fi tosanitarios (Art. 1). El Centro que goza de autonomía fi nanciera, estará sujeto al control de una auditoria externa nombrada por IRENA (Art. 5) quien también nombra a su director (Art. 2).
Por último, el Decreto 50/2001 sobre la política de desarrollo forestal de Nicaragua, puntualiza que “se promoverá la diversifi cación de mercados y productos, incluyendo mercados a futuro, para un mayor número de bienes y servicios provenientes del bosque y el apoyo en la inserción en los mercados internacionales. Además para ampliar y fortalecer los mercados, se promoverá a través de incentivos el sometimiento voluntario de bosques bajo manejo, a la certifi cación forestal para garantizar un manejo efi ciente del mismo” (Art. 4).
Las presentes disposiciones reglamentan algunos aspectos de los PFNM, cuya contribución para la seguridad alimentaria podría ser aun más relevante si se tendrá en cuenta su potencial.
54 Informe Nacional, FAO, Roma, 2005.
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Bosque latifoliado. Centroamérica.
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Legislación sobre alimentos
• Honduras
Con Decreto 68/87, se crea en la Secretaría de Estado en el Despacho de salud pública la Dirección de Alimentación y Nutrición con el fi n de mejorar las condiciones alimentarias y nutrucionales de la población nacional (Art. 1). En particular, los fi nes de la dirección son: a) estimular actividades a corto, mediano y largo plazo tendientes al mejoramiento de las condiciones de alimentación y nutrición del pueblo hondureño; b) coordinar todas las actividades que se relacionan con la alimentación y nutrición tanto del sector público como del sector privado; c) propiciar la mayor y mas efectiva movilización de los recursos disponibles en la producción de alimentos; y d) prestar cooperación a instituciones y dependencias gubernamentales cuyas funciones tengan relación con los fi nes de la Dirección (Art. 2).
La Dirección estará a cargo del personal y de asuntos generales, establecerá lineamientos, ejercerá funciones de supervisión y de asistencia para las organizaciones relacionadas con alimentos y nutrición, realizará encuestas sobre producción, consumo y admnistración de productos alimenticios de primera necesidad, y será el principal coordinador entre todos aquellos órganos del Estado relacionados con la producción y comercialización de productos alimenticios de primera necesidad (Art. 5). La Dirección de Alimentación y Nutrición estará a cargo y bajo el control de un Director y su organización será: I. División de programación y evaluación, II. División de educación alimentaria y salud, III. División de alimentos y producción. En particular, la división de alimentos y producción se encargará de conocer los problemas de la demanda y oferta y de la recolección, distribución y consumo de productos alimenticios de primera necesidad a efectos de prevenir su desabastecimiento, además será el órgano encargado de inspeccionar la importación y exportación de productos alimenticios para el control de calidad (Art. 8).
En relación a la agricultura orgánica55, el Acuerdo 135/02 establece entre sus principios: el producir alimentos de elevada calidad nutritiva en cantidad sufi ciente; por lo cual habrá que fomentar e intensifi car los ciclos biológicos dentro del sistema agrario, que comprende los microorganismos, la fl ora y fauna del suelo, las plantas y los animales. A tal fi n, el mismo artículo 10 del reglamento menciona que se deberá mantener y aumentar la diversidad biológica del sistema agrícola y de su entorno en conjunto, incluyendo la protección de los hábitats de plantas y animales silvestres, fomentar la organización de sistemas agrarios locales, trabajar en la medida de lo posible, con materiales y sustancias biodegradables o que puedan ser utilizados de nuevo o reciclados, tanto en la fi nca como en el procesamiento y en la comercialización, minimizar todas las formas de contaminación que puedan ser producidas por las prácticas agrícolas y tender hacia una cadena de producción enteramente ecológica, que sea socialmente justa y ecológicamente responsable. En relación a la protección del consumidor, el artículo 11, se pone como objetivo establecer también mecanismos de protección de los consumidores contra el engaño y el fraude en el mercado, y contra declaraciones de propiedades de los productos no demostradas.
55 Según el artículo 2 del Acuerdo 135/02, por agricultura orgánica se entiende, producción y recolección de productos certifi cados de origen vegetal y animal, transformados y no transformados en cuya producción, procesamiento, conservación y comercialización no se han empleado productos químicos sintéticos considerados como prohibidos y cumplen además con los requisitos establecidos en este reglamento.El Codex Alimentarius defi ne la agricultura orgánica como un sistema holístico de producción que promueve y mejora la salud del agroecosistema, incluyendo la biodiversidad, los ciclos biológicos y la actividad biológica del suelo, prefi riendo el uso de prácticas de manejo dentro de la fi nca al uso de insumos externos a la fi nca, tomando en cuenta que condiciones regionales requieren sistemas adaptados a las condiciones locales. Esto se logra utilizando en lo posible métodos culturales,biológicos y mecánicos en oposición a materiales sintéticos para satisfacer cualquier función específi ca dentro del sistema (Codex, 1999).
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RECUADRO 24
Comentarios al proyecto de Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
Durante el mes de agosto 2007, la Comisión Especial de Seguimiento a la Estratégia de Reducción de la Pobreza, en base al mandato de la Junta Directiva 006-2006, procedió a dictaminar el proyecto de ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Con la contribución de la FAO, se procedió a brindar asistencia técnico - legal con el fi n de enmarcarlo bajo un enfoque basado sobre los Derechos Humanos; en particular el derecho a una alimentación adecuada.
Los que siguen son comentarios al proyecto de ley que miran a evidenciar algunos aportes específi cos.
Antes de desarrollar una nueva ley es esencial identifi car y analizar el conjunto de disposiciones legales vigentes en relación a la materia en cuestión (leyes, decretos, reglamentos y normas técnicas) a la luz de los instrumentos internacionales pertinentes.
Como ejemplo podríamos mencionar los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio sobre la Agricultura, sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio, sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, el Codex Alimentarius de la FAO, el Convenio de Rotterdam y el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (COP), el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria junto a la Declaración sobre los Derechos Humanos de 1948 y el Art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y las decisiones y resoluciones emanadas de las Cumbres Mundiales sobre Alimentación de las Naciones Unidas.
En relación al cuerpo de la Ley, es signifi cativo el hecho que más de veinte artículos en un texto de Ley de 38 artículos reglamenten la parte institucional (Arts. 6 – 31). Es sin dudas positivo el énfasis dado a la coordinación intersectorial, sin embargo hay que asegurarse que no haya superposición de responsabilidades entre las diferentes instituciones.
Por otro lado, los mecanismos que aseguran la participación ciudadana en la toma de decisiones deberían estar más evidenciados.
El Capítulo II del Título II (Art. 5) - Fomento de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional no refl eja de manera precisa su contenido. Se trata más bien de reglamentar los diferentes mecanismos que incentivan la producción local de alimentos, garantizan el control de la inocuidad de los alimentos y sus aportes nutricionales junto a las disposiciones específi cas aplicables a los alimentos y a su fabricación, inspección, importación, exportación y venta.
Además, no es pertinente que un entero capítulo contenga un solo artículo. En relación al Título III - De la Organización del sistema nacional de Soberanía y Seguridad
Alimentaria y Nutricional (Arts. 8 -31) - habría que organizar la división en capítulos de manera más adecuada.
El Capítulo I contiene solamente un artículo (Art. 8). El orden de los organismos mencionados en el artículo 8 no corresponde al orden en el cual están descritos en el cuerpo de la ley. Habría que tratar de ser más consistentes. Además la descripción de las funciones y atribuciones de cada organismo es demasiada detallada. Quizás habría que demandar la regulación de algunos aspectos a un reglamento.
Por otro lado, no se menciona cuál es la autoridad responsable de aplicar la ley y no prevé la creación de mecanismos para hacer valer los derechos de los grupos más vulnerables, de un servicio de inspección, con un equipo de inspectores responsables de aplicar la ley. Describen acciones pero no hay disposiciones puntuales que expliquen la manera de alcanzar las metas que se proponen perseguir.
Se da relevancia al comercio de alimentos, pero no se menciona la importancia de reglamentar los mercados locales de productos alimenticios.
Por último, en el marco de la creación de las comisiones municipales de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional (Art. 17), habría que valorar los derechos de los grupos vulnerables a no padecer el hambre instituyendo estructuras municipales adecuadas y accesibles a la población.
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Mientras que con el Art. 82 se crea el Comité nacional de agricultura orgánica como organismo independiente con carácter de órgano asesor con competencias y facultades que deben ser descritas en un reglamento específi co.
El tema de la fertilidad del suelo junto al uso de semillas y material reproductivo mencionado en los Artículos 21 y 22 pone en directa relación la importancia de conservar la biodiversidad agrícola con el carácter nutritivo e inocuo que deberían tener los alimentos. Por un lado se trata de mantener el nivel de nutrientes de los suelos y garantizar que las plantas cultivadas cumplan con los requisitos del presente reglamento empleando técnicas apropiadas en los métodos de elaboración (Art. 27), y por otro de contribuir a mantener un nivel nutritivo más elevado de los alimentos derivados de la agricultura orgánica.
En relación al derecho de las mujeres a la alimentación, la Constitución y leyes secundarias establecen normas que reconocen y garantizan ese derecho.
En particular, el Art. 150 de la Constitución establece que el Poder Ejecutivo fomentará los programas integrados para mejorar el estado nutricional de los hondureños. Mientras que según el Art. 121, los padres están obligados a alimentar, asistir y educar a sus hijos durante su minoría de edad, y en los casos en que legalmente proceda, y todo niño deberá gozar de los benefi cios de la seguridad social y la educación. Además tendrá derecho a crecer y desarrollarse en buena salud, para lo cual deberá proporcionarse, tanto a él como a su madre, cuidados especiales desde el período prenatal (Art. 123). A tal próposito, la ley del Instituto nacional de la Mujer tiene como fi nalidad la incorporación plena de la mujer al proceso de desarrollo sostenible con equidad de género.
• Nicaragua
Antes de entrar en el específi co en relación a la legislación sobre alimentos, cabe mencionar que el Decreto 40/2000 creó la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional como instancia permanente adscrita al Ministerio de Salud […] de carácter intersectorial, multidisciplinaria e interinstitucional, que integre a los diferentes sectores sociales, públicos y privados involucrados en la Seguridad Alimentaria y Nutricional cuyo fi n consiste en “priorizar, planifi car, coordinar, monitorear y evaluar las políticas, estrategias y acciones que en alimentación y nutrición se desarrollen en Nicaragua” (Arts. 1 y 2). En particular, entre sus funciones, cabe mencionar los siguientes: 1) analizar, interpretar y orientar las líneas de acción en relación a la información existente sobre la situación alimentaria y nutricional del país, 2) promover y coordinar la elaboración de la Política Nacional de Seguridad Nutricional y su Plan de Acción, enmarcado dentro de los compromisos nacionales e internacionales suscritos en materia de alimentación y nutrición; 3) vigilar la situación nutricional del país y proponer alternativas de solución de forma efi caz y oportuna ante situaciones de emergencia o que pongan a riesgo la seguridad alimentaria y nutricional de los nicaragüenses; 5) mantener estrecha relación intersectorial con la planifi cación, programación, ejecución, seguimiento y evaluación del Plan Nacional de desarrollo económico-social, sus Programas y proyectos específi cos; y 6) nombrar un Comité Técnico en el Ministerio de Salud, conformado por técnicos especializados de cada institución. Dicho Comité estará coordinado por un Secretario Técnico, nombrado por el Ministro de Salud (Art. 6). El artículo 7 dispone cuáles son sus funciones, en particular propone estudios, proyectos e investigaciones, y hace recomendaciones en relación a problemas específi cos que se presenten en el país vinculados al campo alimentario y nutricional, ya sea por mandato del Gabinete de gobierno del plan de seguridad alimentaria y nutricional.
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Por otro lado, en relación al derecho a una alimentación adecuada, la ley de alimentos N° 143/1992 regula el derecho de recibir alimentos y la obligación de darlos. El deber de dar alimentos y el derecho de recibirlos se funda en la familia y en forma subsidaria en la unión de hecho estable que tenga las caraterísticas que se regularán en esta ley, para efectos de la obligación alimentaria (Art. 1). El derecho de alimentos es imprescriptible, irrenunciable e intransferible (Art. 13).
A propósito, sobre la reglamentación de la calidad de los alimentos, se acompañan las siguientes normas técnicas en relación a alimentos específi cos.
La NTN 16002/00 sobre frijol en grano, establece las características y calidades del frijol en grano, así como sus métodos de ensayo y análisis para su transacción comercial. En particular, deberá ser sano y limpio y cumplir con los grados de calidad de acuerdo con una específi ca tabla. En particular, (7.2) el procedimiento operatorio para la determinación de las características del frijol en grano a nivel comercial. Mientras que la NTN 13001/00 sobre la cebolla seca, defi ne las especifi caciones que deberán presentar las cebollas secas para su comercialización y el consumo nacional e importado, después de su acondicionamiento para ser suministrada al consumidor. El
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala
En abril de 2005, con la promulgación de la presente ley (Decreto Nº 32/05), Guatemala se convirtió en el primer país de América Latina que incorporaba una ley de este tipo en su ordenamiento jurídico nacional. La ley, diseñada conjuntamente por el Gobierno, la sociedad civil y las Naciones Unidas, defi ne la seguridad alimentaria como “el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa” (Art. 1). Establece la prohibición en discriminación en el acceso a los alimentos (Art. 2). Establece igualmente una Secretaría Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) cuyo objetivo fundamental es establecer y mantener, en el contexto de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, un marco institucional estratégico de organización y coordinación para priorizar, jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar acciones de SAN a través de planes […] (Art. 7). Se crea también un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -CONASAN- como ente rector del SINASAN, el cual será responsable de impulsar las acciones que promuevan la Seguridad Alimentaria y Nutricional en el ámbito político, económico, cultural, operativo y fi nanciero del país (Arts. 11 y 12).
A nivel institucional, se crea la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la República -SESAN- como ente coordinador del SINASAN con la responsabilidad de la coordinación operativa interministerial del Plan Estratégico de SAN, así como de la articulación de los programas y proyectos de las distintas instituciones nacionales e internacionales vinculados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional del país (Art. 19). El capítulo VIII establece los mecanismos de corresponsabilidades institucionales (Arts. 28 y 34).
En fi n, para su cumplimiento, el Art. 41 dispone que los ministerios integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional quedan facultados para proponer a las instancias correspondientes, los elementos técnicos y administrativos que permitan sancionar las acciones que pongan en riesgo el derecho a la seguridad alimentaria y nutricional establecido en el artículo 1 de esa Ley.
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contenido de cada empaque debe ser uniforme y contener sólo cebollas secas del mismo origen, calidad y tamaño. En relación al etiquetado, cada empaque debe llevar las siguientes indicaciones: 5.4.2. Identifi cación, 5.4.3. Naturaleza del producto y 5.4.4. Origen del producto.
La verifi cación y certifi cación de esta Norma estará a cargo del Ministerio Agropecuario y Forestal a través de la Dirección de Sanidad Vegetal mientras que el incumplimiento a las disposiciones establecidas en la presente norma, debe ser sancionado conforme a lo establecido en la Ley 291; las disposiciones sanitarias; Decreto N° 391 y N° 432 y en la Ley de Normalización Técnica y Calidad. La NTN 13002/00 sobre la papa establece las especifi caciones y características que deben reunir las papas con fi nes de comercialización.
El control de calidad de los alimentosEl Sistema de control de alimentos comprende la legislación y reglamentación pertinente a los alimentos, así como su inspección, análisis, inspección de los alimentos de importación y exportación, y certifi cación y gestión del control de los alimentos56. En este sentido, está directamente relacionado con la inocuidad y calidad de los alimentos y la necesidad de mantener la biodiversidad agrícola.
• Honduras
El reglamento para la inspección e inocuidad de frutas, vegetales frescos y procesados (Acuerdo 632/03) mira a establecer los mecanismos que garanticen la correcta aplicación y cumplimiento de la Ley en todos lo relacionado con los procedimientos de inspección higiénico sanitarios en los campos donde se producen, los medios por donde se transportan y los establecimientos donde se comercializan las frutas, vegetales frescos y procesados destinados al consumo interno, importación o a la exportación (Art. 1). En particular, el presente reglamento se aplicará a la producción de frutas, vegetales frescos y procesados, desde el campo hasta el despacho para la venta (Art. 2).
Corresponde al SENASA la supervisión, ejecución y regulación de todos los aspectos normativos establecidos en este reglamento (Art. 3). En particular, a través de la Subdirección Técnica de Sanidad Vegetal y el Departamento de Inspección e Inocuidad de alimentos de Origen vegetal, la conducción y ejecución de programas ofi ciales de sanidad vegetal como ser: buenas prácticas agrícolas, buenas prácticas de manufactura, buenas prácticas de higiene y análisis de peligros y puntos críticos de control, además de supervisar, inspeccionar y certifi car la condición sanitaria y fi tosanitaria de dichos productos. Para el cumplimiento de este reglamento la subdirección técnica de sanidad vegetal, también se apoyará en los demás reglamentos principalmente el de diagnóstico, vigilancia y campanas fi tosanitarias, el de cuarentena agropecuaria y el de registro, uso y control de plaguicidas y sustancias afi nes, además del de bioseguridad con énfasis en las plantas transgénicas en los campos de su competencia (Art. 9). Para garantizar la inocuidad de frutas y vegetales frescos, el SENASA a través de la subdirección técnica de sanidad vegetal deberá crear y validar normas sobre la práctica de utilizar abonos orgánicos, cuyo fi n será el reducir al mínimo la posibilidad de contaminación microbiana de las frutas, vegetales frescos y procesados (Art. 19).
La subdirección de sanidad vegetal del SENASA tendrá la responsabilidad de obtener las muestras en el campo, planta mapacadora y procesadora, con la intención de verifi car si las frutas y vegetales frescos están o no contaminados. Por su parte, los productores, deberán asegurarse que las frutas y vegetales frescos no salgan contaminadas al mercado (Art. 21). Sin embargo el proceso de autorización y de otorgamiento de los permisos sanitarios y registro de establecimientos,
56 http://www.fao.org/ag/agn/food/control_es.stm
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constituye un servicio cuyo costo será fi jado en el reglamento de cobro de tasas y servicios de la subdirección técnica de sanidad vegetal (Art. 37). También los vehículos de transporte de frutas y vegetales frescos están sujetos al cumplimiento de las normas y disposiciones higiénico - sanitarias y a la inspección sanitaria y deberán ser apropiados para tal fi n, de manera que estén protejidos los productos de agentes contaminantes y aseguren su correcta conservación en el traslado (Art. 47). Otras medidas de higiene están dirijidas a los centros de distribución (Art. 54), las plantas empacadoras (Arts. 57 y 62), al personal en las instalaciones (Arts. 63 y 65) y a las instalaciones (Arts. 66 y 69). Las violaciones a las normas legales en este reglamento serán sancionadas administrativamente por la SAG a través de la sub dirección técnica de sanidad vegetal, sin perjuicio de las demás que correspondan cuando sean consitutivas de delito (Art. 92).
• Nicaragua
En relación con la inocuidad de los alimentos, con el decreto ejecutivo 42/04, se crea el Sistema Integrado Nicaragüense de Inocuidad Alimentaria (SINIAL), con el objeto de coordinar las actividades que garanticen la inocuidad de los alimentos de consumo humano en la cadena alimentaria (Art. 1). El Sistema Integrado Nicaragüense de Inocuidad Alimentaria (SINIAL) estará integrado por los Ministerios Agropecuario y Forestal (MAGFOR), a través de la Dirección General de Protección y Sanidad Agropecuaria, Ministerio de Salud (MINSA) a través de la Dirección General de Regulación de Establecimientos, de Profesionales de la Salud, de Medicinas y Alimentos y del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) a través de la Dirección General de Competencia y Transparencia en los Mercados, siendo sus funciones:
Elaborar y aprobar su Reglamento Interno
Coordinar todas las actividades de inocuidad alimentaria que desarrollan las Instituciones ofi ciales y privadas, organismos internacionales, y ONG.
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Aspectos del Reglamento de Bioseguridad con énfasis en plantas transgénicas
En Honduras, existe a tal propósito un Reglamento de Bioseguridad con énfasis en plantas transgénicas aprobado mediante Acuerdo 1.570/98 cuyo objetivo consiste en “establecer los principios generales a ser tomados en cuenta para la regulación del uso de OGM.”(Art. 1).
El ámbito de aplicación se extiende a “todo el reino vegetal y sus productos viables de reproducción o de transmisión de material genético, obtenidos por técnicas de modifi cación genética” (Art. 2). “El SENASA designará a la autoridad o autoridades competentes responsables de la regulación del uso de organismos transgénicos que recibirán las solicitudes de autorización de dichos usos y decidirán sobre ellas”. “Se crearán comité o comités nacionales de carácter asesor, para la evaluación de los riesgos a la salud pública, la producción y el medio ambiente del uso de organismos transgénicos y para la supervisión de pruebas de campo con organismos transgénicos” (Arts. 7 y 8). El Capítulo IV establece el procedimiento y la metodología de evaluación de riesgos, que se hará “por parte de la autoridad competente y de sus órganos asesores usando criterios científi cos y los gastos en que se incurran por cuenta del interesado” (Art. 13). “Siempre el SENASA protegerá los derechos de propiedad intelectual, así como la información confi dencial de carácter comercial que le haya sido notifi cada o facilitada por algún medio en virtud del presente Reglamento” (Art. 16). El SENASA informará el Comité Nacional de Biodiversidad acerca de todas las autorizaciones de uso de los organismos transgénicos concedidas (Art. 18).
El Capítulo V establece las infracciones y sanciones y el Capítulo VI las disposiciones fi nales. El último artículo del Protocolo precisa que el presente reglamento deroga cualquier reglamento o resolución que se le oponga (Art. 26).
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Proponer políticas nacionales de inocuidad alimentaria para su aplicación en la producción primaria, procesamiento y exportación de alimentos.
Promover la armonización y equivalencia de normas internacionales y nacionales en Inocuidad de alimentos.
Proponer las modifi caciones y adecuaciones necesarias a la normativa nacional relacionada con inocuidad alimentaria.
Así como otras que se establezcan en su Reglamento interno (Art. 3).
Las Instituciones integrantes del SINIAL conformarán un Comité Nacional de Coordinación de Inocuidad Alimentaria (CONACIA) como órgano ejecutivo (Art. 4). El CONACIA desempeñará las siguientes funciones:
Dar seguimiento y cumplimiento a los acuerdos establecidos por el SINIAL.
Asegurar el estricto cumplimiento de las normativas alimenticias vigentes.
Contribuir en el asesoramiento de la elaboración de los planes de vigilancia en inocuidad alimentaria.
Contribuir al funcionamiento de la red de alerta, a programas de vigilancia epidemiológica de enfermedades transmitidas por alimentos y de contaminantes presentes en los alimentos.
Proponer proyectos para la capacitación en inocuidad alimentaria.
Promover de manera coordinada la salud ocupacional, ambiente laboral de las actividades que se desarrollan en toda la cadena alimentaria.
Servir como medio facilitador del comercio de alimento (Art. 5).Para proveer a los consumidores una mejor alimentación, la Ley de Defensa de los
Consumidores N° 182/94, tiene por objeto “garantizar a los consumidores la adquisición de bienes o servicios de la mejor calidad, en sus relaciones comerciales, mediante un trato amable, justo y equitativo por parte de las empresas públicas o privadas individuales o colectivas”. Para lo cual, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio es la instancia encargada de implementar la Ley y su reglamento de 1999 a través de la Dirección de Defensa del Consumidor (DDC).
En relación al control de alimentos, la Norma Técnica 03 026/1999 establece normas sanitarias de manipulación de alimentos, en particular, tiene por objeto establecer los requisitos sanitarios que cumplirán los manipuladores en las operaciones de manipulación de alimentos, durante su obtención, recepción de materia prima, procesamiento, envasado, almacenamiento, transportación y su comercialización. Durante la manipulación de los alimentos se evitará que éstos entren en contacto directo con sustancias ajenas a los mismos, o que sufran daños físicos o de otra índole capaces de contaminarlos o deteriorarlos. Aquellos alimentos y materias primas que por sus características propias lo requieran, además de cumplir con lo establecido en la presente norma, cumplirán con medidas específi cas de manipulación según el caso. (4.1 y 4.2). Los medios de protección deberán ser utilizados adecuadamente por los manipuladores y deberán tener en buenas condiciones de higiene, para no constituir riesgos de contaminación de los alimentos (5.7). Por último, la manipulación de los alimentos se realizará en las áreas destinadas a tal efecto, de acuerdo al tipo de proceso a que sean sometidos los mismos (6.1). Por otro lado, la manipulación durante la carga, descarga, transportación y almacenamiento no deberá constituir un riesgo de contaminación, ni deberá ser causa de deterioro de los alimentos (7.1). La Resolución sobre aprobación de acuerdos de registro de medicamentos y productos afi nes; y registro de alimentos y bebidas N° 75/2001, de conformidad con el artículo 30 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica centroamericana (Protocolo de Guatemala) los Estados Parte han convenido
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en armonizar, entre otros, los registros sanitarios e implementar a partir del 1 de Enero de 2001, el reconocimiento mutuo de los registros sanitarios de alimentos y bebidas procesados y producidos en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua; en el período previo a la armonización de las normas de etiquetados y especifi caciones en la Unión Aduanera, aceptando el uso del etiquetado y especifi caciones vigentes en cada país, y a partir del 1 de enero de 2003 aplicando, las Buenas Prácticas de Manufactura en la Industria de Alimentos, de conformidad a los criterios de gradualidad siguientes:
a) Industrias con más de 500 empleados: 24 meses;
b) Industrias de 100 a 500 empleados: 36 meses;
c) Industrias con menos de 100 empleados: 48 meses.
Intersectorialidad de algunos temas de la legislación sobre alimentos, biodiversidad agrícola y bosques
La legislación sobre biodiversidad agrícola y bosques para la seguridad alimentaria pone en directa relación temas como la tenencia de la tierra, el uso sostenible de los recursos naturales provenientes tanto de los bosques como del medio ambiente con la necesidad de proveer alimentos diversifi cados, inocuos e nutritivos en cantidad sufi ente.
En este sentido, se podría mencionar como ejemplo la técnica de la agricultura orgánica que mira a rescatar las prácticas tradicionales de producción, tratando de incorporar los avances tecnológicos no contaminantes para adaptarlos a situaciones particulares. Por lo cual, el rol que juegan los consumidores en el desarrollo y establecimiento de la agricultura orgánica en los mercados puede ser resaltado, dado que, por primera vez, los consumidores reconocen que a través de la selección de sus productos pueden contribuir a mejorar el bienestar de los pequeños productores. Por otro lado, la dependencia de la economía familiar de un solo cultivo, ya sea para mercado local o la exportación, orgánico o convencional, hace vulnerable al productor por las variaciones del mercado y los impactos climáticos. En cambio, la producción orgánica promueve la biodiversidad en la fi nca, no sólo porque es indispensable para el funcionamiento del equilibrio biológico necesario para el manejo de plagas y enfermedades,
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Árbol de Guancaste. Nicaragua.
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sino también para aumentar la sostenibilidad económica del sistema57. En este contexto, la producción y distribución de semillas también debería acompañarse a un proceso de selección a nivel genético, de ecosistema y paisaje que tenga cuenta las variedades específi cas presentes a nivel local.
En Centroamérica, casi todos los países adoptaron medidas sobre la producción agrícola orgánica. Por ejemplo, con el Acuerdo 14/2005 de San Salvador, se creó la Comisión Nacional de Agricultura Orgánica (CNAO) y se estableció que toda unidad de producción orgánica deberá contar con un plan de manejo en el cual se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos: la conservación, el mejoramiento y el uso adecuado del suelo, el agua, la biodiversidad, la rotación de cultivos y el medio ambiente; así como medidas adecuadas de mitigación ante fuentes potenciales de contaminación (Art. 8). Según el reglamento sobre la agricultura orgánica de Costa Rica (Decreto 29067/2000), los principios que rigen su producción miran en particular a producir alimentos de elevada calidad nutritiva en cantidad sufi ciente y fomentar e intensifi car los ciclos biológicos dentro del sistema agrario, lo que comprende los microorganismos, la fl ora y fauna del suelo, las plantas y animales, mantener la diversidad genética del sistema agrícola y de su entorno, incluyendo la protección de los hábitats de plantas y animales silvestres.
Mientras que en Panamá, con Resuelto 67/2005, se designa a la Dirección nacional de sanidad vegetal como autoridad competente y responsable de organizar las actividades de fi scalización y certifi cación de las actividades agrícolas orgánicas.
Los bosques también contribuyen a mejorar la seguridad alimentaria, a través de sus recursos naturales tal como las plantas medicinales, los árboles de frutas, y los servicios que brinda a nivel de ecosistema. Por lo cual se está dando cada vez más importancia a la compensación por bienes y servicios ambientales en el marco legal de los países de Centroamérica.
57 Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA); Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA); Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). 2003. Agricultura Orgánica: una herramienta para el desarrollo rural sostenible y la reducción de la pobreza.
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Paisaje rural Villa de San Antonio. Honduras.
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La producción de leña y resina contribuye a generar ingresos económicos asegurando la disponibilidad de alimentos en las familias y comunidades por lo cual deberían ser valorados en el marco de las leyes relativas a los recursos forestales.
De hecho, asegurar el acceso y la disponibilidad sufi ciente a los recursos naturales a los grupos más vulnerables se ha vuelto una cuestión fundamental que debería refl ejarse en las políticas y leyes, estableciendo roles diferenciados entre hombres y mujeres y sus relaciones en el seno de la comunidad.
Como ejemplo, en la Parte III, a través del análisis de estudios de caso, se tratará de identifi car cuáles son los principales proyectos de ley relativos al manejo de bosques, cultivos y producción agrícola de Honduras y Nicaragua, con el fi n de elaborar observaciones y recomendaciones fi nales.
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Frutas de centroamérica.
