II. E - UNAM · sistemas de partidos, cit., pp. 21 y ss., a través de la historia del pensamiento...

II. EL PROCESO DE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN

DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Una de las paradojas más sobresalientes de la de-mocracia representativa —en cuanto régimen plu-ralista desde el punto de vista político que se asientaen el capitalismo, en sus diversas formalizacio-nes— ha sido su contradictoria actitud doctrinal yjurídica ante el fenómeno de los partidos políticos.

a) Por una parte, es comúnmente aceptado queel origen y desarrollo de los partidos está en íntimaconexión con el origen y desarrollo de la democra-cia parlamentaria liberal. Concepción que, a partirde la segunda guerra mundial, se generalizará sinningún obstáculo —como reacción al fascismo de-rrotado— y que Duverger sabrá extenderla amplia-mente. El Estado liberal, lo que los italianos suelendenominar “Estado de democracia clásica” ,14 se

11

14 Cfr., en este sentido, Ruffia, Paolo Biscaretti di, Derechoconstitucional, Madrid, Tecnos, 1987 (trad. de Pablo LucasVerdú de la 6a. edición italiana, actualizada con la 13a.), pp.216 y ss.

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asienta, por su naturaleza pluralista, sobre el fun-cionamiento regular de los partidos, entendidos, im-plícita o explícitamente, como piezas fundamenta-les del sistema. Y, por otra parte, la misma doctrinaliberal, en la mayoría de los clásicos políticos, tantodel radicalismo como del liberalismo doctrinario, esreacia e, incluso, beligerante con respecto a los par-tidos. Esta contradicción teórico-práctica se disol-verá sólo muy tardíamente, por el transcurso deltiempo, cuando los principios abstractos, aceptadossin mucho análisis, necesitan funcionalizarse prag-máticamente. Resolución que, como es lógico, re-caerá en favor de la praxis política que, en estecaso, será la aceptación plena de los partidos. Vic-toria no sólo doctrinal, sino sobre todo práctica porla paulatina elevación de los partidos a los máximosniveles legales y constitucionales.

b) La revolución liberal, en sus diversas moda-lidades iniciales de formalización —las revolucio-nes francesa y americana— partió de un principioreferencial, positiva o negativamente entendido: laidea de la “voluntad general” roussoniana. La de-mocracia directa, como consecuencia inmediata deeste principio, o la democracia representativa, comosistema corrector y empírico, llevaban a considerara los partidos como alteradores de esta voluntadgeneral o “ limitadores” del mandato libre de losrepresentantes. Partido político era, así, en los clá-

12 MORODO/LUCAS MURILLO DE LA CUEVA







sicos, equivalente a “ facción” , a criterio parcialinstitucionalizado que, en definitiva, perturbaba lasociedad política.15

Rousseau, cuando se refiere a la indestructibili-dad de la voluntad general, asienta las bases doc-trinales que, más tarde, serán recogidas y reiteradaspor la mayor parte de los exégetas liberales. Losintereses particulares, de un hombre o de un par-tido, para Rousseau, al sobreponerse al interés ge-neral, favorecerán la disolución social, ya que lascontradicciones implican el debilitamiento del Es-tado. La unanimidad roussoniana rompía, lógica-mente, el esquema teórico-práctico del pluralismopolítico. En cierto modo, la sociedad política rous-soniana era una sociedad —como diríamos hoy—plena y efectivamente consensualizada. Y, así, dice:

Mais quand le noeud social commence à se relacheret l’État a s’affaiblir, quand les intèrêts particulierscomméncènt a se faire sentir et les petites sociétés ainfluer sur la grande, l’intèrêt commun s’altère ettrouve des opposants: lunanimitè ne regne plus dansles voix; la volonté générale nest plus la volonté detous; et le meilleur avis ne passe point sans disputes.16

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y PARTIDOS 13

15 Véase el recorrido que hace Giovanni Sartori, Partidos ysistemas de partidos, cit., pp. 21 y ss., a través de la historiadel pensamiento moderno y contemporáneo, rastreando el en-tendimiento del partido como parte.

16 Rousseau, Jean Jacques, Du Contrat Social, IV, I.







En otro contexto histórico-social, ya afianzadala democracia parlamentaria o, más exactamente,en proceso creciente de afianzamiento, y, desde unaconcepción doctrinaria, Tocqueville, al analizar porcontraste la nueva sociedad política norteamericanairá, incluso, más lejos, aunque introduciendo mati-zaciones importantes, por ejemplo, entre “grandes”y “pequeños” partidos, que no tienen una signifi-cación numérica, sino finalista: los partidos serán“un mal inherente a los gobiernos libres” . ParaTocqueville, la época de las grandes revolucionescoincide con la época de los grandes partidos, esdecir, entendidos negativamente, los partidos sonlos promotores de la agitación y también de loscambios sociales. Esta dualidad abre una puertadoctrinal menos rígida, pero todavía, dentro delcontexto clásico sobre los partidos. En este sentido,afirma:

Je dois établir dabord une grande division entre lespartis. Il est des pays si vastes que les différentes po-pulations qui les habitent, quoique reunies sous lamême souveraineté, ont des intérêts contradictoires,d’ou naît entre elles une opposition permanente. Lesdiverses fractions dun même peuple ne forment pointalors, a proprement parler, des partis, mais des nationsdistinctes; et si la guerre civil vient a naître, il y a con-flicts des peuples rivaux plutôt que lutte entre des fac-tions. Mais quand les citoyens different entre eux sur








des points qui intérêssent également toutes les por-tions du pays, tels, par exemple, que les principes gé-néraux du gouvérnement, alors on voit naître ce quejappellerai véritablement des partis. Les partis sont unmal inhérent aux gouvérnements libres: mais ils nontpas dans tous les temps le même caractère et les mê-mes instincts... Ce que japelle les grandes partis poli-tiques sont ceux qui s’attachent aux principes plus qualeurs conséquences; aux généralités et non aux casparticuliers... Les petits partis, au contraire, sont engénéral sans foi politique... Les grands partis boulé-vèrsent la societé, les petites lagitent; les uns la déchi-rent et les autres la dépravent; les premiers la sauventquelquefois en l’ébranlant, les seconds la troublenttoujours sans profit.17

La actitud crítica hacia los partidos, o matiza-damente crítica, no se limitará a los fundadores osistematizadores del pensamiento liberal (será más


17 Tocqueville, Alexis de, De la Démocratie en Amèrique,París, Editions Gallimard, 1961, t. I, décima parte, cap. II. In-teresa subrayar que Tocqueville, en estas páginas, al tiempoque recalca la conexión entre la libertad de asociación, de am-plio arraigo en los Estados Unidos, y los partidos políticos,contrasta los saludables efectos que producen uno y otros enla sociedad norteamericana con las nocivas consecuencias quehan generado en Europa. La clave de tan dispar resultado es-triba, a su juicio, en la diferencia de cultura y actitudes políticasexistentes a ambos lados del Atlántico. Lo que en Norteaméricaes garantía necesaria contra la tiranía de la mayoría, en Eu-ropa es un arma de guerra (ibidem, cap. IV).







acusada, incluso, en Jefferson). Por el contrario,constituirá una constante doctrinal en todo el pe-riodo de consolidación del liberalismo como siste-ma estatal de dominación política y se extenderá,posteriormente, a su funcionamiento y organizacióninterna. Así, por ejemplo, Ostrogorski18 y, sobretodo, Michels19 abren un nuevo frente, concreta-mente al poner de manifiesto los aspectos de oli-garquización, burocratización, caciquismo y faltade democracia interna de los partidos en los siste-mas demoliberales y, obviamente, en los no demo-cráticos.

Esta contradicción teórica, entre unos principiosantipartidistas y una práctica de funcionamientoreal de los partidos políticos en el sistema liberal,será corregida gradualmente. Corrección que se de-berá a la situación límite a que llega la democraciapluralista por la ascensión y asentamiento, en mu-chos países, de las ideologías y sistemas totalita-rios, concretamente entre las dos guerras mundia-


18 Ostrogorski, Möisei, La democratie et la organizationdes partis politiques, París, Calman-Lévy, 1903.

19 Michels, Robert, Los partidos políticos. Un estudio so-ciológico de las tendencias oligárquicas de la democracia mo-derna, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1973, 2 vols. Sobreel valor actual de los planteamientos de Michels, cfr. Panebian-co, Angelo, Modelos de partido: organización y poder en lospartidos políticos, Madrid, Alianza, 1990, p. 23.







les, lo que implicará un replanteamiento doctrinalsobre la función de los partidos dentro de la so-ciedad democrática occidental. La actitud negativa,fundada, retórica y residualmente, en la utopía rous-soniana, va dando paso a una valoración positivasobre la naturaleza y función de los partidos en es-tas sociedades pluralistas.

La democracia representativa liberal queda, deesta manera, definida como democracia de partidos.De considerar a los partidos como definidores ne-gativos del “buen gobierno” , se pasa a la convic-ción, basada en la práctica, de que no hay demo-cracia pluralista si no hay partidos políticos. Y laparadoja se resuelve, de esta manera, en un doblesentido: serán los negadores de la democracia li-beral aquellos que fundamentarán sus críticas doc-trinales en la actitud de los clásicos del liberalismoy serán los afianzadores del Estado democrático-liberal aquellos que elevarán al máximo nivel cons-titucional la función imprescindible de los partidospara que la vida política y sus instituciones seanrealmente democráticas y pluralistas. La voluntadgeneral se disuelve en una concepción de la opi-nión pública, diversificada, que se canalizará, pre-cisamente a través de estas organizaciones socio-políticas.

Claro está que ese protagonismo de los partidospolíticos puede incurrir en ocasiones en excesos.








En efecto, el juego combinado de dos factores prin-cipales, muy interrelacionados, puede producirefectos especialmente corrosivos para la democra-cia representativa. Se trata, por un lado, de la co-nocida tendencia de estas organizaciones a quedaren manos de un grupo reducido de dirigentes.20 Elotro elemento es el constituido por una actuaciónpartidaria encaminada, de manera fundamental, aservir los intereses de ese reducido núcleo directi-vo, antes que a los derivados de los planteamientosprogramáticos ofrecidos a la sociedad. El resultado


20 El fenómeno de la oligarquización de los partidos políti-cos fue apreciado, sobre todo, en la socialdemocracia alemanay cobra auténtica relevancia en los grandes partidos de masas.Cfr., en este sentido la obra de Michels antes citada. No obstante,puede operar —y de hecho lo hace— en toda organización parti-dista mínimamente estructurada aunque no se ajuste a las carac-terísticas de los grandes partidos obreros surgidos en el últimotercio del siglo XIX y desarrollados en las primeras décadasdel siglo XX. En este sentido, Panebianco, Modelos de partido,cit., pp. 478 y ss., al examinar los rasgos del que llama partidoprofesional-electoral —es decir, esa variedad que Otto Kirchei-mer denominó catch all party— que en la experiencia europeaestaría sustituyendo al partido burocrático de masas y que se acer-ca más a las características de los partidos estadounidenses; re-cuerda que también en esa nueva manifestación partidista se pro-duce la pérdida de peso político de los afiliados y el reforzamientodel poder de los líderes, quienes, además, se benefician de los re-sortes que la financiación pública de la política pone en sus manosy de las consecuencias de la reducción del bagaje ideológico quese viene produciendo desde hace años.







de esa confluencia, expresiva de una radical sepa-ración entre el partido como organización y sus mi-litantes, simpatizantes y electores, en lugar de re-lativizar o dar un nuevo sentido a las normas einstituciones constitucionales, simplemente las des-naturaliza.

Sin duda, es un fenómeno patológico especial-mente nocivo que recibe una crítica constante, tantodesde posiciones comprometidas con la defensa delrégimen democrático, cuanto desde puntos de vistacontrarios a él. Para quienes mantienen esta últimapostura, este fenómeno no sería sino una conse-cuencia necesaria de una forma política que con-tiene en sus elementos constitutivos las causas deesa degeneración.21

No obstante, a estas alturas parece claro que lospartidos políticos, pese a todo, consiguen suscitarla adhesión de la mayoría de los ciudadanos, lo cualpuede interpretarse como señal de que el conjuntodel sistema funciona razonablemente. Por otra par-te, es también evidente que los electores tienden acastigar, retirándoles su apoyo, a quienes conside-ren responsables de esas y otras desviaciones se-mejantes. De ahí que no sea preciso alterar las apre-


21 Véase, entre la literatura que expresa esa línea de pensa-miento, Fernández de la Mora, Gonzalo, La partitocracia, Ma-drid, Instituto de Estudios Políticos, 1977.







ciaciones antes hechas. Por el contrario, es menes-ter confirmarlas, sin perjuicio de procurar por todoslos medios disponibles —jurídicos, políticos, edu-cativos— eliminar o reducir al mínimo las condi-ciones que hacen posible tales desajustes.22

c) La actitud del Estado ante los partidos variarátambién gradualmente.

En efecto, prohibidos y perseguidos en los al-bores del Estado liberal,23 pronto se toleró en la


22 En otros términos, pueden aplicarse a las circunstanciasactuales las palabras de Maurice Duverger, Los partidos polí-ticos, cit., p. 453: “El verdadero medio de defender la demo-cracia contra las toxinas que ella misma segrega, no consisteen amputarle de las técnicas modernas de organización de lasmasas y de selección de los cuadros —cirugía que la reduciríaa una forma vacía, a una apariencia ilusoria— sino en desviar aéstas para su propio uso; porque son, en definitiva, instrumen-tos capaces quizás de lo mejor y de lo peor, como las lenguasdel viejo Esopo. Y rechazarlas equivale a negarse a actuar. Sifuera verdad que la democracia es incompatible con ellas, estosignificaría, sin duda, que la democracia es incompatible conlas condiciones de nuestra época. Todos los discursos sobre losbeneficios de la artesanía y los daños de la gran industria noimpiden que la era artesanal esté cerrada y que vivamos en laera de la producción en serie: todas las añoranzas por los par-tidos de cuadros del siglo XIX, individualistas y descentraliza-dos, y los anatemas contra los partidos de masas actuales, cen-tralizados y disciplinados, no impiden que sólo los segundoscorrespondan a la estructura de las sociedades contemporá-neas” .

23 El individualismo propio del primer liberalismo político,se expresa claramente en España con el Código Penal de 1822,







práctica la actuación de las primeras formacionespolíticas surgidas del tronco común del liberalismoburgués. Después, la reivindicación del derecho deasociación24 será, también, la afirmación de la ne-


que, dentro del título dedicado a los delitos contra la seguridadinterior del Estado y contra la tranquilidad y el orden público(artículos 317-319), castigaba la formación de juntas y socie-dades sin licencia del gobierno y, aun tratándose de corpora-ciones permitidas por la autoridad, prohibía expresamente quese unieran para oponerse a la política gubernamental. Por lodemás, resulta significativo sobre este particular, el debate quesobre las sociedades patrióticas (prohibidas, sin embargo, porel decreto de 20 de octubre de 1820), se produjo en las Cortesdel trienio. Cfr., al respecto, Portero Molina, José Antonio, “Laconstitucionalización de los partidos políticos en la historiadel constitucionalismo español” , Revista Española de Investi-gaciones Sociológicas, núm. 1, 1978, pp. 252 y ss. A propósitode esas formaciones, véase Gil Novales, Alberto, Las socieda-des patrióticas (1820-1823), Madrid, Tecnos, 1975, 2. vols. Eshabitual recordar como manifestación característica de esta ac-titud, la Ley Le Chapelier, de 17-19 de junio de 1791, dirigidaa prohibir las asociaciones de trabajadores, fundamentalmente,y la Ley de 27 de julio de 1797, que prohibía el asociacionismopolítico. En general, sobre la aparición y desarrollo de los par-tidos políticos en España, cfr. Esteban, Jorge de y López Gue-rra, Luis, Los partidos políticos en la España actual, Barcelo-na, Planeta, 1982, pp. 19 y ss.

24 Cfr., al respecto, Iborra Limorte, Juan Antonio, El origendel derecho de asociación política en España, Valencia, Cáte-dra Fadrique Furió Ceriol, 1974. Olías de Lima Gete, Blanca,La libertad de asociación en España, Madrid, Instituto de Es-tudios Administrativos, 1977. Lucas Murillo de la Cueva, Enri-







cesidad de reconocer jurídicamente a entidades queestaban desempeñando un papel determinante en lavida política. Conquistado, al abrigo de los movi-mientos revolucionarios de mediados del sigloXIX, adquirieron un estatuto jurídico los partidospolíticos, junto con los sindicatos.25

Naturalmente, en la reivindicación de tal derechoy en su utilización más provechosa, así como enla demanda del sufragio universal, destacaron lospartidos políticos surgidos del movimiento obrero,dado que los pertenecientes a la burguesía no pa-decieron de falta de recursos económicos ni de me-dios de actuación pública y tampoco quedabanexcluidos de la participación electoral por las res-tricciones censitarias. La búsqueda de la fuerza que


que, El derecho de asociación, Madrid, Tecnos, 1996, pp.33 y ss.

25 El derecho de asociación, reclamado, entre otras fuerzaspolíticas, por el Partido Demócrata Español, fue proclamadopor el gobierno provisional tras el triunfo de la Gloriosa. Re-conocido por la Constitución de 1869 (artículos 17 y 19) y porla de 1876 (artículo 13), quedó, en la Restauración a expensasde lo que dispusiese el legislador. La Ley de 30 de junio de1887 determinó su contenido. Rico Linage, Raquel, Constitu-ciones históricas, Universidad de Sevilla, Ediciones Oficiales,1989, pp. 175 y ss., recoge esa Ley. Sobre el régimen jurídicoen ella contenido, cfr., Lucas Murillo de la Cueva, Enrique, Elderecho de asociación, cit., pp. 81 y ss. Además, Olías de LimaGete, La libertad de asociación..., cit., pp. 37 y ss.







da la unión —especialmente al hacer valer de-mocráticamente el mayor número de votos— yde la posibilidad de allegar recursos económicosconsiderables a partir de muchas pequeñas aportacio-nes, explican esa vinculación que se produjo his-tóricamente entre los partidos obreros y la conquistade esos derechos inequívocamente democráticos.26

El rechazo o la ignorancia legal de los partidosfue, durante mucho tiempo, un corolario lógico dela actitud doctrinal que se ha señalado. Pero su le-galización e incorporación al Estado27 y, más tarde,


26 Véase, en relación con esta observación cuya validez nose reduce a la experiencia española, la tesis que sitúa en lacontraposición entre trabajo asalariado y capital, uno de losprincipales factores explicativos del surgimiento de los partidospolíticos. Cfr., Rokkan, Stein, “Citizens, Elections, and Parties:Approaches to the Comparative Studies of the Processes of De-velopment” , en Rokkan, Stein y otros, Nation-building, Clea-vages Formation and the Structure of Mass Politics, Oslo, Uni-versitaetsvorlaget, 1971, pp. 40 y ss. Se hacen eco de ella, entreotros, Von Beyme, Los partidos políticos..., cit., pp. 28 y ss. yGarcía Cotarelo, Los partidos políticos, cit., pp. 21 y ss.

27 Se trata de las distintas fases o etapas que HeinrichTriepel, en su discurso Die Staatsverfassungs und die politis-chen Parteien, Berlín, Berliner Rektorade, 1928, aprecia en laactitud del Estado frente a los partidos políticos. Ahora bien,hay que advertir que la incorporación que vislumbra le pareceproblemática y que sus puntos de vista, aunque no pueden ne-gar los pasos que, en este terreno, ha ido dando el ordenamien-to jurídico, se orientan en el sentido de considerar que la for-mación de la voluntad del Estado no puede depender de “ la







su constitucionalización,28 serán también una con-secuencia de los cambios sociales y políticos quese producen en el siglo XX.

En principio, su reconocimiento jurídico se haráfurtivamente, a través de la vía interna de las cá-maras y de su funcionamiento: la instrumentaciónreglamentaria dará cobertura normativa a los gru-


voluntad de organizaciones sociales que con arreglo a su exis-tencia, órbita y carácter constituyen conjuntos de masa de lamayor volubilidad, que surgen y desaparecen súbitamente ocambian sus principios, de tal modo que a los pocos deceniosno queda de sus fundamentos más que los nombres...” ; parti-dos que “por su naturaleza se fundan en el egoísmo, y por estorepugnan en principio la inclusión en la comunidad orgánicadel Estado; ni siquiera afirman el Estado como tal, y su acti-vidad predilecta consiste en la lucha” . Cfr., al respecto la crí-tica de Hans Kelsen a esta posición en Esencia y valor de lademocracia, Barcelona, Labor, 1977, pp. 37 y ss. Por su parte,Pablo Lucas Verdú, “Los partidos políticos en el ordenamientoconstitucional español” , ahora en su Curso de derecho político,Madrid, Tecnos, 1984, vol. IV, pp. 574, subraya que la incor-poración de los partidos políticos se producirá “paradójicamen-te, no mediante el pluripartidismo (Parteienstaat), sino a travésdel partido único (Einparteienstaat)” .

28 Véase la primera conceptuación de la constitucionalizaciónde los partidos políticos en Paolo Biscaretti di Ruffia, “ I partitipolitici nellordinamento costituzionale” , Il Politico, núm. 1,1950, pp. 26 y ss. Además, su manual Derecho constitucional,cit., pp. 784 y ss. Asimismo, García Pelayo, El Estado de par-tidos, cit., pp. 47 y ss.; Lucas Verdú, “Los partidos políticosen el ordenamiento constitucional español” , cit., pp. 566 y ss.







pos parlamentarios que expresan, directa o indi-rectamente, los partidos. Los reglamentos parla-mentarios cumplen, así, una función sustitutoria ycomplementaria y, naturalmente, positiva en la re-gulación jurídica —aunque sea indirecta— de algoreal en la sociedad política democrática liberal.29

Ahora bien, será en el periodo de entreguerras,cuando, en el intento de racionalizar y adecuar ope-rativamente la vida parlamentaria, se producirá unclaro desarrollo de la disciplina de los grupos en


29 Alejandro Saiz Arnaiz, Los grupos parlamentarios, Ma-drid, Congreso de los Diputados, 1989, pp. 17 y ss., rastrea enlos reglamentos del Congreso de los Diputados y en la prácticade su aplicación desde 1820 la presencia de lo que denomina“ fenómenos colectivos de reunión o asociación cuyo funda-mento último se encontraría en la existencia de determinadasafinidades no necesariamente ideológicas” . Su investigación lepermite comprobar la efectiva existencia desde el primer mo-mento de esos fenómenos en el seno del Congreso de los Dipu-tados, aun cuando hasta la II República la mayoría de los par-tidos no se distinga propiamente de los comités electoralessurgidos tras cada convocatoria electoral y con las agrupacio-nes de parlamentarios que, de manera discontinua y desorga-nizada, surgían en la cámara. Por su parte, Morales Arroyo,José María, Los grupos parlamentarios en las Cortes Genera-les, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp. 65y ss., observa, en particular, los precedentes consuetudinariosa partir de 1869 y entiende —utilizando el esquema de Trie-pel— que, en la Restauración, se puede hablar ya del “paso dela mera tolerancia al reconocimiento explícito” de los gruposparlamentarios (p. 78), que, en 1931, serán objeto de menciónconstitucional expresa (artículo 62).







los reglamentos de las asambleas legislativas.30

Será entonces cuando se perciba con absoluta ni-tidez que los grupos, en realidad, son los partidosen la esfera de los Parlamentos.31

Por otra parte, los procesos electorales tambiéncontribuyeron a asentar su presencia pública y surelevancia institucional.

Después de 1945 los partidos políticos alcanza-rán el reconocimiento jurídico al máximo nivel yserán objeto de una regulación específica tanto enlas Constituciones cuanto en las leyes. Las nuevasdemocracias de postguerra, rompiendo los esque-mas totalitarios, revisarán, de esta manera, la acti-tud de su ordenamiento jurídico hacia los partidos,


30 Sobre ese proceso de racionalización del poder político,cfr. Mirkine-Guetzevitch, Boris, Modernas tendencias del de-recho constitucional, Madrid, Reus, 1934.

31 El artículo 62 de la Constitución de 1931, establecía quela Diputación Permanente estaría compuesta “como maximum,de 21 representantes de las distintas fracciones políticas en pro-porción a su fuerza numérica” . Royo Vilanova, Antonio, LaConstitución española de 9 de diciembre de 1931, con glosasjurídicas y apostillas políticas, Valladolid, Imprenta Castellana,1934, p. 191, entendía que, gracias a esta norma, la existenciade los partidos adquiría una “verdadera sanción constitucio-nal” . Saiz Arnaiz, Los grupos parlamentarios, cit., p. 59, afir-ma, al respecto que “de esta forma los grupos parlamentariosse incorporaban a nuestro constitucionalismo sin suscitar espe-ciales rechazos” y que, así, indirectamente los partidos políti-cos se hacían presentes en la vida parlamentaria.







considerándolos ya ahora, sin discusión, como ins-trumentos esenciales de consolidación y expresióneficaz del pluralismo político en las sociedades de-mocráticas.32

La idea de que los partidos son los canalizadoresde la opinión pública y, en consecuencia, concurrena la formación de la voluntad popular está explícitaen las Constituciones italiana, alemana, francesa yportuguesa, entre otras. Así, el artículo 49 de laConstitución italiana dice: “Todos los ciudadanostienen derecho a asociarse libremente en partidospolíticos para concurrir con método democrático adeterminar la política nacional” .33 Igualmente, la


32 Cfr., García Cotarelo, Ramón, “Los partidos políticos enlos sistemas políticos europeos de posguerra” , en Morodo,Raúl y otros, Los partidos políticos en España, Barcelona, La-bor, 1979, pp. 17 y ss. Véase, también, de este autor Los par-tidos políticos, cit. pp. 41 y ss.

33 Aunque, en el periodo de entreguerras se produjo el re-conocimiento constitucional de los partidos políticos por laConstitución de Turingia, en la República de Weimar (cfr.Stern, Klaus, Derecho del Estado de la República Federal Ale-mana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p.751.), el fenómeno de la constitucionalización de los partidospolíticos solamente cobra significado tras la operada por el ar-tículo 49 de la Constitución italiana de 1947. Véase sobre ella,además de los trabajos de Biscaretti di Ruffia antes citados,Virga, Pietro, Il partito nellordinamento giuridico, Milán,Giuffrè, 1948; Lelio Basso, “ Considerazioni sullart. 49 dellaCostituzione” e “ Il partito nellordinamento democraticomoderno” , ambos estudios en Indagine sul partito politico.







Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 21, apar-tado 1, párrafo 1, afirma que “ los partidos coope-rarán en la formación de la voluntad política delpueblo” .34 Por su parte, el artículo 4o. de la Cons-


La regolazione legislativa, Milán, Giuffrè, 1966, t. I; Mortati,Costantino, “Note introduttive a uno studio sui partiti politicinellordinamento italiano” , Scritti giuridici in memoria di V.E.Orlando, Padua, Cedam, 1957, t. II, pp. 141 y ss.; Esposito, Carlo,“ I partiti nella Costituzione italiana”, en su libro La Costituzioneitaliana. Saggi, Padua, Cedam, 1954, pp. 215 y ss.

34 Cfr. Schneider, Hans Peter, “Los partidos políticos en laordenación constitucional de la RFA” , en Vega, Pedro de (ed),Teoría y práctica de los partidos políticos, cit., pp. 415 y ss.Por su parte, Stern, Derecho del Estado de la República Fede-ral Alemana, cit. pp. 752 y ss., recuerda que, antes de la LeyFundamental de Bonn, la Constitución del Land de Baden, de22 de mayo de 1947, constitucionalizó con amplitud el régimende los partidos políticos. Véase los artículos 118 a 121 de esetexto, recogidos en las pp. 752 y 753, relativos al derecho acrear partidos, a la creación propiamente dicha, a los límites yprohibiciones que le afectan, a la participación de los partidosen las elecciones, en la formación de gobierno y en la funciónde oposición. Es significativo que el artículo 121 consagrarauna suerte de prohibición del mandato imperativo en la rela-ción parlamentario-partido. Por lo demás, sobre el artículo 21de la Ley Fundamental de Bonn, véase, en Stern, cit., las pp.753 y ss. En particular, señala que esta disposición constitu-cional “pretende describir normativamente la realidad consti-tucional y regularla —dentro de ciertos límites—”; además,sostiene que la Ley Fundamental “ es la primera Constitucióndel mundo que ha incluido expressis verbis el derecho de par-







titución francesa de 1958, se expresa también enparecidos términos: “Los partidos y los grupos po-líticos concurren a la expresión del sufragio” .35 Y,finalmente, la Constitución portuguesa de 1976 es-tablece: “Los partidos concurren a la organizacióny expresión de la voluntad popular” .36 La homo-geneidad doctrinal —en cuanto principio— no pue-de ser más clara y expresa.

Al mismo tiempo, cada sistema constitucionalañade a este principio algunas matizaciones, limi-tando en algunos casos la creación y actividad delos partidos o desarrollando diversos controles ju-diciales sobre los mismos.37 Las cláusulas de de-


ticipación política de los partidos políticos en ‘una definicióncomo punto central’ ” (p. 754), lo que le lleva a afirmar queel constituyente alemán fue más lejos que el italiano en estepunto, cosa discutible si se atiende al contenido material delartículo 49 italiano. Véase, también, Grimm, Dieter, “Los par-tidos políticos” , en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde,Manual de derecho constitucional (edición, prolegomena y tra-ducción de Antonio López Pina), Madrid, IVAP-Marcial Pons,1996, pp. 389 y ss.

35 Para una visión de los partidos políticos en desde la óp-tica de la V República, cfr., Avril, Pierre, Essai sur les partispolitiques, París, Payot, 1991.

36 Sobre los partidos políticos en el derecho constitucional por-tugués, véase Gomes Canotilho, José Joaquim, Direito Consti-tucional, 6a. ed., Coimbra, Almedina, 1993, pp. 440 y ss.

37 Véase, sobre los distintos tipos de control existentes y losmomentos en que surgen, Ruffia, Biscaretti di, Derecho cons-







fensa del régimen, en este caso de defensa de lademocracia pluralista, suelen también constitucio-nalizarse como garantía contra actividades totalita-rias de partidos totalitarios o antisistema.

Así, la Constitución italiana habla de que la con-currencia de los partidos a la determinación de laorientación política nacional se haga “con métododemocrático” , aunque es evidente la ambigüedadde la fórmula elegida;38 la Ley Fundamental deBonn, más expresamente, debido a las circunstan-cias en las que se elaboró, caracterizadas sobre todopor su proximidad a la Alemania socialista y porel propio problema de la reunificación, concretómás, diciendo que “ los partidos que por sus fines


titucional, cit., pp. 779 y ss. Distingue, así, un control mera-mente exterior o negativo, encaminado a poner coto a lasactividades partidistas peligrosas para la seguridad estatal,propio del Estado liberal; un control ideológico programá-tico y un control estructural y funcional interno, propios am-bos de la democracia militante. En España, Lucas Verdú,Pablo, Principios de ciencia política, cit., vol. III, pp. 114 yss., recogía, en 1971, esta clasificación.

38 Al margen de la XIIa. disposición transitoria y final dela Constitución de 1947 que prohíbe “ la reconstitución bajocualquier forma del disuelto partido fascista” . La Ley de 20 dejunio de 1952, núm. 645, sanciona penalmente las trangresio-nes de esa prohibición. Cfr. Petta, Paolo, “Le associazioni an-ticostituzionali nellordinamento italiano” , Giurisprudenza cos-tituzionale, 1973, pp. 667 y ss.







o por la actitud de sus miembros tiendan a desvir-tuar o destruir el régimen fundamental de libertad ydemocracia, o a poner en peligro la existencia dela República Federal Alemana, serán inconstitucio-nales. La inconstitucionalidad será apreciada por elTribunal Constitucional Federal” (artículo 21.2).39

La Constitución francesa refiere, muy genéricamen-te, el respeto al principio de la democracia. Y laportuguesa, de igual forma, habla de respeto a losprincipios de la democracia política.40

Dada la ambigüedad de la expresión “métododemocrático” o del término “democracia” , que po-día ser entendido como “ liberal”41 o como “popu-


39 Cfr. Stern, Derecho del Estado de la República FederalAlemana, cit., pp. 402 y ss. Véase, además, Pinelli, Cesare,Discipline e controlli sulla “democrazia interna” dei partiti.Padua, Cedam, 1984, pp. 19 y ss. Además, Grimm, “Los par-tidos políticos” , cit., pp. 409 y ss.

40 Gomes Canotilho, Direito constitucional, cit., pp. 449-450, entiende que la Constitución portuguesa excluye todo tipode control ideológico-programático; tampoco considera posibleel control sobre la organización interna o ideológica de unpartido. El único parámetro de fiscalización lo ofrecen lasreferencias del artículo 10.2 del texto fundamental sobre elrespeto a los principios de la independencia nacional y dela democracia política. De ahí concluye que la única “ ene-mistad constitucional” que puede admitirse es la que se re-fiere a las organizaciones de ideología fascista.

41 Es decir, en el sentido de que el calificativo liberal aña-dido al sustantivo democracia o al adjetivo democrático que deél dimana identifica esa forma política que resulta de la intro-







lar” (socialista) en aquellos países en donde la in-cidencia comunista fue más fuerte —Italia, Francia,Portugal en los primeros momentos de su etapa de-mocrática— la interpretación de las normas cons-titucionales que los utilizaron para fundamentar lí-mites y controles a la formación y a la acción delos partidos políticos suscitaron muchas dudas. Delmismo modo, la especial naturaleza del partido po-lítico, el dinamismo y la versatilidad que caracte-rizan su actuación y, sobre todo, su directa relacióncon la expresión de las ideas e intereses de sectoressociales hacen muy difícil encauzar y limitar su de-senvolvimiento en un marco jurídico de libertad.42


ducción de elementos de igualdad en los principios y en la ar-quitectura del Estado liberal. Vergottini, Giuseppe de, Dirittocostituzionale comparato, cit., pp. 267 y ss., utiliza la expre-sión Estado de derivación liberal para denominarlo.

42 Véase, por ejemplo, las dudas que suscita CostantinoMortati, Istituzioni di diritto pubblico, 9a. ed., Padua, Cedam,1976, t. II, pp. 868 y ss., quien se pregunta por el alcance dellímite de la observancia del método democrático exigido porel artículo 49 de la Constitución. En particular, se trata de sa-ber: a) si responde al único propósito de excluir la existenciade partidos que, en sus programas o en su acción, se proponganobstaculizar el funcionamiento de las instituciones democráti-cas; b) si deben considerarse prohibidos los partidos que, aunrespetando en la práctica el método democrático, persigancomo fin último transformaciones radicales del orden políticoque conduzcan a la supresión de algunas libertades fundamen-tales; c) si es condición de licitud del partido su organización







Por otra parte, en algunos casos, hay restriccio-nes que, obviamente, son reflejo de situaciones decoyuntura y que, por ejemplo, están —o puedenasí interpretarse— en contradicción con el procesosupraestatal de unificación europea. Así, la tradi-cional idea de la “soberanía nacional” recogida enla Constitución francesa y, más sutilmente, expre-sada en la Constitución portuguesa, como “ inde-pendencia nacional” . Es claro que una interpreta-ción rígida de este principio constitucionalizadollevaría, en el plano general, a una actitud de re-chazo a la posibilidad de transferencias de sobera-nía, tal como se han perfilado —y realizado— desdelos Estados miembros a las comunidades europeasy en el proceso de construcción de la Unión Eu-


y el funcionamiento democrático. Sus respuestas son las si-guientes: en el primer caso, afirma, en general, la prohibiciónde toda forma de acción violenta, incluida la que se ejerce, porejemplo, a través de la propaganda que incite a la subversiónviolenta; en el segundo, contesta negativamente y en el terceropone de manifiesto la dificultad de exigir esa democracia in-terna sin poner en peligro la autonomía de los partidos políti-cos. Desde otro punto de vista, véanse las reflexiones de JoséLuis Cascajo Castro, “Controles sobre los partidos políticos” ,en González Encinar, José Juan (coord.), Derecho de partidos,cit., pp. 173 y ss., sobre la virtualidad de tales controles en unademocracia “confusa y domesticada” . A su juicio, “el proble-ma relativo al control de los partidos políticos se asemeja al dela cuadratura del círculo” .







ropea que se fundamenta en el Tratado de Maas-tricht. En cuanto límite a la creación y actividadde los partidos políticos, ese entendimiento literalchocaría contra su creciente integración en organi-zaciones supranacionales, tanto a escala comunita-ria cuanto a niveles más amplios.

La previsión de controles estatales sobre lospartidos políticos no suele figurar en os textosconstitucionales. Sin duda, la República FederalAlemana, cuya Ley Fundamental les exige concre-tamente una organización interna democrática, per-mite declarar inconstitucionales a los que tiendana desvirtuar o destruir el régimen de libertad y de-mocracia o a poner en peligro la existencia de laRepública Federal y les impone la fiscalización es-tatal de sus recursos económicos, es la excepciónmás relevante. En otros casos no se han recogidoexpresamente en la Constitución, aunque sí se dis-cutió la posibilidad de hacerlo en algunos procesosconstituyentes: por ejemplo y de manera especial,en Italia y en España. Sin embargo, se acabó op-tando por deferir al legislador la regulación de estamateria. Ahora bien, lo que sí se ha generalizadoes el establecimiento de límites constitucionales ex-presos a la creación, a la actuación y a la organi-zación y funcionamiento internos de los partidos.

Parece, pues, que, de la misma forma que la in-corporación de los partidos al ordenamiento del Es-








tado democrático se produjo gradualmente, tambiénla constitucionalización de los límites y controlesestatales sobre ellos se ha ido abriendo paso pau-latinamente. Sin duda, ha ayudado a ese resultadola consideración de que, pese a las dificultades queplantea su puesta en práctica, es técnicamente másadecuado regularlos al máximo nivel jurídico comouna garantía eficaz para el asentamiento y buenfuncionamiento del sistema democrático en su con-junto. Por otra parte, hay que tener en cuenta —endescargo de algunas de estas omisiones— que lamayoría de las Constituciones citadas fueron ela-boradas hace varias décadas. Y es lógico que lasnormas jurídicas vayan adecuándose a las nuevassituaciones.








II. E - UNAM · sistemas de partidos, cit., pp. 21 y ss., a través de la historia del pensamiento...

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