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Panorama nacional: los niños, el agua y el ambiente sano8

8 En este capítulo se hace una compilación de dos artículos elaborados por las entidades participantes en este documento, donde se hace un análisis sobre la relación entre las coberturas de acueducto y alcantarillado y con algunos de los principales aspectos institucionales –y de gestión– que tienen que ver con la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y recolección de residuos sólidos, y con la distribución y ejecución de los recursos de inversión municipal en el sector.

II.

La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

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1. Agua para la vida 9

Colombia y el mundo

De acuerdo con información compilada por el Banco Mundial para 70 países, se ha encontrado una relación entre el mayor acceso de la población a servicios de agua mejorada y de saneamiento básico y una menor tasa de mortalidad infantil, y viceversa. Resulta dramático el caso de Etiopía que tenía en 2000 coberturas extremadamente bajas de agua mejorada (24%) y de saneamiento básico (12%), y al tiempo presentaba una de las tasas de mortalidad infantil más altas del mundo, de 116 niños muertos por cada 1000 nacidos vivos, superada solo por Malawi, Mauritania, Burundi, Mali y Níger.

En el contexto internacional, Colombia se encuentra por debajo del promedio mundial (51) con una tasa de 24 para el 2000, similar a la de países como México, Ecuador, Paraguay y Tailandia, aunque muy superior a la observada en países desarrollados cuya tasa oscila entre 3 (Suiza y Suecia) y 7 (Estados Unidos), e incluso por encima de la de Chile (10), Uruguay (15), Argentina (18) y Venezuela (20) para el mismo año.

Aunque Colombia en el período 1990-2000 redujo su tasa de mortalidad infantil en 7 niños, esta disminución es levemente inferior a la de países con similares niveles iniciales de mortalidad, y dos veces inferior a lo observado en el mundo.

Al considerar en el análisis las tasas de mortalidad de niños menores de 5 años, con relación a las coberturas promedio de los servicios de agua y saneamiento básico para la misma muestra de países, el escenario se asemeja al de la mortalidad de menores de 1 año.

En este caso Colombia presenta una tasa de mortalidad de menores de 5 años de 28, la cual es inferior a la de la mayoría de los países de América Latina10 con excepción de Chile, cuya tasa es 12, Uruguay con 17, Argentina con 20 y Venezuela que presenta una tasa de 23. Sin embargo, si bien durante el período 1990–2000 la reducción de la mortalidad de menores de 5 años en el país (13 muertes menos) fue más alta que la disminución de la mortalidad de menores de 1 año (7 muertes menos) y similar a la de los demás países de América Latina, este descenso también se encuentra muy por debajo al promedio observado a nivel mundial, que fue de 21 muertes menos.

Con relación al nivel de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento básico, Colombia presentaba para el 2000 unas coberturas superiores al promedio mundial. Sin embargo, mientras el país incrementó las coberturas de acueducto en 6,4% y saneamiento básico en 8,8% entre 1993 y 2003, según el Banco Mundial otros países de la región incrementaron el acceso promedio a agua mejorada y a saneamiento básico en 10% y 20%, respectivamente.

En suma, en el contexto internacional, Colombia se ubica en una posición relativamente favorable tanto en términos de mortalidad de menores como en coberturas de acueducto

9 Este artículo fue elaborado por: Julio Miguel Silva Salamanca y Tatiana Andia, Director y Consultora de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación (DNP).

10 Para la correlación entre mortalidad y acceso a agua mejorada y saneamiento no se incluyó a Argentina ni a Uruguay por no tener información sobre sus coberturas para alguno de los años.

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y alcantarillado. Sin embargo, el país parece estar rezagado con respecto al promedio observado en el resto del mundo, con relación a la reducción de las tasas de mortalidad y el aumento en las coberturas.

Es más, para un país de ingreso medio como Colombia, que cuenta con una de las mayores riquezas hídricas del mundo11, resulta contradictorio e inadmisible el hecho de que muchas de estas muertes infantiles podrían evitarse de manera elemental, si se tuviera la adecuada prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, de la cual adolecen, como mínimo, 12,7 millones de colombianos.

Los desafíos de Colombia para mejorar de manera más eficaz las coberturas de agua potable y saneamiento básico, y a la vez disminuir más aceleradamente las muertes infantiles, están muy relacionadas con el mejoramiento de la calidad y la eficiencia de las instituciones responsables del funcionamiento de este sector. De ahí que vale la pena detenerse un poco en describir cuáles son estas instituciones y cómo se da la relación entre coberturas de los servicios de agua potable y saneamiento, y la mortalidad de los niños y niñas.

Las instituciones y su impacto

La estructura institucional del sector de agua potable y saneamiento básico se fundamenta en la separación de funciones entre el Gobierno Nacional, encargado de la formulación de la política sectorial, la regulación y el control, y los municipios, encargados de asegurar la prestación eficiente de los servicios, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución de 1991.

En este contexto, la Ley 715 de 2001, que reglamenta el Sistema General de Participaciones (SGP), determina la distribución de los recursos que el Gobierno Nacional transfiere a los municipios, parte de los cuales tienen destinación específica para el sector de agua potable y saneamiento básico. En cumplimiento de esta normatividad, entre 1994 y 2004 el gobierno ha transferido a dichas entidades un total de $117.5 billones, de los cuales $7.2 billones –6.1% del total– se asignaron al sector de agua potable.

La Ley 142 de 1994 establece el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios, y constituye el marco general para el sector y tiene como propósito aumentar sus niveles de eficiencia y de competencia, preservando instrumentos de intervención estatal acordes con sus fines sociales. Este marco de política introduce, por lo tanto, un conjunto de transformaciones institucionales orientadas hacia la descentralización, la consolidación de empresas prestadoras con énfasis en políticas de modernización empresarial y la vinculación de operadores especializados.

Como se observa en el cuadro 1, este conjunto de medidas ha tenido un impacto positivo en la cobertura. Sin embargo, estos resultados se han concentrado en las zonas urbanas,

11 Con altas precipitaciones y entre 75.000 y 85.000 metros cúbicos de recurso hídrico renovable por habitante.

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principalmente en las ciudades grandes, con un rezago en cobertura y calidad en el sector rural, en las zonas urbanas de algunas ciudades intermedias y en la mayoría de los municipios menores.

En adición a estas disparidades regionales, estudios adelantados por el DNP indican que los recursos asignados al sector durante la última década, deberían reflejarse en mayores coberturas departamentales a las observadas12. Estos rezagos en coberturas no sólo tienen impactos negativos en la generación y habilitación de tierras para urbanizar y en el mejoramiento de las condiciones físicas de los asentamientos precarios, sino en las posibilidades de disminuir la pobreza y mejorar el bienestar general de la sociedad.

Cuadro 1. Coberturas del Servicio de Acueducto y Alcantarillado, 1993 y 2003

Servicio Censo ECV Incremento Metas 1993 2003 1993 – 2003 2015Urbano Acueducto 94.6% 97.4% 2.8% 99.4%Alcantarillado 81.8% 90.2% 8.4% 97.6%Rural Acueducto 41.1% 53.1% 12.0% 81.6%Saneamiento Básico* 51.0% 57.9% 6.9% 70.9% Alcantarillado 14.6% 15.2% 0.6% Soluciones Individuales 36.4% 42.7% 6.3% Total Nacional Acueducto 79.7% 86.1% 6.4% 94,5%Alcantarillado 63.0% 71.0% 8.0% Saneamiento Básico* 73.2% 82.0% 8.8% 90,2%

*Incluye alcantarillado y soluciones alternativas de disposición de aguas servidas.

FuFuente: DANE, Cálculos DDUPA – DNP Tomando como año base 1993 (ver cuadro 1), el Gobierno Nacional se ha propuesto una meta aún más ambiciosa que la establecida por las Metas del Milenio de reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso a agua potable. El gobierno colombiano espera lograr en 2015 coberturas urbanas de 99% en acueducto y de 98% en alcantarillado (atendiendo a 7,7 y 9,2 millones de nuevos usuarios, respectivamente) y coberturas rurales de 82% en acueducto y de 71% en saneamiento básico13 (atendiendo a 2,3 y 1,9 millones de nuevos usuarios, respectivamente).

Cumplir con estas metas no sólo es importante en términos de medio ambiente, sino que tendría efectos positivos y sustanciales en la disminución de la mortalidad infantil y en la reducción de la incidencia de enfermedades cuya transmisión está asociada a la ingesta de agua contaminada.

12 Silva, J.M, Rozo., J. “El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico”, DDUPA – DNP, noviembre 2004.

13 Conpes social 091 de 2005, en el área rural se Incluyen soluciones no convencionales de saneamiento básico.

21La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

La mortalidad de los niños y niñas y su relación con las coberturas de acueducto y alcantarillado

Resulta conveniente definir con claridad los indicadores utilizados en este documento para medir muerte prematura, los cuales, además, coinciden con aquellos recomendados por las Naciones Unidas para hacerle seguimiento al cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio:

• Tasa de mortalidad de menores de 5 años: niños que mueren entre 0 y 5 años por cada 1.000 niños que nacen vivos.

• Tasa de mortalidad infantil: niños que mueren entre 0 y 1 año por cada 1.000 niños que nacen vivos.

Considerando que la mayor parte de las muertes de niños menores de un año se debe a problemas propios del periodo perinatal (bajo peso al nacer, gestación corta, retraso en el crecimiento fetal, entre otras), resulta razonable suponer que las enfermedades relacionadas con la falta de agua potable tienen mayor impacto en la mortalidad de niños entre 1 y 5 años, que si bien superaron el riesgo asociado a las afecciones en su primer año de vida, aún son bastante vulnerables. Por esta razón este documento observará por separado la tasa de mortalidad infantil (menores de 1 año) y el comportamiento de la mortalidad de los menores de 5 años.

De acuerdo con el documento Conpes social 091 “Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio - 2015”, el Gobierno Nacional se ha propuesto reducir la mortalidad en menores de 5 años de 37 –línea base 1990– a 17 muertes por cada 1000 niños nacidos vivos, y reducir la mortalidad en menores de 1 año de 31 –línea base 1990– a 14 muertes por cada 1000 niños nacidos vivos14. Mejorar el acceso de la población, especialmente de los niños, a los servicios de acueducto y alcantarillado es un objetivo fundamental para acelerar el cumplimiento de dichos propósitos.

Sobre el particular, es necesario considerar que los sistemas de prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, tienen un impacto favorable sobre la tasa de mortalidad infantil al reducir el riesgo de que los menores contraigan enfermedades como diarrea, cólera, fiebre tifoidea, disentería, poliomielitis, hepatitis y salmonelosis, entre otras, frente a las cuales dicha población es especialmente vulnerable. Sólo en el 2000, el Banco Mundial calculó que estas enfermedades ocasionaron la muerte prematura de 1.7 millones de niños alrededor del mundo.

Por su tamaño, fisiología y comportamiento, los niños son más vulnerables que los adultos a los riesgos ambientales y específicamente a los que están relacionados con la provisión deficiente de agua potable y saneamiento básico. De acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud, en América Latina el 7% de las muertes de niños menores de 5 años son causadas por enfermedades asociadas con el agua, mientras que para Colombia dicho indicador es de 9%.

14 Conpes social 091 de 2005.

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Estudios alrededor del mundo han identificado a la diarrea infecciosa como la afección que más contribuye a la carga de enfermedades y muertes relacionadas con el agua en la población infantil (Pruss, 2002). Sin embargo, esta situación no se explica exclusivamente por la deficiente provisión de los servicios de acueducto y alcantarillado, ya que la transmisión de este tipo de afecciones también puede presentarse por la contaminación de alimentos y malas prácticas de higiene, entre otras.

De esta forma, dado que existen otras causas asociadas a la incidencia de enfermedades típicamente relacionadas con el agua, múltiples estudios han tratado de aislar el efecto de la inversión en infraestructura de acueducto y alcantarillado sobre la salud de los infantes. La mayoría encuentran que la provisión de los servicios reduce aproximadamente en 20% la incidencia de diarrea y otras enfermedades infecciosas intestinales, y reduce la mortalidad infantil entre un 5% y 27% (Galdo y Briceño, 2005).

La mortalidad de los menores vista por departamentos15

Realizando un análisis similar al de la sección anterior, pero esta vez para los departamentos de Colombia, se encuentra que la tasa de mortalidad infantil y la de menores de 5 años se relaciona con las coberturas promedio de agua potable y saneamiento básico de manera inversa: a coberturas más altas, tasas de mortalidad más bajas. Esta relación es aún más fuerte cuando se analizan las coberturas y las tasas de mortalidad de menores de 5 años.

Para los dos casos, resulta de especial interés que al controlar la relación entre tasa de mortalidad de menores y coberturas, con otras variables explicativas de la mortalidad infantil (p. e. ingreso del hogar y educación promedio de la madre), el coeficiente asociado a cobertura disminuye poco y sigue siendo altamente significativo en términos estadísticos (ver anexo 7).

Situaciones preocupantes se observan, por ejemplo, en los departamentos de Chocó y La Guajira, que aún cuentan con niveles de cobertura muy deficientes y presentan tasas de mortalidad infantil y de menores de 5 años, elevadas con relación al resto del país.

Al comparar la situación de estos departamentos con la de otros países del mundo, se encontró que la cobertura de acueducto de Chocó (38%) es comparable a la de Angola (38%) e inferior a la de muchos países africanos como Ruanda (41%), República Democrática del Congo (45%), Kenya (57%) y Nigeria (62%), entre otros. Así mismo, la cobertura de alcantarillado del Chocó (25%) es igual a la de la República de África Central (25%) que ocupa el lugar número 133 entre 142 países con información sobre acceso a saneamiento para el 2000. La Guajira tiene una cobertura de acueducto igual a la de Tanzania (68%) y una de alcantarillado similar a la de Gambia (37%).

El panel A de la gráfica 1 da cuenta de las coberturas promedio de acueducto y alcantarillado de algunos de los departamentos del país, comparadas con los datos disponibles para otros países del mundo con disímiles niveles de desarrollo económico. De la información procesada se puede concluir que el país tiene una amplia brecha en niveles de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento entre regiones, comparable a la que existe entre Congo y Suiza.

15 Datos tomados de las Proyecciones de Población y Estadísticas Vitales del DANE de 1998 a 2002.

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Por otra parte, al contrastar los extremos en tasas de mortalidad infantil de los departamentos de Colombia, con información del mismo tipo para otros países del mundo, se encuentra que la situación es menos crítica que la observada en algunas naciones africanas, cuyas tasa de mortalidad infantil alcanzan los 172 (Angola) pero que, además de deficiencias en la provisión de agua potable y saneamiento básico, presentan graves insuficiencias en la prestación de servicios sociales y en la disponibilidad de alimentos. Sin embargo, como sucede con las coberturas, la mortalidad infantil en el país también difiere considerablemente entre departamentos.

Fuente: Banco Mundial, DNP, DANE, cálculo de los autores.

Como se observa en el panel B de la gráfica 1, los niveles de Tasa de Mortalidad Infantil del país oscilan entre 19 (Valle) y 90 (Chocó) niños que mueren por cada 1. 000 nacidos vivos, lo que es comparable a la situación de Venezuela (20) y Gambia (92), respectivamente. Si bien dichas tasas se encuentran por debajo de las de otros países africanos como República Democrática del Congo (128) o Angola (172), también se encuentran muy por encima de las de países desarrollados como Suiza (3) o el Reino Unido (5).

A diferencia de lo que se observa para los servicios de acueducto y alcantarillado, donde la cobertura promedio de Bogotá es aproximadamente del 100% y se asemeja a la de Estados Unidos o el Reino Unido, para el caso de la mortalidad infantil, ningún departamento del país alcanza los niveles de mortalidad de los países desarrollados.

Adicionalmente, al analizar las causas de la mortalidad en Colombia, se encontró que en 2000 las enfermedades infecciosas intestinales, entre las que está la Enfermedad Diarreica Aguda, ocasionaron el 5% de las muertes de menores de 1 año y el 8,3% de las muertes entre 1 y 5 años.

Esta situación varía también cuando se analiza por departamento. Por ejemplo, en La Guajira las enfermedades infecciosas intestinales ocasionaron el 13,7% de las muertes de menores de 1 año y el 19,6% de las muertes de los niños entre 1 y 5 años en 2000, mientras en Bogotá causaron el 3% y el 2,6% respectivamente, para el mismo año.

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Sobre el particular, es necesario aclarar que, aunque aún elevada, la participación de las enfermedades infecciosas intestinales dentro del total de las muertes de niños menores de 1 año y de niños de 1 a 5 años disminuyeron en 35% y 39% respectivamente, entre 1998 y 2002. Dicha reducción se explicaría parcialmente por el aumento de las coberturas promedio de acueducto y alcantarillado.

No es un problema de recursos

La información tan dispar que arrojan los diversos departamentos del país, muestra que el desarrollo entre las regiones en materia de servicios de agua potable y saneamiento es muy desequilibrado y, por tanto, también lo es en la mortalidad infantil y de menores.

Sin embargo, el rezago observado en algunas regiones no puede explicarse por la baja asignación de recursos públicos. El Chocó, por ejemplo, durante el período 1994–2003 recibió en términos per cápita 70% más de recursos de SGP para agua potable y saneamiento básico que el promedio del país, y aún así para 2003 sólo 38% de la población contaba con acueducto y 25% con alcantarillado, coberturas inferiores a las observadas diez años atrás. La Guajira ha recibido partidas de transferencias per cápita iguales al promedio, pero también ha recibido recursos de regalías que superan los recursos de SGP aproximadamente en 50%, y, sin embargo, la cobertura promedio de acueducto y alcantarillado decreció en 17%, entre 1996 y 2003.

Surge entonces con claridad la importancia de las instituciones que administran, asignan y ejecutan los recursos del sector, para el éxito o fracaso de la política sectorial de agua potable y saneamiento básico. Para citar un ejemplo, en la edición de febrero de 2005 del Journal of Political Economy, se presenta una interesante investigación sobre el impacto de la privatización de algunas empresas de agua potable y saneamiento básico en Argentina. Los resultados son reveladores: la tasa de mortalidad infantil disminuyó 8% más en aquellas localidades en las cuales el servicio se privatizó, y el impacto es más significativo (-26%) en los municipios en los cuales los niveles de pobreza eran mayores en términos relativos, en el momento de la privatización.

Si bien de esta experiencia no se puede concluir que es necesario privatizar las empresas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, es claro que una adecuada transformación institucional y empresarial, sin importar el origen y tipo de capital, hace más productiva la inversión en el sector. Además permite superar los rezagos en coberturas y mejorar las posibilidades de desarrollo de los municipios, incrementando la oferta de tierra disponible para urbanizar y mejorando los indicadores de calidad de vida, entre ellos los relacionados con mortalidad infantil.

Para el caso de Colombia, podría plantearse la hipótesis de que bajos niveles de eficiencia administrativa y operativa del sector, así como la alta atomización de entidades prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado (1,68 prestadores por municipio), ha impedido que los crecientes recursos asignados al sector desde 1994, los cuales se han triplicado en términos

25La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

reales, se reflejen en aumentos sostenidos y proporcionales en las coberturas y la calidad del servicio nacionales.

De hecho, se calcula que de las 830 prestadoras de servicios de acueducto y alcantarillado registrados ante la SSPD, tan sólo el 12% se ha constituido como Empresa de Servicio Público, aunque la ley ordena que todas debían conformarse bajo dicha figura. De esta forma, la mayoría de municipios del país ha optado por la figura excepcional de prestación directa y muchas comunidades se han organizado mediante otras figuras de excepción, para prestar el servicio de forma independiente. Esto impide explotar economías de escala en poblaciones pequeñas, y desarrollar esquemas regionales para la prestación eficiente del servicio.

Las transferencias y las coberturas

El conjunto de medidas y el marco jurídico que tiene el sector de agua potable y saneamiento básico desde comienzos de los noventa, ha tenido un impacto importante en la cobertura. Sin embargo, los crecientes recursos asignados al sector deberían haberse reflejado en mayores coberturas a las observadas y que los resultados positivos se han concentrado en las zonas urbanas de las ciudades grandes, con un rezago en cobertura y calidad en la zona rural y en las áreas urbanas de algunas ciudades intermedias y municipios menores.

En este sentido, es relevante analizar la forma como se han distribuido territorialmente los recursos de las transferencias, la destinación que se les ha dado y la relación de los resultados con algunos aspectos institucionales, con el fin de formular propuestas que permitan mejorar su eficiencia y efectividad.

Al comparar las transferencias realizadas a los municipios para inversión en el sector de agua potable y saneamiento básico entre 1994 y 2005, con las necesidades iniciales de cobertura, se encontró que a pesar de que los departamentos donde el promedio de coberturas era más bajo en 1996, recibieron en total más recursos para inversión; esta relación no es tan fuerte. Esto podría indicar que existe espacio para diseñar la metodología de transferencias a los entes territoriales, con el fin de que se distribuyan los recursos con base en las necesidades iniciales de ampliación de coberturas.

Al hacer un análisis de los recursos transferidos por habitante, con los avances obtenidos en el aumento de las coberturas de los servicios de acueducto y alcantarillado, se encontró que existe una relación baja entre el cambio en las coberturas y los recursos asignados. Esto quiere decir que en general los departamentos que más recursos recibieron para inversión en infraestructura de estos servicios, no lograron aumentos significativos en las coberturas. Además, los resultados son heterogéneos entre departamentos, lo que pudo ser causado porque los municipios utilizan los recursos de diferente forma.

Por otro lado, se encontró que las transferencias de recursos para inversión en el sector de agua potable y saneamiento básico por nuevo habitante atendido son diferentes entre departamentos. Además en algunos casos estas transferencias se encuentran por encima del costo unitario estándar16, aún sin tener en cuenta otras fuentes de financiación como recursos propios o regalías.

16 Costos unitarios estándar del Banco Mundial (costo per-cápita de inversión): acueducto urbano = USD133,5; alcantarillado ur-bano = USD150; tasa de cambio utilizada: $2.300 por dólar.

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Así mismo, el rendimiento de las transferencias por nuevos habitantes atendidos, no presenta una estrecha relación con las necesidades de incrementos de cobertura. En este sentido, un rediseño de la distribución de los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico, debería balancear el criterio de las necesidades por coberturas con un esquema de incentivos para mejorar la gestión de los municipios con relación a la asignación de los recursos y la prestación de los servicios en sus territorios.

Es posible concluir que las reformas al sector de agua potable y saneamiento básico iniciadas en la primera mitad de los noventa han sido positivas para el desarrollo del sector. En algunos municipios y regiones se han aprovechado notablemente las ventajas que ofrece el nuevo marco institucional. Sin embargo, muchas administraciones municipales han ignorado o utilizado ineficientemente los instrumentos disponibles para cumplir con el mandato constitucional que sobre ellas recae: el de asegurar la prestación eficiente de los servicios de agua potable y saneamiento básico en sus territorios.

Un ajuste institucional necesario

Del análisis realizado resulta evidente que es indispensable incorporar en la agenda de la salud pública del país, las acciones y la política de agua potable y saneamiento básico. En particular, debe procurarse una mayor articulación y coordinación entre dichas políticas, especialmente en el uso de los recursos disponibles de las transferencias (SGP), para potenciar los efectos positivos de la mejora en las condiciones ambientales sobre la salud de la población infantil.

Lograr coberturas de 100% requiere una asignación importante de recursos para nuevas inversiones en infraestructura, pero la sostenibilidad de dichas inversiones está sujeta a una eficiente administración de los sistemas. El problema en Colombia no es sólo de tubos. Se requiere una eficiente gestión que garantice que los recursos públicos no se desvíen hacia gastos operativos y de mantenimiento de las empresas, y por tanto es necesario que las tarifas correspondan y reflejen los costos de prestación del servicio y que las empresas del sector, en últimas, sean modernas y eficientes.

Subsanar las deficiencias que presenta el sector permitiría mejorar y optimizar el proceso de desarrollo urbano de nuestras ciudades, también deficiente, y mejorar la calidad de vida de los colombianos más pobres. Sin embargo, exige la formulación de acciones que se enmarcarían en tres tipos de instrumentos de política sectorial:

(i) Fortalecimiento de los programas de asistencia técnica y capacitación del Gobierno Nacional con respecto a los instrumentos de regulación y control, con el fin de buscar la retroalimentación para ajustarlos o innovarlos con el objetivo último de que las personas prestadoras brinden los servicios siguiendo los principios definidos en la ley, en particular, los que tienen que ver con eficiencia y equidad.

(ii) Reformas estructurales de carácter normativo sobre el SGP del sector de agua potable y saneamiento básico y mayor coordinación y articulación con los recursos asignados al sector salud.

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2. ¿Cómo han ejecutado los municipios las trasferencias de la Nación para agua potable y saneamiento básico?

(Análisis de una encuesta realizada por la Procuraduría General de la Nación en los municipios)17

En febrero de 2005, la Procuraduría General de la Nación envió a todos los alcaldes del país una petición para conocer la destinación de las inversiones de recursos provenientes de las transferencias de propósito general (Ley 715 de 2001) en agua potable y saneamiento básico, así como los rubros específicos en los que se realizó dicho gasto.

A esa petición respondieron 632 municipios, de los 32 departamentos del país. Al hacer un análisis detallado de esta información, se establecieron varias irregularidades en el manejo de los recursos de inversión por parte de la mayoría de municipios que respondieron la petición. A continuación se hace un breve recuento de los principales hallazgos.

Para evaluar la pertinencia y la viabilidad de la inversión realizada con los recursos de las transferencias con destino a agua potable y saneamiento básico, se calculó la diferencia entre el presupuesto apropiado por el municipio para invertir en este sector, y los montos efectivamente ejecutados. Mediante un promedio se determinó un comportamiento global por departamento.

Así, en la tabla siguiente, un monto mayor que cero indica que en promedio los municipios de un determinado departamento dejaron de asignar recursos para la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento básico. Es decir, apropiaron más recursos para invertir en agua potable y saneamiento de lo que efectivamente ejecutaron. Esto revela que la mayoría de los municipios –de dicho departamento– tienen rezagos presupuestales o muestran ineficiencias en la asignación de dichos recursos. Un monto menor que cero demuestra que la inversión realizada es mayor a la cifra transferida por la Nación, lo que demuestra que hay municipios que recurren a otras fuentes de financiación, como recursos propios e ingresos por regalías o tarifas, entre otros.

Los resultados del análisis muestran que 513 municipios (87% de los que respondieron la petición) están invirtiendo un monto menor al que apropian para el sector de agua potable y saneamiento básico.

El mayor diferencial entre el monto apropiado y el realmente ejecutado en inversión para dicho sector, lo presenta Atlántico, que en promedio tiene 8,345 mil millones de pesos de diferencia entre el monto asignado y el ejecutado para inversión, seguido por Norte de Santander con un promedio departamental de 2,935 mil millones de pesos que dejaron de invertirse.

17 Los datos que fueron procesados para éste análisis provienen de una encuesta realizada por la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios – mediante oficio de petición Nº 3632 de febrero 1º de 2005. Los datos de apropiaciones y ejecución se promediaron por departamento con el fin de obtener tendencias a ese nivel.

La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

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A estos departamentos le siguen Quindío, Cauca y San Andrés. Los municipios de Barranquilla y Cúcuta, capitales de Atlántico y Norte de Santander, son los que mantienen un mayor rezago entre lo que apropian y lo que ejecutan realmente en inversión para el sector.

Además, resulta preocupante que en la mayoría de municipios –que responden la petición– se encuentran rubros que por ley no deberían estar incluidos dentro de la inversión en agua potable y saneamiento básico. Por ejemplo, la mayoría de los municipios destinan los recursos de inversión a reforestación de cuencas, compra de predios, adecuación de mataderos y gastos de funcionamiento. Incluso hay municipios que gastan estos recursos en sentencias, procesos judiciales y pago de servicios públicos.

En 30 de los 32 departamentos persiste este comportamiento, los rezagos presupuestales o en su defecto malas asignaciones (a otros rubros en inversión y otros gastos). Sin embargo, en el departamento de La Guajira este comportamiento se revierte, ya que en promedio el diferencial es de -42.390 millones de pesos, lo que indica mayores recursos invertidos que los asignados por transferencias (SGP). Sin embargo, un poco menos de la mitad de la inversión realizada en los municipios de este departamento se hizo en la compra y mantenimiento de molinos de viento, adecuación de escenarios deportivos y limpieza y mantenimiento de frigoríficos, lo cual no tiene nada que ver con lo establecido en la Ley.

El único departamento donde en el promedio de sus municipios dicho diferencial es muy bajo es Vaupés, donde sin embargo, la mayor parte de esta inversión se hace en la protección de cuencas hidrográficas.

Los resultados de esta encuesta de la Procuraduría comprueban la necesidad de realizar una revisión a fondo de la forma cómo los municipios del país realizan el gasto de inversión en el sector de agua potable y saneamiento básico. El objetivo de esta revisión sería lograr que los recursos se ejecuten en su totalidad y sean invertidos en el aumento de las coberturas de los servicios de acueducto, alcantarillado y recolección de residuos sólidos y en el mejoramiento de la calidad y la continuidad de estos servicios. Esta sería una forma de garantizar que el país alcance avances significativos en el acceso de toda la población a estos servicios, los cuales resultan vitales para el desarrollo de todos los habitantes, en especial de los niños, niñas y adolescentes, quienes resultan más vulnerables a la convivencia en un medio ambiente malsano.

29La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

EVALUACIóN TRANSFERENCIAS PARA INVERSIóN MUNICIPAL EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (LEY 715 de 2001)

PROMEDIO DEPARTAMENTAL DE LAS DIFERENCIAS ENTRE EL MONTO APROPIADO Y EL EJECUTADO PARA INVERSIÓN

MUNICIPAL EN EL SECTOR

Promedio diferencial entre Departamento el monto apropiado y el ejecutado ($)

Atlántico 8,344,919,573Norte de Santander 2,935,117,407Quindío 970,371,070Cauca 509,392,248SanAndrés 368,305,388Casanare 257,081,190Amazonas 242,910,870Risaralda 138,103,516Putumayo 129,671,109Magdalena 114,774,234Guainía 106,487,692Cesar 106,173,943Nariño 104,786,586Cundinamarca 98,560,985Chocó 90,165,941Santander 86,310,870Valle 84,494,344Sucre 82,632,778Vichada 73,832,174Tolima 73,346,602Boyacá 65,014,267Huila 63,740,552Córdoba 62,823,638Meta 61,946,230Arauca 61,598,987Caldas 58,452,092Bolivar 59,093,501Guaviare 37,411,234Caquetá 18,426,943Antioquia 8,200,172Vaupés -1Guajira -42,390,682