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El agua potabley el saneamiento básico en los planes de desarrollo

III.

Capítulo 1: El estado del agua, el alcantarillado y los residuos sólidos en los municipios

La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

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Capítulo 1: El estado del agua, el alcantarillado y los residuos sólidos en los municipios

El diagnóstico es el punto de partida de un Plan de Desarrollo. Es la carta de navegación que señala las características sociales y económicas del municipio y las condiciones de vida de la población. De esta manera se asegura que la planeación estratégica tome como punto de referencia la situación real del municipio, sus carencias y necesidades, para así dar

soluciones efectivas a situaciones ya conocidas y ordenadas según las prioridades.

Con relación al agua y el ambiente sano resulta fundamental contar con diagnósticos precisos y exhaustivos que permitirán orientar luego los programas. A continuación el lector encontrará un análisis de los diagnósticos que realizaron los municipios en sus planes de desarrollo en materia de la cobertura, calidad y continuidad del servicio de agua potable; las entidades prestadoras del servicio de acueducto y cómo trazaron sus planes maestros de acueducto y alcantarillado.

A. Agua Potable

La Constitución Política de Colombia establece como uno de los fines principales de la actividad del Estado, la solución de las necesidades básicas insatisfechas, entre las que está el acceso al servicio de agua potable, que es fundamental para la vida humana. El abastecimiento adecuado de agua de calidad para el consumo humano es necesario para evitar casos de morbilidad por enfermedades como el cólera y la diarrea18.

El problema no es sólo la calidad del agua; también es importante que la población tenga acceso a una cantidad mínima de agua potable al día. En promedio una persona debe consumir entre 1,5 y 2 litros de líquido al día dependiendo del peso, de lo contrario se pueden presentar algunos problemas de salud. Por esto es importante que el servicio de acueducto no sólo tenga una cobertura universal, sino que sea continuo.

i) Cobertura de Acueducto

Del total de planes de desarrollo analizados, 568 municipios (56%) incluyen la cobertura urbana de acueducto en sus diagnósticos, mientras que el 44% restante no lo hace. Para las zonas rurales y de población dispersa, solo el 35% de los municipios incluyen el dato de cobertura de acueducto (gráfico 1A). De los municipios que realizan un análisis con datos estadísticos sobre la cobertura de acueducto, 496 (86%) reporta que más del 75% de la población del área urbana tiene acceso a este servicio, mientras que para el área rural solo 87 municipios (25%) tienen cobertura de acueducto mayor al 75% de la población (gráfico 1B).

Cobertura de acueducto

• En la última década, la cobertura de acueducto a nivel nacional registró una mejora sustancial, pasando de 79.7% en 1993 a 86.1% en el 2003(1).

• Aunque esta expansión de la cobertura estuvo concentrada en la zona rural, aún existe una brecha significativa entre la cobertura urbana y la rural. Para 2003, esta brecha se estimó en 46 puntos porcentuales.

• Aún resta un largo camino por recorrer antes de que todos los habitantes del territorio nacional tengan acceso al agua potable: según datos del DNP, en 708 municipios del país (65% de los municipios), la cobertura no alcanza el 75% de la población (2).

• De acuerdo con los Objetivos del Milenio,

Colombia debe reducir a la mitad la proporción de la población sin acceso sostenible a agua apta para el consumo humano y al saneamiento básico. Se estima que el costo de cumplir con estos objetivos es de $3.150 millones de dólares, a lo cual se debe sumar el costo de mantener y reponer la infraestructura actual, que asciende a $4.000 millones de dólares (3).

Notas: (1) Datos del DNP con base en DANE, Censo 1993 y ECV 2003. El dato de 1993 no incluye otras soluciones de abastecimiento de agua. (2) Cálculos UNICEF con base en DNP-DDT, coberturas municipales de acueducto y alcantarillado (3) Cálculos DNP, usando como referencia los costos unitarios estándares del Banco Mundial. Para esta estimación se tomaron en cuenta los datos sobre cobertura de agua potable del 2003 y se consideró el crecimiento demográfico.

18 Según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud, el 80% de las enfermedades se transmiten por medio del agua contaminada.

33La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1.008 planes de desarrollo municipales. Al analizar los planes de desarrollo, según los criterios establecidos en el Reglamento Técnico del Sector (RAS 2000) sobre la cobertura de acueducto mínima exigida19, es posible observar que de los 568 municipios que informan al respecto, 412 cumplen con una cobertura igual o superior a la exigida en el RAS. Los de mejor cobertura son, por lo general, los que tienen entre 2.501 y 60.000 habitantes. Por otro lado, 156 municipios reseñan en sus planes coberturas menores a las exigidas, lo que permite concluir que en estos municipios una gran parte de la población no tiene acceso al servicio de acueducto. Estas entidades territoriales deberían contar con un registro catastral actualizado para determinar el número de viviendas con y sin cobertura del servicio y hacer las apropiaciones necesarias y un uso adecuado de las transferencias del Sistema General de Participaciones para extender las coberturas a todos los habitantes.

Como se observa en el mapa 1, el cual resulta de la agregación de los resultados de los municipios por departamento, en 21 de

19 El RAS 2000 establece que los municipios con una población menor a 2.500 habitantes deben tener una cobertura de acueducto del 95% (mínimo). Los municipios con 2.501 a 60.000 habitantes deben tener coberturas mínimas de 90% y los municipios de más de 60.000 habitantes deben tener el 85% de cobertura mínimo.


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los 31 departamentos en los que se analizaron los planes de desarrollo municipal, más del 75% de los municipios que informan tienen coberturas de acueducto superiores al 75% de la población. Así mismo, en 7 departamentos, entre el 50% y el 75% de los municipios que informan, tienen una cobertura de acueducto mayor al 75%. En un departamento (Guaviare), la cobertura de acueducto es mayor a 75% en entre el 25% y 50% de los municipios que incluyen este dato en su plan de desarrollo. Además en dos departamentos –Guainía y Amazonas– en menos del 25% de los municipios que informan sobre este tema en sus planes de desarrollo, más del 75% de la población cuenta con el servicio de acueducto. Sin embargo, en 14 departamentos el porcentaje de municipios que no reportan información sobre la cobertura de acueducto supera el 75%, entre los cuales se destacan departamentos como Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada, donde ningún municipio incluye este tema en el diagnóstico de su plan de desarrollo.

El alto porcentaje de municipios que no reseñan la cobertura del servicio de acueducto en sus planes de desarrollo, es el reflejo de que la planeación no se hace con base en prioridades que surgen de un diagnóstico de la situación. De ahí que es posible que los programas y proyectos y por lo tanto las inversiones no se hagan en los sectores más necesitados. Además, es dificil obtener un panorama claro y representativo de la situación del país en materia de cobertura de acueducto.

ii) Empresa prestadora del servicio de acueducto

Según la Ley 142 de 1994, los municipios prestarán directamenteos municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, lo cual se entenderá que ocurre cuando: • Han hecho invitación pública a las empresas de serviciosHan hecho invitación pública a las empresas de servicios

públicos, y no haya habido empresa alguna que se ofreciera a prestarlo;

• Hanhechoinvitaciónpúblicaaotrosmunicipios,alDepartamentoHan hecho invitación pública a otros municipios, al Departamento del cual hacen parte, a la Nación y a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de servicios públicos que lo preste, y no haya habido una respuesta adecuada;

• Aún habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, hayaAún habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, haya estudios aprobados por el Superintendente que demuestren que los costos de prestación directa para el municipio serían inferiores a los de empresas interesadas, y que la calidad y atención para el usuario serían, por lo menos, iguales a las que tales empresas podrían ofrecer. Las Comisiones de Regulación establecerán las metodologías que permitan hacer comparables diferentes costos de prestación de servicios.

• Cuando los municipios asuman la prestación directa de un servicio público, la contabilidadCuando los municipios asuman la prestación directa de un servicio público, la contabilidad

general del municipio debe separarse de la que se lleve para la prestación del servicio; y si presta más de un servicio, la de cada uno debe ser independiente de la de los demás.

Empresas prestadoras del servicio de acueducto

• El servicio de acueducto se presta con distintos modelos de instituciones en las zonas urbanas y en las rurales. En estas últimas, 31% de las entidades prestadoras del servicio emiten factura, mientras que el 10% cuenta con micro medición y solo el 7,7% hacen estudios de costos y tarifas (1).

• Las entidades prestadoras del servicio de acueducto en campo son en su mayoría de carácter comunitario –juntas de acción comunal o asociaciones de usuarios– y en una menor proporción, son cooperativas. En el 2001 el MAVDT estableció que más del 80% de estas entidades no estaban registradas en la Cámara de Comercio ni en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2).

• Actualmente existen en el país 830 prestadores del servicio de acueducto que están registrados y conformados de acuerdo con la ley de servicios públicos. Sólo el 12% de estas se han conformado como Empresa de Servicios Públicos (3).

Notas: (1) Los cálculos son hechos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) en 2001 sobre una muestra de 11.552 entidades en el área rural. (2) MAVDT (2004). (3) Fuente: DNP – MAVDT (2004).


Además, su contabilidad distinguirá entre los ingresos y gastos relacionados con dicha actividad, y las rentas tributarias o no tributarias, de tal manera que la prestación de los servicios quede sometida a las mismas reglas que serían aplicables a otras entidades prestadoras de servicios públicos.

• Cuando un municipio preste en forma directa uno o más servicios públicos e incumpla lasCuando un municipio preste en forma directa uno o más servicios públicos e incumpla las normas de calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo general, o suspenda el pago de sus obligaciones, o carezca de contabilidad adecuada después de dos años de entrar en vigencia esta ley o, en fin, viole en forma grave las obligaciones que ella contiene, el Superintendente, en defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, además de sancionar a los alcaldes y administradores, podrá invitar, previa consulta al comité respectivo, cuando ellos estén conformados, a una empresa de servicios públicos para que ésta asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios, para que ésta pueda operar.

Al hacer el análisis de 1.008 planes de desarrollo, es difícil establecer el tipo de empresa prestadora del servicio de acueducto dado que los planes o bien, no son claros al definir el tipo de empresa o bien, ni siquiera lo definen. Por eso los resultados muestran que un alto porcentaje de municipios no incluye este tema en su plan de desarrollo. Un 49% no informa sobre la empresa prestadora del servicio en el área urbana y 73% sobre la empresa prestadora del área rural.

Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1.008 planes de desarrollo municipales. Además, como se observa en el gráfico anterior, entre los municipios que incluyen el tema, la mayoría describe a la empresa de acueducto como una oficina de la alcaldía en el área urbana (57%). Para el área rural, el tipo de empresa varía entre los municipios, pero predominan las juntas de acción comunal, las juntas administradoras y las asociaciones de usuarios.

Aunque como se ve, son más los casos en que los entes territoriales prestan el servicio de acueducto, vale la pena mencionar que algunos de ellos se han visto en la necesidad de adelantar procesos de contratación para que terceras personas presten el servicio de manera más eficiente. Estas empresas privadas prestadoras del servicio cuentan con la experiencia


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y el conocimiento del manejo de los acueductos, ya sea en su captación, conducción, planta de tratamiento y redes de distribución, así como la aplicación de fórmulas y metodologías tarifarias expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

En el mapa 2, que resulta de la agregación de la información de los municipios de cada departamento, es posible observar que de los 31 departamentos, en más del 75% de los municipios analizados en cinco de ellos –Magdalena, Norte de Santander, Casanare, Meta y Huila–, la empresa prestadora del servicio de acueducto pertenece al municipio.

Así mismo, en 9 departamentos entre el 50% y el 75% de los municipios analizados informan en su plan de desarrollo que la empresa de acueducto es manejada por el municipio. Además, en 8 departamentos entre el 25% y el 50% de los municipios, la empresa prestadora del servicio de acueducto es operada directamente por el municipio.

Solo en 9 departamentos el porcentaje de municipios que reportan en su plan de desarrollo que la empresa de acueducto es operada directamente por el municipio es menor al 25%. Sin embargo, en departamentos como Amazonas, Vaupés, Vichada, menos del 25% de los municipios incluyen este tema en su plan de desarrollo o no es posible determinar el tipo de empresa prestadora del servicio de acueducto.

iii) Calidad del agua para consumo humano

La tasa de morbilidad y mortalidad infantil por enfermedades relacionadas con el consumo de agua de baja calidad, entre las que se encuentran la diarrea y el cólera, aún es alta en el país20. Las malas aguas generan un impacto negativo en la salud pública que según cálculos recientes asciende aproximadamente a 1,96 billones de pesos al año21, de los cuales el 70% corresponde al impacto de la morbilidad y mortalidad por enfermedades diarréicas y el 30% restante al gasto en prevención. Esta situación es más grave en las zonas rurales y de población dispersa del país. Según cálculos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2002), del 56% de la población rural que tiene alguna forma de abastecimiento de agua, solo el 6% cuenta

20 La tasa de mortalidad en menores de cinco años en Colombia por enfermedad diarreica aguda es de 5.6/100.000 nacidos vivos. Departamento Nacional de Planeación – CONPES 3343. Marzo de 2005. Pág. 9.

21 Larsen, B. (2004). Cost of environmental damage: a socio-economic and environmental health risk assessment. Citado en: DNP- CONPES 3343.

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con agua a la que se le da algún tratamiento para desinfectarla. Esto significa que miles de niños y niñas, especialmente en las zonas rurales del país y en los municipios más pobres, aún enfrentan el riesgo de contraer enfermedades como la diarrea y el cólera, que en muchos de los casos puede llegar a ser mortal. Por esto es muy importante que los municipios del país cuenten con un sistema que permita hacerle seguimiento constante a la calidad del agua que distribuyen a sus habitantes.

Al analizar los planes de desarrollo se encontró que del total, el 52% (526) incluye un diagnóstico sobre la calidad del agua en el área urbana del municipio, mientras que solamente el 37% (376) de los municipios analizados hacen su diagnóstico sobre la calidad del agua en su área rural (gráfico 3A).

De los 526 municipios que incluyen información sobre este tema en sus planes de desarrollo, solo en 152 el agua distribuida a la población urbana cumple con los estándares mínimos exigidos, mientras que en el área rural solo 31 municipios (de los 376 que informan) dicen en su plan que tienen agua de buena calidad (gráfico 3B). No obstante, se desconocen los parámetros evaluados y valores que los municipios utilizan para catalogar como potable el agua que se distribuye, debido a que en los planes la mayoría sólo informa si es o no potable, pero no detallan información al respecto.

Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1.008 planes de desarrollo municipales.

En el mapa 3 –que resulta de agregar la información municipal por departamentos– se observa que en 16 de los 31 departamentos, menos del 25% de los municipios informan que el agua que distribuyen es apta para el consumo humano. Así mismo, entre el 25% y el 50% de los municipios de 13 departamentos del país reseñan en su plan que el agua es de buena calidad


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y apta para el consumo humano. Solo en los departamentos de Valle y Risaralda más del 75% de los municipios tienen agua de buena calidad, según la información encontrada en los planes.

Sin embargo, estos dos últimos departamentos, junto con siete departamentos –Sucre, Bolívar, Tolima, Putumayo, Meta, Guaviare y Vaupés– se destacan porque menos del 25% de los municipios incluyen información sobre la calidad del agua que consume la población.

Según el RAS 2000, la entidad prestadora del servicio público de acueducto es la responsable de controlar la calidad de agua en la red de distribución ya sea en puntos previamente escogidos –como hidrantes o pilas diseñadas para recoger muestras– o en acometidas escogidas aleatoriamente. En dichos sitios deben realizarse mínimo los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos establecidos en el artículo 19 del Decreto 475 de 1998, y el número mínimo de muestras será la que establecen los artículos 20, 21, 22 y 27 de dicho Decreto. Además, la vigilancia de que este proceso se cumpla está a cargo de las autoridades de salud de los

Departamentos, Distritos o Municipios, tal como está estipulado en el Decreto 475 de 1998 (artículo 41).

Sin embargo, la mayoría de las empresas prestadoras del servicio de acueducto –y sobre todo las más pequeñas– tienen dificultades para medir la calidad de su agua, debido a la falta de capacidad financiera y técnica. No tienen tarifas que cubran al menos los costos de operación y no logran obtener los ingresos para adquirir los insumos para hacer potable el agua, ni para establecer laboratorios que realicen una constante evaluación del agua.

iv) Planta de tratamiento de agua potable

El Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS 2000, establece que el agua para consumo humano no debe contener microorganismos patógenos, ni sustancias tóxicas o nocivas para la salud, por lo que debe cumplir los requisitos de calidad microbiológicos y fisicoquímicos exigidos en el Decreto 475 de marzo 10 de 1998, expedido por el Ministerio de Salud. Además, la calidad del agua no debe deteriorarse ni caer por debajo de los límites establecidos durante el periodo de tiempo para el cual se diseñó el sistema de abastecimiento.


Esto, sumado a que el porcentaje de municipios que reseñan en su plan de desarrollo que el agua que se distribuye por medio del acueducto es apta para el consumo humano es muy bajo, hace que la planta de potabilización sea indispensable para disminuir el riesgo de que la población –sobre todo los niños, niñas y adolescentes– contraiga enfermedades relacionadas con el consumo de agua de mala calidad.

En los planes de desarrollo municipales se encontró que el 63% de los municipios analizados incluye información sobre la Planta de Tratamiento de Agua Potable (PTAP) de la zona urbana en el diagnóstico, mientras que el 37% restante no reseña el tema en su plan. Además, sobre el sistema de potabilización que sirve a las zonas rurales y dispersas, solo el 39% de los municipios analizados incluyen información en sus planes de desarrollo (gráfico 4A).

Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1.008 planes de desarrollo municipales. Del total de municipios que hacen un diagnóstico sobre la planta de tratamiento de agua potable, 445 tienen una planta que sirve a la población urbana del municipio, mientras que solo 80 municipios tienen al menos una planta para potabilizar el agua que se distribuye en las zonas rurales (gráfico 4B). Es revelador el hecho de que muchos municipios reporten tener planta de tratamiento de agua, pero son pocos los que informan tener agua potable.

Podría pensarse que aunque 445 municipios informan tener planta de tratamiento en sus zonas urbanas, éstas no garantizan que el agua sea potable. De ahí que sea importante determinar las condiciones actuales de las plantas. El simple hecho de construirlas no le asegura al municipio agua apta para consumo humano.

El mapa 4, que resulta de agregar la información encontrada en los planes de desarrollo municipales por departamento, muestra que menos del 25% de los municipios de cuatro departamentos –Chocó, Vichada, Vaupés y Amazonas– tienen una planta de tratamiento de agua potable.

Así mismo, entre el 25% y el 50% de los municipios de los departamentos de Magdalena, Meta, Guaviare, Caquetá y Putumayo no cuentan con un sistema de potabilización. Además en 13


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departamentos entre el 50% y el 75% de los municipios tienen una planta potabilizadora de agua y más del 75% de los municipios de 9 departamentos cuentan con una planta de tratamiento de agua potable.

Cabe resaltar que menos de la cuarta parte de los municipios del departamento del Valle incluyen un diagnóstico sobre este tema en sus planes de desarrollo.

v) Continuidad en el servicio de acueducto

Un alto porcentaje de municipios (78%) no hace referencia en sus planes de desarrollo al tema de las interrupciones en el servicio de acueducto. Esto impide obtener un diagnóstico sobre la continuidad del servicio de acueducto en los municipios.

Sólo 223 de los municipios analizados (22%) incluye en su plan de desarrollo un diagnóstico sobre este tema. De éstos, 169 informan que el servicio de acueducto no se presta en forma continua. Solo 54 municipios tienen continuidad en el servicio de acueducto.

En estos municipios la mayoría de las interrupciones se debe a la ineficiencia de los sistemas de conducción, bombeo, almacenamiento y a la baja disponibilidad del recurso. Sin embargo la mayoría de municipios que incluyen este tema en su diagnóstico no especifican la duración de los cortes en el servicio. Esto hace más difícil identificar los departamentos o regiones donde la situación es más grave.

El mapa 5, que resulta de agregar la información de los municipios de cada departamento, muestra que menos del 25% de los municipios de 18 departamentos tienen continuidad en el servicio de acueducto. Así mismo, en los departamentos de Guajira, Cesar, Santander, Boyacá, Quindío y Nariño, entre el 25% y el 50% de los municipios reseñan en los planes de desarrollo que el servicio


de acueducto es interrumpido. Además, en los departamentos de Tolima y Huila, entre el 50% y el 75% de los municipios reseña la falta de continuidad en el servicio de acueducto. Por otro lado, sólo en los departamentos de Arauca, Caldas, Risaralda, Valle, Vichada y Vaupés, más del 75% de los municipios tienen un servicio de acueducto sin interrupciones.

Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1008 planes de desarrollo municipales.

Sin embargo, como se observa en el mapa 6, en 16 departamentos menos del 25% de los municipios hace un diagnóstico sobre la continuidad del servicio de acueducto, lo que dificulta tener un panorama claro sobre la realidad del país en cuanto a la continuidad del servicio de acueducto.

vi) Estado de las redes de distribución

El estado de las redes de distribución de agua potable es un factor importante en la prestación adecuada del servicio de acueducto. Si las redes están en mal estado o construidas con materiales obsoletos, es mucho más probable que se presenten fugas que incrementan los niveles de agua no facturada y los costos de operación de los sistemas de acueducto. Además, es posible que por el mal estado de las redes el agua que reciben los habitantes sea de menor calidad, pues puede ser contaminada por filtraciones o residuos en las tuberías.

Según el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (2000),


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los municipios deben tener un catastro actualizado de las redes de distribución del acueducto, donde se haga un diagnóstico completo que contenga anotaciones sobre el material, la profundidad y el año de instalación, con el fin no solo de conocer la situación actual, sino de formular políticas para mantener y mejorar las redes y, por ende, la calidad del servicio prestado.

Sin embargo, en los planes de desarrollo sólo la tercera parte de los municipios incluye un diagnóstico sobre el estado de las redes de conducción del acueducto. La falta de información impide conocer el estado real de la infraestructura de acueducto en el país.

De los municipios que hacen un diagnóstico, solo 68 tienen las redes en buen estado; 113 reportan redes en regular estado; 102, en mal estado; y en 46 municipios están construidas con materiales obsoletos.

Apenas teniendo en cuenta los pocos municipios que informan sobre el estado de sus redes, se puede inferir que una proporción preocupante de ellos carece de una infraestructura apropiada de conducción del sistema de abastecimiento de agua potable ocasionando pérdidas en el sistema, fugas y erosión hacia el suelo. Cabe anotar que los costos de tratamiento del agua generalmente son muy altos y el desperdicio del recurso hace que menos usuarios reciban el suministro.

Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1.008 planes de desarrollo municipales. En el mapa 6, que resulta de agregar la información municipal por departamentos, es posible observar que menos de la cuarta parte de los municipios de 26 departamentos reseñan en su plan de desarrollo tener la red de acueducto en buen estado. En los departamentos de Cesar, Bolívar, Boyacá y Meta entre el 25% y el 50% de los municipios tienen redes de acueducto en buen estado, mientras que el departamento de Caquetá es el único donde más del 50% de los municipios reportan tener redes de acueducto en buen estado.


B. Plan maestro de acueducto y alcantarillado

Para asegurar la eficiencia y la eficacia en las inversiones ejecutadas en el sector de agua potable y saneamiento básico, los municipios del país están en la obligación de elaborar un Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. En éste deben diagnosticar en detalle la situación del municipio en la materia, y a partir de este diagnóstico, cada municipio debe establecer las prioridades en agua potable y saneamiento básico. Conociendo qué es lo prioritario, deben formular programas y proyectos acordes y diseñar un plan de inversión de largo plazo. Con esta metodología de planeación podrá garantizar que en un tiempo determinado tendrá coberturas universales en acueducto y alcantarillado. Así, los municipios que no han diseñado su Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, no pueden tener una visión clara de la situación de su municipio y por lo tanto se les hará difícil formular una estrategia de largo plazo para universalizar estos servicios vitales.

El Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado (PMAA) no es un tema frecuente en los planes de desarrollo municipales. El 75% de los municipios analizados no hace referencia a éste. El resto tiene un PMAA elaborado o en implementación. Sin embargo, no es posible establecer si dicho Plan fue elaborado bajo los criterios técnicos establecidos por el Reglamento Técnico del Sector (RAS 2000). De los. De los 254 municipios que incluyen el tema, menos de la mitad (44%) cuenta con el plan maestro, mientras que el 56% restante no ha elaborado aún dicho plan.

Cabe resaltar que en el 2005, la Procuraduría General de la Nación solicitó a todos los Municipios del país el envío de sus respectivos PMAA. A esta solicitud solo respondieron 172 municipios, de los cuales solo unos pocos cumplen con los lineamientos técnicos definidos en el RAS 2000.

Al agregar la información municipal por departamento, se observa que solo en los departamentos de Guajira, Sucre, Norte de Santander, Risaralda y Cauca más del 75% de los municipios que hacen un diagnóstico sobre este tema han elaborado su plan maestro de acueducto y alcantarillado.

En cuatro departamentos –Cesar, Caldas, Quindío y Casanare– entre el 50% y el 75% de los municipios que informan sobre este tema en su plan de desarrollo tienen su plan maestro. Así mismo, en 11 departamentos entre el 25% y el 50% de los municipios que informan reseñan


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que ya han elaborado un plan maestro, mientras que en 11 departamentos menos de la cuarta parte de los municipios tiene dicho plan.


Es necesario resaltar que en 21 departamentos más del 75% de los municipios no incluye en su plan de desarrollo, información sobre el plan maestro de acueducto y alcantarillado.

El elevado porcentaje de municipios que no incluyen este tema dentro de sus planes de desarrollo no permite establecer un diagnóstico sobre el total de municipios que aún no han elaborado o implementado su Plan Maestro.

C. Alcantarillado El acceso a soluciones de alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales es otro factor importante en la salud y la calidad de vida de la población, especialmente de los niños, niñas y ado-lescentes, quienes tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano que les permita desarrollar plena-mente sus capacidades. El ambiente sano hace parte de las necesidades básicas que el Estado está obligado a satisfacer. Los departamentos y mu-


nicipios tienen el mandato de realizar una prestación adecuada y eficiente de los servicios de alcantarillado. Con el acceso de toda la población a servicios de saneamiento básico, se disminuyen los riesgos de morbilidad y mortalidad por enfermedades relacionadas con el contacto con aguas residuales, tales como infecciones y hongos.

Es necesario que los departamentos y municipios se esfuercen para garantizar que el mayor número de personas tengan acceso a servicios de eliminación de aguas residuales seguros y saludables.

i) Cobertura del servicio de alcantarillado La expansión del servicio de evacuación de aguas residuales debe ir a la par con los avances en el acceso al servicio de acueducto. Sin embargo, el rezago entre la cobertura de acueducto y la de alcantarillado aumentó 1.5% entre 1993 y 200322.

22 Fuente: Departamento Nacional de Planeación –DNP (2005). Documento CONPES Nº 3383. Pág. 3. Es necesario tener en cuenta que para los cálculos de las coberturas de 1993 y 2003 se utilizan fuentes distintas. Para el primer año se usa el CENSO 93 y para el segundo la fuente es la Encuesta de Calidad de Vida (ECV 2003).


Al hacer el análisis de 1.008 planes de desarrollo se encontró que no todos los municipios incluyen información sobre la cobertura de alcantarillado. Además en algunos planes es posible encontrar el dato de cobertura urbana, pero no el de cobertura rural o viceversa. Como se observa en el gráfico 8A, mientras que para el área urbana 517 municipios (51%) reportan la cobertura de este servicio, para el área rural solo se encuentra el dato en 210 planes (20%).

De los municipios que hacen un diagnóstico sobre el tema, 363 informan que su población urbana tiene coberturas de alcantarillado superiores al 75%, mientras que en el área rural


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solo en 15 municipios más de tres cuartas partes de la población tiene acceso al servicio de alcantarillado (gráfico 8B). Esta diferencia entre la zona urbana y rural se observa también en los niveles más bajos de cobertura. Mientras que solo 20 municipios de los que reportan información para la zona urbana tienen coberturas de acueducto inferiores a 25% de la población, en la zona rural 116 municipios –55% de los que incluyen el dato de cobertura rural– se encuentran en este rango.

Además, según la información de los planes, aproximadamente el 68% de los municipios cumplen con la cobertura mínima exigida por el RAS 2000 para el servicio de alcantarillado23. El 32% de los municipios –que informan sobre este tema– se encuentra por debajo de esta cobertura, con una mayor frecuencia entre los rangos de población entre 2.501 a 12.500 y 12.501 a 60.000 habitantes. Los municipios con cobertura menor a la exigida, pueden estar realizando desagües inadecuados de sus aguas residuales domésticas a fuentes receptoras hídricas, o directamente al suelo. Esto contamina las fuentes hídricas y puede causar erosión, deslizamientos e inestabilidad de los taludes. Por tanto el impacto sobre la salud, especialmente

de los niños, niñas y adolescentes, quienes son mucho más vulnerables a estas situaciones, puede ser muy negativo.

En el mapa 7 se observa que sólo en los departamentos de Santander, Risaralda y Huila, entre el 50% y el 75% de los municipios tiene una cobertura de alcantarillado superior al 75% de la población. Además, en 15 departamentos entre el 25% y el 50% de los municipios este servicio atiende a más del 75% de la población. Así mismo, en 13 departamentos menos del 25% de los municipios tienen coberturas de alcantarillado superiores al 75% de su población. Sin embargo, en los departamentos de Bolívar, Vichada, Guainía y Amazonas, menos del 25% de los municipios incluye la cobertura de alcantarillado en el diagnóstico de sus planes de desarrollo.

ii) Tratamiento de las aguas residuales

Gran parte de los municipios del país deberían contar con plantas de tratamiento que permitan disminuir el impacto del vertimiento de aguas residuales a las fuentes de agua. Sin embargo, los entes territoriales deben evaluar la necesidad de contar con una planta de tratamiento de aguas residuales,

23 El Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS 2000, establece que las coberturas mínimas de alcantarillado deben ser de 95% para los municipios menores de 2.500 habitantes; 90% para los municipios con 2.501 a 60.000 habitantes y 85% para los municipios con más de 60.000 habitantes.

4�La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

teniendo en cuenta las normas técnicas establecidas en el Reglamento del Sector (RAS 2000). En el país, los vertimientos de aguas residuales provenientes del sector agrícola son las que más aportan contaminantes y material orgánico. A este tipo de descargas les siguen las realizadas por los mayores centros urbanos como Bogotá, Cali, Medellín, Cartagena y Barranquilla, entre otros, y las descargas realizadas por el sector industrial, entre las que se destacan los productores de alimentos y de licores.

Del total de planes de desarrollo analizados, solo la tercera parte (336) hace un diagnóstico sobre la planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR), mientras que los 672 municipios restantes no incluyen el tema en sus planes (gráfico 9A). De los 336 municipios que informan sobre la PTAR, solo 84, es decir el 23%, tiene una planta para mitigar el impacto de las aguas residuales en el ambiente, de las cuales la mayoría cubre solo la producción del área urbana (gráfico 9B).


El mapa 8 muestra la situación al agregar los municipios analizados por departamento. Se observa que menos de la cuarta parte de los municipios de 21 departamentos, cuentan con una planta de tratamiento de aguas residuales. Además, en 5 departamentos –Antioquia, Cundinamarca, Casanare, Cauca y Tolima– entre el 25% y el 50% de los municipios tienen un sistema de tratamiento de aguas residuales.

Entre el 50% y el 75% de los municipios de Bolívar, Córdoba y Quindío tienen una planta para tratar aguas residuales, mientras que según la información encontrada en los planes de desarrollo, en Arauca y Guajira, más del 75% de los municipios tiene una planta de tratamiento de aguas residuales.


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Sin embargo, en 13 departamentos –Amazonas, Bolívar, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Guainía, Guaviare, Magdalena, Nariño y Vichada– menos del 25% de los municipios incluyen en su plan de desarrollo un diagnóstico sobre el sistema utilizado para tratar las aguas residuales. Esto significa que la información encontrada en esos departamentos no es representativa y por lo tanto no refleja la situación de todo el departamento.

El panorama que se desprende de lo informado en los planes de desarrollo municipales es grave. La descarga de aguas residuales domésticas y los vertimientos agro-industriales están contaminando las fuentes superficiales, subterráneas, humedales y represas de agua, causando daño al ambiente y a la salud humana.

iii) Fuente que recibe la descarga de aguas residuales

Como hemos visto, en el país existen una gran cantidad de municipios que vierten las aguas residuales a las fuentes de agua más cercanas sin hacerles ningún tipo de tratamiento que disminuya el impacto ambiental. Esto representa una amenaza para la salud de la

población, en especial de los municipios que obtienen el agua para consumo humano de las mismas fuentes donde se descargan aguas residuales. El problema es mucho más grave cuando los vertimientos de aguas residuales se hacen en fuentes de agua con baja capacidad de asimilación24, como quebradas, ríos de bajo caudal y humedales, entre otros.

De los 1.008 planes municipales analizados, 469 (46%) no hacen referencia a la fuente donde realizan la descarga de aguas residuales generadas en la zona urbana. De los municipios que las especifican, 317 descargan estas aguas en ríos, los cuales pueden tener una capacidad de asimilación entre media y alta, dependiendo del caudal y el tamaño.

Sin embargo, 241 municipios vierten sus aguas residuales en quebradas, con un impacto ambiental mucho mayor debido a la baja capacidad de asimilación que pueden tener las fuentes de agua más pequeñas y menos caudalosas.

24 La capacidad de asimilación es una condición de los cuerpos de agua que les permite absorber sin impactos negativos la carga contaminante que reciben. Esta capacidad depende del caudal y del tamaño de la fuente.


Nota: es posible que un mismo municipio realice descargas de aguas residuales en una o más fuentes al mismo tiempo, por lo cual la suma de los municipios reseñados en el gráfico 10B puede resultar mayor al número de municipios que reportan información. Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1,008 planes de desarrollo municipales.

Además, 9 de los municipios que reportan información para este tema en sus planes de desarrollo –Palmar de Varela, en Atlántico; Santa Rosa del Sur y Magangué, en Bolívar; Chiriguaná y Tamalameque, en el Cesar; Montería y Purísima, en Córdoba; Pijiño del Carmen, en Magdalena; y Coveñas, en Sucre– reseñan que hacen este tipo de descargas en una ciénaga, mientras que 108 municipios descargan en otros lugares, como caños, humedales y las calles.

Así mismo, existen municipios que hacen descargas de aguas residuales en más de una fuente al mismo tiempo, lo cual genera un impacto ambiental y en la salud de la población mayor. Como se observa en el gráfico 10C, mientras que 403 municipios (75% de los que hacen un diagnóstico completo sobre este tema) hacen la descarga de aguas residuales en una sola fuente de agua, 136 municipios realizan estos vertimientos a dos o más fuentes de agua cercanas.

La ausencia de las plantas de tratamiento de aguas residuales trae contaminación de fuentes superficiales y cuerpos de agua. Los sistemas utilizados en las plantas de tratamiento existentes no son eficientes a la hora de recibir descargas industriales, pues no pueden procesar las materias químicas y contaminantes que estas suelen arrojar. Las entidades ambientales deben vigilar a las industrias que generan directamente sus vertimientos a las fuentes hídricas superficiales sin ningún tipo de tratamiento.

iv) Estado de las redes de alcantarillado

Como en el caso del acueducto, el buen funcionamiento del sistema de alcantarillado depende en gran parte del estado de las redes. Un sistema con redes en mal estado, puede taponarse o


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presentar fugas en algunos puntos de la red. Esto afecta en forma grave las condiciones de salud de la población vecina, y sobre todo de los niños y niñas que pueden contraer enfermedades infecciosas, hongos u otro tipo de enfermedades asociadas con el contacto permanente con este tipo de aguas residuales. Además, es necesario que los municipios tengan un diagnóstico actualizado sobre el estado de las redes de alcantarillado con el fin de que puedan establecer prioridades a la hora de hacer la programación estratégica y la asignación de recursos.


Al hacer el análisis de 1.008 planes de desarrollo se encontró que solo 164 de los municipios tienen un diagnóstico sobre el estado de las redes de alcantarillado (gráfico 11A). Por lo tanto no es posible evaluar el estado de las redes de alcantarillado en el país, a partir de la información encontrada en los planes.

Solo 21 de los 164 planes que incluyen el tema en sus planes reportan las redes de conducción de alcantarillado en buen estado, mientras que 48 municipios tienen las redes en regular estado, 53 en mal estado y en 42 municipios las redes de alcantarillado están construidas con materiales obsoletos (gráfico 11B).

Esta situación es bastante delicada y muchas veces puede llevar a que el sistema de conducción de las aguas residuales domésticas se obstruya o haya filtración del vertimiento al suelo, lo cual conlleva a problemas de erosión y contaminación de los acuíferos en la zona circundante del sistema del alcantarillado.

Al agregar la información municipal sobre este tema por departamento (mapa 9), se encontró que menos de la cuarta parte de los municipios de 26 departamentos tienen la red de alcantarillado en buen estado.

Entre el 25% y el 50% de los municipios de los departamentos de Bolívar, Cesar, Boyacá y Meta dicen en su plan de desarrollo tener redes de alcantarillado en buenas condiciones. Solo en el departamento de Caquetá más del 50% de los municipios sostiene que las redes de conducción de aguas residuales están en buen estado.


Sin embargo, en 15 departamentos, más del 75% de los municipios no incluye información sobre el estado de sus redes de alcantarillado. Entre éstos se destacan los departamentos de Amazonas, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada, donde ningún municipio hace un diagnóstico sobre el estado de las redes de alcantarillado.

D. Residuos Sólidos

Son varios los problemas en el manejo de las basuras en el país: cada vez se producen más, se pierde una gran cantidad que podría ser reciclada, se mezcla con residuos peligrosos, no hay mercados para comercializar el material reciclado y no se ha generalizado una cultura de aprovechamiento y reciclaje. La situación se agrava, pues los hogares que no tienen servicio de recolección de residuos utilizan otros métodos para la eliminación de los desperdicios –como quemas, enterramientos o disposición en fuentes superficiales– y esto conlleva a enfermedades e infecciones especialmente en los niños, niñas y adolescentes, sobre todo en los municipios más pequeños y alejados.

i) Cobertura del servicio de recolección de residuos sólidos

La falta de servicios de recolección y disposición adecuada de residuos sólidos deterioran la salud y la calidad de vida de la población. En la medida en que el acceso al servicio de aseo sea limitado, la población se ve obligada a hacer disposiciones no adecuadas y perjudiciales para la salud y el ambiente.

En los planes de desarrollo se encontró que solamente 290 municipios incluyen un diagnóstico sobre la cobertura del servicio de recolección de


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residuos sólidos, con datos estadísticos para el área urbana. De los municipios que incluyen el tema en su plan, 249 (86%) reporta coberturas mayores al 75% de la población del área urbana. Cabe resaltar que la mayoría de los municipios que hacen un diagnóstico sobre el servicio de aseo, no informa acerca de la frecuencia, ni las características del vehículo utilizado para transportar los residuos, por lo que no es posible establecer de manera clara la calidad del servicio que se le presta a la población.

25 El RAS 2000 establece que las coberturas mínimas del servicio de aseo debe ser de 95% para los municipios menores de 2.500 habitantes; 90% para los municipios entre 2.501 y 60.000 habitantes; y de 85% para los municipios con más de 60.000 habitan-tes.


Por otro lado, solo 221 municipios, que corresponden al 22% de los analizados, registran en su plan que cuentan con una cobertura del servicio de recolección de residuos sólidos igual o superior a la exigida por el RAS 200025. Así mismo, 69 municipios que corresponden al 7% de los analizados aproximadamente tienen cobertura menor a la exigida. Los municipios que se encuentran en un rango de población entre 2.501 y 60.000 habitantes son los que con mayor frecuencia aparecen con cobertura menor a la exigida.

Cuando se agrega la información de cada municipio por departamentos, se encuentra que en alrededor de la cuarta parte de los municipios de los departamentos de Amazonas, Guainía, Magdalena, Vaupés y Vichada, el servicio de recolección de residuos sólidos cubre a menos del 75% de la población.

Así mismo, entre el 25% y el 50% de los municipios de la Guajira y Guaviare la cobertura de recolección de residuos es superior al 75% de la población. Además, entre el 50% y el 75% de los municipios de los departamentos de Bolívar, Cesar, Córdoba, Chocó, Casanare, Cauca y Meta tiene una cobertura de este servicio superior al 75% de la población. En los 17 departamentos restantes más del 75% de los municipios tienen coberturas de recolección de residuos sólidos mayor al 75% de la población. Sin embargo cabe resaltar que en 14 departamentos menos de la cuarta parte de los municipios incluyen el tema de cobertura de aseo (con indicadores) dentro del plan de desarrollo. Ningún municipio de Amazonas, Guainía y Vaupés incluyó la cobertura de este servicio en el diagnóstico del plan de desarrollo.


ii) Disposición final de residuos sólidos

En los municipios del país, sobre todo en los más pequeños, pobres y alejados, las principales dificultades para la disposición final de residuos sólidos se presentan porque no planean bien la vida útil de los sistemas, asignan escasos recursos para el sector y desconocen los efectos adversos sobre la salud y la calidad de vida que tiene arrojar los residuos a fuentes de agua o a campo abierto. Por eso es frecuente que se hagan disposiciones de residuos en lugares inapropiados. Además, no existe aún una cultura de aprovechamiento de los residuos. Esta podría reducir en parte el impacto negativo que se produce por la generación de gases, la contaminación de las fuentes de agua, de suelos y del ecosistema.

De los planes de desarrollo municipales analizados, 661 (66%) hacen un diagnóstico sobre el sistema utilizado para la disposición final de residuos sólidos, mientras que 347 municipios (34%) no lo incluyen. Entre los que realizan el diagnóstico, 286 (43%) tienen un relleno sanitario, mientras que la mayoría (374) utiliza botaderos a cielo abierto.

Cabe resaltar que 65 municipios informan que queman sus residuos, mientras que en 118 municipios dicen que los arrojan en fuentes superficiales. Los municipios con una población entre 2.501 y 60.000 habitantes son los que presentan una situación más crítica, pues la mayoría reporta disposiciones de residuos sólidos en lugares inadecuados.

Nota: es posible que un mismo municipio realice la disposición de los residuos sólidos en uno o más sitios al mismo tiempo, por lo cual la suma de los municipios reseñados en el gráfico 13B puede resultar mayor al número de municipios que reportan información. Fuente: UNICEF – Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de 1.008 planes de desarrollo municipales.


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El mapa 10, que resulta de la agregación de la información obtenida en los planes de desarrollo municipales sobre el tema de disposición de residuos sólidos, se puede observar que en los departamentos de Arauca, Chocó, Córdoba, Guainía y Vichada menos del 25% de los municipios disponen sus residuos en un relleno sanitario. Así mismo, entre el 25% y el 50% de los municipios de la mayor parte de departamentos (21) disponen los residuos sólidos en rellenos sanitarios. Además en Antioquia, Cauca y Huila entre el 50% y el 75% de los municipios tienen un relleno sanitario, mientras que solo en los departamentos de Amazonas, Risaralda y Putumayo más del 75% de los municipios dispone los residuos en rellenos sanitarios.

Cabe resaltar que en todos los departamentos más del 75% de los municipios incluyó un diagnóstico sobre el sitio de disposición de residuos sólidos.

Las alternativas utilizadas para la disposición de los residuos sólidos, que difieren del concepto técnico de un relleno sanitario propiamente dicho, conllevan problemas ambientales y sanitarios, así como la contaminación de suelos, agua y aire, entre

otros efectos ambientales. La disposición de residuos en las fuentes superficiales, por ejemplo, ocasiona el aumento de materia orgánica, metales pesados, virus, bacterias y lixiviados, en las aguas que abastecen los acueductos municipales y que posteriormente son captados para consumo humano. Las consecuencias para la salud, particularmente de los más vulnerables, niños, niñas y adolescentes, pueden ser muy graves.

iii) Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS)

Debido a que la mayoría de los municipios del país no maneja bien sus basuras, el MAVDT estableció en 1998 la Política para la Gestión Integral de Residuos, la cual está orientada a promover el aprovechamiento, valorización y tratamiento para reducir el volumen y la peligrosidad de los residuos y lograr que se dispongan en forma controlada. Así mismo, esta política articula el manejo integral de los residuos sólidos con la prestación del servicio de aseo y además incluye el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) como un instrumento de planificación del servicio.

El Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos es una herramienta importante para que los municipios enfrenten de manera adecuada y eficiente sus problemas de residuos sólidos.


Este Plan implica establecer funciones y responsabilidades de los actores que participan en la generación y manejo de los residuos sólidos en los municipios, con el fin de definir las necesidades y las soluciones más adecuadas y sostenibles en el largo plazo. En el análisis de los planes de desarrollo municipales se encontró que solo 287 municipios (28%) hacen referencia al Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). Del total de municipios que incluye este tema en sus planes, el 23% cuenta con un PGIRS–bien sea en elaboración o en implementación. El 77% restante aún no ha elaborado este Plan.


Al agregar la información de los municipios de cada departamento se encontró que sólo en los departamentos de Antioquia, Cauca, Santander y Putumayo, más de la cuarta parte de los municipios tienen un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) ya sea formulado o en fase de implementación.

En el resto de los departamentos, menos del 25% de los municipios reseñan en su plan de desarrollo que tienen el PGIRS o que lo están formulando. En 16 departamentos menos de la cuarta parte de los municipios incluyen información sobre el tema. En Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada y Risaralda, ningún municipio toca el tema dentro del diagnóstico de su plan de desarrollo.

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