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FACULTAD DE DERECHO Carrera de Relaciones Internacionales IMPACTO DEL PLAN BINACIONAL DE DESARROLLO DE LA REGION FRONTERIZA PERÚ– ECUADOR EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA NACIONAL DE FRONTERAS Tesis para optar el Título Profesional de Licenciado en Relaciones Internacionales JIMMY ALEXANDER CARDENAS BELLIDO SOFIA STEPHANY TRIGOSO YATACO Asesor: Magister Juan Liendo O’Connor Lima – Perú 2018
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FACULTAD DE DERECHO
Carrera de Relaciones Internacionales
IMPACTO DEL PLAN BINACIONAL DE DESARROLLO DE LA REGION FRONTERIZA PERÚ– ECUADOR EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA NACIONAL
DE FRONTERAS
Tesis para optar el Título Profesional de Licenciado en Relaciones
Internacionales
JIMMY ALEXANDER CARDENAS BELLIDO
SOFIA STEPHANY TRIGOSO YATACO
Asesor:
Magister Juan Liendo O’Connor
Lima – Perú
2018
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Dedicamos esta tesis a nuestra familia, colegas y asesor Magister Juan Liendo O’Connor,
también agradecemos mucho al personal del Plan Binacional y así como también a quienes
brindaron consejo y apoyo para la realización de esta investigación.
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Resumen
La presente tesis explica el impacto de desarrollo de la zona de frontera entre el Perú
y el Ecuador y en él Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos. Asimismo,
en nuestro análisis, se explican las nexos bilaterales y conflictos entre los mencionados
países, el proceso de paz entre ambos Estados, las características y problemáticas de la región
fronteriza del Perú, que promueve el desarrollo de la región fronteriza entre Perú – Ecuador.
Este Plan cuenta con personería jurídica internacional, brindándole autonomía para
decidir. En ese contenido, nos centraremos en explicar cómo el Plan Binacional contribuye
al desarrollo de la región fronteriza, teniendo en cuenta que es una zona amplia que abarca
costa, sierra y selva con problemas demográficos, sociales, políticos y económicos que hace
difícil la aplicación efectiva de políticas públicas. Asimismo, se explicará como las
actividades y funciones del Plan Binacional impactaron de manera positiva en la formulación
de dicha política aprobada el presente año.
Palabras Claves
Estado, Organismos Internacionales, Políticas públicas y Cooperación Internacional.
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Abstract
This thesis explains the development impact of the border area between Peru and
Ecuador and the National Policy of Border Development and Integration. Also in our
analysis, we explain the bilateral ties and conflicts between the aforementioned countries,
the peace process between States, the characteristics and problems of the border region of
Peru, which promotes the development of the border region between Peru and Ecuador.
This Plan has international legal status, providing autonomy to decide. In this
content, we will focus on explaining how the Binational Plan contributes to the development
of the border region, taking into account that it is a wide area that covers the coast, mountains
and jungle with demographic, social, political and economic problems that make effective
application difficult. of public policies. Likewise, it will be explained how the activities and
functions of the Binational Plan had a positive impact on the formulation of said policy
approved this year.
Key words
Government, International Organizations, Public Politics and International Cooperation.
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Índice de Contenidos
Dedicatoria
Resumen
Abstract
Capítulo 1. Introducción
1.1. Problema de Investigación……………………………………………………….…7
1.1.1. Planteamiento del Problema…………………………………………………….7
1.1.2. Formulación del Problema……………………………………………………...9
1.1.3. Justificación de la Investigación……………………………………….……….9
1.2. Marco Referencial………………………………………………..……………......11
1.2.1. Antecedentes……………………………………………..………….………....11
1.2.2. Marco Teórico……………………………………………………………….....13
1.3. Objetivos e Hipótesis…………………………………………………....………...18
1.3.1. Objetivo General………………………………………………….……….…18
1.3.2. Objetivos Específicos…………………………………………….……….…19
1.4. Hipótesis General…………………………………………………....…………....19
1.4.1. Hipótesis Específica………………………………………………..….……....19
Capítulo 2. Método
2.1. Tipo y Diseño de Investigación……………………………………………..….....20
2.1.1. Tipo de Investigación………………………………………………………...20
2.1.2. Diseño de Investigación…………………………………………………...…20
2.2. Variables……………………………………………………….……………,……21
2.3. Instrumentos de Investigación………………………………………………….....21
2.4. Procedimiento de recolección de datos………………………………………..…..22
Capítulo 3. Resultados de la Investigación
3.1. Las Relaciones Bilaterales y Conflictos entre el Perú y el Ecuador….……….….24
3.1.1. Relación bilateral desde 1940 a 1995…………………………………… ... .24
3.1.2. Conflicto de 1941 Guerra de Zarumilla………………………………… … 24
3.1.3. Conflicto de 1981: Guerra del Falso Paquisha…………………………… . 25
3.1.4. Conflicto de 1995: Guerra del Cenepa……………………………………. ..26
3.1.5. Del proceso de Guerra a la creación de una Política Binacional de Desarrollo e
integración Fronterizo, entre el Perú y el Ecuador……………………… . 27
3.2. Proceso de Paz entre el Perú y el Ecuador……………………………………….28
3.2.1. Protocolo de Rio de Janeiro…………………………………………………28
3.2.2. Acuerdo de Brasilia…………………………………………………….……29
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3.3. La Región Fronteriza del Perú…………………………………………………….31
3.3.1. Las Fronteras del Perú……………………………………………………..…31
3.3.2. La Región Fronteriza con el Ecuador…………………………………….….32
3.3.3. Características del medio Físico de la Región Fronteriza………………..…..34
3.3.4. Problemáticas de la Región Fronteriza del Perú………………………….….38
3.4. El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador……....39
3.4.1. Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza…………………..….39
3.4.2. Fondo Binacional para la Paz y Desarrollo Perú – Ecuador……………..…..44
3.4.3. Financiamiento y Fondos de Cooperación Internacional del Plan
Binacional…………………………………………….……………….……..48
3.5. La Política Nacional de Integración y Desarrollo Fronteriza……………...…...…52
3.5.1. Ley 29778 - Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza….…....55
3.5.2. Entidad Rectora de la ley marco para el Desarrollo e Integración
Fronteriza……………………………………………………………….…....56
3.5.3. Enfoques Rectores de la Política Nacional de Desarrollo e Integración
Fronterizos…………………………………………………….………….….56
3.5.4. Proceso Metodológico para la Formulación de la Política de
Fronteras……………………………………………………………………...60
3.6. El Impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza en la Política
Nacional Fronteras………………………………………………………………...63
3.6.1. Modelo de intervención basado en los Corredores de Desarrollo y núcleos de
Dinamizadores……………………………………………………………….63
3.6.2. El Rol articulador de un organismo internacional en los procesos de ejecución
de políticas públicas…………………………………………………..……..66
Conclusiones…...………………………………………………………………………….68
Sugerencias...….…………………………………………………………………………..78
Bibliografía…...………………………………………………………………………..….80
Anexo
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Capítulo 1. Introducción
1.1. Problema de Investigación
1.1.1. Planteamiento del Problema
Perú y Ecuador comparten un límite que se ocupa a lo largo de 1.529 km, que consta
de dos tramos, uno terrestre y otro marítimo (MRE, 2013). Desde 1920, ambos Estados
tuvieron diversos intentos fallidos de integración fronteriza a través de acuerdos y convenios,
ya que la situación conflictiva en dicha zona era interminable.
La línea fronteriza es competencia de los gobiernos nacionales; en los sitios de
frontera, los piques son compartidos. Esto en teoría exige que, para la elaboración de la
política nacional fronteriza, se garantice el aporte descentralizado de autoridades de las zonas
remotas, lamentablemente en muchos escenarios se continúa con la tradicional visión
centralista limeña. Al respecto, como una posible solución a lo mencionado se desarrollan
nuevos mecanismos de integración mediante la generación de organismos internacionales,
que proponen solucionar cuestiones de efectividad y alcance, así como se dan en los
mecanismos de cooperación tradicionales.
La frontera de Perú – Ecuador, ha sido una de las más difíciles de trazar, y fue más
un espacio de disociación y enfrentamiento. No fue hasta enero de 1942, que a través del
documento elaborado para poner fin al conflicto que había dicho documento se llamó
Protocolo de Paz, Amistad y Límites de Río de Janeiro que se intentó delimitar los límites
entre Perú y Ecuador; sin embargo, la parte ecuatoriana se negó a continuar la demarcación
en 1948 (MRE, 2013), dando inicio a nuevas escaramuzas en la zona de frontera.
En 1995, durante la Guerra del Cenepa, se realizó la firma de la Declaración de Paz
de Itamaraty, el cual pretendía dar alto al fuego en la zona del conflicto. Sin embargo; durante
la desmilitarización de la zona, ambos Estados no cumplieron con lo acordado en la
Declaración, de este modo, continuaron los conflictos en la zona del Cenepa.
No es hasta 1998, que los presidentes de ambos países se reunieron, se reunieron
para dejar constancia formal de la terminación definitiva que las distingues que durante
períodos han aislado a los dos países (EFESE, revista), a través del Tratado de Paz de
Brasilia, el cual determino la demarcación terminante de la frontera común y la suscripción
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de Tratados de Comercio, Navegación y el compromiso amplio de integración de fronteras
(Morales, 1999).
Cuando se analizan las variables de las regiones de frontera, respecto a los
departamentos costeros, en función a índices de crecimiento, índices de desarrollo, índices
de participación ciudadana e inclusive índices de tasa de natalidad y mortandad, se observa
que estas regiones fronterizas atraviesan situaciones precarias, principalmente las zonas más
alejadas las cuales no cuentan con la presencia del Estado. En esa línea de interés, el
Ministerio de Relaciones Exteriores a través del Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras
e Integración Fronteriza, presenta la Política de Fronteras, la cual se denomina Ley 29778 -
Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza.
Sin embargo, durante el diseño de los planes estratégicos del Perú, como menciona
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), de acuerdo a la Directiva N°
001-2017-CEPLAN/PCD- Directiva para la Actualización de Políticas y Planes Estratégicos
de desarrollo Nacional, se deben reconocer cuatro (04) fases, en las cuales se ven
relacionados aspectos como el reconocimiento a cabalidad de las zonas donde se ejecutará
la política pública y la capacidad de realizar una articulación multisectorial que involucre a
múltiples actores. Es en este aspecto, que se reconoce el impacto del Plan Binacional de
Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador, puesto que es un organismo internacional
que opera en la región fronteriza con el Ecuador. Esta zona es importante debido a que es
una de las regiones más complicadas por su variedad de pisos climáticos, geografía
cambiante y variada demografía, con cerca del 50% de las poblaciones indígenas peruanas y
con múltiples comunidades campesinas. (CEPLAN, 2017)
Asimismo, se destaca que, para la aplicación de la Directiva en mención, no solo se
requiere el conocimiento de las zonas sino información de alta relevancia para la ejecución
de políticas públicas inclusivas, tener la capacidad de articular con los diversos actores que
operan en la zona a una escala multinivel. Esto quiere decir, que se pueda contar con la
cooperación del gobierno central, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, las
entidades públicas, las entidades privadas y la sociedad civil, a fin de que los proyectos que
se realicen en dichas zonas tengan mayor profundidad en el Estado de Bienestar de los
pobladores, quienes han visto que por años se ha realizado diversos proyectos que no siempre
tienen un impacto positivo en su estilo de vida.
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Es así como, el 27 de julio del 2011, se aprobó la Ley Nº 29778, Ley Marco para el
Desarrollo e Integración Fronteriza la cual precisa los áreas de linde; forma los elementos de
enunciación, relación, realización y seguimiento de la Política Nacional de Desarrollo e
Integración Fronterizos, que es parte constitutiva de la Política Exterior y de la Política
Nacional de Desarrollo; y normaliza el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e
Integración Fronteriza, el cual en su última modificación crea la Política Nacional de
Desarrollo e Integración Fronterizos de acuerdo al Decreto Supremo Nº 019-2018-RE del 16
de junio del 2018.
Lo que busca la presente investigación es reconocer cuál ha sido el impacto de dicho
Plan para el desarrollo de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos y cuál
ha sido su impacto para el progreso de la región fronteriza con el vecino país Ecuador en los
últimos años.
Además, definir el rol del Plan Binacional en los proyectos ejecutados en las zonas
de fronteras, puesto que los gobiernos locales y regionales no se encuentran descentralizados
produciendo una carencia de presencia endichas zonas; asimismo, la falta de conocimiento
sobre las variables económicas, demográficas, geográficas y sociales de las autoridades
nacionales es un factor que inhibe el desarrollo de proyectos en dichas fronteras.
En consecuencia, el principal desafío es reconocer el impacto del Plan en mención
en la zona de fronteras.
Asimismo, conocer los aspectos fundamentales que caracterizan el con el desarrollo y
formulación de Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos.
1.1.2. Formulación del Problema
¿Cuál es el impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Perú - Ecuador en la zona fronteriza?
¿Cuál es el impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Perú – Ecuador en la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza?
1.1.3. Justificación de la Investigación
Cuando se analizan las relaciones transfronterizas entre Perú y Ecuador se reconoce
fácilmente que se encuentran, en esencia motivadas, y también condicionadas por la
cercanía o contigüidad geográfica, destacando en áreas como la gestión de proyectos, y
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las posibles soluciones a los problemas sociales; asimismo, buscan generar soluciones
a problemas de las zonas de frontera, es así, que podría ser un beneficio potencial, el
entender como el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador
(en adelante Plan Binacional1) a través de su Capítulo Perú es una herramienta que ha
permitido perfeccionar la política pública del Perú.
El Plan Binacional es de personería jurídica internacional en el Perú, por lo tanto,
tiene mayores facultades y autonomía en la toma de decisiones, ello permite generar mejores
índices de progreso a través del fomento de planes de transformación y desarrollo en las
zonas de frontera.
Asimismo, la visión focalizada que maneja el Plan Binacional, como entidad que
opera en la región de frontera, le permite identificar a los actores envueltos en las diversas
dinámicas de desarrollo de la región, pudiendo ser estos públicos o privados.
Una investigación de este tipo permite reconocer el impacto que puede brindar una
organización internacional al proceso de formulación y diseño de políticas públicas en el
Perú, permitiendo obtener variables que al Estado peruano le cuesta tener, como: el
conocimiento de la zona de frontera, estudios demográficos y sociales; debido a su carácter
autónomo. A su vez, el Plan Binacional se inhibe de los problemas presupuestales y
burocráticos propios de los estamentos del Estado. Sus fondos provienen, tanto del
Ministerio de Relaciones Exteriores y, de las agencias de Cooperación Internacional.
Por otro lado, pese a las múltiples investigaciones y trabajos de campo que realiza el
Plan Binacional, éste no cuenta con el reconocimiento público que amerita, a pesar de su rol
como articulador de procesos y apalancamiento de fondos internacionales para la ejecución
de proyectos de desarrollo en la frontera.
Razón por la cual, se considera pertinente y necesaria la elaboración del presente
trabajo de investigación, cuyo propósito es explicar el Plan Binacional Perú - Ecuador como
un organismo internacional que ha brindado un impacto en la zona de frontera y en la Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza.
1 En Adelante se le denominara al Plan Binacional de Desarrollo de la Región fronteriza Perú – Ecuador,
como Plan Binacional
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1.2. Marco Referencial
1.2.1. Antecedentes
Para la presente investigación se ha tenido en cuenta definiciones y conceptos que
nos han brindado temáticas fundamentales para esta investigación.
Definir la palabra Estado es complejo ya que posee innumerables definiciones.
Según IDEA (2008) manifiesta que la mayoría de teóricos reconocen aquella que
señala que existe Estado allí donde se reúnen territorio, población y poder. Es decir, es una
forma de organización de sociedad, un gobierno y establecimiento de norma de convivencia
humana.
Sin embargo, otros autores la palabra independencia lo añaden en cuarto lugar, ya
que se traduce en el alejamiento de control o acatamiento respecto a otro Estado (ISSN,
2010). Factor crucial para entender la problemática de las zonas fronterizas que significan el
punto de conexión territorial entre dos estados, donde existe un vacío por la ausencia de
control de dicho territorio, dando como resultado que en muchos países las zonas de fronteras
sean descuidadas.
Según Hans Kelsen (1958) manifiesta que en su obra clásica Teoría general del
derecho y del estado, expone que el estado se caracteriza como una organización política,
que crea una comunidad nacional con el objeto de ejercer el poder político, esto dentro de un
marco normativo valido para un espacio delimitado de territorio, a través del cual, se puede
garantizar el principio de autodeterminación del pueblo y la soberanía del mismo.
Según Oliveros (2002) afirma que:
la palabra frontera se entiende se entiende en el marco de la noción de zonalidad, frontera
no es un término que posea una acepción principalmente jurídica, sino más bien social y
económica, en el sentido de constituir la manifestación, en una porción de territorio situado
en los confines de un Estado, de fuerzas organizadas que actúan de un lado al otro del límite
y cuyos vectores son la población y los acondicionamientos de todo tipo (por ejemplo,
senderos, carreteras u otras vías de comunicación; líneas de transmisión de energía eléctrica;
explotaciones agrícolas o pecuarias; implantaciones industriales; centros educativos o de
salud; etc.), todo lo cual estimula un movimiento e intercambio de personas, bienes y
servicios, procesos con base a los cuales se construyen en el tiempo solidaridades e intereses
comunes que van perfilando, dentro de ciertos ámbitos espaciales, "lo fronterizo". (p.3)
Es el proceso necesario e impostergable de incorporación de las fronteras al patrimonio activo
de cada país, conducido mediante iniciativas nacionales que responden a objetivos y
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estrategias integrales de desarrollo. El desarrollo fronterizo se concreta con referencia a un
marco de normas y documentos2 que, en conjunto, definen una política nacional de desarrollo
fronterizo, en cuya ejecución se despliegan iniciativas públicas y privadas en los campos de
la infraestructura social y económica, en la dotación de servicios básicos, en la promoción de
actividades productivas y en el fortalecimiento de la capacidad de gestión local y regional,
todo ello bajo criterios de sostenibilidad. (Oliveros, 2002p.6)
Lograr un determinado grado de desarrollo fronterizo es necesario para que la integración
fronteriza sea un proceso con perspectivas de éxito, pero tampoco constituye un
condicionante absoluto, como que algunas iniciativas conjuntas que los Estados convienen
adoptar, de mutuo acuerdo, en sus zonas de frontera contigua, no se contraponen a los
objetivos y metas que dichos Estados promueven individualmente en esas mismas zonas y,
antes bien, pueden contribuir a su mejor o más pronta obtención. (Oliveros, 2002 p.7)
Asimismo, otros autores sostienen que la generación de nuevos conocimientos
estatales son los que permiten la exploración de diferentes elementos para la generación de
resultado, que tengan tanto un enfoque local, regional o nacional, lo cual propicia la
utilización de instituciones para su cumplimento, instituciones que van a propiciar una nueva
estructura para la interacción de tipo político, económico o social y que tendrá la
característica de no ser excluyente (Fernández, 2006).
Guariglia indica que la igualdad fronteriza, es el paso acordado por dos Estados en
sus territorios fronterizos colindantes, a través de convenios o tratados determinados, que
tiene por objeto atenuar su desarrollo sobre la base del beneficio vinculado o complementario
de sus potencialidades, recursos, características y necesidades comunes, proceso que así
conceptuado, generalmente constituye un componente central del progreso y fortalecimiento
de la relación bilateral en su conjunto (Guariglia, 2014 p. 6).
En el texto Democracia para la diversidad, del autor 3Norbert Bilbeny, establece que
el lado positivo de la globalización toma en consideración los diversos valores implícitos en
la globalidad, como lo son la conciencia de que las problemáticas son comunes para la
humanidad, que la solución estará ligada a un trabajo mancomunado de la sociedad mundial,
que se deben reconocer los derechos de las personas, que la aceptación de identidad cultural
2 Estas normas y documentos se traducen en leyes, planes, estrategias, programas y proyectos. 3BILBENY, N. (1999). Democracia para la diversidad. Barcelona: Editorial Ariel.
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respetando las diferencias es un punto base, así como, el incremento de la participación de
los habitantes en los procesos democráticos.
Según Diez de Velasco, los organismos universales, son agrupaciones voluntarias de
estados instituidas por compromiso internacional, concedidas de miembros permanentes,
oportunos e autónomos, facultados de gestionar unos logros colectivos e idóneos de hablar
la voluntad legalmente diferente de la de sus miembros. (Diez de Velasco, 2003).
1.2.2. Marco Teórico
Para poder comprender el impacto del Plan Binacional en la zona de frontera, es
necesario comprender algunas teorías que se enmarcan en toda la causa de desarrollo y
cumplimiento de actividades del Plan Binacional.
1.2.2.1. Estado
Primero, el pensamiento marxista del estado, según Bobio, no busca en las relaciones
jurídicas ni en la evolución general del espíritu humano la definición del Estado, sino en las
relaciones materiales de la existencia. Tenemos así que, en la sociedad capitalista, que es la
que da origen al Estado contemporáneo, las relaciones de fuerzas globales son favorables a
las clases burguesas que son las que controlan los instrumentos jurídicos y políticos y los
medios de producción. (Bobio, 1999p.14)
Por su parte, García mantiene, que la teoría del Estado forma acuerdo en un conjunto
de relaciones políticas jurídicas complicadas y relacionados entre sí, con las cuales se intenta
manifestar prudencialmente la particularidad y naturaleza del Estado o simplemente el hecho
estatal. (García, 1999)
Así mismo Jellinek, manifiesta al Estado como ciencia en su amplio sentido que
comprende la ciencia del derecho, que viene hacer la teoría usual del Estado, por lo que
concluye manifestando que ambas ciencias del derecho y del Estado se hallan relacionadas
y que existen disciplinas que requieren ocuparse de ambas. (Jellinek, 1958)
También, Kelsen sustenta que el Estado es la creación de las clases dominante de
una sociedad establecida, con el propósito de salvaguardar la propiedad privada e implantar
un nueva ley general impuesto por la fuerza (Engels, 1965)
El conocimiento actual de la expresión Estado se asemeja, intrínsecamente a la
sociedad contemporánea, está referido a la gestión que ejerce el poder, es decir, quienes están
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proclamados como autoridad sobre el conglomerado que forma la Nación. Para, Sánchez, la
palabra Estado hoy por hoy se relaciona dentro de la organización usual de los poderes
públicos, es decir se relaciona el poder central de donde proviene los demás, ya sea en forma
directa o indirectamente. (Sánchez, 1993)
Para Rebagliati (2003) nos dice sobre “el estado es la sociedad de más poder, es
decir, una sociedad políticamente organizada” (p.34).
En virtud de la observación de los seres que nos rodean, y de su clasificación llegamos a
formular la siguiente interrogante: ¿Que es el Estado?, éste corresponde precisamente al
planteamiento del problema de la naturaleza del Estado, a esto se contestaremos diciendo
que es un ente cultural, por presentar las características que la distinguen de organizaciones
sociales inferiores, reflejándose lo dicho en la realidad, como resultado de la actividad
finalista del hombre (Porrua, 1934 p. 44).
Por su parte, Engels (1965) sostiene que:
El Estado no es, en modo alguno, un poder impuesto desde fuera a la sociedad; ni es tampoco
la realidad de la idea moral o la imagen y la realidad de la razón, como afirma Hegel. El
Estado es, más bien, un producto de la sociedad al llegar a una determinada fase de desarrollo
(Engels, 1965).
Finalmente, Kelsen, sostiene que “el Estado es un orden jurídico y que una teoría del
Estado perfeccionada de todo elemento ideológico, metafísico o místico solo puede alcanzar
la naturaleza de esta institución social considerándola como un orden jurídico” (Kelsen,
1987).
1.2.2.2. Globalización
Según Giovanni Reyes la globalización es
Una teoría, cuyo propósito es la interpretación de los eventos que actualmente tienen lugar
en los campos del desarrollo, la economía mundial, los escenarios sociales y las influencias
culturales y políticas. La globalización es un conjunto de propuestas teóricas que subrayan
especialmente dos grandes tendencias:
Los sistemas de comunicación mundial y
Las condiciones económicas, especialmente aquellas relacionadas con la movilidad de los
recursos financieros y comerciales (Reyes, 2001).
Así mismo el proceso de globalización, es un proceso esencial que cada vez más
países del mundo dependen de las condiciones mundiales, en términos de las
comunicaciones, el sistema financiero internacional y el comercio. Por lo tanto, el escenario
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mundial está integrado por el sistema económico, político tecnológico, empresarial etc. en
que consiste su desarrollo económico internacional. (Reyes, 2001).
Asimismo, 4Mittelman (2002) profesor de relaciones internacionales e investigador
en economía política internacional, considera que “la globalización es una fusión de procesos
transnacionales y estructuras y la ideología de un país penetre a otro. La globalización es
inducida por el mercado, no es un proceso guiado por la política”.
De acuerdo con lo expresado por Mittelman, la globalización se puede inferir como
un cambio dinámico de la historia que es emanado por la sociedad cuya estirpe ha unido
distintas sociedades en un mismo sistema; tanto en su cultura política, en su vida jurídica y
en el plano económico.
Por su parte, Romero, en su libro “Globalizacion y pobreza” define a la globalizacion como:
el análisis desde posiciones tecno económicas, socioeconómicas, políticas, geopolíticas,
partidistas, religiosos, etc. No obstante, existen rasgos comunes a todas las interpretaciones,
en el sentido de ver en la globalización una etapa avanzada de la división internacional del
trabajo, la cual se caracteriza por una mayor interacción e interdependencia de los factores y
actores que intervienen en el proceso del desarrollo mundial. Estos factores y actores son de
índole económica, social, política, ambiental, cultural, geográfica, etc., e involucran
relaciones entre Estados, regiones, pueblos, empresas, partidos, etc. (p.7)
1.2.2.3. Organismos Internacionales
Desde las Relaciones Internacionales, la autora Esther Barbe define los Organismos
Internacionales como:
Asociaciones establecidas de estado que se da por más de tres estados internacionales, para
la lograr algunos objetivos comunes y dada desde la estructura institucional con órganos
independientes de los Estados miembros; los cuales tienen seis rasgos diferenciales
indiscutidos a saber: carácter interestatal, base voluntaria, órganos permanentes, voluntad
autónoma, competencia propia, y cooperación entre sus miembros a efectos de la satisfacción
de intereses comunes” (Barbé, 1995 p. 38).
4 Mittelman. (2002) El síndrome de la Globalización. México: Siglo XXI.
En este libro se explica la dinámica sistémica y las innumerables consecuencias de la globalización,
concentrándose en la interacción existente entre las fuerzas del mercado y la sociedad. El autor argumenta que la
comprensión profunda de la globalización requiere entender sus dimensiones culturales.
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También, el Dr. Juan Carlos Pereira indica que se constituyen organizaciones inter-
nacionales, desde que las sociedades que existen en el mundo se transforman en grupos
organizados, con entidad propia y soberana, y con unos órganos de gobierno propios (Pereira,
1983).
Así mismo Diez de Velasco, manifiesta que los organismos internacionales pueden
definirse como “unas asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo
internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de
gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta
de la de sus miembros” (Diez de Velasco, 1997p.44).
Así mismo, desde el punto de vista del Derecho Internacional Público y Privado, los
Organismos Internacionales son “asociaciones voluntarias de Estados establecidas por
acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes,
encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad
jurídicamente distinta de la de sus miembros” (Diez de Velasco, 1997 p.44).
A su vez, las Organizaciones internacionales se suponen ser el conducto institucional
preciso para solucionar las dificultades provenidos de la interdependencia, puesto que existe
la percepción de que el Estado es inútil para solucionar esas debilidades (Ecker-Ehrhardt,
2012 p.18).
1.2.2.4. Políticas Públicas
Según Subiráts, (2008) define a la política pública como el conjunto de medidas o
acciones coherentes, resueltas y aplicadas especialmente por quienes realizan una ordenanza
pública, con el fin de solucionar un inconveniente o atender una necesidad colectiva.
Involucra una necesidad del pueblo. (p.101)
Cuando se tomar una disposición en política sufre necesariamente a jerarquizar la
ejecución de acciones públicas, a instituir opciones, escoger las propuestas planteadas de
intervención y determinar recursos responsables administrativos para su ejecución, todo ello
tiene efectos en la población contenida en la política pública. El autor indica también que las
políticas públicas pueden ser modificadas según la circunstancia y grupo atendido y sus
efectos se pueden medir en las personas. (Meny y Thoenig, 1992 p.89)
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Por otro lado, se dice que existen dos corrientes que, en la mayoría de los casos son
contrarias entre sí en el proceso de elaboración de políticas públicas uno es el proceso
científico y el otro el modelo estratégico. El primero es analítico ya que con él se formula el
problema con rigurosidad, se examina las viables alternativas de solución para que
posteriormente se haga la elección final (Lindblom, 1991 p.87)
Con otra mirada, el progreso político e institucional de las políticas públicas se
encuentre siempre seguido de un proceso intelectual paralelo a la discusión y argumentación.
Es decir, la política pública tiene ambas lecciones: la científica y la estrategica-política.
(Majone, 1997 p.40)
1.2.2.5. Cooperación Internacional.
Según Álvarez (2012) nos manifiesta que en:
El Diccionario de la Lengua Española, etimológicamente la palabra cooperación proviene
del latín cooperor, que significa obrar juntamente. El concepto de cooperación ha sido
adaptado a múltiples disciplinas del saber. Por su parte, el concepto de desarrollo ha sufrido
diversas adaptaciones a lo largo de la historia conforme los paradigmas o las teorías del
desarrollo han ido evolucionando. (p.286)
Se entiende la cooperación como un elemento del continuum conflicto- cooperación,
que define las interacciones latentes en los procesos que tienen lugar en el sistema
internacional. A partir de dicho marco conceptual, el autor sostiene que la cooperación
implica la el desarrollo de los países en beneficio de la eficiencia y bienestar. Pese a que la
intensidad puede variar, siendo la integración la forma extrema de cooperación, se trata de
la construcción de objetivos comunes que requieren un espíritu de colaboración. (Barbé,
1999)
Con respecto a los principales paradigmas dentro de las Relaciones Internacionales,
se ha abordado la discusión acerca de la cooperación internacional de manera diversa. A
medida que cambia el escenario internacional, se produce una transformación en las
perspectivas teóricas y con ello en su manera de concebir la cooperación (Jimenez, 20 n03).
En primer lugar, Esther Barbe, distingue tres tipos de cooperación internacional:
política, económica y técnica. La primera se fundamenta en el establecimiento de
mecanismos de consulta política entre países, a los fines de mantener contacto y
COORDINAR posiciones en ciertas temáticas. La cooperación económica la sitúa en el
marco de Bretton Woods, o del sistema comercial establecido en primera instancia a través
18
del GATT. El tipo de cooperación técnica es amplio, ya que lo ubica desde la planificación
militar conjunta de la Organizaciones de Tratado del Atlántico Norte (OTAN), hasta los
proyectos de trabajo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (Barbé,
1995)
En segundo lugar, se refiere a la formalización de dicha cooperación internacional
(Barbe, 1995). Por un lado, el mecanismo jurídico formal, tratados u organizaciones
internacionales, por otro lado, el simple acuerdo político.
1.3. Objetivos e Hipótesis
1.3.1. Objetivo General
Determinar el impacto Binacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Perú
– Ecuador al Desarrollo de la Región Fronteriza, en el marco de la Política
Nacional de Integración y Desarrollo Fronterizo5.
1.3.2. Objetivos Específicos
Comprender las relaciones bilaterales y los conflictos entre el Perú y el
Ecuador.
Explicar el proceso de paz entre el Perú y el Ecuador.
Explicar la Región Fronteriza y comprender sus desafíos.
Explicar el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú -
Ecuador
Comprender los alcances y efectos de la Política Nacional de Desarrollo e
Integración Fronteriza.
Explicar el impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza en la Política Nacional de Fronteras.
1.4. Hipótesis General
La dinámica de la integración fronteriza entre el Perú y Ecuador se ha
materializado a través del Plan Binacional, cumpliendo un rol articulador dentro del
5 De acuerdo al Consejo Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza, también se le conoce como
la Ley Nacional de Fronteras.
5 La Política Nacional en mención, se encuentra anexada al Decreto Supremo N° 019-2018-RE,
publicado en el año 2018 con la finalidad de aprobar la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza
19
trabajo coordinado entre ambos países, a través del ejecutivo y gobiernos tanto locales
como centrales.
El Plan Binacional, a través del conocimiento y experiencias adquiridas en el
campo, generó un impacto importante en áreas tanto políticas, económicas como
sociales que sirvieron de material base en la elaboración de la Política Nacional de
Desarrollo e Integración Fronteriza,6 la cual se viene aplicando tanto para la zona de
frontera de Perú y Ecuador, como para las otras zonas de frontera del Perú.
1.4.1. Hipótesis Específica
El impacto diferencial del Plan Binacional es su capacidad de articular acciones
multisectoriales, al ser un organismo internacional de carácter autónomo; asimismo, el
conocimiento de las zonas de interacción, el cuál no solo se limita al conocimiento
cartográfico y demográfico, sino a las dinámicas sociales y a los conocimientos ancestrales
de las zonas, que trascenderán en las formulas aplicadas para desarrollar las políticas públicas
que se desarrollaran en la zona.
6 La Política Nacional en mención, se encuentra anexada al Decreto Supremo N° 019-2018-RE,
publicado en el año 2018 con la finalidad de aprobar la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza
20
Capítulo 2. Método
2.1. Tipo y Diseño de Investigación
2.1.1. Tipo de Investigación
El tipo de investigación es un enfoque cualitativo. Esto debido a que, se fundamenta
en un criterio explicativo, el mismo que se refiere a que es necesario detallar los efectos que
tiene la variable independiente sobre la dependiente (Hernández, 2014 p.94), ya que está
destinada a la creación de discernimiento de la realidad y a la comprobación de las
suposiciones trazadas.
2.1.2. Diseño de Investigación
El diseño de investigación tiene es descriptivo ya que las variables con las que se
trabajarán solo se podrán describir y no pueden ser manipuladas, de manera que, éstas no
puedan influir y como consecuencia solo se pueden observar.
Asimismo, la investigación es no experimental de tipo longitudinal, ya que no existe
manipulación deliberadamente de las variables y solo se procede a observar los fenómenos
tal y como se dan en su contexto natural, para luego ser analizados y será longitudinal ya que
se recolectarán puntos específicos con la finalidad de realizar inferencias respecto a su
cambio.
Para el desarrollo de la tesis se tendrá que estudiar y analizar primero cuáles han sido
las relaciones bilaterales y conflictos que se suscitaron entre el Perú y el Ecuador, analizando
los procesos de conflicto como la guerra de Zarumilla, la guerra del Falso Paquisha, la Guerra
del Cenepa y encontrar como ha ido evolucionando la relación bilateral durante ese proceso.
Se tiene que analizar cuánto han variado las dinámicas entre los dos países, a fin de conocer
cómo se dio el escenario para que, mediante un acuerdo de Paz, se establezca el Plan
Binacional.
El siguiente paso es investigar como es la región fronteriza del país y en donde opera
el Plan Binacional, para determinar cómo este organismo internacional ha interactuado o
puede interactuar en la zona para ayudar en el proceso de desarrollo de Políticas Nacionales.
21
Seguidamente, se estudiará al Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza,
y las características que han favorecido el proceso de desarrollo de capacidades de
articulación y de generación de conocimiento de las zonas de acción en las cuales se ejecuta.
Finalmente, se examinará la Política Nacional de Fronteras elaborada por el
Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de entender el proceso metodológico de su
formulación y contrastar cuál es el impacto que el Plan Binacional pudo aportar en el
desarrollo de esta política.
2.2. Variables
o Relaciones Bilaterales y Conflictos entre el Perú y el Ecuador
o Proceso de Paz en Perú y Ecuador
o La Región Fronteriza
o El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador
o La política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza
o Impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú –
Ecuador
2.3. Instrumentos de Investigación
El presente estudio de investigación empleará un análisis documental, es
decir, se utilizarán, libros, documentos, revistas, fotografías, artículos periodísticos,
entre otros (Hernández et al., 2014), a fin de conocer los antecedentes, conceptos,
concepciones y percepciones que permitan comprender y dar respuesta a la pregunta
propuesta. Con la finalidad de revisar el material relacionado al Plan Binacional, la
Política Nacional de Fronteras y el Desarrollo de la Región Fronterizo, así como,
entender la relación de los algunos actores implicados en el progreso de la política
nacional de fronteras.
Como segunda técnica de recopilación de datos, se utilizará las entrevistas, se
realizó una entrevista flexible, íntima y abierta (Hernández et al., 2014) con el
propósito de recoger las opiniones y perspectivas de los funcionarios públicos y
privados de instituciones peruanas que se encuentren vinculadas al tema del presente
22
trabajo de investigación. Se entrevistó al funcionario Iñigo 7Maneiro Labayen,
coordinador del Área de Desarrollo Económico y Social – Plan Binacional de
Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador, quien pudo aportar opiniones y
puntos de vista que enriquecieron la investigación. La entrevista transcrita se
encuentra en la sección de Anexos.
Asimismo, se permitió la recolección de datos a través de la participación de
uno de los tesistas como miembro participante de las reuniones del Consejo Nacional
de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza – CONADIF, 8entidad responsable
del manejo de la Política de Fronteras.
2.4. Procedimiento de recolección de datos
La presente investigación se iniciará recolectando el mayor número de información
bibliográfica respecto a las variables de estudio, así como el Plan Binacional y los procesos
que permitieron su creación.
Luego se buscará información respecto a la normativa vigente que se relaciona con
la Política Nacional de Fronteras, teniendo en cuenta de leyes, decretos supremos y
normativas que son emitidos por las entidades estatales pertinentes.
Se recolectará más información histórica acerca de las relaciones bilaterales que
permitieron la creación del Plan Binacional, tratando de relacionar los diferentes sucesos
cronológicos con las distintas opiniones respecto a la conformación del organismo
internacional que opera en las regiones de frontera del Perú.
La entrevista se dará de acuerdo con el tiempo disponible que tengan los
entrevistados del Plan Binacional, quienes darán respuesta a una serie de interrogaciones
7 El actual coordinador del Área de Desarrollo Económico y Social del Plan Binacional de Desarrollo
de la Región Fronteriza Perú – Ecuador – Capitulo peruano, es un agrónomo especialista que trabaja en las zonas
Rurales de la Región de Fronteras. Siendo el encargado de los estudios de campo con las diversas poblaciones
indígenas.
8 Con Decreto Supremo N° 017-2013-RE, se designa al Consejo Nacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza – CONADIF, como ente rector de la Política Nacional de Fronteras.
23
coordinadas con el asesor de esta tesis. El resultado de la información será analizada
dentro de la investigación.
24
Capítulo 3. Resultados
3.1. Las Relaciones Bilaterales y Conflictos entre el Perú y el Ecuador
3.1.1. Relación bilateral desde 1940 a 1995
Históricamente las relaciones entre Perú y Ecuador se han visto marcadas por
diversos conflictos armados derivados de los problemas limítrofes. El Perú y Ecuador luego
de la colonia surgen como Estados; sin embargo, las zonas de frontera, al ser consideradas
como áreas desiertas no se encontraban delimitadas y se regían bajo el derecho
consuetudinario del Derecho Internacional. Ambos países se ven inmersos en diversos
conflictos desde el 1910 hasta 1995 “Conflicto del Cenepa”.
Por lo tanto, en la presente investigación analizaremos los conflictos más resaltantes
de ambos países, tales como: (i) el conflicto de 1941 “Guerra de Zarumilla”, (ii) conflicto de
1981 “Guerra del Paquisha” y (iii) conflicto de 1995 “Guerra del Cenepa”, luego de los
cuales, se daría paso a una paz y buena vecindad entre ambos países, mediante acuerdos de
derecho internacional.
3.1.2. Conflicto de 1941 Guerra de Zarumilla
Debemos considerar que, para negociar los problemas de límites, Perú y Ecuador,
mediante el Protocolo Castro Oyanguren-Ponce, en 1924 se acordó combinar el arbitraje
internacional., ambas partes se reunieron en Washington recién en 1936 para negociar los
acuerdos con dichas formulas fijando de este modo una línea provisional, tomando como
base los territorios que de facto poseía cada país. Las conversaciones no llegaron a un buen
acuerdo ya que Ecuador quería llagar al rio Marañón y también al rio amazonas,
perjudicando de esta manera la soberanía peruana sobre sus amplios territorios. Ecuador al
no quedarse conforme comenzaron a violar los statu del año 1936, irrumpiendo en zona
peruana, lo que conllevo a un conflicto llamado el conflicto de Zarumilla donde peruano y
ecuatoriano son los del conflicto.
El 05 de julio de 1941 se inicia la “Guerra de Zarumilla” finalizando el 29 de enero
de 1942; según la lo manifestado por los ecuatorianos el Perú tomó como pretexto una serie
de sucesos que involucraban a la vigilancia fronterizas para irrumpir Ecuador, cya intención
era obligar a firmar un convenio fronterizo entre ambos países. (Ibídem p.232)
25
Por otro lado, de acuerdo con las informaciones peruanas, cuadrillas ecuatorianas
cruzaron a las tierras peruanas y atacaron a una patrulla peruana que se establecieron en
Aguas Verdes ubicado al frente de Huequillas esta cuadrilla estaba integrada por 200
hombres armados la estación de la Guardia Civil del Perú, frente a tal agravio, los peruanos
respondieron remitiendo una compañía de infantería a Aguas Verdes enviando a los
ecuatorianos de vuelta a su lado del río. La disputa se propagó a lo extenso de toda la frontera
establecida por el río Zarumilla. (Ibídem p. 233)
La cuadrilla peruana al sentirse atacados por los ecuatorianos comienza a repeler el
ataque, el episodio ocurrió en el margen izquierdo del rio Zarumilla que pertenece al Perú.
Las cuadrillas ecuatorianas fueron derrotadas. Las fuerzas peruanas por razones de
seguridad, ocuparon la provincia del Oro, con el fin de hacer entender al Ecuador que no
podían estar atacando continuamente los puestos fronterizos peruanos. (Deperú.com)
Cuando se suscribe el Protocolo Paz, Amistad y Límites de Rio de Janeiro se pone
fin a la provocación ecuatoriana, aprobado por el Congreso de Ecuador y del Perú,
retirándose las fuerzas peruanas del territorio ecuatoriano. (Chamba, 2014 p.76)
Tras la firma del Protocolo de Río de Janeiro, se mostraron unas disconformidades
relacionada a la demarcación territorial, ya que en él se menciona una divisoria de aguas entre
los ríos Zamora y Santiago. Sin embargo, las divisorias de agua son dos: una entre los ríos
Zamora y Cenepa y otra que se genera entre los ríos Cenepa y Santiago. Se alude también como
divisoria de aguas entre los ríos Zamora y Cenepa a la línea de las altas cumbres de la cordillera
del Cóndor. Ambos países decidieron someter sus discrepancias al Arbitraje el brasileño Braz
Días de Aguilar. Perú sostenía que el territorio que le correspondía iba mucho más allá de la
Cordillera del Cóndor mientras que Ecuador sostenía que debía hacerse una línea recta, sin llegar
a la Cordillera del cóndor. La decisión del árbitro fue que la frontera debería correr por las altas
cumbres de la Cordillera del Cóndor. Fallo que arregló el problema para Perú. (Chamba, 2014
p.76)
3.1.3. Conflicto de 1981: Guerra del Falso Paquisha
Un nuevo episodio ocurrió el 22 de enero de 1981, comienza de nuevo la disputa de
la zona de la frontera, manifestando los ecuatorianos que habían sufrido un ataque nuevo
ataque a un helicóptero ecuatoriano y a su puesto militar que se encontraba en tierra. Ese
26
ataque motivo que los ecuatorianos pidieran la intervención de los países garantes. (El
universo, 2016)
Perú hizo la denuncia del ataque de unas de su nave en su territorio, iniciándose de
esta manera una investigación encontrándose tres patrullas militares ecuatorianos en
territorio peruano Ecuador manifestó que dichos destacamentos pertenecían a la base de
Paquisha; se efectuó la oportuna inspección y se evidenció que el territorio correspondía a
Perú, hecho que causo el desalojo de los destacamentos ecuatorianos con fuerza y apoyo de
fuego. (Chamba, 2014)
Finalmente, con la mediación de la OEA se pudo solucionar el conflicto.
3.1.4. Conflicto de 1995: Guerra del Cenepa
El conflicto del Cenepa debe ser entendido como el interés de una serie de eventos
históricos que han puesto de manifiesto las diplomacias entre Ecuador y Perú.
Este tuvo una representación dual para Ecuador y Perú.se puede decir que el
conflicto se inicia cuando, tropas ecuatorianas son ordenadas de desalojar un helipuerto
peruano infiltrado en Base Norte, territorio ecuatoriano. Este hecho provocó el rechazo de
ambos Estados. (Tello, 2011).
Es necesario recalcar que cerca de las batallas que se dieron entre el 26 de enero y el
27 de febrero, existió una fuerte influencia por parte del candidato a la reelección presidencial
Fujimori, quien quería derrotar a Ecuador. Ambos países en 1995 comenzaron a negociar los
tres puntos por los que no podían llegar a un acuerdo, en el año 1998 los países garantes
observaron sus últimos conflictos, decisión que fue aprobada por los países en mención
(Chamba, 2014)
Sin embargo; durante la desmilitarización de la zona, ambos Estados no cumplieron
con lo acordado en la Declaración, de este modo, continuaron los conflictos en la zona del
Cenepa.
27
3.1.5. Del proceso de Guerra a la creación de una Política Binacional de
Desarrollo e integración Fronterizo, entre el Perú y el Ecuador
Los fines de esta investigación no son realizar un estudio profundo del desarrollo
histórico entre ambos países que tuvieron como resultado una política binacional entre el
Perú y el Ecuador, puesto que este sería motivo de otro estudio. Sin embargo, es necesario
tener en consideración dichos acontecimientos en la investigación para comprender el
contexto en el que se gesta el Plan Binacional y permite explicar la principal diferencia entre
este mecanismo de cooperación internacional frente a los usados en las otras fronteras
peruanas.
De acuerdo a los antecedentes históricos recopilados en el libro de Bonilla (1999),
los problemas de índole territorial que desencadenaron el conflicto limítrofe entre el Perú y
el Ecuador, se gestaron en los reclamos de la parte ecuatoriana respecto al de la cuenca del
rio Amazonas, situación que tiene sus orígenes desde la creación de los cambios.
Luego de los enfrentamientos bélicos descritos en el capítulo anterior, ambos países
de manera mutua acordaron cesar hostilidades y empezar un proceso de negociación que
permita llegar a la paz, dichas negociaciones se dieron entre los años 1995 y 1998. Los
consiguientes efectos de la guerra dejaron debilitadas las economías de ambos países, por
ello era necesario generar un mecanismo que permitiera dinamizar y reactivar los sistemas
económicos de Perú y Ecuador, de manera que se pudiera acelerar el desarrollo de flujos
económicos.
El proceso de negociaciones entre ambas naciones se dio entre los años 1995 y 1998,
dando como resultado la 9firma de los pactos en el cual se destaca el establecimiento de una
frontera común y da espacio para la firma de otros acuerdos.
De acuerdo al Plan Binacional de Desarrollo e Integración Fronteriza, los
responsables para formulación de la política binacional de desarrollo e integración de
fronteras, fueron los estados del Perú y Ecuador, siendo sus representantes los jefes de
estado, los ministerios de defensa y los ministerios de relaciones exteriores; asimismo, a
razón de la envergadura del plan de acción, se contó con grupos de empresarios, académicos
y representantes políticos de ambos países. Cabe mencionar que se contó con la participación
9 La firma de los Acuerdos de paz en Brasilia se realizó en el mes de octubre de 1998.
28
de países garantes en dicho proceso de paz, siendo estos: Brasil, Chile, Argentina y los
Estados Unidos.
3.2. Proceso de paz entre el Perú y el Ecuador
Si bien el contexto para la concepción del Plan Binacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza se dio en el contexto de los Acuerdo de Paz de Brasilia, para la sociedad situada
en la región de Frontera no pierde relevancia histórica el Protocolo de Rio de Janeiro, puesto
que ayudó a determinar el valor histórico de la zona y las motivaciones por las cuales el
desarrollo del Plan Binacional sucedió con mayor fluidez en esta región fronteriza a
diferencia de las otras fronteras peruanas, donde solo operan las 10Zonas de Integración
Fronteriza.
De manera que este aspecto social ayuda a explicar dos fenómenos sociales que se
suscitan en la zona; el primero, la disposición de la población ubicada en la frontera peruana
a orientarse a la paz, razón por la cual es mucho más fluida la migración de las familias
ubicadas en esta frontera peruana, al movimiento de otras zonas en la región, esto se suma
al factor que por cientos de años estas zonas han estado vinculadas y que la dinámica de
desarrollo se prestó para las migraciones pero aún existe vinculaciones de clanes en las
regiones de frontera cercanas a la amazonia, facilitando la interacción social, económica y
política de la zona.
De acuerdo a la información obtenida en las reuniones del Consejo Nacional de
Integración y Desarrollo Fronterizo (CONADIF, 2018), una de las zonas que más problemas
presenta con el Gobierno Peruano y el Plan Binacional al momento de desarrollo de políticas
públicas y proyectos, es el departamento de Loreto. Quienes tienen una gran desconfianza
en ambos actores, debido a la violación del Protocolo de Rio de Janeiro y porque consideran
que se perdió Tiwinza, en el conflicto del CENEPA.
3.2.1. Protocolo de Rio de Janeiro
El protocolo de Río de Janeiro suscrito entre los países de Perú y Ecuador, obtuvo
como países garantes a Estados Unidos, Brasil, Chile y Argentina.
10 De acuerdo a la literatura realizada al respecto por la Comunidad Andina de Naciones, las Zonas de
Integración Fronterizas también son llamadas por su acrónimo: ZIF
29
No obstante, antes de acceder a este compromiso, ambas naciones estaban
encuadradas en problemas lindantes, con la suscripción de un acuerdo cuyo artículo primero
instauró la detención de toda acción guerrera entre ambos gobiernos, aun cuando en aquel
conflicto no se registraron hechos de armas. A continuación, se firmó un compromiso por el
que Ecuador declaró nulo y sin efecto la asignación de territorios cedidos a sus acreedores,
aceptando los límites de los Virreinatos del Perú y Santa Fe, conforme a la Real Cédula de
15 de julio de 1802. Con este acuerdo se establecía un plazo de dos años para que sea
ratificado por ambos países. Sin embargo, fue declarado nulo por Ecuador en 1861 y por
Perú en 1863.
Ambos países en 1887 lograron a un convenio que luego manifestó que era
perjudicial para la autoridad del Ecuador. En conclusión, el Protocolo del 21 de junio de
1924 instituyó una técnica compuesta para remediar el altercado de límites, pero no se llegó
a un buen acuerdo.
A continuación, Ecuador comenzó trabajos que quebrantaban el statu quo de 1936,
lo que hizo que nuestro país estableciera una línea de puestos en la frontera.
Perú respetando el Protocolo de Río de Janeiro y del mencionado Laudo Arbitral, se
reanudó la demarcación del terreno y se instalaron los hitos en alrededor del 90% de la
frontera. Inconveniente el gobierno de Ecuador, siguió objetando el Protocolo, insistiendo
en la vieja tesis de que los territorios de 11Jaén y Maynas y los cientos de miles de kilómetros
cuadrados de la Amazonía situada al norte del río Amazonas le pertenecían.
Pese a los continuos conflictos provocados por los ecuatorianos, Perú siempre ha
mostrado la voluntad de paz.
3.2.2. Acuerdo de Brasilia
El el "Acta de Brasilia", fue un acuerdo de paz definitivo que se dio el 26 de octubre
de 1998, donde ambos presidentes firmaron el acta y terminar con años de problemas.
11 Cabe resaltar que en la zona destacada se encuentran muchos de los proyectos manejados por el Plan
Binacional, es importante destacarlo puesto que es una de las zonas que presenta múltiples desafíos.
30
Con la firma de la paz celebrada en 1998, ambos pueblos reconocieron que ambas
naciones tienen en común en lo que se refiere a historia y a cultura y fueron como hermanos.
Este hizo que tanta su comercio aumentara puesto que ya existía una tranquilidad, los
conflictos mermaron el progreso de los ecuatorianos, al superarse esta dificultad, ambos
países se han visto beneficiados.
Según el Ministerio de Relaciones Exteriores en el libro “Acuerdos Suscritos entre
el Perú y el Ecuador en Brasilia, el 26 de octubre de 1998” mencionaron que:
“Los acuerdos suscritos en Brasilia constituyen, en esencia, una redefinicion de la
naturaleza y el signo de nuestras relaciones con la República del Ecuador. Se ha
conseguido dar fin a una prolongada historia de conflictos, diferencias y desconfianza.
De países fronterizos enfrentados militarmente pasamos a ser socios que encaran juntos,
mediante la cooperación y la integración fronteriza, retos comunes de orden social y
economico. (…) tanto el Tratado de Comercio y Navegacion como el Acuerdo Amplio
de Integracion Fronteriza, Desarrollo y Vecindad (…) son compromisos que garantizan
la paz y el entendimiento entre el Perú y el Ecuador y procuran contribuir a la atención
de las graves limitaciones que agobian aún a sus pueblos, particularmente aquello de la
extensa region fronteriza”. (MRE, 1998 p.96)
Como resultado de los acuerdos de Brasilia se llegaron a consolidar los siguientes
mecanismos de integración y dialogo entre el Perú y el Ecuador.
Mecanismos de Integración y Dialogo Año de Creación Contexto
Plan Binacional y Fondo Binacional 1998 Acuerdo de Brasilia
Administración del Canal de Zarumilla 1998 Acuerdo de Brasilia
Comisión Binacional de Medidas de
Confianza Mutua y Seguridad
1998 Acuerdos de Brasilia
Comités de Frontera 1998 Acuerdos de Brasilia
Fuente Acuerdos de Brasilia (1998)
Elaboración: Propia
3.3. La Región Fronteriza del Perú
Dentro de lo que se busca analizar en esta investigación es el impacto del Plan Binacional en
la 12Región Fronteriza del Perú, con la finalidad de entender en mayor cabalidad qué es la
12 Para mejor concepción del espacio que representa en la región fronteriza, en el Anexo 1: Mapa de la
Zona de la Región Fronteriza del Perú, se puede encontrar esta zona señalada en color amarillo.
31
región fronteriza y cuáles son sus características, primero debemos empezar comprendiendo
qué es frontera para esta investigación.
La expresión frontera es de compleja definición. Las nociones que origina en
personas de distinta formacion o dedicadas a distintas actividades (juristas; militares;
empresarios; autoridades nacionales, regionales o locales; campesinos; miembros de
comunidades nativas), es muy diversa y está asociada a sus vivencias cotidianas, su legado
y formación cultural, sus intereses específicos o la carga que aporta la "distorsión" de las
perspectivas y prioridades profesionales u ocupacionales. (Oliveros, 2002)
3.3.1. Las Fronteras del Perú
Los espacios de frontera representan para el Perú cerca del 59% del territorio
nacional, abarcando nueve departamentos de frontera y una población peruana que
representa el 23.9% del total de la población nacional.
Fronteras del Perú Kilómetros de Extensión % de la Frontera Peruana
Frontera Perú – Ecuador 1,529 km 21,71
Frontera Perú – Chile 169 km 2,01
Frontera Perú – Colombia 1,506 km 21,35
Frontera Perú – Brasil 2,822 km 40.07
Frontera Perú – Bolivia 1,047 km 14,86
Total, Perímetro Fronterizo 7,073 km
Fuente: Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza – Ministerio de Relaciones Exteriores
Elaboración: Propia
Según con la información recopilada del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Perú
comparte fronteras con cinco de los doce países sudamericanos: Chile, Bolivia, Brasil,
Colombia y Ecuador. En total existen nueve (09) departamentos fronterizos que se dividen
en 29 provincias y 84 distritos, alcanzando, solamente los departamentos, una dimensión de
757.455 km2 que, a su vez, representa el 58.94% del territorio nacional. En los distritos
fronterizos vive una población que alcanza, en conjunto, un total de 1 millón 412 mil 325
poblaciones, aproximadamente el 5% del total de la población peruana. (MRE, 2011)
32
Se puede identificar como 13principales problemáticas de las zonas de frontera: La
inseguridad, las brechas en los servicios sociales y en el fácil acceso a los bienes públicos,
la carencia de planificación territorial en las zonas fronterizas y una débil identidad nacional,
causada principalmente por una carente presencia del estado peruano en las zonas de
frontera.
Algunos principales problemas en las zonas fronterizas del Perú, es la disparidad del
desarrollo y la inequidad social, situación a la cual la zona fronteriza entre el Perú y el
Ecuador no era ajena. Es en esta línea, la Política Binacional en la cual se enmarcó al Plan
Binacional buscaba brindad soluciones efectivas; sin embargo, debía de afrontar el primer
desafío que era la desarticulación de los territorios fronterizos con sus ciudades capitales y
las capitales nacionales. Existía una situación del déficit de infraestructuras socio-
productivas en las zonas de frontera de Perú y el Ecuador, la cual se agudizaba a medida que
las poblaciones se alejaban hacia la sierra y la selva. (Hocqueguen, 2009)
3.3.2. La Región Fronteriza con el Ecuador
El terreno de la región fronteriza con el Ecuador tiene una extensión de 299 063,5
km2, algo más de la quinta parte del territorio nacional peruano y alberga alrededor de la
décima parte de la población del país.
Se extiende sobre las zonas naturales de la costa, sierra y selva, cada una de las cuales
presenta características geográficas, climáticas y ofertas ambientales particulares. Asimismo,
su desarrollo ha sido distinto al del resto del país, tomando en consideración la relativa
ocupación de los territorios en estas regiones de frontera, el progreso financiero y el potencial
económico alcanzado. El avance se ha reducido a causa de las restricciones para ingresar a
muchas de las zonas alejadas y a los perfiles socioculturales de los pueblos que se encuentran
asentados en estas zonas, así como el nivel de organización social y político institucional
existente. (Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza, 2004)
Lamentablemente, de acuerdo a la información recopilada por el Plan Binacional y
contrastada con datos del INEI, se puede determinar que el factor común de esta zona es que
13 Revisar el Anexo 4: Cuadro sobre la Problemática de Fronteras elaborado por el Ministerio de
Relaciones Exteriores
33
la mayoría de la población se encuentra en 14situación de pobreza y tienen un acceso limitado
a los servicios básicos como agua, electricidad y saneamiento.
Según datos del INEI (Censo de población, 2017), el departamento de Loreto
constituye el 72,8% de la extensión de la región fronteriza y alberga al 21,4% de la población
ubicada en la región fronteriza. Si se compara estas cifras con las de la población nacional,
se observa que la población de Loreto solo significa el 3% de la población nacional, siendo
una población de 833 mil personas en todo el departamento. (Censo de Poblaciones, 2017)
Por otro lado, de acuerdo al INEI, Piura representa solo el 12,5% de la extensión de
la región fronteriza, pero alberga al 52,2% de la población ubicada en la zona. Al realizar el
mismo ejercicio que se efectuó con Loreto, la población de Piura significa el 6.3% de la
población nacional, siendo su población de 1 millón 341 mil habitantes. (Censo de
Poblaciones, 2017)
Debido a su vasta extensión, la región fronteriza presenta diversas zonas
heterogéneas que pueden ser apreciadas al analizar su conformación. La región presenta
zonas como: costa, zona andina y selva. En esta se sitúan nueve (09) áreas naturales
protegidas con el fin de conservar la gran biodiversidad, los ecosistemas, las fuentes de
recursos hídricos y de protección de las cuencas nacionales (Plan Binacional Capítulo Perú,
2009).
Por otro lado, encontramos que en la zona de frontera se concentran gran parte de
las comunidades nativas e indígenas. Según el boletín oficial del Plan Binacional (2006): “la
zona fronteriza cuenta con 90 comunidades nativas, 9 familias lingüísticas, y 25 grupos
étnicos. Estas comunidades no tienen una gran relación con la economía de mercado, ya que
mantienen su propia identidad etno-cultural. Se mantienen económicamente gracias a la
caza, la pesca y una agricultura muy rudimentaria, que complementan con la venta de
artesanías y plantas medicinales”
Según información del INEI y del Plan Binacional, la principal característica de la
región fronteriza es su escasa integración y desarrollo, debido, principalmente, a la limitada
14 Constatar el Anexo 2: Mapa de incidencia de la pobreza total, según departamento. En este mapa
elaborado por el Diario Gestión con información del Instituto Nacional de Estadística e Informática, se puede
visualizar la evolución de la pobreza entre los años 2010 y 2015, donde se denota que no ha existido un gran
cambio en las zonas de frontera.
34
infraestructura socio-económica; a la realización de actividades productivas ajenas al
mercado y de bajo rendimiento, asimismo por la incomunicación de las zonas rurales, que
cuenta con escaso acceso a los 15servicios básicos del hogar como el agua, la electricidad y
el saneamiento. (Plan Binacional, 2009)
La baja nivele en la educación, la mengua de la identidad de las comunidades nativas
y el medio ambiente, la ignorancia de sus potencialidades, las serias limitaciones para
aprovechar las pocas oportunidades de generación de ingresos y negocios y la escasa
inversión privada se suman a los problemas ya mencionados. Esta situación empeora con su
aislamiento, debido a que no posee con suficientes vías de comunicación y, por lo general,
se encuentran en un estado tan deplorable que su uso implica un gasto sustancial en transporte
y en tiempo de viaje, lo que imposibilita sus posibilidades de desarrollo. El nivel de vida de
la población que radica en la frontera es inferior al promedio de la residente en el resto del
territorio peruano. (Plan Binacional, 2006)
En este contexto, el Estado peruano ha intentado superar sus limitaciones y
deficiencias en el desarrollo de sus áreas fronterizas a través de planes binacionales y
mecanismos de financiamiento de proyectos binacionales para la atención de servicios
básicos.
Este marco existe gracias a la (CAN), aprobada con la Decisión N° 459, la cual es
un componente fundamental para el fortalecimiento y afianzamiento del proceso de
integración regional en América Latina, puesto que establece los objetivos y principios, así
como constituyendo el marco regional para el desarrollo de los espacios de frontera. Cabe
resaltar también que existen otros mecanismos de la CAN que han buscado apoyar a los
estados con sus zonas de fronteras por ejemplo la Decisión N° 501 de la CAN denominada
“Zonas de Integracion Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina”, mecanismo mediante el
cual el Perú ha desarrollado las ZIF con Bolivia, Colombia y Ecuador.
3.3.3. Características del medio físico de la Región Fronteriza
Se busca entender las características físicas de la región fronteriza, puesto a
que en su gran extensión no solo se encuentran una gran variedad de poblaciones indígenas
15 Constrastar con Anexo 3: Tabla sobre el Presupuesto Institucional Modificados y Ejecutado del
Gobierno peruano en distritos de frontera, se considera el presupuesto multisector y para el año 2017.
35
y nativas, sino que también alberga diversos microclimas que estarán delimitados por las
zonas geográficas en las que se encuentren.
Los aspectos físicos son relevantes dado a que no se puede crear una sola política
pública que se aplique en toda la región, puesto que ésta incorpora a tres zonas diferentes
(costa, sierra y selva) dentro de su territorio. Esto provoca que los sistemas de desarrollo
social, los sistemas productivos y los sistemas políticos no puedan aplicarse de manera
estandarizada, sino que deberán amoldarse a cada uno de los núcleos dinamizadores en los
que se planee actuar y deberán plantearse mecanismos participativos donde se pueda
reconocer las características particulares de la geografía y de la población ubicada a lo largo
de la Zona Fronteriza.
La frontera adyacente al Ecuador es una de las zonas más vastas en extensión,
alcanzando los 288 063 km2, a lo largo 1529 km de frontera lineal. Asimismo, cuenta con un
medio físico bastante complicado, puesto que es atravesada por la cordillera de los andes, lo
que genera aparezcan diferentes regiones naturales. De esta forma la costa abarca la menor
proporción del área, aproximadamente un 5%, la sierra un 10% y la selva, abarcando un área
más extensa, un 85%. (Plan Binacional, 2004)
Es en ese sentido que se puede apreciar que la fisiografía es bastante variada y acorde
con las características que se describen por zona, se presentan climas y entornos particulares
que pueden ser totalmente diferentes en función a la ubicación en la que uno se encuentre.
De tal manera, como se detalla en la entrevista realizada, la zona de la región fronteriza va a
estar caracterizada por la gran diversidad ecológica, climatológica y social que es generada
por cada uno de estos factores ambientales.
La zona costera abarca el departamento de Tumbes y parte del departamento de Piura
y comprende extensas planicies desérticas, bosques secos, valles y bosques tropicales
húmedos; es un territorio cálido y bastante seco. La corriente de Humboldt crea un efecto
invernadero el cual es favorable para la producción agrícola. En esta zona se encuentran las
principales industrias, razón por la cual en esta zona alberga la mayor cantidad de la
población, la cual se distribuye en centros urbanos medianos. (Plan Binacional, 2004)
En esta zona radica el mayor grado de progreso relativo y de articulación económica
con de la región fronteriza. Sin embargo, diversos sectores donde existe pobreza son la
evidencia que, pese a la situación económica de la región, esta no es homogénea y carece en
36
albergar los servicios básicos y la pendiente necesidad de rehabilitar la infraestructura
afectada por el fenómeno del niño. Cabe resaltar que el acceso al mar que tiene esta zona
abre nuevas posibilidades como la creación de turismo y de producción de acuicultura.
(CONADIF, 2018)
En la zona de la sierra predomina el relieve de montaña meso andina, con pequeñas
áreas de planicie ondulada, sobre todo en las provincias de Huancabamba y Ayabaca
(departamento de Piura). Este territorio a diferencia de la zona costera, presentan un clima
frío o gélido semiárido y subhúmedo, que influye negativamente en las actividades
agropecuarias de la zona. Una de las diferencias fundamentales de esta zona es que cuenta
con diversas fuentes de recursos mineros (Plan Binacional, 2004).
Según datos del INEI, la población de estas zonas posee los índices crecimiento
demográfico más bajos a nivel nacional, situación explicada por el alto índice de emigración.
En nuestro análisis se ha determinado que gran parte de esta población vive de actividades
rurales y se consideran dentro de condiciones de extrema pobreza. De acuerdo a lo alcanzado
por el Plan Binacional, la única zona que no presenta esta problemática es el valle de
Catamayo, el cual tiene un potencial agropecuario significativo, a diferencia del resto de la
zona andina fronteriza que presenta importantes limitaciones para realizar actividades
productivas intensas, salvo la minería. (INEI, 2017)
La zona de selva es una de las zonas más extensas de la región fronteriza, posee un
gran número de ecosistemas tanto especiales como vulnerables y esta zona posee como
caracteriza una extensa vegetación y diversidad biológica que se da lugar gracias al clima
considerado bastante cálido y húmedo. El espacio se extiende principalmente por los
departamentos de Cajamarca, Amazonas y Loreto, esta zona permite que se lleven a cabo
actividades de carácter forestal, asimismo, se divide en selva alta y selva baja.
La selva alta, es la zona que une a los Andes y la selva amazónica, la cual se
caracteriza por la alta diversidad biológica y la frecuencia de las lluvias. En esta zona se
ubica la Cordillera del Cóndor, lugar en el cual habitan un gran número de comunidades
indígenas que dependen de los recursos naturales del valle en el que se encuentran para
continuar con su subsistencia. (Plan Binacional, 2004)
37
Es una zona de alto interés tanto para el Perú como para el Ecuador, tras la firma de
paz entre estos dos países se han identificado diversas medidas que permitan la preservación
de los ecosistemas de esta cordillera.
Según lo explicado en el libro “Estudio sobre los pueblos indígenas de la Amazonía
peruana en la region de integracion fronteriza del Perú con el Ecuador”, escrito por el Plan
Binacional, las actividades económicas que se han desarrollado en la zona de selva tienen
como actores principales a dos grupos poblacionales: los colonos y los indígenas. De acuerdo
a su análisis, los colonos se dedican a la producción agropecuaria de productos como el arroz,
café y ganado, así como a la extracción forestal y la minería, actividades que ejercen una
severa presión sobre los bosques y afecta la capacidad productiva de los suelos. Por otro
lado, las poblaciones indígenas han desarrollado formas tradicionales de producción basadas
en sistemas locales de subsistencia como la agricultura, pesca, caza y recolección de frutos.
(Plan Binacional, 2015)
Finalmente, la selva baja es la parte más amplia de la región fronteriza, posee como
característica un clima tropical húmedo y abundantes lluvias. Se encuentra comprendida por
una amplia red fluvial que discurre en extensas planicies de selva húmeda, lo cual contribuye
a la formación de la cuenca amazónica, la cual es considerada uno de los espacios más
importantes del mundo en cuanto a reserva de oxígeno, diversidad biológica, endemismo y
diversidad cultural. De acuerdo al Plan Binacional, esta es una de las zonas que ha
experimentado una alta tasa de crecimiento demográfico, como resultado de los importantes
flujos migratorios. Sin embargo, estas poblaciones se encuentran bastante dispersas y
aisladas unas con otras y en muchas ocasiones carecen de servicios básicos elementales y
presentan elevados índices de analfabetismo, mortalidad y desnutrición infantil.
No se puede dejar de mencionar que en esta región fronteriza se desarrollan dos
grandes sistemas hidrográficos: el de la vertiente hacia el Océano Pacifico y el de la vertiente
hacia el Océano Atlántico. Las fluviales que desembocan hacia la vertiente del Pacifico se
originan en la cadena de los Andes y las fluviales que desembocan hacia la vertiente del
Atlántico nacen en las cordilleras occidental y oriental, dando como resultado la formación
del río Amazonas (SENAHMI, 2011). Asimismo, siete de las cuencas de estos ríos son
binacionales, las partes altas están ubicadas en el Ecuador y las partes más bajas en el Perú.
En función a lo mencionado respecto a las diversas zonas presentes en la Región
Fronteriza, se puede reconocer que la diversidad biológica de la región es muy amplia y que
38
cuentan con un potencial extraordinario para realizar la explotación racional de productos no
tradicionales. Sin embargo, la extraordinaria diversidad biológica también implica que los
ecosistemas presentes sean bastante frágiles a alteraciones externas, razón por la cual se debe
plantear el desarrollo de estas zonas aprovechando los recursos de la naturaleza sin devastar
los frágiles ecosistemas existentes y respetando sus valores y patrones culturales de las
poblaciones que residen en estas zonas.
3.3.4. Problemáticas de la Región Fronteriza del Perú
La problemática en fronteras se va a centrar en 4 aspectos principales que son
homogéneos para las diversas regiones fronterizas del país, estos son la inseguridad, las
brechas en los servicios y bienes públicos, la falta de planificación ordenada en zonas de
frontera y la problemática social, siendo la principal causante de estos problemas la escasa
presencia del estado en las zonas fronterizas.
De acuerdo con la información alcanzada por el CONADIF, dentro de los principales
problemas de seguridad en las zonas de frontera se encuentran el incremento del narcotráfico,
contrabando y tala ilegal en zonas de fronterizas. A estos aspectos se suma la precaria
situación de la Policía Nacional de Perú, la falta de presencia de la fiscalía, juzgados, aduanas
y migraciones en las fronteras nacionales. Asimismo, en relación de las brechas en servicios
y bienes públicos, el CONADIF ha establecido que los Gobiernos Regionales y municipales
no han venido priorizando presupuesto de cierre de brechas en las zonas de frontera, pese a
que existe una normativa vigente que vincula a todas las entidades del estado a todo nivel
que se involucren en la reducción de las brechas de bienes y servicios. (CONADIF, 2018)
En adición, el aspecto de falta de planificación ordenada en las zonas de frontera, se
resume en la ausencia de planes de ordenamiento territorial por parte de los Gobiernos
regionales y locales, teniendo como efecto directo la ocupación dispersa, desordenada y
desarticulada de los territorios, asimismo, se realiza un uso absurdo de los recursos naturales
de las áreas ocupadas. Finalmente, la problemática social en las zonas de frontera se puede
comprender en dos factores fundamentales, la desigualdad de género y la pobreza monetaria.
(CONADIF, 2018)
39
3.4. El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú - Ecuador
3.4.1. Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
En el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador, se busca
implementar una variedad de programas y proyectos de nivel nacional, así como binacional
para las zonas comunes de fronteras, con el objetivo de promover conjuntamente el progreso
de sus territorios fronterizos.
De manera que, dentro de sus programas, se puede ubicar los Proyectos que se
encargan de la infraestructura social y productiva, recalcando el proyecto Binacional de
Interconexión vial, programa que demuestra que las grandes acciones realizadas por el Plan
dentro del periodo de tiempo señalado se encontraban orientadas a la infraestructura.
Lorena Oyarzún (2008), efectúa un análisis utilizando la noción de las relaciones
internacionales a cerca de la integración fronteriza, en el cual ha establecido que las teorías
integracionistas se van modificando en función de las circunstancias en las que se van
desarrollando, tomando en consideración a los actores que han participado o lo han dejado
de hacer y los resultados que se pudieron obtener. Asimismo, puntualiza que el
neoinstitucionalismo es una teoría en la cual los establecimientos acceden ser las guías de
los convenios para conseguir un cambio integral, suministrando ocasiones a todos los
actores, dando una notabilidad a los beneficios nacionales de los Estados miembros.
(Oyarzun, 2008)
Es en esta línea que el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza,
representa una nueva forma de ver las instituciones, ya que no será solamente la institución
responsable del control de recursos o emisión de procedimientos para el cumplimiento de
acciones con el fin de conseguir sus objetivos, sino que también tendrá el rol de articular y
coordinar a todos los actores presentes en las Regiones Fronterizas, pudiendo ser
representantes del sector público como los gobiernos locales, provinciales y regionales; el
sector privado representado por las empresas y negocios alrededor de la zona; la
colaboración internacional que el Plan Binacional capta para el cumplimiento de los
proyectos binacionales; y las entidades y países cooperantes en el escenario internacional.
La política principal del Plan Binacional es: “elevar el nivel de vida de las
poblaciones del sur y oriente del Ecuador y norte y nor-oriente del Perú, e impulsar la
integracion y la cooperacion entre los dos Países” (Plan Binacional de Desarrollo de la
40
Region Fronteriza Ecuador - Perú 2015). Con el afán de cumplir con su objetivo principal,
el Plan Binacional ejecuta múltiples programas los cuales se dividen en 4 grandes grupos:
a. Programa Binacional de Proyectos de Infraestructura Social y Productiva o Tipo “A”,
b. Programa Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Infraestructura Productiva
en la Region Fronteriza. Tipo “B”,
c. Programa de Promocion a la Inversion Privada. Tipo “C”,
d. Programa Nacional de Construcción y Mejoramiento de Infraestructura Social y de
Aspectos Ambientales en la Región Fronteriza. Tipo “D”.
Cuadro Numero 1: Los Programas del Plan Binacional de Desarrollo de
la Región Fronteriza Perú – Ecuador
Fuente: Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador
Elaboración: Propia
El Plan Binacional está constituido de una forma particular, puesto que es un
organismo internacional y según Diez de Velasco, estos son “asociaciones voluntarias de
Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e
independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una
voluntad jurídicamente distinta de las de sus miembros” (Diez de Velasco, 2010 p66). Se
debe recalcar la característica fundamental de una autonomía jurídica, una estructura
organiza y una composición interestatal con base jurídica convencional.
Al ser un organismo internacional, este presenta una distribución permanente que se
encuentra explícita en el Artículo 19 del Acuerdo Amplio de Integración, esta distribución
se conforma por un directorio Ejecutivo Binacional integrado por sus capítulos nacionales,
el capítulo ecuatoriano y el capítulo peruano, así, un Comité Asesor Internacional. El plan
Binacional tiene como organo decisorio a la “Asamblea” quien está adjunta por los miembros
Plan Binacional deDesarrollo de la RegiónFronteriza Ecuador - Perú
Programa Binacional de proyectos de InfraestrucutaSocial y Productiva
Programas Nacionales Ecuatoriano y Peruano deConstruccion y Mejoramiento de la InfraestructuraProductiva en las Regiones Productivas
Programas Nacionales Ecuatoriano y Peruano deConstrucción y Mejoramiento de InfraestructuraSocial y Aspectos Ambientales en las RegionesFronterizas
Programa de Promocion a la Inversión Privada
41
de la Comisión de Vecindad que es el órgano político que ubica las actividades del Plan
Binacional y de la integración fronteriza (Acta Presidencial de Brasilia, 1998).
Según Castillo, nos manifiesta que:
Al Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza se lo ha dotado además, de
conformidad con lo establecido en el Acuerdo Amplio, de un Directorio Binacional integrado
por los Capítulos Ecuatoriano y Peruano, un comité asesor Internacional y numerosos
cuerpos colegiados, todos ellos integrados, casi en su totalidad, por funcionarios y
representantes de las respectivas cancillerías de Quito y Lima o grupos gremiales o
empresariales de los centros metropolitanos, pero casi sin participación de los Gobiernos
locales y Seccionales, ni los sectores productivos de las regiones Fronterizas (Castillo, 2002).
Lo mencionado por Castillo, explica la carencia de los principios de multi
jurisdiccionalidad, multiescolaridad, inter institucionalidad y multiactorialidad, que se deben
incluir en el proceso de desarrollo de políticas públicas.
El Plan Binacional, cumple el rol de institución encargada de las gestiones y
coordinación de los programas y proyectos nacionales como binacionales en las zonas
fronteriza. En adición, se cuenta con el Fondo Binacional para la Paz, el cual es un órgano
financiero del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador;
asimismo, la figura de la comisión de la Vecindad peruano – ecuatoriana, es la encargada de
identificar y plantear las orientaciones generales de la cooperación bilateral entre ambos
países.
Asimismo, se desarrolló en el capítulo anterior sobre el desarrollo territorial, en
especial el desarrollo de la región de frontera, el cual se ha visto impulsado por la
infraestructura socio productivas, los diversos programas y proyectos del Plan Binacional,
los cuáles se han visto orientados a la visión de desarrollo e integración de dicha región.
En adición, esta visión se ve justificada por las afirmaciones del Banco de Desarrollo
de América Latina (CAF), quien establece que dicho enfoque tiene la capacidad de promover
el desarrollo económico local y elevar sus niveles de productividad y competitividad.
El mejor ejemplo de este enfoque, es analizar las metas de inversión del plan
Binacional que fueron planteadas en el año 1998, en la cual ambos gobiernos establecieron
los fondos que iban a ser asignados para la inversión en los cuatro programas de
infraestructura contenidos en el Plan Binacional.
42
Tabla Nª 1: Metas de inversión del Plan Binacional – Capitulo Perú, en 1998
Programas y fuentes de Financiamiento (En millones de dólares americanos)
Programas del Plan Binacional Meta Fuentes Públicas Fuentes privadas
Programa A: Programa Binacional de
Infraestructura Social y Productiva
749 649 100
Programa B: Programa Nacional de
Infraestructura Productiva
200 200 -
Programa C: Programa Nacional de
Infraestructura Social
250 250 -
Programa D: Programa de Promoción de
la Inversión Privada
301 1 300
Total 1500 1100 400
Fuente: Acuerdo Amplio Ecuador – Perú, 1998 (Anexo 5)
Elaboración: Propia
Dentro de este enfoque de inversión en la infraestructura, uno de los más grandes
proyectos fue el de los ejes de Interconexión vial entre el Ecuador y el Perú. Este planteaba
de manera física, revertir la brecha existente respecto a la interconexión vial binacional, en
aras de promover un mayor nivel de integración fronteriza y crear un canal que permita un
intercambio comercial más fluido entre ambos países.
De acuerdo a lo mencionado en el Acuerdo, esto iba a permitir un ahorro mayor al
30% en lo relacionado a costos de operaciones vehiculares y permitiría que se generen
retornos económicos en cada país por el alrededor del 25%, siendo el resultado directo un
incremento sustancial en el flujo de comercio, nuevas oportunidades para el turismo y el libre
tránsito de las personas por las zonas fronterizas.
Prueba de estos avances es la balanza comercial entre el Perú y el Ecuador, en el
cuadro N2, que se visualiza líneas abajo, se puede demostrar que entre el año 2000 al 2009
el comercio incremento en siete veces su valor.
Tabla Nª 2: Balanza Comercial entre el Perú y Ecuador, durante los años 2000 y 2009
Año Exportaciones
FOB US$
Importaciones
CIF US$
Saldo Intercambio
2000 97,288,762 329,958,720 232,669,959 427,247,482
2001 124,586,800 348,302,061 223,715,261 472,888,861
43
2002 138,763,679 438,516,605 299,752,926 577,280,284
2003 156,476,062 658,537,649 502,061,587 313,714,912
2004 206,401,916 665,571,740 459,169,824 255,799,790
2005 294,800,761 912,599,682 617,798,921 1,207,400,443
2006 326,947,119 1,092,135,373 765,188,254 1,419,082,492
2007 377,842,971 1,510,691,053 1,132,838,082 1,888,524,024
2008 503,264,456 1,773,686,888 1,270,432,432 2,276,961,344
2009 549,266,673 1,033,110,598 483,843,925 1,582,377,271
Fuente: Balanza Comercial Peruana, MRE (2012)
Elaboración: Propia
La forma en la que se formuló la Política Binacional plantea incrementar la calidad
de vida de las poblaciones de la zona fronteriza, siendo la clave del desarrollo los proyectos
de construcción y mejoramiento de infraestructuras viales resultaban esenciales, esto se
lograra según se permita crear el impulso necesario para la obra y movilización de los
recursos presentes en las zonas de fronteras.
Como lo estableció el Sr. 16Maneiro en la entrevista, uno de los aspectos más fáciles
de trabajo en la zona de frontera es el desarrollo de infraestructura, el cual no necesita muchos
estudios de campo y permite tener resultados en corto y mediano plazo. Sin embargo, le
desarrollo de procesos productivos es una problemática bastante compleja, principalmente
en las zonas más aisladas puesto que no se tiene conocimiento geográfico, político, social y
demográfico de la zona. (Maneiro, 2018)
Es en esta línea donde esta investigación se separa de los estudios realizados
previamente, puesto que no intenta analizar los aportes en cuestión de desarrollo de
infraestructura o el número de inversiones realizados para la construcción de redes viales, lo
que busca comprender esta investigación es los proyectos de largo plazo que maneja el Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza – Capitulo Perú, el cual cumple con
intervenciones vinculadas a la articulación y generación de conciencia respecto a la zona de
la región fronteriza por parte de las instituciones públicas.
Al respecto, el Plan Binacional se ha centrado en esfuerzos de articulación para
asentar una serie de metodologías y criterios para que queden como principios en el manejo
de la política nacional respecto a la región fronteriza.
16 Anexo 7: Entrevista con el funcionario Iñigo Maneiro Labayen, coordinador del Área de Desarrollo
Económico y Social del Plan Binacional de Desarrollo DE LA Región Fronteriza Perú – Ecuador, Capitulo
peruano.
44
Según el CONADIF, en los últimos 3 años se ha venido realizando un trabajo
bastante cercano con la Presidencia del Consejo de Ministros - PCM, con la finalidad de que
se puedan adoptar las metodologías de intervención en la zona al modelo territorial como
principio de estado, con la finalidad de al general una política nacional esta no tendrá
variaciones respecto a la rotatividad de los empleados públicos, principal diferencia con los
proyectos y planes ejecutados en los Gabinetes Binacionales. (CONADIF, 2018)
A nivel de articulación, en la zona focalizada de amazonas, se ha constituido una
Mancomunidad para crear el establecimiento de unos principios básicos que tienen que
seguir funcionando pese a los cambios en la gestión. Donde el Plan Binacional, es el que
permite crear los espacios de dialogo frente a estas zonas donde el estado tiene dificultades
para llegar.
3.4.2. Fondo Binacional para la Paz y Desarrollo Perú – Ecuador
Es el mecanismo financiero del Plan Binacional, cuyo rol principal es el promover y
apoyar de manera financiera para la realización de obras de mediano y pequeño tamaño.
Dichas obras se tienden a realizar en zonas alejadas de las ciudades capitales, principalmente
en las zonas rurales que tienen menor acceso a los servicios del estado.
Asimismo, se encarga de gestionar y administrar los fondos alcanzados por la
cooperación internacional no reembolsable destinados al financiamiento de programas y
proyectos que ejecuta el Plan Binacional. Al ser un organismo internacional, las
contribuciones realizadas por el Fondo Binacional son consideradas como una donación por
la entidad ejecutora.
Con el Acuerdo Amplio Ecuatoriano – Peruano de Integración Fronteriza Desarrollo
y Vecindad, se forma un marco legal donde se instituye el Fondo Binacional que es una
entidad de derecho internacional público cuya creación fue dada por los gobiernos de Perú y
del Ecuador. Con este Decreto Supremo N` 061-2003-RE de fecha 07 de mayo de 2003, se
confirma dicho acuerdo que tiene como fecha el 11 de febrero de 2003.
Este Fondo Binacional – Sede Lima, fue creado en el año 2000 y desde sus inicios
ha logrado gestionar el apoyo a diversas zonas lejanas y desatendidas de los departamentos
de Amazonas, Cajamarca, Loreto, Piura y Tumbes. Pese a los limitados recursos, el Fondo
promueve el concurso de diversas instituciones de la zona y aúna esfuerzos de otras entidades
45
cooperantes a nivel nacional e internacional, actividades que propician el apalancamiento de
recursos para la ejecución de proyectos.
A la fecha de la actual investigación se identificó que el total de 692 proyectos
realizados por el Plan Binacional, mediante la canalización de recursos económicos por el
Fondo Binacional, esto en el periodo de 17 años (2000 – 2017). La característica principal
de estos proyectos es que son de pequeña o mediana envergadura, pero cuentan con un gran
impacto social que busca optimizar la calidad de vida de la población en la zona de ejecución
de los proyectos.
Tabla Nª 3: Número de proyectos ejecutados por el Plan Binacional de Desarrollo de
la Región Fronteriza Perú – Ecuador, durante los años 2000 al 2017.
Zona de Ejecución del
Proyecto
Número de Proyectos Ejecutados
Región de Piura 308
Región de Tumbes 59
Región de Cajamarca 145
Región de Amazonas 156
Multidepartamental 24
Total, de Proyectos 692
Fuente: Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Elaboración: Propia
El área de ejecución del Fondo Binacional se encuentra delimitada por la región
fronteriza que comprende los Departamentos de Piura, Tumbes, Cajamarca, Amazonas y
Loreto. De acuerdo con información del Banco Interamericano de Desarrollo – BID, dentro
de esta región se localizan múltiples municipios con altos índices de pobreza.
46
Mapa Nº 1: Mapa de Frontera de la Región Fronteriza – Parte Peruana (2009)
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo BID
Elaboración: Fondo Binacional para la Paz y Desarrollo – Sede Lima
Asimismo, el Fondo Binacional al ser parte del Plan Binacional opera en los 5
departamentos, pero no se opera en todos los distritos de Loreto, puesto que se tienen
complicaciones con los pobladores de dicha zona, debido al contexto histórico ya que no se
sienten complacidos con la resolución de los Acuerdos de Brasilia.
Tabla N° 3: Áreas donde trabaja el Fondo Binacional.
Departamentos Provincias Distritos
Tumbes Todas las Provincias Todos los Distritos
Piura Todas las Provincias Todos los Distritos
Cajamarca Jaén / San Ignacio Todos los Distritos
Amazonas Bagua / Utcubamba /
Condorcanqui
Todos los Distritos
Loreto Alto Amazonas /
Datém del Marañón /
Loreto / Maynas /
Ramón Castilla
Lagunas / Barranca / Manseriche / Morona /
Pastaza / Andoas / Nauta / Parinarí / Tigre /
Trompeteros / Uraninas / Iquitos / Alto Nanay /
Fernando Lores / Indiana / Las Amazonas /
Mazan / Napo / Punchana / Torres Causana /
Belén / San Juan Bautista / Pebas.
Fuente: Fondo Binacional para la Paz y Desarrollo Perú – Ecuador, 2012.
Elaboración: Propia
Sin embargo, las actividades del Fondo Binacional no se limitan al apalancamiento
y gestión de fondos, sino que también busca ser el marco para la generación de actividades
de apoyo y promoción de la micro y mediana empresa. Destacando que las principales
47
actividades son el diseño y desarrollo de productos, la gestión empresarial y promoción
comercial en los sectores turismo, artesanía, agronomía y agroindustria. Al realizar un rol
articulador a través del Plan Binacional, busca generar alianzas entre instituciones
internacionales, nacionales y locales que estén encargadas del desarrollo y promoción de
cada uno de los sectores mencionados.
De manera que el Fondo Binacional se constituyó para ser un mecanismo financiero
del Plan Binacional, que tiene como objetivo el Financiamiento de pequeños y medianos
programas y proyectos principalmente de infraestructura y servicios básicos; resaltando que
el Fondo Binacional no ejecuta los proyectos en forma directa, sino que canaliza los
proyectos a través de instituciones nacionales, pudiendo ser estas la Presidencia del Consejo
de Ministros, los ministerios responsables de los sectores en los cuales se vaya a ejecutar el
programa u obra, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.
Los fondos son empleados directamente en el financiamiento de los estudios y
trabajos del Plan Binacional como: la ejecución de proyectos que beneficien a la ciudadanía
y sobre todo el desarrollo comunitario; así como también el mejoramiento de la
infraestructura social, productiva, ambiental y de servicios, no olvidándose el financiamiento
de la mediana, pequeña y micro empresa.
Para la preparación de proyectos y para la promoción de la inversión privada. 17 (Acta
Presidencial de Brasilia, 1998)
Sin embargo, pese a los grandes avances realizados en el marco del Plan Binacional
en la Región Fronteriza y de la mayor intervención de los Gobiernos Centrales y locales, la
zona fronteriza común es un área afectada por la presencia de necesidades básicas
insatisfechas y elevados niveles de pobreza alrededor de la frontera.
Como se mencionó previamente, el objetivo del Fondo Binacional es cofinanciar los
pequeños y medianos proyectos de la zona fronteriza, pero la gran cantidad de zonas
desatendidas dificulta una labor homogénea en la región. Es por ello, que lo que busca el
Fondo a futuro es continuar con las acciones en la zona de frontera sin excluir a ningún
distrito, pero priorizando los distritos con mayores carencias básicas y apunto a contribuir
con un mayor nivel de inclusión social.
17 El detalle sobre los financiamientos a estudios y proyectos que se pueden realizar, se encuentran en
la página 22 del Acta Presidencial de Brasilia firmada en 1998.
48
Cuadro Nº 4: Los 15 Distritos con mayor Pobreza de la Región
Fronteriza
Distrito Provincia Departamento Pobreza
Total %
Pobreza
Extrema %
Pobreza
Imaza Bagua Amazonas 90 53.9 21,409
Lagunas Ayabaca Piura 89.9 70.8 6,625
Andoas Datem del
Marañón
Loreto 89.8 59 9,375
Rio
Santiago
Condorcanqui Amazonas 88.6 61.6 12,606
Pacaipampa Ayabaca Piura 88.2 72.1 4,760
Huarmaca Huancabamba Piura 86.8 58.5 9,416
Torres
Causana
Maynas Loreto 85.4 59.6 ,865
Nieva Condorcanqui Amazonas 84 53 2,192
Sapillica Ayabaca Piura 82.7 55.8 1,127
Morona Datem de
Marañón
Loreto 82.4 61 6,356
Lalaquiz Huancabamba Piura 80.8 50.1 ,115
Huabal Jaén Cajamarca 80.6 57.1 ,732
Colasay Jaén Cajamarca 80.5 50.6 1,432
Parinari Loreto Loreto 80.3 48.9 ,292
El Tallán Piura Piura 79.9 52.6 ,774
195,076
Fuente: Fondo Binacional para la Paz y Desarrollo Perú – Ecuador, 2012.
Elaboración: Propia
3.4.3. Financiamiento y Fondos de Cooperación Internacional del Plan
Binacional
El financiamiento del Plan Binacional está determinado en el Artículo N° 22 del
Acuerdo Amplío de Integración, el cual determina que los principales mecanismos de
financiamiento para la ejecución de los programas del Plan Binacional son los siguientes:
i) Aportes y gestiones directas de los Gobiernos del Ecuador y del Perú.
ii) Un Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo.
iii) Un Grupo Consultivo de Financiamiento Internacional Ecuador-Perú.
iv) Un Grupo Binacional de Promoción de la Inversión Privada; y.
49
v) 18Otros (Acta Presidencial de Brasilia, 1998).
En relación a los proyectos de intervención ciudadana y desarrollo de comunidades,
estos han sido enfocados en la atención de las solicitudes de las diversas organizaciones de
la sociedad civil de las Zonas de Integración Fronteriza – ZIF del Perú y el Ecuador. Dichos
proyectos deben tener una orientación de carácter social, productivo y de servicios que no
estén estimados en los programas determinados en el Plan Binacional.
Dentro de las líneas que se han mencionado en el Acuerdo Amplio de Integración
Fronteriza, se consignaron la promoción de la pequeña y mediana empresa; estableciendo
que para este aspecto las entidades públicas y privadas podrían presentar proyectos para la
Zona de Integración Fronteriza, pudiendo acceder a proyectos de carácter reembolsable,
dependiendo de lo establecido en los acuerdos y convenios. Agregando a lo anterior, las
entidades que presenten esta solicitud deberán contar con cierta preparación, puesto que
deberían estar orientados a la desarrollo de la inversión privada y proyectos especiales, que
solo serán financiados si están contemplados en las líneas de interés y prioridad de los
programas del Plan Binacional, esto debido a que una de las líneas donde menos efecto se
tiene es en falta de puestos de trabajos en la frontera a causa de la baja inversión privada,
seguidamente de su aprobación el Plan Binacional a través de sus mecanismos financieros
como el Fondo Binacional designara a la entidad del gobierno pudiendo ser tanto el gobierno
regional como central o alguna entidad ejecutora del sector relacionado a la temática del
proyecto. (Acuerdo Amplio peruano – ecuatoriano, 1998)
Como se mencionó en el Fondo Binacional, existen líneas prioritarias como los
proyectos de saneamiento, salud, educación y energía, entre las líneas de mayo relevancia.
Por consiguiente, el financiamiento de los proyectos de infraestructura social, productiva,
ambiental y de servicios están consignados a proyectos pequeños de este tipo para el
beneficio de las poblaciones dentro de la Zona de Integración Fronteriza.
Con otros términos, el desembolso de los recursos financieros tanto de fondos
propios como recursos económicos apalancados de la cooperación no reembolsable, las
partes firmantes del acuerdo establecieron que el Fondo Binacional no realizara entregas
directas sobre los recursos económicos a los interesados, por el contrario, se canalizaran los
18 Los otros mecanismos de financiamiento pueden ser encontrados en la página 21 del Acta
Presidencial de Brasilia firmada en 1998.
50
recursos a través de entidades ejecutoras que sean competentes, y que, además, estén
amparadas en los convenios operativos respectivos.
Agregando a lo referido anteriormente, se instauró que el Fondo Binacional contaría
con una entidad que realice las funciones de tesorería, con el objetivo de que ejecute las
operaciones financieras correspondientes y opere con una estructura mínima. (Fondo
Binacional, 2012)
Se le hace un especial énfasis a esta sección porque el trabajo que ha realizado el
Plan Binacional en respecto a las estadísticas es casi nulo, puesto que no está en la figura de
este organismo figurar como un aportante directo como lo podría hacer otros organismos
internacionales que operan en el Perú como la 19FAO, PNUD, CAF, entre otros. Esto
nuevamente porque el enfoque de la institución se basa en la articulación de diversos actores
que van a operar proyectos en las zonas de frontera y canalizar los fondos tanto nacionales
como extranjeros para poder ejecutar los proyectos.
De igual manera, se contemplan otros elementos de financiamiento para el Plan
Binacional, con la finalidad de que permitan la ejecución de actividades como el Grupo
Consultivo de Financiamiento Internacional, este grupo tenía como finalidad central la
búsqueda de financiamiento para los proyectos del Plan Binacional, enfocado en los
proyectos que contemplen un mayor uso de recursos económicos. La búsqueda se realizaría
en entidades como el Banco Interamericano, la Corporación Andina de Fomento (CAF), las
Naciones Unidas y el Banco Mundial. (Acuerdo Amplio peruano – ecuatoriano, 1998)
Ahora bien, el grupo consultivo no es el único mecanismo usado para estos fines,
puesto que el Plan Binacional cuenta con el Grupo Binacional de promoción de la inversión
– privada, que tiene como propósito el incentivo de las inversiones del tipo privadas en las
Región Fronteriza Perú – Ecuador, estas inversiones podrían ser de las partes como de otros
países de destino, que se ejecutarían en proyectos binacionales o nacionales que favorecerían
a la construcción de un mayor desarrollo económico de la región fronteriza.
Durante los últimos 18 años, los mecanismos que han sido mencionados previamente
y fueron determinados en el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, documento que se
19 Son los acrónimos de los nombres de las siguientes instituciones: i) FAO: Food and Agriculture
Organization; II) PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; y, III) CAF: Corporación Andina
de Fomento
51
suscribió en 1998, han permitido que el Plan Binacional pueda realizar sus funciones con
mecanismos orientado a la integración fronteriza, atendiendo las necesidades de las
poblaciones de frontera.
3.5. La Política Nacional de Integración y Desarrollo Fronteriza
Si bien en este punto se abordara a profundidad la Ley N° 29778, Ley Marco para el
Desarrollo e Integración Fronteriza, ley que puso los cimientos para el Decreto Supremo N°
019-2018-RE, el Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional de Desarrollo e
Integración Fronteriza, es necesario brindar una explicación sobre el funcionamiento de las
políticas públicos, así como sus diversas fases, con la finalidad de comprender el rol del Plan
Binacional dentro de este ejercicio.
Iniciando con la definición básica de Meny y Thoenig (1992), que conciben las
políticas públicas como la actividad de una autoridad pública, que, en otras palabras, seria
en un conjunto de prácticas y normas que conducen a la definición de un problema y al
intento de solucionarlo. Ello a partir de aproximaciones que tienen relacion con la evolucion
de las fases de la política pública (Goma y Subirats, 1998), que se ajusta al análisis de sus
elementos constituyentes, como los actores o las instituciones vigentes, entre otros.
Según Subirats, las políticas públicas se justifican en base a los problemas sociales
existentes. De manera que, el ciclo de políticas públicas, es en sí mismo una herramienta
metodológica sugestiva para el análisis y diseño de las políticas públicas, puesto que este
iniciaría con la detección de la problemática y una insatisfacción social. Luego de esta fase,
la problemática seria incluida en la agenda política nacional, con el objetivo de demandar
interés e involucrar a los actores públicos sobre este problema en particular (Subirats, 2008)
Seguidamente, los actores públicos serán los responsables del diseño de la política
pública y serán estos quienes procederán a su implementación. Para esta parte se procede a
plantear diversas alternativas a nivel de parlamento – Congreso - o del Poder Ejecutivo, a
través de los sectores del gobierno central o local, que requieran intervenir, esto se realiza
una vez que el “modelo causal” trate la problemática desde el inicio. Luego, al contar con
una solución que sea acorde a los recursos disponibles del estado, se ingresa a la etapa de
formulación de los instrumentos y procedimientos para una buena ejecución del programa
socio-político, donde además se procederá a definir las aptitudes de cada uno de los
52
involucrados, así como la gestión intra e inter organizacional entre ellos para proseguir a la
etapa de implementación. (Subirats, 2008)
Finalmente, se realiza una evaluación de la política pública, tanto del acatamiento de
los objetivos como de la efectividad de los instrumentos, para corregir o rediseñar, de ser el
caso, la política evaluada y, además, para extraer lecciones para otras políticas públicas que
se deseen emprender a futuro. (Subirats, 2008)
En el ciclo de las políticas públicas interactúan actores individuales o colectivos ahí
se encuentran los formales y los informales (Birkland, 2011)
3.5.1. Ley 29778 - Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza
En la constitución peruana el artículo 44º se instaura que es deber primordial del
estado peruano establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la unificación,
particularmente latinoamericana, así como el progreso y la unión de las zonas fronterizas, en
relación con la política exterior peruana. Asimismo, el acuerdo nacional suscrito en fecha
julio del 2002, entre los actores políticos del Perú, señala en el grupo D, la Sexta Política de
Estado sobre Política Exterior para la Paz, la Democracia, el Desarrollo y la Integración. La
cual promoverá activamente en el desarrollo sostenible de las regiones fronterizas del país y
su integración con espacios equivalentes al de los países vecinos.
La denominada Ley N° 29778, Ley Marco para el Desarrollo e Integración
Fronteriza y el reglamento de la misma fueron aprobados mediante el Decreto Supremo N°
017-2013-RE. En este se establecieron nueve lineamientos, entiéndase como Política de
Fronteras, la cual se encuentra orientada a la gestión pública de los gobiernos nacional,
regional y local. Según la ley con la finalidad de formular planes y proyectos intersectoriales
e intergubernamentales que les permitan interactuar de manera articulada en los espacios de
frontera.
En adición, con la finalidad de articular la ley antes descrita se creó el Sistema
Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, siendo este compuesta por el
conjunto de entidades públicas del Estado peruano que se encuentran vinculadas
funcionalmente y cuya finalidad es el articular, armonizar y garantizar la ejecución de las
acciones del Estado en las diversas zonas de frontera mediante un enfoque multinivel, de
manera que se concerté entre el gobierno nacional, regional y local, así como las
53
organizaciones características de la sociedad civil en los espacios de frontera del Perú. Según
los lineamientos del Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza,
su propósito es promover, orientar y coordinar adecuadamente el progreso fronterizo
sostenible y la integración fronteriza, dentro del marco de los lineamientos de las políticas
de cada sector involucrado y de los compromisos que se han adquirido y asumido en el
ámbito internacional.
Dentro de los documentos creados por el Sistema Nacional de Desarrollo de
Fronteras e Integracion fronteriza se encuentran las “Bases de Estrategia Nacional de
Desarrollo e Integración Fronterizos 2007-2021”, las cuales se consideran como un
instrumento metodológico básico que brinda la orientación que deberán seguir para el
cumplimiento de las Política de Fronteras. Para la elaboración del mismo se contó con la
colaboración del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador, pero
este importante documento debe de ser actualizado en forma concertada por los diversos
sectores y agentes que se encuentran vinculados de manera directa en la formulación de la
Política Nacional.
De acuerdo al Decreto Supremo N° 017-2013-RE, que aprueba el reglamento de la
ley N° 29778 – Ley que sirvió para el Desarrollo e Integración Fronteriza, se expresa que el
gobierno peruano planteó una estrategia que une el desarrollo y la integración fronterizas, la
cual se encuentra basada en el empleo de instrumentos que sirvieron para la planificación
territorial, para el establecimiento de corredores y redes de desarrollo jerárquicamente
articulados desde los niveles macro regionales hasta los corredores regionales y locales.
Siendo el objetivo la búsqueda de especialización, así como, esclarecimiento de actividades
y funciones de los pobladores para que puedan ser el soporte en la prestación de servicios
para su crecimiento
Además, el DS N° 017-2013-RE, establece que las acciones de progreso y
unificación fronteriza estarán orientadas a los espacios de frontera, con la finalidad de
promover su unificación con las fronteras de los países vecinos y, simultáneamente, su
unificación interna. (DS N° 017-2013-RE, 2013)
El plan de acción directa para lograr el desarrollo e integración fronteriza se
constituye por operaciones de mayor relevancia para el desarrollo, las cuáles serán suscitadas
por el CONADIF en las áreas que presenten serios problemas respecto al entorno para el
54
normal desarrollo de su población, en referencia a la Política Nacional de Desarrollo e
Integración Fronterizos, a estas áreas se les denominará áreas críticas de frontera.
Para el cumplimiento del plan se deberá contar una cercana coordinación entre las
entidades públicas responsables del desarrollo fronterizo que se encuentren involucrados, así
como, deberá contar junto a la coordinación de los niveles del gobierno tanto nacional,
regional como local, que se encuentran vinculados con el área de intervención, dicho proceso
deberá realizarse en las áreas críticas por un periodo determinado hasta crear las condiciones
básicas para revertir la situación que dio origen a su carácter crítico. (DS N° 017-2013-RE,
2013)
Según el artículo N° 4 del presente reglamento de la Ley N° 29778, el ámbito de
aplicación del reglamento de la Política de Fronteras es de carácter obligatorio para todas las
entidades públicas y tendrá una aplicación multinivel. Vinculando al gobierno nacional,
regional y local. Asimismo, todas las acciones de desarrollo e integración fronteriza deberán
ser concertadas con el sector privado y con la sociedad civil, con la finalidad de armonizar
la política de fronteras y obtener mayor grado de eficiencia en el logro de los objetivos
trazados.
En su artículo N° 10 del reglamento, el cual menciona los mecanismos territoriales
complementarios de desarrollo e integración fronterizos, se establece al corredor de
desarrollo fronterizo como uno de las herramientas para el logro de los objetivos establecidos
en la Ley Nacional de Fronteras. (DS N° 017-2013-RE, 2013)
Con Decreto Supremo N° 019-2018-RE, Decreto Supremo que aprueba la Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, en su artículo 1°, se aprueba la Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, la cual será de cumplimiento obligatorio
para todas las entidades el estado, en todos los niveles del gobierno, acorde con el ámbito de
sus competencias y funciones. (DS N° 019-2018-RE, 2018)
Asimismo, en su Disposición Complementaria Modificatoria, se modifica los
artículos 43 y 55 del Reglamento de la Ley N° 29778, Ley Marco para el Desarrollo e
Integración Fronteriza, aprobado mediante Decreto Supremo N° 017-2013-RE, en los
términos siguientes:
Artículo 43.- Objetivo General de la Política de Fronteras:
Constituye objetivo general de la Política de Fronteras promover el desarrollo humano de la población
fronteriza, su incorporación a la dinámica del desarrollo nacional, la integración competitiva con los
países limítrofes y la ocupación segura, ordenada y regular de los espacios de frontera; contribuyendo
55
a la soberanía, la integridad territorial, seguridad multidimensional y la identidad nacional,
garantizando los derechos humanos”.
Artículo 55.- Ejecución de la Política de Fronteras en áreas críticas de frontera:
El CONADIF califica cuáles son las áreas críticas de frontera, identificando y promoviendo las acciones
prioritarias de desarrollo e integración necesarias para revertir la situación que motivó tal calificativo.
Con este decreto se establece que todas las entidades del estado sean del gobierno
nacional o su binacional, deberán incorporar en sus planes estratégicos (PESEM) y
operativos (PEI y POI) las acciones necesarias para garantizar la atención prioritaria de las
áreas críticas de frontera.
Asimismo, la Secretaría Ejecutiva del CONADIF será la responsable de efectuar la
articulación, seguimiento y evaluación de las intervenciones en las áreas críticas de frontera,
dando cuenta al Consejo de sus avances. (DS N° 019-2018-RE, 2018)
3.5.2. Entidad Rectora de la ley marco para el Desarrollo e Integración
Fronteriza
Según las normas legales de la Ley N° 29357, en el artículo 6° de la, Ley de Organización y
Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la cual avala su operatividad
indicando las funciones que se debe de cumplir para tranquilad y bienestar de nuestro país ,
así como, en los artículos 13 y 14 de la Ley N° 29778, Ley Marco para el Desarrollo e
Integración Fronteriza, Decreto Supremo N° 017-2013-RE, en donde en el artículo 13 nos
da a conocer como está conformado la cual crea el denominado Sistema Nacional de
Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, el SINADIF que tiene como función
promover, fomentar y propiciar el desarrollo de las zonas de frontera así como también
establecen que el Ministerio de Relaciones Exteriores cumplirá el rol de ente rector para
todos los temas vinculados a la integración fronteriza, asimismo, será la entidad que dirigirá
al SINADIF.
De manera complementaria, se resalta que el 20 CONADIF, será la encargada de
direccionar y evaluar la política del Estado peruano en cuanto al progreso de fronteras.
20 Anexo 6: Articulación del Consejo Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza - CONADIF
56
Instancia que dependerá directamente de la Presidencia de la Republica y será
presidida por el Ministro de Relaciones Exteriores, en el artículo 16º de la misma Ley
manifiesta que el CONADIF estará integrado por el Ministro, quien será el representante de
legislar el consejo, que estará conformado por el ministro de defensa, el ministro del interior,
los ministros de estado vinculados de acuerdo a la temática de la agenda, también se contara
con los presidentes de los gobiernos regionales de frontera, tres alcaldes provinciales de
frontera, tres alcaldes de las municipalidades distritales de frontera y el Director Ejecutivo
del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Asimismo, El CONADIF
cuenta con una Secretaría Ejecutiva, que según su artículo 21º, se encontrará a cargo de la
Dirección de Desarrollo e Integración. (El Peruano,2009 pp3-4)
De acuerdo El CONADIF deberá concertar con los diferentes sectores y niveles de
gobierno la formulación y la ejecución de las acciones de la Política de Fronteras, contando
con los representantes involucrados en la CONADIF.
En relación al artículo 41º, los planes de desarrollo serán formulados y ejecutados
de acuerdo a las directivas del CONADIF, y seguirán las orientaciones metodológicas del
documento de integración fronterizo que se encuentra vigente.
3.5.3. Enfoques Rectores de la Política Nacional de Desarrollo e Integración
Fronterizos
Los enfoques rectores de la Política nacional serán nueve enfoques distintos, entre
los cuales se encuentra el enfoque de Derechos Humanos, el enfoque de discapacidad, el
enfoque de la inclusión social, el enfoque de género, el enfoque intercultural, el principio de
no contacto para las poblaciones indígenas en contexto de retiro, el enfoque etario, el enfoque
territorial y el enfoque intersectorial e intergubernamental.
Enfoques rectores de la
Política Nacional
a. Enfoque de Derechos Humanos
b. Enfoque de Discapacidad
c. Enfoque de Inclusión Social
d. Enfoque de Género
e. Enfoque Intercultural
f. Principio de no contacto para los pueblos indigenas en situacion de asilamientog. Enfoque Etario
h. Enfoque Territorial
i. Enfoque Intersectorial e Intergubernamental
57
Fuente: Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos
Elaboración: Propia
Enfoque de Derechos Humanos
Según el Ministerio de Cultura, este enfoque humano está basado en las normas
internacionales de derechos humanos, y desde el punto de vista operacional, está encaminado
al desarrollo y la defensa de los derechos humanos.
En ese sentido, el propósito de este enfoque es el examinar las diferencias que se
hallan en el progreso en los territorios de frontera y corregir cualquier tipo de práctica
discriminatoria e injusta que se presente como resultado del reparto del poder.
Asimismo, esta percepción formula que para la preparación de planes, políticas y
diseño de procesos no progresarían en un sistema de derechos y deberes determinados por el
derecho internacional. En aras de fomentar la sostenibilidad del desarrollo y potenciar la
capacidad de reacción de la población frente a las problemáticas que aquejan a las zonas
fronterizas, teniendo en cuenta que, para la formulación de las políticas públicas, no existan
sectores marginados. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, 2018)
Enfoque de Discapacidad
Según lo establecido por el Ministerio de Justicia, durante la generación de las
políticas públicas, se deben optar por todas las medidas que se consideren necesarias con el
propósito de descartar las diversas barreras que impidan que se tenga una inclusión social de
las personas que tengan discapacidades.
Con la finalidad de evitar que se presente este tipo de discriminación, el estado debe
de tomar diversas medidas, entre las cuales se encuentran la modificación y adaptación de
las acciones realizadas en áreas de frontera, de esta forma se garantizara el ejercicio de
derechos por parte de las personas que tengan discapacidades y que estén en igual de
condiciones que cualquier ciudadano peruano. (Política Nacional de Desarrollo e Integración
Fronterizos, 2018)
Enfoque de Inclusión Social
Según lo mencionado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, este enfoque busca
promover el ejercicio pleno de los derechos de las poblaciones de frontera, poblaciones que
en muchas ocasiones se han encontrado marginadas y dejadas de lado, debido a la falta de
presencia del estado en dichas zonas. Es por ello que se busca garantizar el ejercicio de la
ciudadanía de estas poblaciones y se plantea que sean incluidos en el desarrollo nacional, a
58
través del acceso de todos los derechos con los que cuenta un ciudadano peruano y los
servicios que ofrecen las entidades del estado, haciendo un importante énfasis en las
poblaciones más vulnerables. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos,
2018)
Enfoque de Género
En este punto, el Ministerio de Justicia plantea que este enfoque es necesario puesto
que existen roles y trabajos realizados tanto por hombres y por mujeres en las zonas
fronterizas, que han dado a conocer y explicar las causas que han producido asimetría e
inequidades que se producen entre ellas y ellos. A causa de ello, se busca formular medidas
que favorezcan en superar las distinciones sociales producidas por la desigualdad de género.
Asimismo, es necesario reconocer que existen otro tipo de discriminaciones y
desigualdades en las zonas de fronteras, las cuales abarcan desde el tema étnico, al social, a
la orientación sexual, entre otras. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos,
2018)
Enfoque intercultural
El Ministerio de Cultura considera que el enfoque de interculturalidad debe ser
analizado desde un paradigma ético – político, puesto que debe reconocer las discrepancias
culturales como una premisa fundamental de la formación de una sociedad democrática, la
cual debe estar cimentada en la construcción de relaciones equitativas de oportunidades y
derechos.
Es en ese sentido, que este enfoque busca que el estado a través de todos sus niveles
(Gobierno Central, Regionales y locales), debe valorizar e incorporar los distintos enfoques
culturales, concepciones de un estado favorable y del progreso de variados grupos etno-
culturales que se presentan en las regiones de frontera. Siendo la visión del estado ofrecer
los servicios de congruencia cultural, desarrollo de una ciudadanía intercultural que se
encuentra establecida en el dialogo y la atención característica hacia los diversos pueblos
indígenas y poblaciones nativas. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos,
2018)
Principio de no contacto para los pueblos indígenas en situación de aislamiento
y contacto inicial
Como en un inicio por el contrario de un enfoque, la totalidad de entidades públicas
y privadas que se hallen ejecutando acciones en zonas próximas o colindante a las Reservas
59
Territoriales y/o Indígenas a favor de las comunidades indígenas en situación de aislamiento
y contacto inicial (PIACI), tienen como obligación evitar el contacto con las comunidades
indígenas que se encuentren en aislamiento.
Es en ese sentido que se deben de tomar las precauciones necesarias para cumplir
con este principio de respeto al aislamiento de las comunidades indígenas en un contexto de
contacto inicial. Esto en consideración de la situación de vulnerabilidad en el que se
encuentran estas poblaciones al no haber tenido un desarrollo biológico necesario generar
una respuesta inmunológica adecuada para afrontar el contacto con poblaciones externas,
razón por la cual se insta a que todas las entidades que se encuentren cerca de estas zonas
adopten medidas para proteger los derechos de estas poblaciones y garanticen sus derechos
a la vida e integridad. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, 2018)
Enfoque etario
De acuerdo a lo mencionado por el Ministerio de Justicia, el enfoque etario plantea
que no se debe permitir la trasgresión de los derechos humanos, sin ninguna distinción de
edad.
Esto en consideración de que al existir una distinción de los diferentes tipos de
impactos que afectan a las víctimas en las zonas de frontera, así como una valoración por
grupo etario que realizan violencia, permite al estado mejorar los enfoques en la percepción
de riesgos, en los factores para mecanismos de protección y sobre todo en los mecanismos
para la prevención de la violencia, en con esa visión que se puede intentar reducir los índices
de hogares disfuncionales, violencia intrafamiliar, bullying, machismo y la legitimación de
la violencia como una medida de autocorrección, de manera que se plantea un enfoque
centrado en el progreso de las personas en las distintas edades de su ciclo de vida, de modo
distinto. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, 2018)
Enfoque territorial
El enfoque debe de centrarse en el aprovechamiento de los diversos espacios que
permitan realizar intercambios, como un mecanismo para favorecer la conservación
colectiva de los saberes particulares de la población situada en las zonas de frontera y una
vez reconocida esta información, establecer mediante consenso los procesos construcción de
ventajas territoriales, guiados a la generación de sistemas productivos autosustentables.
De manera que, este enfoque busca consolidar la articulación de estrategias de
desarrollo rural, económico y social. Centrados en el ámbito del territorio, en el cual se busca
60
generar políticas que puedan privilegiar una visión de sector respecto de la realidad singular
bajo la cual se encuentra cada una de las poblaciones situadas en las zonas de fronteras, con
el objetivo de que se pase a privilegiar la tendencia multidimensional, considerando no solo
la variable económica, si no se tenga en consideración las variables sociales, políticas,
ambientales y culturales. (Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, 2018)
Enfoque intersectorial e intergubernamental:
En este punto el Ministerio de Relaciones Exteriores plantea que un enfoque
intersectorial e intergubernamental es primordial para el establecimiento de la Política,
puesto que, de esta manera, se gesta una visión centrada en la integración de políticas
nacionales, sectoriales, regionales y locales.
Siendo el último punto una de las principales fallas del estado peruano al momento
de ejecutar proyectos y programas en las zonas de frontera, es por ello que este enfoque
permite una mejor identificación de sinergias y posibles de adopción de nuevas políticas, que
de ser realizadas por un solo sector serian inviables. (Política Nacional de Desarrollo e
Integración Fronterizos, 2018)
3.5.4. Proceso Metodológico para la Formulación de la Política de Fronteras
De acuerdo a la Directiva creada por el CEPLAN y aprobada por la Presidencia del
Consejo de Ministros, Directiva N°001-2017-CEPLAN/PCD, la cual establece en su artículo
6°, para la actualización de políticas y planes estratégicos, se aplica un ciclo compuesto por
las cuatro fases siguientes:
Fase 1: El conocimiento integral de la realidad
Esta primera fase trata de comprender el tipo de vida de las comunidades en
sus territorios, su autonomía y el nivel de bienestar, esto mediante la determinación y
evaluación de variables que permitan definir el contexto actual de dichas comunidades
.
Para este proceso han existido dos grandes instituciones el Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social a través del Programa Nacional País y el Plan Binacional de Desarrollo de
la Región Fronteriza Perú – Ecuador. Ambos cumpliendo con la labor de describir los
territorios, los recursos favorables tanto físicos, ambientales, económicos, sociales y
culturales, mediante la elaboración de diagnósticos que revelen las diversas problemáticas,
necesidades y prioridades de la población.
61
El objetivo de estos estudios es reconocer las fracturas en la infraestructura social y
el acceso a servicios públicos de calidad que deben subsanarse para mejorar su calidad de
vida; y las intervenciones de personas que operan en dichos territorios, entre estos se
encuentran el sector privado, el sector público y la sociedad civil. Es de esta única manera
que se permite tener un análisis completo de las zonas y se obtiene una imagen completa del
territorio, reconociendo de manera individual la pluralidad de las realidades locales.
Fase 2: El futuro deseado
En esta segunda fase, se procede a identificar las aspiraciones de cada una de las
poblaciones en las cuales se planea realizar las políticas públicas y analizar la imagen sobre
un futuro de estas comunidades en función al territorio en el cual se encuentran.
En esta segunda fase se puede visualizar el trabajo del Plan Binacional de Desarrollo
Perú – Ecuador, como entidad responsable de trabajar con las comunidades situadas en la
zona de frontera y entidad que lleva estudiando a las poblaciones más vulnerables por largos
periodos de tiempo, siendo esta una de las dificultades más grandes del gobierno peruano.
Asimismo, como fue descrito líneas arriba el rol del Plan Binacional es de articulador por lo
cual es la entidad responsable de entablar espacios de comunicación para realizar reuniones
de coordinación de las poblaciones de las zonas de fronteras con los líderes de los gobiernos
locales, regionales y centrales.
Dicho análisis busca identificar las preferencias, oportunidades, riesgos, escenarios
contextuales, escenarios disruptivos y alertas anticipadas que podrían afectar, en forma
positiva o negativa, el abasto de servicios y el bienestar de las personas. La percepción de
zonas que se plantean para dichas poblaciones debe ser construida de manera establecida, a
partir del conocimiento integral del contexto de cada uno de las zonas y del análisis de futuro
en función a los recursos disponibles.
Políticas y Planes coordinados.
Según lo establecido por el CEPLAN, en esta fase se deben definir las políticas
públicas, de forma relacionada entre sectores y niveles de gobierno, orientadas a adquirir la
imagen del territorio deseado, a través de objetivos prioritarios y lineamientos.
Así como en la fase 2, en esta fase el rol de articulador que cumple el Plan Binacional
es de alta relevancia, pues permite generar los espacios para articular las acciones que deben
62
ser tomadas en los Núcleos de Desarrollo e Integración - NDI y en las áreas de menor acceso
por parte del estado.
Todas las políticas se reflejan en planes con objetivos y metas, que deben ser
concisas, asequibles y acordes con las políticas de Estado, entiéndase como políticas de
alcance nacional, sectorial y multisectorial. Asimismo, se reflejan en acciones de orden
estratégico priorizadas por lo que se determine de interés nacional.
Fase 4: El seguimiento y la evaluación de políticas y planes para la mejora
continua.
En la última fase se procede a recoger y analizar la información alcanzada por los
indicadores definidos en los planes, indicadores que cumplen la función de verificar el
avance hacia la meta establecida por la política pública.
Asimismo, se deben analizar los cambios que fueron realizados en la vida de las
personas, siendo estos esperados como no esperados, como resultado de la aplicación de la
política pública y es en ese sentido que se debe generar informes periódicos que permiten
identificar alternativas para mejorar políticas y planes, con respecto a su diseño o
implementación, para el logro de los objetivos planteados.
Se resalta que el proceso metodologico para la formulacion de la Política Nacional
de Fronteras considero los criterios básicos establecidos en el artículo 46° del Reglamento
de la Ley N° 29778, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 017-2013-RE, los cuales
son los siguientes:
1. Articulación del desarrollo e integración fronteriza con la Política Exterior.
2. Articulación y complementariedad de las acciones de la Política de Fronteras.
3. Integración Fronteriza e Integración al País.
4. Desarrollo Sostenible e Integración Fronteriza.
5. Concertación intersectorial e intergubernamental.
6. Focalización e integración en la prestación de los servicios básicos.
7. Estrategia de conectividad del desarrollo e integración fronterizos.
8. Institucionalidad del Estado en la frontera.
63
3.6. El Impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza a la Política
Nacional de Integración y Desarrollo Fronterizo
3.6.1. Modelo de intervención basado en los Corredores de Desarrollo y núcleos
de Dinamizadores
De acuerdo al informe de Gestión 2005 – 2009, elaborado por la Dirección Nacional
de Desarrollo Fronterizo del Ministerio de Relaciones Exteriores, el eje del Amazonas Norte
de la Iniciativa IIRSA (Revisar Anexo N3 – Mapa del Corredor Norte Fronterizo), no
representa solo un eje articulador entre el litoral peruano del pacifico y la amazonia
occidental del Brasil, sino que representa una oportunidad que dio como resultado el
Corredor norte de Desarrollo Fronterizo, el cual articula la mayor extensión de la amazonia
peruana.
Para los fines de esta tesis que es analizar la política de Fronteras, se tomara su
definición de Corredor de Desarrollo Fronterizo establecida en el reglamento de la ley, para
lo cual se entiende que:
es una franja de territorio de integración económica, social, ambiental y redes de comunicación
generados a lo largo de ejes viales que facilitan flujos comerciales, articulan áreas naturales protegidas,
centros poblados y núcleos dinamizadores, que desempeña roles y funciones de apoyo al cumplimiento
de las políticas de desarrollo e integración fronterizos. (DS N° 017-2013-RE, 2013)
Este Corredor y su eje deben ser vistos también a la luz de los esfuerzos que fueron
desplegados muy activamente tanto el Gobierno de Ecuador para vincular su puerto marítimo
de Manta con la ciudad brasileña de Manaos, a través de territorio peruano (por los ríos Napo
y Morona), como por la estrategia impulsó Colombia para articular el Puerto de Tumaco en
el Pacífico con Manaos a través del río Putumayo (a lo largo de una extensión de más de mil
kilómetros de frontera fluvial con el Perú. (MRE, 2009)
En relación al entorno nacional, las zonas de frontera amazónica del Perú con
Ecuador, Colombia y Brasil (países con los que se ve integrado a través del Corredor norte
de Desarrollo Fronterizo), son las zonas en las cuales se registran los niveles más críticos de
pobreza y en los cuales existe un gran nivel de desarticulación entre los sectores del Estado,
asimismo, en estos se presenta una dinámica tanto económica como social a nivel regional y
nacional, bastante débil. (MRE, 2009)
La estrategia de intervención en la zona, tomo en consideración el análisis de la
situación socioeconómica y del factor de conectividad, por lo cual se pueden interrelacionar
64
estas dos variables a fines de enfocar la estrategia, de manera que por un lado existe un
dinamismo fronterizo que proyectan Ecuador, Colombia y el Brasil y por el otro, existe un
espacio fronterizo interno que revela una débil presencia del estado, una importante asimetría
a lo largo de la frontera, un atraso en el nivel de desarrollo, marginación frente a las
prioridades del estado y convulsión entre la población peruana de la zona que afronta riesgos
de seguridad y problemas con la soberanía nacional. (MRE, 2009)
El Corredor fue un programa piloto que contemplaba la primera intervención de este
tipo a nivel nacional, este aplicó la Estrategia en dos ámbitos del territorio nacional y en dos
niveles de detalle: en primera instancia se realizó un estudio de zonificación y formulación
de un plan de ordenamiento territorial del Corredor Norte de Desarrollo Fronterizo, con la
finalidad de concretar los proyectos de carácter estratégico; y en segunda instancia, la
formulación del un Plan para la Provincia de Condorcanqui y la mezo zonificación de la
cuenca del río Morona, con la finalidad de poder replicarlo en otras áreas críticas de frontera.
(MRE, 2009)
Este piloto como se puede analizar en el informe del MRE, se encuentra operando
en la sección norte de la frontera en las Provincias de Condorcanqui y la cuenca del rio
Morona, locaciones estratégicas y de desempeño de diversos proyectos de carácter
estratégico por parte del Plan Binacional.
Asimismo, como es mencionado en el informe es, el desconocimiento de la región y
la baja presencia de las entidades ejecutoras del estado dificulta el estudio de la región y en
preciso de estas dos provincias.
Además, de acuerdo a la indagación obtenida en el diálogo ejecutado al personal
Plan Binacional y a los argumentos sostenidos por el MRE dentro de las reuniones de
coordinación del Consejo, la razón de realizar el piloto en esta zona es debido a que el Plan
Binacional presentó informes respecto a esta zona a los diversos sectores del Estado y
compartió una estrategia que se podía adecuar a la zona, dando inicio al concepto de Núcleos
Dinamizadores de Desarrollo. (21Maneiro, 2018; CONADIF, 2018)
21 Anexo 7: Entrevista con el Funcionario Iñigo Maneiro Labayen, coordinador del Área de Desarrollo
Económico y Social del Plan Binacional de Desarrollo DE LA Región Fronteriza Perú – Ecuador, Capitulo
Peruano.
65
La relevancia de este modelo de intervención es que condujo a un nivel de
concertación multisectorial del Estado y obligó a que se genere una programación estratégica
de desarrollo a un nivel micro regional, aspecto que no tiene precedentes en el ámbito
fronterizo del Perú.
Asimismo, permitió la generación de un bagaje de conocimientos para la
instrumentación de experiencias que se aplicaron en dos niveles: el primero, la identificación
y concertación entre diversas instituciones nacionales y entre gobiernos regionales, para el
perfeccionamiento de proyectos estratégicos a nivel macro regional en los Corredores de
Desarrollo Fronterizos; y el segundo, la formulación y concertación de los diversos
componentes fronterizos a nivel distrital, provincial y regional, esto según sea el caso. (MRE,
2009)
Este modelo aporto de manera excepcional, información relevante para la
intervención en las áreas de frontera en situación crítica, información que luego dio espacio
la creación de las Áreas Críticas de Frontera (ACF); aporte que permitió perfeccionar el
modelo de intervención y que amplio su aplicabilidad no solo a un corredor, sino a diversos
corredores a nivel nacional como fueron planteados en ese momento, el Corredor Este de
Desarrollo Fronterizo (Colombia, Brasil y Bolivia) y el Corredor Sur de Desarrollo
Fronterizo (Bolivia y Chile). (MRE, 2009)
A si mismo debido a que las zonas de frontera son bastante extensas y se encuentra
a lo largo del territorio nacional, el CONADIF planteó que deberían de considerarse las áreas
vulnerables de la frontera dentro del reglamento, con el propósito de priorizas estas áreas al
momento de formular estrategias multisectoriales para asistir a las acciones de desarrollo de
fronteras.
De manera que, el CONADIF conceptúa como área vulnerable de frontera al área
que se encuentra comprendido en la región fronteriza, la cual presenta graves problemáticas,
dentro de las cuales se encuentra situaciones de aislamiento, limitado acceso a los servicios
de necesidades básicas, alto índice de exclusión de las capitales departamentales, brecha
importante en la pobreza, problemas que impiden la generación de desarrollo del estado de
bienestar en estas poblaciones, asimismo, estos problemas colocan en un alto nivel de
debilidad. Por estas razones, estas áreas críticas requieren de la atención prioritaria por parte
de los diversos actores del Estado, hasta puedan ser superadas las causales que dieron origen
a su calificación como área critica. (CONADIF, 2018)
66
Para le medición del éxito de estos programas, la metodología planteo que se evalúen
en función a la sostenibilidad de los Núcleos Dinamizadores de Desarrollo, los cuales
servirían como centros de servicios sociales, asimismo, el éxito se planteó a que en estas
zonas se desarrolle un modelo productivo sostenible. (MRE, 2009)
En el año 2009, al momento de la redacción del informe por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, se reconoció solo 8 Áreas Críticas de Frontera, en la actualidad con
el Decreto Supremo Nº 019-2018-RE, se reconocen 12 Áreas Críticas de Frontera y 60
Núcleos de Desarrollo e Integración (NDI). Asimismo, con el mismo Decreto Supremo se
introducen los Núcleos de Desarrollo e Integración (NDI), los cuales son una mejora al
concepto utilizado para desarrollar los Núcleos Dinamizadores de Desarrollo.
3.6.2. El Rol articulador de un organismo internacional en los procesos de
ejecución de políticas públicas
Los estudios que se han realizado respecto al progreso en la frontera, así como la
integración fronteriza, son indispensables como parte de la política exterior, los cuales se
encuentran relacionados estrechamente al fenómeno de la globalización.
El tema de la convergencia no es solo tarea del gobierno, las universidades y las
empresas, ya que como señala Roco (2004), la participación conjunta tanto de los
beneficiarios y la sociedad civil es esencial para el aprovechamiento de la tecnología que
permita desarrollar un cuadro completo de las implicaciones sociales lo antes posible; en este
sentido, la participación en el diseño de las estrategias hacia la convergencia desde la política
hasta los grupos de trabajo, (así como de las organizaciones y los sistemas de producción)
todos los actores sociales deben participar, mediante la interacción y el feedback al trabajar
en grupos tanto multidisciplinarios como multisectoriales pueden permitir que se alcance
una mejor comprensión de las implicaciones sociales de la convergencia y que se desarrolle
una estructura social más favorable a estas actividades.
Si bien la lógica de las políticas públicas responde a la construcción de agendas y de
las formas de actuar de los gobiernos (Parsons, 2007), el aprovechamiento del conocimiento
orientado al desarrollo y el beneficio social, es también responsabilidad de los hacedores de
política (Olivé, 2008). En tal sentido se plantea que son aquellas políticas con un enfoque
67
territorial que buscan atender demandas sociales, las más tendientes a la convergencia del
conocimiento
A causa de que el poder del estado se ha erosionado ante la globalización que ha
permitido, el acceso a nuevas tecnologías, la descentralización del poder, el avance de los
sistemas financieros y los movimientos sociales de carácter transfronterizo.
Pero otros autores mencionan que, así como la globalización permitió tener
consecuencias positivas, existen también consecuencias negativas, como lo son la exclusión
social y cultural, un crecimiento ilimitado que contrae riesgos al medio ambiente,
consumismo a gran escala y uniformización de las conductas, así como el individualismo
masivo. Trayendo como efectos la segmentación, generada por la relación económica,
generando diferencia de bienes y servicios para las personas con mayor poder adquisitivo
frente a l población que no tiene acceso a estos recursos. Sin embargo, como menciona
Habermas la segmentación creada no significa que la sociedad pueda quitarse sus partes que
no son homogéneas sin acarrear consecuencia alguna (Habermas 1997)
Es en ese sentido la formulación de políticas de estado o políticas públicas se ven
envueltos actores que no se reconocían anteriormente en este proceso, como se muestra en
los organismos mundiales.
Al ser un proceso democratizo es indispensable la acción, implica el ejercicio
efectivo de la actividad política, la democracia conlleva a la participación, donde brindar
opiniones no es suficiente, sino que es imperativo actuar en aquello que al ciudadano le
interesa en todos los ámbitos de la vida públi).
68
Conclusiones
La presente investigación descriptiva busca explicar mediante un enfoque diferente,
el impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador en dos
ámbitos que fueron considerados de relevancia, el marco de la región fronteriza y la Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza por parte del gobierno peruano, en el
presente año. Mediante la descripción y análisis de diversas variables se explicarán estos dos
ámbitos.
Cabe resaltar que la propuesta de esta investigación es explicar nuevos enfoques que
no han sido considerados en los típicos documentos académicos que abordan al Plan
Binacional, ya que estos solo se han limitado a explicar, analizar o estudiar el enfoque
relacionado a su estructura funcional y a los aportes realizados en proyectos de
infraestructura. Los cuales solo se han centrado en los aportes de los ejes viales y de los
diversos proyectos de menor envergadura que el Plan Binacional permite realizar a través
del apalancamiento de fondos por el Fondo Binacional.
Este organismo internacional ha cumplido el rol de articular su estrategia con los
intereses de los poderes locales e identificar las tensiones en las regiones de frontera con la
finalidad de que, a través de la democratización del conocimiento y el proceso de
globalización, permita la generación de una Política Nacional de Desarrollo e Integración
Fronteriza.
I. Explicamos las motivaciones de selección de los ámbitos de impacto del Plan
Binacional, siendo estos los pilares fundamentales para esta investigación.
a. El impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú -
Ecuador en la zona fronteriza.
i. Se considera la zona fronteriza como un punto inicial de investigación, puesto
que la presente tesis recoge dos de las funciones únicas del Plan Binacional; la
capacidad de articular y el conocimiento de la zona fronteriza.
1. La capacidad de articular se refiere a las actividades realizadas por el Plan
Binacional para generar proyectos y actividades con los diversos niveles
69
del gobierno (Central, Regional y Local) y con los diversos actores
públicos y privados (Ministerios, empresas y sociedad civil).
Se enfatiza en la zona fronteriza, puesto que como se reconoce en el
presente estudio es una de las zonas en las cuales se presenta menor
presencia del estado y tiene las mayores deficiencias de servicios públicos
a nivel nacional, siendo este organismo internacional uno de los actores
claves para consolidar las actividades del sector público y privado en la
región.
2. En relación con el conocimiento de la zona fronteriza, este es superior a la
de diversas instituciones públicas, como se abordó en esta investigación
muchas de las entidades públicas que realizan diversas actividades en la
zona, recogen la información alcanzada por el Plan Binacional para poder
realizar sus actividades, información que cubre aspectos demográficos,
geográficos, económicos, políticos y sociales.
Se enfatiza en el conocimiento de la zona fronteriza, puesto que durante
muchos años las actividades realizadas en las áreas críticas de frontera no
han generado los resultados esperados, principalmente porque se
realizaron estudios que no cubrían todas las variables necesarias o porque
se intentaban aplicar planes de trabajo similares a los realizados en otras
áreas que presentan índices de pobreza sin tomar en consideración los
aspectos socioculturales de la región fronteriza.
b. El impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú –
Ecuador en la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza.
i. Tiene relevancia en este estudio explicar el impacto de un organismo
internacional en el desarrollo de la Política Nacional de Desarrollo e Integración
de Fronteras, puesto que esta política es un esfuerzo de muchos años y ha
contado con la participación de diversos actores tanto públicos como privados.
Lo importante de esta investigación es que la metodología que se plantea utilizar
para esta política es similar a la que el Plan Binacional ha venido utilizando en
los últimos años. Siendo los corredores viales de desarrollo y los Núcleos de
Desarrollo, propuesta que este organismo internacional ha venido planteando y
utilizando en la zona de frontera entre el Perú y el Ecuador.
70
ii. Asimismo, este estudio considera relevante explicar el impacto del Plan
Binacional porque usualmente en los procesos de formulación y desarrollo de
las políticas públicas no se han tomado en consideración los aportes de
organismos internacionales, siendo este un ejercicio en el cual se permite
contemplar variables que el gobierno peruano no ha manejado o no ha utilizado
debido a diversas motivaciones, siendo estas el limitado conocimiento de la
zona, la falta de presencia de instituciones públicas en estas zonas o la
incapacidad para articular esfuerzos entre los diversos actores.
II. El impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú - Ecuador
en la zona fronteriza.
a. Las relaciones Bilaterales y Conflictos entre el Perú y el Ecuador
Tanto las relaciones bilaterales como los conflictos que tuvieron lugar entre el Perú
y el Ecuador, ayudan a conocer el contexto histórico bajo el cual el Plan Binacional
logró tener un impacto en la región fronteriza, puesto que a diferencia de cualquier
otro mecanismo de integración usado en las regiones de frontera peruana, este tiene
personería jurídica internacional, esto se refiere a que no depende del Estado, ya que
fue creado a causa de la relación entre los dos países, siendo el compromiso de estos
el consolidar la paz en la zona. De manera que este factor permite explicar la
dinámica de un organismo internacional encargado del desarrollo de una región
fronteriza, puesto que este hecho solo sucede en la frontera con el Ecuador, frontera
en la cual los conflictos armados aunaron los esfuerzos para consolidar la paz entre
dos naciones.
Es por la vinculación del contexto histórico que el Plan Binacional ha permitido
consolidar un esfuerzo más evidente en la zona, este aspecto se complementa en la
entrevista mencionada por el Señor Iñigo Maneiro, quien argumenta que a diferencia
de un organismo no gubernamental o un ministerio, el Plan Binacional genera un
mayor grado de confianza en la población de la zona fronteriza al ser un organismo
internacional que está orientada a la generación de beneficios mutuos tanto en el
Perú como en el Ecuador y no depende de un financiamiento ligado a los intereses
de financistas internacionales o a las prioridades del gobierno de turno. Asimismo,
el aspecto social se ve fuertemente vinculado al factor histórico, ya que se contará
con una mayor disposición de la población ubicada en la frontera peruana a
71
orientarse a la paz, razón por la cual es mucho más fluida la migración de las familias
ubicadas en esta frontera peruana, al movimiento de otras zonas en la región y como
se mencionó en el capítulo 3, se debe considerar que por cientos de años estas zonas
han estado vinculadas entre sí y que la dinámica de desarrollo de estas regiones se
prestó para que exista un importante flujo de tránsito de personas, bienes y servicios,
los cuales aprovechan los ejes viales 1, 2, 3 y 4 para movilizarse, generando de
manera indirecta un beneficio para las poblaciones que se ubican cerca de estos
corredores viales.
b. El Proceso de Paz en el Perú y el Ecuador
El proceso de paz entre el Perú y el Ecuador permitió llegar a los acuerdos de
Brasilia firmados en 1998, los cuales dieron lugar a la creación de nuevos
mecanismos de integración y diálogo entre Perú y Ecuador; entre estos se
encontraron el Comité de Fronteras, la Comisión Binacional de Medidas de
Confianza mutua y Seguridad, la Administración del Canal de Zarumilla y el Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza junto con el Fondo Binacional.
La forma en la que se este proceso se vincula con el impacto del Plan Binacional en
la región, es que los compromisos que fueron alcanzados brindan garantías respecto
a la orientación del trabajo que se consolida en la frontera entre el Perú y el Ecuador,
ya que ambos buscan contribuir a la atención de las graves limitaciones que agobian
a las poblaciones ubicadas en las regiones de frontera, situación que no se repite en
todas las fronteras.
c. La Región Fronteriza
Una de las razones por las que es necesaria tener un entendimiento a cabalidad
sobre la región fronteriza es debido a que esta región presenta una diversidad
biológica muy amplia y posee suficiente potencial para realizar una explotación
racional de productos no tradicionales. Sin embargo, la extraordinaria diversidad
biológica también representa que los ecosistemas presentes son bastante frágiles a
alteraciones externas, razón por la cual se debe plantear el desarrollo de estas zonas
aprovechando los recursos naturales sin destruir los frágiles ecosistemas existentes
y respetando los valores y patrones culturales de las poblaciones indígenas que
residen en estas zonas. Es en esta línea se vincula con el Impacto del Plan Binacional
de Desarrollo de la Región Fronteriza, por ser una de las pocas instituciones que ha
72
realizado estudios en las zonas de frontera no solo de carácter socio económico, sino
que ha contemplado estudios de carácter demográfico, productivo, social, cultural y
tradicional.
Asimismo, se debe recalcar que el mayor impacto en esta zona generado por la
participación del Plan Binacional en la región fronteriza es brindar un nivel de
ordenamiento territorial, mediante la generación de espacios con los gobiernos
regionales y locales con el objetivo de articular los esfuerzos de los diversos sectores
en la zona y evitar el dispersamiento de manera desordenada y desarticulada en los
territorios. Así mismo, esta articulación permite un uso racional y medido de los
recursos naturales de la zona, orientados no solo a la generación de una fuente de
alimento sino con capacidad de generar una fuente autosustentable de producción y
exportación de productos.
d. El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza, representa una nueva
forma de ver las instituciones, ya que no será solamente la institución responsable
del control de recursos o emisión de procedimientos para la ejecución de acciones a
fin de alcanzar sus objetivos, sino que también tendrá el rol de articular y coordinar
a todos los actores presentes en las Regiones Fronterizas, pudiendo ser
representantes del sector público como los gobiernos locales, provinciales y
regionales; el sector privado representado por las empresas y negocios instalados en
la zona; la cooperación internacional que el Plan Binacional capta para la ejecución
de los proyectos binacionales; y las entidades y países cooperantes en el escenario
internacional.
El Plan Binacional de Desarrollo Fronterizo Perú – Ecuador, generó un impacto
positivo e influyente en la zona de frontera, ya que como ente articulador concretó
la participación de los diferentes estamentos del Estado; asimismo, logró involucrar
a los gobiernos regionales y locales dentro del proceso de diseño y ejecución de
proyectos de inversión y desarrollo.
Asimismo, el Fondo Binacional se constituyó para ser un mecanismo financiero del
Plan Binacional, que tiene como objetivo el Financiamiento de pequeños y medianos
programas y proyectos principalmente de infraestructura y servicios básicos;
73
resaltando que el Fondo Binacional no ejecuta los proyectos en forma directa, sino
que canaliza los proyectos a través de instituciones nacionales, pudiendo ser estas la
Presidencia del Consejo de Ministros, los ministerios responsables de los sectores en
los cuales se vaya a ejecutar el programa u obra, los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales. Teniendo un impacto indirecto en el desarrollo de la región
fronteriza ya que permitirá que se generen nuevos proyectos o actividades de
desarrollo a través del apalancamiento de fondos internacionales para el
mejoramiento de la zona.
e. La Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza
La Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza se encuentra alineada
con los objetivos del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza, ya que
plantea elevar la calidad de vida de los pobladores de la zona, siendo la clave del
desarrollo los proyectos de construcción y mejoramiento de infraestructuras viales,
esto en medida que permitan generar el impulso necesario para la construcción y
movilización de los recursos presentes en las zonas de fronteras.
Las políticas públicas se justifican en función de los problemas sociales existentes,
como se ha mencionado previamente existen múltiples problemas sociales en la
región de frontera y tanto el conocimiento de la región como la capacidad de
articulación son parte fundamental del ciclo de políticas públicas, el cual fue la
herramienta metodológica usada para el análisis y diseño de las Política Nacional,
de modo que la participación del Plan Binacional ha permitido la detección tanto de
la problemática que afronta la zona y de la insatisfacción colectiva. Esta
participación del Plan Binacional se consolido en el momento que se incluyen estos
dos aspectos en la agenda política nacional, punto en el cual se procede a involucrar
a los diversos actores políticos de manera articulada para afrontar la problemática.
III. El impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador
en la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza.
a. La Región Fronteriza
El Plan Binacional ha logrado reconocer los principales problemas de las zonas de
frontera, mediante estudios que han determinado que existe un alto nivel de
74
inseguridad, una importante brecha de servicios sociales y de bienes públicos, una
carencia generalizada de planes de ordenamiento territorial en las zonas de frontera
y el factor más importante por el cual el Plan Binacional ha tenido tanta relevancia
en este tipo de estudios, una débil presencia de las entidades públicas. Si bien todos
estos factores fueron identificados por los diversos órganos del Estado para la
formulación y desarrollo de la Política Nacional de Desarrollo e Integración
Fronterizos; la información alcanzada a los diferentes sectores y ministerios fue
proporcionada por los estudios de campo del Plan Binacional.
Además, como fue descrito en la entrevista que se encuentra en el anexo 7, el Plan
Binacional es una de las pocas instituciones que tiene información respecto a las
problemáticas de la zona en relación con las poblaciones indígenas y poblaciones
campesinas, al punto de empezar a generar programas especializados en cada zona.
Este tipo de alcances son importantes porque como se demostró en el capítulo 3, la
región fronteriza norte en la cual se ubica el Plan Binacional presenta las 3 regiones
geográficas (Costa, Sierra y Selva), teniendo una alta cantidad de afluencia de
vertientes rivereñas se generan a lo largo de toda esta región una diversidad de
poblados con características diferentes y que presentan una visión antropológica
diferente, aspectos que no son parte de este estudio pero que deben ser
mencionados, ya que la única entidad que lleva realizando estudios y proyectos con
estas entidades es el Plan Binacional.
b. El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Es en este sentido que se traduce el impacto del Plan Binacional, que en su misma
estructura se plantea que su rol es el de una entidad articuladora de los diferentes
sectores y de los diversos niveles de gobierno, teniendo un único objetivo que es la
paz y el desarrollo de la zona fronteriza, este objetivo es diferente al de los sectores
del estado que, si bien han incluido este aspecto desde la aprobación de la Ley
Nacional de Fronteras, no es su objetivo principal.
El Plan Binacional ha desempeñado un rol de asesor durante la redacción de la
denominada Ley N° 29778, Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza
y el reglamento de esta fueron aprobados mediante el Decreto Supremo N° 017-
2013-RE. En la cual establecieron nueve lineamientos de Política Nacional de
75
Desarrollo e Integración Fronterizos, entiéndase como Política de Fronteras, la cual
se encuentra orientada a la gestión pública del gobierno nacional, regional y local.
Permitiendo formular planes y proyectos intersectoriales e intergubernamentales que
les permiten la interacción de manera articulada en los espacios de frontera,
asimismo, a esto se le agrega el Decreto Supremo N° 019-2018-RE, Decreto
Supremo que aprueba la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos,
en su artículo 1°, se aprueba la Política Nacional de Desarrollo e Integracion
Fronterizos, la cual será de cumplimiento obligatorio para todas las entidades el
estado, en todos los niveles del gobierno, acorde con él ámbito de sus competencias
y funciones.
c. La Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza.
Los enfoques rectores de la Política nacional serán nueve enfoques distintos, entre
los cuales se encuentra el enfoque de Derechos Humanos, el enfoque de
discapacidad, el enfoque de la inclusión social, el enfoque de género, el enfoque
intercultural, el principio de no contacto para los pueblos indígenas en situación de
aislamiento, el enfoque etario, el enfoque territorial y el enfoque intersectorial e
intergubernamental.
En esta línea se aprecian aspectos que no habían sido tocados en la ley que fue base
para la Política Nacional de Fronteras como lo son el enfoque de género, el enfoque
intercultural, el principio de no contacto para los pueblos indígenas en situación de
aislamiento; los cuales fueron considerados a raíz de la información otorgada por el
plan binacional en los estudios de la zona y que no se encontraban desarrollados en
los programas de los diversos sectores del gobierno. Esto explicado a través del
enfoque que manejan los proyectos gestionados por el Plan Binacional, al ser
orientados al respeto de las costumbres y de la cultura de la zona fronteriza, el Plan
Binacional ha trabajado de manera impetuosa en que la Política Nacional sostenga
este enfoque de interculturalidad.
d. El Impacto del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza en la Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza.
La estrategia de intervención en la zona basada en los corredores contemplaba la
primera intervención de este tipo a nivel nacional, en la zona del Corredor Norte,
76
ubicación en la que se encuentran la mayoría de los proyectos del Plan Binacional.
Para la elaboración de esta estrategia se aplicó la Estrategia Nacional de Desarrollo
e Integración Fronterizos en dos ámbitos del territorio nacional y en dos niveles de
detalle: en primera instancia se realizó un estudio de zonificación y formulación de
un plan de ordenamiento territorial del Corredor Norte de Desarrollo Fronterizo, con
la finalidad de concretar los proyectos de carácter estratégico; y en segunda
instancia, la formulación de un Plan Estratégico de Desarrollo Fronterizo para la
Provincia de Condorcanqui y la mezo zonificación de la cuenca del río Morona, con
la finalidad de poder replicarlo en otras áreas críticas de frontera.
Este piloto como se pudo analizar en el informe del Ministerio de Relaciones
Exteriores, se encuentro operando en la sección norte de la frontera en las Provincias
de Condorcanqui y la cuenca del rio Morona, locaciones estratégicas y de desempeño
de diversos proyectos de carácter estratégico por parte del Plan Binacional.
La relevancia de este modelo de intervención es que condujo a un nivel de
concertación multisectorial del Estado y obligó a que se genere una programación
estratégica de desarrollo a un nivel micro regional, aspecto que no tiene precedentes
en el ámbito fronterizo del Perú. Asimismo, permitió la generación de un bagaje de
conocimientos para la instrumentación de experiencias que se aplicaron en dos
niveles: el primero, la identificación y concertación entre diversas instituciones
nacionales y entre gobiernos regionales, para el desarrollo de proyectos estratégicos
a nivel macro regional en los Corredores de Desarrollo Fronterizos; y el segundo, la
formulación y concertación de los diversos componentes fronterizos para la
generación de planes de desarrollo a nivel distrital, provincial y regional, esto según
sea el caso.
IV. El aporte de esta investigación a la academia es explicar el impacto del Plan
Binacional con la finalidad de obtener información relevante para la intervención en
las áreas de frontera en situación crítica. Como los modelos de intervención
aplicados por el Plan Binacional que dieron lugar a la creación de las Áreas Críticas
de Frontera (ACF); aporte que permitió perfeccionar el modelo de intervención y
que amplio su aplicabilidad no solo a un corredor, sino a diversos corredores a nivel
nacional como fueron planteados en ese momento, el Corredor Este de Desarrollo
Fronterizo (Colombia, Brasil y B Olivé ia) y el Corredor Sur de Desarrollo
Fronterizo (Bolivia y Chile).
77
Asimismo, con la finalidad de plantear una posible aportación al desarrollo de la
Política Nacional de Fronteras se menciona que el Embajador del Plan Binacional de
Desarrollo de la Región Fronteriza Perú Ecuador, Eduardo Martinetti Macedo, a inicios de
este año presento el “Programa de Inversion Inter Cuencas Amazonicas” ante el Gobierno
Regional del Amazonas el Programa de Inversión Inter Cuencas Amazónicas. Programa que
busca establecer alianzas con el Gobierno Regional para seguir ejecutando más obras a favor
de las comunidades de las provincias fronterizas. Dando como resultado una estrategia que
plantea priorizar una intervención en las cuencas del Cenepa, del Santiago, Morona, la del
río Nieva y la del Marañón que los integra, es decir va a trabajar desde Aramango hasta
Sarameriza.
Mediante la información recopilada para la elaboración de este estudio se ha logrado
explicar que la nueva estrategia que se viene planteando a nivel del CONADIF, está
vinculada directamente a estas metodologías planteadas por el Plan Binacional y que tienen
como objetivo generar un cambio sustantivo que pueda ser sostenible, para lo cual se necesita
trabajar con los demás organismos del Estado en forma articulada para generar una masa de
proyectos que apunte al cierre de brechas”.
Asimismo, recogiendo las palabras de su representante, el Plan Binacional propone
poner en ejecución este modelo estratégico de intervención, sustentado en una focalización
determinada por corredores de desarrollo y núcleos dinamizadores bajo un enfoque de
sostenibilidad que prioriza las cuencas antes mencionadas en el marco del Acuerdo Peruano
Ecuatoriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, suscrito en 1998 entre Perú y
Ecuador. (Macedo, 2018)
Finalmente, podemos concluir que el impacto diferencial del Plan Binacional es su
capacidad de articular acciones multisectoriales, al ser un organismo internacional de
carácter autónomo. Asimismo, este organismo posee un gran conocimiento de las zonas de
interacción, el cuál no solo se limita al conocimiento cartográfico y demográfico, sino a las
dinámicas sociales y a los conocimientos ancestrales de las zonas, que trascenderán en las
formulas aplicadas para desarrollar las políticas públicas que se desarrollaran en la zona de
frontera.
78
Sugerencias
La presente investigación tuvo como objetivo explicar el impacto del Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza en la zona de frontera y en la Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, toda vez, que no existe en el Perú un
estudio académico del mismo.
La información recopilada explica y detalla desde las relaciones fronterizas entre el
Perú y el Ecuador hasta los impactos realizados por los proyectos en la zona de frontera y su
impacto en la formulación y ejecución de la Política Nacional de Desarrollo e Integración
Fronterizos aprobado el presente año.
En el desarrollo de la tesis, advertimos que la información referente al Plan
Binacional solo puede ser ubicada a través de informes y documentos elaborados por esta
entidad, pero no se encuentran disponibles fuera de la misma; por otro lado, hemos
encontrado información relevante para la tesis a través de documentos como tesis
internacionales y publicaciones ecuatorianas.
En ese sentido, es recomendable que se utilice el presente material como un
precedente, a fin de dar inicio al estudio de organismos reconocidos con personería jurídica
que cuentan con impactos positivos en zonas post conflicto. Hacemos alusión al impacto
positivo, ya que el trabajo del Plan Binacional presenta grandes avances en materia de
desarrollo de infraestructuras, como los corredores viales; en materia de educación, como la
construcción de escuelas; en materia de políticas públicas, como la inserción de los
principales actores institucionales en las actividades fronterizas; así como, el principal aporte
para la formulación de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos.
La presente tesis, ha realizado un estudio cualitativo de las relaciones bilaterales y
conflictos en materia de límites fronterizos entre el Perú y el Ecuador; además, permite
conocer el proceso de paz a través de los principales acuerdos suscritos entre ambos Estados
en sus intentos para alcanzar la paz y promover el desarrollo fronterizo, sin dejar de lado el
estudio de la institución del Plan Binacional, sus funciones y principales proyectos.
Adicionalmente, a través del presente trabajo de investigación se podrá identificar a la región
fronteriza, sus características y problemáticas.
79
Asimismo, la presente tesis desarrolla un ápice importante sobre el impacto del Plan
Binacional en la Política Nacional de Integración y Desarrollo Fronterizo; al respecto, se
concluyó que el Plan Binacional ha sido el instrumento gruía para formular la Política
Nacional. Esto nos demuestra, la importancia del estudio de este organismo internacional a
fin de considerar sus resultados positivos como modelo para la implementación de acciones
futuras en otras zonas de frontera con las que cuenta el Perú.
En así que, se sugiere que la presente investigación pueda ser compartida como
material de estudio en universidades, bibliotecas y pueda ser material informativo para el
Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza, toda vez, que el Plan Binacional
podría ser considerado un caso exitoso de buena vecindad entre Perú y Ecuador y podría
marcar un precedente para la formación de nuevos mecanismos exitosos de desarrollo en las
zonas de frontera con las que cuenta el Perú.
80
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87
ANEXOS
ANEXO 1
Mapa: Zona de la Región Fronteriza del Perú
La sección de Color amarillo es la Región de Fronteras del Perú
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores
Elaboración: Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza
88
ANEXO 2
Mapa: Incidencia de la pobreza total, según departamento.
Evolución desde el año 2010 al añ0 2015
89
Anexo 3
Tabla: Presupuesto Institucional Modificado y Ejecutado del Gobierno
Nacional en los distritos de Frontera – 2017
Fuente: Entrevista amigable con el Ministerio de Economía y Finanzas
Elaboración Ministerio de Relaciones Exteriores
90
Anexo 4
Cuadro: Problemática en las Fronteras
Elaboración: Ministerio de Relaciones Exteriores
91
Anexo 5
Modelo del índice de Progreso Social
Índice utilizado por la Presidencia del Consejo de Ministros para reconocer las áreas
críticas de Frontera y la formulación de proyectos.
Elaboración: Ministerio de Relaciones Exteriores
92
Anexo 6
Gráfico: Articulación del Consejo Nacional de Desarrollo e Integración
Fronteriza – CONADIF
Fuente: Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza – Ley 29778
Elaboración: Ministerio de Relaciones Exteriores
93
Anexo 7
Entrevista con el funcionario Iñigo Maneiro Labayen, coordinador del Área de
Desarrollo Económico y Social – Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Perú – Ecuador
Fecha: 17 de agosto de 2018
1. ¿Cómo describiría la relación fronteriza entre el Perú y el Ecuador?
Desde los acuerdos de Paz, es una muy buena relación. Lo interesante es que
esta relación fronteriza entre el Perú y el Ecuador, no es una situación actual, desde hace
miles de años hay una relación.
Son 21 pueblos indígenas que hay a nivel fronterizo y son 8 que son
transfronterizos desde hace siglos estos pueblos han tenido relación más allá de la
frontera. El caso de los Shuares en el Ecuador o de los Wambisas en el Perú, las fronteras
han dividido a las familias pero son pueblos que han tenido relaciones históricas desde
que ocupan esos territorios, como consecuencia del acuerdo de paz que se firmó hace 20
años, en octubre de 1998, las relaciones se han facilitado a nivel de facilidades en temas
de transito fronterizo, en términos de servicios que la parte peruana puede aprovechar de
la parte ecuatoriana y viceversa, sobre todo en la parte peruana. Porque las instalaciones
en la parte ecuatoriana se encuentran en mejor condición que la parte peruana, tanto la
conectividad, las infraestructuras y los servicios en la parte ecuatoriana están en mejor
calidad a nivel general.
Existe una muy buena relación, pero aún existen brechas que superar, sobre todo
en facilitar tránsito, pero se ha mejorado mucho y hace falta trabajar hacia los modelos
de integración, sobre todo en más servicios y en temas de comercialización.
2. ¿Cuáles son los factores de por medio, para que la parte ecuatoriana este en mejor
situación que la peruana?
El país como tal, el Ecuador es un país mucho más pequeño que el Perú,
geográficamente es más sencillo que el Perú, Ecuador tiene una política de mayor
implantación a nivel fronterizo, sobre todo por el conflicto de accesibilidad, porque se
le brindo un mayor interés a la facilitación de las vías de conexión por carretera.
94
La relación del Perú con la Amazonía es bien interesante a nivel histórico, puesto
que desde la conquista la amazonia siempre ha estado a espaldas de los intereses del
Perú. Siempre se ha centrado en la costa y en los andes, a pesar de que el 60% al 65%
del territorio peruano sea amazónico, la mirada del Perú hacia la amazonia ha sido más
que nada de explotación de recursos naturales.
El espacio amazónico siempre se ha entendido como el lugar de extracción de
recursos sin mayor conocimiento, donde las poblaciones indígenas siempre han sido
mayormente un problema, más que una riqueza o una oportunidad. Las partes fronterizas
con el Ecuador obedecen un poco a esa visión desde el país, lugares pocos conocidos
con muy poca presencia del estado, donde se ha mirado solamente para extraer recursos
y nada más. El Ecuador no tuvo esa visión y por temas políticos de querer acceder a la
frontera, llegada de carreteras, centros poblados y organizaciones gubernamentales.
3. ¿Cual consideraría que son los principales avances en región fronteriza Perú y
Ecuador en el marco del Plan Binacional?
Organismos internacionales que depende de fondos del ministerio de Relaciones
Exteriores y del financiamiento que se pueda obtener de la cooperación de organismos
internacionales.
El capítulo Ecuador, tiene otra gestión, responde como un ministerio del
Ecuador. La creación del Plan Binacional muestra la realidad de que son países hermanos
y que los conflictos entre los países no tienen ningún sentido y lo que se tiene que buscar
los mecanismos de integración entre los países, con el fin de superar los conflictos.
Con el Plan Binacional tienen el potencial de articulación, puesto que es un ente
fundamentalmente articulador no es ejecutor puesto que articulan con las instituciones
públicas y privadas para que esas instituciones realicen los proyectos o actividades bajo
los lineamientos que pueden ofrecer el Plan Binacional que tienen experiencia de campo.
Una problemática en la región fronteriza es que existen múltiples instituciones
públicas y organismos no gubernamentales que ejecutan proyectos, pero no existe un
nivel de articulación mínimo entre estas. Lo que conlleva a que en muchas ocasiones se
repitan proyectos y no se aprenda de lecciones previas.
95
Asimismo, una de las ventajas del Plan Binacional es contar con una muy buena
imagen, al no ser un organismo del estado puesto que estos tienen una imagen negativa
sobre todo en espacios fronterizos o alejados, debido a la baja presencia en estas zonas.
Un ejemplo es la sierra de Piura hasta Loreto, donde la presencia del estado ha
sido muy pobre. Asimismo, al no ser una ONG también le brinda una imagen positiva
puesto que este tipo de organismos obedecen a un plan delimitado que opera por periodos
de tiempo y se retiran de la zona, mientas que el Plan Binacional es un programa de largo
aliento, teniendo presencia por más de 20 años en la región.
Mediante la articulación con las entidades del estado se están realizando la
creación de procesos productivos, así mismo se trabaja en postas médicas, infraestructura
vial.
4. ¿Cuáles son los beneficios del Plan Binacional al contar con conocimiento de las
zonas de acción en las regiones de Frontera?
El conocimiento de la zona permite al Plan Binacional, en los últimos 40 años
de intervenciones los logros a nivel del estado son pocos porque el conocimiento de la
zona es escaso, puesto que son zonas muy diferentes entre sí y a los cuales no se les
puede aplicar la misma fórmula.
El gran logro para el Plan Binacional ha sido conseguir que la PCM priorice la
zona de frontera, en concreto el departamento de amazonas en los próximos 3 anos,
dando las directrices para priorizar el trabajo en esa zona. Al dar esas directrices han
asumido el modelo del Plan Binacional en el territorio, a través de los ríos con los núcleos
de desarrollo como el mejor modelo de intervención.
Por ende, a partir de ahora los ministerios de transporte, salud, agricultura,
desarrollo e inclusión social, consultan al Plan Binacional por el conocimiento de la zona
y por el modelo que se ha establecido en el territorio es el modelo más eficiente para
realizar las cosas.
En esa línea el Plan Binacional invierte mucho en llevar a los ministerios a
campo y hacer seguimiento de que actividades funcionan y cuáles no. Se trae a los líderes
de las zonas para que se reúnan con los ministerios.
96
5. ¿Existe un involucramiento de las actividades con el capítulo Ecuador?
La crisis económica del país ha generado que el capítulo Ecuador cuente con
menos recursos durante los últimos años, asimismo no tienen la independencia del
capítulo peruano puesto que al ser un organismo internacional cuenta con autonomía. De
manera que, mientras el capítulo peruano puede decidir realizar un proyecto en una zona
prioritaria puede realizar la articulación con los actores involucrados y ejecutar el
proyecto, mientras que el capítulo Ecuador debe presentar un proyecto que cuente con
aprobaciones del ministerio de económica del Ecuador. Es por ello, que el capítulo
peruano frente al ecuatoriano cuenta con un mayor grado de eficiencia, agilidad, libertad
y fondos.
6. ¿El Plan Binacional forma parte de la política nacional de desarrollo de fronteras?
Son parte de la CONADIF y tienen una participación activa con el Ministerio de
relaciones exteriores, aportando principalmente el conocimiento de la zona y la
capacidad de articulación en el ámbito nacional como local. Articulando la participación
de organizaciones indígenas, gobiernos locales, comunidades campesinas.
La gestión territorial por las cuencas hidrográficas y dentro de cada rio se
desarrollan núcleos dinamizadores de desarrollo, son comunidades donde se van a
aglutinar los servicios del estado, que a su vez irradian estos servicios a una serie de
comunidades de influencia a ese núcleo. Las ubicaciones estratégicas de esos núcleos
permiten dan servicios a las zonas colindantes.
El enfoque es más claro con la nueva dirección con mucha experiencia de
cambio, el Plan Binacional antes tenía un papel más representativo. En la actualidad
existe una voluntad de querer ejecutar proyectos.
El Plan Binacional ha intervenido en oportunidades principalmente en proyectos
de infraestructura, pero se ha mantenido en un plan bastante discreto, porque no necesita
justificar sus proyectos a las financieras o aportantes como lo hacen las ONG ni necesita
publicarse como las entidades de los estados. En la actualidad es necesario dar a conocer
la riqueza de la frontera.
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7. ¿Qué aspectos se deben evaluar al momento de realizar proyectos en las regiones
de frontera?
Un aspecto que se debe evaluar es la mentalidad indígena de muchas de las
poblaciones ubicadas en frontera, que han sido cazadores y recolectores, que han tenido
problemas para adaptarse a los manejos de espacios a costumbres, porque es gente que
no tienen vocación para hacer ese trabajo porque son muy diferentes para comprender
su visión.
El estado conoce bastante bien la sierra, bastante bien la costa y la sierra, pero
no conoce la selva, es porque llegan con problemas amoldados para la costa y no
funcionan porque no conocen las particularidades que cambian. Hace falta estar tiempo
en la zona para entender su mentalidad.
Por ejemplo, las campañas de vacunación contra el sida tienen un gran problema
en la zona de la selva. En el rio Cenepa, la tasa de sida es 5 veces más que el nacional,
el problema es que la gente de la zona vincula al VIH con la brujería y por ello no
consume retrovirales.
Las prioridades de las poblaciones campesinas son diferentes a las indígenas, las
poblaciones campesinas tienen prioridades diferentes enfocadas en educación y salud,
mientras que las poblaciones indígenas buscan que se respeten sus territorios y su
autonomía.
A veces es peor hacer cosas mal que no hacer nada, a nivel de resultados afecta
este tipo de acciones. Por ejemplo, el concepto de familia entendido por el gobierno
peruano es diferente al concepto de familia de las poblaciones indígenas, puesto que la
base de ellos es el clan. Ya que al mayor en clan mayor la capacidad de obtención de
recursos, mayor capacidad de guerra. La confianza de ellos se deriva por la sangre.
Si se parte de malos diagnósticos, las intervenciones que se harán luego
fracasarán. Las intervenciones se piensan con recursos de afuera, por ejemplo, el sembrío
del plátano, cacao y la piscicultura, muchos cultivos son foráneos y que no se adaptan a
la realidad de las zonas de frontera.
8. ¿Cuáles son los principales desafíos en la región de fronteras?
En la amazonia existe un cambio profundo, en relación a la disponibilidad de
caza y pesca han bajado, haciendo que las distribuciones en los roles de la familia
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cambien. La mujer se encarga de los hijos, crianza de animales menores, la casa, la
gestión del masato y la chacra de plantas medicinales, la chacra de yuca. El hombre es
cazador y pescador, la obtención de las chacras. Al bajar la caza y la pesca, el hombre es
mucho más ocioso, haciendo que la mujer asuma más trabajo y el hombre se va a otros
sitios a buscar dinero, dejando a la mujer sola.
Las tasas de suicidio de las mujeres awarunas son de las más altas del mundo.
El problema es porque los diagnósticos de las zonas no han logrado entender como es la
mentalidad de los pueblos indígenas y como ha sido su historia, organización social,
ocupación territorial, composición de familia; no porque sea una cosa rígida sino porque
son cuestiones tradicionales de estas poblaciones.
A nivel cultural, los cambios son mucho más lentos. Hace falta estar más tiempo
en campo, aprender de la historia, articular la historia. Observar que modelos han
fracasado, llega una ONG y realiza haciendo lo mismo que hace años. Se intentan
adaptar modelos que se aplican en la costa, como los modelos de cooperativas, como
plantear asociación en un pueblo como los wambizas, los achuares, los awarunas que
son pueblos guerreros donde la base es el clan.
Al crear una cooperativa se van a estar peleando al poco tiempo porque no
confían en otras personas que sean foráneas a su clan. El desafío es crear nuevos modelos
organizativos para esa realidad, ellos deberán vacunarse y cambiar. En 300 kilómetros
en el Perú hay más diferencias que en 5000 kilómetros que en Europa, porque no se
pueden aplicar los mismos modelos, en la costa, en la sierra y en la selva. Es más
complicado al tener 55 pueblos indígenas, el mayor número de climas del mundo, se
tiene que ser creativo en las intervenciones.
9. Dentro de los proyectos que se han venido efectuado, existe alguna intención de
ampliar sus operaciones en otras áreas o ¿solo se va a continuar con los proyectos
de infraestructura?
El Plan Binacional realiza interacciones el trabajo con café y apicultura, muchos
proyectos han fracasado como los de Asociatividad. La infraestructura es lo más fácil,
los procesos productivos son complejos porque son zonas aisladas, es un país muy
grande y los mercados son centralizados en costa.
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La mayoría de las intervenciones se fijan en el corto plazo, la articulación debe
tener concientización en las instituciones públicas. El Plan Binacional se ha centrado en
esfuerzos de articulación para asentar una serie de cosas para que queden como
principios, en los últimos 3 años se ha venido trabajando con la PCM, para que se
adopten las metodologías de intervención en la zona al modelo territorial como principio
de estado, con la finalidad de que si es que existe un cambio de autoridad no cambie la
metodología.
A nivel de articulación, en la zona focalizada de amazonas, se ha constituido una
Mancomunidad para crear el establecimiento de unos principios básicos que tienen que
seguir funcionando pese a los cambios en la gestión. Los cuales pueden ser acuerdos con
el Plan Binacional, formas de intervención, contraparte, entre otras.
10. ¿Cuál es la percepción del Apoyo Político al Plan Binacional por parte de los
Gobiernos Regionales? Tomando en consideración la asignación de presupuesto.
Se considera que se ha tenido un buen trabajo con los gobiernos locales, ya que
estos ponen recursos en actividades o proyectos que no se esperaba realizar inversión,
esta dinámica se da con un financiamiento conjunto con el Plan Binacional. Asimismo,
las reuniones con los gobiernos regionales tienden a ser bastante fluidos y estos exigen
que se puedan realizar acciones concretar en la zona para poder destrabar los diversos
proyectos que están pendientes.
El avance es importante y se ha logrado de manera exitosa generar la
constitución de la primera mancomunidad del Amazonas, en la cual se encuentran
participando todos los alcaldes distritales y provinciales, asimismo, se cuenta con la
participación de los diversos grupos que se encuentran en la región.
11. ¿Cuál es el grado de coordinación del Plan Binacional con el Ministerio de
Relaciones Exteriores? Y ¿Con que Dirección se realizan estas gestiones?
La relación con el ministerio de Relaciones Exteriores es bastante fluida y
permanente a nivel de reuniones. El ministerio se encuentra atento a los lineamientos de
operación que son brindados por el Plan Binacional. Si bien el ritmo de trabajo del
ministerio es más lento a causa de las diversas sinergias del Estado, no se han generado
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ningún tipo de inconveniente en el desarrollo de proyectos por parte del Plan Binacional,
esto en medida porque no se necesita de una aprobación del Ministerio de Relaciones
Exteriores como es el caso de los ministerios.
Asimismo, se destaca que el trabajo no solo se realiza con el Ministerio de
Relaciones Exteriores, sino que se cuenta con un trabajo con múltiples ministerios, ya
que se requiere de la presencia en la zona de los diferentes sectores y su participación va
a depender de la información que es brindada por el Plan Binacional.
12. ¿Cuál es el principal desafío a nivel político del Plan Binacional para lograr sus
objetivos?
La población está abierta al estado y se sienten peruanos, pero existe un
desencanto por esta especie de hiperinflación de instituciones donde pasa el tiempo y no
existen resultados. Donde existe tanto presupuesto y presencia donde existe problemas
de VIH, abuso sexual, suicidios, desorden urbano, minería ilegal, basura, degradación
ambiental, colonización, cultivos ilícitos, todos se han incentivado.
Se ha presentado un importante reto político es que existe una autocrítica, donde
se llevan realizando intervención en esta zona por más de 20 años y no existen resultados,
algo está mal. El problema no es la zona sino las políticas aplicadas, donde no se está
reconociendo la zona o no se están considerando ciertas variables o el modelo responde
bien a algunos territorios, pero no a estas zonas. El gran reto del estado es la lectura
crítica de las instituciones y el conocimiento de la zona, donde existe una
descentralización del pensamiento de las personas que realizan el diagnostico.
Un ejemplo práctico es el rio Cenepa y el Santiago, donde las zonas son
totalmente diferentes donde uno cuenta con terrazas aluviales donde hay posibilidad de
agricultura mientras el otro rio viene del cóndor, uno con contenido rico para los cultivos
y otro no. En uno no se puede realizar los cultivos si no se cuenta con contenido para
cultivos. El principal obstáculo que pone el Estado es no compartir información y no
coordinar con otras instituciones.
Para superar estos desafíos es necesario realizar talleres de articulación, donde
se comparta la información, donde se coordine las actividades específicas dentro de las
zonas para evitar duplicidades, se reconozca una línea de base compartida.
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13. ¿Cuál es el principal desafío a nivel económico del Plan Binacional para lograr sus
objetivos?
Se requiere de un mayor financiamiento, los cuales puedes ser obtenidos a
través de fondos concursables como el de EUROCLIMA, fondo concursable en el cual
se está realizando una propuesta con el gobierno del Ecuador. El enfoque de
EUROCLIMA es articular a los diversos sectores para presentar proyectos que se
encuentren enfocados en soluciones multinivel e intersectoriales.
Asimismo, en este tipo de propuestas se busca consolidar una posición similar
a la de un consorcio, en la cual se tenga a los actores públicos y privados involucrados.
Para el caso de los nuevos proyectos se encuentran desarrollando propuestas con
entidades como la Universidad ESAN, la Pontífice Universidad Católica del Perú,
INKA BIOTEC, FAB LAB, el SERNAMP, donde cada una de estas instituciones brinda
algo a la mesa al ser especialistas en diversos aspectos, de forma que el aporte del Plan
Binacional es la articulación de los diversos actores y el conocimiento de la zona donde
se va a operar los proyectos y actividades.
En adición, el alineamiento del Perú a la OCDE ha tenido como resultado una
importante reducción de la cooperación Norte – Sur en el país, para proceder a contar
con un mayor número de proyectos que son contemplados en la Cooperación Sur – Sur.
Es importante contemplan de que existen nuevas modalidades de cooperación
para la formulación, elaboración y desarrollo de proyectos, en los cuales se incluye la
participación de dos a más países, como es el caso de EUROCLIMAS, donde se pide
un mínimo de dos países y para lograr este financiamiento se viene trabajando
conjuntamente con el Capitulo Ecuador. Además, existen diversos fondos para el tema
amazónico y para el tema indígena, razón por la cual se deben de tomar en consideración
nuevos enfoques más allá del tema de pobreza, como lo son la conservación natural, la
conservación de superficie forestal, la capital del CO2 y el Estado peruano debe apuntar
a obtener estos fondos.
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14. ¿Cuáles son los avances en conjunto con el Capitulo Ecuador? Y ¿Cómo calificaría
estos avances?
Con el Capitulo Ecuador se han realizado los diferentes ejes viales, como son el
Eje vial N° 1, N° 2, N° 3 y N° 4. Loreto desde los acuerdos de paz a tenido problemas
para intervenir con el PB, sobre todo la relación a sido por el transito fronterizo por
CEBAF y la infraestructura de carreteras y puentes de estos espacios fronterizos y
servicios en la frontera piurana y cajamarquina para salud y educación. Que permiten el
intercambio de ambos países para temas de salud, agricultura y comercialización.
15. ¿Cuáles consideraría que son los aspectos que se deberían tomar en consideración
para comprender la gestión del Plan Binacional?
El plan como institución es un equipo reducido de 15 personas, un equipo
pequeño de mucha experiencia de campo, Luis Briceño, Carlos Mora pueblos indígenas,
Francisco Bolaños creador de los barcos PIAS.
Asimismo, es un equipo con mucha flexibilidad y al ser pequeño presenta un
alto nivel de cohesión que permite que se gesten buenas oportunidades.
Lamentablemente, así como existen factores positivos uno de sus factores débiles es que
no tiene la presencia de campo necesaria para poder aprovechar más sus capacidades,
esto se debe a la escaza cantidad de trabajadores.
Información Adicional
El tema infraestructura es un enfoque limitado, el rol articulador que permite
tener el Plan Binacional permite contemplar las necesidades de las zonas alejadas al
momento de generar las políticas públicas. No se debe contemplar que la infraestructura
es en modelos de educación, en modelos de intervención a nivel territorial, la
Presidencia del Consejo de Ministros ha realizado un diagnóstico de brechas
influenciando en las metodologías de levantamiento de información que fueron
brindadas por el Plan Binacional.
Es necesario que para el proceso de crear variables e indicadores que se adapten
a las poblaciones se tome en consideración aspectos que son importantes para estas
poblaciones, ya que permiten explicar la visión que manejan del mundo como lo es la
brujería, puesto que un diagnostico que no lo tome en consideración tendrá falencias
estructurales al momento de explicar las dinámicas de esa población.
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Nueva propuesta del Plan Binacional – La Formación Técnica
Usualmente el enfoque del Plan Binacional se ha centrado a la formación de
infraestructura y la formación de oportunidades productivas en relación a productos
como el cacao, el plátano, las piscigranjas y las plantas de alimentos balanceados que
se ubican en la zona. Lamentablemente este planteamiento obliga a los pobladores
depender de los recursos de afuera, puesto que temas como la piscicultura y avicultura
son insostenibles en el tiempo si no se asegura una fuente de alimentación.
Es por ello que el Plan de formación técnica plantea desarrollar modelos de
mercado, así como nuevas actividades industrializadas como la construcción de plantas
de alimentos, plantas de energía fotovoltaicas y no solo contar con la infraestructura,
sino tener la capacidad de contar con profesionales capacitados para poder arreglar los
equipos que se encuentren en la zona. Para ello se contará con la participación de
instituciones como SENATI, Ministerio de Educación, Universidad Intercultural de
Bagua, Universidad Toribio de Mendoza de Chachapoyas, la Universidad ESAN,
entidades que permitan crear carreras cortas en los institutos técnicos que existen en la
zona.
Los cursos propuestos son los siguientes:
Energía, electrificación rural, energía fotovoltaica, energía hidráulica.
Mecánica automotriz, mecánica fluvial.
Construcción civil y arquitectura sostenible.
Agro negocios y eco negocios.
Buenas prácticas de alimentos, saneamiento público.
La idea es que existan indígenas capacitados.
Asimismo, se le brinda un valor al concepto de Biotecnología, para contar con
biólogos moleculares, los cuales se encuentran diseñando una línea de biotecnología
aplicada a ámbitos rurales a través de institutos tecnológicos, que permita la formación
en biotecnología con dos laboratorios para trabajar los temas fitosanitarios de cacao,
plátano y piscicultura, desde la biotecnología. Se plantea dar una puesta en valor a las
plantas medicinales, uniendo biotecnología con conocimiento tradicional, para analizar
cómo se pueden utilizar los recursos para generar nuevos productos, así como, enfocarse
en mercados nicho.
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El objetivo es lograr desarrollar productos nichos de poca cantidad y alto valor,
por ejemplo, las plantas medicinales y están trabajando con FAB LAB, laboratorios
digitales aplicados a medios rurales. Se han diseñado pulseras que al meterse al agua
indica si existen materiales pesados como consecuencia de la minería ilegal, sabes que
eso no se puede consumir, impresoras 3d para motores peque peque con productos
locales. La biotecnología encaja bastante bien con el pensamiento indígena puesto que
es un pensamiento de observación de investigación, como debe ser utilizada y en
términos de antropología existe el concepto de humanidad compartida, plantas animales
y personas. Van a negociar con las madres de cada animal y hablan de una esencia
común del ADN. Quienes ellos llaman la madre de la planta o la madre del animal y
gracias a este entendimiento se va a poder combatir temas de enfermedades, salud
pública, plantas medicinales. La formación te asegura la sostenibilidad, ya que genera
la creación del capital humanos.
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Anexo 8
RESUMEN DE LOS PROBLEMAS DE LA REGIÓN FRONTERIZA
Consejo Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza – CONADIF
Problemáticas de la Región Fronteriza
1. Minería Ilegal a manos de poblaciones móviles que no cumplen con los requisitos
mínimos de exploración ni explotación minera.
2. La gran mayoría de zonas son inaccesibles y se deben realizar días de viaje por medios
fluviales para poder llegar.
3. Muchos de los ríos son navegables solo por temporadas y no presentan un caudal lo
suficientemente profundo para llevar embarcación de gran tamaño.
4. En muchos de los ríos donde se ha ubicado que presentan oro, se han encontrado dragas
de extracción manejadas por los mineros ilegales.
5. SERNAMP reconoce que la zona tiene el potencial de convertirse en un escenario similar
al de Madre de Dios, donde la principal diferencia es que las poblaciones indígenas con
las poblaciones de Madre de Dios es que estas presentan un mayor grado de hostilidad.
6. La influencia histórica tiene una relevancia importante, influye los intercambios
históricos entre los pueblos en Loreto, Cajamarca, Amazonas, Tumbes, Piura, donde de
toda la vida han venido cruzando la frontera, que podría hacer que el Plan Binacional
sea más natural y no sea algo forzado, ya que partía desde un aspecto histórico y cultural.
