Incompatibilidades y ceses de cargos corporativos en la ... · La Ley 53/1984, de 26 de diciembre,...

Francisco Corpas Arce Avda. Pío XII, 97 bis 9-C Abogado 28036 Madrid Colº nº 41.729 I.C.A.M. Tel. 609 031 557 E-Mail: [email protected]

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Incompatibilidades y ceses de cargos corporativos

en la Organización Colegial Veterinaria Española

Informe jurídico


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ÍNDICE

1.- Consulta y antecedentes.

2.- Las regulaciones de las incompatibilidades.

2.1. En el ámbito general.

2.2. En el ámbito corporativo.

3.- Tres conceptos diferentes pero relacionados:

inelegibilidad, incompatibilidad y cese.

4.- La razón de ser de las incompatibilidades y sus

consecuencias.

5.- Conclusiones.


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1. Consulta y antecedentes.

Por el Consejo General de Veterinarios de España se plantea a este

Letrado su parecer jurídico en relación con el análisis de compatibilidad de un

cargo de la Junta Ejecutiva Permanente que ostenta al mismo tiempo el cargo

de concejal en la oposición de un municipio lucense, así como el de Presidente

del Colegio de Veterinarios de Lugo.

Desde la citada Corporación se informa que la interesada percibió en el

pasado alguna retribución económica de su partido por su condición de

concejal de la oposición, pero que a día de hoy ya no percibe remuneración

alguna de dicho partido. En el Colegio sólo se le abonan dietas por

desplazamientos, según información facilitada al respecto.

Se me solicita informe que revise este supuesto y analice si la afectada

estaría incursa o no en causa de incompatibilidad por esa razón, y, por tanto,

si podría o no subsumirse en el supuesto previsto en los estatutos como causa

de cese.

Se interesa especialmente mi opinión jurídica en relación con la forma

de interpretar los preceptos estatutarios que resulten de aplicación al caso

analizado, en consonancia con la jurisprudencia que hubiere sido pronunciada

al respecto.

Acepto el encargo recibido, sobre el que llevo a cabo el presente

informe con los fundamentos y conclusiones que se exponen seguidamente.


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2. Las regulaciones de las incompatibilidades.

Las cuestiones que sustentan la consulta planteada deben anclarse,

como vamos a ir explicando, en la regulación sobre incompatibilidades

existente tanto en el ámbito general como en el propiamente corporativo,

puesto que así lo impone la dicción literal y teleológica de los preceptos

estatutarios considerados de aplicación.

Partiremos, por tanto, de esa regulación en la materia, para ir

descendiendo posteriormente a su aplicación al supuesto analizado con el fin

de alcanzar las conclusiones que se entiendan más adecuadas y ajustadas en

Derecho.

2.1. En el ámbito general.

La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal

al servicio de las Administraciones Públicas, más rigurosa e inflexible que la

legislación preexistente, parte del principio consagrado en su artículo 1 de que

el personal comprendido en el ámbito de aplicación de la misma no puede

compatibilizar sus actividades públicas con el desempeño de un segundo

puesto de trabajo en el sector público.

El segundo párrafo de ese mismo artículo considera, a los solos efectos

de dicha norma, como actividad en el sector público la desarrollada por los

miembros electivos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades

Autónomas y de las Corporaciones Locales, por los altos cargos y restante


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personal de los órganos constitucionales y de todas las Administraciones

Públicas, incluida la Administración de Justicia, y de los Entes, Organismos y

Empresas de ellas dependientes, entendiéndose comprendidas las Entidades

colaboradoras y las concertadas de la Seguridad Social en la prestación

sanitaria.

Además, este régimen de incompatibilidades generales es aplicable a los

funcionarios de administración local, en virtud de la Ley de Régimen Local y

del Reglamento de Funcionarios de la Administración Local, aprobado por

Decreto de 30 de mayo de 1952.

Por su parte, el Real Decreto-Ley 781/1986, de 18 de abril, determina

que el régimen de incompatibilidades de los funcionarios de la Administración

local es el establecido con carácter general para la función pública de la

correspondiente comunidad autónoma y, en todo caso, el previsto en la

legislación básica del Estado sobre función pública.

Con carácter general, esta normativa sobre incompatibilidades gira en

torno a los siguientes principios1:

• Principio de prioridad, imparcialidad e independencia en la

gestión pública. Constituye el pilar en que se asienta toda la

legislación de incompatibilidad tanto con otras actividades

públicas como con actividades privadas. 1 “Los Colegios Oficiales de Farmacéuticos y las incompatibilidades de los colegiados”. M.ª CARMEN VIDAL CASERO. Profesora titular de Historia de la Farmacia y Legislación Farmacéutica. Facultad de Farmacia. Universidad de Valencia. Revista Ámbito Farmacéutico. Doymafarma. Ed. Elsevier,


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• Principio de incompatibilidad con otro puesto en el sector

público. La ley parte del principio o regla general de

incompatibilizar el desempeño por el personal al que se aplica en

un segundo puesto de trabajo en el sector público. Expresión

ésta mucho más amplia que la de la Administración pública.

• Principio de compatibilidad con el desarrollo de actividades

privadas. Aquí la situación se invierte, ya que el punto de partida

es el respeto del ejercicio por el personal al servicio del sector

público de actividades privadas, siempre, naturalmente, que éstas

«no puedan impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de

sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia».

No obstante lo anterior, conviene llamar la atención sobre la

modificación que el artículo 2 de la Ley de Incompatibilidades sufrió por mor

de lo establecido en el número 1 de la disposición final tercera de la Ley

7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que

extiende su aplicación a:

“El personal al servicio de entidades, corporaciones de

derecho público, fundaciones y consorcios cuyos presupuestos se

doten ordinariamente en más de un 50 por cien con

subvenciones u otros ingresos procedentes de las

Administraciones Públicas”.


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De este modo, los Consejos Generales y Colegios Profesionales cuyos

presupuestos no se doten en esa cuantía mínima del 50 por ciento con fondos

públicos no se verán, en principio, incluidos en el concepto de

administraciones sometidas al régimen general de incompatibilidades, aunque,

como veremos, puede existir regulaciones internas que remitan expresamente

a esta normativa.

Ulteriormente se desarrolla a través del Real Decreto 598/1985, de 30

de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de las

Administraciones públicas y sus principios se encuentran también recogidos,

con los matices pertinentes, en la Ley Orgánica 1/1985, de 18 de enero.

La confrontación de los dos supuestos sometidos a dictamen (Concejal

municipal y Presidenta del Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo y, a la vez,

miembro de la Junta Ejecutiva Permanente del Consejo consultante) implica,

por lo tanto, la necesidad de analizar la compatibilidad entre un cargo de

carácter público con un cargo de naturaleza privada.

Y a este respecto, adelantamos ya que la normativa expuesta permite la

compatibilidad sobre la base dos factores:

- De índole funcional: que no se produzca conflicto de intereses ni

menoscabo de las funciones públicas.

- De índole económica: que el interesado no perciba en modo alguno

dos remuneraciones con cargo a fondos públicos.


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Aunque más adelante volveremos sobre esta cuestión, resulta llamativo

que el artículo 5 de la Ley de Incompatibilidades permita incluso simultanear

actividades públicas con el desempeño de los cargos electivos siguientes:

a) Miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades

Autónomas, salvo que perciban retribuciones periódicas por el desempeño de

la función o que por las mismas se establezca la incompatibilidad.

b) Miembros de las Corporaciones locales, salvo que desempeñen en las

mismas cargos retribuidos en régimen de dedicación exclusiva.

En tales casos, sólo podrá percibirse la retribución correspondiente a

una de las dos actividades, sin perjuicio de las dietas, indemnizaciones o

asistencias que correspondan por la otra. No obstante, en los supuestos de

miembros de las Corporaciones locales en la situación de dedicación parcial a

que hace referencia el artículo 75.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora

de las Bases del Régimen Local, se podrán percibir retribuciones por tal

dedicación, siempre que la desempeñen fuera de su jornada de trabajo en la

Administración, y sin superar en ningún caso los límites que con carácter

general se establezcan, en su caso. La Administración en la que preste sus

servicios un miembro de una Corporación local en régimen de dedicación

parcial y esta última deberán comunicarse recíprocamente su jornada en cada

una de ellas y las retribuciones que perciban, así como cualquier modificación

que se produzca en ellas.


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2.2. En el ámbito corporativo.

El texto vigente de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios

Profesionales tras las modificaciones operadas por la Ley 74/1978, de 26 de

diciembre; el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio; la Ley 7/1997, de 14 de

abril; el Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril; el Real Decreto-Ley 6/2000,

de 23 de junio; y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de

diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades

de servicios y su ejercicio, únicamente contiene menciones genéricas a las

incompatibilidades, sin llegar a indicar las que concretamente afectan a los

cargos colegiales.

Así, el artículo 7.2. señala:

“Los estatutos generales podrán establecer las incompatibilidades que

se consideren necesarias de los ejercientes para ocupar los cargos de las Juntas

de Gobierno.”

Y conforme al artículo 9.3.:

“Serán de aplicación a los órganos de los Consejos Generales o

Superiores la obligatoriedad del ejercicio profesional y las incompatibilidades

a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo séptimo.”

Por su parte, el artículo 11.1 obliga a las organizaciones colegiales a

elaborar una Memoria Anual entre cuyos contenidos deberá figurar:


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“f) Las normas sobre incompatibilidades y las situaciones de conflicto

de intereses en que se encuentren los miembros de las Juntas de Gobierno.”

De todo lo cual se deduce una voluntad del legislador de que la

regulación de las incompatibilidades colegiales se lleve a cabo mediante la

normativa interna y específica, bien en vía estatutaria, bien a través de

reglamentos internos.

Sin embargo, en el ámbito de la organización colegial veterinaria, al

menos en sus estatutos generales, no se ha procedido a concretar cuáles han

de ser esas incompatibilidades, realizando un reenvío a la normativa general,

que no deja de ser llamativo por lo inusual de la fórmula empleada, de manera

que, finalmente, en ninguna de las normas aplicables existe una previsión

expresa que delimite de forma específica cuáles son esas incompatibilidades de

los cargos colegiales.

Los Estatutos Generales de la Organización Colegial Veterinaria

española, aprobados mediante el Real Decreto 126/2013, de 22 de febrero,

contienen algunos preceptos que tratan, con una clara derivación al régimen

general común, esta cuestión.

El artículo 8 de los referidos Estatutos es una primera muestra de

cuanto se expone:


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“Son condiciones de elegibilidad para cualquiera de los órganos que

integran el Consejo General: encontrarse en el ejercicio de la profesión; no

hallarse incurso en ninguna de las incompatibilidades previstas en la Ley de

Colegios Profesionales, los Estatutos Generales de la Organización Colegial

Veterinaria o en otras disposiciones legales, y tener una antigüedad de

colegiación de, como mínimo, cinco años, que además serán ininterrumpidos,

para cualquiera de los cargos de la Junta Ejecutiva Permanente, salvo el caso

del Presidente para el que se requerirá una antigüedad de colegiación mínima

de diez años.”

Por su parte, el artículo 18, dentro de las causas de cese de los

miembros de la Junta Ejecutiva Permanente señala:

“Los miembros de la Junta Ejecutiva Permanente cesarán en sus

cargos por las siguientes causas:

(…)

j) Por nombramiento para un cargo político de carácter ejecutivo del

Gobierno o de la Administración General del Estado, Autonómica, Local o

Institucional, o para cualquier otro que esté afecto por la legislación estatal o

autonómica vigente en materia de incompatibilidades.”

El artículo 41 regula, por su parte, los requisitos de elegibilidad de los

cargos colegiales, incluyendo:


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“Para todos los cargos, encontrarse en el ejercicio de la profesión,

hallarse al corriente en el abono de las cuotas y demás obligaciones

estatutarias y no estar incurso en ninguna de las incompatibilidades previstas

en la Ley de Colegios Profesionales, los Estatutos Generales de la

Organización Colegial Veterinaria y en cuantas disposiciones se dicten con

carácter general.”

Finalmente, el artículo 47.2 establece como causa de cese de los cargos

colegiales:

“h) Por nombramiento para un cargo político de carácter ejecutivo del

Gobierno o de la Administración General del Estado, Autonómica, Local o

Institucional, o para cualquier otro que esté afecto por la legislación estatal o

autonómica vigente en materia de incompatibilidades.”

La simple lectura de todos estos preceptos avanza ya la problemática

que se proyecta sobre el asunto sometido a dictamen, dada la confusión de

conceptos en los que se encuadra un mismo texto sobre incompatibilidades.

Por un lado, se regula como requisito de elegibilidad (artículo 8), o incluso

como causa de cese (artículo 47.2). E intrínsecamente, en cada uno de los

preceptos reseñados, propiamente, como incompatibilidades, aunque, tal y

como venimos destacando, no existe una concreta referencia a los supuestos

habilitantes de las mismas, sino una remisión a la normativa general.

En lo que hace al caso que se nos plantea, tampoco los Estatutos del

Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo (aprobados por Orden de 30 de julio


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de 2014 de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones

Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia), del que es Presidenta la persona

sobre la que la que se plantea la duda planteada al Consejo General, arrojan

mucha luz, porque su regulación está plagada de meras repeticiones de los

artículos de los Estatutos Generales, provocando con ello las mismas dudas

interpretativas:

“Artículo 21. Condiciones de elegibilidad

Son condiciones necesarias tanto para optar a un cargo

colegial como para resultar elegido para el mismo; el encontrarse

colegiado en el ejercicio de la profesión veterinaria, hallarse al

corriente en el abono de las cuotas colegiales y demás obligaciones

estatutarias y no estar incurso en ninguna de las incompatibilidades

previstas en la Ley de colegios profesionales, los estatutos generales de

la Organización Colegial Veterinaria, los estatutos del Consejo

Gallego de Colegios Veterinarios, y en cuantas disposiciones se dicten

con carácter general a ese respecto (párrafo primero).

“Artículo 28. Causas de cese y vacantes

1. Los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial

de Veterinarios de Lugo cesarán por las causas siguientes:

a) Expiración o término del plazo para el que fueron

elegidos.

b) Renuncia o dimisión del interesado.

c) Condena por sentencia firme, que lleve aparejada la

inhabilitación para cargos públicos.


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d) Sanción disciplinaria firme por falta grave o muy grave.

e) Pérdida de las condiciones de elegibilidad anteriormente

expresadas.

f) La denegación por parte de la Asamblea General de

Colegiados de la confianza en los términos previstos en los presentes

estatutos.

g) La aprobación de la moción de censura en los términos

previstos en los presentes estatutos.

h) Por nombramiento para un cargo político de

carácter ejecutivo del gobierno o de la

Administración pública central, autonómica, local o

institucional, o para cualquier otro que esté afecto por

la legislación estatal o autonómica vigente en materia

de incompatibilidades.

i) Por fallecimiento.

Esta regulación plagada de remisiones en uno y otro sentido, pero

carente por completo de especificación de causas o supuestos concretos de

incompatibilidad, no es únicamente propia de la organización colegial

veterinaria, sino que constituye un denominador común en muchas

profesiones sanitarias.

No es de extrañar, por ello, que el Anteproyecto de Ley de Servicios y

Colegios Profesionales, en su última redacción conocida, realizara el esfuerzo

inicial de tratar de concretar esas causas de incompatibilidad, dentro de los


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principios básicos de buen gobierno de las corporaciones colegiales, con el fin

de reforzar el carácter independiente de los mismos.

Conforme al artículo 38.3 de este Anteproyecto:

“3. Los cargos directivos de una corporación colegial

respetarán los siguientes principios de actuación:

a) Desempeñarán su actividad con pleno respeto a la

normativa reguladora de las incompatibilidades.”

Lo que se complementa con la obligación que se impone en el artículo

39.3. a los Estatutos Generales de cada organización colegial de regular y

especificar:

“i) Las incompatibilidades para ocupar los cargos de los

órganos de gobierno.”

Aunque en el artículo 38.4 ya se avanzan como supuestos de

incompatibilidad:

“a) Cualquier cargo electo del Estado, las Comunidades

Autónomas, o las Entidades locales.

b) Ser titular de un órgano superior o directivo en cualquier

Administración Pública.

d) El desempeño de cargos directivos en los partidos políticos,

sindicatos, u organizaciones empresariales.


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e) El desempeño de cargos de administración y dirección en

entidades aseguradoras que tengan o puedan tener relación con la

corporación colegial del cargo directivo.”

Sin embargo, a día de hoy, esa labor clarificadora no ha tenido aún una

plasmación práctica, pues ni tan siquiera el texto llegó a tener entrada en el

Parlamento como proyecto de Ley para su debate y posterior aprobación.

Todo lo más, lo que pone en evidencia el Anteproyecto es la actual

laguna y la necesidad de regular con mayor concreción esta materia.

Y en esa labor interpretativa resulta necesario diferenciar los conceptos

de incompatibilidad, cese y requisitos de elegibilidad.

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3. Tres conceptos diferentes, pero vinculados normativamente.

Toda la regulación expuesta pone de manifiesto tres conceptos

vinculados cuyo contenido, naturaleza y alcance es preciso diferenciar, con el

fin de que la función de interpretación integradora pueda permitirnos alcanzar

una solución coherente con la finalidad perseguida por la norma para el caso

sometido a examen.

Requisito de elegibilidad es todo elemento que se configura en la norma

como presupuesto para poder participar en un proceso electoral con el fin de

proveer cargos corporativos. Como tales, afectan al momento de la

proclamación de candidaturas, puesto que es entonces cuando se deben

analizar los requisitos que han de cumplir los candidatos conforme a las

normas estatutarias.

Causa de incompatibilidad, por el contrario, es todo factor o elemento

que determina, por razones de eventuales conflictos de intereses, la necesidad

de que el titular de un cargo colegial deba optar entre ese y otro que ostenta

respecto de los cuales se puede plantear ese conflicto.

Por su propio contenido y naturaleza, la incompatibilidad es siempre

bidireccional, esto es, que un cargo debe reputarse incompatible con otro, y

viceversa, porque en ambos sentidos se produzca el conflicto de intereses o el

menoscabo de la independencia o de las funciones a desempeñar.


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Finalmente, las causas de cese consisten en presupuestos de hecho que

determinan para su titular la imposición del abandono del cargo colegial, bien

por factores punitivos (inhabilitaciones y sanciones disciplinarias), bien por

factores temporales (finalización de mandato), bien por factores sobrevenidos

que comprometen objetivamente el desempeño del cargo corporativo, sobre

la base del conflicto de intereses o de la pérdida de la imprescindible

imparcialidad.

En la regulación que se ha analizado en este informe encontramos un

mismo supuesto que aparece cualificado como supuesto de inelegibilidad,

como causa de incompatibilidad y como causa de cese. Sin embargo, al no

haberse efectuado en la regulación las necesarias precisiones en cada caso,

surgen dudas sobre lo que finalmente pueda constituir dicha causa y su

encuadramiento más correcto.

No hay que olvidar que, conforme a la más consolidada jurisprudencia

del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, estas limitaciones deben

ser objeto de interpretación restrictiva, habida cuenta del preferente principio

de funcionamiento democrático de los colegios profesionales establecido en el

artículo 36 de la Constitución.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional nº 166/1992,

de 26 de octubre, advirtió lo siguiente:

“Esta causa de incompatibilidad además, tal como apunta el

Ministerio Fiscal, y en protección del principio democrático a que


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debe ajustarse la composición y funcionamiento de los Colegios

Profesionales, estará legitimada únicamente si, en efecto, existe una

contraposición de intereses que pueda afectar de forma directa a los

intereses de los profesionales en su conjunto, debiendo rodearse la

decisión en tales casos, por ello mismo, de las suficientes cautelas que

garanticen su carácter democrático.”

Y es en este punto y con estas prevenciones impuestas por la

jurisprudencia donde se ha de comenzar a analizar el texto que sirve de base a

la petición cursada por el Consejo General de Veterinarios de España en

relación al supuesto de hecho planteado por la condición de la Presidenta del

Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo y Concejal de la oposición en el

Ayuntamiento de esa localidad.

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4. La razón de ser de la supuesta incompatibilidad planteada.

Ya sea como requisito de elegibilidad, como causa de incompatibilidad

o como causa de cese, el contenido recogido en los Estatutos, tanto generales

como específicos del Colegio de pertenencia de la afectada, es el mismo: el

nombramiento para un cargo político de carácter ejecutivo del Gobierno o de la

Administración General del Estado, Autonómica, Local o Institucional, o para cualquier

otro que esté afecto por la legislación estatal o autonómica vigente en materia de

incompatibilidades.

La redacción del texto, más allá de la simple interpretación literal que

podría diferenciar dos supuestos de hecho distintos, ofrece un claro elemento

cualificador para cualquier supuesto que se pueda entender contemplado: estar

afecto por la legislación estatal o autonómica vigente en materia de

incompatibilidades.

De esta manera, el tipo normativamente regulado precisaría del

concurso indispensable de dos elementos:

La producción de un nombramiento para cualquiera de los

cargos con carácter ejecutivo que se citan, conviviendo éste con

el desempeño de otro en el órgano de gobierno corporativo o

colegial respectivo.

La afectación del cargo en cuestión por la legislación estatal o

autonómica vigente en materia de incompatibilidades.


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Una semejante interpretación integradora y teleológica de la norma

(más adaptada a lo previsto en el artículo 3.1 del Código Civil) es la que resulta

más adecuada con los principios reguladores en materia de incompatibilidades

y con el principio de funcionamiento democrático de los Colegios y Consejos

Generales, que la jurisprudencia constitucional considera preferente en estos

casos.

La base de que en vía estatutaria se contemple esta previsión es la

existencia de una incompatibilidad entre los cargos que ostente el profesional

afectado (Concejal y Presidenta de Colegio y, al mismo tiempo, miembro de la

Junta Ejecutiva Permanente del Consejo General, en el caso analizado).

Porque no resulta lógico que pueda establecerse una incompatibilidad

meramente nominativa, sin base ni razón de ser alguna, habida cuenta de los

principios que deben inspirarla, y por ello debe apreciarse mínimamente un

conflicto o contraposición entre los intereses que resulten de cada cargo en

confrontación.

Conflicto que puede nacer en el ámbito económico o en el ámbito

funcional, como se avanzó en otra parte de este informe. Y ese conflicto

también ha de producirse en ambas direcciones, de un cargo respecto del otro,

de manera que, si la normativa corporativa colegial no señala ninguna razón o

base para el mismo, habrá de contarse también con lo que establezca la

normativa aplicable al cargo público, en este caso, el de Concejal.

La información facilitada para elaborar el informe señala que la afectada

no percibe remuneración alguna por ninguno de los dos cargos que ostenta


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(únicamente percibió durante un tiempo alguna prestación económica de un

partido político, entidad que como tal no aparece reflejada en la normativa

sobre incompatibilidades analizada en este informe), lo que descarta el

conflicto económico entre los mismos, y con ello, la incompatibilidad por esta

causa.

Centrándonos en los eventuales conflictos de carácter funcional entre

los cargos ostentados, éstos se producirán siempre y cuando se

comprometieran de manera absoluta los intereses enfrentados o bien cuando

se produjera un menoscabo de las funciones de cada uno de ellos.

Utilizando los términos de la propia Ley de Incompatibilidades, con los

datos de que se dispone, no parece que la interesada perciba o haya percibido

“más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y

de los Entes, Organismos y Empresas de ellas dependientes o con cargo a los de los órganos

constitucionales, o que resulte de la aplicación de arancel, ni ejercer opción por percepciones

correspondientes a puestos incompatibles.”

Tampoco parece que exista incompatibilidad con el ejercicio de los

cargos en el Consejo General y en el Colegio de Veterinarios de Lugo, de

modo tal que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de sus deberes o

comprometer su imparcialidad o independencia como Concejal. Y viceversa.

Si ello no fuera suficiente, la jurisprudencia ha dado un paso más en

este punto, lo que favorece esta línea interpretativa.


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La sentencia de 15 de marzo de 2002 de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo (con sede en Burgos) del Tribunal Superior de Justicia de

Castilla y León ha señalado que:

“No ignora la Sala, como se mantuvo en la sentencia de

Baleares antes mencionada, que el funcionario está sometido a un

estatus jurídico público determinado, el que también conlleva una

serie de obligaciones, deberes y prerrogativas, pero ello, por lo menos

como regla general, no ha de constituir obstáculo para la solución

apuntada. Ello es así, en primer lugar, ya que, si se parte de la

premisa de la necesaria colegiación para el ejercicio

de una profesión incluso si la misma se desempeña

en el ámbito de la Administración, entonces han de

admitirse las lógicas consecuencias que ello conlleva,

como son el cumplimiento de ciertos deberes y el

reconocimiento de los derechos de los colegiados,

entre los que está el de ocupar cargos representativos;

y, en segundo lugar, porque la solución contraria supondría

a la postre que solo accederían a los cargos colegiales

los que desarrollan actividades privadas, dejando al

margen a los del sector público, cuando ellos también van a

estar sometidos a la disciplina del colegio, lo que vulneraría el

principio de su funcionamiento democrático que rige en los Colegios.”

Argumentos tan sólidos y elocuentes que no precisan de comentarios

añadidos. Pero que alcanzan una mayor dimensión cuando se explica y añade

por la misma sentencia lo siguiente:


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“No olvida la Sala que en la práctica se pueden plantear

conflictos entre los distintos intereses que al recurrente, en función de

la posición que ocupe en cada caso, le corresponde defender, sin que

pueda obviarse tampoco, como se desprende del artículo 103 de la

Constitución española, que la actividad de la Administración, y por

ende también la de los funcionarios, ha de servir con objetividad a los

intereses generales, lo que ha de suponer que cuando pueda quedar

afectado el interés general han de actuarse los mecanismos que el

ordenamiento prevé para evitar estas situaciones, entre los que se

encuentran la abstención y la recusación; esto es, la Sala considera

que la cuestión relativa a la existencia de un posible conflicto de

intereses, que pueda poner en peligro el interés general, al que la

Administración ha de servir, ha de resolverse en cada caso concreto.”

Por su parte, la sentencia de 30 de junio de 2009 de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de

Justicia de Andalucía, reconoció a un funcionario municipal que además

ocupaba el cargo de Secretario de un Colegio de Arquitectos el derecho a

acceder a los permisos necesarios para ejercer su cargo colegial, con lo que

estaba admitiendo la plena compatibilidad de ambos tipos de cargo:

“En nuestro caso, estando los funcionarios arquitectos

obligados a colegiarse, resulta legítimo el ejercicio de su derecho a

acceder a los puestos de dirección y control del Colegio, sin que se vea

porqué han de renunciar a ese derecho una vez que su colegiación es

obligatoria, y deban en todo caso sujetarse a los órganos ocupados por


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otros colegiados sin poder acceder ellos mismos al puesto. Por otro

lado, el puesto no es incompatible, pues a efectos de

incompatibilidades no nos encontramos ante " sector

público" (artículo 2.1.g de la Ley de Incompatibilidades, en

relación con los artículos 36 y 37 del Reglamento de Régimen Interno

del Colegio de Arquitectos de Castilla-La Mancha, folios 66 y

siguientes de las actuaciones), y el puesto (según afirma la actora y no

es contradicho por nadie) no es retribuido (artículo 1.2 de la misma

Ley).

Como puede observarse, no resulta infrecuente en las demás

organizaciones colegiales la compatibilización de un cargo en la

Administración Local con un cargo corporativo, teniendo en cuenta además

que, de acuerdo con una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional

(iniciada con la Sentencia nº 23/1984, de 20 de febrero y continuada por las

Sentencias nº 166/1992, de 26 de febrero y por la nº 73/1989, de 20 de abril),

el artículo 36 de la Constitución Española no puede interpretarse en el sentido

de que la Constitución comprenda dentro del derecho fundamental del

artículo 23.2, el derecho a ocupar cargos en las organizaciones colegiales

puesto que éstos no tienen la condición de cargos públicos a los efectos del

ejercicio de tal fundamental derecho.

Por otro lado, tampoco estaría de más analizar los precedentes

producidos en el seno de la organización colegial veterinaria, teniendo en

cuenta el principio general del derecho administrativo según el cual no le es

dado a una administración ir contra el contenido de sus propios actos


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anteriores. En palabras de la sentencia de 28 de abril de 2008 de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo (Sección 7ª) de la Audiencia Nacional:

“…. la personalidad jurídica única de la Administración

"denota claramente que dicha personalidad le obliga en su actuar

conforme al principio general, que impide ir contra sus propios actos,

pues la Administración, para variar su actuación, ha de seguir la vía

legal impugnatoria por lesividad de sus propios actos, y mientras no

lo haga ha de atenerse a lo ya actuado, como debe reconocerse en un

Estado de derecho", tal como textualmente se manifiesta en la

sentencia de veintitrés de abril de mil novecientos ochenta y cinco,

manteniendo el criterio de la anterior sentencia de veintiséis de octubre

de mil novecientos ochenta y cuatro, ambas contemplando supuestos

derivados de la aplicación del Impuesto sobre Sociedades, cambio de

criterio jurisprudencial que se hace prevalecer sobre el anteriormente

sustentado "conforme al método histórico-evolutivo de interpretación

normativa de acuerdo con el artículo 3.1 del Código civil a la vista de

la evolución de nuestro ordenamiento jurídico" -sentencia

anteriormente citada de veintitrés de abril de mil novecientos ochenta

y cinco -, argumentos a los que sería procedente añadir el que

proclamado en el artículo 103 de la Constitución el principio de

coordinación en el actuar de la Administración Pública, ello debe

determinar una reafirmación de la tesis últimamente expuesta en el

sentido de que no puede ningún órgano de la Administración

desconocer o ir claramente contra lo decidido por otro órgano de la

misma Administración, y ese principio, junto con el obligado


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sometimiento de aquélla a la Ley y al Derecho en cuanto de ello

resulta el que la Administración no puede ir contra sus propios actos,

ni romper su unicidad, ni su coordinación…”

Por lo tanto, se puede llegar a considerar que bien por una

interpretación integradora de los artículos comentados en este informe en

materia de incompatibilidades y ceses, bien en razón de los precedentes

existentes en la organización colegial veterinaria, el análisis de la causa de cese

prevista en el artículo 18 de los Estatutos de aquélla, no se llegará a aplicar en

los casos en los que no exista ni conflicto económico entre los cargos, esto es,

que no se simultaneen percepciones de retribuciones por los mismos, ni que

tampoco se produzca conflicto absoluto de intereses ni menoscabo de las

funciones de los respectivos cargos enfrentados.

-o-0-o-


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5. Conclusiones.

A la vista de cuanto se ha expuesto en este informe, se pueden extraer

las siguientes conclusiones que afectan al supuesto planteado:

Primera.- En materia de incompatibilidades, no existe en la normativa

corporativa interna del Consejo General de Veterinarios ni del Colegio Oficial

de Veterinarios de Lugo ningún establecimiento de los casos concretos que

determinen su aplicación, sino un sistema de remisiones sucesivas que

evidencian la necesidad de una regulación más adecuada.

Segunda.- Es preciso diferenciar los conceptos de causas de

inelegibilidad, incompatibilidad y cese. Y en todo caso, el análisis y aplicación

de las mismas debe llevarse a cabo con eminente carácter restrictivo, por

imposición de la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo, que da

preeminencia al principio de funcionamiento democrático de los Colegios y

Consejos Generales.

Tercera.- La apreciación de la posible existencia de supuestos

incompatibles de ejercicio de cargos públicos con cargos corporativos debe

tener en cuenta tanto la regulación propia como la específica del régimen

general de incompatibilidades, pues la misma reviste un marcado carácter

bidireccional.


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Cuarta.- Asimismo, la valoración de cualquier posible incompatibilidad

debe partir de la ponderación de la existencia de conflicto entre los cargos en

cuestión, tanto en el ámbito económico (por percepción de retribuciones

incompatibles) como en el ámbito funcional (por existencia de conflicto de

intereses que comprometa la imparcialidad de cada cargo o suponga un

menoscabo en el ejercicio de funciones públicas). En el caso comentado, no

se aprecia que ninguno de ambos conflictos se produzcan con la consistencia

suficiente, por lo que no parece viable justificar la imprescindible

incompatibilidad que habría de determinar un cese de un cargo elegido

democráticamente.

Quinta.- En ausencia de la acreditación de los extremos relacionados

en las conclusiones anteriores podría entenderse que el artículo

correspondiente de los Estatutos no llegaría a ser aplicable a los casos en que

no se den dichas exigencias normativas.

Una interpretación integradora de los artículos aplicables en materia de

incompatibilidades y ceses, teniendo en cuenta el contexto y los precedentes

existentes en la organización colegial veterinaria, conduce a concluir que la

causa de cese prevista en el artículo 18 de los Estatutos generales, no se llega a

aplicar en el caso objeto de examen, al no haberse acreditado en el mismo la

existencia de conflicto económico entre los cargos ni tampoco conflicto de

intereses ni menoscabo de las funciones de los respectivos cargos de Concejal,

Presidenta del Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo y miembro de la Junta

Ejecutiva Permanente del Consejo General de Colegios Veterinarios de

España.


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Sexta.- En el análisis y resolución de los casos concretos que se

planteen, el Consejo General deberá tener en cuenta igualmente los

precedentes que se hayan producido en situaciones similares en el seno de la

organización colegial veterinaria, con el fin de no propiciar situaciones

discriminatorias y no ir, en sus decisiones, en contra de sus propios actos.

Tal es mi parecer en relación con la cuestión planteada, opinión que

gustosamente someto a cualquier otra mejor fundada en Derecho.

En Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil diecisiete.

Francisco Corpas Arce

Abogado

Incompatibilidades y ceses de cargos corporativos en la ... · La Ley 53/1984, de 26 de diciembre,...

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