Indexación de la pensión mínima al salario mínimo..... 311 .. I un ahorro para la vejez y...

Indexación de la pensión mínima al salario mínimo

Riesgos e implicaciones para el sistema pensional y mecanismos de cobertura

IntI Gómez AndrAde

enero 2013

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1. IntroduccIón

Cuando se negocia el Salario Mínimo Legal Mensual Vigente (SMLMV), durante el mes de diciembre, el país concentra su atención en el impacto que este incremento tendrá para los empleados, las empresas, el desempleo, la informalidad y la economía. Sin embargo, pocas veces se tienen en cuenta las consecuencias que dicho aumento pueda acarrear para los diferentes actores del Sistema General de Pensiones (SGP).

En Colombia, por mandato constitucional, no deben existir pensiones inferiores al SMLMV. Por su parte, el incremento del SMLMV debe ser igual o superior al Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año anterior, lo cual conduce a que el incremento de la pensión mínima sigue la misma suerte del SMLMV. Año tras año, esto genera aumentos en la pensión mínima superiores o iguales al IPC. En la práctica, dichas disposiciones tienen varias implicaciones para todos los participantes del sistema pensional colombiano, tanto para elRégimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), como para el Régimen de Prima Media (RPM).

Por ejemplo, los afiliados al SGP deben presenciar cómo el valor de una renta vitalicia crece por encima del costo de vida, lo que convierte a las pensiones en bienes de lujo, al tiempo que disminuye la probabilidad de pensionarse. Por su parte, algunos pensionados son sujetos a una serie de inequidades en los incrementos de sus mesadas, aquellos quienes aun con mesadas cercanas al SMLMV reciben incrementos 50% más bajos que quienes obtienen una pensión mínima, viendo con el tiempo el deterioro del valor relativo de su mesada pensional. El incre-mento del SMLMV también tiene fuertes implicaciones para el Presupuesto Nacional y para los pagadores de pensiones privados, al verse obligados a reconocer un mayor valor en su gasto o en sus reservas derivado del impacto a largo plazo de cada aumento.

En el presente documento se realiza un diagnóstico de la problemática derivada de esta definición de pensión mínima y sus consecuencias para los pensionados, los afiliados, los paga-dores de pensiones y el sistema pensional en general. De manera inicial, se presentan algunos datos demográficos del sistema general de pensiones ligados al SMLMV, seguidos de un aná-lisis de las consecuencias que tiene la atadura de la pensión mínima al SMLMV para todos los actores del sistema y finalmente, se discuten algunas soluciones analizadas y se presentan unas cuantas recomendaciones que podrían mitigar las consecuencias descritas en la primera parte.

2. dIagnóstIco y problemátIca

La Ley 100 de 1993 estableció en el Artículo 14 que:

Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general

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de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. (Subrayado fuera de texto)

En la década de los noventa, el incremento del salario mínimo era consistentemente inferior al incremento del IPC, lo que en 1994 llevó a un ciudadano a solicitar que se declarara inexequible el aparte subrayado del artículo 14, alegando discriminación in-justificada entre los pensionados que devengan más de un salario mínimo y aquellos que no. Mediante la sentencia C-387 de 1994, la Corte Constitucional declaró exequible el aparte final del artículo en mención, con la condición que cuando la variación porcentual del IPC para el año inmediatamente anterior a aquel en el que se efectúe el reajuste de las pensiones sea superior al porcentaje en que se incremente el SMLMV, las personas cuya pensión sea igual al SMLMV tendrán derecho a que esta aumente conforme a tal índice.

En 1999, la Corte Constitucional emitió la sentencia C-815 de 1999 mediante la cual ordenó (de facto) indexar el salario mínimo al IPC. El Acto Legislativo 01 de 2005, por su parte, elevó a carácter constitucional el hecho que señala que no pueden existir pensiones inferiores al SMLMV.

El resultado de todos estos cambios es que en la actualidad la separación entre la pensión mínima y el SMLMV dejó de existir, hecho que redunda en consecuencia graves para el sistema pensional colombiano. A continuación, se presentan algunos datos de-mográficos del Sistema General de Pensiones que buscan contextualizar a los diferentes actores que pueden verse afectados por el incremento del SMLMV.

2.1 Demografía del Sistema General de Pensiones

2.1.1 Afiliados al Sistema General de Pensiones (SGP)Los afiliados al SGP son quienes realizan o han realizado aportes, bien sea a una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) del Régimen de Ahorro Individual (RAIS), o a cualquier Administradora del Régimen de Prima Media (RPM), de la cual la más grande es Colpensiones. A través de sus aportes, los afiliados construyen

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un ahorro para la vejez y dependiendo del número de semanas cotizadas y/o del monto ahorrado, adquieren el derecho a obtener una pensión. Hoy en día, existen más de diez millones de afiliados al RAIS y más de seis millones al RPM. El gráfico 1 muestra la proporción de colombianos afiliados al Régimen de Ahorro Individual (RAIS), sobre el total de la población. Esto se compara con la proporción de em-pleados ocupados, que representa el valor máximo de afiliados con el que el Sistema debería contar en todo momento.

En el gráfico 1 se evidencia una tendencia creciente hacia la afiliación en el RAIS. Cuando el sistema inició, en 1994, el porcentaje de colombianos afiliados a este régimen era inferior al 5% y en mayo de 2012, el porcentaje superó el 20%,

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█ Afiliados RAIS █ Población ocupada

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se espera que esta tendencia continúe al alza en los próximos años. Asimismo, la proporción del total de empleados ocupados que se encuentra en el RAIS es cada vez mayor: en 1994, solo el 7% de los ocupados estaban afiliados al RAIS; en mayo de 2012, esta cifra ascendió al 48%.

En el gráfico 1 compara los porcentajes de afiliados y cotizantes sobre la población total, de acuerdo al régimen en el que se encuentran inscritos. La tendencia al alza en el porcentaje de afiliados al RAIS se mantiene y se observa una tendencia a la baja tanto en el porcentaje de cotizantes, como en el de afiliados al RPM.

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Fuente: DANE y Superintendencia Financiera de Colombia. Cálculos Fasecolda.

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Se puede concluir que aunque existen dos regímenes paralelos, en el RAIS se en-contrarán la mayor cantidad de trabajadores formales afiliados en un futuro y por lo tanto es importante entender las deficiencias de este régimen para corregirlas a corto plazo.

Algunos de los principales enemigos del SGP son la informalidad laboral, la cual se encuentra estrechamente ligada al SMLMV, y los costos parafiscales que deben asumir los empleadores y los independientes. Esto se refleja en la baja proporción de cotizantes sobre afiliados. Como lo muestra el gráfico 2, si bien cerca de un 23% de la población total se encuentra afiliada al RAIS hoy en día, solo 10% cotizan de manera activa; es decir que el 13% restante ha cotizado en algún momento pero hace más de seis meses que no lo realiza. En el RPM la proporción es aun más baja, si bien el 12% de la población se encuentra afiliada al RPM, solo el 4% de la población cotiza de manera activa.

Otra característica importante de los afiliados es la distribución salarial (ver tabla 1). Más del 84% de la población afiliada al RAIS cotiza por debajo de dos SMLMV, y menos del 2,4% lo hace sobre más de diez SMLMV. En el RPM (ver tabla 2), más del 94% de los afiliados cotizan sobre menos de dos SMLMV, y menos del 0,5% por encima de diez SMLMV. De tal forma que el sistema se concentra en personas con ingresos cercanos al SMLMV, y son muy pocos quienes alcanzan el tope de cotiza-ción máximo de los 25 SMLMV, de ahí la relevancia de la discusión de las pensiones mínimas y su indexación al SMLMV.

La concentración por edades de los afiliados al RAIS se encuentra entre los 20 y los 45 años, en donde se concentra más del 83% de los afiliados; solo un 2,3% de los adscritos tienen más de 55 años. Esto es propio de un sistema joven, a medida que madure se observará una mayor concentración de personas cercanas a la edad de jubilación, aspecto que agravará la ya crítica situación del sistema hoy en día. Por su parte, en el RPM la predominancia en edades se encuentra entre los 40 y los 60 años, en donde se concentran más de 57% de los afiliados. Esto es consistente con un sis-tema maduro implementado hace más de 40 años en nuestro país y con la tendencia de decrecimiento en afiliados del RPM.

Si bien los datos presentados se basan en la información que se tiene hasta la fecha, vale la pena recordar que la Ley 100 de 1993 ha estado vigente únicamente durante 19 años, y que el régimen de transición que se estableció no ha terminado aun, de tal manera que todavía no se ha visto la maduración del sistema propuesto en la misma Ley. A largo plazo, cuando el sistema madure, la situación será más crítica, ya que el número de afiliados se multiplicará, el periodo de pago de pensiones se in-crementará considerablemente por el aumento en la expectativa de vida y se espera que las tasas de interés continúen bajando.

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2.1.2 PensionadosUno de los principales actores del sistema pensional colombiano son sus pensionados. Para Septiembre 2012, el número de pensionados en el RPM (sin incluir regímenes especiales) superaba el millón. Por su parte, en el RAIS, el número de pensionados entre aquellos que se encuentran bajo la modalidad de renta vitalicia y los que pertenecen al de retiro programado supera a los 50.000. Debido a la composición salarial de los afiliados, explicada anteriormente, no es de extrañar que en ambos regímenes el número de pensionados que reciben mesadas inferiores a los dos SMLMV sea superior al 75%. El gráfico 3 muestra el número de pensionados bajo la modalidad de rentas vitalicias y la proporción de esas rentas que son de un SMLMV.

Como se observa, el número de rentas vitalicias se incrementa constantemente en el tiempo; sin embargo, estas rentas son en su mayoría de invalidez y sobrevivencia (84% del total), las pensiones de vejez son pocas debido a que el RAIS se encuentra en etapa de maduración. En cuanto a las pensiones de un SMLMV, desde el año 2009 se evidencia un in-cremento en la proporción de estas sobre el total. Esto, como se explicará de manera detallada más adelante implica una mayor concentración de riesgo para los pagadores de pensiones.

1.210.000

1.010.000

810.000

610.000

410.000

210.000

10.000

▶ Gráfico 4

Número de pensionados en el RPM y proporción de mesadas de menos de dos SMLMV

Núm

ero

de p

ensi

onad

os

Fuente: Superintendencia Financiera Colombia. Cálculos Fasecolda.

80%

77%

74%

71%

68%

65%

2007-6 2008-9 2009-6 2010-3 2010-12 2011-9 2012-6

█ Número de pensionados % de Pensiones inferiores a 2 SMLMV

77% 77% 76% 76%76%

76% 76% 76%76%

75%

.. 318 ..

En cuanto a los pensionados del RPM, entre los que se incluyen aquellos a cargo de Colpensiones (1.004.946 a Agosto 2012), Caxdac, Fonprecon, Caprecom y Fondoantio-quia. El gráfico 4 ilustra el número de pensionados y la proporción de mesadas inferiores a dos SMLMV sobre el total.

En el RPM, el porcentaje de mesadas inferiores a dos SMLMV ha sido constante durante los últimos 5 años, siendo este cercano al 76%. El número de pensionados bajo este régimen continúa incrementándose, sin embargo, la tasa de incremento trimestral es del 2% en promedio, mientras que en el RAIS corresponde al 5%.

En cuanto a los pensionados, se concluye que el incremento del SMLMV tiene repercusiones directas sobre la gran mayoría de ellos, ya que dadas las proporciones cerca del 75% de los pensionados en Colombia recibe mesadas inferiores a dos SMLMV.

2.1.3 Pagadores de PensionesBajo este concepto se entienden aquellas entidades, públicas o privadas, que debido a la estructura del Sistema General de Pensiones tienen a su cargo el pago de mesadas pensio-nales otorgadas bajo el Sistema de Seguridad Social.

Las implicaciones del incremento del SMLMV para estas entidades son varias (como se verá más adelante): por un lado, deben incrementar constantemente el valor de sus reservas para reconocer el impacto del aumento del SMLMV en el largo plazo; por otro lado, deben reconocer un mayor valor en el pago de las mesadas y asumir los riesgos que se derivan de estos incrementos.

En esta sección hacemos un breve recuento sobre quiénes son los pagadores de pen-siones que se ven afectados por el aumento del salario mínimo; algunas de las implicaciones económicas para ellos son expuestas más adelante en el análisis de impacto.

• Administradoras del RPM y Presupuesto Nacional: las Administradoras del RPM, Colpensiones, Caxdac, Caprecom, entre otras, son las responsables de efectuar el pago de las mesadas a los pensionados del RPM. El incremento en el SMLMV tiene implicaciones directas en el Presupuesto Nacional, ya que es a través de este que algunas de las Administradoras de RPM cumplen con sus obligaciones.

• Compañías Aseguradoras: en el RAIS, los pensionados por invalidez, sobrevivencia o vejez pueden escoger entre diversas modalidades de pensión. En la actualidad, las compañías aseguradoras ofrecen a los pensionados dos productos: rentas vitalicias inmediatas y rentas vitalicias diferidas. Al otorgarle una renta vitalicia al pensio-nado, estas entidades privadas adquieren -de manera irrevocable-, la obligación

.. 319 ..


de pagar sus mesadas pensionales hasta el fallecimiento del pensionado o de sus beneficiarios, según sea el caso.

• Pensionados bajo la modalidad de retiro programado: las personas que escogen este método cuentan con una cuenta individual de ahorro en una Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (AFP). Si bien la AFP efectúa el pago de la mesada pensional, debido a que el desembolso se hace contra la cuenta de ahorro, quien asume el pago de la mesada y los impactos del incremento del SMLMV es el propio pensionado.

2.2 Impacto y riesgos derivados del incremento del SMLMV en el Sistema General de Pensiones

2.2.1 Las pensiones de salario mínimo son “bienes de lujo”Debido a la exigencia de incrementar el SMLMV en un porcentaje que debe ser superior o igual al IPC del año inmediatamente anterior, desde 1999, momento en el cual la Corte Constitucional ordenó la indexación, el aumento real del SMLMV –por encima de la inflación– ha sido consistentemente superior a 0% con excepción del año 2009, como lo muestra el gráfico 5.

▶ Gráfico 5

Incremento real del SMLMV desde enero de 2000

Fuente: DANE- Cálculos Fasecolda.

2,50%

2,00%

1,50%

1,10%

0,50%

0,00%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Promedio

.. 320 ..

Esto tiene una implicación seria para los afiliados del RAIS que deben acumular los recursos suficientes en su cuenta de ahorro individual para adquirir una renta vitalicia. El valor de una renta vitalicia de salario mínimo sufre un aumento por lo menos igual al del SMLMV, haciendo así más costosas las pensiones cada año.

El gráfico 6 muestra cómo el valor de la prima pura de una renta vitalicia de salario mínimo para un pensionado de 62 años, con un cónyuge de 57 años, que recibe 13 mesadas, se ha incrementado desde el año 2000. Se verán dos valores: el primero, es el valor real de las rentas vitalicias de acuerdo con el SMLMV establecido todos los años; el segundo, es el valor teórico en cada uno de los años si el incremento del SMLMV hubiese sido del IPC, es decir, si el incremento tomara en cuenta única-mente el costo de vida.

▶ Gráfico 6

Comparación del valor de las rentas vitalicias de salario mínimo asumiendo indexa-ción del IPC

140

130

120

110

100

90

80

70

60

Valo

res

en m

illon

es d

e pe

sos

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

ene-

00

ene-

01

ene-

02

ene-

03

ene-

04

ene-

05

ene-

06

ene-

07

ene-

08

ene-

09

ene-

10

ene-

11

ene-

12

Fuente: Cálculos Fasecolda.

█ Valor rentas vitalicias con el SMLMV

█ Valor rentas vitalicias con salario mínimo de 2000 indexado con IPC

█ Variación porcentual en el valor respecto al 2000

.. 321 ..


El valor de una renta vitalicia es, hoy en día, un 14% superior al valor que hubiese resultado si el incremento del SMLMV hubiese sido del IPC únicamente. En otras palabras, si el SMLMV aumentara en el IPC, un pensionado, en la actualidad, requeriría aproxima-damente 16 millones de pesos menos, para retirarse con una pensión de salario mínimo.

Para entender el efecto en la práctica de este incremento, se calcularon los años de cotización que le toman a un afiliado ahorrar 16 millones de pesos de acuerdo con su salario mensual (tabla 3).

Tomando como ejemplo la primera línea de la tabla 3, un cotizante que devenga un SMLMV requerirá en promedio de 14,4 años para ahorrar 16 millones de pesos, asumien-do que sus ahorros rentan un 5% real anual. En la misma línea de argumentación, Schutt (2011) demuestra que un aumento del 1% del SMLMV se asocia con una disminución de 0,038 puntos porcentuales de la probabilidad de pensionarse.

Un punto importante que se observa en el gráfico 6 hace referencia, hace referencia al efecto creciente que tiene el incremento del salario mínimo por encima del IPC. Si bien el ejercicio que se presentó en la tabla 3 es para una diferencia de 16 millones de pesos, que

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

566.700

1.133.400

1.700.100

2.266.800

2.833.500

3.400.200

3.966.900

4.533.600

5.100.300

5.667.000

782.046

1.564.092

2.346.138

3.128.184

3.910.230

4.692.276

5.474.322

6.256.368

7.038.414

7.820.460

14,4

8,5

6,0

4,7

3,8

3,2

2,8

2,5

2,2

2,0

Número de SMLMV Salario mensual Ahorro anual AFP Años para acumular 16 millones de pesos

▶ Tabla 3:

Número de años que le toman a un afiliado acumular en su cuenta de ahorro indivi-dual 16 millones de pesos


.. 322 ..

es la diferencia actual, cada año que se presenta un incremento real positivo del SMLMV la diferencia aumenta, generando pensiones más costosas para los afiliados.

Hasta ahora se mencionaron las implicaciones para los pensionados que se encuen-tran en el RAIS, cuyos costos son asumidos por los afiliados. En el caso del RPM existe el mismo riesgo, pero el traslado del sobrecosto derivado del incremento del SMLMV es asumido por todos los colombianos, ya que las pensiones de este régimen son pagadas a través del Presupuesto Nacional. Durante el año 2011, de acuerdo con los cálculos realizados por Fasecolda, el Instituto de Seguro Social (ISS), hoy Colpensiones, emitió aproximadamente 56.000 pensiones inferiores a dos SMLMV. Asumiendo que para cada pensión emitida durante 2011 se tuviera en cuenta el sobrecosto de 16 millones de pesos del ejemplo del RAIS, el valor total adicional pagado por dicho sobrecosto es cercano a los 900.000 millones de pesos.

Aunque es comprensible que el SMLMV se incremente con valores superiores al IPC ya que se deben tener en cuenta parámetros económicos como la productividad, es discutible que la pensión mínima deba seguir el mismo curso de este, haciendo que los afiliados del RAIS deban ahorrar cada vez más para obtener un beneficio que debería ser catalogado como de la “canasta básica” y que todos los colombianos deban asumir el sobrecosto de las pensiones del RPM a través de sus impuestos.

2.2.2 Existe una gran inequidad entre los pensionados con mesadas cercanas al SMLMVEl incremento diferenciado de las pensiones de salario mínimo y las pensiones que son superiores al SMLMV genera inequidades importantes entre los pensionados, especial-mente entre aquellos que tienen pensiones cercanas al primer caso.

Con el incremento que se dio para el SMLMV de 2012, que fue del 5,81% nominal, 2,00% real, aproximadamente 1.600 pensionados con rentas vitalicias que tenían mesadas superiores a 535.600 (SMLMV de 2011), pero inferiores a 546.300, recibieron incrementos superiores al IPC e inferiores al 5,81%. Esta desigualdad se vive en los dos regímenes, la desigualdad en el incremento recibido por los pensionados del RAIS bajo la modalidad de renta vitalicia se ilustra en la tabla 4.

Existe una gran inequidad en el incremento de la mesada pensional para valores de mesadas bastante cercanos, que difícilmente se puede justificar desde el punto de vista de las necesidades de los pensionados. El 62% de los retirados recibieron incrementos del 5,81%; un 4% tuvo aumentos de entre 3,73% y 5,81%, y un 34% obtuvo incrementos del 3,73%. Si se observa el número de pensionados con mesadas superiores al SMLMV en 2011 (11.320), resulta desconcertante que más del 10% cuenten en el año 2012 con una pensión mínima.

.. 323 ..


Llama la atención que en 1994, la Corte Constitucional consideró inequitativo el incremento en las pensiones de salario mínimo inferior al IPC y ordenó que el aumento para las pensiones de SMLMV fuera el mayor entre el SMLMV y el IPC, y que hoy no se considere inequitativo que una persona con una pensión de 535.600 reciba un incremento en su mesada pensional 56% superior a una persona que recibe una pensión de 546.300.

2.2.3 Diferencias técnicas y filosóficas en el incremento del SMLMV y la pensión mínima que derivan en un riesgo de largo plazo para el sistema pensionalPor ley, el incremento del salario mínimo en Colombia se hace inicialmente a través de mesas de concertación en las cuales participan el Gobierno, a través de sus mi-nistros de Protección Social, Hacienda, Agricultura y Desarrollo; el Departamento Nacional de Planeación, los empleadores con cinco representantes elegidos por las distintas asociaciones nacionales gremiales más representativas (ANDI, FENALCO, ACOPI, ASOBANCARIA, SAC), los empleados con tres representantes designados por las confederaciones sindicales más representativas del país, los pensionados y los desempleados.

Dada la composición de las mesas, al igual que el propio mecanismo de concerta-ción, la definición del incremento del salario mínimo tiene componentes políticos que difieren de los elementos macroeconómicos que de manera natural deberían influir en este tipo de decisiones.

En caso de que la mesa de concertación no llegue a un acuerdo el Presidente de la República debe, por medio de un Decreto, establecer el porcentaje de incremento; en la práctica, el Presidente debe considerar los intereses de las partes involucradas en la mesa de concertación, de tal manera que el riesgo político no queda completamente mitigado.

532.600 (SMLMV)

Entre 535.600 y 546.300

Superior a 546.300

18.989

1.169

10.151

5,81%

Entre 3,73% y 5,81%

3,73%

62%

4%

34%

Mesada 2011 Número de pensionados Incremento en la mesada Porcentaje de mesadas

▶ Tabla 4:

Número de pensionados con rentas vitalicias del RAIS de acuerdo con el incremen-to pensional para 2012


.. 324 ..

El gráfico 7 compara el incremento del salario mínimo y el incremento que se hubiera dado si se tomaran en cuenta únicamente el IPC con la productividad laboral, tanto histórica, como la reportada.

Año tras año, un componente político aleja el incremento del salario mínimo del teórico (IPC + Productividad), y se traslada de manera inmediata a las pensiones generando incertidumbre y riesgo a los pagadores.

Adicionalmente, los indicadores, intereses e hipótesis que se tienen en cuenta para la definición del salario mínimo son los mismos que se utilizan para la definición de la pensión mínima, cuando técnica y filosóficamente deberían ser diferentes.

De acuerdo con la Ley 278 de 1996, la comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales se creó como un espacio para discutir asuntos adicionales al de la fijación del salario mínimo, con funciones como las siguientes:

• Fomentar las buenas relaciones laborales. • Contribuir a la solución de los conflictos colectivos de trabajo.

35

30

25

20

15

10

5

▶ Gráfico 7

Colombia: Salario mínimo y productividad efectiva e histórica

Por debajo de productividad

históricaε = -0,3

Converge conproductividad

históricaε = 0,6

Por encima de productividad

históricaε = -1,6

9,67,56,3

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

█ �� + α + ε (observado) �� + 2% (productividad histórica)

█ �� + α (productividad)

Fuente: Banco de la República, DANE y cálculos ANIF.

.. 325 ..


• Fijar de manera concertada la política salarial. • Fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta

que se debe garantizar una calidad de vida digna para el trabajador y su familia. • Fijar de manera concertada la política laboral mediante planes estratégicos. • Revisar la ejecución de las medidas y políticas adoptadas en desarrollo de sus fun-

ciones y fijar los cambios y ajustes que la Comisión crea convenientes. • Definir estrategias de desarrollo para los trabajadores independientes y de la eco-

nomía solidaria. • Preparar los proyectos de ley en materias sujetas a su competencia, para que el

Gobierno los presente al Congreso de la República. • Darse su propio reglamento, así como el de las subcomisiones departamentales y

el de los comités sectoriales.

Vale la pena resaltar que dentro de las funciones no se mencionan los intereses de los participantes del sistema pensional como son los pensionados, los futuros pensionados y los pagadores de pensiones, dejando a un lado el impacto que el ajuste tiene sobre la probabilidad de pensionarse.

Igualmente, dentro de los parámetros que el Gobierno debe tener en cuenta para la fijación del SMLMV en caso de que la Comisión no hubiese llegado a un acuerdo se encuentran los siguientes:

• La meta de inflación del Banco de la República.• El incremento acordado de la productividad para el siguiente año.• La contribución de los salarios al ingreso nacional.• La evolución del IPC.• El incremento del PIB.• Con carácter prevalente la protección constitucional al trabajo (Art. 25 CP) y el

mantenimiento del “mínimo vital móvil” (Art. 53 CP).• La inflación del año que termina.• Función social de la empresa (Art. 333 CP).• El objetivo constitucional de la dirección general de la economía, uno de los cuales

es el de “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos”.

Si bien estos parámetros pueden tener sentido para la definición de un salario mínimo para empleados activos que contribuyen con la economía del país, algunos no parecen guardar relación con la determinación de la pensión mínima; por ejemplo, la

.. 326 ..

productividad laboral, la contribución de los salarios al ingreso nacional y la función social de la empresa.

Es válido preguntarse ¿por qué el mecanismo de negociación tiene impactos di-ferentes para el SMLMV y para la pensión mínima? y ¿por qué si la concertación es un mecanismo deseable para determinar el incremento del salario mínimo, no es ideal en el caso de la pensión mínima? Para responder a estas preguntas es importante entender que existen diferencias estructurales entre las pensiones y los salarios, y la forma por la cual se generan las obligaciones para los pagadores, como se explicarán a continuación.

Bajo el entendimiento de que el contrato laboral es revocable por cualquiera de las dos partes, en el caso de los salarios, los empleadores tienen la opción de ajustar la demanda de empleados de acuerdo con los costos. Si el SMLMV se incrementara en un 20% de un año al siguiente, los empleadores podrían ajustar el número de emplea-dos en el corto plazo. Adicionalmente, los empleadores no tienen obligaciones futuras de pago de salarios a sus empleados, no deben reservar en su contabilidad el sueldo de un empleado hasta el momento de su pensión, ni siquiera existe la obligación de reservar el pago de una indemnización en caso de despido. Todo esto deriva en que si bien existe un riesgo político para los empleadores al incrementar el salario mínimo, este es de corto plazo y cuenta con mecanismos naturales de mitigación. Es el mismo mercado quien ajusta los desfases entre oferta y demanda laboral frente a los cambios en su precio relativo.

Por su parte, el caso de las obligaciones pensionales es completamente diferente debido a su naturaleza de irrevocabilidad; un pagador de pensión tiene la obligación de sufragar las mesadas de sus pensionados hasta su fallecimiento o el de sus beneficiarios. Así, si se presenta un incremento en el valor de la mesada pensional, no es posible ajustar el número de pensionados o dejar de pagar la mesada pensional de un momento a otro. Esta obligación es tal, que los pagadores de pensiones deben contabilizar entre sus pasivos el valor total a pagar a sus pensionados por todos los años venideros. De esta manera, el riesgo político que se pueda dar en un año tiene repercusiones vitalicias para los pagadores de pensiones y el riesgo que es mitigable para los salarios se convierte en el caso de las pensiones en un riesgo cierto, de largo plazo, acumulable y difícil de mitigar.

2.2.4 Incremento anual en las reservas a cargo de los pagadores de pensionesCuando se emite una renta vitalicia, ya sea en el RPM o en el RAIS, se adquiere una obliga-ción irrevocable con el pensionado, el ente pagador deberá otorgar la mesada al pensionado hasta su fallecimiento o el de sus beneficiarios si estos tienen derecho a la pensión vitalicia.

En el caso del RAIS, las compañías aseguradoras cotizan las rentas vitalicias de acuer-do con los modelos actuariales que tienen en cuenta parámetros económicos, demográficos

.. 327 ..


y legales con la intención de proyectar, de la manera más acertada, el valor esperado de sus futuras obligaciones.

En el caso de las pensiones emitidas antes de 1999, cuando no existía la obligación de incrementar el SMLMV con respecto al IPC del año anterior, los modelos matemáticos utilizados se ajustaban a la realidad del momento asumiendo incrementos en el SMLMV que en algunos años podían ser incluso inferiores al IPC.

Ahora, como se mencionó en el apartado anterior, en el caso de las pensiones, cual-quier cambio que se de en las hipótesis iniciales tiene implicaciones a largo plazo, por lo que las pensiones emitidas bajo los supuestos del incremento del SMLMV alineado con el IPC generan nuevas obligaciones financieras a sus pagadores cada vez que el aumento del SMLMV es superior al IPC.

En enero de 2012, tras el anuncio del incremento del SMLMV a 566.700 pesos, que representaba un incremento real del 2,00%, las reservas de las compañías aseguradoras de pensiones Ley 100 tuvieron que ajustarse en más de 50.000 millones de pesos. Estas existencias corresponden únicamente a los pensionados del RAIS obligatorio que cuentan con una renta vitalicia, es decir cerca de 31.000 pensionados. Se estima que el impacto para el mismo año en el RPM que cuenta con más de 990.000 pensionados a cargo del Colpensiones, es cercano a los 1.6 billones de pesos.

Por otro lado, existe otro problema derivado del incremento de la pensión mínima por encima del IPC, este consiste en que aquellos pensionados que reciben mesadas cercanas al SMLMV cuyo incremento es del IPC, eventualmente tendrán pensiones de salario mínimo porque el incremento de este último es superior al IPC y genera en las reservas un efecto de “bola de nieve”.

La tabla a continuación muestra los años que tarda una pensión en convertirse en una pensión de SMLMV, dependiendo del incremento de este último. El tiempo máximo utilizado para el análisis fue de 40 años.

Por ejemplo, una persona que cuenta con una pensión de $800.000 pesos en 2012, terminará en 35 años con una pensión de un SMLMV si el incremento del SMLVM promedia en un 1% por encima del IPC. Si el aumento es del 2% por encima del IPC, su pensión se convertirá en una de salario mínimo en 18 años. Finalmente, si el incremento es del 3% por encima del IPC, en 12 años, la pensión de $800.000 pesos que hoy representa 1.4 veces el SMLMV será de un SMLMV.

Por ejemplo, asumiendo que no se otorgan nuevas rentas de pensiones Ley 100, y se proyecta un incremento en el SMLMV del 1% real anual para las actuales, en apro-ximadamente cinco años la proporción de pensiones de salario mínimo pasará del 63% al 70%. Este aumento en la proporción de pensiones de salario mínimo acentúa a su vez el impacto sobre la constitución de reservas que se debe hacer cada año para responder

.. 328 ..

por las nuevas obligaciones derivadas de la variación del SMLMV. El paso de 63% a 70% implica un crecimiento en el riesgo para los entes pagadores del 11%.

2.2.5 Riesgo catastrófico derivado de un incremento inesperado del SMLMVDada la naturaleza de la concertación salarial, que busca llegar a un acuerdo entre las diferentes partes, la definición del incremento del salario mínimo tiene componentes políticos adicionales a los elementos macroeconómicos que de manera natural deberían influir en este tipo de decisiones.

En la última década se han visto aumentos del SMLMV en línea con el IPC, en donde el crecimiento más alto ha sido del 2% real; sin embargo, cuando se analiza el comporta-

566.700

600.000

650.000

700.000

750.000

800.000

850.000

900.000

950.000

1.000.000

1.150.000

1.300.000

1.500.000

1.800.000

0 1

12

28

1

6

14

22

29

35

1

4

10

15

19

24

28

32

35

39

1

3

7

11

15

18

21

24

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32

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1

3

6

9

12

14

17

19

21

23

29

34

40

1

2

5

8

10

12

14

16

18

20

24

29

33

40

Pensión en 2012 IPC IPC +0,5% IPC +1% IPC +1,5% IPC +2% IPC +2,5% IPC +3%

▶ Tabla 5:

Años que le toman a una pensión en convertirse en la pensión mínima de acuerdo con incremento del SMLMV

Incremento del SMLMV


.. 329 ..


miento del incremento real del SMLMV durante las últimas cuatro décadas, se observa una volatilidad importante (ver gráfico 8).

Este tipo de comportamiento es típico de un riesgo catastrófico, en donde la frecuen-cia es baja pero se puede dar una severidad muy alta. Un ejemplo de esto fue en febrero de 1963, cuando el Ministro de Trabajo del momento, el Dr. Belisario Betancur, incrementó en más del 50% el SMLMV del año 1962, año durante el cual la inflación registrada no superaba los dos dígitos.

Con los valores de hoy en día, si el incremento para el SMLMV de 2012 hubiese sido del 10% real, el impacto en las reservas a diciembre 31 de 2011 de rentas vitalicias del RAIS habría alcanzado los $350.000 millones de pesos. Este monto equivale al 120% del total de rentas vitalicias pagadas durante el año 2011.

En el caso del RPM, el riesgo es más crítico, ya que a diciembre 2011 contaban con más de 500.000 pensionados con pensiones inferiores a dos SMLMV. Aunque el ISS no cuenta desde 2003 con reservas que le permitan fondear sus obligaciones, si asumimos el mismo escenario de un incremento para el SMLMV del 10% real, los pagos de pensiones durante 2012 generarían un impacto similar al de las reservas de rentas vitalicias, es decir,

25%

20%

15%

5%

0%

-5%

-10%

-15%

-20%

-25%

▶ Gráfico 8

Comportamiento del incremento real del SMLMV en Colombia, 1970 - 2012

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012

Fuente: DANE, Banco de la República, cálculos Fasecolda.

.. 330 ..

de cerca de $350.000 millones de pesos, con la diferencia en este caso de que este monto solo toma el impacto para el primer año, durante los años siguientes el impacto sería sería similar en el presupuesto nacional.

Este riesgo se puede catalogar como un riesgo político ya que usualmente estos incrementos reales desmesurados obedecen a decisiones de esta índole más que a las económicas. Por su naturaleza, es difícil de cuantificar o predecir y genera situaciones riesgosas para las compañías y para el Estado, los cuales hasta hoy no cuentan con los mecanismos que les permitan cubrirse ante este tipo de riesgo.

2.2.6 Impacto en la tasa del seguro previsionalEl seguro previsional del RAIS otorga la cobertura de invalidez y sobrevivencia a los afilia-dos del mismo régimen que cumplen con ciertas condiciones de elegibilidad. El beneficio consiste en un pago único suficiente para financiar la diferencia entre el monto requerido para conceder una pensión vitalicia y el saldo de la cuenta de ahorro individual.

El valor de la pensión depende del ingreso base de liquidación (IBL), el tipo de pensión (sobrevivencia o invalidez), las semanas de cotización a la fecha del siniestro y, en el caso de invalidez, del porcentaje de pérdida de capacidad laboral. La pensión otorgada debe cumplir con los requerimientos constitucionales de pensión mínima, es decir, que debe ser de por lo menos un SMLMV.

El incremento del SMLMV por encima del IPC tiene dos implicaciones en el caso del seguro previsional: por un lado, genera un incremento en la tasa del seguro previsio-nal al aumentar los beneficios a pagar; por el otro, crea un riesgo a largo plazo debido a que el seguro previsional tiene un comportamiento con “colas largas”, es decir, que si bien el periodo de vigencia es corto (por lo general entre uno y cuatro años), muchas de las reclamaciones, especialmente las de invalidez, se pagan en periodos posteriores a la vigencia de la póliza.

El gráfico 9 muestra el cambio en el valor del beneficio a cargo del seguro previsional, asumiendo que el afiliado ha acumulado en su cuenta de ahorro individual el valor prome-dio por afiliado en cada año, y que la pensión que le corresponde es la pensión mínima. Se exhiben dos valores, el primero es el valor real a pagar, es decir aquel que toma en cuenta el valor del SMLMV de cada uno de los años. El segundo, se calcula asumiendo que el incremento del SMLMV desde el año 2000 fue igual al IPC.

El incremento de la pensión mínima por encima del IPC resulta en un pago a cargo del seguro previsional superior al desembolso que se hubiese realizado en el año 2000 por el mismo concepto. Por ejemplo, asumiendo que la vigencia de la póliza era de un año en 2000, los siniestros pagados dos años después tienen un sobrecosto del 2% con respecto

.. 331 ..


a los del año 2000; los siniestros pagados seis años después tienen un sobrecosto de más del 9% y los pagados 11 años después, del 15%.

Esta incertidumbre en los valores relativos a pagar representa un riesgo para el seguro previsional, que debe ser considerado en el momento de tarifar, de manera que se incrementa el costo de la tasa.

2.2.7 Corregir técnicamente las primas de las rentas vitalicias y las tasas del seguro previsional tiene efectos contraproducentes para la cobertura del sistema pensionalResulta claro que en aras de tarifar productos sostenibles en el tiempo, tanto en las rentas vitalicias, como en el seguro previsional se debe tomar en cuenta el incremento sostenido del SMLMV por encima de la inflación. Sin embargo, establecer hipótesis de incremento del SMLMV por encima del IPC tiene implicaciones serias en el costo de las rentas vita-

▶ Gráfico 9

Comparación del valor del monto a pagar por el seguro previsional para una pen-sión mínima asumiendo indexación con el IPC

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█ Valor rentas previsional con el SMLMV

█ Valor del seguro previsional asumiendo pensión mínima del 2000 indexada con IPC

█ Variación porcentual en el valor respecto al 2000

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licias de salario mínimo y aquellas que se encuentran cercanas, ya que serán absorbidas por la “bola de nieve”.

El gráfico 10 presenta el valor de la prima pura de una renta vitalicia de salario mínimo mancomunada para un hombre de 62 años y su cónyuge de 57 años, asumiendo diferentes incrementos en el SMLMV.

Una renta vitalicia con las características descritas anteriormente, asumiendo un incremento en el SMLMV igual al IPC, tiene un valor promedio de prima pura cercano a los $135 millones de pesos. Desde enero de 2000, solo en un 7% de los años el incremen-to del SMLMV ha sido igual al IPC. Si se asume un aumento promedio del SMLMV de

▶ Gráfico 10

Efecto de la hipótesis asumida para el incremento del SMLMV

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IPC IPC+0,5% IPC+1% IPC+1.5% IPC+2% IPC+2.5%

█ Valor de la RV █ Porcentaje de años desde enero de 2000 en el que se ha dado e incremento

Incremento del SMLMV asumido


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0,5% por encima del IPC, el valor de la renta vitalicia crece casi en 10 millones de pesos de manera inmediata. En un 30% de los años transcurridos desde 2000, este ha sido el incremento observado en el SMLMV.

El escenario de un incremento del 2% por encima del IPC puede parecer exagerado, pero se ha observado en un 23% de los años transcurridos. El valor de la prima pura de la renta vitalicia en este caso es cercana a los $180 millones de pesos, es decir un 31% más costosa que la prima, asumiendo un incremento del IPC.

Como se observa a través de estos dos análisis, definir la pensión mínima equiva-lente al SMLMV tiene repercusiones directas sobre el valor de las rentas vitalicias para los afiliados que van a pensionarse y que cuentan con saldos en sus cuentas de ahorro individual que les permiten adquirir rentas vitalicias, cercanas y no tan cercanas al SMLMV. Esto representa más del 80% de los afiliados de hoy en día. Las principales repercusiones son:

• El saldo de la cuenta de ahorro individual que antes era suficiente para adquirir una renta vitalicia de salario mínimo deja de serlo, lo que genera la devolución de saldos al afiliado y por lo tanto una disminución de la cobertura del sistema pensional.

• El saldo de la cuenta de ahorro individual que antes era suficiente para adquirir una pensión superior al salario mínimo, permite la compra de una renta vitalicia de un valor inferior creando así una tasa de reemplazo menor para los pensionados.

• Dado el mayor valor de las rentas vitalicias, los pensionados se pueden ver más atraídos por la modalidad de retiro programado, esta no cubre a los pensionados de los riesgos financieros ni de longevidad. Su selección es recomendada a perso-nas con expectativas de vida inferiores a las de la población (enfermos terminales, personas con disposiciones genéticas específicas, etc...) razón por la cual no debería ser usada por la mayoría de las personas, ya que se corre el riesgo de terminar con adultos mayores desprotegidos después de ciertos años.

El mismo análisis es válido para el RPM, en donde el costo adicional en cada uno de estos escenarios debe ser asumido por el Presupuesto General de la Nación, generando así un esquema insostenible en el tiempo.

Con respecto al seguro previsional, el impacto de asumir incrementos superiores al IPC en el valor de las rentas vitalicias afecta directamente el valor del beneficio a pagar por el previsional y, por lo tanto, la tasa. Así mismo, una mayor tasa de seguro previsional deriva en un menor capital ahorrado, generando un círculo vicioso en detrimento del afiliado y su probabilidad de pensionarse. En el gráfico 11 se observa cómo el valor a cargo del seguro previsional para una pensión mínima asumiendo un

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ahorro en la cuenta de ahorro individual de $10.5 millones de pesos (ahorro promedio en los fondos a enero 2012), varía entre los 125 y los 180 millones de pesos depen-diendo de esta hipótesis.

En el caso de asumir un incremento del 1% por encima del IPC, el valor en el bene-ficio a cargo del seguro previsional de una pensión mínima se incrementa en un 15%; en el caso de asumir un 2% por encima del IPC se aumenta en un 34%.

▶ Gráfico 11

Efecto de la hipótesis en el incremento del SMLMV en el beneficio pagado por el seguro previsional

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0%

IPC IPC+0,5% IPC+1% IPC+1.5% IPC+2% IPC+2.5%

Incremento del SMLMV asumido

█ Valor de seguro previsional para una RV de pensión mínima

█ Ahorro promedio por afiliado a enero 2012

█ Variación porcentual en el beneficio del seguro previsional respecto a incremento con el IPC


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3. mecanIsmos de cobertura para mItIgar el rIesgo

Dada la relevancia del tema para el sector asegurador, desde Fasecolda se han realizado diversos estudios tratando de buscar mecanismos de cobertura o eliminación del riesgo atado al incremento del salario mínimo. Aunque teóricamente podrían existir varias so-luciones, muchas de ellas son difíciles de implementar una vez se aplican a la realidad de mercado, jurídica y política de Colombia. La figura 12 resume las diferentes soluciones estudiadas. Posteriormente, se realiza un recuento de las ventajas, desventajas e impacto de cada una de ellas.

3.1. Mecanismos de cobertura para mitigar el riesgo (Artículo 45, Ley 1328 de 2009)

Los esquemas que se discuten a continuación se basan en la posibilidad establecida el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009:

▶ Gráfico 12

Mecanismos de cobertura o eliminación del riesgo atado al incremento del SMLMV

Mecanismos de Cobertura para mitigar el riesgo (Art.45 Ley 1328)

Cambios en los mecanismos utilizados para la fijación del SMLMV

Desligar la Pensión Mínima del SMLMV

Emisión de bonos atados al SMLMV

Cambiar la definición legal de pensión mínima, eliminando su atadura al SMLMV

Eliminar la concertación y basar el incremento en indicadores macroeconómicos

Emisión de bonos de largo plazo atados a UVR o sin indexar Definir como pensión

mínima el SMLMV únicamente al inicio de la jubilación e igualar el incremento en todas las pensiones al IPC

Establecer diferentes salarios mínimos por edades o sectores, incluyendo uno para pensionados

Bonos atados a UVR y/o opciones atadas a SMLMV

Definir un rango más amplio para la aplicación de los BEP

Reconocimiento de las difer-encias en mesadas anuales

Tomar en cuenta otro tipo de ingresos en la definición de mínimo vital como el valor del arriendo para la vivienda propia

Reconocimiento de las difer-encias en reservas anuales

Fuente: FASECOLDA.

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“ARTÍCULO 45. Adiciónese el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, con el siguiente parágrafo:

PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional podrá establecer mecanismos de cobertura que permitan a las aseguradoras cubrir el riesgo del incremento que con base en el aumento del salario mínimo legal mensual vigente, podrían tener las pensiones de renta vitalicia inmediata y renta vitalicia diferida de que tratan los artículos 80 y 82 de esta ley, en caso de que dicho incremento sea superior a la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor certificada por el DANE para el respectivo año. El Gobierno Nacional determinará los costos que resulten procedentes en la aplicación de estos mecanismos de cobertura.”

Como lo da a entender el artículo, es claro que existe un riesgo que se deriva del incremento del SMLMV por encima del IPC, el cual puede ser cubierto a través de me-canismos establecidos por el Gobierno. El alcance de este mecanismo no es claro, como tampoco lo es quién asumiría el costo del mismo, razón por la cual en este documento se presentan diferentes propuestas de reglamentación.

Las siguientes dos soluciones asumen que el Gobierno sería quien cubriría el riesgo derivado del incremento del SMLMV. La diferencia entre las soluciones radica en el monto que es reconocido: en un caso se observa la diferencia en las mesadas pagadas y en el otro la diferencia en las reservas, considerando todos los pagos futuros.

3.1.1 Cobertura anual de la diferencia en mesadas año a año, generada por un incremento del SMLMV superior al IPC, por parte del Gobierno. La operación de este mecanismo se explica a continuación:

• La compañía aseguradora emite una renta vitalicia asumiendo que el incremento de todas sus pensiones será del IPC. Esto permite ofrecer un mejor precio a los pensio-nados para las pensiones de salario mínimo, y brindar un mejor nivel de reemplazo a aquellos que cuentan con capitales superiores al requerido para la pensión mínima.

• Se mantienen en los registros dos valores de pensión: el primero es el de la mesada inicial, el cual se actualiza con el IPC todos los años; el segundo, es el monto de la mesada actualizada de acuerdo con el valor que corresponda teniendo en cuenta el incremento en el SMLMV.

• Se define un periodo de pago, el cual puede ser de seis meses o de un año para mayor facilidad operativa.

• Se calcula el valor total pagado durante el periodo a los pensionados y beneficiarios con vida bajo los dos montos de mesadas registrados.

.. 337 ..


• El Gobierno deberá reconocer a las compañías aseguradoras la diferencia en dichos pagos al cierre del periodo.

• La compañía aseguradora tendría a su cargo la totalidad de la reserva.

Bajo este esquema, los valores a pagar anualmente son muy bajos inicialmente, ya que no se reconocería el monto total de la reserva, sino únicamente los pagos realizados durante el año. Sin embargo, si el incremento en el SMLMV es superior al IPC de manera sostenida, el valor a cubrir de cada mesada por parte del Gobierno empezará a ser cada vez mayor con el paso del tiempo (como lo muestra el gráfico 13), generando un riesgo importante a largo plazo.

▶ Gráfico 13

Porcentaje de la mesada de mesada de SMLMV a cargo del gobierno dependiendo del tiempo y del incremento real del SMLMV

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Años desde la jubilación

█ IPC+0,5% █ IPC+2,5%█ IPC+1,5%

IPC+3%

Fuente: FASECOLDA.

IPC+2% IPC+1%

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En un futuro es posible que el Gobierno asuma pasivos pensionales por estos con-ceptos casi tan grandes como los de las mismas aseguradoras. Esto no conlleva a otra cosa que a la propia insostenibilidad del sistema pensional colombiano, haciendo de esta una solución factible a corto plazo, pero arriesgada a largo plazo.

3.1.2 Cobertura por parte del Gobierno de la diferencia en reservas año a año generada por un incremento del SMLMV superior al IPC. Este esquema, al igual que el anterior, supone la cobertura del riesgo a cargo del Gobierno. La operación de este mecanismo se haría de la siguiente manera:

• La compañía aseguradora emite una renta vitalicia asumiendo que el incremento de todas sus pensiones será del IPC. Esto permite ofrecer un mejor precio a los pensio-nados para las pensiones de salario mínimo, y brindar un mejor nivel de reemplazo a quienes cuentan con capitales superiores al requerido para la pensión mínima.

• Cada año, se revisa el incremento del SMLMV versus el del IPC. En caso de que el aumento sea igual al IPC no se hace ningún cálculo ni pago.

• Si el incremento es igual al IPC, se calculan las reservas matemáticas para las pensiones de SMLMV bajo los dos supuestos (IPC e incremento del SMLMV), la diferencia en el monto total de las reservas para dicho año será cubierta por el Gobierno. Por ejemplo, en el caso de las pensiones Ley 100 para el 2012, el monto aproximado a pagar a las compañías aseguradoras sería de $50.000 millones de pesos.

Aunque este mecanismo parece sencillo de implementar, presenta problemas en su ejecución ya que el valor a pagar por la diferencia en reservas aumenta todos los años debido principalmente a dos factores:

• Por un lado, se encuentra el efecto de “bola de nieve” explicado anteriormente, el cual consiste en que aquellas pensiones que en un principio no eran de salario mínimo, terminan con el tiempo siéndolo debido a la diferencia en los incrementos entre los dos tipos de pensiones.

• Por el otro lado, existe una tendencia de los pensionados hacia mesadas que en inicio son de salario mínimo, debido a la estructura salarial del mercado laboral colombiano, en la cual el 88% de los afiliados tienen ingresos inferiores a dos SMLMV y a las tasas de rendimiento decrecientes de los instrumentos de inversión de bajo riesgo.

3.1.3 Emisión de bonos de largo plazo atados al SMLMV por parte del GobiernoEsta propuesta ofrece una cobertura natural ante el riesgo del incremento del SMLMV. Sin embargo, en la práctica presenta los siguientes inconvenientes:

.. 339 ..


Sundaresan (2009), en el libro Mercados de renta fija y sus derivados (Fixed income markets and their derivatives), comenta que el diseño de los bonos indexados es funda-mental para su éxito o fracaso, e identifica seis características claves para el diseño, entre las cuales se destacan, en primer lugar la elección del índice, sobre la que recomienda tener en cuenta las siguientes consideraciones:

• La integridad del índice debe ser total, este debe calcularse y actualizarse de tal manera que represente el valor real de una canasta de consumo.

• Debe estar a cargo de una entidad independiente del Gobierno para evitar conflictos de “riesgo moral” en caso de manipulación.

• Se debe considerar el retraso entre la información actualizada del índice y el mer-cado, ya que esto genera riesgos con respecto al propio índice. A menor retraso, menor riesgo.

Como se observa, el IPC y la UVR son índices que cumplen con las condiciones recomendadas; por su parte, el incremento del SMLMV es un índice que debido a su com-ponente político derivado de la concertación no cumple con la condición de integridad. De igual forma, el Gobierno tiene injerencia sobre el mismo al formar parte de la mesa de concertación y en caso de no llegar a un acuerdo tener la facultad de determinar el incremento unilateralmente. Por último, en cuanto al retraso, el incremento del SMLMV se define anualmente, lo cual hace que sea un índice sumamente riesgoso.

• Dadas las condiciones del mercado actual, aunque la tasa de interés obtenida mitigaría el riesgo del incremento del salario mínimo, disminuiría la tasa real de interés técnico, cambiando así el riesgo de incremento del salario mínimo por el de descalce. Adicionalmente, serían bonos con baja liquidez y un mercado secundario casi inexistente.

• La composición de los pasivos, en donde más del 60% de las pensiones son de salario mínimo, requerirían que una parte importante de las reservas estuvieran invertidas en bonos de largo plazo hasta la redención para cubrir el riesgo del incremento del SMLMV. Sin embargo, dada la duración de estos pasivos y la falta de liquidez de los bonos se generaría un descalce entre los activos y los pasivos.

• Por último, debido a que este tipo de bonos estarían a cargo del Gobierno, una parte importante de las inversiones de las compañías aseguradoras serían invertidas en la deuda del Estado. Existen varias críticas con respecto a este punto, ya que se concentraría una parte importante de los recursos del RAIS en deuda púbica, desvirtuando así la figura de régimen privado de pensiones.

.. 340 ..

3.1.4 Emisión de bonos de largo plazo indexados a UVR o sin indexarLa emisión de bonos de largo plazo indexados o no indexados a UVR, eliminaría algunas de las desventajas que presentan los bonos indexados al SMLMV, en particular los que respectan a la liquidez y al mercado secundario, lo que los haría más atractivos para las compañías aseguradoras. Hoy en día, existen estos dos tipos de bonos en el mercado, sin embargo la cantidad de este tipo de instrumentos que son de largo plazo es muy limitada, por lo cual se sugiere una mayor emisión de estos bonos de largo plazo que permita generar un mejor calce entre los pasivos y los activos.

No obstante, esto no mitigaría el riesgo atado al incremento del salario mínimo, por lo cual aunque el impacto de esta medida es positivo y debe formar parte de la solución propuesta, no puede ser la única acción a realizar.

3.1.5 Opciones atadas a salario mínimoEstos mecanismos consisten en el diseño de instrumentos derivados que tengan como índice el SMLMV. Para este tipo de opciones no se requiere que el índice cumpla con la condición de integridad mencionada anteriormente en el sentido que el índice no debe reflejar necesariamente el costo real de una canasta de consumo. Sin embargo, sí podría existir un riesgo moral importante si el Gobierno es quien emite la opción, debido a las condiciones bajo las cuales se fija el SMLMV.

Por otro lado, en caso de no ser el Gobierno quien emita la opción, este esquema requiere de un mercado financiero maduro que no existe aún en Colombia, por lo tanto, no se recomienda su implementación en el corto plazo.

Existe una opción que es la emisión por parte del Gobierno de bonos atados al UVR, los cuales a su vez estén amarrados a opciones vinculadas al SMLMV, generando así un STRIP Bond. La ventaja de este tipo de bonos es que sus componentes se pueden negociar separadamente. Esta alternativa, que en principio alinea los intereses entre el Gobierno y los pagadores de pensiones, tiene la desventaja del “riesgo moral” mencionado anteriormente, ya que quien decide sobre el incremento del SMLMV se ve beneficiado por el mismo.

Otra desventaja de este esquema es que si bien permite cubrir los altibajos del incremento del SMLMV para los pagadores de pensiones, no resuelve los problemas de cobertura mencionados en la problemática. A modo de ejemplo, si se opta por opciones con un valor de referencia del 1% por encima del IPC, en caso de que el incremento sea superior a este valor, quien haya emitido la opción deberá cancelar a los pagadores de pen-siones la diferencia. Si por el contrario, el aumento es inferior al 1% por encima del IPC, dependiendo de cómo se estructure la opción, serán los pagadores de pensiones quienes reconozcan la diferencia a cargo de quien haya emitido la opción.

.. 341 ..


Al final de cuentas, lo que sucede es que para emitir la renta vitalicia se debe asumir un incremento en las mesadas de salario mínimo equivalente al IPC+1%; esto, como se mostró, representa un sobrecosto del 13% sobre el valor de una renta vitalicia cuyo incremento es del IPC.

3.2 Cambiar las condiciones en las que se fija el SMLMV

Esta opción consiste en definir el incremento del SMLMV de una manera técnica te-niendo en cuenta los indicadores económicos y eliminando así el riesgo político. Existen varias propuestas en el entorno económico y político para estos efectos, como por ejem-plo usar una fórmula que tome en cuenta el IPC pasado, la meta de inflación de largo plazo y la productividad laboral. También se encuentran opciones para diferenciar los salarios mínimos de acuerdo con los sectores o las edades. Estas opciones que parecen simples pueden presentar muchas objeciones en la práctica debido a la importancia dada a la concertación y a la participación de diferentes actores en la fijación del SMLMV.

Adicionalmente, si bien pueden eliminar el riesgo político en el incremento del SMLMV, deben conservar la naturaleza de enfocarse hacía los trabajadores y no hacia los pensionados. Por ejemplo, la productividad laboral es un factor que se recomienda sea tenido en cuenta para la definición del salario mínimo, pero que no debería tener relación con la definición de pensión mínima.

3.3 Desligar la Pensión Mínima del SMLMV

Finalmente, se estudió la posibilidad de desligar el incremento de la pensión mínima del aumento del SMLMV. Esto puede realizarse de diversas maneras, como se enlista a continua-ción; sin embargo, todas ellas implican cambios en las leyes de hoy en día, algunos de orden constitucional, por lo cual exigen una voluntad política muy fuerte por parte del Gobierno.

Permitir que la pensión mínima sea el SMLMV en el momento de la jubilación y que los incrementos de todas las pensiones sean el IPC, diferenciando así la pensión mínima del salario mínimo en el periodo de retiro

Esta opción elimina el riesgo del incremento del SMLMV en las rentas vi-talicias emitidas, lo que permite ofrecer mejores precios a los pensionados y por ende mayores niveles de reemplazo. Sin embargo, no desliga el valor de las rentas vitalicias de salario mínimo del incremento. En la práctica, esto genera que el costo de pensionarse sea cada vez más alto para los pensionados, ya que al indexarse por encima del IPC se convierte en un “bien de lujo”, generando así un mayor problema en la cobertura de pensiones.

.. 342 ..

3.3.1 Eliminar la atadura que existe entre pensión mínima y SMLMVUna opción es establecer vía decreto la pensión mínima de manera periódica. La definición de esta pensión no estaría atada al SMLMV, pero sí podría tener presentes parámetros económicos relevantes para los pensionados como el IPC general y el IPC salud entre otros.

Esta alternativa elimina el riesgo político del incremento del salario mínimo si se establece la pensión mínima por debajo del SMLMV, aumentando así la cobertura en pensiones de manera inmediata. Sin embargo, deben quedar claras las condiciones para aumentar la pensión mínima de tal forma que no quede espacio para generar igualmente un riesgo político en su definición.

3.3.2 Definir un rango más amplio para la aplicación de los beneficios económicos periódicos (BEPs) El Acto Legislativo 01 de 2005, en el Artículo 1º adicionó al Artículo 48 de la Constitución el siguiente apartado:

(…) Ninguna pensión podrá ser inferior al SMLMV. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión (…).

De esta forma, se permite otorgar a las personas que no puedan acceder a una pensión, es decir quienes no cumplen con las semanas mínimas requeridas o con el ca-pital mínimo para acceder a una pensión de 110% del SMLMV, un beneficio periódico que les permita contar con un ingreso en su vejez y que no es considerado una pensión.

La reglamentación de este mecanismo (al momento de escribir este documento), se encuentra en ejecución por parte del Gobierno en cabeza del Ministerio del Trabajo, por lo que se desconocen los detalles del mismo. Sin embargo, entendiendo que uno de los principales objetivos de este mecanismo es incrementar la cobertura del sistema pensional al otorgar ingresos periódicos a un número considerable de personas que hoy en día no podrían acceder a una renta vitalicia, se sugiere que abarque a todas aquellas personas que tendrán pensiones inferiores al 110% de un SMLMV, de esta manera se podrían ofrecer beneficios más generosos a aquellos pensionados que se encuentran cercanos al límite crítico del salario mínimo.

.. 343 ..


3.3.3 Considerar otro tipo de ingresos en la definición de mínimo vital como el valor del arriendo para la vivienda propiaA través de sentencia T 431 de 2011, la corte definió el derecho al mínimo vital de la siguiente manera:

DERECHO AL MINIMO VITAL- Afectación no puede valorarse en tér-minos exclusivamente cuantitativos, sino dentro de una perspectiva cualitativa

La afectación del derecho al mínimo vital no puede valorarse en términos exclusivamente cuantitativos, sino dentro de una perspectiva cualitativa. Y es que, como igualmente lo ha definido la jurisprudencia, el derecho al mínimo vital se evalúa a partir de una dimensión cualitativa y no cuantitativa, de ma-nera que su posible violación se mide conforme con las condiciones personales de cada trabajador y el nivel de vida adquirido por éste. El concepto de un mínimo de condiciones de vida -vgr. Alimentación, educación, salud, vestido y recreación -, entonces, no va ligado sólo con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apre-ciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida.

De esta manera, es posible definir la pensión mínima en función de medidas cuali-tativas y no solamente cuantitativas. Por ejemplo, opciones como contabilizar el valor del arriendo de la vivienda propia dentro del mínimo vital para permitir que quienes cuentan con un capital reducido en su cuenta de ahorro individual puedan acceder a una pensión al adicionar dicho valor del arriendo. Esto, a su vez, permitiría desligar en la práctica la pensión mínima del SMLMV.

4. conclusIones y recomendacIones

Dada la composición demográfica de la población afiliada al sistema pensional, las im-plicaciones del SMLMV afectan a más del 85% de los afiliados del sistema. Debido a la atadura que tiene la pensión mínima con el SMLMV, el incremento que se le de a este último afecta directamente al sistema general de pensiones, así:

• Incremento en el valor de una renta vitalicia de pensión mínima por encima del IPC, convirtiendo a las pensiones en “bienes de lujo”.

.. 344 ..

• Disminución de la cobertura pensional en el RAIS al hacer que cada vez sea más costoso alcanzar el requisito de capital mínimo para pensionarse.

• Inequidad en el incremento de las mesadas para los pensionados.• Incentivos para los pensionados hacia la modalidad de retiro programado, la cual

no cubre los riesgos financieros y de longevidad.• Incremento en los riesgos a cubrir por parte de los pagadores de pensiones, los

cuales deben ser tarifados y le generan costos mayores a los afiliados.• Insostenibilidad financiera del sistema pensional al requerir cada vez mayores

capitales para financiar pensiones mínimas. Esto afecta tanto a las reservas de las rentas vitalicias emitidas, como al presupuesto general de la nación y a la tasa del seguro previsional.

• Desincentiva la emisión de rentas vitalicias por parte de las compañías aseguradoras, disminuyendo la oferta de las mismas.

El diagnóstico presentado en la primera parte de este documento, al igual que el análisis de las posibles soluciones enunciadas en la sección de antecedentes, permiten concluir lo siguiente:

• Las soluciones que buscan mitigar el impacto del incremento del SMLMV en su totalidad no son sostenibles en el tiempo, debido a que el riesgo aumenta de manera exponencial y es de largo plazo.

• Existen dificultades de orden legal para desligar la pensión mínima del SMLMV, de acuerdo con los análisis presentados y teniendo en cuenta las implicaciones que esto tiene para el sistema pensional, la recomendación es buscar la forma de desligar los dos conceptos.

• Hay dos opciones para desligar la pensión mínima del SMLMV: la primera, supone que estas son iguales en el momento en el cual el afiliado se pensiona y que con el tiempo los incrementos de la pensión mínima se restringen al IPC. La principal ventaja de esta opción es que deja el incremento de las pensiones mínimas restringidas al IPC y se conserva una relación entre el SMLMV y la Pensión Mínima en el único momento en el cual filosóficamente deben estar ligadas. La segunda alternativa, supone que se desliguen completamente, esto con el fin de mejorar considerablemente la cobertura al disminuir el valor necesario para acceder a una renta vitalicia de pensión mínima. Esta última opción debe estar acompañada de una definición clara del incremento anual de las pensiones para no caer en riesgos políticos como los actuales.

.. 345 ..


• Debido a que las opciones propuestas requieren cambios legales y por lo tanto la voluntad política de hacer reformas sustanciales al sistema pensional, se sugiere la implementación de un esquema de cobertura temporal a través del cual se miti-gue el riesgo del incremento del SMLMV por encima del IPC, generando así una reactivación del mercado de rentas vitalicias de vejez en Colombia.

• La recomendación de buscar coberturas temporales se debe a que, como se explicó anteriormente, los esquemas que buscan mitigar este riesgo son insostenibles a largo plazo por el tipo de riesgo que se cubre.

.. 346 ..

REFERENCIAS

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ClAvijo S, PeñA M, Suárez j, zArruk A, rojAS A, MorA C y GonzAlez A. (2008). Efectos macroeconómicos y financieros de la indexación salarial: El caso de las pensiones y su pasivo actuarial. Anif y Fasecolda.

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Indexación de la pensión mínima al salario mínimo..... 311 .. I un ahorro para la vejez y...

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