Indicadores de gobernanza territorial de los objetivos del ... · tizar el acceso de los ciudadanos...

1 Investigación realizada en el marco del proyecto: “Desequilibrios regio-nales ante las políticas de redistri-bución de la riqueza en el Ecuador, basadas en el sumak kawsay”, finan-ciado por la Universidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil, Ecuador.2 Doctora en Planificación y Gestión de Desarrollo Regional, Universidad de Zulia. Magíster de Microbiología de la misma Universidad y Licencia-da en Biología de la Universidad Cen-tral de Venezuela. Directora de Inves-tigación y docente de la Universidad Tecnológica de Guayaquil, Ecuador. Correo electrónico: [email protected]

https://orcid.org/0000-0003-0558-3228

Para citar este artículo use: Bravo, O. (2018). Indicadores de gobernanza te-rritorial de los objetivos del Plan Na-cional del Buen Vivir (PNBV 2013-2017), Ecuador. Civilizar, 18(35), 25-38. doi:10.22518/usergioa/jour/ccsh/2018.2/a03

Indicadores de gobernanza territorial de los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV 2013-2017), Ecuador1

Territorial governance Indicators for National Plan for Good Living objectives (PNBV 2013-2017), Ecuador

Recibido: 25 de octubre de 2016 - Revisado: 11 de octubre de 2017 - Aceptado: 17 de marzo de 2018.

Olga Bravo2

ResumenEl propósito de este artículo es analizar las variables y sus indicadores de gobernanza territorial contenidas en el Informe de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: “Objetivos e indicadores de apoyo al Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017”. Utilizando la taxonomía de Whittingham, se encuentran 37 indicadores de gobernanza territorial (25%), distribuidos en: eficiencia 65%, equidad 13,5%, participación 10,8%, rendición de cuentas 8% y, desarrollo del recurso humano 2,7%; existiendo omisión de importantes indicadores en todas estas variables, carencias en la capacitación del servidor público, subestimación de procesos de rendición de cuentas y de representación de grupos de interés, así como desatención de los mecanismos institucionales de participación ciudadana, revelando un modelo de gobernanza centrado en el Estado. A nivel regional, hubo mejorías en la mayoría de los indicadores, pero estancamiento en el ámbito de la educación superior, comprometiendo a futuro los procesos de generación y transferencia de innovaciones, claves para el desarrollo.

Palabras claveEcuador, Buen Vivir, gobernanza territorial, indicadores

AbstractThe purpose of this article is to analyze the variables and their indicators of territorial governance contained on National Secretariat of Planning and Development Report: “Objectives and indicators of support for the National Plan for Good Living 2013-2017”. Using Whittingham’s taxonomy, there are 37 indicators of territorial governance (25 %), distributed in: efficiency 65%, equity 13.5%, participation 10.8%, accountability 8 % and, human resource development 2.7%; there is omission of important indicators in all these variables, lack of training for the public servant, underestimation of processes of accountability and representation of interest groups, as well as neglect of the institutional mechanisms of citizen participation, revealing a focused governance model in the state. At the regional level, there were improvements in most of the indicators, but stagnation in the field of higher education, committing future processes of generation and transfer of innovations, which are keys for development.

KeywordsEcuador, Good Living, territorial governance, indicators.

Civilizar: Ciencias Sociales y Humanas 18 (35): 25-38, julio-diciembre de 2018DOI: http://dx.doi.org/10.22518/usergioa/jour/ccsh/2018.2/a03

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Civilizar: Ciencias Sociales y Humanas 18 (35): 25-38, julio-diciembre de 2018

Introducción

En un análisis de las tendencias históricas que sustentan al desarrollo local en Ecuador, Valarezo (2004) destaca varias etapas: a) siglo XIX, el poder central avanza sobre la sociedad para crear el Estado nacional; b) principios del siglo XX, las regiones abandonan pretensiones federalistas para integrarse al proyecto nacional; c) décadas 1960-1970, con la modernización y el boom petrolero, las localidades y regiones son completamente subsumidas, perdiendo la mayor parte de sus funciones y atribuciones; y, d) década 1990, ocurre un resurgimiento de lo local en el contexto del agotamiento del modelo centralista, la caída de los precios petroleros y otras fuerzas políticas y económicas.

Verdesoto y Ardaya (2011) destacan la modalidad rentista y las formas de clientelis-mo territorial asociadas a la era petrolera, pero también el papel que desempeñaron después las redes de provincias y ciudades durante la cri-sis general de los años noventa, impidiendo que tuviera consecuencias catastróficas; llegando a los tiempos actuales en los que las demandas de descentralización, la nueva Constitución de 2008 y las normativas territoriales correspon-dientes, constituyen los parámetros del desarro-llo regional y local.

En tal sentido, la Constitución nacional se fundamenta en una relación sociedad-Esta-do-mercado bajo un régimen de desarrollo con-siderado como un conjunto organizado, soste-nible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, en función de garantizar la realización del buen vivir. La participación social es invocada en di-ferentes títulos y capítulos del texto, para garan-tizar el acceso de los ciudadanos en los distintos niveles de gobierno, en la formulación, ejecu-ción, evaluación y control de las políticas y, en la planificación para el desarrollo. El PNBV 2013-2017 trata de articular la política pública nacional con las condiciones de los diversos te-rritorios, de modo que sus lineamientos se con-

cretan con los procesos de desconcentración y descentralización del Estado, en la expresión de nueve Agendas Zonales que acoplan la ac-ción pública desconcentrada del Estado Central con el nivel descentralizado. Estas zonas están conformadas por provincias, de acuerdo a una proximidad geográfica, cultural y económica.

No obstante, Torres (2016, p.116) seña-la retrocesos en el ámbito del desarrollo local luego de más de ocho años de la Constitución y seis de las leyes, “… un preocupante desen-cuentro entre la implementación desconcen-trada de las políticas del gobierno central y la descentralización de los gobiernos municipales, una tenue asunción de competencias territoria-les evidencia la crónica debilidad institucional municipal que limita sus roles…”.

En ese contexto referencial, se aborda es-pecíficamente la interrogante: ¿Cuáles son las variables e indicadores de gobernanza territo-rial que maneja la Secretaría Nacional de Pla-nificación y Desarrollo (SenpladeS), como ex-presión de las políticas gubernamentales desde distintos niveles institucionales y a diferentes escalas espaciales? A tal fin, luego de esta breve introducción, se presentan las perspectivas teó-ricas de la gobernanza, la metodología utilizada para evaluar los indicadores, la discusión acer-ca de su evolución en las diferentes zonas de planificación y las consideraciones finales.

Fundamentos teóricos

Existe un espectro de significados de go-bernanza que van desde una definición centra-da en el Estado (Peters y Pierre, 2005; Peters, 2011) hasta una perspectiva policéntrica, con énfasis en otros actores del sistema (O’Toole, 2005; Rhodes, 2005; Revesz, 2006; Jorquera, 2011; Canto, 2012; Vigil y Ockstat, 2015). No obstante, el punto es que este concepto es esen-cial para comprender cómo funciona el sector público actual en un contexto de actores inter-nacionales, nacionales y locales, que supone, según Cerrillo (2005), una modificación de las

27IndIcadores de gobernanza terrItorIal de los objetIvos del Plan nacIonal del buen vIvIr (Pnbv 2013-2017), ecuador

Civilizar: Ciencias Sociales y Humanas 18 (35): 25-38, julio-diciembre de 2018 p-ISSN: 1657-8953 | e-ISSN: 2619-189X

relaciones Estado-sociedad para hacer frente a los diversos intereses, recursos y visiones de los diferentes actores. En palabras de Guttman (2004), la gobernanza viene a ser un medio po-lítico para ajustar el equilibrio de poder en la sociedad.

Desde la perspectiva centrada en el Esta-do, Peters (2011, p.106) utiliza el término go-bernanza “…como una meta que direcciona la actividad, que requiere instrumentos para iden-tificar lo que la sociedad desea que se haga y, luego, examinar los medios para alcanzar las metas colectivas”. Siendo el foco la prosecu-ción de metas colectivas, requiere de una direc-ción que sea aceptada por la mayoría, de meca-nismos para resolver los conflictos de intereses y asegurar la responsabilidad - rendición de cuentas- de los actores involucrados, por lo que el Estado es la única institución capaz de reali-zar esta tarea de forma efectiva.

Desde una perspectiva policéntrica, se argumenta una nueva forma de pensar acerca de los límites y capacidades de las estructuras estatales y, en particular, sobre las relaciones Estado-sociedad que permiten la emergencia de procesos de desarrollo local, mediante redes de actores o de grupos de interés presentes en la so-ciedad civil. Klijn (1998:34), plantea que estas redes “… son patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores interdepen-dientes, que toman forma en torno a problemas y/o programas políticos”. Similarmente, Natera (2004) considera que la gobernanza se refiere a los patrones emergentes de un sistema sociopo-lítico en virtud de la interacción de los actores.

Esta perspectiva ha generado diversos conceptos de gobernanza, todos relacionados: territorial, local, multinivel, policéntrica. Para la Comisión Europea (2008), la gobernanza territorial alude a una responsabilidad políti-ca compartida y colaboración mutua entre las políticas económicas, sectoriales y de desa-rrollo; mientras que la gobernanza local, trata del poder, de la autoridad, y de la gestión en el ámbito regional, municipal o comunal. Otros

autores inscriben la discusión en el tema de la descentralización, vista como un cambio de la estructura societal, en tanto involucra a todo el tejido político y social de una nación (Boi-sier, 2004; 2011); desde la cual las políticas te-rritoriales requieren considerar la gobernanza multinivel (Galicchio, 2010), la reforma de las instituciones, el fortalecimiento de las redes de actores locales y el cambio de pautas culturales (Arocena, 2002; 2011).

La gobernanza policéntrica ha sido un eje de referencia para Ostrom (2005; 2009; 2010), en el análisis inductivo de problemas de ac-ción colectiva, concretamente, la diversidad de acuerdos institucionales requeridos para abor-dar problemas a múltiples escalas; evidencian-do cómo las instituciones – entendidas como las reglas de juego (reglas formales, normas informales y mecanismos de cumplimiento) – facilitan o dificultan la cooperación de los par-ticipantes y el nivel de eficiencia en el logro de resultados. En tal sentido, si bien todas las au-toridades gubernamentales son importantes, en cuanto a la provisión de bienes públicos, las re-glas, diseñadas por las comunidades involucra-das, tenderán a tener en cuenta las característi-cas propias de sus diferentes realidades locales. De allí que, este enfoque multinivel defiende un espacio de acción propio para las jurisdicciones locales, donde el rol más importante del gobier-no es ayudarlas a resolver sus conflictos de inte-rés bajo los estándares sociales de justicia.

La definición de gobernanza territorial asumida en este artículo, valora al Estado, en tanto garante del bien común, como el actor que reconoce, regula e impulsa las acciones de otros actores, en una nueva manera de relacionar la actuación pública y su aplicación en los territo-rios, que haga realidad la participación ciudada-na en la toma de decisiones, en la gestión y el control público.

A nivel práctico, se concuerda con las variables y sus indicadores seleccionados por Whittingham (2005), por cuanto provienen de un extenso estudio sobre proyectos en el área

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de gobernanza liderados por organismos inter-nacionales ampliamente reconocidos, que han manejado el concepto en forma consistente y continuada, tales como, el Instituto de Gober-nanza (The Institute on Governance - IOG), el Centro Canadiense para el Desarrollo Geren-cial, el Banco Mundial, el Centro para el Diá-logo Interamericano (Inter-American Dialogue) y, las Naciones Unidas, particularmente, el Cen-tro para los Asentamientos Humanos (Hábitat) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Metodología

La investigación, de alcance descriptivo, analiza las variables relacionadas con la gober-nanza territorial, contenidas en el estudio de la SenpladeS: “Objetivos e indicadores de apoyo al Plan Nacional del Buen Vivir 2013- 2017”, me-diante la clasificación de Whittingham (2005); la cual contempla la definición de cuatro varia-bles principales (Participación, Equidad, Ren-dición de cuentas, Eficiencia), siete variables secundarias o subvariables (Capacidad de res-

puesta, Innovación administrativa y gerencial, Interacción Estado-ciudadanos-ONGs, Admi-nistración descentalizada, Creación de redes, Desarrollo del recurso humano) y, sus indica-dores. No obstante, dado que la mayoría de las variables secundarias son en rigor componen-tes de las principales, se estimaron finalmente cinco variables (Tabla 1).

Por su parte, los indicadores fueron estu-diados con base en los siguientes criterios:

y Análisis de la ficha metodológica de la SenpladeS

y Clasificación dentro de las variables consideradas

y Agrupación en tipos generales de indi-cadores dentro de cada variable, según la clasificación de Whittingham (2005)

y Desarrollo evolutivo en el nivel nacional

y Comparación en las zonas de planifica-ción (Tabla 2).

Tabla 1. Definición de las variables de gobernanza territorial

Variable Definición

1. Participación Posibilidad de cada persona de ser incluida en la toma de decisiones, en forma directa o a través de representantes legítimos

2. Equidad Igualdad de oportunidades para el acceso a mejoras en el bienestar de la sociedad, con énfasis en los miembros más vulnerables

3. Rendición de cuentas

Responsabilidad de quienes gobiernan para con los gobernados, aceptando y respetando los criterios de desempeño establecidos

4. Eficiencia Logro de resultados que se adecuan a las necesidades de la población, así como a la maximización de los recursos

5. Desarrollo del recurso humano

Realización sostenida de programas de reclutamiento, entrenamiento, desarrollo y motivación de los servidores públicos

Fuente: Elaboración propia con base en Whittingham (2005).



Discusión de resultadosEn el documento de la SenpladeS se

contemplan 149 indicadores, de los cuales 37 están directamente vinculados con la gobernanza territorial, según la clasificación de Whittingham (2005), representando el 25% del total1 (Tabla 3). El estudio incorpora estimaciones anuales hasta el año 2015, en su mayoría, con niveles de desagregación nacional, urbano/rural, y regiones de planificación, según el caso, y una disponibilidad de datos de entre cuatro a diez años de medición.

La variable Eficiencia presenta el mayor número de indicadores (65%), seguida por Equidad (13.5%), Participación (10.8%), Ren-dición de cuentas (8%) y Desarrollo del recur-so humano (2.7%), a partir de lo cual se pueden resaltar tres aspectos. Primero, poco fortaleci-miento institucional con base en la capacitación del servidor público y el cambio de pautas cul-turales. Segundo, subestimación de procesos de rendición de cuentas a los que delegaron el

poder y de representación de grupos de interés en las decisiones que los afectan, evidenciando un modelo de gobernanza centrado en el Estado, a contrapelo de los dispositivos constituciona-les y legales. Tercero, desatención de los meca-nismos institucionales de participación ciuda-dana, sugiriendo la práctica de un ritual vacío de participación en las diferentes instancias del poder (Arnstein, 1969); así como el descenso en los niveles de asociatividad público-privada, la cooperación en proyectos sociales y la incur-sión en campos novedosos de economía territo-rial, esenciales para el desarrollo local.

Para la variable Eficiencia destaca la au-sencia de indicadores sobre: innovaciones ad-ministrativas/gerenciales de los gobiernos loca-les; administración descentralizada; y, creación de redes de cooperación con otros gobiernos y entidades. Todos los cuales son evidencias de buena gobernanza, en razón de potenciar la mo-dernización, la vinculación de las comunidades y la asociatividad entre municipios, para el de-sarrollo territorial.

Tabla 2. Zonas de Planificación del Ecuador

Zona Provincias / cantones Dinámicas económicas*

1 Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbíos Categoría 3; aunque existe un enclave industrial en la capital de Esmeraldas (refinería petrolera)

2 Pichincha, Napo, OrellanaCategoría 3; aunque existen enclaves industriales en Esmeraldas (refinería petrolera) y Sucumbíos (extracción, transporte y refinamiento de crudo)

3 Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza Categoría 2

4 Manabí, Santo Domingo de los Tsáchilas Categoría 2 para la provincia Manabí (enclave industrial pesquero y turístico); categoría 3 para la provincia Santo Domingo

5 Santa Elena, Guayas, Bolívar, Los Ríos, Galápagos Categoría 2 para Guayas y Bolívar; categoría 4 para las restantes

6 Cañar, Azuay, Morona Santiago Categoría 2, excepto Morona Santiago que es categoría 4

7 El Oro, Loja, Zamora Chinchipe Categoría 3, excepto El Oro que es categoría 4

8 Cantones de Guayaquil, Samborondón y Durán Categoría 1

9 Distrito Metropolitano de Quito Categoría 1

* Nota: En términos productivos se identifican cuatro espacios diferenciados en función de los índices de producción primaria, secundaria y terciaria:(1) Desarrollo industrial en crecimiento con servicios terciarios especializados(2) Desarrollo primario consolidado con enclaves industriales básicos y/o turísticos(3) Bajo desarrollo primario de mayor diversificación con puntales productivos(4) Bajo desarrollo primario poco diversificado

Fuente: SenpladeS (2012; 2017).

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Tabla 3. Clasificación de los Indicadores en las variables de gobernanza territorial

Variable de Gobernanza Tipos de Indicadores N° N° total % Fuente de datos

Participación

Acciones en ejercicio de derechos 01 04 10.8

- Inec / Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (enemdu)

- Agencia de Regulación y Control de Telecomunicaciones

Participación en actividades políticas 01

Participación en trabajo comunitario 01

Participación de medios comunitarios 01

Equidad

Acceso a servicios básicos de sectores en desventaja 01 05 13.5 - Inec / enemdu, con base en modelos

econométricos

Representación de las mujeres 02

Cifras de desempleo 02

Rendición de cuentas

Cumplimiento de metas de los GAD* 01 03 8.0 - Ministerio de Finanzas

- SenpladeS

Grado de delegación de autoridad y transferencia desde el gobierno central

02

Eficiencia

Reducción de la población bajo línea de pobreza 03 24 65.0 - Inec / enemdu

- Latinobarómetro

Reducción de índices de trabajo infantil 02

Aumento de participación en áreas de bienestar (vivienda,

educación)13

Grado de satisfacción de la población 06

Desarrollo del recurso humano

Programas de capacitación para servidores públicos 01 01 2.7 - Inec / enemdu

Total 37 100

*Gobiernos Autónomos Descentralizados.

Fuente: Elaboración propia con base en SenpladeS (2016).

Para la variable Equidad no hay indicado-res sobre la representación política de las muje-res, inclusión de grupos excluidos en procesos consultivos, ni destinación de recursos a pobla-ciones vulnerables, de los que los últimos son particularmente importantes en un país multi-cultural y plurinacional como el Ecuador. La Rendición de cuentas es poco estimada por la SenpladeS, ignorando indicadores que valoren el grado de atención a los reclamos de los ciu-dadanos, capacidad de respuesta de los servido-res públicos, existencia de mecanismos para co-nocer las preferencias/ necesidades de la gente,

de procedimientos de evaluación de metas, así como de mecanismos de transparencia de la gestión pública.

En cuanto a la Participación, no hay in-dicadores sobre asociatividad público-privada, interacción Estado-ciudadanos-ONGs o invo-lucramiento de la sociedad civil en la cosa pú-blica, lo cual es llamativo considerando la ex-tensa labor que históricamente realizan ONGs nacionales, en los ámbitos de reducción de la pobreza, medio ambiente, observación electo-ral, transparencia, desarrollo local, enfoque de



género, entre otros (Chiriboga, 2014). En la va-riable Desarrollo del recurso humano, no hay indicadores específicos sobre la existencia y cu-brimiento de programas sostenidos de recluta-miento y selección basados en el mérito y las capacidades, ni de sistemas de clasificación y compensación.

Impacto territorial de las políticas públicas

Para propósitos de comparación de las zonas de planificación, se efectúa un análisis longitudinal y, para algunos indicadores, se muestran los datos del año 2015, por ser el últi-mo año del estudio.

Variable Participación

Las “acciones de participación” y la “participación en actividades políticas”, tienen comportamientos evolutivos fluctuantes con moderada tendencia a subir en todas las zonas, siendo la zona 2 la más activa. La “participación ciudadana en trabajo comunitario” tuvo un gran incremento en el año 2009 pero descendió en el 2015, mientras la “participación de medios comunitarios” es ínfima con respecto al total de frecuencias. Tales aspectos requieren ser fortalecidos, por cuanto representan formas complementarias que permiten generar nuevas maneras y escenarios para la construcción de una ciudadanía más activa y participativa

en la gestión de políticas públicas (Ramos, 2015). La Figura 1 muestra el comportamiento de los dos primeros indicadores para el 2015, destacando sobre todo la zona 2 (Pichincha, Napo, Orellana).

Variable equidad

En cuanto al “acceso a servicios básicos de sectores en desventaja” el único indicador (cobertura de servicio eléctrico en áreas rura-les), experimentó avances en todas las zonas, desde un valor nacional de 88,66% (año 2006) hasta 95,10% (año 2015). Los dos indicado-res de “representación de las mujeres” tuvie-ron comportamientos diferentes, por una parte, hubo un gran incremento del “porcentaje de amas de casa con seguridad social contributiva” en todas las zonas, pero la “brecha del ingreso laboral entre mujeres y hombres” se mantuvo casi constante, indicando que no ha habido un mejoramiento sustancial en esa área. En cuanto a los indicadores de “desempleo”, se encuen-tran mejoras en la “tasa de ocupación digna”, en todas las zonas de planificación, mientras la “tasa de desempleo” tiende a la baja.

En la Figura 2 se observa que, para el año 2015, la brecha del ingreso laboral entre mu-jeres y hombres es bastante similar en todas las zonas excepto la 8 (cantones de Guayaquil, Samborondón y Durán), una de las de mayor dinamismo económico, mientras que la tasa de

Figura 1. Indicadores de participación, año 2015


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Figura 3. Indicadores de rendición de cuentas. Análisis longitudinal

desempleo es menor para las zonas 3 (Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza) y 6 (Cañar, Azuay, Morona Santiago), las cuales repre-sentan territorios de desarrollo primario con-solidado con enclaves industriales básicos y/o turísticos.

Variable rendición de cuentas

La Figura 3 muestra como el único in-dicador para “cumplimiento de metas de los GAD” (índice de cumplimiento de metas pro-medio de los GAD), ha experimentado pre-ocupantes bajas sucesivas durante el período de medición; mientras que los dos indicado-

res sobre “grado de delegación de autoridad y transferencia desde el gobierno central” (coefi-ciente de Gini de transferencia de recursos a los GAD y coeficiente de Gini de transferencia per cápita del Gobierno Central a los GAD), experi-mentan una trayectoria descendente, implican-do una mejora en la distribución de los recursos a las provincias, cantones y parroquias.

Variable eficiencia

Acá se encuentra la mayoría de los indicadores, mostrando diferentes grados de éxito de las políticas públicas correspondientes.

Figura 2. Indicadores de equidad, año 2015


Brecha del ingreso laboral entre mujeres y hombres


Coeficiente de Gini para la transferencia de recursos a los GAD

Índice de cumplimiento de metas promedio de los GAD



Figura 4. Indicadores de eficiencia, año 2015


2015). Esto es preocupante, pues el área de la educación superior tiene gran relevancia para la formación de recursos humanos en actividades científicas e intelectuales, así como en procesos de generación y transferencia de tecnologías, representando uno de los indicadores territoria-les de innovación y conocimiento (Caravaca, García y González, 2012).

En cuanto a los seis indicadores del “grado de satisfacción de la población” (escala 0-10), no hay diferencias marcadas, ni tempora-les ni regionales, para la educación (6,78 nacio-nal, año 2015), salud (5,84 nacional año 2015), subvenciones y ayudas (7,41 nacional, año 2015), transporte público (6,02 nacional, año 2015). En contraste, existe un notable descenso en la percepción sobre las instituciones públicas (de 33,29% nacional año 2011 a 27,59% nacio-nal año 2015), siendo las más bajas en las zonas 1 (Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbíos) y 9 (Distrito Metropolitano de Quito); mientras que la satisfacción con la democracia se ha in-crementado desde el año 2006 (23%) hasta el 2015 (59,63%). Todo ello evidencia una per-cepción general positiva hacia el desempeño oficial.

Los cinco índices relativos a “reducción de la población bajo la línea de pobreza” y a la “reducción de índices de trabajo infantil” presentan una tendencia sostenida descendente en todas las zonas de planificación. Entre los 13 indicadores relativos al “aumento de participación en áreas de bienestar (vivienda, educación)”, destaca el déficit cualitativo de la vivienda que mantuvo una trayectoria temporal casi invariable en todas las zonas, excepto en la 9 (Distrito Metropolitano de Quito), donde muestra importantes reducciones. Igualmente, el porcentaje de hogares que habitan en viviendas propias casi no ha cambiado durante diez años, implicando que no ha habido un impulso público decisivo y/o que las políticas no han tenido impacto.

En el ámbito educativo se encuentran ocho índices con trayectorias temporales fluc-tuantes. Hay mejorías sustanciales en las tasas de analfabetismo, analfabetismo funcional, analfabetismo digital, población con primaria completa (86% nacional año 2015) y con se-cundaria completa (45% nacional año 2015), pero existe estancamiento en educación su-perior tanto en el acceso (18% nacional año 2015) como en la matrícula (21% nacional año

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Variable desarrollo del recurso humano

Del total de 149 indicadores del informe de la SenpladeS, hay un solo indicador sobre “programas de capacitación para servidores públicos” (capacitación de los servidores pú-blicos), en conocimientos y destrezas que pro-pendan a su desarrollo profesional, técnico y personal, el cual muestra un comportamiento ascendente desde el año 2006 (48,38% nacio-nal) hasta el 2012 (60% nacional), a partir del cual inicia un descenso sostenido alcanzando 51,64% para el año 2015. La Figura 5 muestra que los mayores niveles de capacitación se en-cuentran en las zonas 9 (Distrito Metropolitano de Quito), 3 (Cotopaxi, Tungurahua, Chimbora-zo, Pastaza) y 1 (Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbíos).

Figura 5. Indicadores de desarrollo del recurso humano, año 2015

Fuente: Elaboración propia con base en SenpladeS (2015)

Consideraciones finales

De acuerdo con la clasificación utilizada en esta investigación, existe ausencia de indica-dores básicos en todas las variables considera-das por la SenpladeS en su análisis de cumpli-miento de los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir 2013- 2017, por lo que se carece de información sobre importantes atributos de la

dinámica territorial del desarrollo en las zonas de planificación del Ecuador, especialmente la coordinación de las políticas desde distintos ni-veles institucionales y a diferentes escalas espa-ciales, la articulación y concertación de actores, la conformación de redes, entre otros elementos esenciales de la gobernanza territorial.

Aunque las zonas de planificación del Ecuador pueden distribuirse en cuatro cate-gorías económicas, la mayor superficie del te-rritorio nacional se caracteriza como de “bajo desarrollo primario de mayor diversificación con puntales productivos”, identificándose la primacía del sector primario con puntales pro-ductivos como la palma africana, los cultivos de cacao y de maíz, el cultivo de papa, la produc-ción de textiles y productos de cuero, y la ex-tracción de petróleo. Dadas estas circunstancias son requeridas, junto a las políticas nacionales, la implementación de específicas políticas re-gionales y sectoriales que impulsen el desarro-llo, con base en la habilidad de los gobiernos locales para forjar relaciones de cooperación con los actores sociales del territorio, con otras entidades y gobiernos, así como en la capacidad de introducir innovaciones en sus procedimien-tos administrativos y en la participación de las comunidades.

Consecuentemente, resulta preocupan-te evidenciar carencias o poco fortalecimiento institucional en aspectos tales como, la capaci-tación del servidor público, los procesos de ren-dición de cuentas y de representación de grupos de interés, y los mecanismos de participación ciudadana; aunque en líneas generales se apre-cien mejorías a nivel regional en la mayoría de los indicadores, como impacto positivo de las políticas implementadas.



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36 Olga BravO


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Notas1 En este estudio no fueron considerados al-

gunos índices específicos de educación y salud, que si bien pueden medir el grado de Eficiencia de las políticas públicas, repre-sentan subcomponentes o desagregaciones de indicadores más generales.

Indicadores de gobernanza territorial de los objetivos del ... · tizar el acceso de los ciudadanos...

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