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Escuela Superior de Administración Pública

LOS INDICADORES

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OCTAVIO BARBOSA CARDONA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ricoído Schembri CorrosquilloDirector Nocional

LOS INDICADORES DE GESTIÓN

Y SU CONTEXTO

Octavio Borboso Cordono

Prohibido lo reproducción totol o porciol sin previo outorizoción escritode lo Escuelo Superior de Administroción Público

Primero edición

I5BN 958-652-113-3

Diseño Corótulo: Jucoro200l

Diogromoción; Julio Cósor Córdenos RozoImpreso por: Grupo de Artes Gróficos e Impresos- ESAPTiroje: 2C0!) ejemploresBogotá D.C.. julio de 2001http://www.esop.edu.co

Impreso en ColombioPrinted in Colombio

Poro Sontiogo Rivero Borboso,como ogrodedmiento, de todos los que estomos o su olrededor, porpermitirnos compartir sus primicios.

Bogotá, D.C, Julio del 2001.


TAB^ DE

CONTENIDOPRESENTACION

L- EL CONTEXTO POLITICO DEL SISTEMA DE CONTROL

1,1- Lo Dimensión Político del Control

1.2.- El Control Fiscol

1.3.- Los dispositivos de Control

1.3.1- Lo Unidod de Control del Deportomento Nocional de Ploneoción

1.3.2." El Estotuto Anticorrupción

1.3.3.- El Código Único Disciplinorio

2.- DEL CONTROL INTERNO AL CONTROL DE GESTIÓN

2.L- Lo Conceptüolizoción del Control Interno

2.2.- El origen del Control Interno

2.3.- Lo visión totolizodoro de lo entidod y su control

2.4.- Objetivos orgonizocionoles del Control Interno2.5.- Condiciones orgonizocionoles poro su funcionomiento

2.5.I.- Lo definición previo de uno Misión Institucionoldentro del propósito del Estodo

2.5.2- Lo existencio de un Plon Indicotivo

2.5.3.- Lo disponibilidod de Tolento Humono2.5.4- Lo existencio de un sistemo integrodo presupuestol y contoble

confioble. que suministre informoción regulor y oportuno

2.5.S Un medio ombiente fovoroble poro su funcionomiento,

dodo en los siguientes elementos

2.6.- Instrumentos poro odelontor el Control Interno

2.7- Los dificultodes del Control Interno

2.8.- Del Control interno ol Control de Gestión

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2.9.- Requisitos institucionoíes del Control de Gestión

LOS INDICADORES DE GESTION Y SU CONTEXTO

2.9.1.- El conocimiento odecuodo del Plon 48

2.9.2 • Presupuesto odecuodomente colculodo y ejecutodo 482.9.3.- Uno Contobiiidod cloro y oportuno 492.9.4.- Un ombiente orgonizocionol flexible y tronsporente 52

2.I0-- Ventojos del Control de Gestión 53

3.- INSTRUMENTACIÓN DEL CONTROL DE OE5TION 57

3.1 - Los Indicodores de Gestión 58

3.2.- Lo Construcción de Indicodores 60

3.21 - Lo Venable 60

3.2.2.- Corocteristicos de los Indicodores 61

3.2.3.- Tipos de Indicadores 633.2.4.- Lo estructuro bósico de un indicodor 65

3.3.- Closificoción de los Indicodores 67

3.3.1- Indicodores de, Gestión en lo Empreso Público 67

3.3.2.- Indicodores de Gestión Presupuestol y Finonciero 75

3.3.3 - Otros Indicodores de Gestión 84

3.3,3.1- El Modelo de Evoluoción de Empresos del Estodo 84

3.3.3.2.- Los Piones o Controtos de Desempeño 85

3.4.- Control e Indicodores de Gestión: Centro lo Corrupción

y por lo Descentrolizoción del Estodo. 87

3.4.1 - Centro lo Corrupción 87

3.4.2 - Los desofios de lo Corrupción 90

3.4.3.- Control y Corrupción 923.4.4.- Por lo Descentrolizoción del Estodo 95

3.5.- Dificultodes y relotividod en el uso de indicodores 101

4.- EL CONTROL SOCIAL COMO ELEMENTO CLAVE DEL SISTEMA DE CONTROL 109

4.1,- El Control de los Resultodos de lo Político Sociol 109

4.2- El Control Sociol 113

BIBLIOGRAFIA 121

PRESENTACIÓN

En lo última décodo del Siglo .XX, la problemótico del Control seomplíó del ámbito del Control Interno ol de Gestión y de oquí o looplicoción de Indicodores, posondo de uno simple recomendoción técnicoporo mejoror lo Gestión de los orgonizociones estotoles, o lo de condiciónnecesorio poro lo definición, seguimiento y evoluoción de lo Político Público.

Lo promoción de uno culturo del control en lo gestión público, se hopuesto ol orden del dio, desde distintos perspectivos: del control de losprocedimientos, de lo medido de lo eficiencio del gosto, de lo evoluoción delo equidod. del seguimiento de los procesos de modernizoclón ydescentrolizoción, de lo veedurío ciudodono como ejercicio de lodemocfocio y, ol lodo de todos ellos, el outocontrol y lo outoevoluoción delservidor público y lo eloboroción de indicodores del desempeño en losorgonizociones del Estodo.

Alrededor de estos propósitos generóles, se don cito los trotodistos.ounque con diferentes tendencios y enfoques:

Poro unos, el Control es un complejo sistemo de informoción, tonto delos condiciones de operación de lo orgonizoción (Control Interno), como delos efectos de su octividod en el entorno (Control de Gestión), cuyo objetivodebe centrorse en el logro de lo eficocio y lo eficiencio. Uno político públicoque se evolúo por lo eficocio del gosto público, por lo efectividod lo políticoeconómico.

Poro otros, el Control, dentro de los mismos porómetros de diseño yoperoción. tiene como finolidod dor cuento del desempeño de los vorioblesrelocionodos con lo equidod y el desorrollo sostenible.

Volé decir, uno político público que, medlonte lo veedurlo ciudodonose evolúo por lo iguoldod de oportunidodes que genero, el desorrollohumono que procuro y por lo justezo de lo político sociol que pregono.

Lo primero versión, ho tenido más devotos. Desde los oños ochentodel milenio recién superodo, el porodigmo del Estodo Mínimo, comoolternotivo de rocionolidod finonciero, poro logror el equilibriomocroeconómico, se difundió por todos los espocios gubernomentoles, comoguio de lo político público y, mós recientemente, desde mediodos de losnovento, ho venido circulondo bojo el influjo del llomodo "Consenso deWoshington".

El progromo de ojuste y estobilizoción propuesto en el morco de este"consenso" incluye diez tipos específicos de reformes que, tol como lopropuso el investigodor del Institute for Internotionol Economics, JohnWllllomson su promotor, hon sido reolizodos por los gobiernoslotinoomericonos desde lo décodo de los ochento, orientodos o olconzor

como metas simultóneos: (GENTILI.1.997; 14)

1. Lq Disciplino Fiscol2. Lo redefinición de los prioridodes del Gosto Público3. Lo Reformo Tributorio

4. Lo liberolizoción del Sector Finonciero

5. El montenimiento de tosos de combio competitivos6. Lo liberolizoción comerciol

7. Lo otrocción de inversiones del Copitol Finonciero8. Lo privotizoción de empresos estotoles9. Lo desreguloción de lo Economío10. Lo protección de los Derechos de Autor

Y ol cumplimiento de estos propósitos se orientó lo político económicode los polses del Tercer Mundo, uno de cuyos instrumentos con moyorocogido, ho sido lo evoluoción del desempeño.

Esto súbito unonimidod o fovor d© lo evoluoción y ©I s©guimi©nto d©lo gestión, no resultó cosuolmente, pues los reformos plonteodos ©n eldecálogo de Woshington. toles como lo Disciplino Fisco!, lo redefinición de losprioridodes del Gosto Público, lo privotizoción de lo público y lodesreguloción de lo Economío, implicobon reformos odministrotivos quetfoscendíon el dominio de lo meroment© técnico.

Es decir, comporíobon uno ideologío, unos principios e, incluso, unosteorlos generóles que no poreclon suficientes poro superor lo inevitobi©resistencia político de los sectores democróticos y de los orgonizocionessindicóles de estos sociedodes, ni poro justificor ©I combío de los regios dejuego, ni poro fundomentor el desmontelomiento del oporoto ©stotol.

Entonces, el Control de Gestión, emergió como polonco, comoinstrumento de credibilidad de que lo nuevo generoción de políticosgubernomentoíes ibo o operor de monero competente, con ©ficiencio y©ficocio, en función del interés público.

No obstonte, uno décodo después, en los albores del nuevo siglo, losreformos oplicodos no hon funcionado, incluido su opoloncomiento en loevoluoción del desempeño. Y todo, en medio de uno inmenso porofernoliolegol y un derroche de ingenio en lo construcción de indicodores. dignos demejor couso.

Tonto ho sido el desenconto que. en junio del 20CXD. lo reuniónbionuol del Diólogo Interomericono. en Woshington, ol discutir el temo de lodesiguoldod económico y sociol producido por lo globolizoción,. verificó quelo prosperidod generodo por lo desreguloción económico y ©I libre comerciose hobio concentrodo en los monos de los mós ricos y poderosos, no sólo enel Sur sino también en ©I Norte.

Por primero vez. lo diferencio de ingresos entre los más ricos y los máspobres en Estodos Unidos es más gronde que en Américo Lotino. Los criteriosde eficiencia y eficocio dejobon de porecer ton meritorios y otros urgenciosde político' y de criterios de medicián fueron sugeridos poro lo ogendopúblico.

En procuro de respuestos o lo urgencio de uno mejor distribucián delos frutos del desorrollo tecnológico en lo ero del conocimiento, los miembrosdel Diálogo y de lo Fundocián Cornegie designoron uno comisión especiol.que rindió un informe preliminor en lo reunión de junio del 2000, que hoy seconoce como el "Disenso de Woshington".

Este Documento, propone uno brújulo olternotivo o lo políticoeconómico, monteniendo el mismo número de voriobles del Consenso, perohaciendo énfosis en lo equidod como objetivo fundomentoi: (SANTOS. 2,000:1-15.)

1. Montener lo disciplino fisco!. Estó demostrodo que con lo indisciplino y losconsecuentes ojustes, los que mós sufren son los pobres.

2. Reducir lo vclotilidod de lo economío. Los voívenes y lo incertidumbretienden o ocentuor los desiguoldodes.

3. Estoblecer redes sedóles mucho mós efectivos y tronsporentes poroproteger los estrotos mós bojos.

4. Poner o los ricos o pogor mós impuestos.5. Controíor los monopolios y mejoror lo eficiencio de los mercodos. Hoy

que ellminor los desventojos de los pequeños empresorios frente o losmediónos y grondes. porque el grueso del empleo se genero ohí.

6. Aumentor el gosto en educoción no es suficiente: tiene que llegorle olos mós pobres.

7. Fortolecer los derechos de los trobojodores produce mós equidod.8. Hocer mós esfuerzos en reducir los diferentes formos de discriminoción.

9. Mejoror lo distribución de lo tierro es un imperotivo, pero hoy quehocerlo bien.

10, Lo inversión bien orientado en correteras, electricidod y solud es de losmos efectivos poro reducir lo pobrezo o corto plozo.

Como se puede oprecior, el derrotero señolodo contemplo unoredefinición de prioridodes, fincodos menos en el odelgozomiento delEstodo y su octividod económico, y mós en su fortolecimiento poro construirequidod, en su occión regulodoro poro corregir el funcionomiento delmercodo y. especiolmente, recuperar su copocidod redistributivo en beneficiode lo pobloción que ho sido excluido por efecto del modelo de copitolismoglobol, que se prohijó desde orgonismos internocionoles como el FondoMonetorio Internocionol - FMI - y el Bonco Mundiol.

Sin emborgo, lo redefinición de los otributos deseodos poro lo gestióngubernomentol no ho tenido cobido en el modelo estoblecido poroAmórico Latino y se mantiene intocto lo esencio del Consenso deWashington.

Mós bien, se ho renovodo el interés por los instrumentos de medición,se hon multiplicodo los ogencios internocionoles interesodos en su difusión yse ho dispuesto de uno prolijo normotividod legol oirededor del temo.

Pero, entre lo importoncio que lo evoluoción de lo político público hovenido cobrondo en el discurso político, por un lodo, y el respoldoinstitucionol que se le ho dodo oí control de lo gestión público, por el otro,no hoy ninguno proporción.

En combio, lo que codo dio es mós notorio-, es el desinterés porestoblecer reoles sistemes de Control y, sobre todo, del Control Político de lociudodonío, en controste con el entusiosmo por los ospectos técnicoformóles de sus instrumentos, sin ofón por hocerlos operotivos y oplicor susrecomendociones.

En este punto, se aprecio lo diferencio entre lo neutroildod técnico delos indicodores diseñodos y el sesgo político que ofecto los resultodos. quese resume en lo tensión resultonte entre los indicodores de eficocio y loeficocio de los indicodores, en el mejoromiento de lo político público.

No obstonte, el onolisis pierde dinámico si no se le remite o loselementos del contexto, dodos por lo orientoción de lo Político Público.

En ios páginas siguientes, obocomos oígunos elementos de estedebote, político y económico o lo vez, retomondo lo pertinente, poro onimorlo discusión sobre lo problemótico del Control Interno y orticulorio con lo delControl de Gestión y de los Indicadores, o fin de hocer uno lecturo móscomprensivo y critico de sus perspectivos, en el morco de nuestrosorgonizQciones públicos.

El propósito del Trobojo oqui expuesto, es porticipor en lo empresopedogógico de construcción de un Estodo descentrolizodo y democráticoporticipotivo, nuez lo Misión Institucionol de lo ESAP. y cuyo posibilidod. otontos les porece ton remoto, infortunodomente, no sin rozones.

Pero oporte de crédulos y escépticos el hecho es que. en distintosesferos de lo vida político del poís. los instituciones, los portidos. los gremios,los orgonizociones no gubernomentoles, los instoncios de porticipociónciudodono, etc.. hoy uno moreo creciente por debotir y resolver nuevos yviejos problemas socio - políticos, vinculodos con lo ousenclo de un sistemode control robusto y confioble.

En este Escrito, poro uno mejor comprensión de lo problemótico de•los indicodores de Gestión en el contexto de lo Político y lo GestiónPúblicos, horemos un reposo de los distintos ospectos de ios modolidodesde Control que se oplicon en Colombio, o sober, Fiscol, Interno y de Gestión,de sus ómbitos de operoción, de sus requisitos, de su impocto económico yde pertinencio de sus indicodores.

Poro nuestro propósito, o lo lorgo de lo exposición, desarrollaremoscuotro núcleos temóticos, según el siguiente orden de exposición:

• En el primero, presentaremos el contexto político del Proceso de Control,de monero que se aprecien su corócter integro! y su dimensión política.

• En el segundo, plantearemos olgunos consideraciones bósicos sobre elControl Interno, lo derivación en Control de Gestión, su aplicación y susventajas.

• En el tercero, el temo seró ocupodo por los Indicadores de Gestión, susrequisitos, ventajas, relatividad e instrumentos más asiduos y,

• En el cuarto, puntuolizoremos algunos aspectos vinculados oífortalecimiento del control social, verdadero foctótum en el sistema de

control administrativo y de control político.


1.- EL CONTEXTO POLITICO DEL SISTEMA DE CONTROL

Lo Modernizcción del Estodo. lo Privotizoción. lo Descentrolizoción y lobúsquedo de Eficocio, Eficiencio y Equidod en lo Gestión, osí como loemergendo de nuevos problemos en lo estero de lo Público, lo búsquedode lo Gobernobilídod, lo creoción de uno nuevo Culturo Político y elredóme ciudodono de tronsporencio en el monejo de los Bienes Públicos,son elementos del porodigmo de lo rocionolidod estotol en construcción,que se fundomento en lo búsquedo de equilibrio en los Finonzos Públicos.

Lo explicoción de lo crisis fiscol por el monejo improvidente y corruptode los recursos del erario, ho reivindicodo lo importoncio de uno Culturo delPlon, como criterio de orientoción y priorizoción del Gosto; de uno Culturodel Proyecto, como criterio de lo viobilidod de lo inversión; de uno Culturodel Presupuesto como instrumento de progromoción y rocionolizoción delGosto y, finolmente, de uno Culturo del Control entre los servidores públicos yde lo Veedurio Civico entre los ciudodonos, como expedientes de ControlPolítico,

l.l,- Lo Dimensión Politico del Control

Al lodo de eso suerte de megotendencios que recorren el tromodo delo Administroción Público, o sober, lo Globolizoción de lo Economio, lo

Descentrolizoción Político - Administrotivo y io Modernizoción del Estodo,oporece el Control de Gestión, como ejercicio de evoluoción del desempeñoen el monejo de lo público.

Asistimos, de olguno monero, ol reposicionomiento del Control en loogendo politico, como espocio poro lo porticipoción ciudodono en elejercicio de lo gobernación, como olternotivo poro democrotizor lo funciónpúblico.

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Y el fenómeno cobro especial significado en el contexto de doscoyunturos específicos de los procesos socio - políticos del pols;

Lo uno, signodo por lo reorgonizoción institucionol que se impulsó oportir de lo expedición de lo Constitución de 1.991 y que ho venidoformolizóndose en los respectivos desorrollos lególes sobre loDescentrolizoción y lo Porticipoción Ciudodono poro los cuoles sonestrotégicos el Control Fiscol, el Control Interno y de Gestión.

Lo otro, dodo por lo emergencio de lo ineficiencio del Gosto Público,osociodo o lo creciente corrupción de los ogentes públicos, que ho puestoen telo de juicio lo utilidod de los meconismos de control hosto ohoro

oplicodos y ho deteriorodo lo credibilidod y lo legitimidod del régimenpolítico.

Uno monifiesto preocupoción por lo tendencio creciente del gosto,trodicionolmente compensodo por lo vio único del incremento de los orbitriosfiscotes o un olto costo político, que ol finol nodie osume, llevó lo reflexiónhocio uno solución por lo vio del control del gosto, en especiol en lo que serefiere o lo eficiencio y o lo eficocio de lo odministroción público.

Pero, lo eficiencio y lo eficocio, exigen pulcritud en el monejo de losrecursos, punto de quiebre en lo discusión sobre los beneficios de loliberolizoción de! modelo económico, pues el fenómeno de lo corrupción seho disporodo o niveles no conocidos, en lo medido en que nuevos octores,empresorios y políticos, hon emergido en lo oreno del juego sucio con losrecursos del Estodo. hociendo que lo corrupción seo, "mós oportunisto,institucionolizodo y su estilo, perecido ol del crimen orgonizodo". Ademós, conun olconce "mucho moyor porque tombién es mucho lo que estó en juego."(WYGAND. 1,996, 40

Así que, tonto lo reorgonizoción institucionol, como lo búsquedo delcontrol del gosto y el freno o lo corrupción, hon impulsodo lo que podriomos

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llomof lo refundoción institucionol del Control, como proceso de solvoguordode recursos estotoles y como instrumento poro lo práctico de lo democrocío,©n un morco de porticipodón ciudodono y responsobilidod político.

Como proceso de solvoguordo de los recursos del Estodo, el Controltiene dos momentos de reolizoción: uno. el Interno que según lo dispone loLey 87 de 1.993, se reolizoró por cuento de codo uno de los entidodespúblicos, orticulodo o su 'ciclo odministrotivo, medionte procedimientosojustodos o lo noturolezo de codo institución y, otro, el Fiscol que pormondomiento de lo Ley 42 de 1.993, está o corgo de lo Controlorlo Generolde lo Repúblico y de sus homólogos en codo uno de los reporticionesterritorioles, procticodo en formo posterior y selectivo.

En su dimensión político, el Control oporece como un instrumento poroel ejercicio democrótico de lo porticipodón. en lo medido en que focilito elocceso de lo comunidod o uno fiscolizoción mós efectivo de lo gestiónpúblico, hosto ohoro considerodo osunto de exclusivo responsobilidod deuno élite de iniciodos, o su vez exonerodo de todo control.

Es decir, se creo un espocio poro democrotizor lo democrocío, por elprotogonismo de lo sociedod civil en los toreos de control del gosto público,que es necesorio implementor, sistemotizondo y proponiendo nuevosolternotivos e instrumentos poro lo porticipoción ciudodono en el control delo gestión público, como freno ol desmedido ouge de lo corrupción.

El Control, ohoro repotenciodo, en lo próctico vo sincronizóndose con losdemondos del proceso de Descentrolizoción, urgido ontes que dedelegoción de funciones y de tronsferencio de recursos, de un revestimientode copocidod de decisión o sus ogentes, de uno omplioción de coberturode los occiones del Estodo, de unos métodos de seguimiento y ©voluocióndel desempeño y, por sobre todo, de unos responsobilidodes gerenciolesd© nuevo cuño, en uno époco signodo por lo obllgoción de "dor cuento delo Qctuodo", ont© lo sociedod civil.

1 c •••15 cse«


Por su lodo, lo Descentralización demando nuevos métodos y estilosde control, que estén más preocupados por lo gestión y lo cercanía con locomunidad, mediante redes operantes de veedurías cívicos.

Especial consideración en este desarrollo, tiene el significado ético delControl, ligado al establecimiento de un confioble sistema de méritos en lofunción pública, o lo elaboración de indicodores poro lo evaluación deldesempeña y ol desarrollo de uno politice anticorrupción que merezco elreconocimiento de los ciudadanos, como se espera de lo contenida en eltexto de lo Ley 190 de 1.995.

En este contexto normativo general, que morco el espacio político,tonto el Control Fiscal como el Interno y su derivación en Control de Gestiónse convierten, hoy por hoy, en agentes dinomizadores de uno Culturo de loPúblico, en orticulodores del desorrollo de un Estodo Socio! de Derecho,

dentro de un orden político cuyos estructuras asuman un corócter"extrovertido", esto es. abiertos o los intereses socioles mós genuinos.

Así que, lo función de Control, se redefine por estor estrechamente unido olo noturolezo de un gobierno democrático. Impensable sin un régimen degorontíos y de veeduría ciudodonas, capaces de poner freno o lo tendenciaal outoritorismo y o lo preeminencia de los órganos centróles de poder.

Estos circunstancias, hocen que el temo del Control hoyo venidoreclutondo uno mayor audiencia, suscitando creciente preocupación en todoslos niveles de lo Administroción Pública, enriqueciendo su conceptuolizoción ymetodologías de aplicación, no sólo por lo dimensión politice que involucra,sino por el impocto económico de su manifestación y el significado ético desu implementoción.

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1,2.- El Control Fisco!

Esto modolidod del Control esto o corgo de lo Controlorlo Genero!de lo Repúblico - COR - en cobezo del Controlor Generol. funcionarlodesignodo por los dos Cómoros del Congreso, "el primer mes de sussesiones poro un período iguol ol del Presidente de lo Repúbíico. de temointegrado por condidotos presentodos o rozón de uno por lo CorteConstituclonol. lo Corte Supremo de Justicio y el Consejo de Estado, que nopodro ser reelegido poro el periodo Inmediato ni continuor en ejercicio desus funciones ol vencimiento del termino poro el que fue elegido.

Este meconismo de elección del Controlor. contemplodo en el orticulo267 de lo Constitución, se propone profesionolizor y especlolizor lo funciónde control, comenzondo por desclientelizorlo.

Desclientelizorlo. ol menos en lo teorio, pues oún hoy. con todo y eldesorrollo de uno ciudodonlo zohorl. el Controlor Generol discute

obiertomente sobre sus "cuotos políticos" o seon los corgos burocráticos porosus omigos, en el gobierno cuyo desempeño fisco! se ho comprometido ovigilor.

Así mismo, lo normo estobleció lo outonomio odministrotivo yfinonciero y el corócter técnico de los orgonismos de control (el Generol delo República y los de los distintos niveles territorioles de lo odministroción)como condición poro que los controlores puedon cumplir sus toreos sin lointerferencio, ni lo presión del ejecutivo, del cuol hon dependidopresupuestolmente hosto ohoro, no pocos veces, como subolternos.

En tercer lugor. ho venido consolldóndose el Control como unoinstitución fundomentol. poro que puedon dorse los Principios Generóles delo Adminlstroclón. que consogró el Articulo 209 de lo Constitución, en lossiguientes términos:

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Lo función oóminístíotivo está ol servicio de ios intereses

generóles y se desorrollo con fundomento en los principios deiguoldod. morolidod, eficocio. economío, ceieridod, imporciolidod ypublicidod, mediente lo descentrolizoclón, lo delegoción y lodesconcentíoción de funciones.

Los outoridodes odministrotivos deben coordinor sus octuociones

poro el odecuodo cumplimiento de los fines del Estodo. LoAdministroción Público, en todos sus órdenes, tendró un control

Interno que se ejerceró en los términos que señóle lo Ley."

Consecuentemente, poro obrir poso o esto consideroción bosico, loConstitución de 1.991 estobleció dos momentos en el proceso de control,desdoblóndolo en un Control interno y un Control Fiscol posterior y selectivo.

El control posterior es lo vígilonclo de los octividodes. operociones yprocesos ejecutodos por los sujetos de control. El control selectivo es loescogencio. medionte el procedimiento técnico de uno muestrorepresentotivo de recursos, cuentos, operociones o octividodes. poro obtenerconclusiones sobre el universo respectivo, en desorrollo del control fiscol.

El Control Fiscol, trodicionolmente vertebrodo en el control numérico ylo observoncio normoíivo. se reconoce que tiene que empezor o interesorseiguolmente, por el onólisis cuolitotivo pues, "el sólo requisito de cumplir conlos normos no gorontizo el logro de uno odministroción público eficiente."

El giro en lo metodologío del Control fiscol, se explico porque elonólisis cuolitotivo del grodo de control de los instituciones sobre el medioombiente económico define, hosto qué punto uno sociedod estó bienorgonizodo. De monero que, lo previsión y lo onticipoción proveídos por elproceso de evoluoción, son los virtudes mós requeridos de lo odministrociónmocroeconómico.

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En lo reolidod, generolmente, se desconoce el desempeño de losprogramas y proyectos en los que se plosmon los orientociones del gastopúblico y. sobre todo, se ignoro el impocto que producen sobre lopoblodón. Normolmente "no se sobe si toles progromos sirven o no sirven; sisirven, cuonto sirven y en que grodo se justificon; quienes oprovechonreolmente sus beneficios y quienes son perjudicodos por ellos." (FRANCO.1.994; 2)

Poro trotor de otender o estos cuestiones, en Colombio lo vigilonciode lo gestión fiscol del Estodo incluye, "el ejercicio de un control finonciero,de gestión y de resultodos, fundodo en lo eficiencío. lo economío, loequidod y lo voloroción de los costos ombientoles."

Según el espíritu constitucionol, lo función de control no solomentedebe concentrorse en el exornen de ios tronsocciones, sistemos e informes

finoncieros. evoluondo. o su vez, el cumplimiento de los leyes y reglomentos,sino que de monero muy especiol, "debe revisor lo eficiencío y economíoen el uso de los recursos y verificar si estó cumpliendo con los resultodosesperodos." (Controlorío Genero! de lo Repúblico. 1987; 1!)

En el ejercicio del Control Fiscol, de lo revisión de los proyectos de unoentidod, se ho posodo ol englobe de lo Institución, o su contextoodministrotivo, como unidod de onólisis, de monero que puedo verificorse suimpocto económico, lo medido en que contribuye ol desarrollo de su entornoy. sobre todo, el efecto de su octividod sobre los condiciones de vido de lossectores mós corenciodos de lo sociedod.

Ahoro. los desarrollos lególes de lo Constitución, lo Ley 42 de 1.993,sobre lo Orgonizocíón del Sistemo de Control Fiscol y lo Ley 106 de 1.993,sobre Orgonizocíón y Funcionomiento de lo CGR, oporece un control demoyor entidod. convertido" en un volor ogregodo de lo economíocolombiono, en un instrumento eficoz de lo morol público y en uno columnode lo legitimidod del Estodo." (OSSA.L998 (b); 7B)

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Por supuesto, lo oplicodón del mondomiento constitucionoí y lego!,requiere uno modificación sustonciol de los métodos y olconce de loControlorío, que deberá centrorse en el exornen y evoluoción constructivo yobjetivo de los operociones y octividodes de lo odministroción con el objetode:

• Estoblecer en qué medido los resultodos olconzodos por los entidodesvigilodos sotisfocen los metos y objetivos propuestos en los políticos,piones, progromos y proyectos fijodos por los orgonismosgubernomentoles y odministrotivos correspondientes.

Evoluor el nivel de eficiencio y eficocio en el monejo de los recursos,señolondo los prácticos no económicos e identificondo los cousos deinefidencio en lo operodón de los entidodes.

• Dictominor sobre lo rozonobilidod de los estodos finoncieros de los

entidodes y si lo eloborodón de los mismos cumple con los normosprescritos por los outoridodes competentes.

• Comprobor que los tronsocciones y operociones reolizodos con fondos ybienes públicos se desorrollon con ocotomiento o los leyes y o losreglomentos o que están sometidos los entidodes. {Controlorío Generolde lo República. 1.991; 21)

Lo oplicoción del Control Posterior, dentro de estos propósitos, es unomonero de recuperor lo outonomío del ente fiscolizodor, pues el régimendel Control Previo, sugerío que todos los occiones efectuodos por loAdministroción eron comportidos por lo Controlorío, que oporecio solidoriocon los resultodos de lo gestión gubernomentol..

Otrosí, el Control Previo, se hobio convertido en borrero centro locopocidod del gobierno poro cumplir, incluso, con los procedimientos bósicosy en foctor de disminución de "lo responsobilidod e iniciotivo entre los

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funcionorios públicos responsobles de lo administroción de recursos ysuministro de servicios". (Respondobllidod.1,994; 8)

Por otro porte, mediante el nuevo Control Selectivo, yo no es necesoriorevisor todos los octuociones, sino recurrir o lo selección, técnicamente

logrodo de uno muestro, poro inferir conclusiones oplicobles o lo totolidodde los octuociones de lo entidod.

Ahoro. el ejercicio de lo vigiloncio fiscol. puede recurrir o diversossistemos de control, con enfoques y metodologíos precisos, odecuodos o lonoturolezo de lo entidod sometido o control, confiriéndole más rigor o losonólisis.

Poro el efecto, lo Ley 42 de 1.993 estableció los siguientes sistemosde control:

• El control de legolidod, que es lo comprobación que se hoce de losoperociones finoncieros, odministrotivos, económicos y de otro Indole deuno entidod, poro establecer que se hoyon reolizodo conforme o losnormos que le son oplicobles.

• El control finonciero, que es el exomen que .se reolizo con bose en losnormos de auditorio de oceptoción generol. poro estoblecer si losestodos finoncieros de uno entidod reflejon rozonoblemente ©Iresultodo de sus operociones y los combios en su situoción finonciero.comprobondo que en lo eloboroción de los mismos y en lostronsocciones y los operaciones que los originaron, se observoron ycumplieron los normos prescritos por los outoridodes competentes y losprincipios de contobilidod universolmente oceptodos o prescritos por elContodor Generol de lo Noción.

• El control de resultodos, que es el exornen que se reolizo poroestoblecer en qué medido los sujetos de lo vigiloncio logron los

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objetivos y cumplen los piones, programes y proyectos odoptodos porlo odminístroción. en un período determinado.

Lo voloroción de costos ambientóles, que cuontifico el Impacto por eluso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente yevalúo lo gestión de protección, conservación, uso y explotación de losmismos.

El control de gestión, que es el examen de lo eficiencia y de lo eficaciade los entidades en el manejo de los recursos públicos, determinadomediante lo evoluoción dé sus procesos odministrotivos, lo utilización deindicadores de rentabilidad pública y desempeño y lo identificación delo distribución del excedente que estos producen, asi como losbeneficiarios de su actividad,

lo revisión de cuentas, que es el estudio especializado de losdocumentos que soportan legal, técnico, financiera y contablemente losoperaciones realizados por los responsables del erario durante unperiodo determinodo, con miras o establecer lo economía, lo eficacia, loeficiencia y lo equidad de sus octuociones.

Lo evoluoción del control interno, que es el análisis de los sistemas decontrol de ios Entidades sujetas o lo vigilancia, con el fin de determinorlo calidad de los mismos, el nivel de confionzo que se les puede otorgory si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.

Esto evaluación, al detectar los empresas estatales con mejores logrosen el funcionamiento de sus sistemas de Control Interno favorece el

rendimiento de lo función de lo Controloria. O en otros términos. °elestudio y lo evaluación oportuna de los sistemos de organización,métodos de trobojo y medidas de control y salvaguardia de las bienes,adoptados por lo entidad, proporciona al funcionario evaluador unconocimiento razonable del grodo de confianza que puede depositar

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en lo informoción y de lo eficlenclo de lo odministfoción de lo entidod."(ControlorÍQ Generol de lo República. 1,993; 50)

Sirviéndose del soporte de estos siete sistemos. el Control Fiscol seoplico en los dos niveles de lo octividod estotol, el mocro. o seo el que serefiere ol control sobre el monejo de los finanzas del Estodo y el micro, quees el control sobre lo odministroción de los recursos de los entidodes delEstodo,

En el exomen mocro, tiene en cuento los voriociones y troyectorio delos finonzos del Estodo y el cumplimiento de los objetivos de lo PolíticoEconómico, utilizando como instrumentos de evoluoción el Plan de Desarrolloy el Presupuesto Nocional.

Lo vigilancia en el nivel micro, se ejerce sobre lo actividad específicade las personas y entidades que manejen recursos públicos, o partir de susPlanes de Gestión o Indicativos.

Se subrayo tombién. en lo nuevo versión del Control Fiscal lojurisdicción coactivo de lo Controlorio. que le permite porticipor. dentro de losprocesos que se inicien centro los funcionarios incursos en violaciones de losestatutos fiscales y en el detrimento del potrimonio público.

1.3.- Los dispositivos de Control

Igualmente, bajo los ouspicios modernizontes de los sistemas deControl, desde lo Constitución de 1.991. pueden listarse tres dispositivas clavede control sobre lo Gestión Público:

• La Unidad de Control del Departamento Nocionol de Ploneoción -DNP-• El Estatuto anticorrupción y,

• El Código Único Disciplinario

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1.3.1.- Lo Unidad de. Control del Deportomento Nocionol de Ploneoción

Esto unidad por mondoto constítucionol (ortículo 343) tiene o su corgo"el diseño y lo orgonizoción de los sistemos de evoluoción de gestión yresultodos de lo odministrodón público, tonto en lo relocionodo con políticoscomo con proyectos de inversión."

El desorrollo de este conon. ho dodo lugor o lo creoción del sistemoSINERGIA, como elemento fundomentol " del compromiso del Estodo demodernizorsu gestión."

Son tres los criterios centróles, sobre los cuoles se construye Sinergio;(E5COVAR.1.99Ó; 14}

• El primero se concentro en lo rozón de ser de lo evoluoción ¿poro quése evolúo? Poro generor informoción que permito retroolimentor lo tomode decisiones hocio el mejoromiento constonte de lo gestión.

• El segundo tiene que ver con el criterio normotivo que guío losevoluociones del sistemo ¿cómo se define uno bueno gestión? Lorespuesta se desprende de lo Constitución que subroyo loresponsobilidod del Estodo frente o lo sociedad civil en términos decumplimiento de objetivos que contribuyon o lo creoción de nuevosopoftunidodes de desorrollo económico, social y ombientol poro lopobloción. Asi que, uno bueno gestión se define, principolmente, entérminos del logro de resultodos del Plon de Desorrollo.

• El tercer criterio ¿quiénes evolúon? oporece como un corolorio delprimero. Lo orticuloción de lo evoluoción con los occiones del gobierno ylo ploneoción, de lo que depende lo integridod de lo gestión y suorientoción o resultodos, se logro mós odecuodomente cuondo losresponsobles de lo evoluoción son los mismos octores que odelonton losocciones. De oh! que en Sinergia lo evoluoción seo concebido.

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pfincipolmente, como outoevoluoción. Supone uno moyor autonomía enlos procesos gerencíoíes.

Lo evoluoción es entenciido oqui " como un momento integral einseporable de lo gestión público orientodo o resultados, Sinergia más queun sistema de evaluación constituye el sistema de gestión del Plan Nacionalde D0sorrollo."{IBID; 16)

Poro el logro de estos propósitos se conforman Unidades de Gestiónque, poro codo programo y subprogromo, aseguran lo coordinación entrelos entidades y lo participación ciudodono, onolizon y hocenrecomendaciones sobre lo copocidod institucionol y lo autonomía de codouno de ellos, velan por uno adecuado asignación presupuestol; definen losporómetros de evoluoción; evolúon periódicamente el cumplimento de losmetas establecidas en los documentos Conpes y sus desarrollos posteriores ygestionan los correctivos necesorios poro el cumplimiento de los objetivospropuestos en ellos.

Es decir, se planteo un modelo de Evaluación, coherente con lonoción de Control Permanente, outoevoluoción y verificación de los logrosen referenclo con el Plan.

1.3.2.- El Estatuto Anticorrupción

Expedido como lo Ley 190 de Junio de 1.995, esto orientado opreservar el principio de lo moralidad en lo Administración Pública y oerradicar lo corrupción administrativo, creando " un régimen de empleadospúblicos que combina lo publicidod sobre los condiciones de idoneidad quelos osisten y sobre su situación patrimonial con lo implontoción de un sistemade incentivos destinodo o recompensar o los buenos servidores." ( EstatutoAnticorrupción. 1.995; 4 )

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Está orientodo q mejorar lo tfonsporencio de lo gestión público y ofocilitor distintos formos de veedurio cívico sobre lo ejecución del gosto oficio!.

Uno de los herromientos poro lo veedurio cívico es el Diorio Único delo Controtoción Público { un opóndice del Diario Oficio!) que "ofrece los dotosnecesorios poro que se puedo llevor o cobo el control sociol sobre locontrotoción del gobierno mediente onólisis comporotivos." (MARTINEZ. 1.998;9D)

El Estotuto creo tombión, el Sistemo Único de Informoción de Persono!en el Deportomento Administrotivo de lo Función Público, con los siguientestoreos;

• Eloboror los formotos de hojo de vido único, poro los persones queospiren o corgos o empleos públicos, o o celebror un controto deprestación de servicios con lo odministroción. osl como los formotos deoctuolizoción de dotos poro nuevos. solicitudes de ingreso o loodministroción público y de colificoción de los empleodos del sector.

• Acopior y sistemotizor lo informoción contenido en los hojos de vido y enlos formotos únicos d© colificoción.

• Actuolizor lo informoción de acuerdo con los dotos que periódicomentelleguen o su conocimiento y.

• Suministror lo informoción o su olconce cuondo seo requerido por unoentidod público.

Como plusproducto de este sistemo, se construye y orgonizo unoinformación bósico. ontes Inexistente en Colombio, por medio de lo cuolpodró conocerse con buen grodo de exactitud, el tomoño de los plontosodministrotivos. tonto del persono! profesional como del de opoyo, en losdiferentes óreos de los instituciones estotoles.

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1.3.3.- El Código Único Disciplinorio

Promulgado bojo lo Ley 200 de 1.995. con el objetivo principol de"gorontizor el cumplimiento de los fines y funciones del Estodo. viobilizondo elestoblecimiento de lo responsobilidod de los servidores según los principiosrectores de lo octividod de lo odministroción público, los derechos ygorontios de los gobernodos y los deberes y obllgociones del servidorpúblico poro el Estodo y lo Comunidod."

A portir de lo vigencio del Código Único se supero lo multiplicidod deregímenes disciplinorios que conduce ol ejercicio ineficiente e inequitotivo deljuzgomiento de lo conducto de los servidores públicos, onorquizo lo funciónde control y dificulto el cumplimiento de los obligociones o corgo de losentidodes públicos.

Lo Ley estoblece obligociones y fundomentos doctrinorios, de losiguiente formo:

• Puntuolizo oquellos conductos que implicon lo diligencio, el compromiso, lomotivoclón y lo eficiencio que el servidor debe tener siempre comopoutos obligotorios en el cumplimiento de su gestión poro logror lospropósitos de lo entidod y los fines del estodo.

• Deduce lo responsobilidod disciplinorio del incumplimiento de losdeberes, de lo comisión de uno conducto prohibido, de lo omisión oextrolimitoción en el ejercicio de funciones, de lo incursión enincompotibilidodes e inhobilidodes y del conflicto de intereses.

• No sólo constituye un medio preventivo, sino tombión de gorontio poro lobueno morcho y eficiencio de lo función público.

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• Supero lo trodidonol formolidod rituol poro ovonzor hocio un juzgomientogorontizodor de derechos, pero sin que puedo servir d© medio poroposíbilitor lo impunidod medionte personolísimos meconismos quetrodicionolmente hon Incrementado los nulídodes.

• Actuolízo ©I régimen de sonciones y flexibilizo lo reguíoción sobre losínhobiíidodes de los servidores públicos.

• Concibe uno nuevo regíomentoción sobre ©I derecho o lo impugnociónde los octos procesóles y disciplinorios. y desorrollo uno noción devigiloncio como función propio de lo Procurodurío, ol iguol que ogilizo elsistemo de notificociones.

Al lodo de lo Controlorlo Generol { y de los Territorioles) y de loProcurodurío {y sus oudiencios públicos), estos dispositivos potenciodos comoorgonismos de control, deben formor un ©speciolizodo sistemo de control,cuyos meconismos y resultodos comienzon o percibirse en losemprendimientos onticorrupción. que son codo vez más frecuentes ©n ©I pois.

Lo toreo no es ton sencillo, por supuesto, si tenemos en cuento losrosgos culturóles perversos que hon odoptodo los prácticos contro los bienespúblicos, muchos veces considerodos como estilos de sobrevivencio, tonrefinodos como poro que se logre desfolcor el Estodo sin quebrontorninguno ley.

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2.- DEL CONTROL INTERNO AL CONTROL DE GESTIÓN'

Como hemos visto, nuestro ordenomiento íegol dispone que el ControlFIscqI se oplique de monero posterior y selectivo, creondo un ambiente deoutonomío y responsobilidod dentro del cuol lo Administroción puedoprogromor, ejecutor, controlor y outoevoluor su desempeño.

En consecuencio, se suprimió el control previo, cuyo efecto másperverso proboblemente fue, "no hober permitido que codo gerente y codoentidod público tomoro conciencio e interiorizoro su verdoderoresponsobilidod en el diseño y desorrollo de odecuodos sistemes de controlinstitucionol y concomitontemente. en el diseño de sistemes y métodosidóneos poro ©I monejo de los fondos y bienes públicos y poro el plenocumplimiento de los funciones osignodos." (Controlorío Generol de loRepúblico. 1.994; 128)

Resultodo de esto percepción y de los oires de Modernizoción y deproyectos onticorrupción de lo époco. lo Constitución del 91. estobleció elControl Interno y el de Gestión, como meconismos poro bregor contro locorrupción, lo ineficiencio y lo folto de tronsporencio que el control previo,hobío prohijodo de olguno monero.

Poro hocer uno revisión puntuol de estos dos tipos de control y sucornplementoriedod. como soportes de uno bueno gestión, vomos odesorrollor los siguientes temos:

• Lo conceptuolizoción de Control Interno y su lugor y popel en lo culturoorgonizocionol, cruzodo por lo urgencio de lo outoevoluociónpermonente,

• Los objetivos del Control Interno en el contexto de uno institución públicomoderno.

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• Los condiciones orgonizocionoles y los ventojos del Control Interno, en elmorco de un nuevo estilo odministrotivo poro el sector público.

• Lo definición del Control de Gestión y,• Los requisitos institucionales, poro implementor el Control de Gestión.

2,1,- Lo Conceptuolizoción del Control Interno

Según el Articulo 269 de lo Constitución. " en los entidades públicos, losoutoridodes correspondientes estón obligados o diseñor y oplicor, según lonoturolezo de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno,de conformidod con lo que dispongo lo ley. lo cuol podro estoblecerexcepciones y outorizor lo controtoción de dichos servicios con empresosprivodos colombionos."

El desorrollo de esto disposición constitucional estó en lo Ley 87 de1.993. en donde se define el Control Interno como °el sistemo integrodo porel esquemo de orgonizoción y el conjunto de los piones, métodos, principios,normos. procedimientos y meconismos de verificoción y evoluociónodoptodos por uno entidod que, formondo porte del ciclo odministrotivo,gorontizo razonablemente que todas los actividades, operociones,octuociones. os! como lo odministroción de lo informoción y los recursos, seodelonton de ocuerdo con los leyes, dentro de los políticos prescritos y losobjetivos y metos progromodos".

Siguiendo el tono de lo legislodo, se puede interpretor que el ControlInterno es, onte todo, e! proceso que do uno seguridod rozonoble. respectool logro de los objetivos, en los siguientes cotegorios;

• Eficocio y eficiencio de los operociones, que troto de los objetivosoperotivos bósicos de uno entidod. incluyendo metos de desempeño,rentobilidod y solvoguordo de los recursos,

• Confiobilidod de lo información financiero, que se relaciono con lopreporoción de estodos finoncieros. involucrondo estodos finoncieros

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intermedios y condensodos y dotes finQncieros seleccionados que sederivan de dichos estodos.

• Cumplimiento de ios leyes y reglomentos o los cuoles esté sujeto laentidod.

Alcanzar estos logros que don cuenta de la efectividad del ControlInterno, depende en altísimo proporción del estilo de dirección y el gradode compromiso de lo Gerencia de lo orgonizoción,

En efecto, al operar, el Control Interno conjuga cinco componentesinterrelocionodos que se integran con el proceso administrativo y se derivandel modo del modo cómo se gerencia lo entidad;

• El Ambiente de Control. Es el cimiento de lo orgonizoción del ControlInterno, pues proporciono lo disciplino y lo estructura. Incluyen lointegridad, los 'volares éticos y de competencio de los funcionarios: lofilosofio gerenciol y el estilo operativo; lo formo en que lo gerencioasigno autoridad y responsabilidad, y el modo en que organizo ycapacito o sus colaboradores.

• Lo Evaluación de Riesgos. Indico cómo es que codo entidad encaro unovariedad de riesgos provenientes de fuentes internas y externas quedeben ser ponderados e identificados en un "mopo de riesgos". Uno

. precondición de esto evaluación, es el estoblecimiento de objetivosconectados con diferentes niveles y consistentes internamente. Es loidentificoclón y el onólisis de riesgos relevantes poro los objetivos y lobase poro determinar cómo se deberán monejor.

• Los Actividades de Control. Son los politices y procedimientos poroasegurar que se realicen los directivas gerencioles. Ayudan o tomar losacciones necesarias poro solucionar riesgos en relación con los objetivosde lo entidod. Estón presentes en todos los niveles y en todos losfunciones de lo organización e incluyen octividodes ton diversas comoaprobaciones, outorizociones, verificaciones, revisiones del desempeñooperativo, seguridad de activos y segregoción de funciones.

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• Lq Informoción y lo Comunicoción. Se debe identificar, capturar ycomunicar lo información pertinente en formo e intervalos que permitan oios funcionarios cumplir y controlar sus responsobiiidodes. Lo comunicociónporo ser efectivo, debe tener un sentido omplio. poro que todo elpersonoi puedo entender su propio rol dentro del sistemo de controlinterno.

• El Seguimiento. Es el proceso que evalúo el desempeño del sistemo otrovés del tiempo. Se llevo o cobo en el tronscurso de los operociones.Incluye octividodes regulores de supervisión y odministroción y otrosaciones que osumen los funcionorios en el desempeño de sus funciones.El olconce y frecuencio de los evoluociones seporodos dependerábósicomente de uno evoluoción de riesgos y de lo eficocio de losprocesos de seguimiento.

Estos componentes formon un sistemo integrodo que reoccionodinómicomente o los condiciones combiontes. El Sistemo de Control Interno

se entrelozo con los octividodes operotivos de lo entidod y, es mós eficoz,cuondo los controles son desorrollodos dentro de lo infroestructuro de lo

entidod.

Todos los componentes son relevontes o codo cotegorlo d© objetivos.Al onolizor uno cotegorio - por ejemplo, eficocio - eficiencio de operocioneslos cinco componentes deben estor presentes y funcionor ©ficozment© porodeterminor el grodo de odecuoción del control interno sobre losoperaciones. {Ver Cuodro No.l).

Sotisfechos estos requerimientos de corócter orgonizocionol, el ControlInterno cumple toreos vitóles poro el desorrollo de lo entidod, toles como.-

• Asesoror lo formuloción de políticos, porque cumple uno toreo deocompoñomiento o lo Gerencio, sin involucrorse en octividodes deejecución u operoción.

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Evoluor los procesos encorgóndose de verificor cómo se cumplen,mediante prócticos de ouditorlo. oplicodón de encuestas, seguimiento delos procesos, análisis de los sistemos estratégicos, etc.Fomentar el autocontral y la autoevaluación, mediante actividades desensibilización, primero en el nivel directivo, poro comprometerlopolíticamente y generar un efecto coscado hacia los demós niveles de loorgonizoción.

Coordinar toreos con organismos externos, poro que el control seoefectivo, apoyándolos con lo información disponible.

CUADRO No. 1

RELACIÓN DE LOS COMPONENTES Y LOS OBJETIVOSDE CONTROL INTERNO

1 OBJETIVOS/COMPONENTES

EFiCiENCiA Y EFICACIA EN OPERACIONES CONFIABILIWD

INFORMACIÓNFINANCIERA

CUMPLIMIENTO LEGAL

Y NORMATIVO

1 Ambiento de Conüol

Anóii$io del Riesgo

1 Actividades de ConüolInfoimorión yComunifotión

Seguimiento

2.2.- El origen del Control Interno

El Control interno tiene su origen más cercano, no sólo en elmondomiento legal, sino en el sentido de la reestructuroción que íasentidodes públicas han venido cobrando al ritmo del ajuste institucional, queincluye:

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' Lo modernización de lo orgonizoción estotol, en respuesta o los demondosde uno intervención mós efectivo.

' El oumento de coberturo institucionol de los políticos públicos.

I El moyor grodo de delegoción de outoridod en un morco de complejidodde toreos que no pueden ser osumidos sino o trovés de meconismosflexibles de odministfoclón, poro que el delegotorio "empoderodo" se veocompelido o odoptor un tolonte gerenciol y de liderozgo. susceptible deevoluoclón.

'El proceso de Descentrollzoción cuyos proyectos de outonomío territorio!requieren su propio ómbito de control.

El Control Interno pues, se convierte en ineludible del proceso deDescentrollzoción, puesto que en un proceso como este °lo lobor mósimpórtente de lo ploneoción del desorrollo le corresponde o los mismosentidodes ejecutoros, por lo cuol es necesorio poner en morcho un sistemode ploneoción y evoluoclón flexible y outónomo que involucre en formoodecuodo o todos los orgonismos. Asimismo, estó comprobodo que elmejoromiento permonente de lo gestión solo se do en lo medido en quelos ejecutores reolicen su propio evoluoción." ( DNP. 1.994; 5 )

2.3,- Lo visión totolizodoro de lo entidod y su control

El odvenimiento del Control Interno puso ol descubierto que el cicloodministrotivo, ho venido funcionondo de monero incompleto, dentro de unovisión desogregodo de lo Orgonizoción, puesto que los procesos dePloneoción y Ejecución no hon sido complementodos con los de Control y/oEvoluoción, restándole utilldod o los onólisis de desempeño y de colidod delo inversión.

• •• ••

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D© ahí que, en nuestro medio, se veo ton fácil ploneor y ejecutor, peroseo ton difícil que coincidon.

Eí Sistemo de Control Interno, contiene ios elementos poro uno visióntotolizodoro de lo odministroción, poro lo evoíuoción y retrooíimentocíón desu gestión y reoxigenor ©1 principio de responsobiíidod. fociíítondo o iosogencios estotoies decidir sobre lo conveniencio y oportunidod de todos iosoctos inherentes oí servicio público.

Lo dimensión integroi del Control interno focilito lo cuoiificoción delproceso de evoíuoción, hosto ohoro sesgodo por el ospecto finonciero, lohoce mós comprensivo que lo Auditorio interno.

En efecto, lo Auditorio es uno octividod de evoíuoción independientedentro de lo orgonizoción, destinodo o lo revisión de operociones contobies,finoncieros y odministrotivos de uno entidod y de sus políticos, piones yprocedimientos que utilizo, mientros que, el Control Interno ©s uno octividodglobolizonte, referido o los efectos'positivos que lo dirección de lo instituciónintento olconzor o los condiciones odversos o efectos negotivos que troto deevitor.

El Control interno reboso io Auditorio Interno pues estó conformodopor tres tipos de controles, uno de ios cuales lo incluye, que se pueden ir

construyendo en formo escoior, ©n un desdobiomiento de lo complejidod delo gestión, como se puede oprecior en el Esquemo No.l y se puede describirQSi:

• El control finonciero, que se reolizo con bose en los normos de ouditoriogenerolmente oceptodos. Trodicionolmente, se ho venido oplicondo entodos los ©ntidodes.

• El control odministrotivo, que se efectúo sobre los procedimientos y registrosy siento los boses que permiten el exornen y evoíuoción de los procesos

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de decisión en cuonto oí grodo de eficienclo, efectivídod y economio.Puede oborcor onólisís estadísticos, estudios de tiempos y movimientos,informes de rendimiento, progromos de copocitoción o empleodos ycontroles de colidod.

'El control de gestión, que es el exomen de eficiencio y eficocio en loodministroción de los recursos públicos, mediente lo evoluoción de susprocesos odministrotivos, lo utilizoción de índicodores de rentobilidodpúblico y desempeño y lo identificoción de lo distribución del excedenteque estos producen, osí como de los beneficiorios de sus octividodes,

ESQUEMA No. I

SISTEMA DE CONTROL INTERNO

n

í~CONTROLES

GESTION

CONTROLES

ADMINISTRATIVOS

CONTROLES

FINANCIEROS Y CONTABLES

2.4.- Objetivos orgonizocionoles del Control Interno

Sin perder su norte de goronte del cumplimiento de lo Misión Institucionol,desde lo perspectivo del elimo orgonizocionol que promueve y desde loperspectivo instrumentol, como herromiento de verificoción sobre procesosespecíficos, el Control Interno debe promover:

• El Plon de lo orgonizoción. Este señolo el rumbo y focilito lo controstocióndirecto entre los objetivos y los logros en su conducción. El Plon es lomoterio básico de lo medición de resultados.

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Un conjunto estoble de medidos y procedimientos. Se refiere o lo pre -existencio de unos regios de juego cloros que actúen sobre el conjuntode operodores de lo institución. Sin ellos es imposible que funcione unodecuodo Sistemo de Control interno. Por eso es impórtente lo definiciónpreciso de responsobilidodes políticos y funciones odministrotivos porolos ogentes y los Instituciones que porticipon en lo determinoción.osignoción, ejecución y evoluoclón de los recursos públicos." (Comisión deRocionolidod del Gosto Público y los Finonzos Públicos. 1.997: 40)

Lo solvoguordo de los bienes y recursos de los entidodes. A diferenciodel Control Fiscol. que ho sido mós un sistemo de penolizociones pordefroudoción de los bienes del Estodo, ©i Control Interno es previsor, trotode impedir los defroudociones y, sobre todo, los costos socioles quesiempre conllevo cuolquiero de ellos, no importon los compensocionesque se logren.

El goronte de lo exoctitud de lo informoción. Es quizós uno de losolconces mós meritorios poro lo gestión el logror errodicor los zonososcuros que generon trodicionolmente ciertos procedimientos como losligodos o lo ejecución presupuestol y lo controtoción odministrotivo, cuyoinformoción no es siempre completo o confioble.

El logro de lo eficocio de los operociones. El Control Interno por sucorócter endógeno es uno referencio noturol del funcionorio con suquehocer pues permite que oquel voyo oprendiendo el sentido de suocción y revolorizondo su función, creondo un ombiente propicio o loeficocio en los entidodes donde funciono.

El estimulo poro lo observoncio de los políticos institucionoles. Lo innovocióndel Control Interno es ocercor el diseño y lo implementoción de lospolíticos ol funclonorlodo. generondo compromiso entre ellos.

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2.5.- Condiciones orgonizocionoles poro su funcionamiento

Lo oplicoción eficoz de procesos de Control Interno, supone un previocumplimiento de unos requisitos orgonizocionoles y un medio ombientefovoroble en el interior de lo entidod que lo odelonto. poro podermoteriolizorse.

Este listodo de pre - requisitos poro lo oplicoción del Control Internoestá integrodo de to! monero que su lecturo evoco un DiagnósticoInstitucionol o seo el onólisis del contexto en que opero.

2.5.I.- Lo definición previo de uno Misión Institucionol dentro del propósitodel Estodo.

Es un oxiomo en lo literoturo especiolizodo que sólo uno definicióncloro de lo Misión y el propósito de lo orgonizoción permite tener objetivoscloros y reolistos. Al ser el fundomento de los prioridodes, los estrotegios. lospiones y los osignociones de trobojo. Lo Misión determino cuóles son losoctividodes esencioles.

Por lo tonto lo definición de lo Misión "se estoblece o portir del morco

lego! e institucionol que reglomento su noturolezo. objetivos y funciones y desu octuolizoción, teniendo en cuento los prioridades fijodos por el gobiernoen su Plon Nocionol de Desorrollo," (Deportomento Nocionol de Ploneoción.1.994, 3).

En fin. lo Misión expreso el verdodero sentido de lo Instituciónproyectondo, o lo vez, uno imogen cloro de sus octividodes esencioles,orientondo los toreos que desorrollo hocio el logro de objetivos comunespreviomente determinodos. por lo que sin su definición explícito, lo gestión seconvierte en un proceso desorticulodo y poco conducente.

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2.5.2.- Lo existencio de un Pión Indicativo.

Qu© deberá reflejor los objetivos y occiones de lo entidod poro unperiodo de tres o cuotro oños, especificondo los resuitodos esperodosonuolmente y lo medido de su reolizoción. es decir, los Indicodores y losmetos. El Pión Indicotivo se octuolizo onuolmente, de tol monero qu© reflejeno sólo el logro, sino los expectotivos de los responsobles.

El objetivo finol de los Piones Indicotivos es logror uno culturo depensomiento estrotégico poro superor lo mero perspectivo presupuestol entorno o lo gestión público. El seguimiento del Píon fovorec© el montenimientode un grodo odecuodo de correspondencio entre lo Misión y los objetivos.

2.5.3.- Lo disponibilidod de Tolento Humono.

Lo toreo del Control Interno es inseporoble de lo revolorizoción delrecurso humono, del perfeccionomiento profesional del funcionoriodo, poroque oprendo estilos de gerencio público y disminuyo los octos improvidentesen reloción con lo oplicoción de los recursos públicos.

Dondo por descontodo que el Control Interno no es uno toreoinquisidoro, ni policivo, sino uno toreo de ocompoñomiento de lo gestióndirectivo, se pueden resumir en un perfil profeslonol los requerimientos porosu ejercicio así: (LÓPEZ. 1.999; 17)

• Idoneidod, es decir, conocimientos suficientes en los óreos técnicos yoperotivos de lo entidod poro contor con suficiente criterio poro detectoroportunomente los situociones significotivos en lo morcho de lo mismo.

• Etico, poro qu© sus octos voyon revestidos de principios bosodos envolores fundomentoles.

• Copocidod de onólisis, poro entender y descomponer en porteselementóles un problemo e identificor cousos y efectos que genero logestión odministrotivo.

39 es»®


• Visión Sistémico, poro poder observar lo orgonizodón como un todointerrelodonodo, esendol en los condiciones de un mundo combionte,

donde lo reloción con el entorno presento riesgos permonentes,• Criterio de selectividod, poro distinguir lo vitol de lo triviol. concentrorse

en foctores críticos y neutrolizor los occiones nocivos,• Respeto por los ideos ojenos, poro entender y toleror los diferencies

que se formen en el proceso conversocionol. con mires o creercompromisos.

• Independencio, que le permito impulsor occiones objetivos, imporcioles ylejos de los prejuicios que condicionen negotivomente lo octividod de loentidod.

• Iguoldod de rozonomiento con los ejecutivos, poro poder sustentor susobservociones onte cuolquier nivel jerórquico.

• Convicción, por creer en lo que hoce e inducir con su ejemplo, nuevosoctitudes en lo función público.

Al lodo del Tolento Humono odecuodo. el Control Interno requiere,del elimo de trobojo mós opropiodo poro el desempeño de los nuevosfunciones. Porque el profesionolismo requerido no se vinculo ol sector público,bien por el mezquino sistemo de remuneroción estoblecido o por losprácticos clientelistos que porcelon lo nómino estotol.

2.5.4.- Lo existencio de un sistemo integrodo presupuestol y contedleconfiedle, que suministre informoción regulor y oportuno.

Lo formo como esté orgonizodo lo eloboroción, presentoción ymonejo de los finonzos de los entidodes permite su control o lo impide.

El presupuesto debe ser un sistemo orgonizodo de cuentos que reflejefielmente el monto y los fuentes de los recursos, osi como el monto y lodestinoción de los mismos, presentodo en cuodros de oplicoción quepermiten visuolizor y controlor los proyectos de lo Administroclón.

©Sí)© 40


Supone este ospecto, resolver lo ousencio de un sistema contobleodecuodo y oportuno, yo que lo contobilidod, no es sólo el pilor de loorquitecturo presupuestol, sino señolodo medio poro enfrentor lo corrupción,

2,5,5," Un medio ombiente fovoroble poro su fundonomiento, dodo en lossiguientes elementos:

• Autonomio suficiente. Los procesos de Control Interno no pueden sermeros opéndices de otros procesos o instoncios de poder dentro de loinstitución,

• Definición de sus responsobilidodes. en el monuol correspondiente, detol monero que puedo ir posicionóndose y volidóndose en lo escolo defunciones de lo orgonizoclón,

• Respoldo o sus progromos de trobojo por lo outoridod superior de loentidod, poro percibido como uno entidod sólido y con suficienterelevoncio en los oreos donde se tomon los decisiones.

El grodo de respoldo ol trobojo del Control Interno que derivosiempre en recomendociones. puede verificorse con lo oplicoción delIndicodor de Control Interno, mediente lo fórmulo:

Recomendociones ofendidos

Cl = ^

Recomendociones presentodos

2.5.Ó.- Lo oplicoción de un proceso de Inducción.

Cuondo el servidor público ingreso o lo entidod debe porticipor en unproceso de inducción formol, que le Instruyo sobre lo Misión y Objetivos,

41 ©s»©


sobre lo importoncio de sus funciones y ios rebcíones de lo entidod con elentorno.

En los entidades públicos colomblonos. el recién ingresado se debedesenvolver y defender en lo enmoroñodo burocrotizoclón que se hodesorrollodo sin ningún concierto, en que lo especiolizoción de lo función sediluye en un esquemo orgonizocionol en que medro lo subculturo delsupernumerorio.

En consecuencia, pululo el funcionorio desmotivodo, o quien resultomuy difícil inculcorle lo culturo de lo outoevoluoción y el principio de loresponsobilidod.

2.6,- Instrumentos poro odelontor el Control Interno

Poro odelontor el Control Interno existen algunos herromientos cuyouso se ho venido generolizodo en nuestro medio, sin perjuicio de suoplicoción selectivo, de ocuerdo con los óreos de moyor riesgo.

Un listodo mós o menos amplio de estos herromientos es el siguiente:(Controlorío Generol de b Repúblico. 1.994; 35)

• El muestreo estodístico; Bosodo en lo oplicoción de Pruebos selectivos.

• Los cuestionorios: Diseñodos por óreos de ocuerdo con lo noturolezo delo función institucionol.

• El método norrotivo o descriptivo; Que consiste en lo descripción deprocedimientos que se llevon o cobo.

• El método grófico; Que o portir del ocervo estodístico, se opoyo enFlujogromos y Orgonigromos.

eso© 42


• Los técnicos de auditorio: Entre los cuoles se pueden mencionor loVerificoción Oculor, lo Verificoción Verbol. lo Verificoción Escrito, loverificoción documentol y lo Verificoción Físico.

• Los normos de ouditorio generolmente oceptodos: Toles como los Normospersonóles, los normos relotivos o lo ejecución del trobojo y los normosrelativos o lo rendición de Informes.

• Lo selección de indicodores de desempeño: Entre los cuoles los másrecurridos son: el de eficocio, el de eficienclo, el de Costo beneficio, el deCosto mínimo, el de Fuentes y usos de fondos y los Rozones finoncieros.

• Los informes de gestión: Que tienen un corócter mós comprensivo eidentificon los normos y procedimientos estoblecidos, osí como losresponsobilidodes en reloción con lo Misión explícito de lo Institución.

2.7- Los difícultodes del Control Interno

El Control Interno, deberó contribuir o combior el estilo odministrotívo

en el sector público, en lo medido en que focilito lo vigencio de coeficientesmós rocionoles que el mero "porcentoje de ejecución" ton recurrido hostohoy por los ordenodores del gosto. de quienes se opodero cierto poronoioo medido que se ocerco el cierre del ejercicio fiscol.

De olguno mañero, "los presupuestos normóles del gobierno ollentono los odministrodores o despilforror dinero. Si no goston todo su presupuestoporo finóles del oño fiscol. ocurren tres cosos: pierden el dinero que honohorrodo; les osignon menos poro el oño siguiente y el director depresupuesto los reprende por haber solicitado demoslodo el oño onterior.De ohí que el gobierno, ocuciodo por el tiempo, se opresure o gostor susfondos ontes del término del oño fiscol." (OSBORNE.1.994: 46-47 )

• •

43 eSAO


De ohí que, frecuentemente, bs asignaciones presupuéstales na seinvierten con arreglo o un determinado plan de acción, con arreglo o losnecesidodes sociales mós sentidas, sino en .uno loco carrero contra el

calendario fiscol, poro que no queden soldos poro reintegrar al Tesoro.

Esto "lógico" imprime, en un primer estadio de lo gestión, ineficaciasocial oí gosto público, que deviene exorbitonte. en lo medida en que el

presupuesto se empleo en rubros no prioritarios, en un proceso que oparejocorrupción, por lo tentación de gostor. pora presumir de un estiloadministrativo que no dejo soldos. independientemente de cualquier otraconsideración de racionalidad.

En oposición o este estilo administrativo, se percibe en el ControlInterno lo posibilidad de implantar una genuino disciplino fiscal quegarantiza una gestión pública eficaz, oquelb que gasta Únicamente lo querecibe como ingreso y lo aplico exclusivamente en las actividades queproduzcan rentabilidad social o económico, previamente considerados en sudiseño presupuestol.

Ahora bien; no obstante el esfuerzo normotlvo. en porte por lonovedoso en nuestro medio, el Control Interno también tiene que enfrentor eldesgono con que viene aplicándose en los entidades del orden nocionol yterritorial, con énfasis en los métodos de control financiero, pues lospreocupaciones odministrotivos estón muy centrados en el ordenpresupuestol.

El Control Interno, como lo dictan los cánones, todavía estó muy lejosde ser uno próctica generalizada de lo Administración Pública, las mós de lasveces por ausencia de pre-requisitos institucionales como definición de loMisión y Objetivos, ausencia de un Plan coherente y compartido, loinaplicación de Sistemas de Contobilidad Pública o la corencía de Sistemasde Información.

• •• ••

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Aunque por su definición regíomentoriQ. el sistemo de Control Internodeberlo constituir uno preocupación central de los organizaciones públicas,"el proceso de consolidación y las acciones tendientes o motivar losfuncionarios pora diseñar e Implontar indicadores y elementos deautocontrol quedo reducida o otro toreo formal que en lugor de agregarvolar y sentido oí trabajo, hoce sentir al funcionorio con uno cargo mós quedebe cumplir." (CASAS. 2.000; 207)

2.8." Del Control interno ol Control de Gestión

Lo Gestión Público se ha definido como lo articulación estratégica delos acciones de uno entidad o su misión y objetivos, de ocuerdo con losprioridades fijados en los planes de desarrollo con el propósito degarantizar lo mayor coincidencia entre los decisiones derivodos de loploneoción y los acciones reflejadas en el presupuesto.

El control de estos acciones debe ser uno evaluación por cuento de!más olto nivel de dirección, en formo sistemótico y objetiva, o fin deonticiporse con medidas correctivas odecuodos o cuolquier pérdida derumbo que se verifique.

A este control se le conoce también como Control de Gestión, ounquese le denomino tombién indistintomente, Medición del Desempeño,Evoluoción de Resultodos, Indice de Eficocio, Coeficiente de Productividad, o

Indicador de Rendimiento.

O seo que el Control de Gestión está mós relacionado con el entornode lo organización pública, por su énfosis en los resultados, mientros que elControl Interno, atiende a los procedimientos, dodo su corócter mósadministrativo; pero ambos confluyen en el Sistema Gerencial de Control,pues permiten, a lo vez, lo evaluación y el monitoreo, en una suerte desubsistemas interdependientes, según se aprecia en el Esquema No. 2.

45 CS09


En este orden de ideas, el Control Interno, promueve lo eficlencio delos procesos orgonízocionoles, medíante el monitoreo o identificoción de susfortolezos y debilidodes poro recomendar correctivos que optimicen sufuncionamiento.

Y el Control de Gestión, por su porte, promueve lo eficacia en elentorno, evalúo resultados, en un escrutinio sistemático y objetivo, porodeterminor lo pertinencia y logro de los objetivos, prioritoriomente en elámbito de lo equidad del desarrollo.

Desde lo normativo, artículo 12 de lo Constitución Política, el Control de

Gestión se define como " el examen permanente de lo eficiencia y eficociode los entidades en lo administración de los recursos públicos, determinadamediante lo evaluación de sus procesos administrotivos, lo utilización deindicadores de rentabilidad pública y desempeño y lo identificación de lodistribución del excedente que estos producen, asi como de los beneficiariosde su actividad."

ESQUEMA NO. 2

CONTROL INTERNO Y EVALUACION DE RESULTADOS, DOS SISTEMAS ÍNTERDEPENDIENTE5 :

CONTROL DE GESTION (')

INSÜMOS PROCESOS PRODUCTO

RETROALllMENTACIÓN

CONTROL DEOESTOT Sistemo lnterno:EFlCIENCIA

SATISFACER:

DEMANDAS DE

USUARIOS

■liiESPERADOS:CAMBIOS DE

ENTORNO

EVALUACIÓN DESistema externo: EFICACIA

^)FUENTE: SANIN. 1999:23

ooo

oooGGOO 46


En nuestro medio institudonol. todo entidod estotol, en principio deinivel nociono!. debe opiicor su propio Control de Gestión, sometido o unproceso de evoluoción por el Sistemo Nocionol de Evoluoción de Resultodosy de Gestión, o corgo del Deportomento Nocional de Ploneoción yestoblecido en desorrollo de lo mondodo por el Decreto Ley 2167 de 1.992.

Poro los propósitos del Control de Gestión, los orgonismos y entidodesde lo romo ejecutivo del sector público del nivel nocionol deberón orgonizorol interior de sus dependencios un meconismo de Autoevoluoción de Gestióny Resultodos.

De ocuerdo con lo Resolución No. 63 de 1.994, el Sistemo de

Evoluoción tiene como principol objetivo, fortolecer lo copocidod de monejogerenciol de lo inversión público desorrollondo los siguientes toreos:

• Medir y promover lo colidod y oportunidod de ios resultodos de losdecisiones de los odministrodores públicos.

• Anolizor lo eficiencio y eficocio de lo odministroclón en lo formuloción yejecución de políticos, progromos y proyectos, con el propósito degeneror informoción poro corregir procesos e incrementor loprobobilidod de éxito de los resultodos.

• Determinor lo eficiencio y eficocio de lo odministroción uno vez concluidoslos proyectos, progromos o políticos y generor informoción sobrecumplimiento de metos. colidod, efectos, coberturos e impoctos.

• Generar informoción odecuodo poro lo tomo de decisiones sobreploneoción y osignoción de recursos.

47 €$0©


2.9.- Requisitos institucionales del Control de Gestión

El Control de Gestión como uno oplicoción poro el monejo mósprovechoso de los entidades públicos, supone unos requisitos institucionales,que en distintos momentos son tombién comunes ol Control Interno, pues sintoles requisitos, el Sistemo de Control coe en un discurso vodo.

El listodo de condiciones que vomos o exponer poro lo reolizoción delControl de Gestión, osi como olgunos observociones sobre los dificultodesporo su cumplimiento en nuestro medio, ounque no es exhoustivo, si troto deopuntor o los mós prominentes y urgentes. Veomos;

2.9.1.- El conocimiento odecuodo del Plon

Siendo el Control de Gestión uno comporoción entre los piones, losresultodos y los recursos oplicodos porecerío triviol ofirmor que lo gestióndebe portir del conocimiento odecuodo del Plon y de los efectos que susejecutorios producen sobre el potrimonio del Estodo.

Sin emborgo, onte uno odministroción que no ploneoopropiodomente, ni reconoce el fortolecimiento del proceso presupuestolcomo herromiento poro lo gestión eficiente, ni utiliza ni aplico sistemascontobles fiables, lo afirmoción es relevonte.

Recordemos que el Plon es lo expresión de los prioridodes de lopolítico público y que el proceso presupuestol es. en si mismo, un meconismode control del gosto público. Pero en nuestro medio, el Plon ho corecido desuficiente entidod como componente de lo gestión, resultondo que lopolítico público no se ploneo, con lo que gonon terreno lo improvisoción y elprogmotismo.

2.9.2." Presupuesto odecuodomente colculodo y ejecutodo

El Control de Gestión, supone lo existencio de un Presupuestoodecuodomente colculodo y ejecutodo, condición difícil de olconzor pues el

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proceso de eloboroción y oproboción del presupuesto, enfrento dificultodesde cofócter político que le resten tronsporencio o su ejecución, como es elcoso de lo osignocíón de portídos globoles de ton frecuente ocurrencio,esterilizondo el control y el onólísis de su ejecución.

Además, el Ejecutivo centrolizo y concentro todo el procesopresupuestol, sin que los demos octores de lo vido político tengon occeso olpresupuesto, Incluido el Congreso que, o su vez, dejo de ejercer el debidocontrol político ol momento de oprobor lo Ley de Presupuesto.

A esto se ogrego que, ol finol del ejercicio presupuestol siempre hoyun rezogo presupuestol importonte: "en polobros sencillos, oprobomos un

presupuesto que ni siquiero estemos en copocidod de gestor. Frente o losopremiontes necesidodes nocionoles, este es tol vez uno de los móspolpobles signos de ineficiencio de nuestro Estodo, Es urgente quereplonteemos el proceso presupuestol." (GOMEZ. 1.995; 4A)

Esto circunstancio, de un rezogo inminente en lo ejecución, cuondo seocerco el momento de liquidor presupuesto desoto uno correro improvidentepor elevor lo toso de ejecución, de lo cuol se deriven desofueros y octoscorruptos sin fin.

Es uno especie de Procrostinoción ( del Presupuesto), expresión quequiere decir, dilotor lo responsobilidod de reolizor los cosos mós Importonteshosto cuondo se vuelven urgentes poro entonces hocerlos, corriendo elriesgo de que solgon mol.

2.9.3.- Uno Contobllidod cloro y oportuno.

Poro lo oplicoción del Control de Gestión se debe superor el enormedesorden contedle de los finonzos estotoles, que imposibilito uno evoluocióncertero de lo gestión y el monejo finonciero.

49 CSAe


Por ousencio d© un sistemo contobl©, lo público no puede monejors©con criterio empresoriol, pues es difícil conocer, onolizor y proyectorodecuodomente los occiones que emprende y, menos, colculor los efectosde sus occiones sobre el patrimonio sociol.

El Estodo, subestimo lo importoncio de lo Contobilidod Públlco."eseinstrumento de gestión que le permitirlo orticulor en formo odecuodo losprocesos de plonificoción, progromoción, presupuesto y control de losórgonos del sector público y opoyor lo tomo de decisiones." (CONTRALORIAGENERAL DE LA REPÚBLICA.1.992:108)

Poro corregir los omisiones en reloción con lo Contobilidod Público, elConstituyente de 1.991 estobleció que "hobró un Contodor Generol.funcionorio de lo romo ejecutivo, quien llevoró lo contobilidod generol de loNoción y consolidoró esto con lo de sus entidodes descentrolizodosterritoriolmente o por servicios, cuolquiero que seo el orden o quepertenezcon."

Corresponden ol Contodor Generol los funciones de uniformor,centrolizor y consolidar lo contobilidod público, eloboror el bolonce generoly determinor los normos contobles que deben regir en el pols, conforme o loley;(Aft. 354 CN.)

En desorrollo de esto disposición, el Congreso expidió lo Ley 298/96que creó lo Contodurlo Generol de lo Noción, como uno UnidodAdministrotivo Especlol del Ministerio de Nociendo y Crédito Público,encorgodo de estoblecer políticos, principios, normos y procedimientos quepropicien un lenguaje común entre los ogentes e institucionesgubernomentoles, en ©I morco del Plon Generol de Contobilidod Público,concernido con el comportomiento finonciero, económico y sociol de losentidodes nocionoles y territorioles. poro que puedo disponerse deinformoción oportuno poro evoluor lo gestión y confrontor sus resultodos.

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pQfO el efecto, el Contador Genero! debe tener acceso y utilizor elSistemo Integrodo de Informocíón Finoncíero -SIIP - que es un instrumentoporo "focilítor el procesomiento eficiente de los operoclones económicos yfinoncleros. que conduzcon o lo obtención de informoción oportuno yconfioble. fundomento del odecuodo monejo de los recursospúblicos."(CONTADURÍA. 1.998; 22)

Poro focilítor lo introducción de prócticos y procedimientos queconduzcon o lo eficiencio y eficocio de lo odministroción público colombiono,el SIIF tiene los siguientes objetivos; "(IBID)

• Integror los diferentes foses de lo odministroción finoncíero o troves deun sistemo de informoción que permito lo coherencio interno, locontinuidod y compotibilidod de los flujos de informoción y lo plenoutilización de esto último poro lo tomo de decisiones sobre loosignoción de los recursos públicos.

• Adecuor los sistemes de monejo finonciero de los entidodes poro elcumplimiento de los responsobilidodes y funciones que lo ConstituciónNocionol les ho osignodo.

• Mejoror el funcionomiento de los subsistemos del ciclo finonciero, que seidentificon como estrotégicos poro un monejo globo! integrodo.

En lo referente o lo Contobilidod Público, el SIIF tiene los siguientespropósitos:

Registror sistemóticomente todos los tronsocciones que se originon en

los entes públicos y que ofecton lo situoción financiero, económico ysocio! de los mismos.

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• Presentoí informoción contable y los refeíencios o sus soportes,ordenodos de tol formo que fodlíten los toreos de control y ouditorío.

• Permitir que lo información que sobre el sector público se procese yproduzco, se integre outomóticomente el sistemo de CuentosNocionoles,

• Generor los estodos contobles e informes complementorios de loodministroción público colombiono.

No empece todo esto normotivo, lo ovoloncho del ojuste fisco!,produce un impocto mós contundente, que tiende o desdibujor lo función delo Contodurio, como lo de otros oporotos de Control.

El odelgozomiento del Estado, odelontodo por encimo de losdesostrosos evidencíos de lo dócodo posodo, llevo o lo perdido de entidodde lo Contodurio poro convertirlo por el peso del progmotismo, en meroopéndice del Ministerio de Hociendo.

2.9.4.- Un ombiente orgonizocionol flexible y transparente

Poro su ejercicio regulor, el Control de Gestión requiere de unombiente orgonizocionol flexible y tronsporente:

Lo flexibilidod supone, sin dudo, que "todo delegoción (y cuolquiermeconismo de ejecución conllevo cierto grodo de delegoción o no ser quese osumo personolmente lo occión o desorrollor) implico lo oceptoción deun cierto grodo de discrecionolidod. Cuonto mós complejo y extensoseo uno orgonizoción, y lo Administroción Público lo es, mós oberturos"discrecionales existirán."{5UBIRATS. 1.989; 127)

Lo tronsporencio es occesibilidod, porque focilito que los diversosformas de porticipoción ciudodono en el proceso de control, coso de los

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veeduííos cívicos, se ejerzan sin entorpecer, ni cruzorse en el comino de losorgonismos fiscoles, y voyon generondo un elimo de opinión, que ounqueno producen efectos jurídicos formóles, si constituyen en fuente de sonciónsoclol inequívoco.

2.10.- Ventojos del Control de Gestión

El Control de Gestión osume un rol protogónico en concierto con elprogromo de Modernizoción del Estodo, el cuol debe conjugor- en sudesorrollo. tonto lo introducción de conocimientos y prácticos gerenciolesmodernos en los limites de los posibles odoptociones oí contexto sociol.como tombión lo odopción de reformes copoces de olteror los relociones delo comunidod con sus instituciones de gobierno.

Poro obrir comino o estos prócticos en el seno de lo sociedod civil, serequieren reformes que oborquen desde los estructures políticos mismos delEstodo, hosto los ospectos bósicos de su fundonomíento, en todo lo queImplico puntos de encuentro del Estodo con los ciudodonos.

Entre otros osuntos, hoy que destocor lo necesidad de que "elrediseño del perfil del Estodo debe dirigirse o conformor un "opengovernment" un Estado "tronsporente" de informoción continuo y totolmenteaccesible o lo ciudodonio." ( KLIKSBERG. 1991; 8 )

De lo visto, puede inferirse que el control de gestión estó obocodo o ircreondo los condiciones poro mejoror el desempeño de lo público, entre losque se encuentren;

• Asumir el control no como un momento finol, ex-post, de lo gestión, sinocomo lo monero de hocer, como'el estilo de gestión comprometido conunos propósitos de "mejoromiento continuo °.

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Lograr lo implontoción de un control de colldod de lo gestión público,contro los condiciones preexistentes de uno culturo de lo corrupción,determinodo por uno opropioción privodo de los bienes públicos.

Sentor los boses de uno ótico de lo público cuyo ousencio se noto tonto,por estos colendos en que prevolece entre nosotros el concepto cristionodel pecodo y no lo noción civil de lo responsobilidod. Por eso.confundimos el deber con el mérito, nos domos por bien servidos con queel funcionorio no seo un delincuente. Tombién por eso, los políticos cuidontonto su imogen y ton poco los principios." (GOMEZ. 1.997; 5A )

• Construir un sistemo odecuodo de indicodores. cuontitotivos y cuolitotivosde eficiencio, punto este en el que hoy que subroyor que lo colificociónde los empresos públicos debe reolizorse bojo lo consideroción decriterios que oborquen ospectos muy distintos ol del simple resultodofinonciero. en rozón de que toles entidodes tienen el corócter deinstrumento poro lo ejecución de lo político económico, sujetos "omúltiples foctores que, en muchos cosos, se oporton del criterio de lomoximizQción de utilidodes." (CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

1991; 60).

Este último ospecto pone de relieve cómo, lo implontoción de losSistemes de Control Interno y de Gestión en lo función público, puede ser unhito mós en lo lorgo listo de modos odministrotivos inocuos, surtidos comoseñuelos poro diferir los combios fundomentoles o, ol controrio, unooportunidod histórico poro introducir uno nuevo lógico ol funcionomiento delos orgonIzQciones públicos.

El reconocimiento del Control de gestión, ho desnudodo cómo lodevoción por lo normo y por lo formo, en lo practico del Control, ho venidodesdibujondo lo prioridod por los resultodos, en términos de construcción deequidod sociol y solvoguordo del erorio.

€$«© 54


Ademas, el Control de Gestión en el morco del Estodo Socíol de

Derecho, comporto lo osunción de nuevos criterios de evoluoclón de logestión público, pues genero un ombiente dentro del cuol se interpreto { oreinterpreto ) lo ley en el morco-de lo equidod y lo justicio sociol. Ahoro, o!iodo de lo ley, tombién importon el texto y el contexto, poro hocer el control,seo fisco!, iriterno, ciudodono o político.

El ejercicio del Control de Gestión, fomiliorizo o los servidores públicoscon octítudes de liderozgo, los copocito poro "pensor históricomente" unofunción público si bien, eficiente y efícoz pero, onte todo equitotivo.

Tonto, como poro opostorle o lo "ilegolidod útil", o seo o lo occiónpertinente y precovido en torno o lo misión fundomentoí de lo Institución,bojo ios preceptos del Estodo Sociol de Derecho, ontes que dedicorse olestricto y ciego seguimiento de uno normotividod generolizonte,escosomente imbuido de lo noturolezo de los demondos colectivos o de lo

especificidod de lo entidod prestodoro de los servicios.

El Control de Gestión, reverbolizodo por lo búsquedo de equidadsociol, promueve uno conceptuolizoción progresisto en torno o lo "ilegolidodútil" poro estimulor uno nuevo gerencio de lo público, que se otengo o loproductividod sociol de sus resultodos, en oblerto oposición o lo trodicionol"legolidod froudulento" dentro de lo cuol lo normo se cumple

escrupulosamente, pero con fines ton protervos como doñor ol erorio oogudizor los inequidodes socioles.

Lo proclividod ol froude iegol peso mucho en todos los niveles de lodirección estotol, pues como lo onoto Gordo Mórquez, "somos fonóticos dellegolismo pero llevomos bien despierto en el olmo, un leguleyo de monomoestro poro burlor los leyes sin violorlos. o poro violorlos sincQstigo."(COMISION DE SABIOS. Informe Pinol)

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Combior esto noción de "legolidod fraudulento" por lo "ilegolídod útil"o mejor por lo pleno vigendo del Estodo Socio! de Derecho, hosto ohoroconftnodo o los textos constitudonoles y ol ejercido ocodómico, ol Impulso delControl de Gestión, supone el relevomlento del Estodo Funclonollsto, en cuyoconcepción, "los Instituciones se rodeon de un corócter sogrodo e Intocoble,que hoce prócticomente Innecesorlo demostror su legitimidod: el poder, lojerorquio y lo rodonolldod normotivo que ellos encornon, sirven de bose o lodominodón. ol centrolismo y o lo outocrodo, independientemente de losproblemos que otienden y de lo eficlenclo y eficocio de su gestión." (VALLEJO. 1.997; 21)

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3.- INSTRUMENTACIÓN DEL CONTROL DE GESTION

La medición y evoluocíón de los octividodes del sector público, hon deser vistos como ospectos críticos en reloción con los esfuerzos poro dotar demoyor copocidod o los gobiernos; construir equidod y gonor en eficiencia yeficocio; mejoror lo tronsporencio y lo responsabilidad (occountobility);recuperor lo confionzo de lo ciudodonio en los instituciones públicos ycontribuir o uno reorientoción del rol y de los funciones del gobierno.

Fundomentolmente, los instrumentos del Control de Gestión buscón

suministror o lo olto gerencio lo informoción oportuno, veroz y objetivo que lesirvo como elemento de juicio poro ejercer el control de lo entidod en codouno de los etopos del proceso y codo uno de los niveles de operoción.

Entre los principóles instrumentos del Control de Gestión cobemendonor los siguientes; ( LONDOÑO. 1994; 4 )

i

• Indicodores: Son cocientes que comporon corocteristicos determinodos deun proceso. Son útiles poro onolizor rendimientos y pueden expresorrelociones de couso y efecto entre los insumos que intervienen en unproceso o octividod y los resultodos del mismo.

• Cuodros d© mondo: Estos cuodros contribuyen o presentor en formopreciso, sistemótico e integrol lo evolución en el tiempo de los principólesvoriobles y procesos de uno empreso o institución.

• Gráficos: Permiten en solo vistozo evoluor lo evolución en el tiempo deuno vorioble o proceso y detector tendencios, voriociones ointerrupciones. Los gráficos sólo sirven poro onolizor un proceso en tonto

que los cuodros permiten uno visión mós integrodo del conjunto.

57 c$


• Anólisis comporotivo: A veces es deseoble estoblecer lo situodón de loempreso con reloción o lo competencio, poro ello se utilizon estodisticoscomporodos.

3.I.- Los Indicodores de Gestión

Nuestro interés inmedioto, en este orden de instrumentos poro loevoluoción, se centro en los Indicodores de Gestión,

En nuestros instituciones públicos, lo cuestión de construir indicodorescomo instrumentos de opoyo permonente poro su gestión, es un mondotolegol. contenido en distintos disposiciones, portiendo de lo mismoConstitución Político en sus ortículos 103, 209 y 270, lo Ley 80 de 1,993, loLey 87 de 1,993, en cuyo ortículo 9 se señolo que todos los entidades,deben seleccionor indicadores de desempeño y eloboror informes degestión y io Ley 190 de 1.995, que en el ortículo 48 dispone que todos losentidodes públicos diseñorón y revisorón periódicomente un monuol deindicodores de gestión.

En lo literoturo especiolizodo, existen diversos moneros de definir losindicadores y. tombién, diversos recomendociones sobre sus oplicociones einterpretaciones.

Bósicomente. un Indicodor se define como "un rostro, uno señal, uno

unidod de medido de los voriobles. A trovés de los indicodores podemosconocer el cambio o el comportomiento de uno vorioble",

Tombién. se define como "un fenómeno empírico que represento uno

cuolidod teórico y difiere de uno vorioble en el sentido que este puedeestor constituido por uno combinoción de voriobles. El indicodor odquiere suverdodero sentido ol efectuor su operocionolizoción. yo que ello implico unproceso de troducción de dichos cuolidodes teóricos." (ESPINOSA et ol, 1994).

Ooo@00 c:qeso© "


Un indicodor es un doto poro lo orientoción o reoríentodón de logestión, según el coso, que resulto del proceso de control periódico omonitoreo que debe procticorse o todo lo lorgo de lo octuoción público.

Como Instrumento de evoluoción del desempeño, o como estimocióncuontitotivo o cuolitotivo en el tiempo, ocerco de lo que esto hociendo unoorgonizoción y sobre los efectos de sus octividodes, comúnmente, sirve poromedir:

• INSUMOS toles como dinero, personol, equipos.

• CARGA DE TRABAJO o niveles de octividod, toles como solicitudes

rodicodos, niveles de inventorios, estudiontes en dose.

• RESULTADOS toles como niños vocunodos, kilómetros construidos,

tonelodos recolectodos.

• IMPACTO de los productos o servicios, toles como enfermedodesprevenidos, impuestos recolectodos. niveles de seguridod loborololconzodos.

• PRODUCTIVIDAD toles como cosos otendidos por especiolistos. solicitudesprocesodos por persono, llomodos de emergencia atendidos.

• COSTOS toles como costos promedio poro construir un kilómetro de vio.sostener un estudíente universitorio, montener uno instoloción público.

• SATISFACCIÓN DEL USUARIO toles como el número de quejas recibidos,resultodos de los encuestes, utilizoción de procesos porticipotivos.

• CALIDAD Y OPORTUNIDAD DEL SERVICIO toles como tiempos derespuesto ol usuorio, copocidod poro occeder o uno instoncio.

59 ese®


3.2.- Lo Construcción de Indicadores

Al construir Indicodores cuento mucho lo escogencio de lo voriobíe ovoriobies clove o onolizor y lo selección del tipo y contidod de indicodoresmismos, de lo gestión gubernomentol. Poro empezor. hogomos un reposo delo definición operocionol de uno vorioble.

3.2.L- Lo Vorioble

Uno vorioble es "un concepto, un enunciodo que por "si mismo" noexpreso uno cuolidod o un "juicio de volor" y necesoriomente requiere quesu significodo seo construido colectivomente poro poder operotivizorlo." (IBID)

En el morco del Control de Gestión, poro lo evoluoción .de losresultodos de los programas específicos emprendidos por los entidodes, losvoriobies se obtienen de;

1. Lo Visión del progromo.2. Los objetivos específicos del Progromo.3. Los resultodos del Progromo que se identificon en el momento de su

formuloción.

4. Los acciones del progromo que se diseñon en el momento de suformuloción.

De lo mismo monero, los voriobies se identificon en los preguntos quelos responsobles del Control hocen ol momento de inicior lo evoluoción.Todo pregunto llevo implícito voriobies e indicodores. Algunos ejemplos devoriobies:

• Lo Gestión

• Lo Porticipoción

• •

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• Lo Comunidod

• Lo Población

• Lo institución

• Los Servicios de Solud

• Lo Colidod de lo Educoción

• Los Costos

Lo definición de vorioble como uno noción que no significo nodo en símismo, por fuero del progromo en que se pretende lo evoluoclón. esfundomentol yo que como concepto puede inducirnos o equivococión. Asi,por ejemplo, " los costos " tienen significodo y peso especifico diferente deuno orgonizoción o otro, digomos. del sector productivo o del sector sociol.

3.2.2.-Corocteristicos de los Indicodores

Debe tenerse en cuento que, "hoy indicodores históricomenteconstruidos, es decir, indicodores que hon sido diseñodos con onterioridod yque pueden servir de bose poro evoluor distintos progromos en vorioscontextos, pero no hoy indicadores "obsolutos" u "objetivos". Es decir, losindicodores requieren ser construidos tomondo en consideroción el espacio, elcontexto, lo especificidad y el colectivo del progromo sociol que se evolúo."{IBID; 2)

Poro ser vioble. un sistemo de indicodores tiene que bosorse en unnúmero limitodo de voriobles de fócil medición. Lo utilización de indicodores

en lo medición del desempeño, debe ceñirse o! mínimo necesorio.Los indicodores construidos hon ser:

• Vólidos: reflejor y medir los resultodos del progromo y no de foctoresexternos,

• Explícitos: definir de monero cloro los voriobles con respecto o los cuolesse onolizoró, poro'evitor interpretaciones ombiguos.

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• Pertinentes; guordor correspondencio con los objetivos y lo noturolezo delprogromo. os! como con los condiciones del contexto.

• Sensibles: reflejor el combio de lo vorioble en el tiempo, es decir, combiorefectivo y persistentemente o lo lorgo de cierto periodo.

• Excluyentes: codo indicodor evolúo un ospecto especifico único de loreoüdod, uno dimensión porticulor de lo gestión. No debe hoberindicodores redundontes.

• Jerorquizodos; de ocuerdo con el grodo de generolidod, los indicodoresson globoles, cuondo se refieren o lo orgonizoción como un todo yespecíficos, cuando se refieren o uno de los dependencias o de losprocesos de esto.

• Relevantes: servir efectivomente poro lo tomo de decisiones.

• Representotivos: expresor cloromente el significodo que los octores y losinstituciones que conformon lo unidod de gestión le otorgon odeterminodo vorioble.

• Pocos: poro focilitor su integroción o ponderoción.

Ahoro bien, cuondo vorios indicodores son condidotos o expresor lo mediciónde un objetivo, se puede proceder osí: (SANÍN. 1.999; 35)

• Si son complementónos, se escogerán ios de moyor incidencio (unospocos) y se sumoron (si son oditivos) o se ponderorón con algún criteriode porticipoción.

• Si son olternotivos o excluyentes (codo uno expreso el objetivo por sulodo), se escogeró oquel que se considere más significotivo odeíerminonte. Cuondo no hoy mucho diferencio por significoncio, elcriterio de focilidod de obtención del indicodor puede definir loselección.

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3.2.3- Tipos de Indicodores

Todos los indicodores de usonzo en los toreas del Control de Gestión,

pueden ogruporse en dos tipos generóles, cuolitotivos o cuontitotivos.

indicodores cuolitotivos: Son oqueílos que permiten opreciorcuolitotivomente los condiciones del cumplimiento de los octividodes. Seoplicon comúnmente o situociones con olgún grodo de heterogeneidod.especiolmente ol onólisis de los copocidodes internos de lo orgonizoción (fortoíezos y debiiidodes) o ol onólisis del entorno ( oportunidodes yomenozos).

Los indicodores cuolitotivos pueden ser:

Binorios: Es . decir, se expresen en términos de si/no,suficiente/insuficiente, etc.

Grodotorios: Es decir, se expresen según el mérito de lo gestión, entérminos de excelente, bueno, regulor, deficiente.

' Indicodores cuontitotivos y estóndores: Son oquellos que permitenoprecior el resultodo de los octividodes, mediente expresiones numéricos.Según ©i uso que pretendo darles, hoy cuatro tipos d© indicadorescuontitotivos:

• En cifres obsolutos: expresen corocteristicos en un momento dedo. p. je:pobloción por sexo.

• En porcentojes; destocan ospectos de distribución, p.ej; porcentoje depobloción urbono y rurol.

• En tosos: muestren lo evolución de un fenómeno en el tiempo, p.ej: tosode crecimiento del PIB.

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En medidos estodísticos: poro mostrar comportomientos típicos, p.ej; ingresoper copito.

Otrosí, los indicodores cuontitotivos deben recurrir o estóndores, o

volores de los índices considerodos odecuodos, que les permiten ofinor loevoluoción en función de lo comporoción con;

• El desempeño de otro orgonizoción similor o de otros procesos similores,

• El desempeño de lo mismo orgonizoción duronte un periodo o períodosonterlores.

• Los objetivos fijodos en el Plon.

Un estóndor es lo expresión de monero preciso de un otributo o unocondición que se debe sotisfocer poro que uno operoción o resultodopuedo ser considerodo como odecuodo.

Lo estondorizoción se refiere o normos (internocionoles. nocionales ointernos de lo entidod), fijodos de modo imperativo por un ogente exógeno( el Estodo, el orgonismo de control, etc.) o de modo voluntorio por lo mismoentidad. De todos moneros, lo estondorizoción es lo expresión del nivel derendimiento que lo odministroción considero olconzoble y sotisfoctorio.

De ocuerdo con lo noturolezo del objeto o proceso que se evolúo, elestóndor puede ser fijo o vorioble. osi:

• Cuondo se refiere o objetos o procesos de monero repetitivo yprogromoble, debe ser un volor único y preciso y de oplicoción estricto.

• Cuondo lo situoción es mos complejo y combionte, el cumplimiento delestóndor se determino dentro de un rongo o limite ( porómetro de

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cumplimiento) dentro del cual lo ejecución se considero o nosatisfactorio.

De acuerdo con su grado de exigencio, un estóndor puede ser;

• Ideal: corresponde al desempeña máximo que se puedo obtener encondiciones óptimos de funcionamiento.

• Normal o Promedio: corresponde al desempeño que se obtienepromediando los datos históricos, excluidos los dotos excepcionolmentealtos o bojos, y que corresponde o condiciones normales defuncionamiento.

• Minimo: desempeño que se olconzo en condiciones adversos o pocofavorables.

3.2.4.- Lo estructura bósico de un indicodor

Veomos ahora, cómo estó estructurado un Indicodor, cuoles son sus

elementos constitutivas poro que, cuando aboquemos su construcción,podamos contor con uno especie de mopo que nos guíe en el trobojo.

Entonces, o guiso de ejercicio, descompongamos en codo uno de suspartes un indicador del más frecuente uso: Lo Eficiencia.

DEFINICION:

Es el costo en que se incurre poro olconzor objetivos y metos.

OBJETIVO;

Promover el uso racional de los recursos con moyor beneficio poro lopobloción o usuarios.

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DEFINICION OPERAGONAL

Se refiere o lo escogencio de los vorlobles que se ven o onolizor, porejemplo;

Costo Totol del progromo/Pobloclón osignodo o servidoCosto Totol/Actividodes reolizodos

INFORMACION REQUERIDA:

Número de octividodes reolizodos

Costo Totol por progromo o servicioTotol de pobloción osignodo

FUENTE DE INFORMACION:

Presupuesto totol ejecutodoReportes de población osignodoContobilidod del progromoEstructuro de costos

Estodlstlcos de demondo

PERIODICIDAD:

Anuol o semestrol

ESTANDAR:

Histórico

NIVEL DE DESAGREGACION:

Por progromo

Por región

INTERPRETACION:

Es lo lecturo que se hoce del resultodo del Indicodor, según élestóndor seleccionodo o lo meto señolodo.

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ACCION CORRECTIVA:

De acuerdo con los resultados del Indicador y lo Interpretación dada.

3,3.- Clasificación de los Indicadores

Hoy, entre los onolistos y los usuarios, un grupo de indicadoresconsiderado yo clásico, cuando se aboca el temo. Se troto de losindicadores basados en los criterios de rendimiento alrededor de lo eficacia

y lo eficiencia de lo empresa pública y los indicadores de gestión finonciero- contable.

Tal preponderancia se explica por los condiciones de viabilidadeconómica y rendimiento financiero que, nuestros entidades públicas tienenque demostrar ante los organismos internacionales de crédito, comenzandopor el FMI y le Bonco Mundial, poro que les ovalen sus procesos de ajustemacroeconómico.

Por supuesto, este grüpo de indicadores no ogoto los posibilidadesde clasificación que, como es lógico esperar, estó permeodo por el criteriopolítico del analista y los objetivos de su evaluación. O seo que, existen otrosgrupos de indicadores, que como los enunciados, son siempreconvencionoles.

3.3.I.- Indicadores de Gestión en lo Empresa Pública

Desde los notas introductorias de este Trabajo, hemos visto cómo en eldecenio finisecular de los 90, los transformaciones del Estodo emprendidasen forma sincrónico por nuestros gobiernos, buscoron opoloncarsepoliticamente, poniendo en marcho indicadores de gestión que demostraran,o los ciudadanos y demós octores públicos, lo bondad de losrecomendaciones acogidos.

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Siendo este su propósito, los indicodores deberion reducirse o! mínimoposible, dodo que su proliferación ontes que oyudor, puede dilotorinútilmente lo evaluación. No obstante, tan obvia consideroción. las expertoshan coído en la tentación de multiplicorlos, no siempre con rozón.

Lo Controloria General de lo República, en su metodología poro elControl de Gestión y de Resultados, define lo Empresa Pública, poro finesde evoluoción. mediente uno ecuación de indicadores, asi :

Eficiencia

Eficiencia

Economía

EquidadEcología

Empresa Pública

En donde:

3.3,1.1- Eficocio: Es el onólisis de lo oportunidod con que los entidadespúblicos encorgados de lo producción de bienes y/o prestoción de servicios,logran sus resultados, osí como lo relación que estos guardan con susobjetivos y .los metos que sus organismos de dirección les definen poro unperíodo determinodo, en términos de cantidad, calidad y oportunidad. Seevalúo comparando los resultodos obtenidos y los recursos utilizados(humónos, físicos y financieros) contra los resultados y recursos ploneodos.según:

• Cantidad. Relación entre los cantidades de bienes o de servicios

reolizodos y ios programados.• Oportunidad. Coeficiente entre el tiempo de realización y el tiempo

programado.

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• Calidad. Se entiende por estos lo sotisfocción del cliente o usuorlo, porlo tonto se debe determinor por medio de encuestes.

Sus objetivos son determinor el cumplimiento de piones y progromosde lo entidod, tonto o nivel micro como mocroeconómico, con respecto o lospiones y progromos determinodos por los diferentes sectores y por lopolitico económico y evoluor lo oportunidod (cumplimiento de lo metoen el plozo estipulodo), ol Iguol que lo contidod (volumen de bienes yservicios generodos en el tiempo).

3.3.1.2.- Eficiencio: Consiste en el exomen de los costos en que Incurren losentidodes públicos, encorgodos de lo producción de los bienes y/o loprestoción de servicios, poro olconzor sus objetivos y resulíodos. Este estudiodebe verificor que, en iguoldod de condiciones de colidod, unos y otros seobtengon ol mínimo costo.

Por lo tonto, se entiende por eficiencio el costo (costo mínimo) con elcuol lo entidod cumple con sus objetivos. Poro medirlo se utilizon losindicodores de Gestión y de Resultodos, como son los Indices de eficiencio,el onólisis financiero (horizontol y verticol), el excedente de productividodglobo! y lo toso de productividod de foctores.

Poro lo interpretoción de los resultados, se puede decir que unodisminución en lo utilizoción de los recursos o Un oumento de lo producción,

permoneciendo constonte el otro o en proporciones diferentes, se reflejo'enun mejor desempeño de lo entidod.

Cumplimiento de objetivos

EFICIENCIA =

Recursos Gostodos

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3.3.1.3. Economío: Es el estudio de lo asignación que hacen ios entidadespúbiicas encargadas de la producción de bienes y/o prestoción deservicios de sus recursos humónos, físicos y financieros entre sus diversosactividades, poro determinar si dicho asignación es lo mós conveniente poromoximizor sus resuitodos (rentobilidod púbiico), en un periodo determinado.

En formo agregado este estudio busco establecer si lo asignacióngloboi de ios recursos financieros del Estado entre sus diferentes objetivos,es lo mós adecuado poro cumplir con sus finalidades socioies.

Asi como en lo empreso privado se calculo lo rentobilidod sobre eltotol de ios activos, poro lo sociedad se coicuio lo rentabilidad púbiicodividiendo el excedente público sobre los activos productivos valorizados orevoiuodos.

Excedente Público

Rentabilidad Público =

Activos Operativos Revoiuodos

El excedente púbiico represento io generoción de ríquezo por portede uno entidad como resuitodo de su proceso productivo.

3.3.1.4.- Equidad; Es ei estudio de ios octuociones de io odministroción tendienteo identificor ios receptores de su octuoción económico, poro asi determinar ioformo como se distribuyen ios costos y beneficios de dicho acción entre losdistintos sectores socioies y económicos y entre los diversos regiones delpois.

El indicador de Equidad tiene por objeto estobiecer io contribución deios entidodes estotoies o lo redistribución del ingreso en el ómbito depersonas, grupos sociales, grupos étnicos, regiones y sectores económicos;establecer lo distribución tonto del excedente total, como del volor ogregodo(entre los factores productivos) y lo identificación de los beneficiarios.

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Los porómetros de medición de lo equidad están dedos por: losprecios o torifos de cobro del servido o bien producido, frente o locopocidod de pogo del usuorio; el sector o grupo social que se beneficiodel bien o servicio; lo remuneroción de los diferentes foctores productivos queintervienen en el proceso productivo y lo coberturo del servicio (regiones,sectores, grupos socioles).

Poro medir lo Equidod se utilizon distintos metodologios, como lo delVolor Agregodo, lo de Generoción y Distribución de Excedente Público, lo deEvoluoción de Proyectos y lo de Resultodos de lo Operoción frente o losUsuarios. Todos ellos buscón ollonor comino, poro uno mejor comprensión delcomportomiento de lo entidod, onte el Estodo y lo Sociedad.

Lo Metodologio del Volor Agregodo mide los beneficios que lereporton o lo comunidod lo operoción de los entidodes estotoles porconcepto de generoción de Volor Agregodo, entendido éste como loremuneroción que reciben los foctores productivos por su contribución o loproducción duronte un determinodo oño fisco!.

Lo Metodologio de lo Generoción y Distribución de ExcedentePúblico tiene en cuento el "surplus" producido por los entidodes públicos enoquellos octividodes que corresponden en sentido estricto o su rozón deser.

Lo Metodologio de Evoluoción de Proyectos es uno odoptoción de loteorlo genero! de lo evoluoción de proyectos. Se utilizo, de uno porte, poroestoblecer si lo entidod contribuye ol crecimiento del pois, o troves delcircuito ohorro • inversión - rentobilidod - consumo presente.

Lo Metodologio relocionodo cori los Resultodos de lo Operociónfrente o los Usuorios es lo formo de ídentificor si lo entidod contribuye o loredistribución del Ingreso, en el ómbito de persones, grupos socioles,regiones y sectores económicos.

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Lo bose sobre lo cuol se colculo lo contribución o lo Equidod, seobtiene o trovés de encuestes y estodisticos. Es impórtente establecer locióse de sen/icio y usuorio, con sus corocterísticos socioeconómicos. En suenclisis se consideren los siguientes voriobles;

• Equidod e Ingreso; se relociono lo redistribución del ingreso en el ómbitonocionol con los beneficiónos del bien o servicio, en términos de sobrio

mínimo.

• Equidod: Edod y Sexo; se comparo lo pirámide de edodes del poís conlo de los usuorios, teniendo en cuento el rengo o grupo o onolizor.

• Equidod y Usuorios por Sector Económico: onolizo el rengo socio -económico o coberturo por nivel de ingreso, frente ol volor pogodo delservicio o bien prestodo,

• Equidod y región: se comporo lo estructuro regionol de lo pobloción, conlo de lo pobloción ofendido por lo entidod.

• Tronsferencios entre deportomentos: teniendo en cuento ©i superóvit outilidod que resulto de lo diferencio entre los ingresos y egresos entre losregiones, poro estoblecer cuol genero déficit o superóvit.

• Ingreso neto por Usuorio: Poro colculor los tronsferenciosinterdeportomentoles, s© volorizon los usuorios d© codo regionol por el costopromedio de codo uno de ellos, volor que se resto ol ingresocorrespondiente, estobleciendo cueles generen excedentes y o cueles se lesredistribuye.

Beneficiónos

EQUIDAD =

Presupuesto

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Empero, hoy que advertir que en el rongo de ios preocupaciones porlo medición de los logros, los trotodistos han privilegiodo lo evoluoción ©ntorno o lo eficocio, lo eflciencio y lo economio, voriobles ligodos o loogendo de lo competitividod con que se relocionon los esfuerzos delmodelo neoliberol, sin oventurors© demosiodo ©n lo consideración de lo

©quidod (o lo ecologio), que supone preocupociones por ©I desorrollohumono.

En lo situoción de globolizoción ©xcluyente, los cambios que se vienenprocesondo conducen o lo necesidod d© provocor uno reestructuroción delgosto público, que llevorio o dejor de gostor en cierto destinos queobsorbieron muchos recursos en ©I posodo como lo deudo público, el gostomilitor, los ©mpresos públicos ineficientes o los obros públicos foroónicos,hocio otros ómbitos como lo inversión productivo con referencio ©n ©Imercodo interno y lo inversión sociol.

Los recursos del sector sociol deben producir Impactos visibles, no comoen lo ©xperiencio cercano, ©n lo cuol lo reloción, entre lo que s© gosto ©n losociol y los servicios que reciben los pobres, es sólo remoto.

Por eso. antes que comprometer lo gestión, en lo construcción deindicodores de dudoso relevonclo, debe modificorse lo formo en que sedecide el gosto sociol recurriendo, por ejemplo, o criterios de focolizoción.

Pero, no eso focolizoción ©xcluyente. que otiend© solo olgunosospectos circunstoncioles de pobrezo. o grupos socioles vulnerodos. sino unofocolizoción incluyente, que tiene en cuento, de monero Integrol, los factoresgenerodores de pobrezo,

Cuondo se roton los grupos socioles vulnerobles, objetivo de loinversión sociol. oro los etnios, oro los minorlos rocióles, oro los modres

cobezo de fomilio, en nombre de lo equidod, los indicodores construidospueden resultor convincentes.

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Y. probablemente con una olto ejecución presupuesto! que. sinemborgo, tiene reducido impocto sobre los condiciones estructuróles depobrezo de lo pobioción objetivo.

3,3.1.5.- Ecoiogio: En nuestro medio es ei más reciente de loselementos del Control de Gestión, introducido en virtud de lo oscendencio

político y socio! que ho tomodo lo cuestión de lo sosíenibilidod deldesorroiio.

En ei morco de lo Constitución de 1.991 el modelo descentroiizodo de lo

odministroción público comporto el derecho ciudodono o un ombiente sono.ospecto por ei cuol, se le ho liomodo lo "Constitución Verde".

Lo descentrolizoción en lo protección del ombiente estoblece occionesde control, monejo y conservoción que deben ser osumidos por lo Noción ylos entidodes territorioies, medionte lo oplicoción de indicodores de impocto,o fin de poder disponer de elementos poro medir lo eficocio de losintervenciones públicos y privodos, frente o- los recursos noturoles {oguo,bosques, founo, oiré, floro) y lo gestión ombientoi.

• En ei coso del oguo, se puede recurrir o indicodores de corgocontominonte vertido, demondo de oguo poro uso doméstico, fuentesdel liquido y iocolizoclón de plantos industrióles, producción limpio,emisión de goses y efecto invernodero.

• En cuonto o bosques, pueden determinorse: oreo forestoi comoporcentoje del suelo; óreo degrodo en reforestoclón y tosos dedeforestoción,

• En cuonto o biodiversidod, los instrumentos de medición puedenQplicorse sobre lo definición de ecosistemos protegidos, ios ecosistemosestrotégicos, lo frogmentoción de ecosistemos y porcentojes de especiesomenozodos.

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Al iguQÍ que los indicodores en lo económico, en lo ecológico, tambiénoyudon o ploniflcor, o íeorlentor el gasto y o reformulor políticos.

3.3.2.- Indicadores de Gestión Presupuestol y Finonclero

Este grupo d© Indicodores es yo clásico en el ómbito d© lo evoluocióny ©I control © hlsíóricomente, hon ontecedido o los demós grupos y tiposd© indicodores. Bósicoment© este grupo d© indicodores s© divide enindicodores d© gestión presupuestol © Indicodores d© gestión finonciero:

Hoy que ©stoblecer uno diferencio entre lo gestión presupuestol y lofinonciero.

Lo presupuestol " hoce referencio o los registros presupuestóles, loscuoles finalizan con los giros o pogos que hoce lo entidod o codo uno de losejecutores de los controtos estoblecidos en codo uno de los progromos."

Lo Finonciero " hoce referencio o un sistemo contoble de los girosefectivos o los centros ejecutores, según ©I progromo de desembolsosestablecidos en codo uno de los proyectos. De este modo, lo gestiónfinonciero hoce seguimiento o los giros que se reolizon, con fines definoncíor los octividodes acordados".

3.3.2.I.- Indicodores de gestión presupuestol

Estos Indicadores permiten hocer un seguimiento ol presupuesto de loentidod. que es el punto cruciol donde los propósitos y posibilidodes de loAdministroción se hocen potentes.

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Los Indicodores d© seguimiento presupuestol relocionon los vofioblesde los montos de ejecución respecto o lo vorioble opropioción definitivo delpresupuesto, según;

• Compromisos, o seon todos oquellos gostos que se ejecuton con corgo olo opropioción inicial, por medio de un controto, convenio o certificodo dedisponibilidad.

• Acuerdos de Gasto, son los flujos de gosto que se autorizan d©conformidad con ios proyecciones de ingresos y pagos.

• Giros o los Centros Ejecutores y,

• Saldos disponibles d© Pago.

Estos indicadores pueden expresarse mediante gráficos, enflujogromos, periódicamente actualizados poro lo información d© loGerencia o Dirección de lo empresa o entidad territoriol de que se trote.

3.3.2.2.- índices de ejecución y desarrolla administrativo

Poro dar cuenta mós detallado de los mismos fenómenos bósicos del

presupuesto de los entidades, se recomienda utilizar los índices de Ejecucióny Desarrollo Administrativo, cuyos definiciones, y fórmulos operocionoles, seexpresen osí: (CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. 2.000; 103)

índice de Ejecución del Plan de Inversión:

Pión inversión ejecutodo

EPiN =

Pión inversión progromodo

• •

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Muestro en términos porcentuoles, el comportomiento de lo ejecución de loinversión progromodo.

índice de Ejecución del Plan Finonciero:

Plon Finonciero ejecutodoEPF=

Plon Finonciero progromodo

Preciso el porcentoje de cumplimiento del plon finonciero,

• índice de Ejecución del Presupuesto de Ingresos;

Presupuesto ingresos ejecutodoEPI =

Presupuesto de ingresos progromodo

Este indicodor, sirve poro expresor el nivel efectivo de recoudo encomporoción con el totol de recoudo estimodo.

• índice de Ejecución presupuestol:

Presupuesto de gastos ejecutodo

EPG=

Presupuesto oprobodo

Muestro el nivel efectivo de gostos reolizodos en comporoción con los gostospresupuestodos poro lo vigencio.

• Nivel de compromisos presupuestóles:

NCP =

Presupuesto de gostos comprometido

Presupuesto de gostos oprobodos

77 C$0C2


Revelo qué porcentaje del presupuesto de gostos oprobodo estácomprometido en uno fecho determinodo de corte y sirve poro medir el nivelde reserves presupuestóles poro el siguiente periodo.

• Vorioclón en los Ingresos:

Ingresos periodo octuolVI =

Ingresos periodo onterior

Indico lo vorioclón porcentuol de los ingresos de un período o otro.

3.3.2.3.- Indicodores ( Rozones) Finoncieros

Lo función de los indicodores finoncieros. es logror que los resultodosque presenten los cuentos mós universoles de lo orgonizoción, o sober, elBolonce, el Estodo de Pérdidos y Gononcios y el Cuodro de Origen yAplicoción de Fondos - Cosh Flow seon fócilmente interpretobles y sirvonporo lo tomo de decisiones.

Constituyen io formo mós común de onólisis finonciero e indicon eiresultodo de estoblecer lo reloción numérico entre dos contidodes que sonen este coso, dos cuentos diferentes del bolonce y/o del estodo depérdidos y gononcios.

Los relociones finoncieros. expresados en términos de rozones oindicodores. tienen muy poco significodo por si mismos. Por consiguiente." nose puede determinor si indican situaciones fovorobles o desfovorobies. omenos que existo io formo de compororlos con oigo. Los estóndores decomporoción pueden ser los siguientes;

O- Estóndores mentóles del onoiisto. es decir, su propio criterio sobre lo quees odecuodo o inodecuodo, formado o trovés de su experiencio.

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b- Los rozones o indicodores d© lo mismo entidod, obtenidos en oñosonterlores.

C- Los rozones o indicadores colcuíodos con bese en los presupuestos d© loentidod. Estos serón los indicadores puestos como " meto " poro loentidod y sirven poro exominor lo distoncio que los seporo de losreales.

d- Los rozones o indicodores promedio, del sector del cuol hoce porte loentidod onolizodo.

Indicodores de liquidez

Surgen de lo necesidod de medir lo copocidod que tiene losempresos poro concelor sus obiigociones de corto plozo. Sirven poroestoblecer lo focilidod o dificultod que presento uno empresa poro pogorsus posivos corrientes con el producto de convertir o efectivo sus octivoscorrientes.

Los indicadores más comúnmente utilizodos poro este tipo de onólisisson;

• Rozón Corriente

Troto de verificor los disponibilidodes de lo empreso, o corto plozo.poro otender sus compromisos, iguolment© o corto plozo. Se expreso osí:

Activo corriente

Rozón Corriente =

Posivo corriente

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Cobe esperar que los activos corrientes sean como mínimo iguales olos posivos corrientes y de hecho tiene que ser oigo moyores. Enconsecuencia, buscoremos valores superiores o lo unidad.

Aunque no se troto propiamente de un Indicador sino más bien deuno formo de apreciar de monero cuantitativo (en pesos) los resultados delo Rozón Corriente, algunos analistas acostumbran o calcular el Copitol Netode Trobojo, que expresa en términos de valor lo que lo rozón Corrientepresenta como uno reloción. Se expresa asi:

Capítol Neto de Trabajo = Activo Corriente - Pasivo Corriente

Indico el valor que le quedarlo o lo empreso. representado enefectivo u otros activos corrientes, después de haber pagado todos suspasivos de corto plazo, en el coso de que tuvieran que ser concelodos deinmediato.

• Prueba Acido

Pretende verificar lo copacidod de lo empreso poro concelor susobligaciones corrientes pero sín depender de lo vento de sus existencios, esdecir, bósicomente con sus saldos en efectivo, el producido de sus cuentaspor cobror, sus inversiones temperóles y olgún otro activo de fócil liquidociónque puedo tener, diferente o los inventarios. Se expresa asi;

Activo Corriente - Inventónos

Prueba Acido =

Pasivo Corriente

Se troto de establecer qué posorío si se pararon súbitamente losventas y se tuviera que concelar todos los pasivos corrientes, sin tener encuenta lo continuidad de los operaciones, es decir, no se cuenta con futurosflujos de fondos.

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Un indicador ideo! debe ocercorse o lo relación 1 a 1.

Indicadores de endeudamiento

Tienen por objeto medir en qué grado y de qué formo porticipon losacreedores dentro del finonciomiento de lo entidad. Igualmente, se troto deestablecer el riesgo que corren y lo conveniencia o inconveniencia de undeterminado nivel de endeudamiento.

• Nivel de endeudamiento:

Establece el porcentaje de participación de los acreedores dentro delo empresa. Se expresa asi;

Total Pasivo con terceros

Nivel de Endeudamiento =

Total Activo

Troto de explicar qué porte de los activos ha sido financiado por losacreedores, de qué porte de los mismos estos son dueños. Se ha calculadoun nivel deseable de endeudamiento el 50%, aunque este depende mucho

de los condiciones inflacionorios en el momento del cólculo. Uno infloción olto

recomienda mayores niveles.

3.3.2.4, índices Financieros de actividad

En los circunstancias actuales, del debate provocado por lorecentralización de los finanzas locales y los programas forzosos de ajuste deplanto de personal o que se ven sometidos los entes territoriales, sereivindico lo importancia de construir indicadores como los que, bojo este

subtítulo se ogrupon y/o pueden derivorse de los mismos, según losnecesidades de onólisis.

81 eso©


Precisomente. por corecer de informoción confioble. sobre los ospectosreloclonodos con los objetivos y metos estoblecidos por lo AdministrocíónTerritorlol (Locol o Deportomentol) en su Plon de Desorrollo, en los pionessectorioles, en los presupuestos de ingresos y gestos, y en los propuestos dereformo odministrotivo. uno legisloción nodonol lo sorprende con cerocopocidod de reocción.

Por lo tonto, si el cumplimiento de los flnolldodes básicos de lo entidodterritoriol, requiere de uno situoclón finonciero sono y equilibrodo, quepermito que los objetivos del plon de desorrollo se cumplon, en el morco deun esquema odministrotivo y finonciero sostenible, los IndicodoresFinoncieros de octividod, "permiten exominor el estodo y lo evolución de loentidod territoriol en cuonto o su desempeño fInonciero.'tCONTADURIAGENERAL DE LA NACIÓN. 2.000; 102)

Poro el efecto, lo Contodurio Generol propone, entre otros, looplicoción de los siguientes indicodores;

• Indicador de porticipoción de los tronsferencios en lo finoncioción de losgostos de odministroclón y operotivos:

Gostos odministrotivos y operotivosPT= ^

Tronsferencios corrientes recibidos

Muestro lo proporción de los gostos operotivos y odministrotivos de loentidod con reloción o los tronsferencios corrientes recibidos de lo Noción.

índice de Ingreso - gosto:

Ingresos totolesIG=

Gostos totoles

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Indico proporción que guordon, en lo estructuro presupuesto! del enteterritoriol, los Ingresos totoles con los gostos totoles

• índice de outonomío finonciero

Ingresos tributoriosAF=

Ingresos totoles

Reflejo lo porticipoción porcentuol de los ingresos tributorvns dentro delos ingresos totoles de lo división territoriol. Indico tombién lo copocidodporo generor y recoudor sus propios rentos.

• índice de gostos de funcionomlento:

Gostos de funcionomiento

GF=

Ingresos totoles

Permite controlor los gostos odministrotivos ( de persono! de nómino),determinondo su proporción frente o los Ingresos totoles. Iguolmentecomporo con el periodo onterior lo vorioción porcentuol y su reloción con lospolíticos generóles de incremento.

• índice de gostos finoncieros totoles (servicio de lo deudo)

Gostos finoncieros

5D=

Ingresos totoles

Muestro lo porticipoción de los gostos finoncieros por pogo deintereses, comisiones, etc.. ol sector finonciero. en reloción con los ingresostotoles. El onólisis de su vorioción muestro el monejo de los diferentes fuentesde finonciomiento por porte del ente territoriol.

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3.3.3.- Otros Indicodores de Gestión

De los indicodores de gestión hosto oqui descritos, hemos dicho queson clósicos, poro subroyor su uso frecuente, en los toreos de evoluoción. Losmismos, no obstonte, pueden ser complementados o sustituidos por otrosindicodores, que se proponen en búsquedo de especificidod,fundomentolmente.

El consenso en este temo porece ser que, si bien todos los modelos deevoiuQción o sistemes de indicadores, "al compararlos unos con otrospresentan sus bondades y deficiencias, un acuerdo sobre un modelo únicode evoluoción porece aún oigo distante." (BARONA.1.995; 2 )

Entonces, en el horizonte de lo diversidod de indicadores, enunciemos

dos que se proponen, como instrumentos útiles:

3.3.3.I.- Ei Modelo de Evoluoción de Empresos del Estodo

Este instrumento, porte de lo dificultod de odoptor un modelo únicopor Iq heterogeneidad de los empresas y de los usuorios del modelo,resaltando en combio, que lo fundomentoi en lo concepción de unindicodor, es que brinde información sobre el grodo en el cuol lo empresoestudiado esto olconzondo los objetivos básicos que se esperón de ello.

Por eso, volgo lo iteración, lo conceptuolizoción y desarrollo de variosmodelos de indicodores, "es un compo en el que quizas, los propiasempresas, quienes son los que mejor conocen su "negocio", deberiontrobojor en el futuro." (BARONA. 1995; 9 )

Dentro de este discurso, lo evoluoción puede soportorse en unmodelo que genere informoción sobre los siguientes seis dimensiones,(aunque no seon independientes unos de otros); "supervivencio, crecimiento,rentobilidod y eficiencio, riesgo, efectividad y colidod." (IBID)

eso© 84


Se espero que mediante lo implementoción de este modelo, sepuedo: °o) reíocionor el onóllsis finonciero moderno con los grondes objetivosde los empresos. Esto, ounque porezco obvio, es oigo que no se hoce en lomoyor porte de lo literoturo sobre onólisis finonclero; y, b) proporcionor demonero outomótico lo comporoción de uno empreso con los del resto deempresos del sector." (tBID.27)

3.3.3.2,- Los Piones o Controtos de Desempeño

Los Piones o Controtos de desempeño, bósicomente buscón que,medionte negociociones y ocuerdos el gobierno centro! y los directivos de losentidodes descentrolizodos, determinen responsobilidodes y compromisosmutuos, en torno o un mejor desempeño en lo producción de bienes oprestoción de servicios públicos.

En Colombio, se hon utilizodo desde principios de los 90 como portedel Progromo de Reformo del Sector Público con el propósito de "eliminorlos ineficiencios derivodos de lo producción monopolístico en olgunos óreos -puertos, importoción de olimentos. telecomunicociones -. " {ACOSTA. 1.996: 67)

Poro el efecto, lo entidod elegido, el ministerio del romo y elDeportomento Nocionol de Ploneoción, bojo lo coordinoción del Consejo dePolítico Fisco! -CONFIS-, elobororón el plon o progromo correspondiente.

Poro el cumplimiento de los Convenios de Desempeño, los entidodesse comprometen "ol logro eficaz de lo misión encomendodo o codo uno deellos; ol diseño y lo oplicoción de uno político orientodo ol monejo óptimode sus recursos humonos; lo introducción de un sistemo de contobilidod de

costos y. finolmente. lo reducción o rocionolizoción de los costos operotivos."

Por su porte, el Gobierno Nocionol. se obligo o otorgorles estímulosporo el logro de sus objetivos; permitir o lo gerencio uno odecuodooutonomio poro lo tomo de decisiones; y solucionor los cuellos de botello oollonor los obstóculos que se oponen o lo eficiencio de los entidodes y seencuentren fuero de su control, toles como el oporte oportuno de los

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recursos presupuestóles convenidos, el pronunciomiento ógil sobre solicitudesde modificoción de lo estructuro de lo entidad o lo plonto de personol,importoción de equipos o moterios primos, etc.

Lo colificoción del logro de los objetivos, debe reflejar un verdoderoesfuerzo en relodón con lo situoción y los indicodores de gestión delposodo.

Dodo que el sentido de los convenios está en lo reducción decostos, mediente reorgonizoción de los entidodes o mediontereestrucíuroción de lo plonto de personol, su oplicoción se dificulto por lodébil o inexistente informoción de contobilidod de costos poro tenerreferentes en lo evoluoción del desempeño.

Los Convenios se inscriben dentro de lo concepción regulodoro. que opesor de ser tombién control, ol controrio de lo próctico trodicionol, troto deestoblecer un morco, cuyos regios de juego lleven o lo tomo de decisionesrocionoles por porte de ogentes libres.

El reto poro lo outoridod regulotorío "consiste en diseñor el morco d©tol mañero que los criterios económicos no lleven o decisiones opuestos o losobjetivos socioles. o efecto de logror simultóneomente los objetivos deeficiencio y eficocio previstos en lo Constitución, con lo mínimo intervenciónpor porte del Estodo y el menor costo poro el erorio " (SILVA, 1,996; 2C).

Sin emborgo, hoy que ser coutelosos respecto de los ventojos queeste instrumento puede generor pues el riesgo de sonciones por elincumplimiento de los metos fijodos dentro de los convenios, en lugor de unmejoramiento de lo gestión puede desembocor en el hecho controrio.

En efecto, si el incumplimiento de los metos se utilizo como bose poroel estoblecimiento de sonciones, lo único que se puede esperor es que losempresos ocepten solomente los metos que estón seguros de cumplir, osl

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tengon lo seguridod de lograr un progreso moyor si no existiese loomenozQ.

3.4.- Control e indicadores de Gestión; Contra la Corrupción y por loDescentrolizoción del Estado.

Dos consideraciones, muy volidos por lo coyunturo político queatravieso lo organización pública colombiana, sustentan lo importancia defortalecer el Control y armonizar el diseño de los Indicadores de Gestión,con los propósitos de lo Política Público: su contribución o lo lucho contra locorrupción y su oporte ol mejoramiento del proceso de Descentrolizoción.Ambos temos, estón en el centro de lo discusión del perfil del Estadocontemporóneo y hocen porte de lo agenda de lo gobernobilidad delsistema político.

3.4.I.- Contra lo Corrupción

Como práctico social, lo corrupción es uno de los oficios mós viejosdel mundo, tonto que. "hoce 3.200 años funcionaba uno "oficina" osirio en locual se encontró porte de los archivos privados de Assur Iddin, el segundohombre mós poderoso del Imperio en oquello época. Los autoridades delImperio, incluido Assur Iddin. exigen mulos, ovejas, esclavos y grano o combiod© oyudo poro resolver problemos o sus súbditos" (EL TIEMPO. 1.997; 24A)

Se le define como "el fenómeno por medio del cual un funcionoriopúblico es impulsado o actuar de modo distinto o los estóndores normotivosdel sistemo poro favorecer intereses particulares o cambio de unorecompensa. Corrupto es por lo tonto el comportamiento desviodo de oquelque ocupo un popel en lo estructuro estatal".

Sin embargo, no esto de mós señalar que esto situación decorrupción no es reductible sólo o lo público - estotol. en su sentido loto, sinoque es uno condición social que implica lo mismo o lo público y o lo privado.

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pues ombos se entrelozon en los distintos escenorios del nepotismo, elfovofitismo y el clientelismo que constituyen lo triodo de lo corrupción.

Pero lo concurrencio de octores no se reduce sólo o nocionoles. por elcontrorio, se extiende o ogentes internocionoles, como es el coso de losúltimos décodos. cuondo polses industriolizodos" hon interferido en elproceso político de polses en desorrollo o trovés del opoyo. montenimientoy. o veces, lo instoloción de líderes corruptos. Muchos polses desorrollodoshon utilizodo normos éticos diferentes en su político exterior, promoviendo lodemocrocio en coso y lo outocrocio en el exterior." (ARIAS. 2.CXX). 4)

Por eso, en lo octuolidod controlor lo corrupción, es uno de loscuestiones mós urgentes, ol lodo de lo eficocio de lo gestión, en elfuncíonomiento de todos los Estodos. Independientemente de su nivel dedesorrollo o de su esquemo político.

En el ámbito mundial, lo preocupoción por este temo ho generodonumerosos investigociones teóricos y empíricos, en los cuoles los prócticoscorruptos en los distintos poíses, von ocogiéndose ol común denominodorde lo Qusencio o lo permisividad de los sistemos de control, en reloción conlos cousos de conductos corruptos.

Los cousos de lo corrupción, presentes en moyor o menor medido, entodos los Estodos. especiolmente en los lotinoomericonos, se closificon comoformóles, culturóles y moterioles; (TRANSPARENCIA INTERNACIONAL 2.000; 5)

3.4,1.1- Los cousos formóles de lo corrupción, se desprenden de lodelimitoción técnico del término y son:

• Lo folto de uno cloro delimitoción entre lo público y lo privodo.• Lo existencio de un ordenomiento jurídico inodecuodo o lo reolidod

nocionol y• Lo inoperoncío práctico de los instituciones públicos.

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3.4.1.2.- Los causes culturóles que permiten delimitor lo extensión delos próctícos corruptos, lo probobilídod que se produzcan y el grodo detoleroncío sociol con que pueden contor, son bósicomente cuotro:

• Lo existencio de uno omplio toleroncío sociol hocio el goce de privilegiosprivodos; permite que prevolezco uno morolidod del lucro prívodo sobrelo morolidod cívico.

• Lo existencio de uno culturo de lo ilegolidod generolizodo o reducido ogrupos socioles que soben que "lo ley no cuento poro ellos" fomento locorrupción y lo toleroncío hocio ello.

• Lo persistencio de formos de orgonízoción y de sistemos normotivostrodicionoles, enfrentodos o un orden estotol moderno, suele provocorcontrodicciones que encuentron solido o troves de lo corrupción.

• Poro olgunos cosos lotinoomericonos, ciertos monifestociones corruptospodríon explicorse por lo escoso vigencio de lo ideo de Noción y ioousencio de uno solidoridod omplio fundodo en el bienestar común.

3.4.1.3.- Los cousos moterioles son los que se refieren o situociones concretosque don lugor o prócticos corruptos. Los situociones concretos de los que setroto en este coso son ios distintos brechos existentes entre e! orden jurídicoy el orden sociol vigente, que señolo el mexicono Gonzolo Escolonte :

• Lo brecho existente entre los necesidodes reoles de control político y loscondiciones formóles de ejercicio del poder. Ejemplo; El conflictopermonente entre los oporotos policíocos y ios sistemos de gorontíosjurídicos.

• Lo brecho existente entre lo dinómico del mercodo y lo intervenciónpúblico. Ejemplo; En Colombio, los concesíonorios privodos de los conolesde televisión imponen sus condiciones de rendimiento lucrotivo y lo

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©scosQ copocidod y nulo vocación d© regubción de !o Comisión Nocionoid© Televisión - CNTV

• Lo brecho existente entre ©I poder sociol efectivo y ©I occeso formol o loinfluencio politico.. Ejemplo: Los miles de colombionos dedicados o lominerlo ortesonol y ©I sistemo de concesión "oí primero que llegue" sireúne los requisitos lególes ( recursos de prospección y explotoción), conque el Ministerio de Minos vo o democrotizor lo octividod minero enColombio,

• Lo brecho existente entre los recursos de lo Administroción Público y lodinómico sociol. Ejemplo: el funcionorio de olgún Ministerio que recibedinero de uno orgonizoción por orientor lo político sectoriolexclusivomente en su fovor.

• Lo brecho existente entre lo impunidod reol y lo responsobilidod formolde los funcionorios públicos. Ejemplo: el deficiente sistemo de controlpúblico que permite que los medidnos osignodos o los hospitoles, sevendon por fuero de estos.

3.4.2.- Los desafios de lo Corrupción

En ©1 coso colombiono, lo corrupción, ol lodo de lo creciente violencio,y de los Indices persistentes de desempleo, constituye un severo hoz dedesofios poro lo toreo de reordenomiento institucionol del poís.

En este contexto, lo búsquedo de un ombiente de tronsporencio en logestión público se convierte en uno ©mpreso enorme, pues el fenómeno delo corrupción ho hecho metóstosis y se disemino ominoso por el conjunto deltejido sociol, resquebrojondo por lo bose el proyecto político de democrocioporticipotivo y desorrollo sociol.

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Lo corrupción ho rebosodo lo connotoción ótico y. es oí mismo tiempoun problemo económico, uno fuente de desojuste de los finonzos delEstodo. que exocerbo lo concentroción de lo rlquezo, ogudizo lodesiguoldod soclol, ogrovo lo folto de oportunidodes y obstruye loimplontoción del sistemo de méritos como formo legitimo de progreso.

Los implicQciones económicos del soborno, vorionte mos común de locorrupción {bríbenomics}, bien como déficit fiscal, bien como ineficiencio delgosto público, oporecen ol colculor los comisiones pogodos o los funclonorioscon poder de controtoción que es del 40% del volor de codo controto. Si sele oñode el 30% de gononcio poro el controtisto, lo inversión reo! "nopuede exceder del 30% de lo presupuestodo y pogodo con nuestrosimpuestos." (REYES. 1.997; 4A.)

Los prócticQS contro el fisco, resultodo de lo corrupción, sondesolodoros. Lo evasión de impuestos en Colombio "queindiscriminodomente comprende los fenómenos de elusión y evosiónpropiomente tol, tonto lo estrictomente tributorio. como lo criminol, olconzo looterrodoro cifro del 26%, guorismo que bien puede quedor corto onte lovirtuol ¡mposibilidod de obtener cifros relotivos o lo economío subterráneo uoculto" (LAVERDE. 1.998; 7B)

Los cifros de lo corrupción en olgunos de los ospectos mós típicos desu práctico, openos se osomón en el Cuodro No. 2, el cuol incluye los cifrosdel desongre fiscol imputoble o los negocios generodos por el proceso deprivotizQción, los concesiones violes, lo controtoción en el sector energético,óreos en los cuoles el último quinquenio del Siglo XX produjo cuontíosinéditos e impronunciobles.

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CUADRO No. 2

CIFRAS TENTATIVAS DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIAÍ^

Milíones de $

Concesiones violes 1.000.000

Contratos PPA del sector energético 480.000

Evosión tributofio 450.000

Bonco Público 148,000

Contrato ICA (Bogotó) 25.000

Controtoción municipol 11.000

PrivQtizoción de electrificodoros 5.000

{*) Fuente; Varios Publicaciones Periódicas 2.000-2.001

Por supuesto estos cifros son un pólido reflejo de lo reolídod, puescomo lo consigna el informe de labores del Físcol Generol. ol despedirse desu corgo, en los últimos tres oños, lo corrupción ho costado 3 y medio billonesde pesos, Imputobles por igual, o octuociones de oltos funcionorios delEstado y representontes de lo cióse político.

Como ejercicio ilustrotivo. ounque nodo conducente, se colculo que contoles recursos se hobrion flnonclodo, lo prestación de los servidos de soludde los colombianos y lo solución de viviendo poro los estrotos de pobloclónI, 2 y 3.

3.4.3.- Control y Corrupción

Sin emborgo. mós olió de lo precisión de los cifros. lo verdodverdodero es que todo viene ocurriendo o ciencio y pociencio de losSistemos de Control que, de contero, nos resulton ton costosos;

El Congreso Nocionol. cuesto 500 millones de pesos diorios. lo FiscolioGenerol de lo Noción, 1 millón de dólores diorios, lo Controlorio Generol delo Repúbllco. 275 millones diorios y. lo Comisión Nocionol de Televisión que

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cuesto 13 mil millones de pesos ol oño, simultóneomente. ho dejodo depercibir 15 mil millones de pesos, por su flexibllldod en el cobro de losconcesiones de cenóles privodos. No contemos con que lo CNTV gosto supresupuesto, distroyendo lo opinión público con mensojes institucionoles,difícilmente concernidos con su Misión de "gorontizor el plurolismoinformotivo".

En este morco de onólisis, lo lucho por errodicor lo corrupción "es otronombre poro el proceso de construcción de lo público, de deslindor einstitucionolizor el ámbito de lo rocionolidod colectivo por encimo de losrocionolidodes porticulores."

Aquí se inscribe lo construcción de un Sistemo de Control que, en lomedido que bogo mós tronsporente lo gestión de los funcionorios públicos,permitirá errodicor lo corrupcián, uno moyor porticipoclón cludodono en elproceso de control, eliminondo el "secreto" generodor'de lo corrupción enque desemboco cuolquier burocrocio estotol, cuondo sus octuociones no sondel dominio público.

El Control de Gestión puede ser el instrumento-más odecuodo porootocor esto fuente de perturboción de los recursos públicos en todos losniveles del Estodo y logror que los cosos comiencen o morchor bien.

Con todo, no obstonte el reconocimiento de los ventojos del Sistemode Control Interno y de Gestión, poro osumir un compromiso frente o locorrupción del Sector Público, hoy que tener cuidodo en no sobrestimor suefecto.

Los medidos de control no pueden sustituir lo genuino vocociónpolitico por combotir esto pondemio, con dispositivos como un régimen decontrotoción tronsporente, uno correro odministrotivo odecuodo y un sistemorocionol de estímulos o los servidores públicos.

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Lo percepción es que, hosto ohoro, o pesor del orsenoi de medidose Instrumentos de control de origen legol, lo corrupción todovio se compeoimpune o cosí, en lo socledod colombiono. deteriorondo todo su tejido. Oseo que, los precoudones oún no hon sido efectivos; ni los controlorlos, ni lossuperintendencios hon cobrodo lo efectividod que se esperobo.

En fin, "todo indico que el Estodo, incluidos los entidodes de Control,incubó el bicho que hizo desoporecer lo ético del servidor público. Lodeshonestidod ho socodo o empujones lo morol de muchosestoblecimientos públicos" (OSSA. 1.999: 3B)

Dodo que en el proceso de controtoción se origino gron porte de locorrupción, desde lo Controlorio Generol de lo Repúblico se ho impulsodoun interesonte proyecto integrodo por "el Sistemo de Informodón poro loVigiloncio de lo Contratación Estotol - SICE el Cotólogo Único de Precios deBienes y Servicios - CUBS - y el Registro Único de Precios de Referendo -RUPR - de los bienes y servidos de uso común en lo odministroción público .

Su fin. es "devolverle ol Estodo eso rozón de ser que le hobíoencorgodo lo teorio económico neo - clásico: corregir los folios del mercado.En este coso se troto del mercodo porticulor en que el Estodo mismo es eldemondonte y no únicomente arbitro de lo tronsocción." (OSSA. I.999(b); 2B)

M6s olió de los precisiones técnicos "el SICE y sus subsistamospretenden llenor los vocios de informodón que hocen viobles los prócticosindebidos" y su implontoción " podrio significor un ohorro equivolente o dosy medio reformos tributorios de los que hemos podecido recientemente.(IBID)

Importo destocor, cómo los sistemos de informodón von cobrondoprotogonismo en el ámbito del Control, puesto que son propidodores de

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ooo ■eseo 94


meconismos de verificoción y evoluoción d© resultados que fovorecen otodos los agentes involucrodos en lo controtoción público:

Por uno porte, "el sector privodo tendrio los instrumentos porogorontizor uno competencio leol ©n lo odjudicoción de los contratos públicos.Por lo otro, lo Controlorío podrio estoblecer ©I umbrol d© precios con el cuolcontrostor los cifras proporcionados o los ouditorlos, lo cuol focilitorio yogilizorio su intervención. Y finolmente, lo sociedod - el control sociol - contoriocon los herromientos necesorios poro ejercer un mejor control sobre losinstituciones públicos y sus procesos de controtoción." (IBID)

3.4.4.- Por lo Descentrolizoclón del Estodo

Y desde otro perspectivo, en lo óptico de lo Descentrolizoción, el Controlde Gestión estó pensodo poro potenciorlo.

Lo Descentrolizoción, es foctor clove en lo búsquedo deGobernobilidod y Democrotizoción en que estón empeñodos los estodosnocionoles y subnocionoles. por uno porte, y los orgonizociones socioles. porlo otro.

En el ómbito del proceso descentrolizodor. los gobiernos locólespueden encontror en lo próctico del Control d© Gestión y en lo odecuociónde sus Indicodores, un opoyo poro mejoror el uso de sus recursosfinoncieros.

Los Indicodores poro medir los resultados de lo odministroción locol.que hocen porte de los criterios poro fijor lo porticipoción de los municipiosen los Ingresos Corrientes poro Inversión en sectores socioles, osí:

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Lo Eficienclo Fiscol de lo odministroción iocol, que es b vorioción positivoentre dos vigencias fiscoles de io tributoción per cópito ponderado enproporción ol Indice relotivo de necesidodes básicos insatisfechas.

Lo Eficienclo administrotivo, estobiecida como un premio ol menor costoadministrativo per cópito por lo cobertura de los servicios públicosdomiciliarios y medida como lo reloción entre el gosto de funcionamientoglobal del municipio y el número de hobitontes con servicio de oguo,alcontorillodo y oseo. En los municipios donde estos servicios no esténo su cargo, se tomoró como referencio el servicio público domiciliorio demás cobertura.

Lo Colidod de vido de lo población del municipio, medido según lovariación de los Indices de necesidodes bósicos insatisfechas en dos

momentos diferentes.

En lo terminología de los Nociones Unidas, lo colidod de vido delo población es lo " sotisfocción de sus necesidades en cuanto ol flujode bienes y servicios o los cuales ello ha tenido occeso en uno unidadde tiempo."

Entre los variables que se tienen en cuento ol construir indicodoresde Calidad de Vida, están lo salud, lo esperanzo de vida ol nacer, lotoso de mortolidod infantil, lo educoción, el onolfobetismo, lo vivienda ylo sotisfocción de servicios públicos, acueducto, olcontorillodo, energía osea el oprovechomiento del progreso técnico de lo sociedad.

Existe, tombién, un índice Físico de Colidod de Vido ( IFCV) queintegro lo esperonzo de vida ol nocer, lo toso de mortolidod y lo tosode alfabetismo en un solo cálculo, poro medir un amplio rongo depolíticos y su impacto o trovés del tiempo o en diferentes regiones. Nomide, por lo tonto, el stock de copitol socio! (hospitales o escuelos) sino

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su contribución oi nivei de vido, ©i cuoi. por supuesto, no ©s un conceptode stock sino un concepto d© fiujo.

E.V.N. + T.M.i. +% Alfobetismo

iFCV=

Otros indicadores que se pueden estoblecer poro mejoror lo gestión,pues proveen información sobre ospectos bósicos del desorrolio municipoison:

• Lo Eficlencio en io coberturo del impuesto predioi: Relaciono el total delrecaudo y el potencial a recaudar, el cual se obtiene de multiplicar losavalúos cotostroles del respectivo municipio por lo tarifa señaiodo.

• Lo Eficiencia del costo del recoudo; Resulto de lo relación d todos ios

recursos tributarios dei municipio en ei periodo con los gastos deSecretaría de Haciendo y Tesorería en ei mismo periodo.

• Lo Eficiencio Administrotivo: Mide io racionalidad del crecimiento de io

población frente ol número de funcionorios que otienden los demandosde ©so mismo población.

También con uno finalidad centrado en el apoyo ai fortalecimiento deio Descentroiización, bojo ©i potrocinio dei ILPES, Libordo Sarmiento hapropuesto sus Sistemas de seguimiento o ¡o Gestión Institucional y Evaluaciónde Resultadas de hs ñones de Inversión Municipal

Dentro de estos sistemas, "ios indicadores de seguimiento o lo gestiónmunicipal permiten operocionalizar los conceptos de eficacia (logro deobjetivos diversos, de metas, de oportunidad), eficiencia (productividad en eiuso d© ios recursos), pertinencia (respuesta o necesidades), equidad(redistribución de ios recursos orientados hacia las zonas y poblaciones

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97 CSA»


vulnerables y pobres), colidod {copacidod de los productos y servicios porocumplir con los estóndores y requisitos esperodos de ellos), porticipoción yconcertoción ciudodono (viobilidod político) y de sostenibllidod (odministrotivo,técnico, comunitorio y ombientol). En complemento, los indicodores deresultodos socioles permiten evoluor lo consistencia (integrolidod de losocciones) y coherencio (ormonío con otros objetivos de los políticos) de lospiones de inversión municipol de ocuerdo con los logros olconzodos.(SARMIENTO. 1.995; 2)

Mós puntuolmente, el proceso de descentrolizoción. cuyos proyectosregionoies y locóles, su octividod mós frecuente y visible, siempre es bloncofócil de uno evoluoción negotivo, puede opoyorse en lo herromiento delControl de Ejecución de Proyectos, sobre todo en lo referente o losindicodores de ovonce tonto de Tiempo como de Costo.

Indicodores de Tiempo

Son los que informen odecuodo y oportunomente sobre el ovonce delos octividodes. Se oplicon o codo octividod y ol proyecto totol. (SANIN.1.999; 67)

• El índice de ovonce muestro lo contidod de obro ejecutodo comoproporción de lo contidod totol.

• El índice de ovonce efectivo es el índice de ovonce dividido por elporcentoje de tiempo tronscurrido desde que se inició lo octividod. Esteindicodor expreso el nivel reol de ejecución de lo octividod en elmomento del control.

El Indice de ovonce "se puede controlor visuolmente, medionte surepresentoclón octuolizodo en el diogromo de borros(Gontt). Si lo borro delporcentoje ejecutodo o lo fecho de control coincide con lo lineo verticol de

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fecha de control, lo octividod se encuentro ol dio; Si está o lo izquierdo, hoyretroso y si reboso o lo derecho, se encuentro odelontodo." (IBID)

El índice de Avonce efectivo debe dor un volor de uno cuondo

coincide con lo progromoción. Si es menor que uno, hoy retroso y hoyodelonto cuondo supero lo unidod.

Ejemplo:

A lo fecho se ho ejecutodo el 40% de lo obro, lo cuol se inició hoce 12semonos y está progromodo poro uno duroción de 24 semonos.

índice de ovonce = 40%

Porcentoje de tiempo tronscurrido = 12/24 = 0.5 = 50%

índice de ovonce efectivo = 40%/50% = 0.8 < I. lo que demuestroque lo obro se encuentro en retroso. Como ho tronscurrido lo mitod deltiempo, lo obro deberlo llevor ejecutodo ese mismo porcentoje poro estor oldio.

El índice de ovonce fisico del proyecto "se mide ponderondo los

índices de ovonce de los octividodes por un coeficiente de volor. El volor delos octividodes reolizodos y en ejecución (VA) sobre el volor totol de loinversión(VP), Quiere decir que si los octividodes de menor volor relotivo en elproyecto tienen moyor nivel de retroso, su repercusión en el Indice es pocosignificotivo. Controrio sensu, sí los octividodes de moyor volor tienen retroso,el ovonce físico del proyecto se veró mós ofectodo." (IBID)

Indicodores de Costo

Los indicodores principóles sugeridos oquí son: (IBID; 68)

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El índice de cumplimiento de costos, medido por el presupuestoejecutodo, en el momento del control, comoproporción del presupuesto inicio!. Muestro ei ovonce en lo evolución delos costos regles de lo obro.

Su limite es I. pues por encimo de dicho volor hoy sobre - ejecución delpresupuesto iniciol.

El índice efectivo de costos, medido por el índice de cumplimiento decostos dividido por el índice de ovonce efectivo.

Muestro en codo momento de control el grodo de oplicoción de losrecursos en función de lo contidod de obro reolizodo.

Cuondo su volor es uno, se encuentro en equilibrio con el presupuesto.Cuando es menor que uno, hoy economío en el uso de recursos y si esmoyor que uno el presupuesto se esto desbordondo, pues se estogostondo en moyor proporción que lo ejecutodo.

Ejemplo:

En el momento del control lo actividad ho consumido recursos por un volorde $13,500, sobre un presupuesto de $30.000 y se ho ejecutodo el 40% delo obro,

• índice de cumplimiento de costos = 13000/30.000 = 0.45 = 45%

• índice de ovonce de obro = 40%

• índice Efectivo de costos = 45%/40% = 1.125 > I, o seo que hoy unotendencio de sobre - ejecución de costos en un 12.5% sobre elpresupuesto.

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3,5.- Dificultodes y relotividod en el uso de indicodoíes

Mosto oquí, hemos reposodo de monero general cómo elfuncionomiento del Sistemo de Control, Interno y de Gestión, y lo oplicociónde Indicodores, pueden opoyor dos frentes vitóles del Proceso dereestructuroción del Estodo, como son lo lucho contro lo Corrupción y eldesorrollo de lo Descentrolizoclón,

Pero, ol lodo de estos considerociones. tomblén es Impórtente, noperder de visto los dificultodes que entraño su eloboroclón y lo relotividodque comporto lo oplicoción de los Indicodores.

En generol. lo eloboroclón e Interpretodón de Indicodores deGestión es osunto sencillo, sobre el cuol tienen codo dio moyor dominio losservidores públicos. Pero, no por eso. podemos dejor de mencionor que ensu definición y selección, el onollsto tropiezo con dificultodes, sobre loscueles es mejor odvertirlo.

Los dificultodes poro definir y seleccionor indicodores odecuodosresultan de "dos cousos bósicos: primero, porque existe lo tendenclo o utillzorserles de Indicodores preeloborodos sin un onóllsis previo de su utilldod ofoctibllldod y, segundo, por el uso indiscriminodo de Indicodores construidosfuero del contexto del progromo específico que se vo evoluor."(DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. 1.996. 1)

Por lo tonto, si bien hemos entendido los indicodores, como uno

herromlento Indispensoble en el proceso de evoluoclón. no debemospretermitir que. sobre todo en el coso de los de tipo cuontitotivo. tonto suestructuro como sus condiciones de operoclón. Inciden foctores que puedendesdibujor los resultodos y lo credibllidod de lo Informoclón que alimentoel Indlcodor, o dor lugor o sesgos en lo Interpretodón. en reloción con elcontexto instituclonol. en que se do lo gestión evoluodo.

-1 A-1101 CSÍÍ©


Entonces, priméro qu© todo, debe evitarse lo tentoción de socrolizor©I significado d© los indicodores o de sobrevoloror su expresión numérico,considerándolos un fin en si mismos, pues de esto octitud puede derivor qu©los indicodores se convierton en obstóculo poro ©I combio que. teóricomente.deben promover en los instituciones públicos.

En todo coso, cuondo lo ©voluoción se opoye en indicodores. debeportirs© del hecho que, uno Institución es un todo muy complejo, compuestode entorno ( medio ombiente socio - económico) e interno (estilos dedirección, sistemes de operoción. disponibilidod de recursos, culturoorgonizocionol, etc. ) del cuol. el sistemo de indicodores es sólo uncomponente.

Por esto rozón, los occiones preventivos o correctivos o que hoyo lugor.no pueden tomors© con bos© en los dotos de los indicodores.exclusivomente. Deben complementorse con un estudio de los condicionesgeneróles qu© llevoron o un determinodo resultado, o fin de no sosloyor loincidencio de los fenómenos exógenos.

Por otro porte, los indicodores numéricos tienden o presentor uncuodro segmentodo de lo reolidod orgonizocionol y. por lo tonto, tienen unsignificodo relotivo. En efecto, cómo lo hemos señolodo ol hoblor de suscorocteristicos. el volor de un indicodor considerodo ©stóndor y que resultovólido en uno orgonizoción, puede resultor inválido en otro de distintonoturolezo o sector. Por eso. ningún ©stándor puede considerors© obsoluto yuniversolmente válido.

De mañero que, como instrumentos poro lo dirección y seguimientode lo político público, los indicodores deben utilizors© de ocuerdo con lonoturolezo de lo entidod que se está evoluondo, el sector socio - económicode lo sociedod en que obro, lo corocteristico de sus progromosInstitucionoles y lo copocidod de sus funcionorios. poro evitorgenerolizociones perniciosos.

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Los indicodores deben monejorse como porticuloridodes noextensibles o distintos instituciones o omblentes socioeconómicos puesto que,elementos de lo culturo orgonizocionol, como lo actitud de liderozgo, locopocidod de innovoción y odopción de tecnologío. los sistemes deinformoción incorporados, o los supuestos del modelo económico, morcondiferencios interinstituclonoles, o veces ton sutiles, que lo evoluoción nopuede dejorse ol mero escrutinio de los indicodores.

De monero prevolente, en relación con los sistemas de información enque se basa el cólculo de los indicadores, hoy que considerar dificultadescomo los derivados de su inexistencia absoluto o del grodo de credibilidadde lo informoción existente, lo que resulta en uno disponibilidad (utilidad)menor de lo información necesario.

En efecto, nuestros organizaciones públicos, carecen de uno cultura delo información y, peor aún, de Memoria Institucionol. De ahí que. codogestión, sucesivamente, se instoure "como ol principio de lo creación". Todocambio de administración, ton frecuente en nuestro sistema de clientelas,

implico volver o empezar.

Pero, odemós. cuando se cuento con algún sistema de informaciónorgonizacional, es común toparse con dificultades que afectan su colidod,como se visualizo en el Esquemo No. 3.

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ESQUEMA No, 3

Indicadores y díficultodes de lo Informoción (*)

INFORMACIÓN

REQUERIDA

Informoción

Disponible

Informoción

no confioble

Brecho

de credibilidod

Informoción

utilizoble

(*} Adoptado de CAVALCANTI. 1.993; 7

insistiendo en lo poco colidod de lo informoción, podemos listorolgunos dificultodes que de ello se derivon sobre lo dirección de loorgonizQción, d© lo mós elemental o lo más complejo:

• Lo no disponibilidod, lo imprecisión y lo foito de cloridod de loinformoción.

• El dominio incompleto de los relociones couso - efecto fundomentoles,en lo reolizQCión d© los octividodes.

• Lo folta de consenso en reloción con los resultodos ©sperodos.

• Lo imposibilidad de colculor los probobilidodes de ocurrencio deeventos relevontes.

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• Lo inexistencio d© un lopso suficiente poro obtener retroolimentoción, porlo cuol olgunos octividodes, no permiten uno evoluoción ■ definitivo ©inequívoco d© sus resultodos.

Digomos, finolment© en este punto, que el proceso de evoluociónopoyodo en indicodores de gestión, tomodos como unlversoles, puedegeneror efectos perversos.

Lo ©ficiencio como criterio de moximizoción desde lo público, tiene queresolver primero lo cu©stión:¿ o costo de quién moximizomos?, Y entoncessurge lo disyuntivo: ©ficiencio o ©quidod. Porque ombos nociones no soncompotibles. pues lo uno excluye lo otro, en el contexto de orgonizocionessocioles ton frocturodos como lo nuestro.

De todos moneros. como se ho podido observor. lo disponibilidod deindicodores de gestión, es obundonte, pero su oplicoción en nuestro medio,según lo experiencio reciente, no ho contribuido o mejorar ©I desempeñode los ogencios del Estodo. por lo menos en proporción o los ©xpectotivosque olimentoron.

Tol hecho puede otribuirse, en generol, o dos situociones:

• Por uno porte, o que lo necesidad de lo evoluoción es promovido desdelos orgonismos supronocionoles de fínonciomiento. preocupodos entetodo, por ©I destino de sus préstamos y el incremento de lo rocionolidoddel gosto del pois receptor, de monero que se gorontice el pogo.

• Por lo otro, o lo ousendo de demondo de evoluoción desde los propiosogentes institucionoles involucrodos, como meconismo de tronsporencio yresponsobilizoción.

Lo prevolenclo de estos dos circunstoncios, -genero los siguientesefectos: ( HINTZE. 2.CXX): 84)

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• Lo evoluoción quedo ocotodo o los criterios económicos de control dedesembolsos.

• Lo evoluoción oporece divorciado de lo lógico con que los progromosfueron diseñodos y se han Ido reconstruyendo o lo lorgo de los oños. Dehecho, cuolquier intento de evoluoción debe comenzor o generorInformoción mínimo de portido, por lo cuol lo producción y uso de loinformoción poso o conformor un problemo centro! de lo evoluoción y lecontrol.

• Los sujetos de derecho de los progromos y políticos, legítimosdestinotorios de los intervenciones públicos, no son incorporodos o losprocesos de evoluoción ( o lo son. en todo coso, como merosinformantes).

• Los responsobles de lo reollzoción de lo evoluoción, son generolmenteconsultores externos, de los cuoles se espero rocionolidod técnico yneutrolídod volorotivo. Volé decir, corecen de espocios de octuociónpolítico.

De lo concurrencio de estos íoctores, resulto uno corocterístico de lo

evoluoción en nuestro medio, su externolidod que, sólo muy recientemente,comienzo o ser reemplozodo por ejercicios de evoluoción endógeno.

Al punto, no dejo de ser sintomático lo diligencio con que distintosorgonismos y ogencios internocionoles, hon venido promoviendo lo utilizociónde diferentes indicodores sobre el comportomiento de nuestros economios olo dirección de nuestros instituciones, poro guior lo decisión de losinversionistos internocionoles, en lo colococión de sus recursos.

Así, en el compo del desempeño económico, los nuevos órbitrosesgrimen lo colificoclón del riesgo (RiesgoPoís) que entroño codo economío

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del Tercer Mundo, decidiendo con su colificocíón inopeloble lo suerte de losprogramas de ajuste, adelantados con desempleo en carne viva.

Los componentes del riesgo son tres; (BECERRA, 2.001; 94)

• El riesgo político, qüe es uno evaluación subjetiva, con base en lainformación disponible sobre indicadores como "expectotivoseconómicos/reolldad; fracasos de lo plonificoción económico; direcciónpolítico; conflicto externo;' injerencia del ejército en lo político: influenciade lo religión organizada en lo político; ley y tradición de orden;tensiones rodales y de nocionolidad; terrorismo poiítico; guerra -civil;desorrollo de partidos poilticos y colidod de io burocracia."

• El riesgo financiero, comprende elementos subjetivos y objetivos, sobreindicadores como "presunción por desfalco del préstamo oreestructuroción desfovoroble de lo deudo; pogo retrasado de créditosde proveedores; desconocimiento de contratos por los gobiernos:pérdidos de controles de intercambio: y expropiación de inversionesprivados."

• El riesgo económico, solamente con bose en datos objetivos, sobreindicadores como "inflación: servicio de lo deudo como porcentaje deexportociones d© bienes y servicios: tosas de liquidez internacionales:experiencia ocumulodo de comercio exterior: bolonce de efectivo comoporcentaje de lo producción de bienes y servicios; e indicodoresporolelos de lo toso de mercado poro reservos internocionoies."

Lo evoluoción compuesto se determino medionte lo combinación de losriesgos, según lo siguiente fórmulo: (IBiD)

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Riesgo - Pois = 0.5(PR+FR+ER)

Donde:

PR = riesgo políticoFR = riesgo financieroER = riesgo económico

En el compo de los costos de hocer negocios en un determinado país,estos ogencias se han inventado ei índice de Opacidad, basado enencuestas individuales seiectivas, paro medir "el potencial de opocidod, oseo de prácticos poco transparentes, en ios siguientes óreos: lo corrupciónadministrativo: el sistemo legal; los políticos económicos (¿vogos?,¿impredecibles?); ios sistemas contables (¿confiables?, ¿inconsistentes?): losregulociones que afectan los negocios (¿aplicados caprichosamente?)."(CEPEDA, 2.001; 2A)

Este tipo de indicadores exógenos es arbitrario, pues no atiende o loscondiciones propias de codo pois evoiuodo sino o los consideracionessubjetivas, de los ogencios proponentes que son regulormente apéndicesde ios instituciones flnoncieros transnacionales, cuyos intereses se conviertenen uno férula poro nuestro controhecho político económico.

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4.- EL CONTROL SOCIAL COMO ELEMENTO CLAVE

DEL SISTEMA DE CONTROL

El Sistemo de Control y su sustonciolidod. el proceso de evoluoción.osumen su sentido político en lo construcción de uno sociedod civil másconcernido con los resultodos de lo Administroción Público, con lo

emergencio de un ciudodono plurol, más porticipotivo.

Poro obordor el osunto, señolemos que oquí lo socio!, tiene por lomenos dos connotociones; uno. lo del control de los resultodos de lo políticosociol, lo medición de sus logros, generolmente en uno evoluoción externotecnocrótico guiodo por lo eficocio y lo eficiencio, y lo otro, lo del control delo público por lo comunidod, lo veedurio ciudodono desde su propio órbitode intervención, inspirodo en lo equidod.

4.1,- El Control de los Resultodos de lo Político Sociol

En cuonto o lo medición de los resultodos de lo político público, elmérito giro ol rededor de lo rocionolidod bosodo en el equilibrio de losfinonzos y lo privotizoción del potrimonio del Estodo, sin referencio susefectos sobre el tejido sociol, ounque el punto no puede evodirse,

Cuondo, como viene ocurriendo muy recientemente, estos efectos setienen en cuento como foctor primordiol de lo evoluoción, oporecen losfricciones y distoncios entre los diferentes rocionolidodes implicodos en elproceso de decisión, diseño e implementoción de los políticos públicos.

El punto es evidente en lo experiencio colombiono, impulsodo o lolorgo de los oños novento. En efecto, uno vez superodo lo "etopo fócil" delos reformos ol Estado, de lo operoción quirúrgico poro el odelgozomientode lo nómino oficio!, los reformodores no hon podido encontror el cominoporo obordor lo "etopo difícil" o pos operotorio, en lo cuol se tronsforme loestructuro finonciero del Estodo, se rediseñe el oporoto orgonizocionol poro

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mejorar el desempeño de los servidores públicos e impulsen progromos deequidod, poro olivior los condiciones de vido de lo pobloción.

Dos lustros hon bostodo poro que. o pesor del opego o uno plontooficiol odelgozodo y o lo menor inversión público, el gasto público se hoyomultiplicodo por diez, de " 4.4 billones en 1.991 o 41.7 billones de pesos en1.999. Uno espirol que opunto o no detener su crecimiento." (OSSA. 2.CXD0; 2-ó)

Simultóneomente. nuestro deudo público posó de 10,6 billones depesos o 75 billones en 1,999. En esto cifro " esto incluido lo deudo delGobierno Centro! tonto interno como externo ( 44.9 billones de pesos) lo delos entidodes descentrolizodos (16.5 billones) y lo de los entes territorioles(13.8 billones)."(IBID)

El monejo tributorio, uno de los voriobles clove del modelo, ho sidoerrótico pues codo oño y medio se presento uno reformo ol Congreso,oumentondo los grovómenes sin que el recoudo tributorio ovonce mucho.Vorlos son los cousos de este controsentido: "lo sustancio! rebojo de losoronceles promovido por ©I proceso de operturo económico, lo ©liminoclóndel impuesto ol potrimonio y ol copitol extronjoro. A ello se sumon losexenciones, deducciones y beneficios que le cuelgo el Congreso, con el ovo!del Gobierno, en codo discusión de lo reformo, con un impocto negotivo enlos ingresos." (IBID)

En el proceso de Privotizoción, no obstonte que, desde 1.990 o hoy. seho vendido el 85% de los octivos públicos, en lo mismo décodo," el Estodono ho reducido su tomoño porque se hon creodo nuevos entidodes, quizásmós ineficientes, no ho existido distribución de lo riquezo, pues los empresosenojenodos hon quedodo en monos de grupos económicos y lo generociónde fondos ho sido imperceptible."(IBID)

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OCTAVIO BARBOSA CARDONA •

En breve, hoy uno ousencio de crecimiento económico, cuondo todosrecomendociones ougurobon su promoción o combío de que,temporalmente, se pospusieron lo político sociol y lo búsqueda de loequidod.

El resultodo ho sido un deterioro de lo colidod de vido de los

colomblonos que se reflejo en lo perdido de viviendo, el desborde deldesempleo, el menor occeso o los servicios públicos, lo reducción en los oñosde educoción, lo menor osistencio escolor y el mayor hocinomiento, entreotros voriobles que, reunidos, don cuento de uno inocultoble explosiónde lo pobrezo. tol como lo proyecto el Cuodro No. 3,

Lo informoción que provee este Cuodro constituye un resumencontundente del frocoso del porodigmo del Estodo Mínimo, que tontoempleo ho suprimido y del Estodo Eficiente, que tontos metos inolconzobles.se ho plonteodo.

CUADRO No. 3

Pobloción Totol u bo¡o lo lineo de pobrezo u de indioencio

1.997-l,999(*)

AÑO

1997

1998

1999

POBLACION

39.297.159

39.563.938

40.251.417

POBREZA

19.773.975

20.363.779

22.647.877

INDIGENCIA

7.101.616

7.060.425

7.932.912

(*)Fuente: Deportomento Nodonol de Ploneoción. 2.COO

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Entonces, oporece lo disyuntivo: O. los sistemas de Control no honfuncionodo o. en controvio de lo que los Indicodores odvierten, se homontenido uno político que sólo oplouden los organismos internocionolesde finondomiento y poro eludir lo obligoción de "dor cuento de lo octuodo"según el discurso del Estodo Moderno y Porticipotivo. el proceso deprivotizoción de lo público es el instrumento recurrido.

Ejemplo del osunto es lo presión codo vez mós encumbrodo, deconvertir lo Junto Directivo del Bonco de lo Repúblico, en uno ogencloprivodo por fuero de influencios políticos, blindodo contro lo presión delGobierno, que en Colombio, o todos los niveles territorioles, es un gobiernoelecto.

Ergo. los decisiones de lo Junto del Bonco no estón sometidos oningún escrutinio público, distinto del de sus eventuoles críticos con occesoroleodo o los medios, como si los osuntos que se tromiton en el seno de loJunto, no fueron lo quinto esencio de lo político público económico.

Al finol. lo disyuntivo se quedo sin solución. Los sistemes de control setornen inoperontes, por folto de espacio político y lo político económico seprivotiZQ. con ousencio de control sociol: contomos con múltiples indicodoresde eficocio cuyo eficocio se reduce o lo mínimo expresión.

Es el coso de lo Controlorlo Generol que, o pesor de su crecientevolidoción sociol, se reconoce osí mismo como uno institución que "do gonosde lloror, en los últimos cuotro oños sólo obrió Juicios de responsobilidodfiscol por $16.000 millones en medio de lo mós espontoso corrupción quehoyo vivido el pois. Ademós. solomente pudo recuperor S2.000 millones delos cuoles el 95% corresponden o procesos onteriores o 1.991. A ello se sumoque nos estomos gostondo mós de SIOO.OOO millones por oño, sin producirresultodos y que lo Controlorlo ho sido fortín político y no ho sido imporciol niindependiente, ( 055A, 1.998(o). 48)

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4.2 - El Control Socio!

En el coso, el de lo participación ciudadana en el proceso de control,tampoco tenemos muchos preseas cobrados, no obstante que, en el planode lo formolidod legol, lo década de los 90 buscando fortalecer lo relacióndemocracia y control social, fue generosa.

Mós precisomente, lo Ley 489/98 en su Capítulo VIII, estableció quetodos los entidades y organismos de lo administración pública tienen loobligación de desarrollar su gestión acorde con los principios dedemocracia porticipativa y democratización de lo gestión pública realizaronocciones poro involucrar o los ciudadanos y o los organizaciones de losociedad civil en lo formulación, ejecución, control y evoluoción de lo gestiónpública, p.ej:

1.- Convocar o audiencios públicas

2.- Incorporar o sus planes de desarrollo y de gestión los políticos yprogromos encaminados o fortalecer lo participación ciudadano.

3.- Difundir y promover los mecanismos de porticipación y los derechos de losciudadanos.

4.- Incentivar lo formación de osociociones y meconismos de osocioción deintereses poro representar o los usuarios y ciudadanos.

5.- Apoyar los mecanismos que brinden transparencia o! ejercicio de lofunción administrativo.

Poro el ejercicio del control social de lo gestión, poro lo creación deveedurías ciudadanos, lo Administración estó obligado o brindar todo elapoyo requerido poro el ejercicio de dicho control, como lo establece elarticulo 34 de lo referida Ley 489.

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Al efecto, deberá tener en cuento los siguientes ospectos: (ort.35)

• Efícodo de lo occión de los veedurlos. Registror sistemáticomente susobservociones y evoluor diligentemente los correctivos que surjan de susrecomendociones,

• Acceso o lo informoción, Focílitor y permitir o los veedores el occeso o loinformoción poro lo vigiloncio de todos los osuntos que no constituyanreservo judiciol o legal.

• Formación de veedores poro el control y fiscolizoción de lo GestiónPública. Por el DAFP y lo ESAP, con cargo al presupuesta de losorganismos objeto de vigilancia por porte de los veedurías.

De ocuerdo con el espíritu normativo, lo veeduría ciudadano debe serfoco de informoción pora lo tronsporendo, fuente de consulta de los actorespresentes en el territorio, que entran en uno dinómico interoctivo deretroolimentoción, en la cual se hocen visibles lo gestión y los programas delos entidades, se evidencian los necesidades de los sectores y'ciudadanos yse recogen sus iniciotivos y oportes o lo mejor colidod de vido de b ciudod.

Val© decir. ©I distonciomiento entre decisión político y beneficiarios,tiende o reducirse por un empoderomiento de lo ciudadanía.

Los observatorios, que se derivon de los veedurías, formados porrepresentantes de diferentes organizociones sociales que participan en lovida y construcción del territorio, tienen como objetivo facilitar el seguimientoo proyectos de gran impacto del respectivo plan de desorrollo.

Los observadores como representantes de los intereses de losciudodonos, tienen lo responsabilidad de dar información oportuna,opiniones prooctivos, calificados y cloros sobre aquello que ha sido objetode onólisis.

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Lo diversidod de los disciplines de quienes conforman losobservotorios gorontizo que los ciudodonos se formen uno opinión ompliosobre los temos, que posibilite uno porticipoción critico y constructivo en losdecisiones que ofecton lo vido de lo cludod.

Entonces contomos con un formidoble desorrollo legol poro loPorticipoción. que se vuelve inoperonte por dos condiciones principóles: loreticencio trodicionol de los grupos en el poder en todos lo nivelesterritorioles de lo Administroción Público colombiono o permitir que sus octosseon observodos, por uno porte, y lo folto de un Sistemo de Informoción delo Gestión Público, por lo otro, poro que cobre tronsporencio el octuor de losservidores públicos.

El compromiso de lo ciudodonio tiene especial importoncio en estoconstrucción de lo Culturo del Control, pues sero lo propio sociedod civil loencorgodo de sonciondr o de reconocer lo eficocio de su odministroción.consciente de lo existencio de un grupo de oprovechodores de lo cosopúblico que se escudo en los vericuetos lególes, en "uno junglo dehermenéuticb jurídico".

El pre • requisito de lo porticipoción ciudodono en lo función decontrol, es lo concurrencio de todos los actores socioles en lo eloboroción

del Progromo de los ospirontes o corgos por elección populor y loinstouroción d© métodos de ploneoción portidpotivo: ©I verdodero espocioporo lo próctico democrótico.

Esto condición implico plurolidod en el escenorio político, justomente loque brillo por su ousencio en Colombio, pois con uno dilotodo trodiciónbiportidisto, que se expreso en lo exclusión en el diólogo sobre los objetivos delmodelo económico y en evosión de los compromisos de rendición de cuentos ode tronsporencio en lo gestión.

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Formolmente, encontromos que ©n opoyo o los requerimientos deporticipodón, se hon constituido los Consejos de Plonificoción, Nodonol yTerritorioles, con corócter consultivo, en los cuoles octúon representontes delos entidades territorioles y de los sectores económicos, sodoles. ©cológicos,comunitarios y culturóles que deberón exominor el proyecto del Plon deDesorrollo respectivo y rendir un concepto onte ©I ejecutivo, o fin de que estelo considere e introduzco los modificociones que lo comunidod osírepresentodo le plonteo.

Hoy que reconocer que lo ciudodonío. oún disto mucho de entendereste proceso clov© de lo formulodón del Plon de Desorrollo, que se convierteen lo bos© moteriol por excelencio, del proceso de control, pues en ©I Plonestón presentodos todos los voriobles y plonteodos todos los metos, sobrelos cuoles se puede hocer ©I seguimiento por porte de lo sociedod.

Por lo tonto, es cuestión de uno culturo porticipotivo y. osí mismo,

soluble. Aquí, como ©n cosi todo el repertorio de instrumentos poro el controlsociol. lo toreo concientizodoro openos comienzo no sólo como preocupociónde ocodómicos o de un grupo de ciudodonos octivos y porticipontes. sinocomo objeto del interés de grondes mosos de pobloción, copoces d©movilizorse por mós porticipodón, de involucrarse con los agentesinstitucionales como sujetos de derecho de los programas socioles que hond© mejorar sus condiciones de vida.

Lo condicionolidod de este plonteomiento proviene de unoperspectivo critica sobre lo volidez de lo experiencia d© lo porticipoción y elrechozo ol uso retórico del término. En generol, se reconoce que " loporticipoción sociol fovorece/impulso/supon© lo creotividod, lo involucrocióndel sujeto/ grupo, lo concientizoción: potencio lo ©ducoción, loresponsobilidod, lo democrotizoción, el sentido de pertenencio. lomodificoclón del sujeto/grupo y/o de lo situoción." (HINTZE. 2.000; 90)

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Sin emboígo, estos íosgos de lo porticlpoción no deben considerarseni inmediotos ni outomóticos, sino "desorrollos posibles, dependientes de losorientociones y los condiciones en los cuoles operon"{IBID)

Formolmente, los condiciones poro que lo porticlpoción se posibilite,existen, en lo medido en que los autoridades locóles en temos como el Plonde Desorrollo. el de Ordenomiento Territoriol y el Presupuesto, se vencompelidos legol y politicomente o informor o los ciudodonos sobre los octosde gobierno y el estodo de los finonzos municipoles, o escuchor lospeticiones de lo comunidod y o dor cuento de los decisionesgubernomentoles plosmodos en el presupuesto.

El procedimiento tiene fundomento en el moderno Estodo de Derecho,en el cuol:

• Todos los ciudodonos tienen derecho o porticipor en el proceso dedecisión gubernomentol, o escolo locol.

• Todos los ciudodonos tienen derecho o conocer el funcionomiento del

gobierno yo desorrollor su comprensión d© lo gestión público.

• El Gobierno es responsoble ont© todos los ciudodonos y esto obligodo ocreer meconismos que oyuden o los ciudodonos o relocionorse entre si yo interoctuor con los poderes públicos.

No obstonte, por doquier, lo porticipoción se topo con dificultodes detodo loyo.

Dentro de los dificultodes del control ciudodono cobro especiolprotagonismo lo suerte del proceso de Modernizoción, su aparenteestoncomiento. en medio de ese movimiento pendulor de lo institucionolidodcolombiono. siempre en un ir y venir entre lo premodernidod y lo

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modefnldQd. en ese retroprogresismo que nos corocterizo y se expreso,según Gutiérrez Girordot como" un poso odelonte y dos posos otrós."

Los procesos de Modernízoción. de descomplejizoción de losinstituciones, de simpíificoción de los estructuros. los procesos y los trámitesque proyecten tronsporencio sobre lo octivldod estotol, asi como loDescentrolizoción, que oproximon ol ciudodono o los instituciones públicos,que desoton uno pedogogío de lo gobernobilidod, vienen dondobondozos bojo distintos orgumentos como lo crisis político mós reciente, losefugios fiscoles inminentes y el retorno ominoso o los esquemos dedominoción centrolisto.

En este movimiento pendulor. hemos ido confundiendo lo noción de loorgonizoción público, el poro que de su funcionomíento. no hemos podidodiseñof su estructuro odecuodo y. por lo tonto, tompoco ocertomos o definirsu tomoño. coyendo en el vedo del "debate trompo", de que hoblo elprofesor Kligsberg,

Los opciones de control ciudodono de lo gestión se olejon. en lomedido en que el Proceso de Descentrolizoción mismo se somete olCentrolismo. ohoro de regreso, como oporece en los proyectos desoneomiento fiscol que desmonten lo outonomio locol, poro someter o losodministrociones territorioles o cumplir con indicodores de eficiencio fiscol. oreducir sus plontos de personol mós olió de lo propio supervivencio comoentidodes o o socrificor sus instoncios de control como el fiscol, el interno y elpolítico, o diferir o o delegor lo orgonizoción de los cuentos del potrimoniopúblico y. lo que perece mós controdictorio, o dor reverso en loprofesionolizoción de sus oporotos burocróticos.

Lo último décodo. ho sido porodójico, Míentros el discurso políticopromovio lo Descentrolizoción. lo Porticipoción y el estoblecimiento de lossistemos de Control, en lo próctico politice en lugor de fortolecer losgobiernos lóceles poro que prestoron mejores servicios y se comunicoron mós

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fluidomente con lo pobíoción, se buscó privotizor los servicios, desregulor loocción de los ogentes económicos, despolitizor y tecnocrotizor lo gestiónpúblico bojo el lemo de lo eficiencio y lo eficoclo y controlar el procesodesde el nivel centro!."(VELÁSQUEZ. 2.000; 7)

Como se ve, hoy uno concurrencio de fenómenos, de coróctereminentemente político, que pervierten los sistemos de Control ciudodonosobre el ejercicio de lo gobernoción en Colombio, ongostondo los conolespor donde tronscurre lo democrocio, disminuyendo lo outonomio efectivo delos gobiernos locóles y desvolorizondo lo función público, mantenido comobotín de los políticos y sus odherentes.

Todos estos obstóculos, sin emborgo, no deben desolentor lo iniciodo.Todovío perviven los posibilidodes de lo sonción sociol sobre los elementoscorruptibles y de doblegor lo ético de bojo intensidad, por lo revolorizociónde lo función público, en el propósito de reivindicar el potrimonio común,reconstituirlo y socrolizorlo.

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Porte de esos posibilidades se desprende de lo ineludible búsquedode gobernobilidod que el sistemo político tiene que emprender comoopción de supervívencio. Opción que poso por lo promoción de loporticipoción sociol en lo ploneoción y lo construcción de proyectos de occióncolectivo en lo evoluodón, pues Iq gobernobilidod es lo reloción olconzodoentre los ciudodonos y los gobernantes que les permite o estos, conducir olo colectividod por los derroteros definidos por oquellos.

Si "nodie puede soltor fuero de su propio sombro", lo evoluoción y susinstrumentos de verificoción deben estor opegodos o los condicionesinstitucionoles; el Control de Gestión debe estor referido ol entorno.

Controrio sensu, cuondo lo evoluoción se considero sólo uno técnico, no

posoró "de ser sólo uno monedo de combio de los consultores, quienesvenderón sus sistemos, y dejorón tros ellos los cosos en el estodo en que

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estaban, o un legado de cinismo acerca de lo posibilidad de mejoramiento.Si tiene que hober olgún grado de éxito, lo evaluación y lo medición deldesempeño necesitan ser percibidas como un componente de desorrollo delo capacidad de gobierno. Esto concepción implicaría cambios en el sentidode uno mayor transparencia, mós información al público, más criticismopotencial de los ogencios gubernamentales y uno sociedod mós obierto."(CAIDEN. 2.000; 10)

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Este libro se terminó de Imprimir en los taileresdel Grupo de Artes Gráficas e impresos de la ESAP,

en el mes de octubre de 2001

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El autor es Economista

Be la Universidad Nacional de Colombia.

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^ ster en AnáN^ de Problemas Económicos, Políticos e Internacionales Confeemporárreosi deUnslituto de Altos Estudi05.para el Desarrollo - lAED - y la Universidad Externado de Colombia.

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*■ Magister en Dirección Universitaria %de la Universidad de los Andes.

Profesor Asociado de la ESAP.|n la actualidad desempeña las funciones de Jefe del Departamento de Pregrado

de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la ESAP.* 1

Otias publicaciones del Autor;.

^ * La Inversión Extranjera en Colombia: ¿ Factor de Desarrollo^1987- Fondo Editorial - Universidad Distrital " Francisco José de Caldas.

* Descentralización y Economía Local.1991 - Publicaciones Universidad la Gran Colombia. Seccional de Aimenia.

Desequilibrios Regionales y Descentralización en Colombia. 41^95 - Fondo de Publicaciones " Universidad Autónoma de Colombia" Bogotá.

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* Control y Eficacia en la Gestión Pública.J997.1 4 Ediciones I. Publicaciones ESAP. Bbqc

4 co: obarbosa2002@yahoo,comCorreo Electr

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