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Indicadores objetivos de reparto e incentivos de responsabilidad fiscal. Dos cuestiones a considerar en la futura ley de

coparticipación federal de la Argentina

Por Juan A. Vega y E. A. Russo1 Universidad Nacional de Cuyo

(Mendoza, Argentina)

I. Introducción

Estos dos temas han sido tratados recurrentemente por los autores en los últimos años.2 El primero de ellos guarda relación con un mandato constitucional establecido por la Reforma de 1994, y el segundo, con la necesidad de ofrecer una solución práctica a la falta de correspondencia fiscal del actual régimen de coordinación fiscal entre la Nación y los gobiernos provinciales en la República Argentina.

En cuanto a los indicadores objetivos, los autores revisan los antecedentes nacionales (Leyes 14788, 20221 y 23548) y ofrecen en esta oportunidad una alternativa: distribuir una parte de la masa coparticipable en función de la población de cada provincia y de indicadores de la brecha en la prestación de servicios que son de competencia provincial (educación, salud, seguridad, justicia) elegidos por su relevancia y en relación con su importancia en los respectivos presupuestos.

La Ciudad de Buenos Aires se incluye como una jurisdicción más en el concierto de provincias con la salvedad que en su territorio ciertos servicios que en las provincias son de jurisdicción propia en la misma son prestados por el gobierno federal (Seguridad y Justicia).

Ya en el último de los trabajos anteriores se ponía de manifiesto las diferencias que se plantearían entre una distribución basada en indicadores objetivos y la situación actual. Si bien se acepta que un acuerdo entre las jurisdicciones involucradas sería fundamentalmente de naturaleza política, la consideración de indicadores objetivos que respondan a la cláusula cons titucional del Art. 75, inc.2, de la carta magna reformada en 1994 entrañaría profundos cambios en la distribución actual.3 1 Los autores agradecen el apoyo de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Cuyo. Este trabajo forma parte del proyecto de investigación “Federalismo fiscal. Tres aspectos cruciales de la futura ley de coparticipación federal: los indicadores objetivos de reparto, los incentivos de responsabilidad fiscal y el régimen de transición”. Una primera versión de este trabajo se presentó en las 38 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas (Córdoba, Argentina, 2005). 2 Véase “Incentivos de responsabilidad fiscal en las transferencias a gobiernos subnacionales” en 34 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas (Córdoba, Argentina, 2001), “Coparticipación Federal. Avances hacia una propuesta de indicadores objetivos de reparto” en Anales de la Reunión Anual 2001 de la Asociación Argentina de Economía Política (Buenos Aires, Argentina, UCEMA y AAEP, 2001), “Incentivos de responsabilidad fiscal en las transferencias a gobiernos subnacionales: una propuesta para la Argentina” en 35 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas (Córdoba, Argentina, 2002), “Coparticipación federal. Incentivos de responsabilidad fiscal: una nota para el futuro régimen” en 36 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas (Córdoba, Argentina, 2003), “Finanzas Públicas Municipales de Mendoza. Un enfoque de responsabilidad fiscal para un futuro régimen de participación de impuestos“ en 37 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas (Córdoba, Argentina, 2004), “Coparticipación Federal. Propuesta de indicadores objetivos de reparto” en 39ª Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política (Buenos Aires, Universidad Católica Argentina y AAEP, 2004), el cual es una versión preliminar del presente. 3 “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas

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El criterio para seleccionar los indicadores de brecha en la prestación de servicios se basa en que la disparidad entre las distintas jurisdicciones es muy amplia y que si se quiere lograr un “grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades” se debe contribuir a cerrar o disminuir esas brechas.

El cálculo de las brechas se realiza estableciendo las diferencias entre datos estadísticos de prestación de servicios en cada jurisdicción y la media nacional o, en lugar de ésta, el dato que corresponda a la jurisdicción más avanzada o una meta de prestación deseable.

Así para la Educación se considera la asistencia de alumnos en cada nivel de enseñanza obligatorio en relación con la población de las edades correspondientes a la educación básica y a la polimodal.

En el caso de la Salud se miden las diferencias de prestación en cuanto a tres indicadores: las consultas por habitante, los días – cama de internación ofrecidos en relación con la población y la tasa de mortalidad infantil.

En cuando a la Seguridad se utilizada la estadística de delitos cada mil habitantes, habiéndose tropezado con el inconveniente de la falta de otros indicadores significativos.

En el caso de la Justicia, el único dato encontrado que permite una comparación entre las distintas jurisdicciones es la ejecución presupuestaria del Poder Judicial local en relación al número de habitantes de la pro vincia.

Con este conjunto de indicadores se intenta construir un distribuidor. El resultado de su aplicación dependerá de la ponderación que se le dé a cada componente del mismo. Para ello se realizan diversas simulaciones de distribución.

No obstante lo apuntado, los autores sostienen que el indicador objetivo que debería tener una mayor ponderación en futuro régimen debería ser la población por ser el mejor índice con que se cuenta en la actualidad de la demanda de servicios gubernamentales. Su consideración en un grado significativo atenúa en alguna medida el impacto de la inclusión de un indicador de las brechas en la prestación de servicios.

Por otra parte, los autores sostienen que debería incluirse alguna norma que incentive el achicamiento de las brechas sin pérdida de participación ya que se reconoce que la consideración de índices de carencias en el reparto tendería a perpetuar las mismas.

En cuanto a los incentivos de responsabilidad fiscal, los autores, como lo han sostenido en trabajos anteriores, insisten en su inclusión en el futuro régimen de coparticipación federal.

En esta oportunidad incluyen un análisis de la actual Ley de Responsabilidad Fiscal y hacen una depuración y actualización de los índices propuestos con anterioridad y proponen su inclusión en el futuro régimen coparticipación federal con una ponderación adecuada para incentivar el desempeño fiscal responsable por parte de las provincias.

El análisis incluye una breve discusión sobre el enfoque de solvencia fiscal versus el de responsabilidad, concluyendo que éste es más amplio y abarcativo que el otro, proporcionando su inclusión un resultado más eficaz.

contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

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II. Algunos antecedentes sobre indicadores objetivos en la legislación

La ley 14788 fue la que premió en mayor medida relativa el esfuerzo recaudatorio provincial al asignar el 25% de la distribución en función de los recursos propios, no obstante que con el mismo se favorecía a las provincias más grandes. Y el 25% en función del gasto de la jurisdicción seguramente atendía el nivel de satisfacción que cada gobierno provincial estaba haciendo de la demanda que enfrentaba por servicios gubernamentales (el cual también favorecía a las jurisdicciones mayores). Esa demanda, indudablemente, estaba tenida en cuenta en la asignación del 25% en proporción a la población. El último cuarto, es decir, el 25% en partes iguales, seguramente procuraba fines redistributivos a favor de las jurisdicciones menos dotadas.

La Ley 20221 (que fue la primera que incluyó en un único régimen de distribución todos los impuestos coparticipables, excepto combustibles por tener afectación específica), por el contrario, prescindió de considerar estas cuestiones buscando, al parecer, hacer la distribución teniendo en cuenta las necesidades de cada jurisdicción. Así, al establecer que el 65% de la masa debía distribuirse en proporción directa a la población de cada provincia estaba adoptando ese indicador como un estimador de la demanda de servicios públicos por parte de habitantes supuestamente homogéneos en cuanto a preferencias e ingresos, con independencia de su lugar de radicación. El 25% en función de la “brecha de desarrollo” entre cada jurisdicción y la de mayor desarrollo relativo habría perseguido seguramente una igualación a favor de las provincias más rezagadas o de menor desarrollo relativo. Por su parte, el 10% para las jurisdicciones de tuvieran menor densidad poblacional que la media del conjunto de provincias, buscaba probablemente atender las deseconomías emergentes de prestar determinados servicios a poblaciones más dispersas.

Aceptables o no, los indicadores de las leyes anteriores atendían una realidad “objetiva”. Por el contrario, la ley 23548, hoy vigente, si bien sus coeficientes pudieron haber estado respondiendo a la consolidación de una historia reciente a la época de su sanción, aparece como ignorando absolutamente la distribución según indicadores objetivos.

Sobre la base de estos antecedentes, los autores del presente trabajo han experimentando con indicadores objetivos que responderían a distintos criterios, respetando el enfoque de las necesidades de cada jurisdicción, apartándose del criterio seguido por la mayoría de los autores, que tiene en cuenta más bien las contribuciones que cada una hace al fondo común.4

No solo la mayoría de los autores nacionales que han tratado el tema ponen el énfasis en el aspecto tributario, sino también muchos de los autores extranjeros. Si la coparticipación es una forma de distribuir recursos que han sido recaudados por el mayor nivel de gobierno ante la necesidad de unificar la fuente de la recaudación o ante la imposibilidad de fraccionarla, esta distribución debería tener un carácter esencialmente devolutivo, tratando de compensar a las jurisdicciones según el aporte que hicieron a la masa común, apartando algún porcentaje para su utilización con fines redistributivos, ya que no todas jurisdicciones estarán

4 Véanse, entre otros, a NÚÑEZ MIÑANA, H. (1994), LÓPEZ MURPHY y otros (1996), ÁVILA, J. y otros (2000) y BRODA, A. M. y otros (2000).

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suficientemente dotadas de recursos propios o de transferencia que posibiliten el cumplimiento de sus fines. No es de extrañar, entonces que esos mismos autores sostengan que deberán buscarse los medios para mejorar la descentralización de las fuentes tributarias, procurando reducir al mínimo posible los impuestos centralizados en el gobierno nacional.5

Los indicadores que se presentan en este trabajo intentan expresar: a) la demanda por servicios gubernamentales por parte de una población

que se supone homogénea en preferencias y capacidad tributaria y el indicador elegido sería, precisamente, el número de habitantes de cada provincia;

b) las funciones y competencias en cuanto a servicios públicos de las jurisdicciones provinciales, con el fin de eliminar o disminuir la brecha existente entre las prestaciones de determinados servicios públicos por parte de las jurisdicciones provinciales con relación a un es tándar nacional previamente definido y con el fin de responder a un patrón de equidad e igualar oportunidades en todo el territorio nacional, tal cual manda la Constitución Nacional;

c) incentivos de responsabilidad fiscal, a fin de asegurar un desempeño que permita alcanzar y asegurar un desempeño fiscal ordenado y la solvencia de las provincias.

III. La población

La población es un estimador imperfecto de la demanda de servicios del Gobierno ya que su utilización supone que las preferencias son uniformes a lo largo y lo ancho del territorio nacional y que la capacidad contributiva está uniformemente distribuida. Otros indicadores posiblemente expresen mejor esta demanda, como el producto geográfico o el producto per cápita, o algún tipo de combinación de ellos o alguna relación funcional que tenga como argumentos la población y un indicador del producto geográfico. Pero también es cierto que el dato de población es el único conocido con algún grado de certeza y es producido por un organismo con reputación y experiencia, como es el INDEC, y alimentado por un censo de población que se realiza con periodicidad y regularidad. Además, es el indicador objetivo elegido en las legislaciones anteriores.

En el Cuadro Nº 1 se puede observar el número de habitantes de cada una de las provincias según el Censo de 2001 y lo que recibieron en 2003 en concepto de transferencias de recursos nacionales, tanto en términos absolutos como per cápita.

En el mismo se han incorporado todos los recursos que se transfieren por el Ministerio de Economía, prescindiendo de los transferidos a través de otros ministerios (como, por ejemplo, los aportes del Tesoro Nacional originados en la misma ley de coparticipación pero que distribuye el Ministerio del Interior) e incorporando otros regímenes de participación como los del Impuesto a los Combustibles y el Régimen de la Energía Eléctrica (Vialidad, Obras de Infraestructura, Fondo Nacional de la Vivienda, Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior), etcétera, y algunas participaciones especiales en los impuestos coparticipables (Ganancias, IVA, Patrimonio). Si la distribución de estos recursos se hiciera exclusivamente en proporción directa a la población, una jurisdicción, la

5 Además de los autores mencionados anteriormente el mismo criterio es sostenido por otros como Porto, A., Rezk, E. y Piffano, H., en diversos trabajos, como así también muchos otros.

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Provincia de Buenos Aires, recibiría cerca del 40% de los mismos en tanto que otras (Catamarca, La Pampa, La Rioja y Tierra del Fuego) recibirían menos de 1%. Sin embargo, de acuerdo con el régimen vigente, la primera sólo obtiene algo más de 22% y ninguna menos de 1%.

Una forma de medir esta dispersión puede ser a través de la coparticipación per cápita: en tanto Buenos Aires recibió 320 pesos por habitante, Tierra del Fuego obtuvo casi 2.700. Si el criterio fuera meramente redistributivo, tendría cierta lógica que la jurisdicción de mayor producto bruto debiera soportar la mayor carga. No obstante, no parece tener justificación que sean Tierra del Fuego y Santa Cruz las más favorecidas.

Asimismo, no puede abrirse juicio acerca de la magnitud de estas diferencias. Tampoco el “ranking” de coparticipación o de coparticipación per cápita guarda relación con el “ranking” de población, al menos para ciertas jurisdicciones.6

Cuadro Nº 1 - Población y recursos de origen nacional

Provincia Población* % Orden Recursos nac.** % Orden $ Per cápita Orden

Total 36.260.130 100,0 19.747.416,3 100,0 544,60 Ciudad Buenos Aires 2.776.138 7,7 4 288.882,8 1,5 23 104,06 24Buenos Aires 13.827.203 38,1 1 4.428.003,3 22,4 1 320,24 23Catamarca 334.568 0,9 20 505.425,8 2,6 15 1.510,68 3Chaco 984.446 2,7 9 894.874,8 4,5 5 909,01 10Chubu t 413.237 1,1 18 360.990,6 1,8 21 873,57 12Córdoba 3.066.801 8,5 2 1.623.614,3 8,2 3 529,42 21Corrientes 930.991 2,6 11 707.446,0 3,6 10 759,88 16Entre Ríos 1.158.147 3,2 7 916.411,6 4,6 4 791,27 14Formosa 486.559 1,3 16 666.372,9 3,4 11 1.369,56 5Jujuy 611.888 1,7 14 548.522,2 2,8 14 896,44 11La Pampa 299.294 0,8 21 372.304,1 1,9 19 1.243,94 6La Rioja 289.983 0,8 22 398.874,6 2,0 18 1.375,51 4Mendoza 1.579.651 4,4 5 795.741,6 4,0 7 503,75 22Misiones 965.522 2,7 10 652.092,2 3,3 12 675,38 18Neuquén 474.155 1,3 17 365.648,9 1,9 20 771,16 15Río Negro 552.822 1,5 15 483.705,0 2,4 16 874,97 13Salta 1.079.051 3,0 8 734.045,5 3,7 9 680,27 17San Juan 620.023 1,7 13 615.416,9 3,1 13 992,57 8San Luis 367.933 1,0 19 433.704,8 2,2 17 1.178,76 7Santa Cruz 196.958 0,5 23 355.314,8 1,8 22 1.804,01 2Santa Fe 3.000.701 8,3 3 1.680.696,1 8,5 2 560,10 20Santiago del Estero 804.457 2,2 12 762.104,5 3,9 8 947,35 9Tierra del Fuego 101.079 0,3 24 271.670,5 1,4 24 2.687,70 1Tucumán 1.338.523 3,7 6 885.552,5 4,5 6 661,59 19* Población total según provincia. Total del país. Año 2001. Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. ** Total de recursos de origen nacional. Año 2003 (en miles de pesos). No se consideran los A. T. N. Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

6 Este cuadro ha sido tomado del trabajo anterior de los autores “Coparticipación Federal. Propuesta de indicadores objetivos de reparto” en 39ª Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política (Buenos Aires, Universidad Católica Argentina y AAEP, 2004). Nótese la situación de la Provincia de Mendoza. Si el criterio fuera sólo redistribuir ingresos desde las jurisdicciones más ricas hacia las menos dotadas, y esto se lograra con éxito, habría que admitir que esta provincia sería la segunda más rica del país ya que su coparticipación per cápita sólo supera a la de Buenos Aires.

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Debe recordarse que la Ciudad de Buenos Aires tiene actualmente un régimen distinto: podría decirse que recibe su participación en especie ya que ciertos servicios de jurisdicción local son atendidos por el gobierno federal (la policía, la mayor parte de la justicia y el servicio penitenciario). No obstante, la próxima legislación sobre la materia debería incorporarla junto con las demás jurisdicciones.

Del mismo cuadro surge que sólo tres provincias (y la Ciudad de Buenos Aires) están debajo de la media nacional ($ 544,60), aunque de ellas Córdoba está muy cerca de la misma, y el resto por encima, estando Santa Fe también muy cerca de la media. Se podría decir, siguiendo este criterio, que aquellas tres provincias están subsidiando al resto. Asimismo, cabe notar que siete provincias reciben una coparticipación per cápita que duplica o más la media nacional, pudiendo considerarse a algunas de ellas como entre las más rezagadas en cuanto a desarrollo relativo (Formosa, La Rioja y Catamarca) en tanto otras deben estar entre las de mayor producto per cápita (La Pampa, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego), aunque se carece de información actualizada sobre el producto geográfico provincial.

De lo expuesto puede deducirse que si bien la población, a pesar de sus limitaciones, puede ser considerada como un indicador de la demanda por servicios públicos provinciales, su consideración como único criterio de distribución podría resultar en distorsiones indeseadas. En consecuencia, de tomarse en cuenta, debería tener una incidencia sólo parcial y estar acompañada de otros distribuidores.

IV. Las funciones y competencias provinciales

El presente trabajo busca estudiar el esquema de distribución de recursos, por medio de indicadores que tengan en cuenta los servicios que hacen a la esencia de las competencias provinciales. A su vez, estos servicios suelen ser los de mayor costo como la Educación7, la Salud, la Justicia y la Seguridad. Por supuesto que las provincias tienen responsabilidades que se traducen también a través otros servicios pero que por sus particularidades regionales (regadío, por ejemplo), por ser de apoyo (administración general, legislación), por la dificultad de obtener información (protección ambiental), por su escasa significación o por otras razones, no parecen ser de interés federal asegurar sus prestación por lo que no serán aquí tenidos en cuenta.

Con la selección de indicadores referidos a la prestación de estos servicios los autores no han pretendido agotar el tema sino insistir en una línea de investigación a la vez que tomar en consideración la relevancia que tienen dentro del gasto público total, ya sea nacional o provincial, lo que los coloca como los principales cometidos de la acción pública y los de mayor permanencia y continuidad.

Por su naturaleza estos gastos, aparte de ser los de más alto costo relativo y de abarcar casi toda la ejecución presupuestaria de cada jurisdicción, son intensivos en la utilización de mano de obra y con importante nivel de especialización. Sin embargo, el gasto en Educación, por ejemplo, se puede encontrar fuertemente influenciado por la necesidad de satisfacer otros fines por parte del Estado como son los de instrumentar políticas de asistencia social y de empleo, lo que podría afectar su eficiencia al incrementar la intensidad de funciones administrativas, de provisión

7 Se toma aquí como competencia provincial todos los niveles educativos excepto el universitario, tal como efectivam ente se presta el servicio en la actualidad. No obstante, en el trabajo no se hará referencia al nivel terciario no universitario por no haberse contado con información suficiente.

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de bienes y servicios no específicos de la finalidad, y de incremento y administración de personal de mantenimiento.

Esta aclaración se puede generalizar a la situación del gasto en las distintas finalidades, pero con mayor efecto en Educación por lo ya apuntado, aunque no se presenta necesariamente como una imposibilidad insuperable para el estudio del gasto social, porque su análisis, aparte de tener en cuenta las funciones que lo abarcan, tiene que realizarse considerando los distintos componentes que hacen tanto a la demanda como a la capacidad de la prestación de cada servicio.

Así surgen diferentes indicadores de prestación, como alumnos matriculados o asistentes respecto a la población de la edad, o días cama, o índice de seguridad, etc., que permiten considerar niveles de prestación de servicios sin tener que tomar en cuenta los niveles de gastos que pudieran estar afectados por las ineficiencia ya señaladas en la prestación.

Debe destacarse que los servicios comprendidos en estas finalidades han sido transferidos casi en su totalidad al nivel provincial de gobierno, con la excepción de los ya mencionados de Seguridad y Justicia en la ahora autónoma Ciudad de Buenos Aires.

Con esta excepción las provincias estarían con idénticas responsabilidades de cumplir con las obligaciones de proteger la integridad de las personas y sus bienes, de asegurar la educación formal de sus habitantes, de brindar servicios de recuperación, prevención y rehabilitación de la salud para los ciudadanos que los requieran y de administrar justicia y preservar el orden jurídico.

Sin embargo, la capacidad para hacerles frente es lo que diferencia a una jurisdicción de otra, debiendo considerarse la situación en que se encuentran a fin de poder cumplir con un buen nivel de prestación, el que tiene que ser financiado por las transferencias surgidas de la relación entre los distintos niveles de gobierno, haciendo cumplir al régimen de Coparticipación Federal de Impuestos el papel de un mecanismo de asignación de fondos en función de la prestación de esos servicios en forma descentralizada, más que como una parte del sistema tributario que distribuye los recursos recaudados centralmente con criterios devolutivos o redistributivos sin afectación de destino de ese financiamiento.

Este estudio se convierte así en una propuesta para el orientación de los fondos adicionales que pudieran agregarse en el futu ro al monto nominal de la masa coparticipable ya que, al parecer, ya ha sido aceptado que las provincias tendrían garantizada su participación nominal actual y que la consecución de una distribución que siga plenamente criterios objetivos queda para el futuro, una vez que la recuperación de la economía y el crecimiento generen los recursos fiscales adicionales necesarios. Así podrá asegurarse en algún momento futuro la provisión de fondos necesaria para mantener la prestación de servicios, con un nivel de prestación equivalente en cada jurisdicción, sin que se afecten los cometidos centrales de funcionamiento del sector público a nivel provincial.

C. La educación

Para el análisis de este sector se debe tener en cuenta especialmente la brecha entre la demanda potencial y la real. Esto se concreta a través de las variables de población del nivel etario correspondiente respecto de la asistencia registrada, la que es distinta de la matriculación, ya que se intenta establecer una relación con la situación real de manifestación de la demanda por el servicio.

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Antes de ingresar en el análisis de los datos es importante diferenciar los dos niveles relevantes de servicio educativo que se brindan a nivel provincial, estos son: la educación general básica y la educación polimodal. Como se señaló anteriormente, no se considerará el nivel terciario no universitario, también a cargo de las provincias.

Cuadro Nº 2 - Brecha de prestación (Educación General Básica)

Provincias Asistencia /Población

Desvío Coeficiente de Variación

Total 78,53 1,48 1,92

C. Buenos Aires 83,84 6,79 8,81

Buenos Aires 82,53 5,48 7,11 Catamarca 73,66 -3,39 -4,40

Chaco 71,14 -5,91 -7,67

Chubut 80,87 3,82 4,96

Córdoba 77,78 0,73 0,95

Corrientes 73,59 -3,46 -4,49

Entre Ríos 77,24 0,19 0,25 Formosa 73,53 -3,52 -4,57

Jujuy 76,01 -1,04 -1,35 La Pampa 75,96 -1,09 -1,41

La Rioja 78,05 1,00 1,30 Mendoza 77,12 0,07 0,09

Misiones 68,86 -8,19 -10,63

Neuquén 83,48 6,43 8,35

Río Negro 84,20 7,15 9,28

Salta 72,37 -4,68 -6,07

San Juan 72,70 -4,35 -5,65 San Luis 76,14 -0,91 -1,18

Santa Cruz 83,17 6,12 7,94 Santa Fe 80,94 3,89 5,05

Santiago del Estero 70,13 -6,92 -8,98

Tierra del Fuego 86,19 9,14 11,86 Tucumán 69,69 -7,36 -9,55

Promedio 77,05 Dispersión 5,02

Coef. de Variación 6,51 La primera abarca a una población demandante de 5 a 14 años de edad,

mientras que la segunda comprende a la que tiene entre 15 y 17 años. Además, la educación básica se presta a través de cargos de maestros, mientras que la

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polimodal lo hace a través de horas de prestación, llamadas horas - cátedra por la movilidad con que la actividad habitualmente se desarrolla.

Ingresando en el análisis de los datos (Cuadro Nº 2) y utilizando como variable relevante el número de alumnos que efectivamente asisten dividido por la población de la edad que corresponde a la Educación General Básica, se observa que la provincia con menor cobertura es Misiones con un coeficiente de variación negativo (desvío de la media del conjunto de provincias expresado en porcentaje de la media, indicando el signo negativo que está por debajo de esa media) del -10,63%, siguiéndole a continuación Tucumán con -9,55 %; Santiago del Estero con -8,98%; Chaco con -7,67%; Salta con -6,07%; San Juan con -5,65 %, Corrientes con –4,49% y Catamarca con –4,40%. Las provincias que están en mejores condiciones son Tierra del Fuego, Río Negro, Ciudad de Buenos Aires, Neuquén, Santa Cruz, Provincia de Buenos Aires y Chubut, cuyos desvíos porcentuales son positivos y significativamente altos. El resto de las jurisdicciones registran desvíos inferiores al 2% (positivos o negativos) alrededor de la media.

En un viejo agrupamiento de las provincias utilizado por diversos autores, se observa que la mayor cobertura de prestación en educación básica, la brindan las provincias con mayor grado de desarrollo, y que aquélla disminuye en concordancia con esta característica económica y social, con excepción de las provincias clasificadas dentro de la denominación de baja densidad poblacional que son, al parecer, las que realizan la mayor cobertura del servicio en el comparativo provincial. 8

Cuadro Nº 3 - Brecha de prestación por grupo de Provincias (Educación Básica)

Provincias Avanzadas 80,44 Provincias Intermedias 75,27 Provincias con Baja Densidad 81,05 Provincias Rezagadas 74,57

Relacionando los desvíos individuales con el agregado se ve que las

provincias citadas más arriba como de baja cobertura en su prestación, Misiones, Santiago del Estero y Chaco son del grupo de las “rezagadas”, mientras que el resto son “intermedias”.

Para el nivel de Educación Polimodal en el agregado provincial, de acuerdo con la clasificación señalada, se observa que la mayor cobertura de prestación la brindan las provincias con mayor grado de desarrollo, para ir disminuyendo en concordancia con esta característica económica y social. Sin embargo, las provincias clasificadas dentro de la denominación de baja densidad poblacional muestran una cobertura significativamente más alta que las rezagadas.

8 En esta clasificación, por cierto antigua y desactualizada, son provincias “avanzadas” Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza; “rezagadas” La Rioja, Catamarca, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco, Santiago del Estero y Formosa; “intermedias” San Juan, San Luis, Entre Ríos, Tucumán y Salta, en tanto que de “baja densidad” son Chubut, Santa Cruz, La Pampa, Río Negro y Neuquén. De las jurisdicciones que han obtenido su autonomía recientemente la Ciudad de Buenos Aires ha sido incorporada entre las avanzadas y se ha considerado a Tierra del Fuego como provincia “rezagada” aunque alternativamente hubiera podido ser considerada como “de baja densidad”. Véase PORTO, A. (1986).

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Cuadro Nº 4 - Brecha de prestación por grupo de Provincias (Educ. Polimodal) Provincias Avanzadas 87,27

Provincias Intermedias 81,44 Provincias de Baja Densidad 78,41

Provincias Rezagadas 64,15

La situación de cada una de las provincias en cuanto a este nivel de

educación se presenta en el Cuadro Nº 5 a continuación.

Cuadro Nº 5 - Brecha de prestación (Educación Polimodal)

Provincias Asistentes / Población

Desvío Coeficiente de Variación

Total 78,62 6,13 8,45

C. de Buenos Aires 120,26 47,77 65,89

Buenos Aires 90,50 18,01 24,84 Catamarca 72,04 -0,45 -0,62

Chaco 54,90 -17,59 -24,27 Chubut 81,44 8,95 12,34

Córdoba 71,03 -1,46 -2,02 Corrientes 58,16 -14,33 -19,77

Entre Ríos 66,18 -6,31 -8,71

Formosa 54,94 -17,55 -24,21 Jujuy 84,07 11,58 15,97

La Pampa 80,69 8,20 11,31 La Rioja 65,10 -7,39 -10,20

Mendoza 71,58 -0,91 -1,26 Misiones 50,95 -21,54 -29,72

Neuquén 75,12 2,63 3,63

Río Negro 75,40 2,91 4,01 Salta 74,15 1,66 2,29

San Juan 70,94 -1,55 -2,14 San Luis 65,03 -7,46 -10,29

Santa Cruz 79,42 6,93 9,56 Santa Fe 82,98 10,49 14,47

Santiago del Estero 47,88 -24,61 -33,95

Tierra del Fuego 89,35 16,86 23,25 Tucumán 57,70 -14,79 -20,41

Promedio 72,49 Dispersión 15,30 Coef. de Variación 21,10

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En el desagregado se observa que la provincia con menor cobertura es Santiago del Estero con un coeficiente de variación de -33,95% con relación al promedio nacional simple, seguida por Misiones con el -29,72%; Chaco con el -24,27%; Formosa con el -24,21%; Tucumán con el -20,41% y Corrientes con el -19,77%.

Relacionando estos desvíos individuales con el agregado se ve que exceptuando Tucumán las provincias de menor cobertura están dentro del grupo considerado como rezagadas.

Comparando los dos niveles educativos se observa que en el polimodal el grado de prestación es significativamente más bajo y la dispersión entre provincias es bastante más alta. Esto puede atribuirse a un mayor grado deserción en el nivel polimodal, ya que no solo parte de un promedio menor de prestación, sino que la sumatoria de coeficientes de variación –excluido el excepcionalmente alto porcentaje de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -, muestra un diferencial superior en deserción de más de diez veces el que alcanza la educación general básica.

A partir de este análisis se puede perfilar un indicador a tener en cuenta para la distribución de fondos entre las distintas jurisdicciones: la coparticipación puede ser un instrumento que reduzca las brechas en la prestación de servicios esenciales (como es la educación) y de ese modo constituirse en una herramienta de equidad e igualación de oportunidades como exige la Constitución Nacional. En esta consideración podría privilegiarse la reducción de las brechas en el nivel polimodal a fin de achicar los altos niveles de deserción que registra.

Por último, quedaría por ver cuál es la relación de prestación que un sistema intensivo en mano de obra presenta para evitar que la cobertura total que se busca obtener lo haga con un nivel disminuido de calidad.9

En este sentido es importante ver la relación alumnos por docente que para el agregado provincial, en el nivel de educación básica, no supera el nivel de 14; siendo los valores extremos los de Chaco con 20 y Salta con 19.10

Esta relación de prestación debiera ser analizada sobre el terreno para observar si se mantiene en todo el territorio de las provincias, ya que una aceptable relación es de 25 alumnos por docente y por tanto, no requeriría un esfuerzo extraordinario realizar las modificaciones correspondientes.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que los regímenes laborales docentes contienen fuertes distorsiones y rigideces que a veces provocan exceso de personal en algunos lugares y faltantes en otros.

Muchas veces una relación alumnos / docentes baja no es necesariamente un indicador de alta calidad sino más bien que el régimen de licencias es demasiado laxo o que se designa personal en cargos docentes para cumplir otras funciones. Y esto es frecuente en varias provincias. La corrección de esta anomalía puede traer aparejado un incremento en la calidad educativa.

9 Aquí cabe hacer una advertencia. De acuerdo con la experiencia de gestión pública de los autores, el tomar como guía para la distribución de recursos un índice de falencia entraña el peligro de que dicha falencia se perpetúe en el tiempo a fin de no resignar recursos. Si bien inicialmente estos índices de falencia pueden ser de utilización válida, debería pensarse en la forma de utilizar como indicadores en el mediano y largo plazo la reducción de las brechas de prestación. 10 Véase el Anexo 2, al final del trabajo, en el que se consigna esta información.

12

A los efectos de nuestro análisis, y por razones de simplificación, se va a considerar que las relaciones presentadas son representativas de lo que ocurre en las provincias. Otro tanto ocurre en el nivel de la educación polimodal en que la relación es de 6, con un extremo para la provincia de Buenos Aires de 8 y de Salta y Misiones con 7.

B. La salud

En el análisis de esta función se hace complejo establecer estándares de prestación en razón de la naturaleza de la problemática que se presenta. En este sentido es que se pueden observar tres tipos de actividades básicas a desarrollar en el sector como son la preventiva, la asistencial y la de rehabilitación.

La atención de la primera y de la última requiere de inversiones específicas que tienen sus efectos sobre la segunda pero que, para que sean efectivas sobre la atención primaria de la parte asistencial, se necesita un cambio estructural que excedería lo que se invierte en el sector salud y que se considera de dudosa efectividad para gran parte del universo de atención primaria de la salud.

Esta es la razón por la que el financiamiento tiene que seguir la tendencia prevaleciente, la que se concreta en la atención primaria, profundizándose hacia aspectos más complejos y concretando elementos preventivos y de rehabilitación en esta fase de la atención.

Es así que los indicadores de diagnóstico y distribución, y teniendo en cuenta la información que se produce sistemáticamente, deben centrarse en las consultas anuales sobre el número de habitantes, las derivaciones de internación a través de los días - camas ofrecidos en relación a la población y, como elemento que incluye muchos aspectos preventivos y de seguimiento de los nacimientos y la sobre vida, de la tasa de mortalidad infantil.

A estos efectos es que se han tratado de establecer las brechas existentes con metas deseables a cubrir, las que tienen una presentación por grupos de provincias de acuerdo al siguiente cuadro11:

Cuadro Nº 6 – Salud: Brecha de prestación por grupo de Provincias

Grupo Consultas / habitantes

Población / Días cama

Tasa de mortalidad

Infantil

Provincias Avanzadas 2,44 518,80 13,44

Provincias Intermedias 2,18 437,75 13,10

Provincias de Baja Densidad 2,91 406,07 13,54

Provincias Rezagadas 2,04 479,32 19,81

Iniciando el análisis de los datos sobre las consultas por habitante se puede observar, para los agregados provinciales por grupos, que todos se encuentran por encima de las dos consultas por habitante, siendo las de baja densidad las que más atención han realizado alcanzando casi tres consultas por habitante y por año.

11 Se han fijado en consulta con profesionales de la salud.

13

Para este indicador es aceptable la cantidad de dos; sin embargo, sería deseable que todas las provincias estuvieran en 2,5 como las avanzadas, pudiendo orientarse la distribución de fondos para el financiamiento de la disminución de esta brecha.

En el caso del indicador que incluye los días cama, si bien se hace muy difícil establecer cuál es una medida deseable, se puede considerar en el orden de los 500 respecto de la población, como la que presenta el grupo de provincias avanzadas, por lo que el acercarse a este estándar podría ser un objetivo a ser financiado por el sistema de distribución de recursos.

El último indicador que se toma es el de la tasa de mortalidad infantil, el que se encuentra por debajo de los veinte por mil, que es una medida aceptada internacionalmente; sin embargo, las provincias rezagadas se encuentran muy cercanas a esa medida.

A los efectos de dirigir recursos para financiar actividades socialmente deseables se puede fijar una distribución que busque mantener a todo el país en un diez por mil, es decir, por debajo de la medida internacionalmente aceptada y, por tanto, más acorde con las aspiraciones y calidad de vida deseable por la ciudadanía.

En el Cuadro Nº 7 se presentan los datos comentados para cada una de las provincias, señalándose también los desvíos y los coeficientes de variación en relación con los promedios simples para el conjunto de provincias.

En términos de consultas por habitante las provincias que presentan la peor situación son: San Luis 0,68; Santiago del Estero 1,35; Entre Ríos 1,47; Corrientes 1,48 y Córdoba 1,48.

En el promedio de días cama la situación más favorable la presentan Entre Ríos con 37,46% de la media; Santa Cruz con 30,97%; Ciudad de Buenos Aires con 27,65%; Jujuy con 24,31% y Catamarca con 20,02% (todos esos porcentajes son negativos indicando mejor prestación que la media). Las peores son Misiones, Mendoza y San Juan.

Para estos casos de prestación la explicación de cifras positivas en provincias avanzadas (como Mendoza, Santa Fe, Buenos Aires y Córdoba) puede ser por la posible mayor presencia del sector privado en la actividad, lo que disminuye el requerimiento de prestación por parte de la población hacia el sector público.

En cuanto a la tasa de mortalidad infantil las provincias más afectadas son: Formosa con un desvío de 69,88% de la media, Tucumán con un desvío de 44,01%, Chaco con 41,07%, Corrientes 38,13% y La Rioja también con un desvío de 38,13% de la media.

14

Cuadro Nº 7 - Brecha de prestación (Sector Salud)

Provincias Cónsul./Pobl Desvío Coef. de Var. Pobl./Días cam Desvío Coef. de Var. Tasa de Mortal. Desvío Coef. de Var.

Total 2,43 0,13 5,73 482,99 12,96 2,76 16,30 -0,71 -4,19

C. B. Aires 3,00 0,70 30,24 340,05 -129,98 -27,65 9,60 -7,41 -43,57

Buenos Aires 2,74 0,44 19,04 531,16 61,14 13,01 15,00 -2,01 -11,83

Catamarca 2,65 0,35 15,01 375,92 -94,11 -20,02 15,50 -1,51 -8,89 Chaco 2,82 0,52 22,44 523,92 53,90 11,47 24,00 6,99 41,07

Chubut 2,18 -0,12 -5,28 437,75 -32,27 -6,87 13,10 -3,91 -23,00

Córdoba 1,48 -0,82 -35,78 519,27 49,24 10,48 16,20 -0,81 -4,78

Corrientes 1,48 -0,82 -35,76 406,37 -63,66 -13,54 23,50 6,49 38,13

Entre Ríos 1,47 -0,83 -36,16 293,95 -176,08 -37,46 14,90 -2,11 -12,42

Formosa 2,17 -0,13 -5,71 489,99 19,96 4,25 28,90 11,89 69,88

Jujuy 2,27 -0,03 -1,17 355,75 -114,28 -24,31 18,40 1,39 8,16

La Pampa 3,93 1,63 70,83 380,78 -89,24 -18,99 12,40 -4,61 -27,11

La Rioja 1,95 -0,35 -15,23 386,64 -83,38 -17,74 23,50 6,49 38,13

Mendoza 2,59 0,29 12,71 664,00 193,97 41,27 12,10 -4,91 -28,88

Misiones 1,59 -0,71 -30,76 688,18 218,16 46,41 19,60 2,59 15,21

Neuquén 3,53 1,23 53,65 433,81 -36,21 -7,70 13,00 -4,01 -23,59

Río Negro 2,25 -0,05 -2,22 453,50 -16,52 -3,51 14,70 -2,31 -13,59

Salta 3,09 0,79 34,54 400,84 -69,19 -14,72 19,10 2,09 12,27

San Juan 2,79 0,49 21,16 586,59 116,56 24,80 18,80 1,79 10,51

San Luis 0,68 -1,62 -70,30 497,88 27,86 5,93 17,80 0,79 4,63

Santa Cruz 2,66 0,36 15,75 324,48 -145,55 -30,97 14,50 -2,51 -14,77

Santa Fe 2,41 0,11 4,83 539,50 69,48 14,78 14,30 -2,71 -15,94

Santiago del E. 1,35 -0,95 -41,22 549,49 79,47 16,91 14,80 -2,21 -13,01

T. del Fuego 2,09 -0,21 -9,04 537,65 67,63 14,39 10,10 -6,91 -40,63

Tucumán 2,03 -0,27 -11,56 563,11 93,09 19,81 24,50 7,49 44,01

Promedio 2,30 Promedio 470,02 Promedio 17,01

Dispersión 0,73 Dispersión 102,23 Dispersión 4,84

Coef. de Var. 31,59

Coef. de Var. 21,75

Coef. de Var. 28,45

Fuente: Véase Anexo 3 al final del trabajo.

15

C. La seguridad

Es público y notorio que el delito ha crecido en todos los centros urbanos del país y que la seguridad se ha convertido en una cuestión prioritaria tanto para las autoridades como para la población.

Sin embargo, sobre este se cuenta con información reducida en razón de que en buena medida los datos referidos a capacidad y sobre todo a operatividad son de carácter reservado, ya que se suele argumentar que ello es necesario para poder mantener un determinado grado de efectividad en la prestación del servicio.

Por ello se ha optado por trabajar con la tasa de delincuencia (número de delitos cada mil habitantes) como un indicador a tener en cuenta a los efectos de orientar la asignación de recursos, y referido al nivel de impacto que el sistema de seguridad tiene en cada jurisdicción.

Respecto a este indicador se busca poder establecer un distribuidor que tenga en cuenta un nivel deseable de prestación. No obstante, no se ha podido establecer ningún estándar, ni se ha encontrado referencia que el mismo exista. Por ello se ha calculado el promedio simple para el conjunto de provincias (317) y se ha considerado que el mismo puede ser una meta deseable para aquellas jurisdicciones que se encuentran por encima. Otra alternativa hubiera sido considerar el mínimo, o un número inferior al mismo (por ejemplo 200). Se optó por una aproximación a la primera cifra para orientar la asignación de los recursos a distribuir, decidiéndose establecer con esta finalidad una meta de 300 delitos cada 1.000 habitantes. Al final del trabajo, en el Anexo 4 se ha incluido un cuadro con las estadísticas de delitos sobre las que se ha calculado la llamada tasa de delincuencia.

Observando el desagregado provincial en el Cuadro Nº 8 se ve que la mayor tasa de delincuencia la tienen las provincias denominadas avanzadas, las que se encuentran en un nivel muy elevado respecto al resto, lo que puede ser explicado con diversos indicadores socioeconómicos como los que miden las necesidades básicas insatisfechas en los grandes conglomerados urbanos, el grado de urbanización, etc.

Esta propuesta de investigación excede los límites de este trabajo, por lo que solamente se la deja enunciada sin profundizarla o complementarla con la información correspondiente. 12

Cuadro Nº 8 – Seguridad: Brecha de prestación del

servicio de seguridad por grupo de Provincias

Grupo Delitos cada 1000 h.

Provincias Avanzadas 420,31 Provincias Intermedias 246,75

Provincias de Baja Densidad 350,75 Provincias Rezagadas 273,65

A continuación, en el Cuadro Nº 9, se presenta el desagregado provincial que

muestra la situación de este indicador para cada provincia.

12 Para un análisis más profundo del tema seguridad véase por ejemplo CERRO, A. M. y MELONI, O. (1999).

16

Cuadro Nº 9 – Seguridad: Brecha de prestación por provincia

Provincias Tasa de delitos C/1000 h.

Desvío Coeficiente de Variación

Ciudad de Buenos Aires 655,10 338,72 107,06 Buenos Aires 212,39 -103,99 -32,87 Catamarca 344,05 27,67 8,75 Chaco 397,20 80,81 25,54 Chubut 246,75 -69,64 -22,01 Córdoba 376,12 59,73 18,88 Corrientes 255,04 -61,35 -19,39 Entre Ríos 209,16 -107,22 -33,89 Formosa 208,75 -107,63 -34,02 Jujuy 340,98 24,59 7,77 La Pampa 423,21 106,82 33,76 La Rioja 224,88 -91,51 -28,92 Mendoza 570,25 253,87 80,24 Misiones 170,87 -145,52 -45,99 Neuquén 460,37 143,98 45,51 Río Negro 295,54 -20,84 -6,59 Salta 287,89 -28,49 -9,01 San Juan 342,73 26,34 8,33 San Luis 223,59 -92,80 -29,33 Santa Cruz 327,89 11,51 3,64 Santa Fe 287,70 -28,68 -9,07 Santiago del Estero 235,53 -80,86 -25,56 Tierra del Fuego 285,53 -30,85 -9,75 Tucumán 211,72 -104,66 -33,08 Promedio 316,39 Dispersión 116,33

Coeficiente de Variación 36,77

En este cuadro se observa que las provincias con mayor tasa de delincuencia

son: Ciudad de Buenos Aires con un 107,06% por encima del promedio, Mendoza con un 80,24 % por encima del promedio, Neuquén con un 45,51% por encima del promedio y La Pampa con un 33,76% por encima del promedio.

17

D. La Justicia Esta finalidad tiene como característica la de reflejar el gasto que es ejecutado

casi completamente por una de las ramas básicas del Estado como es el Poder Judicial.

Dada su jerarquía de poder constitucional en la máxima conducción del Estado, este Poder posee autonomía plena en el manejo de sus recursos presupuestarios y una capacidad de negociación para la consecución de fondos adicionales de la que suelen carecer buena parte de los órganos que manejan los restantes servicios públicos con expresión presupuestaria.

En razón de esto es que es muy difícil encontrar variaciones en su participación respecto de los otros poderes (y esto es aplicable en gran medida a toda la finalidad Justicia) en las series estudiadas; asimismo, analizar la productividad del gasto en esta finalidad se hace muy difícil por la diversidad del servicio y la carencia de series estadísticas que indiquen cuantitativamente sus diversos productos.

Ante esta situación y por la imposibilidad, al menos por ahora, de realizar un estudio específico y profundo que permita establecer los productos e insumos del servicio, para conceptualizar las relaciones de productividad elegibles, es que los autores proponen, como una meta aceptable del gasto en esta finalidad, la del promedio de gasto per cápita para el conjunto de jurisdicciones. Debido a ello, solo las jurisdicciones que resulten estar por debajo de ese promedio, recibirían participación por esta finalidad en el índice de brecha de prestación.

Con esta propuesta se busca definir una brecha en este servicio que tenga que ver con la posibilidad de una prestación considerada aceptable. De nuevo, como en los casos de los servicios tratados anteriormente, se supone que existe igualdad de costo de provisión en toda la amplitud del territorio.

Observando el cuadro siguiente se ve que las provincias denominadas de baja densidad, avanzadas e intermedias superan la meta requerida de $ 63,03 por habitante, mientras que las rezagadas no lo alcanzan en una proporción considerable.

Cuadro Nº 10 – Justicia: Brecha de prestación por grupo de Provincias

Provincias Avanzadas 88,72

Provincias Intermedias 63,96

Provincias de Baja Densidad 90,91

Provincias Rezagadas 48,75

Sin embargo, en el cuadro que se expone a continuación, se presenta el

desagregado provincial el que muestra la situación de este indicador para cada provincia. Del mismo se puede concluir que solamente las provincias del grupo de baja densidad logran el cierre de la brecha en todos los casos mientras que en los otros grupos aparecen jurisdicciones que requieren asistencia.

18

Cuadro Nº 11

Justicia: Brecha de prestación por Provincias

Provincias Índice de

participación por habitante

Desvío Coeficiente

de variación

Ciudad Buenos As. 11,68 -57 -7,58 Buenos Aires 152,95 84 11,09 Catamarca 42,83 -26 -3,46 Córdoba 186,74 118 15,56 Corrientes 52,96 -16 -2,12 Chaco 67,51 -2 -0,20 Chubut 77,47 8 1,12 Entre Ríos 54,33 -15 -1,94 Formosa 63,86 -5 -0,68 Jujuy 35,11 -34 -4,48 La Pampa 70,29 1 0,17 La Rioja 79,25 10 1,35 Mendoza 45,91 -23 -3,06 Misiones 36,40 -33 -4,31 Neuquén 73,96 5 0,65 Río Negro 82,53 13 1,78 Salta 40,42 -29 -3,78 San Juan 50,61 -18 -2,43 San Luis 47,06 -22 -2,90 Santa Cruz 150,30 81 10,74 Santa Fe 46,30 -23 -3,00 Santiago del Estero 27,63 -41 -5,47 Tucumán 127,40 58 7,71 Tierra del Fuego 33,22 -36 -4,73 Promedio 69,03 Dispersión 42,66 Coef. de Variación 0,62

V. Los indicadores de responsabilidad fiscal

En varios de sus trabajos anteriores los autores han incursionado en el tema de la responsabilidad fiscal de los gobiernos provinciales.13 En los mismos han sostenido invariablemente que una estrategia aceptable para lograr un comportamiento fiscal responsable sería la incorporación de incentivos (premios y castigos), sea atando a ese comportamiento un porcentaje de la masa de recursos a distribuir por el régimen de coparticipación o bien aplicando multas por las trasgresiones y otorgando premios por los cumplimientos. Si bien, debido a la sanción de la Ley Nacional Nº 25917, es decisión política que el tema de la responsabilidad fiscal siga una ruta distinta a la de la coparticipación, se ha preferido ser consecuente con las recomendaciones anteriores.

13 Véanse sus trabajos VEGA, J. A. y otros (2001a), (2002), (2003) y (2004).

19

En el penúltimo de los trabajos mencionados se analizaba la situación fiscal de las provincias a la luz de algunos indicadores objetivos del comportamiento fiscal, los que fueron establecidos en los trabajos precedentes a partir de los antecedentes tomados en cuenta.14

Esos indicadores eran el déficit fiscal; el endeudamiento; el gasto en personal (tomado en dos de sus aspectos: el porcentaje del gasto en personal -por todo concepto y cualquiera sea la forma de contratación- sobre las erogaciones totales o sobre las corrientes según sea el parámetro que se adopte); la población servida promedio por cada agente público; el nivel del gasto o el nivel de su incremento anual; el ahorro público; el grado de autofinanciamiento y la transparencia en la gestión.

De los mismos, en el último de los trabajos publicados 15, se seleccionaron tres: el ahorro público, el nivel de endeudamiento y el grado de autofinanciamiento.

A. La Ley Nacional de Responsabilidad Fiscal

A los fines del presente artículo, se prefirió referirse a la Ley Nacional de Responsabilidad Fiscal (Ley Nº 25917, de agosto de 2004). Esta disposición crea un Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal estableciendo reglas generales de comportamiento fiscal y buscando mejorar la transparencia de la gestión pública, pero solamente desde un enfoque financiero.

Su ámbito de aplicación se establece para todas las jurisdicciones territoriales del país, pero teniendo presente que se trata de una norma cuya aplicación requiere de la adhesión de las que decidan someterse a ella a través de una ley emanada de sus propios órganos representativos constitucionales.

Frente a un contenido tan amplio y diverso de este cuerpo normativo se han tomado en cuenta solamente algunos contenidos, como el del capítulo de Gasto Público, que en su artículo 10º trata acerca de la tasa nominal de incremento del gasto público primario a la que se le fija como límite máximo la tasa de aumento nominal del producto bruto interno que se haya previsto en el marco de la política macroeconómica nacional.

En este concepto de gasto público se incluyen los gastos corrientes y de capital, excluyendo los intereses de la deuda pública (gasto primario), los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales de crédito y los gastos destinados a infraestructura social básica que fueran financiados con uso del crédito. También se han tomado en cuenta los contenidos del capítulo de Equilibrio Financiero, previstos en el artículo 19. De acuerdo con la norma, este equilibrio debe ser preservado por todas las jurisdicciones adheridas, siendo su medida la diferencia entre los recursos percibidos y los gastos devengados. Estos últimos se consideran netos de los conceptos que se financian con endeudamiento en las condiciones establecidas en el párrafo anterior. De esta manera surgen los excedentes que se prevé sean destinados a la constitución de fondos anticíclicos fiscales que puedan ser usados para morigerar los efectos adversos al momento de producirse la fase negativa del ciclo económico.

14 Entre esos antecedentes se destacan la Ley Provincial Nº 5379 de coparticipación municipal de Mendoza, en la que un tercio de los recursos se distribuían según indicadores de responsabilidad fiscal, la Ley Complementaria Nº 101 de Brasil y el Tratado de Maastrich de la Unión Europea. 15 VEGA, J. A. y RUSSO, E. A., “Coparticipación Federal. Propuesta de indicadores objetivos de reparto” en 39ª Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política (Buenos Aires, Universidad Católica Argentina y AAEP, 2004).

20

Por último también se tiene en cuenta el capítulo referido al endeudamiento. El artículo 21 de la norma fija como límite al mismo el quince por ciento (15 %) de los recursos corrientes, netos de transferencias de coparticipación a municipios. Es por ello que, continuando con el criterio sostenido por estos autores, se ha considerado que es conveniente que la próxima legislación de coparticipación contenga incentivos que premien el desempeño acorde con la norma de responsabilidad fiscal. Y para ello se proponen los indicadores que se mencionan más abajo.

Sin embargo, antes de ingresar a ver cuál es el impacto que se produciría dentro del esquema de distribución, es conveniente observar la situación financiera provincial teniendo presente la etapa de recuperación económica que ha estado produciendo en nuestro país luego de la salida de la convertibilidad y una vez superada la consecuente crisis económica de 2002. Lo que se observa es que el resultado financiero agregado de la serie que se inicia en el año 1993 hasta el año 2004 pasa de un resultado constantemente negativo en 1993/2002 a positivo en los años 2003 y 2004. La magnitud de esta mejora es de un 350 % entre ambos extremos y de cerca del 600 % entre 2001 y 2004.

El resultado económico agregado se muestra también fuertemente superavitario, pero con número positivo a partir de 2002.

Esta presentación de la situación provincial para el período 1994/2001 se acompaña con la registrada para 2002-2004 en que se hacen presente los cambios de tendencia que presentan en general un mejoramiento de las medidas fiscales presentadas.

Si el análisis se comienza por el lado de los gastos se nota una fuerte recuperación y crecim iento de las erogaciones de capital (un 110 %) mientras que las corrientes, si bien se recuperan, solamente logran superar en el año 2004 al nivel promedio del periodo en aproximadamente un tercio, siendo una de las razones principales que explicaría este incremento el gasto en personal. Sin embargo, el gasto primario se ha incrementado en un 51 %, mientras que el Producto Bruto Interno lo ha hecho sólo en un 6 % entre los años 2002 y 2004, por lo que estaría superando ampliamente la medida establecida por la ley de responsabilidad.

Por el lado de los ingresos, los corrientes se han duplicado respecto a la situación anterior al año 2002, tendencia que compartieron los tributarios provinciales y nacionales, aunque con una ligera ventaja para los primeros. En el gasto por finalidad se observa una fuerte participación de los servicios sociales ocupando el primer lugar la promoción social, que mantiene luego el nivel alcanzado y apareciendo con posterioridad educación de manera gravitante. Al final del periodo aparece un incremento de la participación de la finalidad administración general. Tanto en ésta como en educación se notan los aumentos salariales que se reflejan en el incremento de los gastos en personal.

B. Indicadores seleccionados

De lo tratado en cuanto a medidas de límites fiscales que son fijados por la ley del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, el somero diagnóstico considerado en que el agregado provincial se presenta con un comportamiento superavitario con generación de excedentes para inversión y la incertidumbre acerca de que esta situación se mantenga en el transcurso del tiempo, es que se considera de relevancia proponer indicadores de distribución de la masa coparticipable que actúen como incentivos para un comportamiento fiscal adecuado premiando y castigando en forma automática los desempeños financieros indeseables por parte de las provincias.

21

En el trabajo presentado en 2004 ya citado, los autores seleccionaron tres indicadores de responsabilidad fiscal para su propuesta de incorporarlos al futuro régimen de coparticipación. En el presente trabajo han limitado su propuesta a sólo dos, excluyendo el endeudamiento, a pesar de ser una de las variables estratégicas el nuevo régimen de la Ley 25917, en razón de la pérdida de importancia en la nueva realidad de las relaciones fiscales nación – provincias: el Estado nacional ha asumido prácticamente la totalidad de las deudas provinciales a efectos de controlar su renegociación. 16

Cuadro Nº 12 Indicadores de responsabilidad fiscal

Provincia Ingresos

Corr. / Gasto Corriente

Rec. Tribut. Prov./ Rec. de Jur. Nac.

Total 30,70 16,20 Ciudad de Buenos Aires 1,31 8,44 Buenos Aires 1,04 1,23 Catamarca 1,39 0,10 Chaco 1,11 0,56 Chubut 1,25 0,11 Córdoba 1,20 0,13 Corrientes 1,46 0,41 Entre Río s 1,09 0,33 Formosa 1,20 0,05 Jujuy 1,09 0,12 La Pampa 1,33 0,29 La Rioja 1,20 0,08 Mendoza 1,12 0,55 Misiones 1,24 0,23 Neuquén 1,27 0,78 Río Negro 1,16 0,35 Salta 1,32 0,27 San Juan 1,34 0,16 San Luis 1,68 0,30 Santa Cruz 1,72 0,37 Santa Fe 1,30 0,60 Santiago del Estero 1,51 0,12 Tierra del Fuego 1,24 0,30 Tucumán 1,14 0,31 Fuentes: VEGA y otros (2003) para la metodología. Ministerio de Economía y Producción para los datos (2004).

El primero de los indicadores, el ahorro público o resultado económico de la ejecución presupuestaria, la diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes, expresa, en caso de ser positiva, la capacidad de la jurisdicción de asumir sus pasivos y financiar sus inversiones. Si fuera negativa mostraría que la misma está en estado de insolvencia. En el presente estudio, en lugar de considerar la diferencia, se ha estimado

16 Ha habido excepciones, por supuesto, a esta realidad: la Provincia de Mendoza, por ejemplo decidió hacer su pro pia renegociación de su deuda externa (el Bono Aconcagua).

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como más práctico tomar el cociente entre ingresos y gastos corrientes. Si es mayor que la unidad indicaría lo mismo que la diferencia positiva, y viceversa si es menor.

El segundo, el grado de autofinanciamiento, también es expresado a través de un conciente: los recursos tributarios propios, es decir, de jurisdicción provincial, divididos por el total de recursos recibidos de la jurisdicción nacional. Este indicador es el mismo utilizado por los autores en sus trabajos anteriores. Una alternativa hubiera sido, por ejemplo, hacer el cociente entre recursos propios sobre recursos totales, pero se ha preferido no innovar.

Los datos para estos dos indicadores fueron tomados de información actualizada del Ministerio de Economía (promedio de los años 2003 y 2004). En los trabajos anteriores se tomó en uno el año 2000 (considerado el último año normal del periodo) y en el otro 2003 ya que se consideró que se había retornado a la normalidad En el Cuadro Nº 12 de más arriba se muestran esos indicadores.

Nótese el efecto incentivo que tienen estos indicadores: la mejoría de la situación fiscal de una jurisdicción incrementaría su coparticipación reduciendo la de las demás, así que podría alentarse la competencia entre provincias a fin de adoptar medidas de disciplina fiscal más efectivas.

C. Una brevísima digresión: ¿Solvencia fiscal o responsabilidad fiscal?

Si bien no es lugar aquí para esta discusión, no se quiere eludir su mención. En los últimos años han habido varias contribuciones sobre el análisis de la solvencia o sostenibilidad (o sustentabilidad) fiscal. 17 En general este concepto se refiere a la situación patrimonial (activos y pasivos) o de flujos esperados de recursos y gastos de una jurisdicción o ente público que lo habilita para contraer o repagar deuda pública. El concepto de responsabilidad fiscal sería más amplio y comprensivo del anterior ya que incluye además otros conceptos como la porción del gasto destinado a erogaciones en personal o la dependencia de sus recursos propios o de transferencia. Precisamente en este trabajo no se ha considerado la deuda por las razones expuestas más arriba y sí la situación de las provincias en cuanto a superávit corriente y grado de autofinanciamiento. En trabajos anteriores se realizó un análisis más amplio. 18

VI. Propuesta de distribución con indicadores objetivos e incentivos de responsabilidad fiscal

En la propuesta que surge del análisis realizado en el presente trabajo se han tomado en cuenta los indicadores objetivos considerados en el presente trabajo: la población, las brechas en la prestación de los servicios públicos esenciales como la educación, la salud, la seguridad y la justicia, definidos el primero de acuerdo con los resultados del censo de 2001 y éstas en la forma desarrollada más arriba, más los incentivos de responsabilidad fiscal que también se han considerado en el presente, esto es, la capacidad para financiar inversiones y repagar la deuda (resultado económico o ahorro público) y el grado de autofinanciamiento. Estos elementos se han utilizado para elaborar una propuesta de distribución secundaria posible de incluir en un futuro régimen de coparticipación federal. Por el momento no se ha incursionado en la discusión acerca de cuál podría ser un criterio de distribución primaria ya que esto conllevaría una discusión acerca de las competencias y servicios de los distintos niveles de gobierno. 17 Véanse, por ejemplo, los trabajos de Ruiz del Castillo, R., “¿Es sostenible la situación fiscal de las Provincias Argentinas?”; de Trapé, A., “¿De qué hablamos cuando hablamos de solvencias fiscal?” y Piekarz, J., “La sustentabilidad financiera de la deuda pública”, todos ellos en Anales de la 39ª Reunión Anual de la AAEP (Buenos Aires, AAEP y UCA, 2004). 18 Estos trabajos se citan en la Nota 2.

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La distribución resultante se ha comparado con las participación de las diferentes jurisdicciones en el año 2003, a fin de visualizar la amplitud de las diferencias que se producirían con la consideración de un criterio como el expuesto aquí. De nuevo aparece, como en el trabajo publicado en 2004 , la necesidad de discutir acerca de si los recursos considerados son los que deben ser incluidos o si, por el contrario habría que limitar la discusión a aquellos que son de libre disponibilidad, excluyendo los que tienen afectación específica como los derivados del régimen de los impuestos sobre los combustibles y de la energía eléctrica. En este trabajo, como en el anterior se han incluido todos los recursos. De todos modos, aunque unos y otros se guiaran por distintos índices de distribución, en opinión de los autores del presente, todos los recursos deberían estar incluidos en la misma legislación de coparticipación. Otro tema de discusión, ineludible por cierto, es el de la ponderación que debe darse a cada indicador. En este trabajo los autores tomaron una de las alternativas presentadas en el anterior, es decir, proponen que el 50 % de la masa se distribuya en proporción directa a la población de cada jurisdicción, un 25% en proporción a las brechas en la prestación de los servicios esenciales y el 25 % restante de acuerdo con los indicadores de responsabilidad fiscal aquí definidos. Todos los indicadores deberían tener un carácter dinámico, revisándose periódicamente a fin de registrar los cambios producidos. Es que un régimen como el que se propone requiere de estar revisiones a fin de ajustar la distribución a la evolución de esos indicadores. Esto es evidente en los que se refieren a responsabilidad fiscal. Y sería conveniente, asimismo, incluir algún incentivo a la reducción de las brechas. Una forma de hacerlo podría ser darle precisamente a este indicador o grupo de indicadores un carácter estático o menos dinámico. Reducirlas sería entonces un asunto de responsabilidad política de sus autoridades frente a sus electores y su disminución no redundaría en pérdida de participación. En cuanto al índice poblacional, el mismo debería revisarse al menos con cada censo de población, o con mayor frecuencia, ya que las estimaciones de evolución del número de habitantes que realiza el INDEC poseen bastante confiabilidad. En el Cuadro Nº 13 se presenta el resultado de aplicar estos índices.

Es interesante destacar los notables cambios que se producirían en la distribución secundaria si se aplicara una propuesta como la del presente trabajo. También es de esperar que cualquier otra propuesta basada en criterios parecidos resulte en alteraciones de la distribución actual. Es que la aplicación de criterios objetivos de reparto, cualesquiera que sean, deben necesariamente arrojar resultados distintos que el régimen vigente, al que puede calificárselo como arbitrario.

Nótense las jurisdicciones que ganarían en el supuesto de una propuesta como la presente. Entre todas ellas se destaca la Ciudad de Buenos Aires. Esto es porque, cabe la repetición, está actualmente fuera del régimen y estaría recibiendo “coparticipación en especie” al tener los servicios de seguridad y la mayor parte de la justicia suministrados por el Gobierno federal. 19 Las restantes “ganadoras” lo son por su población, otras por las brechas de servicios o por su responsabilidad fiscal. O porque la arbitrariedad del régimen actual las postergó injustificadamente.

19 Como se indicaba en un trabajo anterior, o estos servicios son definitivamente transferidos a la jurisdicción o la erogación correspondiente se le debería descontar de la coparticipación que le correspondiere.

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Cuadro Nº 13 – Distribución secundaria en función de los indicadores combinados (%) 20

Provincia Población

Ingresos Corrientes

/ Gasto Corriente

Rec. Trib. Prov. /

Rec. Jur. Nacional

Brecha de Servicios

Participa -ción Total Propuesta

Participa -ción 2003

Diferencia de

Participa-ción

Total 50,00 12,50 12,50 25,00 100,00 100,00 0,00 Ciudad de B. Aires 3,8281 0,5319 6,5164 1,6122 12,4885 0,9239 1.251,7045 Buenos Aires 19,0667 0,4242 0,9463 0,6239 21,0610 25,0236 -15,8354 Catamarca 0,4613 0,5652 0,0802 0,7421 1,8488 2,4865 -25,6461 Chaco 1,3575 0,4504 0,4285 1,2757 3,5120 4,3760 -19,7450 Chubut 0,5698 0,5078 0,0882 0,6971 1,8631 1,7520 6,3374 Córdoba 4,2289 0,4898 0,1040 1,0138 5,8365 7,9608 -26,6846 Corrientes 1,2838 0,5931 0,3159 0,9602 3,1530 3,4701 -9,1388 Entre Ríos 1,5970 0,4457 0,2543 0,8636 3,1606 4,5095 -29,9126 Formosa 0,6709 0,4877 0,0356 1,0581 2,2524 3,2641 -30,9956 Jujuy 0,8437 0,4447 0,0946 1,0255 2,4086 2,7190 -11,4184 La Pampa 0,4127 0,5413 0,2258 0,9352 2,1150 1,8382 15,0586 La Rioja 0,3999 0,4901 0,0630 0,7193 1,6723 1,9725 -15,2205 Mendoza 2,1782 0,4573 0,4253 2,3960 5,4568 3,9522 38,0721 Misiones 1,3314 0,5062 0,1813 1,8989 3,9177 3,2226 21,5702 Neuquén 0,6538 0,5152 0,5988 1,1669 2,9347 1,8243 60,8665 Río Negro 0,7623 0,4712 0,2708 0,4854 1,9897 2,3983 -17,0364 Salta 1,4879 0,5365 0,2055 0,7302 2,9601 3,6363 -18,5961 San Juan 0,8550 0,5448 0,1212 1,2515 2,7724 3,0622 -9,4627 San Luis 0,5074 0,6841 0,2318 0,9355 2,3588 2,1476 9,8338 Santa Cruz 0,2716 0,6989 0,2864 0,6304 1,8873 1,6395 15,1132 Santa Fe 4,1377 0,5294 0,4621 0,7322 5,8614 8,2822 -29,2286 Santiago del Estero 1,1093 0,6140 0,0928 1,2592 3,0753 3,7818 -18,6827 Tierra del Fuego 0,1394 0,5064 0,2289 0,8542 1,7289 1,3692 26,2710 Tucumán 1,8457 0,4643 0,2423 1,1329 3,6853 4,3876 -16,0078

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los cuadros anteriores.

Nótese también que en el índice de autofinanciamiento se han considerado sólo los recursos tributarios, por lo que en el caso de las provincias productoras de hidrocarburos se excluyen las regalías aunque se traten de recursos propios. Pero sí están incluidas en la determinación del índice representativo del ahorro público ya que son recursos corrientes. Es decir, si se aplicara un indicador como el propuesto se estaría premiando el esfuerzo tributario. 21

VI. Conclusiones

En este trabajo no se ha pretendido agotar la discusión en cuanto a la aplicación de indicadores objetivos y mucho menos de los incentivos de responsabilidad fiscal. Y menos aún se ha pretendido hacer una propuesta definitiva. Sólo se ha buscado dar un paso más en la dirección de la consideración de ambos conceptos en un futuro régimen

20 Para los fines de esta investigación se consideró el gasto provincial en las cuatro finalidades y cuánto es la proporción de cada una de ellas en el conjunto de las cuatro. Para ello se tomó la ejecución presupuestaria por finalidad y función para el período de1993 a 2001, en el que educación tuvo una participación de 56,50 %; salud de 23 %; seguridad de 16,50 % y justicia de 4 %. 21 La consideración o no de las regalías es una discusión abierta. Las provincias argentinas están desigualmente dotadas de recursos naturales: la tierra y la lluvia en la Pampa Húmeda son recursos naturales que posibilitan la obtención de recursos tributarios. Los recursos agotables del subsuelo están ubicados por lo general en provincias con territorios desérticos o semidesérticos. ¿Habría mayores diferencias si las regalías fueran reemplazadas por imposición sobre la explotación de esos recursos?

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de coparticipación y se ha querido mostrar que la aplicación de los preceptos constitucionales no será neutral respecto de la situación presente. Tampoco se ha desconocido que la sanción de un nuevo régimen de coparticipación requerirá del acuerdo político de las jurisdicciones involucradas, previo a cualquier sanción legislativa. Y que este acuerdo puede llegar a ser sumamente dificultoso de obtener: no se ha logrado en una década de vigencia de la norma constitucional ni existen signos visibles de que su concreción se vaya a producir en el futuro cercano.

Tampoco se ha incursionado en la distribución primaria, esto es, la participación de los distintos niveles de gobierno en la distribución de los recursos fiscales.

Los autores están comprometidos con el tema y continuarán acercando sus conclusiones. Asimismo estarán agradecidos por las críticas y sugerencias que reciban.

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