INDICE DE CONTENIDO - Digepres...un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD) que se...

[Metodología PpAoR] [Junio, 2015] [Pág. 2/77]

INDICE DE CONTENIDO

LISTA DE ACRÓNIMOS ........................................................................................................................... 4

LISTA DE ILUSTRACIONES ......................................................................................................................5

1. ANTECENDENTES ............................................................................................................................ 6

2. INTRODUCCIÓN AL PpAoR ........................................................................................................... 10

3. CONTEXTO: LA GESTIÓN PARA RESULTADOS ............................................................................ 13

4. MARCO CONCEPTUAL DEL PpAoR ............................................................................................... 17

4.1 Definiciones esenciales .......................................................................................................... 17

4.2 Componentes deseables ........................................................................................................ 27

4.3. La Programación Plurianual (PP) .......................................................................................... 30

4.3.1 Espacio Fiscal Intertemporal y Formas de Programar ................................................. 30

4.3.2 Los Proyectos de Inversión y las Contrataciones Públicas ........................................... 33

4.3.3 Programación Presupuestaria Programática Institucional .......................................... 34

4.4. Proceso de Formulación de una Iniciativa Estratégica Específica Plurianual orientada a

Resultados (IEEPR) ............................................................................................................................ 35

4.4.1 Situación Actual: El problema........................................................................................ 36

4.4.2 Situación Deseada: La Solución ..................................................................................... 38

4.4.3 Estrategia: Alternativa de Intervención ........................................................................ 39

4.4.3 Síntesis: Matriz Lógica ................................................................................................... 39


5. MIRANDO MÁS ALLÁ DE LA FORMULACIÓN .............................................................................. 51

5.1 El PpAoR y las otras fases del ciclo presupuestario ............................................................. 51

5.2 El antecedente previo a la asignación: los costos ................................................................ 52

5.3 La Programación Plurianual y la Ejecución Anual ................................................................. 54

5.4 La Cuota de Compromiso y el Devengado ........................................................................... 56

5.5 Otras cuestiones a tener en cuenta: el soporte informático y las capacidades ................. 57

6. PROCEDIMIENTO GENERAL DE APLICACIÓN DE UN PpAoR ..................................................... 59

7. PROCEDIMIENTO GENERAL DE FORMULACIÓN DE UNA IEEPR ................................................ 73

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................................................... 75

[Elaborador por: Nelson Shack Yalta]


LISTA DE ACRÓNIMOS

(en orden alfabético)

BID Banco Interamericano de Desarrollo

DGAPF Dirección General de Análisis y Política Fiscal

DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas

DIGECOG Dirección General de Contabilidad Gubernamental

DIGEPRES Dirección General de Presupuesto

GC Gobierno Central

GpR Gestión para Resultados

MAP Ministerio de Administración Pública

MC TB Modelo Conceptual “To Be” del NSPD

MF TB Modelo Funcional “To Be” del NSPD

MEPYD Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo

MH Ministerio de Hacienda

NSPD Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano

PAFI Programa de Administración Financiera Integrada

PBI Producto Bruto Interno

PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público

PGE Presupuesto General del Estado

PpAoR Presupuesto Plurianual orientado a Resultados

PpA Presupuesto Plurianual

PpR Presupuesto por Resultados

SIAFE Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado

SIGEF Sistema de Información de la Gestión Financiera

TN Tesorería Nacional


LISTA DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1: Midiendo el Rendimiento del Gasto Público.................................................................. 11

Ilustración 2: Avances en la Gestión para Resultados del Desarrollo (GpR) en América Latina ...... 14

Ilustración 3: Avances en el Presupuesto por Resultados (PpR) en América Latina ....................... 15

Ilustración 4: La Cadena de Valor Público ........................................................................................... 15

Ilustración 5: Ciclo Presupuestario ...................................................................................................... 17

Ilustración 6: Horizonte temporal de las variables y contenidos de un PpAoR ............................... 19

Ilustración 7: Marcos de Mediano Plazo ............................................................................................. 21

Ilustración 8: Macroprocesos en la Administración Financiera Gubernamental .............................. 23

Ilustración 9: Componentes de un PpAoR ......................................................................................... 28

Ilustración 10: Estimando los Espacios Fiscales para Nuevas Políticas de Gasto ............................. 30

Ilustración 11: Enfoque de Proyección Inercial ................................................................................... 32

Ilustración 12: Enfoque de Proyección Estratégica ............................................................................ 32

Ilustración 13: Etapas en la Formulación de un IEEPR ....................................................................... 36

Ilustración 14: Segmentos de Población de una IEEPR ...................................................................... 37

Ilustración 15: Análisis de Causas y Efectos ........................................................................................ 38

Ilustración 16: Matriz Lógica ............................................................................................................... 40

Ilustración 17: Estructura y Valoración de Costos .............................................................................. 42

Ilustración 18: Matriz Lógica ............................................................................................................... 42

Ilustración 19: Estructura y Valoración de Costos ............................................................................. 42

Ilustración 20: Matriz de Integración de Programas Presupuestales e IEEPR................................. 43

Ilustración 21: Matriz de Compromisos de la Entidad ....................................................................... 44

Ilustración 22: Matriz de Compromisos de la Entidad ....................................................................... 45

Ilustración 23: Atributos básicos de un Indicador de Desempeño (ID) ............................................ 46

Ilustración 24: Familia de Indicadores para la Medición del Desempeño ........................................ 48

Ilustración 25: Matriz de Programación Plurianual ........................................................................... 49


1. ANTECENDENTES

El Gobierno Dominicano a principios de la gestión del año 2007 logró finalizar el proceso de reforma

legal e institucional de la Administración Financiera del Estado destinada a mejorar la eficiencia, la

transparencia y la responsabilidad de la gestión pública e impulsar la rendición de cuentas,

promulgando los siguientes textos legales1:

Ley N° 494-06 de Organización de la Secretaría de Estado de Hacienda (actualmente

denominado Ministerio de Hacienda)

Ley N° 5-07 Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado

Ley N° 423-06 Orgánica de Presupuesto para el Sector Público

Ley N° 567-05 de Tesorería Nacional

Ley N° 6-06 de Crédito Público

Leyes N° 340-06 y N° 449-06 de contrataciones públicas

Ley N° 10-07 Contraloría General de la República y del Control Interno

Ley N° 126-01 de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental.

Los resultados de este proceso fueron el fruto del Programa de Administración Financiera

Integrada (PAFI), dependencia del Ministerio de Hacienda, financiado por Organismos

Internacionales, entre los que destacan el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco

Mundial (BM) y Comunidad Europea (CE) así como con fondos del Estado Dominicano. El objetivo

del PAFI es contribuir a que la Administración Pública tenga la capacidad para enfrentar con

eficiencia y eficacia las demandas sociales, políticas y económicas de la sociedad; así como, diseñar,

operar, mantener y supervisar el Sistema de Información de la Gestión Financiera (SIGEF).

Los principales hitos de esta Reforma de la Hacienda Pública fueron la implementación de un

sistema de información de la gestión financiera del Gobierno Central y la creación de la Secretaría

de Estado de Hacienda (actualmente denominado Ministerio de Hacienda), cuya misión es la de

diseñar y proponer al Poder Ejecutivo la política fiscal del Gobierno y, conducir su ejecución y

evaluación, asegurando el equilibrio y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.

El nuevo marco legal no sólo unifica en el Ministerio de Hacienda (MH) la formulación y ejecución

de la política fiscal, sino que también determina el diseño e implementación del Sistema Integrado

de Administración Financiera del Estado (SIAFE), compuesto por los sub sistemas administrativos

de Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y Contabilidad Gubernamental y relacionados con los

sistemas de Planificación e Inversión Pública, Gestión Financiera de Recursos Humanos,

1 Quedando pendiente la reforma del Sistema de Administración de Bienes Nacionales y del Sistema de Gestión Catastral.


Administración Tributaria, Compras y Contrataciones, Administración de Bienes Nacionales y

Control Interno.

Los cambios introducidos en la Administración Financiera son profundos y se orientan a lograr un

sistema de gestión de las finanzas públicas que asegure una ejecución del gasto público efectiva,

eficaz y transparente. En este sentido, es necesario profundizar la implementación del nuevo

marco legal a partir del fortalecimiento de las nuevas funciones y estructuras organizativas del MH

y de los órganos rectores de la Administración Financiera; impulsar la dotación y capacitación de

recursos humanos adecuados para asumir los cambios estructurales del nuevo marco legal;

abordar una reformulación de los procesos del SIAFE que promueva reformas en materia de

eficiencia, de eficacia; extender la implementación del SIGEF a las instituciones descentralizadas y

de seguridad social; consolidar el uso de herramientas y metodologías avanzadas en la gestión de

contrataciones públicas y contribuir al establecimiento de un sistema de control que promueva la

rendición de cuentas por resultados.

Acorde a los considerandos de la Ley N° 423-06, la gestión presupuestaria debe contribuir a la

consecución de los propósitos básicos de la política fiscal, que es asignar eficientemente los

recursos públicos en función de las prioridades del desarrollo nacional y propiciar la estabilidad

macroeconómica, garantizando el desarrollo sostenible del país. Por tal razón, en el artículo 20 de

la referida Ley, se responsabiliza al MH de elaborar la política fiscal, la cual consiste en la

determinación de los cursos de acción a corto, mediano y largo plazo que deberá seguir el Sector

Público, en materia de ingresos, gastos y financiamiento en el marco de la política económica que

se establezca para alcanzar los objetivos de desarrollo nacional.

Asimismo, la Ley determina que le corresponde a la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES)

la elaboración del Presupuesto Plurianual que debe ser sometido a la aprobación del Consejo de

Gobierno. Por otra parte, dado el alcance de cuatro años que debe tener el Presupuesto Plurianual

(Artículo 19 del Decreto N° 492-07), el mismo debe estar vinculado funcionalmente y ser compatible

con las previsiones de los instrumentos del sistema de planificación, tales como la Estrategia

Nacional de Desarrollo, por la Ley N° 498-06 (Ley de Planificación e Inversión Pública) y su

reglamentación (Decreto N° 493-07), el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, los planes

estratégicos sectoriales, el Plan Estratégico Institucional a mediano plazo y el Plan Plurianual de

Inversión Pública.

En el marco de la gestión orientada a resultados, el artículo 12 de la Ley N° 423-06 dispone que los presupuestos incluyan la producción de bienes y servicios y su incidencia en los resultados esperados de las políticas de desarrollo de corto, mediano y largo plazo. Asimismo, el artículo 14 de dicha ley, pone en vigencia los contratos por resultado y desempeño para el cumplimiento de políticas, objetivos y metas que estén contempladas en los planes de desarrollo y presupuestos plurianual y anual, y que sean debidamente cuantificadas y verificables mediante indicadores de


desempeño, además de determinar incentivos presupuestarios a los organismos y/o incentivos monetarios a los funcionarios y empleados durante el período del contrato. En este sentido, resulta conveniente integrar al esfuerzo de presupuestación plurianual orientada a resultados, regulado en el Decreto 522-11, que establece las normas y criterios básicos para la elaboración, negociación, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y difusión de los contratos por resultados y desempeño, Cabe anotar que los citados contratos son los celebrados entre los titulares de los Ministerios de Hacienda, de Economía, Planificación y Desarrollo, y el de Administración Pública, actuando por delegación del Poder Ejecutivo y la máxima autoridad del organismo público en cuestión y tienen como propósito, contribuir a lograr determinados objetivos, enmarcados dentro de las políticas y metas contempladas en la Estrategia Nacional de Desarrollo, en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, en el Plan Estratégico Institucional y en el Presupuesto General del Estado.

En este contexto, la DIGEPRES ha desarrollado el Modelo Conceptual del Nuevo Sistema

Presupuestario Dominicano como una iniciativa dirigida a darle mayor sostenibilidad a las reformas

para la completa aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público N° 423-06. La

elaboración de este modelo ha partido de un análisis exhaustivo del marco legal y reglamentario

vigente en República Dominicana, de tal forma que se han identificado los sistemas y procesos que

de ellos se derivan y los flujos de información que se requieren para la toma de decisiones de los

niveles gerenciales de la DIGEPRES y de las autoridades de las finanzas públicas; así como, de los

responsables de la gestión institucional.

El Modelo Conceptual “To Be” (MC TB) es la base para encarar el fortalecimiento de la función de

presupuesto y también para desarrollar metodologías sobre herramientas destinadas a mejorar el

presupuesto como mecanismo de asignación de recursos. La gestión orientada a resultados, la

programación fiscal de mediano plazo y el Presupuesto Plurianual son elementos indispensables

para dotar a la gestión pública de grados de eficacia y eficiencia.

De hecho, aprendiendo de las principales mejores prácticas internacionales y adaptando sus

postulados a la institucionalidad dominicana, la DIGEPRES viene impulsando la implementación de

un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD) que se caracterice por permitir:

La consolidación financiera y agregación física del Sector Público en su conjunto, es decir,

se podrá conocer el estado de situación de los ingresos, gastos y financiamiento de las

instituciones que conforman el Gobierno General Nacional (Gobierno Central, las Instancias

Descentralizadas y Autónomas No Financieras y Públicas de la Seguridad Social), los

Gobiernos Locales y las Empresas Públicas (Financieras y No Financieras), así como la

producción física generada;


El desarrollo de un presupuesto orientado a resultados y en un horizonte plurianual, que

permita solucionar el permanente problema de la articulación entre la planificación y la

presupuestación, tanto a nivel nacional como institucional, e implementar la gestión por

desempeño como modelo de cultura institucional;

La implementación de un sistema presupuestario gestionado por procesos, con cero papel

e interoperable con el resto de los sistemas administrativos públicos;

La puesta en marcha de sistemas de seguimiento y evaluación presupuestarios que

retroalimenten el proceso de asignación y aplicación de los recursos, promoviendo una

mejora continua y un incremento significativo en la calidad del gasto público ampliando en

cantidad y calidad las intervenciones estatales que financian;

La promoción de un control ciudadano efectivo, mediante la aplicación de un conjunto de

instrumentos para incrementar la transparencia, la participación ciudadana y la rendición

de cuentas, con el fin de apoyar los esfuerzos gubernamentales por una mayor integridad

en la ejecución de los recursos públicos.

En este sentido, es claro que el Órgano Rector Presupuestario ha decidido incorporar una nueva

visión del presupuesto incorporando los resultados, la presupuestación y la programación de

mediano plazo en sus prácticas de trabajo. Para ello se requiere formular la Metodología de

Presupuesto Plurianual Orientado a Resultados (PpAoR) y desarrollar las acciones que aseguren su

implementación en sectores e instituciones piloto. Precisamente, esto es el motivo de la presente

consultoría.


2. INTRODUCCIÓN AL PpAoR

El Presupuesto Plurianual orientado a Resultados (PpAoR) implica pasar de un proceso

presupuestario centrado en la ejecución de medios a otro donde el foco de atención es el logro de

fines valorados por el ciudadano, particularmente por los más pobres y en el contexto de un

escenario de programación plurianual que resuelva los típicos problemas de la articulación entre el

plan y presupuesto en el tiempo y que permita evaluar el rendimiento (value for money) del gasto

público, promoviendo una mayor efectividad (eficiencia y eficacia) de las acciones públicas.

En efecto, la solución de problemas complejos en la sociedad por parte del Estado, tiene al menos

tres características comunes: la primera es que debido precisamente a su complejidad y a la vasta

gama de procesos administrativos (burocráticos) que deben ser satisfechos para poder realizar

una intervención pública concreta (piénsese por ejemplo en cuánto demoran los procesos de

contratación, de previnversión y demás) el año fiscal resulta insuficiente para mitigar o resolver un

problema, razón por la cual, en un presupuesto anual no se puede programar la ejecución de

intervenciones públicas que sean efectivas para la solución de problemáticas complejas.

De ahí deviene que como parte de la lógica del PpR es necesario transitar hacia un horizonte de

programación presupuestaria plurianual (PpA) a fin de lograr la articulación entre el plan, el

presupuesto, la gestión y la organización y así conseguir alcanzar las metas estratégicas del

Gobierno.

La segunda característica común, también derivada de su complejidad, es que la solución de una

problemática no es institucional (y a veces ni siquiera sectorial), sino que se requiere la intervención

coordinada y sinérgica de un conjunto de instituciones, de diferentes sectores e incluso niveles de

gobierno que actuando cada una de acuerdo a sus competencias legalmente establecidas como si

fueran un solo equipo de trabajo (como un equipo de fútbol, cada uno en su posición) logren

desplegar una estrategia de intervención conjunta y articulada para la solución (mitigación) del

problema en un tiempo definido y a un costo determinado.

Por ello, siguiendo a Martin (2005), es el proceso de planificación (y no directamente el proceso

presupuestario) el llamado a ejercer en el marco del cumplimiento de sus funciones básicas (de

prospección, evaluación y coordinación) este trabajo de dirección y articulación.

Sin embargo, sí es preocupación del sistema presupuestario el velar por el adecuado rendimiento

de los recursos públicos que se aplican. Dicho análisis debe contribuir en el futuro a enriquecer la

discusión de políticas públicas en la medida que se podrá disponer de información (a ser tenida en

cuenta en los procesos de asignación y aplicación de recursos, competencia natural de los sistemas

presupuestarios) para evaluar distintas opciones de política como por ejemplo:

¿Es más eficiente que este producto sea generado por la Institución A o por la B, en el caso

que ambas dispongan del mandato legal y que actualmente la estén produciendo?


O mejor aún ¿Cuáles son las buenas prácticas que le permiten a la institución A producir a

un menor costo que la B?

¿Los costos de producción estatal dominicanos son similares a los estándares

internacionales en la materia?

¿Sería mejor que el Estado externalice la prestación de este bien o servicio al Sector Privado,

y en qué condiciones de costo y calidad?

Ilustración 1: Midiendo el Rendimiento del Gasto Público

Elaboración: Propia

En efecto, la pregunta clave es si los escasos recursos públicos aplicados lo han sido en la mejor

alternativa disponible para la provisión de un determinado bien o servicio. La preocupación está

entonces por cuánto rinde cada peso dominicano invertido. Incluso, conociendo por ejemplo el

costo unitario de un parto natural (cuando la mujer da a luz sin cesárea ni complicación médica

alguna) podríamos establecer mecanismos de competencia comparada entre los distintos

hospitales y preguntarnos por qué en un hospital A el parto cuesta 3 veces más que en el hospital

B o si ese costo es compatible con los estándares internacionales y las comparaciones con los

costos del parto en países (similares) de renta media como República Dominicana y hasta se podría

explorar la posibilidad de que los partos institucionales no sean producidos por el Estado sino

únicamente provistos y regulados por él, es decir, que se terciarice este servicio al sector privado

por medio de la creación de un fondo subsidiado, entre otros. Todas estas situaciones sólo se

pueden analizar técnicamente si se dispone de información que en el marco del proceso de

presupuestación plurianual orientada a resultados (a diferencia del proceso presupuestario

tradicional) sí se tendrá que sistematizar y analizar.


La tercera característica son los importantes grados de incertidumbre que rodean la solución del

problema. No se trata de relaciones determinísticas como en el caso de la producción pública entre

los insumos y productos, sino más bien de relaciones incluso contingentes entre los productos y

los efectos (resultados) pues al final de cuentas se trata de hipótesis de políticas, apuestas

estratégicas que hace el gobierno en un momento y realidad determinados. Además que la

producción pública aunque es necesaria no siempre es suficiente para lograr el resultado esperado,

pues también se requiere de procesos de regulación y otras medidas de política, las cuales pueden

tener o no, estrictamente hablando, incidencia presupuestaria.

En este contexto, el presente documento constituye una Guía Conceptual y Metodológica que se

ha elaborado con el fin de orientar el trabajo de las instituciones ejecutoras, así como de los Entes

Rectores relacionados (particularmente, MH - DIGEPRES en lo que corresponde al proceso

presupuestario, MEPYD en lo que se refiere al proceso de planificación e inversiones y MAP en lo

relativo al proceso de gestión y organización) y señalar de manera general, los distintos conceptos,

componentes e instrumentos que caracterizan el nuevo enfoque presupuestario plurianual en el

marco de un nuevo paradigma burocrático.

En efecto, el paradigma burocrático que marcó la gestión pública de los países desarrollados

durante la primera mitad del siglo XX se caracterizaba por: (i) cada función pública está definida

por delegaciones específicas de autoridad, (ii) los funcionarios actúan sólo cuando las reglas lo

determinan, (iii) existe una separación entre las dependencias operativas y las agencias centrales

(sistemas administrativos) y las primeras son las responsables de un gasto equilibrado. El énfasis

estaba dado en las reglas y control para poner orden y ganar eficiencia y la entidad burocrática se

enfoca en el control de los costos, se aferra a la rutina, sigue los procedimientos per se, en el

entendido que la administración profesional es suficiente para alcanzar el bien público.

Sin embargo, hoy en día, vivimos un nuevo paradigma postburocrático, que integra y supera al

anterior, conocido bajo el nombre de Nueva Gestión Pública (NGP) en el cual se pasa del bien

público a los resultados que aprecian los ciudadanos (valor público), de la eficiencia a la calidad

(exigencias del cliente), de la administración de recursos a la producción de bienes y servicios y

generación de soluciones, del control externo al control interno, de la imposición de la

responsabilidad a la rendición de cuentas por iniciativa propia (Barzelay & Armajani, 1992). Es en

esta nueva visión de la administración estatal que se inscribe el Presupuesto Plurianual orientado

a Resultados (PpAoR), cuyo propósito final no es sólo mejorar la calidad del gasto sino cambiar la

cultura presupuestaria en la administración pública y contribuir con la gobernabilidad del sistema

democrático y el Estado de Derecho.


3. CONTEXTO: LA GESTIÓN PARA RESULTADOS

En un contexto de creciente globalización e integración comercial y financiera, la política fiscal se

ha convertido en un espacio privilegiado para la aplicación de políticas nacionales en cada uno de

los países de la Región. Las crisis financieras y fiscales recurrentes y los límites a la expansión del

financiamiento público así como la consolidación del Estado de Derecho y el fortalecimiento de la

sociedad civil ha incrementado sustantivamente la demanda por efectividad, transparencia y

rendición de cuentas de la acción gubernamental, la cual se expresa de manera preferente a través

de la gestión del presupuesto público, el mismo que no sólo constituye un consolidado de ingresos,

gastos y financiamiento, sino también la expresión sociopolítica del contrato social que año a año

se renueva entre los gobernantes y los ciudadanos.

Hoy en día hay un nuevo paradigma en la Región, el Presupuesto Plurianual orientado a Resultados

(PpAoR) en el marco de un esfuerzo más amplio por alcanzar una verdadera Gestión Pública para

Resultados (GpR), pues es evidente que la actividad estatal no depende sólo del presupuesto, por

lo que la efectividad o mejor dicho el éxito en la ejecución de un PpR (que cuando está plenamente

implementado implica necesariamente plurianualidad) conlleva a la introducción de cambios más

allá del sistema administrativo de presupuesto, involucrando al sistema de administración

financiera en su conjunto (tradicionalmente compuesta por los sub sistemas de presupuesto,

tesorería, endeudamiento y contabilidad) y al resto de sistemas administrativos que gobiernan la

gestión pública (control, adquisiciones, personal, inversiones y demás).

Como bien sostiene Shack (2008), gestionar para obtener resultados constituye un cambio de

paradigma, implica un cambio en la forma de pensar y actuar en la Administración Pública y por

ende, en las funciones de comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los

políticos y burócratas según corresponda y en la calidad y naturaleza de relaciones que en materia

de supervisión se establecen entre el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Sociedad Civil (o

Ciudadanía en general).

Siguiendo al BID/CLAD (2007) diremos que la Gestión para Resultados (GpR) es un marco

conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e

integrada de su proceso de creación de valor público a fin de optimizarlo asegurando la máxima

eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la

mejora continua de sus instituciones.

Es más, relacionándola con el nivel de desarrollo del país, en la Mesa Redonda de Resultados de

Marrakech, 2004, se conceptualizó la Gestión por Resultados para el Desarrollo, como una

estrategia de gestión centrada en el desempeño y en las mejoras sostenibles en los resultados del

país, que proporciona un marco coherente para la eficacia del desarrollo en la cual la información

del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la

planificación estratégica, la gestión de riesgos, la gestión de programas y proyectos, los


procedimientos de auditoría y adquisiciones, el monitoreo y la evaluación de los resultados, entre

otros.

Ilustración 2: Avances en la Gestión para Resultados del Desarrollo (GpR) en América Latina

Elaboración: Propia. Fuente: BID (2010, 2015)

El avance de los países en esta materia es factible de ser cuantificado respecto de los estándares

internacionales en cada uno de los 5 pilares de la GpR. En una escala de 0.0 a 5.0 (donde 5.0 es el

estándar internacional, propio de los países desarrollados), en el 2009 (según el BID,2010; aunque

en dicha publicación hay información que data del 2007) América Latina y el Caribe (ALC) en materia

de PpR, alcanzaba 1.4 en promedio con una significativa diferencia entre los países,

particularmente con respecto a Chile (4.4), Brasil (3.8), Perú (2.6) y México (2.5).

Años después (2013), gracias a los esfuerzos que han desplegado los distintos países en materia de

PpR, ahora ALC se encuentra en 1.9. No obstante, persiste una significativa diferencia entre países,

sobre todo con aquellos que están a la vanguardia en estos procesos de reforma presupuestaria

tales como Chile (4.7), México (3.9), Brasil (3.8) y Perú (3.0). (BID, 2015)

En este contexto, la República Dominicana (RD) si sitúa en el promedio regional, tanto en el 2009

como en el 2013. No cabe duda que los esfuerzos gubernamentales dominicanos desarrollados en

los últimos años ha permitido un avance significativo, pasando de un índice de GpR de 1.8 a 2.3 y en

lo que corresponde al PpR la mejora ha sido de 1.0 a 1.7.

Resultan pues evidentes las oportunidades de mejora de la calidad del gasto público que se podrían

obtener, aprendiendo de la experiencia internacional comparada, de diseñar e implementar un

PpAoR propio y adecuado a la realidad administrativa y cultural dominicana.


Ilustración 3: Avances en el Presupuesto por Resultados (PpR) en América Latina

Elaboración: Propia. Fuente: BID (2010, 2015)

El elemento clave en la GpR (y evidentemente también en el PpR) es la cadena de valor o cadena

de resultados, es decir, la función de producción que subyace a cualquier intervención pública y

que normalmente nunca es explicitada de manera completa en los procesos de planificación y

presupuestación. Cuando precisamente, es dicha explicitación la que permite que los tomadores

de decisiones analicen de forma regular el grado en que sus actividades de implementación tienen

una probabilidad razonable de alcanzar los resultados esperados y hagan los ajustes continuos

según sea necesario para asegurar su logro.

Ilustración 4: La Cadena de Valor Público


Fuente: Adaptado de Shack (2009, 2008).


4. MARCO CONCEPTUAL DEL PpAoR

4.1 Definiciones esenciales

El PpAoR no es una técnica presupuestaria (es decir, un método para elaborar el presupuesto,

como sí lo es el presupuesto por programas, presupuesto base cero, presupuesto incremental,

presupuesto institucional, presupuesto por partidas de gasto –vale decir, por insumos-, etc.),

tampoco es un sistema presupuestario (es decir, un método de apropiación de los recursos, como

sí lo es el presupuesto en base contractual –vale decir, en base a compromisos-, en base devengada

o en base percibido –es decir, en base caja-), sino un enfoque holístico respecto a cómo concebir

el proceso presupuestario en su conjunto, es decir, una visión integral sobre cómo se asignan y

aplican recursos públicos escasos entre fines alternativos de manera que se maximice su impacto

efectivo en el bienestar de los ciudadanos a lo largo del tiempo, interiorizando los efectos de las

decisiones presupuestarias presentes sobre aquellas que se producirán en un futuro próximo.

El PpAoR, aunque ciertamente se puede circunscribir a la etapa de formulación presupuestal,

debiera afectar los procesos de trabajo a lo largo de todo el ciclo presupuestario, es decir, a la

Formulación, a la Discusión y Aprobación, a la Ejecución y al Seguimiento y Evaluación del

Presupuesto. Pues el horizonte temporal de mediano plazo debiera estar presente en cada una de

las fases aun cuando el proceso presupuestario siga siendo legalmente anual y el presupuesto

plurianual se ejecute por tanto anualmente.

El PpAoR es pues un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten

incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño

pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va

del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo; y futuro, previsto para el año

fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto y subsiguientes) en cada uno de

los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase

del proceso presupuestario en el marco de un horizonte de varios ejercicios presupuestarios

subsiguientes teniendo en cuenta los espacios fiscales intertemporales y la compatibilidad con la

política macroeconómica.

Ilustración 5: Ciclo Presupuestario


Fuente: Adaptado de Shack (2006)

El horizonte temporal del presupuesto que legalmente es de un año, pasa a ser concebido como

un flujo continuo de recursos en el mediano plazo, por lo que el PpAoR define asignaciones

presupuestarias restrictivas para el año 1 (que es el año para el cual se formula el presupuesto) e

indicativas (pero vinculantes a nivel institucional) para los siguientes años. Este horizonte depende

de la institucionalidad de cada país. Así por ejemplo, en el caso peruano es de 3 años en tanto que

para el caso dominicano, de conformidad con la normatividad vigente, será de 4 años.

De esta manera se genera un cambio en la estructura de incentivos que gobierna el

comportamiento de los actores, contribuyendo a una mayor flexibilidad pero también a una mayor

responsabilidad en la gestión pública y sus resultados (“respondabilidad”, dirían algunos).

Asimismo, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público, a través de

acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a

la colectividad, a través de un complejo pero eficiente y transparente proceso de transformación

de insumos en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la población

(Shack, 2007).

Esto evidentemente, conduce a un cambio en la forma cómo se hacen los presupuestos, partiendo

de una visión integrada de planificación y presupuesto, y la articulación de acciones y actores para

la consecución de resultados pero no sólo para el ejercicio fiscal sino para un periodo más amplio

de ejercicios presupuestarios que constituya el nuevo horizonte para la toma de decisiones

presupuestarias, rompiendo el esquema tradicional de la exclusiva anualidad en la programación

presupuestaria.

Formulación

Segu

imie

nto

y

Eval

uac

ión

Ejecución

Discu

sión

y A

pro

bació

n

Información

sobre

Desempeño en

un horizonte

Plurianual


Es un esquema de presupuestación en un horizonte de varios años (el año para el cual se formula

el presupuesto y algunos ejercicios fiscales subsiguientes) que integra la programación,

formulación, aprobación, ejecución (gestión) y evaluación del presupuesto con una orientación al

logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales para la

reasignación, reprogramación y reajuste de las intervenciones.

Cabe anotar que el Presupuesto legalmente seguirá siendo anual pero el proceso de toma de

decisiones interiorizará las consecuencias de las mismas en un horizonte de 4 años: el año para el

cual se formula el presupuesto y tres años más. Y este proceso de toma de decisiones se hace

sobre la base de la plurianualidad en la ejecución de los programas presupuestales, los cuales a su

vez están conformados por gastos permanentes y no permanentes, por gastos corrientes y de

capital. Es decir, la plurianualidad no se restringe al Plan Plurianual de Inversiones (y sus efectos

sobre el gasto de corrientes para garantizar la operación y mantenimiento –e incluso reinversión-

de los proyectos considerados en dicho Plan) sino que éste es parte del PpAoR. Ello no quiere decir

que sólo se aplique la plurianualidad a los programas (para los cuales debe explicitarse la cadena

valor y/o marco lógico subyacente), pues por ejemplo, el pago de deuda o las transferencias a los

órganos subnacionales de gobierno o a entidades constitucionalmente autónomas también

requieren de proyecciones a mediano plazo pero no necesariamente bajo el enfoque por

resultados.

Un PpAoR deberá presentar los típicos reportes que se presentan en un Presupuesto Anual pero

seguramente, a un nivel más agregado (con menores aperturas del mismo clasificador

presupuestario anual) pero dando una visión de intertemporalidad que usualmente considera el

año fiscal pasado, el año fiscal corriente, el año para el cual se formula el presupuesto anual y el

resto del horizonte plurianual, es decir:

Ilustración 6: Horizonte temporal de las variables y contenidos de un PpAoR

Variable T-1 To T+1 T+2 T+3 T+4

Elaboración: Propia.

Usualmente, un PpA debe permitir la reportabilidad del presupuesto para dichos 6 periodos (cada

uno de los 4 años del horizonte de programación y el año anterior y el corriente como referencia

de base) a nivel de institución, sector, función, fuente de financiamiento, gasto permanente y no

permanente, objeto genérico del gasto, programa (con sus respectivos indicadores de resultado

intermedio y producto y costo), proyectos y actividades, y finalmente, ubicación geográfica.


Es decir, se trata de romper la forma tradicional en que se presupuesta. Proceso, que como bien

señala Shick (2002), implica tomar decisiones en base a informaciones inadecuadas, sin conocer la

forma en que fueron utilizados los créditos presupuestarios anteriores otorgados a las distintas

instituciones y lo que consiguieron, ni tampoco los resultados que podrían generar las nuevas

asignaciones. La presupuestación es un proceso que obedece a una lógica de plazo, en el cual la

regla es una toma de decisiones sub óptima porque el Estado no tiene la posibilidad de no tomar

ninguna decisión. Es por ello que la rutina de la presupuestación atenúa los conflictos, pero

también alimenta la frustración.

En efecto, el tradicional mecanismo de presupuestar en nuestros países, como lo señalan distintos

autores (Salhuana 2010, Shack 2006; Mostajo 2002 y otros), está caracterizado por:

Preponderancia del principio único de asignación institucional, sin que exista una

correspondencia real entre las demandas ciudadanas (resultados) y la oferta de bienes y

servicios provistos por el Estado (productos);

Asignación histórica, mediante la cual, las entidades financian su accionar, que se mantiene

entre años, sin uso de información de evidencias sobre eficacia de las mismas;

Adquisiciones y contrataciones con baja conexión a servicios (productos) claves o

prioritarios;

Unidades operativas, prestadoras de servicios, que no cuentan con insumos, en estructuras

y proporciones adecuadas, para proveer los productos;

Población no necesariamente acude a centros prestadores de servicios.

Baja ejecución efectiva de los recursos asignados

Incentivos perversos para gastar antes de fin de cada período para no perder los recursos y

en compras no alineadas con los servicios sino con temas administrativos.

Estas características tratan de ser superadas en el PpAoR, el mismo que también se caracteriza por

una armoniosa articulación entre el plan y el presupuesto dentro de la administración financiera

gubernamental.

Al respecto, teorizando un poco y siguiendo a Shack (2007, 2008, 2009), existe lo que podríamos

denominar cuatro macroprocesos globales en la administración financiera gubernamental, los

cuales deben contribuir a transitar de una situación actual (no deseada) a una situación futura

(deseada):

(i) planificación estratégica;

(ii) programación táctica;

(iii) presupuestación operativa; y,


(iv) evaluación retroalimentadora.

El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal

de largo plazo. La estrategia nacional de desarrollo, el plan nacional plurianual del sector público

y demás, son los resultados naturales de este proceso, el mismo que para ser operacionalizable

desde la perspectiva de la gestión estatal (no sólo de la gestión presupuestaria) y no ser sólo parte

del discurso político, debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de

desarrollo planteados y por ende, dichos indicadores deben tener metas objetivas, es decir, valores

del indicador que se espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un costo estimado,

el mismo que debe ser compatible con las restricciones económicas globales del país.

Por su parte, en el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo, existe otro proceso,

no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación

operativa e institucional.

Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación táctica. En ella, en el marco de un

escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos de acción

(programas públicos fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr

los objetivos de desarrollo y los mandatos misionales de las instituciones (articulándose así con la

planificación nacional e institucional), indicando las metas anuales (a escala meso o sectorial) a

alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual y por lo general

revolvente (móvil).

Existen diversos tipos de marcos de mediano plazo, desde aquellos de naturaleza macroeconómica

hasta los presupuestos plurianuales cada uno de ellos contiene al anterior y reduce el nivel de

incertidumbre y discrecionalidad de cómo la política presupuestaria resulta compatible con la

política fiscal, al aumentar el detalle y precisión de las metas financieras y no financieras a lograr.

Ilustración 7: Marcos de Mediano Plazo


El avanzar hacia un PpAoR implica necesariamente transitar por esta senda de expansión de

marcos de mediano plazo, lo cual revela la necesidad de procesos intensos de fortalecimiento no

sólo a nivel presupuestario sino a nivel de los procesos de planificación y programación

macroeconómica y fiscal. De hecho no es posible plantear el inicio de un proceso de construcción

de un PpAoR si no se dispone de por lo menos un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (aunque

lo ideal debiera ser tener un Marco de Gasto de Mediano Plazo, que a diferencia del anterior,

contemple prioridades explícitas en materia de proyectos de inversión y programas

presupuestarios, con sus respectivas metas financieras y no financieras).

En este macroproceso, en la práctica, se define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente

y subsiguientes y cuántos recursos públicos se destinarán genéricamente a dichos propósitos. Por

tanto, el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los

Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el

Presupuesto.

En tercer lugar, podríamos conceptualizar que el proceso de presupuestación operativa, de

periodicidad anual, consiste en especificar con todo el detalle (es decir, a una escala micro o

institucional, a nivel de entidad o dependencia) cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal

siguiente dichos cursos de acción previstos tácticamente en el proceso anterior.

Es decir, quién los ejecutará, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, provenientes de qué fuente

de financiamiento, a través de qué programa de gasto, etc. y sobre todo, cómo se comprobará si

se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción

pública y no sólo en términos del impacto final, por lo que la generación de información sobre el

desempeño a nivel de insumos, procesos, productos, efectos e impactos (tanto a partir del manejo


de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales), así como la aplicación de

instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas, determinación de líneas de base,

formulación de marcos lógicos, implementación sistemática de métodos de costeo asociados a una

contabilidad con base devengada, entre otros, resulta fundamental.

Finalmente, promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macroprocesos

anteriores, tendríamos un proceso de Evaluación Retroalimentadora, que con sus propias

especificidades 2 y niveles (macro, meso y micro) debiera permitir seguir y controlar el

cumplimiento de los OPAs y además contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos,

tácticos e incluso operativos de la Administración Gubernamental.

Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política, la equidad

social, la eficiencia económica, el desarrollo cultural, la integridad territorial y la sostenibilidad

ambiental, requiere que estos cuatro macroprocesos que determinan la efectividad de la

administración financiera gubernamental y su impacto en el nivel de bienestar de la población, se

desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicación e

información, participación ciudadana, aprendizaje colectivo y rendición de cuentas, que permita un

escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los

integrantes de una Nación (Shack, 2008).

Ilustración 8: Macroprocesos en la Administración Financiera Gubernamental

En suma, un PpAoR debe ser el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización

de gasto (corriente y de capital, permanente y no permanente), a través del cual las decisiones

2 Se considera que uno de los tipos de Evaluación, según su temporalidad, es la evaluación ex – dure (o durante) o también conocido con el nombre de Seguimiento (o también llamado Monitoreo, anglicismo aceptado en el lenguaje coloquial).


presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales

imperantes como por las prioridades de la política gubernamental.

Parafraseando a lo que se indica en Moreno (2005), podemos concluir que el PpA es un continuo

trabajo de evaluación, ajuste y priorización, en el marco de un ejercicio comprensivo de traducción

de la visión de país y objetivos compartidos que contempla la política gubernamental (por ejemplo,

a través del Plan Nacional Plurianual del Sector Público - PNPSP) a metas financieras y no financieras

que revelan una estrategia de acción intertemporal que al trascender el año fiscal corriente,

permite apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e

interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos

objetivos trazados.

Por ello, un PpAoR debe estimular a las autoridades políticas a pensar más allá del ejercicio fiscal,

impone un freno a un desmedido crecimiento de gastos y su impacto intertemporal e induce a

mayor precaución al tomar decisiones que influyen en el nivel de ingresos y gastos futuros, reduce

la incertidumbre en el comportamiento presupuestario, permite reorientar los ahorros que se

producirán en el futuro hacia las prioridades gubernamentales presentes, facilita el seguimiento de

programas y proyectos cuya ejecución trasciende el año y promueve por tanto la aplicación de

procesos de planificación estratégica y de una gestión orientada a resultados, entre otros

beneficios que se pueden mencionar (Martinere, 2007) .

Un PpAoR no debiera preasignar legalmente techos anuales de gasto por sector, función o

cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, sino que se mantiene la anualidad

del presupuesto (la integra y la supera), aunque, el primer año sí debe ser consistente con el

presupuesto anual para el año que se formula (la Ley del PGE) y los siguientes ejercicios constituyen

estimaciones indicativas referenciales (pero vinculantes a nivel institucional hasta que se ajusten

cada año) que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones, las cuales se

revisan a medida que se ejecuta el presupuesto anual.

Esto significa que la presupuestación plurianual al segundo año debe hacerse teniendo como base

los resultados de la evaluación de la ejecución del presupuesto anual (tanto del año fiscal anterior

inmediato cerrado como de la proyección al cierre teniendo como base la ejecución al primer

semestre del año fiscal corriente) que permitan reprogramar las metas financieras y no financieras,

respetando las reglas numéricas que impone el Marco Fiscal de Mediano Plazo, tanto en los 3 años

que siguen a la ejecución del año 1 y agregando siempre un año más (para que sea un ejercicio de

programación de periodo móvil) a fin de mantener inalterable el horizonte total de programación

( 4 años).

Esto implica que luego de la evaluación (o más propiamente dicho, seguimiento) de la ejecución

del primer semestre el año 1 del presupuesto anual, debe actualizarse el presupuesto plurianual

(para el año 2, 3, 4 y 5) y sobre esta actualización debe formularse el nuevo presupuesto anual (para

el año 2 que será ahora el primer año del nuevo PpAoR). Al cierre del segundo semestre del año 1,


luego de la evaluación respectiva, este nuevo PpAoR se volverá a actualizar (pero sin agregar un

nuevo ejercicio fiscal) teniendo como (nuevo) año 1 el presupuesto anual finalmente aprobado,

tanto a nivel financiero como no financiero. De esta manera, el presupuesto plurianual siempre

tendrá 4 años vista y estará actualizado y servirá de referente a los gestores y tomadores de

decisión en la ejecución del presupuesto anual. Este proceso de actualización debe ser liderado

por el Ente Rector Presupuestario (DIGEPRES) pero realizado por las distintas entidades públicas.

De hecho, en la medida que el PpAoR sea una restricción fuerte, creíble y estable para los actores

y contenga reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadas por

todos, puede coadyuvar eficazmente a resolver el problema de los comunes, endeudamiento

estratégico, ciclo electoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entre otros, que

son inherentes al proceso presupuestario, al promover reasignaciones estratégicas de gasto de

mediano plazo, al interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisiones de gasto presentes y

cambiar la percepción que cada uno de los actores tiene (y que exacerba las demandas de gasto)

respecto de que su intención de gasto es tan pequeña comparada con el total que de ser aprobada

no afectaría el resultado agregado, percepción que aumenta los costos de transacción asociados a

un proceso colectivo de distribución de recursos.

Siguiendo a Martierene (2007), podríamos decir que las funciones básicas de un presupuesto

plurianual (PpA) son: prevenir, asignar, limitar y corregir.

a) Función preventiva: Durante los inicios del proceso de preparación del PpA, los actores

participantes comenzarán a identificar diferentes problemas. Algunos estarán vinculados con

dificultades originadas en la percepción de los ingresos tributarios o en la captación de algunas

fuentes de financiamiento y otras con presiones provenientes del lado de los gastos, retrasos en

los programas o proyectos, conflictos de objetivos, etc. Seguramente el no encarar a tiempo la

solución de estos problemas ocasionará perjuicios no deseados al Estado.

b) Función asignativa: La programación de mediano plazo permite realizar con un horizonte

más largo al del ejercicio fiscal, la asignación a nuevos programas o proyectos, o al fortalecimiento

de los existentes, de los recursos liberados a causa del cumplimiento de los objetivos de

determinados programas, proyectos o políticas públicas. De esta manera se puede orientar, en

forma paulatina, la estructura de gastos hacia los objetivos nacionales disminuyendo

progresivamente el total de los gastos rígidos.

c) Función limitativa: Una vez elaborado, la distribución del gasto plurianual, por Entidades,

Programas, Subprogramas, Proyectos, Fuentes de Financiamiento y Grupo/Subgrupo sirve para

conocer hasta dónde es posible pronunciarse a favor de nuevos gastos con incidencia en ejercicios

futuros.

d) Función correctiva: Una vez implementado el PpA es necesario efectuar el análisis de los

desvíos producidos con relación a los datos emergentes de la realidad. De esta forma se irán


acumulando enseñanzas sobre el comportamiento de las variables que harán posible la realización

de ajustes en los supuestos y criterios de proyección, lo que a su vez permitirá el perfeccionamiento

de la capacidad de proyección tanto a nivel institucional como sectorial y estatal.

Asimismo, desde la perspectiva de la eficiencia y efectividad, un PpA contribuye a la provisión a

costos razonables de bienes y servicios públicos por parte de las entidades estatales, al modificar

en parte las asimetrías de información que existen entre el asignador y el ejecutor en materia de

costos al promover mecanismos de diálogo y coordinación (de abajo hacia arriba y también de

arriba hacia abajo) y al dar predictibilidad a las agencias respecto del volumen de recursos que

podrían esperar en los próximos años de no mediar cambio significativo alguno en las prioridades

de política o en el entorno, promoviendo una reducción de la propensión marginal a incluir nuevos

gastos en el presupuesto sin evaluar previamente el grado de eficiencia e incluso pertinencia de las

políticas en curso.

En efecto, una adecuada programación presupuestaria plurianual resuelve simultáneamente el

control del gasto agregado y la satisfacción de los objetivos y prioridades de gasto gubernamental

intersectoriales e institucionales, asegurándose su consistencia temporal a mediano plazo (Gómez

& Martínez-Vázques, 2008). Por consiguiente, la presupuestación plurianual representa una

respuesta fiscal a una amplia problemática. En primer lugar, puede contribuir de manera eficaz a la

integración de los procesos de formulación de políticas, planificación y presupuestación. En

segundo lugar, contribuye a incrementar la previsibilidad del gasto público. En tercer lugar, el

marco presupuestario plurianual se ha convertido en una respuesta tradicional a la inestabilidad

fiscal, ya que se acompaña normalmente de leyes de estabilidad o responsabilidad fiscal que, entre

otras cosas, definen límites al crecimiento del gasto (real o nominal) englobando los techos

presupuestarios asignados.

A mayor detalle, siguiendo a Ruiz & Camaño (2008) el proceso presupuestario plurianual se enfoca

en:

i. La valoración de la sostenibilidad fiscal exige considerar el impacto financiero futuro de las

actuales políticas;

ii. Dicho marco promueve a las autoridades a comprometerse con una senda fiscal

predefinida, haciendo con ello más difícil posponer las medidas de consolidación fiscal;

iii. En ese horizonte temporal resulta más factible adecuar las proyecciones de ingresos y

gastos a las proyecciones macroeconómicas, dado que la introducción de cambios

sustanciales en el diseño o gestión de las políticas públicas lleva su tiempo;

iv. Su empleo tiende a paliar ciertos sesgos sistémicos en los resultados fiscales, como los que

puedan derivarse de la propensión a menospreciar las cargas tributarias futuras que

generan / requieren los programas actuales; y,

v. El presupuesto plurianual contribuye a la priorización estratégica y la eficiencia en la gestión

y por tanto es una de las vías para hacer al gasto público más costo-eficaz. Dado que facilitan


y provocan reasignaciones de recursos y permiten la revisión de programas, para obtener

ahorros o reasignar fondos entre programas.

Más aún, podríamos resumir (Martinere, 2007) un conjunto de beneficios de introducir el PpA en

la administración financiera gubernamental, tales como:

Le permite al Gobierno conocer la situación y dinámica de las cuentas públicas más allá de

la coyuntura, dándole la oportunidad de hacer correcciones preventivas.

Puede operar como un freno para la toma de decisiones pro gasto, pues los programas,

proyectos, contratos o medidas con impacto en los presupuestos futuros deberían estar

dentro del Presupuesto Plurianual.

Da claras señales a los inversores internos y externos sobre la solvencia fiscal de mediano

plazo y de esta manera reduce la incertidumbre.

Le da mayor sustento a las proyecciones fiscales utilizadas en las negociaciones con los

organismos internacionales cooperantes.

Facilita el sostenimiento en el Presupuesto de los objetivos y resultados de los programas y

proyectos de maduración plurianual.

Se adecúa mejor que el Presupuesto anual a la gestión presupuestaria basada en resultados,

particularmente cuando consideramos los efectos e impactos de la intervención pública

que no se suelen producirse sólo en un año.

Incentiva la práctica del planeamiento estratégico y la programación operacional en las

instituciones públicas.

Atenúa la rigidez de la estructura de gastos, permitiendo la aplicación de los ahorros

producidos por la finalización de programas y proyectos a las prioridades del gobierno.

4.2 Componentes deseables

Dada la complejidad que involucra este cambio, el PpAoR en la República Dominicana se

implementará a través de un proceso progresivo y acumulativo (cada ejercicio fiscal se

incorporarán nuevas instituciones ejecutoras y acciones gubernamentales) en el marco de un

esfuerzo progresivo por generar las condiciones para la mejora total del proceso presupuestario

actual en general. Los siguientes componentes se irán implementando paulatinamente:

i) Marco Intertemporal de Recursos. A partir del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es

indispensable estimar los Espacios Fiscales Intertemporales (EFIs) disponibles para la

implementación de nuevas políticas de gasto.

ii) Clasificadores Programáticos. Que permitan estructurar y visibilizar el presupuesto en

atención a los principales eslabones de la cadena de valor, pudiendo identificar lo que las

acciones públicas involucran (las operaciones) y lo que generan (los resultados). En un


enfoque de PpAoR, los programas presupuestarios tienen un marco lógico adecuadamente

estructurado (consistente vertical y horizontalmente), con indicadores de desempeño,

medios de verificación y supuestos.

iii) Costo de productos y programas. Es necesario saber cuánto gasto presupuestario implicará

la realización de las operaciones conducentes a la generación de tal producto y al logro de

tal resultado intermedio (y de ser posible, de tal resultado final). Esto es más que un simple

prorrateo de una meta física global entre la cantidad de recursos gastados. Se trata de

disponer de funciones de costo que sean el correlato de las funciones de producción, de las

relaciones de insumo-producto que contienen las operaciones.

Ilustración 9: Componentes de un PpAoR


iv) Criterios de priorización de intervenciones. Sobre la base de las prioridades del PNPSP, es

necesario que se pueda priorizar la ejecución de los programas y el desarrollo de los

proyectos de inversión pública, de tal manera que se pueda lograr un balance intertemporal

entre la demanda de recursos y la real disponibilidad de los mismos.


v) Mecanismos de diálogo entre el ejecutor, asignador y evaluador. Resulta evidente que en

más de una ocasión, las entidades públicas recibirán una asignación presupuestaria que

resulta insuficiente para todo lo que ellos quisieran (pretenderían) realizar. Por ello es

necesario que haya un proceso de validación técnica de dicha demanda adicional al techo

originalmente asignado, de cara a las prioridades de la política pública.

vi) Seguimiento y evaluación. De manera sistemática sobre el gasto público, no sólo de sus

aspectos financieros sino también en términos de productos y resultados que debe generar,

estableciendo mecanismos de alerta temprana a fin de adoptar las medidas correctivas que

correspondan y mejorar el proceso de asignación presupuestal del ejercicio siguiente.

vii) Incentivos para la acción. Implementación de nuevos esquemas de incentivos (premios y

sanciones) tanto a nivel individual como colectivo, de naturaleza social, moral y económica

(pecuniaria y no pecuniaria) que oriente el comportamiento de la administración hacia el

logro de resultados. La puesta en marcha de contratos de desempeño que generen una

nueva estructura de incentivos resulta necesario.

viii) Coordinación intersistémica. Desarrollo de mecanismos de coordinación y promoción de

la mejora de los otros sistemas administrativos que regulan el comportamiento de la

gestión pública, particularmente los sistemas de recursos humanos, contrataciones

públicas y control (interno y externo) gubernamental.

ix) Transparencia y Rendición de Cuentas. Fomento de la accountability (“respondabilidad”,

es decir, responder por la responsabilidad) mediante la aplicación de diversos mecanismos

que promuevan la participación ciudadana en las distintas etapas del ciclo presupuestario y

permitan un acceso eficiente de los ciudadanos a la información fiscal.

x) Capacidades para la gestión. Generación masiva de capacidades en la administración

pública, empezando por los operadores de las instituciones que forman parte de la

operación piloto (con mayor énfasis) pero involucrando desde el principio (aunque con

menor nivel de profundidad) a todos los operadores presupuestarios del Gobierno General

Nacional.

xi) Aplicativos informáticos de soporte. Dado que se están cambiando los procesos de trabajo

a lo largo del ciclo presupuestario, los sistemas integrados de administración financiera

deberán adecuarse (cambiar) y también será necesario la implementación (dentro o fuera

del SIGEF) de aplicativos informáticos que soporten la gestión de los datos que el PpAoR

implica, tanto desde la perspectiva del Ente Rector Presupuestario como de las Unidades

Ejecutoras. Si bien es cierto, la formulación presupuestaria en una operación piloto se


puede hacer en MS Excel y MS Access, la ejecución, seguimiento y evaluación resulta

inmanejable sin un apropiado sistema de información.

4.3. La Programación Plurianual (PP)

4.3.1 Espacio Fiscal Intertemporal y Formas de Programar

A partir de las estimaciones macrofiscales del MFMP, la DIGEPRES, debe estimar la disponibilidad

total y efectiva (Espacio Fiscal Intertemporal) de los recursos públicos, por cada una de las fuentes

de financiamiento para el conjunto de las instituciones que conforman el Presupuesto General del

Estado. Se entiende por disponibilidad total, a los recursos presupuestarios totales compatibles

con las operaciones fiscales que el MFMP contempla. Sin embargo, como es bien sabido, existen

un conjunto de gastos estructurales (es decir, aquellos que tienen un naturaleza sumamente rígida,

no están relacionados en el periodo corriente con el cumplimiento de las funciones estatales

esenciales y requieren de reformas estructurales en el Estado para poder cambiar sus patrones de

expansión –tendencias de gasto en el tiempo-, como por ejemplo: el gasto previsional y el gasto

financiero o los gastos etiquetados para transferencias a los Ayuntamiento, entre otros) que

asociados a los gastos inerciales (como por ejemplo la nómina estatal o los bienes y servicios

esenciales para el pago de servicios públicos y otros) conforman el gasto rígido o no discrecional

(a mediano plazo, operativamente de acuerdo al horizonte plurianual) del Estado.

Ilustración 10: Estimando los Espacios Fiscales para Nuevas Políticas de Gasto



Pero este gasto no está conformado sólo por el egreso permanente, sino que para la

determinación de las disponibilidades efectivas, es decir, el nivel de gasto discrecional, es necesario

analizar la evolución de los gastos no permanentes (de capital y de inversión específicamente) y

establecer las tendencias de gasto en función del avance, conclusión y liquidación de los que

proyectos en curso (es decir, aquellos que tienen contrato vigente) y los correspondientes efectos

que su puesta en marcha conllevará en materia de gastos permanentes (corrientes y de capital,

para financiar la correspondiente operación, mantenimiento y reinversión asociada).

De esta manera, se puede establecer el Espacio Fiscal Intertemporal para nuevas políticas de gasto

no financiero ni previsional, las cuáles debieran evidentemente estar alineadas al cumplimiento de

los objetivos del PNPSP.

En este EFI, tenemos que encajar el costo de las nuevas acciones públicas prioritarias que deben

programarse. En general, siguiendo a Pares (2007) los procesos de programación plurianual

pueden hacerse de dos maneras:

i) La primera es que partiendo del año t0 actual, se programe física y financieramente alcanzar

sendas metas en el año t1, t2, t3 y t4, sin que exista una meta referente a mediano plazo

comprometida;


Ilustración 11: Enfoque de Proyección Inercial

Fuente: Pares (2007)

ii) La segunda, que es más propia si es que se tiene un objetivo a cumplir en el mediano plazo

ya establecido (como por ejemplo las metas del PNPSP) se parta al revés, es decir, se

programe física y financieramente alcanzar la meta trazada en el t4 y de ahí el año t3, t2 y t1

teniendo como referencia que la brecha existente entre la meta en el año t0 y t4 debe

cerrarse en los 4 periodos anuales del PpAoR.

Ilustración 12: Enfoque de Proyección Estratégica

Fuente: Pares (2007)

Evidentemente, cuando hablamos de la programación física y financiera a nivel presupuestal, nos

estamos refiriendo a los indicadores de resultado y a los productos de la cadena de valor pública.

Ello es posible gracias a que la estructura presupuestaria contiene dicha información y por tanto es

posible saber por ejemplo, dados los componentes de los programas presupuestales, cuánto se

podría necesitar para alcanzar reducir el analfabetismo, por ejemplo, de X% actualmente a Y% en el

2018 según lo determina el PNPSP.

Por ello es necesario que las metas del PNPSP se puedan relacionar a partir de un catálogo

presupuestario propio a la red programática presupuestaria (clasificadores) pues de lo contrario

no se podría tener información centralizada de este tipo que permita establecer una demanda


potencial de recursos para conseguir lo que el PNPSP se propone. Para esto se propone la creación

de Iniciativas Estratégicas Específicas Plurianuales orientadas a Resultados (IEEPR), como se verá

más adelante.

Determinando el Balance Presupuestal (entre el EFI y la demanda potencial) en el caso que hay un

déficit, la DIGEPRES debiera en coordinación con MEPYD establecer los criterios de priorización

programática que permita efectuar un primer ajuste global entre la demanda y oferta de recursos

y sobre este ajuste, iniciar las coordinaciones y negociaciones de detalle con las entidades públicas.

En el caso que haya superávit, habría que decidir si es conveniente ampliar las metas del PNPSP o

más bien, que resulta lo más común, reconocer que las entidades públicas podrían tener iniciativas

de gasto relevantes que no están asociadas a las políticas públicas que del total de las funciones

estatales ha priorizado el PNPSP y por ende, dicho superávit debiera permitir financiar

intervenciones públicas compatibles con el fortalecimiento del cumplimiento de sus misiones

institucionales o podría permitir financiar decisiones de política macrofiscal relacionadas por

ejemplo a consolidar los niveles de sostenibilidad de la deuda pública, establecer un déficit o

superávit estructural y otros.

4.3.2 Los Proyectos de Inversión y las Contrataciones Públicas

Un elemento clave del proceso de programación plurianual es el adecuado conocimiento del

desempeño previsto de la inversión pública. Ello no solo porque un proyecto, apropiadamente

diseñado contiene toda la información sobre cuánto cuesta y cuándo se demora su ejecución, plazo

que debido a los tiempos que involucran los procedimientos administrativos de contratación

aunque la realización del proyecto (u obra) en sí mismo dure menos de 12 meses, normalmente es

plurianual. Pero además por los impactos que en materia de gasto permanente (gasto corriente),

tiene los gastos de operación, mantenimiento e incluso reinversión que se requieren para la puesta

en marcha del proyecto.

En este un punto, es de particular importancia destacar que si bien la realización del proyecto (la

etapa de inversión) genera un conjunto de beneficios económicos y sociales, como la generación

de empleo y reactivación económica localizada, en realidad, los proyectos en general deben

desarrollarse porque permiten contribuir a la solución de un problema y ello no será posible si el

proyecto una vez construido no opera (etapa de post inversión), de ahí la relevancia de considerar

los correspondientes gastos corrientes que genera el gasto de inversión (no tiene sentido tener

nuevos hospitales sin médicos ni medicinas, o nuevas aulas sin maestros ni libros y materiales para

los alumnos, etc.).

Ciertamente, cuando hacemos un plan plurianual de inversiones, éste debiera contener un

horizonte móvil tal como el PpAoR, las típicas certificaciones presupuestarias plurianuales debieran


seguir existiendo para la realización de cada uno de los proyectos por separado cuando empiecen

su proceso de contratación formal, pero los montos asignados en el PpAoR para los años fiscales

subsiguientes constituyen una referencia indicativa pero vinculante para hacer las programaciones

por parte de las instituciones ejecutoras.

4.3.3 Programación Presupuestaria Programática Institucional

Una vez que se ha compatibilizado el EFI con la demanda de recursos a nivel global y año por año

(como si el PGE fuera una sola entidad pública), la DIGEPRES sobre la base del conocimiento de

quién ejecuta cada programa presupuestal, debiera generar techos presupuestarios institucionales

por año los cuales tendrían un componente de gasto no discrecional (para financiar el gasto

estructural e inercial no programático) y otro relacionado al EFI para financiar las intervenciones

públicas relacionadas con el cumplimiento de las metas del PNPSP y los Objetivos Estratégicos

Institucionales (OEI) de cada entidad que le permita cumplir su mandato misional, según

corresponda.

Con estos techos, las entidades públicas deberán proceder a formular su presupuesto a nivel de

cada apertura del clasificador para cada uno de los años comprendidos en el horizonte de

programación, tanto a nivel físico como financiero, teniendo en cuenta el gasto permanente y no

permanente, el gasto corriente y el gasto de capital involucrados.

En esta programación se deberá tener necesariamente en cuenta la amplitud de los procesos

administrativos y operativos para que se puedan ejecutar las acciones públicas. En efecto, para qué

vamos a programar el gasto de inversión de un proyecto al 100% en el año t1 si hoy en día, dicho

proyecto no tiene ni siquiera un perfil de preinversión, si resulta ser un proyecto prioritario para

alcanzar las metas de un programa presupuestal y a través de él, lograr el cumplimiento de los

objetivos estratégicos institucionales y finalmente las metas del PNPSP, entonces seguramente

habría que programar la mayor de los recursos de inversión para el año t2.

Estos significa que la entidad deberá, sobre la base de los costos de los insumos que aplica en la

realización de los procesos que emprende para generar sus productos institucionales, programar

su presupuesto por fuente de financiamiento, por objeto del gasto, por programa o subprograma

presupuestal, por ubicación geográfica y demás clasificadores presupuestarios.


4.4. Proceso de Formulación de una Iniciativa Estratégica Específica Plurianual

orientada a Resultados (IEEPR)

La Iniciativa es el instrumento integrador más importante dentro de un enfoque por resultados

con plurianualidad. Constituye una unidad de programación básica de las acciones que las distintas

entidades públicas conjuntamente deberán realizar para conseguir un determinado resultado

esperado. Dichas acciones públicas (que demandan gastos permanentes y no permanentes)

integradas y articuladas se orientan a proveer bienes y servicios (productos) que contribuyen a la

solución de un problema público específico (en que se ha dividido un problema público general),

generando un cambio positivo (efecto) en la población beneficiaria de la intervención pública que

la Iniciativa trata de implementar.

Cabe anotar que dada la complejidad y envergadura del problema público a resolver (o mitigar)

usualmente los productos que incidirán en el logro del efecto (resultado) provendrán de distintos

programas presupuestales de varias instituciones, incluso de pertenecientes a distintos ámbitos

institucionales, que operando de manera coordinada tras un objetivo común, aprovechan las

sinergias de una intervención conjunta.

Este efecto o resultado (la solución del problema) a su vez, logra generar un cambio (impacto) en

su nivel de bienestar a mediano y largo plazo, cumpliendo un objetivo de política pública priorizada

en el PNPSP. En síntesis, una IEEPR constituye una respuesta concreta a la demanda de la

ciudadanía por la solución de un problema público específico priorizado y permite alinear el

esfuerzo de todas las entidades públicas que de acuerdo a sus mandatos misionales se involucran

en dicho propósito (en función de sus competencias legalmente establecidas) contribuyendo a

resolver el problema de la coordinación interinstitucional.

Así por ejemplo, podríamos considerar como IEEPRs:

Reducción de la Mortalidad Infantil

Incremento del Logro Educativo

Aumento de la Productividad de las PYMES

Mejora de la Seguridad Ciudadana, entre otros.

El instrumento básico para la formulación de una IEEPR es la Matriz Lógica, el cual debe organizar

de manera coherente y consistente, tanto a nivel vertical (relaciones de causalidad) como horizontal

(relaciones de pertinencia) la intervención pública que se pretende implementar para el beneficio

de los ciudadanos. Asimismo, resulta fundamental que una IEEPR se constituya en un centro de

responsabilidad y asignación de recursos a fin de poder exigir una apropiada rendición de cuentas

durante la ejecución y evaluación.


Ilustración 13: Etapas en la Formulación de un IEEPR


4.4.1 Situación Actual: El problema

Un problema específico es una brecha de atención o necesidad identificada, que se espera resolver

con la IEEPR. Este problema está enmarcado en un lineamiento de política pública priorizada en el

PNPSP y se expresa cuantitativamente (a través de datos) como una condición negativa en la

población, y en términos de su magnitud, relevancia, persistencia, y temporalidad.

Afecta significativamente a un grupo poblacional determinado y tiene causas (y consecuencias) y

se soluciona (mitiga) a través de intervenciones públicas de diversas instituciones que convergen

y que generan productos que inciden sobre dichas causas.

Cabe anotar que los problemas de gestión de las entidades (que conducen a esfuerzos de

modernización, reestructuración organizacional, fortalecimiento institucional y otros) así como la

aplicación de orientaciones de política pública relacionadas a la equidad de género, respeto de los

derechos humanos, sostenibilidad ambiental de las acciones públicas, entre otras, no constituyen

problemas, sino que deben ser abordados transversalmente durante el diseño de las

intervenciones del que contempla la IEEPR.


Como ejemplos de referencia de problemas específicos sujetos de ser considerados en un IEEPR,

podemos citar:

Bajo rendimiento escolar de los alumnos de Educación Básica Regular.

Escasa celeridad en la atención de emergencias urbanas.

Baja productividad promedio del pescador artesanal.

Reducida productividad media de las PYMES.

Incremento de los delitos y faltas que afectan la seguridad ciudadana.

Altos niveles de mortalidad materna por embarazo adolescente de riesgo.

Siempre un problema afecta una población, la cual debe ser caracterizada y ubicada espacialmente

en el territorio. Existen varios tipos (o segmentos) de población que deben ser identificados sin

ambigüedad en el marco de la formulación de una IEEPR.

Ilustración 14: Segmentos de Población de una IEEPR


La población vulnerable es aquella que presenta el problema específico y es parte de la población

de referencia, que constituye la población identificada temática y territorialmente, padezca o no el

problema específico.

Considerando que no siempre toda la población que presenta el problema puede recibir la

intervención de la Iniciativa, se establecen los criterios de focalización para identificar quiénes sí lo

harán, conformando la población objetivo. No obstante, por distintas razones, puede que dicha

población no sea atendida en su totalidad (o inmediatamente sino de manera progresiva, por


ejemplo, por falta de recursos financieros de la Iniciativa), por lo cual para un determinado ejercicio

fiscal el Programa, mediante la aplicación de criterios de priorización, determinará un grupo meta

a ser atendido. En dicho grupo que recibirán los productos que generará el Programa, debiera

observarse el efecto esperado (la solución del problema específico).

Evidentemente, en la ejecución pueden haber variaciones respecto de la programación, que

conducirán a la especificación de un grupo meta atendido y un grupo meta programado. El primero

es el que realmente ha sido beneficiario de la Iniciativa durante su implementación. El segundo es

el que se previó originalmente que iba a ser beneficiario.

Ilustración 15: Análisis de Causas y Efectos

Problema

Consecuencia Directa 1



ConsecuenciaIndirecta 1.1



Consecuencia Indirecta 3.1



Causa Directa 1

Causa Directa 2

Causa Directa 3

Causa Directa 4

Causa Indirecta 4.1

Causa Indirecta 2.1

Causa Indirecta 2.2

Causa Indirecta 3.1

Causa Indirecta 3.2

Causa Indirecta 3.3

Causa Indirecta 1.1

Causa Indirecta 1.2

Análisis de Causas

Análisis de Consecuencias


4.4.2 Situación Deseada: La Solución

Una vez identificado y caracterizado (cuantitativamente) el problema, es indispensable establecer

una imagen objetivo de cómo sería la situación deseada, es decir, qué buscamos conseguir?

Ciertamente perseguimos la solución o mitigación del problema identificado pero a qué nivel?, con

qué métrica especificaremos ése nivel?, qué indicador de logro usaremos?, entre otros. Es decir,

cuál es el “destino” final de nuestra iniciativa?

Evidentemente esta será una definición preliminar pues la determinación definitiva de la meta a

alcanzar (logro) será un proceso iterativo luego de que se entienda el problema, se especifiquen

sus causas, se establezcan las intervenciones, se estimen los costos involucrados y finalmente, de

cara a la real oferta de fondos, se interiorice la restricción presupuestaria intertemporal.


Pero una vez trazada la imagen objetivo o situación deseada, a partir de un diagnóstico cuantitativo

que permita caracterizar el problema específico, se procederá a desarrollar un árbol de problemas

y objetivos que permita comprender los factores subyacentes al problema y dar luces para el

diseño de una intervención que maximice las probabilidades de mitigar o solucionar el problema,

así como un mapeo de actores con el propósito de identificar con claridad los distintos agentes

involucrados. En la medida de lo posible, las relaciones de causalidad y correlación entre las

variables se sustentarán en evidencia relativamente reciente sobre la materia.

4.4.3 Estrategia: Alternativa de Intervención

Cuando analizamos el problema, al evaluar las causas podremos identificar aquellas que tienen

mayor significancia (de cara a la solución del problema) respecto de otras, así como también

aquellas sobre las cuales la entidad puede intervenir (por ejemplo, dadas sus competencias

legalmente establecidas) de aquellas que están fuera de su alcance. En tal sentido, resulta

necesario que la institución ejecutora que liderará el diseño y ejecución de la IEEPR, gestione el

problema de la multi-institucionalidad, lo cual implica que se tenga presente un Mapeo de Actores

que ilustre sobre quién hace qué y cómo esos “que” se encadenan sinérgicamente en una

secuencia, calidad y cantidad requeridas.

En efecto, dada la complejidad de los problemas públicos específicos, probablemente sea

necesario que dos o más entidades públicas intervengan dentro de la cadena de valor que subyace

a la IEEPR, pero siempre sólo una será el líder responsable de la IEEPR y deberá coordinar con todas

aquellas otras instituciones que sean necesarias, estableciendo apropiados mecanismos de

colaboración.

Podemos pensar en la multi-institucionalidad como aquella situación que ante la complejidad de

un problema específico, la provisión de productos para su solución requiere del concurso

armonizado de dos o más entidades públicas que operen conjuntamente para la realización del

IEEPR. En tal sentido, esta situación se gestionará a través de:

Un acuerdo suscrito por los Titulares de las Instituciones Ejecutoras que participan en la

provisión conjunta de los productos identificados en el IEEPR.

Un arreglo legal en la Ley de Presupuesto para que las partidas presupuestarias

relacionadas se usen obligatoriamente en los fines que se especifican en la IEEPR.

4.4.3 Síntesis: Matriz Lógica


A fin de facilitar el proceso de conceptualización y exposición de la intervención, se establecerá

una jerarquía de objetivos con sus respectivos indicadores, metas, medios de verificación y

supuestos de cumplimiento. Cabe destacar la importancia de asegurar la adecuada consistencia

vertical y horizontal de esta Matriz. Vale decir, desde la perspectiva horizontal que los indicadores

así como sus respectivas metas y fuentes de verificación permitan medir realmente el desempeño

de la jerarquía de objetivos (que aparece en la primera columna de la matriz) y desde la perspectiva

vertical que si se logran desarrollar las actividades y los supuestos a ese nivel se cumplen, se

alcancen efectivamente los componentes y si ellos se ejecutan satisfactoriamente y los supuestos

a este nivel se verifican, se logre el propósito y si los supuestos a este nivel se realizan se logrará

alcanzar el fin.

Ilustración 16: Matriz Lógica

Objetivo / Resumen Indicador Medio de

Verificación

Supuesto

Impactos Deseados

(Fin) (De Impacto)

Resultado Esperado

(Propósito) (De Efecto)

Productos Entregados

(Componentes) (De Producto)

Operaciones Productivas

(Acciones)

(De Proceso / De

Insumo)


El Resultado Esperado se enuncia como el cambio que se espera lograr, en relación al problema

específico. Se deriva de él y se define como un cambio (Efecto) cuantificable, que se observa sobre

el grupo meta, en un periodo de tiempo determinado. Corresponde al Propósito del Marco Lógico.

Cabe tener presente que una Matriz Lógica sólo puede tener un solo Propósito, es decir, sólo un

Resultado Esperado.

En tanto que el Impacto Deseado es un cambio en las condiciones, cualidades o características

inherentes a una población identificada, o del entorno en el que se desenvuelven, y corresponde a

las metas y objetivos de política del PNPSP. Podrán existir uno o más Resultados Esperados que

compartan un mismo Impacto Deseado, o un Resultado Esperado que esté vinculado a más de un

Impacto Deseado.


La vinculación entre el Resultado Esperado y el Impacto Deseado así como también la relación

entre el Producto Entregado y el Resultado Esperado deben sustentarse razonablemente a través

de la evidencia.

El Producto Entregado se define como el conjunto articulado de bienes y/o servicios que recibe el

grupo meta con el objetivo de generar un cambio (resultado intermedio) que contribuya a la

solución del problema. Los productos deben responder a los principios de suficiencia y pertinencia

y son el reflejo de las alternativas de acción seleccionadas (el producto es lo que la intervención

pública produce) y son la consecuencia de haber realizado, según las especificaciones técnicas, las

actividades correspondientes en la magnitud y el tiempo previstos.

Es indispensable precisar las características del producto (que lo definen en términos de sus

atributos de calidad, oportunidad y otros) dentro de los protocolos operacionales de producción y

si hay multi-institucionalidad, ésta debe reflejarse en la estructuración de los productos a través de

un mapa de productos (cómo los distintos productos contribuyen al resultado intermedio).

Los protocolos operacionales son los procedimientos mediante el cual se estandariza, precisa y

describen los contenidos de los productos a ser entregados al grupo meta que lo recibirá (el

producto), es decir, ¿en qué consisten y cómo se entregan?, a partir de lo cual se pueden establecer

las actividades y los requerimientos de insumos (bienes y servicios) que valorizados se constituyen

en costos.

Si los productos se logran mediante la realización de un conjunto articulado de Actividades ( y

Proyectos), ellos son acciones permanentes/no permanentes sobre una lista específica y completa

de insumos (bienes y servicios necesarios y suficientes), que en conjunto garantizan la provisión

del producto.

Las actividades / proyectos se logran mediante la realización de un conjunto articulado de tareas /

obras, las cuales, a su vez, requieren del uso de insumos. Los Insumos Reales son los recursos

materiales, tecnológicos, infraestructurales y humanos necesarios y suficientes para el desarrollo

de las tareas/obras. Además de los insumos que típicamente llegan directamente al beneficiario, se

consideran también aquellos insumos requeridos en las tareas que se dan en el resto de la función

de producción.

Una vez que las actividades/proyectos hayan sido meridianamente descritas, se procederá a

estimar los Recursos Financieros necesarios para la puesta en marcha de las mismas, sobre la base

de estructuras de costo y valoraciones explícitas, tratando de cuantificar el costo (“gasteo”)

unitario de los indicadores de producto. Para ello es necesario identificar no sólo los

requerimientos de la función de producción en términos de insumos sino también la correlación

que ellos tienen con los actuales clasificadores presupuestarios por objeto del gasto (o clasificación

económica). Asimismo, es preciso hacer explícito la cantidad (nivel de producción), calidad


(estándar esperado del producto), tiempo (periodo en el que debe entregarse), lugar (ubicación

donde debe entregarse) y responsable (de la entrega y protocolo de la misma).

Ilustración 17: Estructura y Valoración de Costos

Producto

Institucional

Nivel de

Producción Insumos

Clasificador

presupuestario Monto en RD$

1:

Mano de Obra Personal

Materia Prima Bienes y Servicios

Infraestructura Activos No

Financieros

Maquinaria

2:


En este proceso, hay que considerar la plurianualidad cuando se confeccionan los indicadores en

cada nivel de la jerarquía de objetivos.

Ilustración 18: Matriz Lógica


Asimismo, en el caso del costeo de los insumos (que permiten la realización de tareas que

conforman las actividades y que permiten la realización de los productos institucionales), es

necesario también tener presente el detalle de cada año del horizonte temporal de proyección.

Ilustración 19: Estructura y Valoración de Costos

Objetivo Medio de Verificación Supuesto

Impacto Deseado

(Fin) Año 2016: Año 2019:

Resultado Esperado

(Propósito) Año 2016: Año 2019:

Producto Entregado

(Componentes) Año 2016: Año 2019:

Operación Productiva

(Acciones) Año 2016: Año 2019:

(De Producto)

(De Proceso / De Insumo)

Indicador

(De Impacto)

(De Efecto)



Ciertamente, si se dispone de un Presupuesto por Programas adecuadamente implementado,

buena parte de este trabajo ya estaría resuelto, pues habría que buscar que los Productos antes

señalados sean precisamente los Productos que se consideran en los distintos Programas

Presupuestales (estimando su contribución al Resultado Esperado de la IEEPR, sin perder de vista

que un producto puede estar contribuyendo a varios resultados simultáneamente) y si a la luz del

análisis lógico se concibe que una IEEPR requiere de nuevas intervenciones (Productos) para

cumplir su objetivo (Resultado Esperado) , ellos debieran incluirse en los programas existentes o

crear nuevos programas dentro de la categoría presupuestal programática para tal efecto.

Ilustración 20: Matriz de Integración de Programas Presupuestales e Iniciativas Estratégicas Específicas


2016 2017 2018 2019 Total



Infraestructura

Maquinaria



Infraestructura

Maquinaria



Infraestructura

Maquinaria



Infraestructura

Maquinaria

…

Demanda de Recursos en US$

n

Activos No

Financieros

Activos No

Financieros

Activos No

Financieros

Producto

InstitucionalNivel de Producción Insumos

Clasificador

presupuestario

1Activos No

Financieros

2

Resultado

EsperadoInstitución Líder

Producto

Entregado

Programa

Presupuestal

Institución

proveedora

1.1 d Z

1.2 e X

1.3 d

…

1.n m A

1.1 d Z

1.2 e D

…

1.p q S

1.1 k C

1.2 o J

1.3 t S

3 C

Iniciativa Estratégica Específica Programa Presupuestal

1 A

2 D


Así, en esta situación, la implementación de una IEEPR requeriría un mecanismo de vinculación al

estilo de un nuevo catálogo presupuestario que permita determinar aproximadamente (dada la

complejidad de las relaciones multicausales y recurrentes, incluso extrapresupuestarias, entre lo

que se hace – Productos – y lo que se busca – Resultados-) cuantos recursos públicos están siendo

destinados a tales fines a través de una red programática que le de trazabilidad al gasto en esta

materia no sólo en el proceso de formulación presupuestal sino en la ejecución.

Ciertamente, esto exige tener un procedimiento estándar de imputación paramétrica de las

asignaciones presupuestarias (tanto en la formulación como en la ejecución presupuestarias) de

aquellos productos que contribuyen simultáneamente a la consecución de varios resultados. Es

decir, hay que establecer explícitamente sobre la base de qué criterios (aunque no siempre

objetivos) qué parte del gasto en un producto se relaciona con qué resultado. Por ejemplo, la

aplicación de una vacuna de neumococo reduce la tasa de mortalidad infantil pues evita que los

niños se enfermen de neumonía y fallezcan, pero también contribuye a reducir la tasa de

desnutrición crónica pues al evitar que se enferme, mejora su estado de salud y consecuentemente

su nivel de absorción alimenticia, nutriéndose mejor. En este caso, una opción podría ser

preguntarse cuántos niños desnutridos padecen de neunomía y cuántos niños fallecen por

neumonía y así podríamos construir un índice para imputar el gasto del producto en los resultados

o impactos.

Ahora bien, si no existe un Presupuesto por Programas adecuadamente implementado, la

implementación de una IEEPR constituye un reto mayúsculo pues habría que implementar todo

desde el principio.

Por último, durante la construcción de la Matriz Lógica, además de especificar con detalle los

algoritmos de cálculo, líneas de base, medios de verificación, frecuencia de cálculo, dependencias

responsables, etc., los indicadores a nivel de cada rubro de la columna de objetivos,

particularmente a nivel de producto y resultado tendrán que especificarse para cada año del

horizonte de programación plurianual (en este caso para el cuatrienio 2016-2019).

Ilustración 21: Matriz de Compromisos de la Entidad

Indicador Metas a alcanzar en el horizonte plurianual

Línea de

Base

(2014)

2015 2016 2017 2018 2019

ID 1:

ID 2:

…

ID n:



Esta matriz de compromisos de la entidad, que debe aplicarse para cada una de las instituciones

involucradas en la implementación del IEEPR, debiera ser la base para la estructuración de

Contratos por Desempeño que introduzcan mecanismos efectivos de alineación de la organización

con los fines buscados, motivando a los servidores públicos (tanto a nivel operativo como también

administrativo involucrados directamente con la generación de productos) hacia una orientación

a resultados. Cambiando las actuales estructuras de incentivo que permitan avanzar realmente

hacia una gestión por resultados en la administración pública dominicana. Estos contratos de

gestión debieran contemplar incentivos (positivos y negativos) no sólo de naturaleza pecuniaria e

individual sino también no pecuniaria (como por ejemplo, reconocimiento, capacitación, etc.) y

colectiva (para que todos interioricen la importancia en la vida institucional cotidiana de la

efectividad de la IEEPR).

Ilustración 22: Matriz de Compromisos de la Entidad

Indicador Algoritmo

de cálculo

Fuente de

datos

Frecuencia

de cálculo

Línea de

Base

Meta

para el

2016

Área

responsable

ID 1:

ID 2:


Sintetizando lo señalado por diversos autores latinoamericanos (Bonnefoy & Armijo, 2005;

Guzmán, 2005; Irrazaval, 2006; Shack, 2006 y otros), los indicadores de desempeño pueden

clasificarse en tres tipos: (i) unos que se orientan a medir el desempeño, configurando un conjunto

de indicadores de insumo, operación, producto, resultado e impacto; (ii) los que se enfocan a

evaluar el nivel de desempeño alcanzado en términos de economía, eficiencia, eficacia y calidad; y

(iii) aquellos que si bien no están directamente vinculados con los procesos productivos propios de

una actividad, proyecto, programa o política, ciertamente influyen en él al caracterizar el ambiente

(entorno) en el cual se ejecutan, por lo que se clasifican como indicadores de contexto.

Pero en cualquier caso, un indicador que se precie de ser tal, debe cumplir con un conjunto de

atributos para minimizar su ambigüedad y maximizar su posibilidad de uso en el proceso de toma

de decisiones y debe poseer por lo menos los siguientes elementos que se señalan a continuación:


Nombre Descripción Unidad de Medida Algoritmo de Cálculo Medio de Verificación

Meta (valor a alcanzar) Línea de base Periodo de referencia Frecuencia de cálculo Dependencia responsable

Ilustración 23: Atributos básicos de un Indicador de Desempeño (ID)

Criterio Descripción

Pertinencia Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada

institución para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos

institucionales.

Homogeneidad La unidad de los distintos indicadores debe ser equivalente entre sí, en

términos de volumen de trabajo, complejidad y recursos, pues de lo contrario

se tenderá a ejecutar acciones que demanden relativamente menos recursos

postergando perversamente las más grandes y complejas.

Independencia No condicionado a factores externos, tales como la situación general del país

o la actividad conexa de terceros (públicos o privados).

Costo La obtención de la información para la elaboración del indicador debe ser a

costo razonable.

Confiabilidad Digno de confianza independiente de quién realice la medición. La base de

datos estadística de donde procede la información debe ser auditable.

Simplicidad Debe ser de fácil comprensión, libre de complejidades.

Comprensividad Debe cubrir los aspectos esenciales del desempeño. Hay que recordar que la

cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de análisis de los

usuarios.

Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de

indicador y de la necesidad de su medición, uso y difusión.

No Redundancia Debe ser único y no repetitivo.

Focalización Focalizado en áreas susceptibles de corregir en el desempeño de los

organismos públicos generando a la vez responsabilidades directas en los

funcionarios y el personal.

Participación Su elaboración debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes,

con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los

objetivos e indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y

el objetivo que pretende evaluar sea lo más consensual posible al interior de

la organización.

Publicidad Para que pueda servir a los propósitos de influir en el proceso de toma de

decisiones, el indicador debe ser público, en primer lugar para todos los


Criterio Descripción

actores relevantes internos a la organización pero también a la ciudadanía, a

fin de que pueda coadyuvar a una apropiada rendición de cuentas.

Fuente: Adaptado de Bonnefoy & Armijo (2005)

Para efectos de la formulación del IEEPR se entenderá como indicadores de insumo, operación,

producto, resultado e impacto, lo siguiente:

Indicador de Insumo

Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados en el desarrollo de las acciones.

Usualmente están expresados en montos de gasto asignado, cantidad de miembros del equipo

de trabajo, cantidad de horas o días laborados. Son importantes para efectuar un

seguimiento sistemático de las acciones que se vienen desarrollando. Por sí mismos, no indican la

extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos. Un ejemplo de indicador de

insumo puede ser el número de capacitadores o los kits de materiales distribuidos, en un programa

de mejora de recursos humanos.

Indicador de Operación

Revela las principales características estandarizadas del proceso de combinación de insumos que

da como resultado los productos (en términos de bienes y servicios) generados. En este sentido,

la celeridad procesal o mejor dicho el tiempo que toma evaluar o realizar un trámite determinado,

o la facilidad de interconexión de los sistemas de información, son típicos indicadores que le

permiten comprender al ciudadano (sin que sepa necesariamente los detalles técnicos del mismo)

el desempeño del proceso o trámite que está realizando.

Indicador de Producto

Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por una determinada

intervención, y en consecuencia, por una determinada institución. Es resultado de la combinación

y uso de los insumos señalados anteriormente por lo que es de esperar que estén

claramente asociados con ellos. Son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de

las acciones que se vienen desarrollando. Por sí mismos, no indican la extensión del

progreso respecto al cumplimiento de los objetivos. Siguiendo el mismo caso anterior de un

programa de capacitación de recursos humanos, un ejemplo de indicador de producto sería el

número de alumnos que siguieron satisfactoriamente el programa.

Indicador de Resultado


Indican el progreso en el logro de los propósitos de las acciones. Los indicadores de Efecto

reflejan los objetivos definidos de los organismos del Estado. Por lo general, el resultado de las

acciones no puede ser medido sino hasta el final de las tareas que la componen (en el caso de

tratarse de proyectos, que por definición tienen un tiempo definido) o hasta que las tareas hayan

alcanzado un nivel de maduración necesario en actividades de carácter permanente. En la misma

línea anterior, un ejemplo de indicador de efecto sería el nivel de aprendizaje (medido por algún

tipo de evaluación) logrado por los estudiantes.

Indicador de Impacto

Mide el efecto final de la intervención sobre el nivel de bienestar a través de la cuantificación del

logro del objeto final buscado, es decir, en el caso del proceso de capacitación no es que

simplemente que la o el participante aprenda sino que dicho proceso genere a mediano y largo

plazo efectos (directos o indirectos) en el comportamiento y nivel de vida de la población objetivo

sujeto de la intervención. Para concluir con el ejemplo de una familia de indicadores de desempeño

para un programa de mejora de recursos humanos, podríamos identificar como indicador de

resultado final el diferencial salarial que los participantes obtuvieron a consecuencia del

incremento de su productividad marginal como resultado de los conocimientos y habilidades

aprendidas en el curso de capacitación o la tasa de aplicación efectiva en su trabajo cotidiano

de los conocimientos impartidos.

Ilustración 24: Familia de Indicadores para la Medición del Desempeño


Por su parte, los Medios de Verificación constituyen la documentación que permite sustentar de

manera objetiva e imparcial, la fuente de información de donde provienen los datos que sirven para

la definición del Indicador (y obviamente su meta o valor a alcanzar). Hay medios de verificación

para la programación que suelen ser diferentes para la ejecución, por ejemplo:

Producto: Estudiantes de Educación Básica Regular cuentan con materiales educativos

necesarios para el logro de los estándares de aprendizajes

Unidad de medida del indicador de producción física: Estudiantes

Medio de verificación para la programación: Censo Escolar

Medio de verificación para la ejecución: Reportes de distribución

Insumo Operación Producto Resultado Impacto


Cabe precisar que los registros administrativos son un medio de verificación clave particularmente

para el caso de los indicadores de proceso y producto.

Finalmente, los Supuestos son premisas que de no cumplirse, ponen en riesgo la generación del

producto(s) y el logro de resultado de la IEEPR. Sólo deberán especificarse cuando existe esta

condición de riesgo y ella no pueda ser gestionada (mitigada/eliminada) desde la Iniciativa. Es

conveniente anotar que no constituyen supuestos la adecuada realización de las acciones

contenidas en la Matriz Lógica como por ejemplo, la idónea medición de los indicadores de

desempeño o la disponibilidad real de los fondos para el financiamiento de las acciones.

La última fase del proceso de formulación de una IEEPR consiste es especificar cuál será su

trayectoria evolutiva en el tiempo (a nivel mensual, bimestral, trimestral, cuatrimestral o semestral,

según corresponda), tanto en términos financieros como no financieros. La Programación no

financiera es la proyección de metas de producción física (metas físicas) a nivel de producto y

actividad. En tanto, que la Programación financiera es el ejercicio de presupuestación (expresión

en unidades monetarias) las metas físicas proyectadas.

Ambos tipos de programación deberán efectuarse por ejemplo trimestralmente para el caso del

2015 (año para el cual se formula el proyecto de presupuesto anual), semestralmente para el año

2016 y anualmente para los años subsiguientes, para lo cual se puede emplear una matriz como la

que se presenta a continuación:

Ilustración 25: Matriz de Programación Plurianual

Elaboración: Propia Nota: En el caso del Resultado Esperado, la programación es anual.

Ciertamente, a medida que nos vamos alejando del año fiscal corriente, los niveles de

incertidumbre y riesgo aumentan, por lo que no parece razonable hacer estimaciones

temporalmente más desagregadas que el año, sin embargo en el caso del año 1 (año que se

constituirá en el proyecto de presupuesto anual) el contar con información trimestralizada permite

contar con información que facilite su consistencia con los flujos de caja (pues se trata de una

Trim 1 Trim 2 Trim 3 Trim 4

Meta Física

Meta Financiera

Meta Física

Meta Financiera

Meta Física

Meta Financiera

… …

Meta Física

Meta Financiera

2017

Resultado

Esperado

Producto 1

Producto 2

Producto n

Objetivos y Metas 2016: Acumulativo2019 Total

Horizonte Plurianual: 2016-2019

2018


programación acumulativa devengada) de la tesorería, constituyéndose así en un escenario

anticipado a la usual mensualización del proyecto de presupuesto anual.


5. MIRANDO MÁS ALLÁ DE LA FORMULACIÓN

5.1 El PpAoR y las otras fases del ciclo presupuestario

No obstante hasta ahora hemos anotado ideas esenciales respecto a la formulación

(estructuración) del Presupuesto. La presupuestación por resultados también incide en otras fases

del ciclo presupuestario, particularmente en la fase de ejecución y evaluación dado que

generalmente la Fase de Discusión y Aprobación corresponde a la Función Legislativa. Aún así, en

ella, un PpAoR implicaría que la discusión parlamentaria (por ejemplo en el caso del Gobierno

General Nacional) se avoque principalmente a preocuparse cuáles son las asignaciones

presupuestarias destinadas a la resolución de problemas específicos de la política pública más que

a cuánto se asignan a las instituciones públicas.

Debieran estar más preocupados en los productos y resultados intermedios que la ejecución de las

asignaciones presupuestarias debiera lograr que en los insumos y procesos que ejecutarán las

organizaciones públicas, enfocándose de esta manera en el logro de fines más que en la ejecución

de medios.

Esta situación implicaría que el Proyecto de Presupuesto que envía el Poder Ejecutivo al Legislativo

para su discusión y aprobación, contenga información programática y no sólo la típica información

económica, geográfica y organizacional (institucional). Dicha información programática permitiría

que la Representación Nacional conociera de manera explícita y evaluara la propuesta de

articulación que entre el plan, presupuesto y organización está haciendo el Poder Ejecutivo, en el

contexto de la solución de los principales problemas de la política pública. Evidentemente, dada la

complejidad de los problemas públicos, esto requeriría que se expliciten las redes programáticas

vinculadas a la solución de un problema específico (en el que seguramente participarán varias

instituciones).

Durante la Fase de Ejecución, la implementación de un PpAoR implica controlar el proceso de

modificaciones presupuestarias con el fin de ser conscientes que cualquier modificación financiera

en las partidas asignadas tendrá un correlato a nivel no financiero, es decir, en el nivel de las metas

de los indicadores de desempeño a nivel de cada uno de los eslabones de la cadena de valor que

se configura en la intervención pública que el programa o subprograma ejecutará. En tal sentido,

como no es razonable reajustar por cualquier modificación financiera los aspectos reales (no

financieros), parece sensato que cuando se trate de una modificación que afecta en más de 10%

(entendiendo que éste umbral podría ser significativo) el indicador de producto se haga la

actualización al cierre del trimestre de las metas. Evidentemente si como consecuencia de las

modificaciones financieras hay un cambio en más de 10% del indicador de resultado, debiera

efectuarse de inmediato una actualización o modificación de la programación al cierre del año del

programa.


Estas modificaciones a nivel de productos debieran ser aprobadas por el responsable de la

ejecución del programa, siempre y cuando no haya una modificación del resultado esperado, pues

en ese caso, debiera pronunciarse el Órgano Rector Presupuestario. Otra opción también podría

ser establecer cláusulas de protección a la asignación presupuestaria de las IEEPR de tal manera

que se garantice la disponibilidad de los fondos programados para que se pueda exigir el

cumplimiento de las metas físicas trazadas. Evidentemente, esto exige inevitablemente que las

cuotas de compromiso sean anuales con ajuste trimestral y equivalentes a la asignación

presupuestaria de apertura de estos programas, para que realmente las Instituciones Ejecutoras

involucradas sean efectivamente responsables de su ejecución y el logro de metas y objetivos.

Finalmente, durante la Fase de Seguimiento y Evaluación también debieran haber cambios. El

seguimiento (o monitoreo, bajo un anglicismo de aplicación cotidiana) constituye un tipo de

evaluación pero de naturaleza concurrente con el fin de establecer un mecanismo de alerta

temprana que permita corregir las desviaciones (respecto de lo programado) en la ejecución, la

implementación de un PpAoR implica que el foco de atención estará en los resultados y no en las

operaciones, por lo que sólo el componente de análisis financiero tradicional de la ejecución

presupuestaria será insuficiente y tiene que ser complementado con información física (no

financiera) a nivel de los programas (que a su vez incluyen las actividades y proyectos).

Para el Órgano Rector Presupuestario, es necesario que se estime las curvas de rendimiento (o

Curvas “S”) del proceso productivo de cada programa que permita combinar el análisis en 3

dimensiones de las desviaciones que puede sufrir una intervención programada: costo (ejecución

presupuestaria), tiempo (lapso para ejecutar la intervención) y alcance (meta física o valor a

alcanzar del indicador programado). Este instrumento, al igual que la Matriz Lógica resulta clave

para la formulación de los IEEPR y constituye el fundamento de los procesos de seguimiento

presupuestario. Asimismo, para la identificación de los factores que afectan la ejecución física o

financiera en una organización, el seguimiento al flujo de recursos a partir de los distintos

momentos del gasto sobre la base de la aplicación de metodologías de descomposición factorial,

tienen una significativa utilidad (Shack, 2014b)

También es necesario que la DIGEPRES se preocupe por las relaciones de causalidad entre los

productos y resultados, para lo cual la implementación de procesos externalizados de métodos de

evaluación de diseño y de impacto (para resolver el problema de la atribución en el resultado

intermedio y no para medir el resultado final o impacto) resulta muy recomendable.

5.2 El antecedente previo a la asignación: los costos

Lo que sigue como paso previo a la determinación de la asignación presupuestaria es la estimación

del costo que será necesario asumir para implementar la intervención que el IEEPR pretende

desarrollar.


Para ello, partiendo de la función de producción, debemos cuantificar una función de costos

presupuestarios que se asocie a cada eslabón de la cadena del valor, al menos desde los insumos

hasta los efectos (o resultados), que constituyen la razón de ser de la intervención y se expresan

en el único propósito que tendrá la ML que lo caracteriza en el caso del IEEPR. Pero cuando

hablamos de costos presupuestarios, los distinguimos tanto del prorrateo simple por un extremo

como de la contabilidad de costos por el otro.

Para un PpAoR se necesita saber más que un simple promedio. Es necesario especificar las

relaciones de costo que subyacen a la función de producción (microeconómicamente hablando,

hay que recordar que la función de costos es la dual de la función de producción) para poder

cuantificar los efectos marginales y comprender por qué los costos unitarios (o los promedios

calculados) de los productos son como son, tienen la varianza que tienen y demás. Así se podrán

determinar estándares que luego permitan evaluar (monitorear) la ejecución respecto de la

programación e incluso evaluar la eficiencia al interior del sector público, con respecto al sector

privado (aplicando alternativas de externalización en caso corresponda mediante la aplicación de

asociaciones público-privadas) y también incluso con relación a estándares internacionales.

Sin una función de costos no se puede analizar el rendimiento del recurso. Por eso, como se ha

indicado, en un PpAoR se necesita más que un simple prorrateo. Sin embargo, no se requiere

plenamente (si se tiene, es mejor) una contabilidad de costos pues hay aspectos contables (como

por ejemplo la depreciación) que no tienen relevancia a nivel presupuestario pues desde esa

perspectiva (presupuestaria) no se toman decisiones de asignación de gasto sobre la materia. Por

otro lado, en la práctica es bastante complejo y costoso determinar costos con absoluta precisión

(piénsese por ejemplo en los procesos de imputación de los costos de los recursos humanos o en

la distinción entre el gasto y el consumo de la infraestructura, etc.). En general, con que se tenga

una determinación de los costos directos y una aproximación razonable de los costos indirectos,

debiera ser más que suficiente para mejorar significativamente los procesos de asignación

presupuestaria (que se caracteriza por manejar flujos y gastos y no stocks y costos). Ciertamente,

lo ideal es poder calcular los costos fijos, variables, marginales, directos e indirectos de un

producto. Sin embargo, y éste es un aspecto clave, en muchas ocasiones partir con el gasto directo

(fijo y variable) por producto, distinguiendo lo que es consumo de lo que es gasto, es más que

suficiente para tomar decisiones básicas de asignación de recursos escasos entre fines alternativos.

No obstante, si de mejorar la eficiencia operativa se trata, es decir, desde la perspectiva de un

enfoque microfiscal (y no macrofiscal como el que preocupa a la DIGEPRES), sí se requiere mayor

nivel de detalle al momento de costear (“gastear”).


5.3 La Programación Plurianual y la Ejecución Anual

Uno de los grandes cambios que trae como consecuencia la implementación de un PpAoR es

precisamente que el horizonte temporal que gobierna el proceso de toma de decisiones, tanto en

materia financiera como no financiera (a nivel del desempeño físico) no es anual sino plurianual.

Esto no significa que el Poder Legislativo necesariamente apruebe leyes con créditos

presupuestarios para varios ejercicios fiscales sino que exista un instrumento formal, conocido por

los operadores y creíble de programación presupuestaria donde se expliciten los efectos

intertemporales de las decisiones presentes. La ejecución seguirá siendo anual, seguramente con

programaciones detalladas a nivel mensual y trimestral en el ámbito financiero y trimestrales,

semestrales y anuales en el ámbito no financiero, pero la formulación del Presupuesto será

plurianual en un escenario móvil con ajustes permanentes que hará posible que el PpAoR no sea

estático (como una foto) sino dinámico (como una película) y siempre actualizado.

Y en este sentido, cobra particular importancia el manejo de las modificaciones presupuestarias a

nivel financiero y su impacto no financiero tanto dentro del año corriente en el cual se está

ejecutando el presupuesto como también sobre el ajuste en la programación de los años

subsiguientes (originalmente programados durante la formulación plurianual del presupuesto).

Asimismo, resulta relevante el adecuado manejo de los procesos de contratación, su vinculación

con las cuotas de compromiso y la programación financiera de la caja en la Tesorería para

garantizar procesos idóneos de pago de los devengados que se vayan perfeccionando a raíz de los

compromisos efectuados.

En efecto, el manejo de un PpAoR implica cambiar significativamente cómo se procesan, analizan

y aprueban las modificaciones presupuestarias, pues por un lado, no sólo se tendrá que contemplar

los efectos no financieros (efectos físicos) de los incrementos o reducciones de las partidas

presupuestarias sino que habrá también que considerar si dichas modificaciones se absorberán

dentro del ejercicio fiscal y de no ser así, deberá procederse a ajustar la programación plurianual

correspondiente.

Si consideramos que detrás de cada intervención pública subyace una cadena de valor (insumo,

operación, producto, resultado e impacto) y que el presupuesto está detrás de la valoración de los

insumos que dicha función de producción requiere, entonces una modificación presupuestaria (la

anulación o habilitación de una partida dentro del mismo presupuesto institucional o una

transferencia de partidas entre los presupuestos de diversas instituciones o un presupuesto

complementario) necesita ajustar las correspondientes metas físicas de las partidas involucradas

siempre y cuando dicha modificación presupuestaria sea significativa (pues no se trata de

mantener actualizada la meta física simplemente por actualizarla dado todo tiene costos y

beneficios que deben ser analizados). Si el foco de atención está en los resultados, entonces

debiéramos establecer una regla por la cual si la modificación presupuestaria no cambia


significativamente el valor a alcanzar del indicador de producto (digamos es menor a 10% de la meta

prevista para el año) pues la modificación presupuestaria afectará directamente la provisión de

insumos y la realización de procesos, pero su incidencia sobre el producto es menor, la

modificación presupuestaria debiera ser aprobada por la institución ejecutora. En cambio si se va

a afectar más del 10% de la meta anual del producto, es probable (habrá que analizarlo) que también

afecte el resultado y entonces si dicha modificación en el valor esperado del indicador de resultado

es significativa (digamos, para hacerlo simétrico, también mayor al 10%) entonces esa decisión

debiera estar sujeta a la aprobación del Ente Rector Presupuestario.

Ciertamente la ejecución del gasto es un tarea dinámica y transaccionalmente compleja por eso,

con el fin de evitar que la actualización de la meta física (los efectos no financieros de la

modificación financiera) trabe la ejecución financiera, se sugiere que no sea transaccionalmente

posible devengar si el compromiso físico no ha sido ajustado, ni tampoco pagar si el devengo físico

no ha sido actualizado (es decir, desfasar el registro de la meta física respecto de la meta financiera

en un momento del gasto, con lo cual se le da tiempo a la institución ejecutora para que pueda

registrar los aspectos no financieros, nótese que normalmente quien hace los registros financieros

administrativos no es el mismo operador que dispone de la información de la meta física dentro de

una misma organización pública). Asimismo, todas aquellas modificaciones físicas que inciden sólo

a nivel de procesos e insumos (es decir, impactan en menos del 10% de la meta anual del producto)

debieran actualizarse en el sistema trimestralmente, para que cuando se efectúen los cierres de

periodo, la información física y financiera sea consistente.

Ahora bien, la introducción de un escenario plurianual complejiza más este proceso de

modificaciones pues hay que preguntarse si es necesario modificar las metas financieras y físicas

de los años fiscales subsiguientes contenidos en el PpAoR. En efecto, si una modificación

presupuestaria a nivel de producto no se va a absorber en el año fiscal corriente, la pregunta es si

dicho cambio se absorberá dentro del resto de años o simplemente se está decidiendo que las

metas físicas que se reducen ya no se desarrollarán. En este último caso, no habría que hacer

ninguna modificación a la programación plurianual. En cambio si la reducción de la meta física este

año (producto de la modificación financiera) implica que se deberá realizar el próximo (es decir,

simplemente estoy posponiendo su ejecución) entonces habrá que ajustar la programación

plurianual, en el contexto de que las restricciones fiscales intertemporales no han cambiado (por

tanto el ajuste en el año 2 implicará repriorizar el gasto pues habrá que hacerle espacio fiscal a esta

nueva intervención sin cambiar el techo presupuestario institucional global –el mismo que ya fue

distribuido inicialmente de manera íntegra cuando se efectuó el PpAoR-).

Ciertamente los cambios intertemporales debieran efectuarse trimestralmente pero sobre todo

semestralmente, en 2 momentos del tiempo (pues es costoso estar repriorizando continuamente

el escenario intertemporal): con la información al cierre de la ejecución del primer semestre (pues

así se tendrá un horizonte plurianual actualizado que sirva de marco para la formulación del nuevo

presupuesto anual) y al cierre del año, cuando se dispone de la ejecución del ejercicio corriente y


también se tiene la aprobación legal del nuevo presupuesto. De esta forma la ejecución del nuevo

presupuesto empezaría con un marco actualizado tanto a nivel anual como plurianual. Esto

significa que durante el mes de julio del año corriente y en el mes de enero del año siguiente, se

debería hacer una reprogramación integral del presupuesto del año (anual y plurianual).

Ciertamente la implementación de estos nuevos procesos de trabajo requerirá (como de

costumbre) de nuevas capacidades (en términos de directivas, competencias de los funcionarios y

sistemas informáticos de soporte) tanto en la DIGEPRES como en las Instituciones Ejecutoras.

5.4 La Cuota de Compromiso y el Devengado

Por otro lado, una vez que se dispone del crédito presupuestario actualizado, empezará en rigor el

proceso de ejecución. Pero ello requiere de un proceso de programación operativa que debe partir

de los planes de contrataciones que a su vez debiera reflejar los cuadros de necesidades

(requerimientos de las áreas usuarias en cada organización) y su priorización institucional dada la

existencia de una restricción presupuestaria y de una restricción temporal.

En efecto, el plan de contrataciones debe considerar cuándo se estima devengar lo que se convoca

o contrata. En rigor las cuotas de compromiso debieran ser de naturaleza anual y con

actualizaciones (ajustes) trimestrales en función del nivel de ejecución. Dado los tiempos

administrativos implicados en los procesos de contratación, cuotas de compromiso (es decir, que

la entidad teniendo un presupuesto anual, no puede salir a convocar procesos de compra más allá

de la cuota trimestral, carece de sentido) deben ser emitidas trimestralmente pero considerando

el monto anual del presupuesto institucional para promover una adecuada ejecución del gasto.

Además si las entidades pueden convocar procesos de compra sólo a partir del marco

presupuestal, con prescindencia de la cuota de compromisos, entonces el emitir una cuota sólo

con valores trimestrales y no anuales, no es una restricción efectiva al gasto sino que lo único que

genera es mayores costos de transacción operativa.

En un PpAoR la gestión de los compromisos implica una administración anual de los contratos

derivados, es decir, tengo contratos anuales (un compromiso) que se devengan según

corresponda al plan de trabajo de la ejecución contractual (varios devengados asociados a ese

compromiso a lo largo del año fiscal) y por tanto varios pagos (uno por cada devengado). Y si el

contrato implica una ejecución plurianual (en un PpAoR puedo generar contratos que

comprometan los recursos fiscales de los siguientes años en el marco de los límites presupuestarios

intertemporales) el solo compromiso del mismo debiera afectar la disponibilidad de recursos para

los próximos años. Es decir, se tiene que registrar y actualizar el techo presupuestario de los

ejercicios fiscales siguientes, en los cuales ya no habrá nuevo proceso pero sí un registro de

compromiso por el año al inicio del periodo y luego varios devengados y pagos según corresponda

–recuérdese que la ley de presupuesto es anual -, este proceso de compromiso presupuestal hasta


podría ser automático en el sistema informático y amparado en una resolución del Titular al inicio

del año fiscal (enero).

Con la gestión de los contratos (como elemento central del compromiso) se tiene la información

que permite programar el devengado y por tanto, sobre la base de un estándar de tiempo de pago

(digamos 15 días – el estándar internacional máximo considerado para el pago de proveedores por

ejemplo es de 30 días, según los indicadores del PEFA-) programar el pago y cuadrar los

requerimientos presupuestarios con la programación de caja que constituye una de las

responsabilidades esenciales de la Tesorería Nacional.

Evidentemente, la programación del compromiso, el devengado y el pago, requiere de una

apropiada coordinación intersistémica no sólo entre el Órgano Rector Presupuestario y las

Instituciones Ejecutoras, sino también con los Órganos Rectores del Sistema de Contrataciones

Públicas, del Sistema de Personal y del Sistema de Tesorería.

Usualmente, los actuales sistemas presupuestarios no gestionan (anual ni menos plurianualmente)

contratos (no disponen de módulos específicos para este propósito). Aspecto que resulta

imprescindible de implementar en la puesta en marcha de un PpAoR, con todo lo que significa en

términos de nuevos procesos de trabajo y capacidades en los operadores (rectores y ejecutores).

5.5 Otras cuestiones a tener en cuenta: el soporte informático y las capacidades

Si vamos a formular una solo IEEPR como parte de una operación piloto, no se necesita más que la

voluntad política, los datos y bastante trabajo. Todo se puede hacer en MS Office y con algunas

sesiones de trabajo conjunto con los operadores respectivos. Sin embargo, si se quiere formular

las IEEPR de manera completa (es decir, para los distintos problemas públicos específicos

priorizados y en cuya resolución intervendrá gran parte del sector público), en lo que corresponda,

hay por lo menos dos elementos esenciales más a tener en cuenta: (i) el aplicativo informático que

soportará el proceso de trabajo del Órgano Rector Presupuestario y los operadores (las

Instituciones Ejecutoras), y (ii) la generación de capacidades apropiadas en ambos actores para tal

reto.

En lo primero hay que tener presente que si bien es cierto la formulación siempre se puede hacer

en Ms Excel (decenas de hojas de trabajo por institución) el problema va a estar cuando se quiera

desde el Órgano Rector sistematizar toda esa información para efectuar los procesos de

seguimiento durante la ejecución, por tal motivo, aunque lo ideal es contar con un aplicativo

informático que apoye la formulación, lo mínimo es contar con uno durante la ejecución en el cual

se vacíe la información correspondiente a la formulación a posteriori. Hay que tener en cuenta

además que en el proceso de formulación, las relaciones con los otros sistemas de la Hacienda no

son tan frecuentes. Pero en la ejecución, transaccional y cotidianamente, el proceso


presupuestario tiene que interoperar con los procesos de contabilidad, tesorería, endeudamiento

y otros. Con lo cual, resulta impensable hacerlo en MS Excel.

Asimismo, hay que tener presente que dada la progresividad de la implementación del PpAoR

(ningún país de la Región lo ha implementado en un big bang con éxito), esto implica que habrán

dos tipos de sistemas informáticos que apoyan los procesos de formulación y ejecución y por tanto

también de evaluación diferentes operando simultáneamente. Una cuestión no menor desde la

perspectiva de la gestión de las tecnologías de información y comunicaciones (soporte

informático).

Y con respecto al segundo aspecto, no cabe duda que en la operación piloto, los funcionarios de

los Órganos Rectores, particularmente de Presupuesto, trabajarán mano a mano con los

funcionarios ejecutores, enseñando y aprendiendo. Sin embargo, cuando se trata una formulación

del presupuesto general de una entidad no habrá posibilidad por la escala, que este esquema de

trabajo se repita, por lo que los procesos de capacitación previa deberán ser bastante más robustos

y generalizados entre todos los actores intervinientes de la entidad que formulará por resultados

y más bien el Órgano Rector tendrá un rol regulador (al emitir la normatividad respectiva). Esto

implica que tanto los funcionarios del Órgano Rector Presupuestario como incluso los funcionarios

de las oficinas de presupuesto en las entidades que formularán, deberán capacitarse para

convertirse en capacitadores. En tal sentido, la estrategia de formación de formadores resulta lo

más conveniente por su sostenibilidad. Pero hay que tener presente que ello toma tiempo, por lo

que el escalamiento de la operación piloto a nivel de la formulación presupuestaria general de la

entidad, implica indiscutiblemente la elaboración, aprobación e implementación de un Plan de

Acción Específico que le permita al Órgano Rector conducir y ordenar el proceso y asegurar

razonablemente su éxito.


6. PROCEDIMIENTO GENERAL DE APLICACIÓN DE UN PpAoR

Con miras a aportar un insumo para facilitar el proceso de entendimiento del modelo conceptual y

así disponer de información adecuada que permita modelar funcionalmente este NSPD, a

continuación se presenta un conjunto de acciones –procedimientos- que se requieren desarrollar

para la implantación del enfoque plurianual y orientado a resultados en las fases de programación

y ejecución. No se considera la fase de discusión y aprobación por parte del Poder Legislativo ni

tampoco la fase de Seguimiento y Evaluación, encargada en el marco de otra consultoría.

Paso Acción a Desarrollar Actor Responsable Entradas Salidas

1

Compatibilizar el PpAoR con el MFMP y PNPSP. El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) determina la disponibilidad intertemporal de recursos públicos globales. Sobre dichas restricciones fiscales intertemporales expresadas en operaciones del sector público, se debe traducir, de acuerdo a la nomenclatura presupuestaria, por fuentes de financiamiento, los montos de recursos públicos disponibles para cada uno de los 4 años. Esto equivale a determinar los ingresos presupuestarios (ingresos y financiamiento) para cada año.

Órgano Rector Presupuestario.

Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Recursos Públicos Disponibles (ingresos y financiamiento). Topes de gasto total para cada año del horizonte de programación plurianual.

2

Estimar los Gastos Estructurales. Se requiere determinar el nivel de recursos disponibles para el gasto no financiero ni previsional, para lo cual, del total de ingresos públicos estimado, debemos descontar la proyección de dichos gastos. Se trata de iniciar la construcción de una proyección de gastos financiada en el contexto de un escenario pasivo (sin modificar ninguna política actual o crear una nueva).


Ingresos presupuestarios disponibles. Proyecciones de pensiones en base a cálculos actuariales. Proyecciones de pago de deuda.

Gastos Estructurales estimados. Recursos disponibles para el Gasto de Funcionamiento del Estado.

3

Determinar los Gastos Inerciales. El Estado cada año opera sobre la base de gastos cuya existencia

Órgano Rector Presupuestario (en base a la información de

Información de la Ejecución Presupuestaria pasada.

Gastos Inerciales estimados.



depende de decisiones pasadas (tomadas en los anteriores ejercicios fiscales), las cuales se expresan en proyectos de arrastre, planilla pública permanente, bienes y servicios esenciales, es decir, todo aquello que aunque no se decida nada nuevo, el Estado tiene que seguir financiando (salvo que se haya efectuado una reforma estructural, que por ejemplo, cierre determinadas instituciones públicas y cese los recursos humanos implicados).

ejecución y proyección de las Instituciones Ejecutoras)

Proyección pasiva de los gastos actuales.

4

Establecer del Espacio Fiscal Intertemporal (EFI). Si a los Recursos Públicos Disponibles se le deduce los Gastos Estructurales y los Gastos Inerciales, obtendremos el monto de gasto total que puede orientarse a financiar nuevas medidas de política pública. Es decir, con su aplicación pasamos de un escenario pasivo de egresos a uno activo.


Estimación de Gastos Estructurales, Inerciales y los Recursos Públicos Disponibles, por categoría de gasto y fuente de financiamiento para cada año del PpAoR.

EFI por categoría de gasto y fuente de financiamiento para cada año del horizonte temporal de programación.

5

Mapear los objetivos de política pública (OPP). Es decir, los objetivos que se quieren conseguir en un horizonte temporal determinado en el cual se disponen de recursos públicos finitos para tal efecto. Dichos objetivos de política deben necesariamente traducirse en indicadores objetivamente verificables que permitan estimar el nivel de esfuerzo necesario (en términos financieros y de capacidad de las organizaciones que tendrán a su cargo su consecución) para alcanzarlos. Esto implica que los indicadores en que se concretan los OPP tengan claramente definido una línea de

Esta es una responsabilidad del Órgano Rector de la Planificación.

Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP)

Mapa de Objetivos de Política Pública con sus indicadores de realización (su línea de base y la meta a alcanzar en el periodo del plan).



base y una meta a alcanzar, en un determinado número de ejercicios fiscales.

6

Identificar los Ejecutores con que contamos. Mapear los mandatos misionales de las instituciones públicas fundamentales, que constituirán en las organizaciones que se harán responsables de la consecución de los OPP. La realización de las metas pasa también por evaluar preliminarmente las capacidades de gestión de las instituciones ejecutoras, particularmente en el Poder Ejecutivo.

Esta es una responsabilidad del Órgano Rector de la Planificación, en coordinación con el Órgano Rector de la Administración Pública que debe liderar el proceso de evaluación de capacidades de gestión institucionales.

Leyes de Creación de Entidades Constitución de La Republica Dominicana Método de Evaluación de Capacidades Información sobre procesos, estructuras, personas y sistemas de soporte a la gestión de las entidades

Mapa de Misiones de Entidades, con su respectiva referencia normativa (al menos de la fundamentales en el Estado) y una evaluación preliminar respecto del nivel de su capacidad institucional

7

Imputar las responsabilidades. Imputar de acuerdo a los mapas anteriores, la responsabilidad en el logro de cada una de las metas (entendidas como valores a alcanzar) de los indicadores que expresan las OPP. Ciertamente, los objetivos de las políticas públicas, que normalmente están contenidas en el PNPSP que surgen como resultado de los procesos de planificación estratégica nacional, usualmente son complejos y por ende tienen 3 características esenciales: (i) no se puede alcanzar con la sola operación de una institución pública sino que requieren de una intervención multinstitucional e incluso multisectorial; (ii) difícilmente se pueden resolver en un ejercicio fiscal, sino que requieren de un horizonte

Esta es una responsabilidad del Órgano Rector de la Planificación

Mapa de OPP Mapa de Misiones Institucionales Criterios de Priorización de OPP Criterios para la determinación de entidades responsables y colaboradoras directas en la consecución de los OPP Mecanismos de liderazgo y coordinación interinstitucional

Mapa de Relaciones entre OPP priorizados e Instituciones ejecutoras (entidad responsable y entidades colaboradoras)



plurianual; y (iii) se requiere un apropiado arreglo institucional que comprenda mecanismos efectivos de coordinación interinstitucional que garantice un trabajo sinérgico y armónico entre todos los actores involucrados. En este paso se empieza a concretar la articulación entre la planificación estratégica nacional e institucional, pues el cumplimiento de los OPP asignados debieran constituir el referente contributivo de los Objetivos Estratégicos Institucionales (OEI) a través de los cuales las Entidades Públicas tratan de cumplir su mandato misional.

8

¿Cómo se hará Qué? Una vez que se ha asignado claramente la responsabilidad, dicha Institución Ejecutora Líder debe explicitar cómo espera conseguir alcanzar la meta (es decir, el OPP). Para ello debe construir una función de producción, que revele: (i) la cadena de valor público que subyace a la intervención, especificando claramente los indicadores de producto y resultado intermedio y las relaciones de causalidad entre dichos eslabones; (ii) las principales actividades y proyectos (en términos de gasto permanente y no permanente, gasto corriente y de capital) que se requieren implementar; (iii) los costos que se requieren (en este punto, no se necesita una contabilidad de costos detallada, basta con tener una función de costos lo cual implica traducir las actividades y proyectos en términos de insumos y el valor de los mismos para que

Esta es una responsabilidad de las Entidades Públicas Involucradas. Evidentemente, la ejecución de la tarea es una responsabilidad de las instituciones, pero dicha ejecución debe ser normada, apoyada y estandarizada por el Órgano Rector Presupuestario

Caracterización Situacional del problema que subyace el OPP Análisis de Causas y Efectos Análisis de Medios y Fines Funciones de Producción Funciones de Costo Cadena de participación institucional

Iniciativa Estratégica Específica Plurianual orientada a Resultados (IEEPR) Cadena de Valor Público (CdVP) Matriz Lógica (ML)



por agregación se pueda estimar la demanda de recursos financieros) y (iv) los actores institucionales que intervendrán y de qué (a nivel de actividades y proyectos) se hará responsable cada uno. Para sintetizar toda esta información, usualmente se aplica herramientas como el Árbol de Problemas y Objetivos, el Mapeo de Actores Institucionales, el Costeo basado en Actividades (ABC), y la Matriz Lógica (ML) que permite sintetizar esta información.

9

¿Cuándo se hará Qué?. Una vez que el agregado de demanda y oferta plurianual de recursos está compatibilizado, dada la anualidad del proceso presupuestario, es necesario efectuar una programación anualizada para cada ejercicio fiscal compatible con las restricciones intertemporales. Esto implica que la meta o valor alcanzar en el indicador del OPP deberá programarse año a año y como se dispone de los costos, dicha meta (física) tendrá una expresión no financiera (que para el año 1 debiera ser la asignación presupuestaria de base que contemple el Proyecto de PGE). En esta programación que en realidad corresponde a una programación de gastos devengados, es indispensable considerar los tiempos técnicos de ejecución como también los tiempos administrativos de gestión así como criterios de priorización dado que generalmente aunque la oferta global de recursos cuadre con la demanda global de financiamiento, seguramente habrá un exceso de demanda a

Esta es una responsabilidad de las Instituciones ejecutoras. Sin embargo, como en realidad se trata de un proceso de programación operativa, relacionado con los modelos de gestión que tienen las diferentes unidades ejecutoras, este proceso de trabajo debiera estar soportado por el Órgano Rector de la Administración

Criterios para la determinación de techos anuales asignados en un escenario plurianual institucional de manera restrictiva para el año 1 e indicativa para los años subsiguientes en el marco del horizonte de programación plurianual Modelos de Programación de Operaciones Modelos de Gestión Institucional

Programación anual en un horizonte plurianual y trimestral en el caso del año 1 Programación operativa física y financiera – a nivel de compromisos y devengados. Planes operativos y planes de contrataciones institucionales para cada programa y a nivel de la entidad ejecutora en su conjunto.



nivel anual que debe resolverse (postergando o adelantando en el tiempo las intervenciones y por ende los resultados esperados).

10

¿Qué más se tiene que hacer?. Una vez que se tiene claro lo que ha sido priorizado por el PNPSP en términos de indicadores concretos y la forma cómo las intervenciones públicas programadas incidirán contributivamente (con sus propios indicadores de producto) a su cumplimiento, es necesario para caracterizar todo el alcance de la demanda potencial de recursos, considerar aquellas intervenciones que sean consideradas estratégicas por las propias instituciones que no sólo siguen el plan de gobierno sino sus propios mandatos legales institucionales, sean parte o no de las prioridades de la política pública general. Para ello es necesario aplicar nuevamente para este subconjunto de propósitos (que deben traducirse en OEIs adicionales a los anteriores) el procedimiento antes descrito.

Esta es una responsabilidad de las Instituciones ejecutoras pero en coordinación con el Órgano Rector Presupuestario (que debe rectorar el proceso de planificación operativa institucional y su relación con la planificación estratégica a cargo del Órgano Rector de Planificación)

Plan Estratégico Institucional Objetivos Estratégicos Institucionales

IEEPR CdVP MML

11

Determinar la demanda de recursos para financiar nuevas iniciativas de gasto institucional. El cumplimiento de los mandatos misionales de las Entidades Públicas puede exceder el cumplimiento de las metas del Plan Nacional (pues éste es un subconjunto de las funciones del Estado, las cuales se expresan en los mandatos misionales de las Entidades). En este caso, y como el Presupuesto debe financiar tanto lo priorizado por el plan como por aquello que no ha sido contemplado en él, pero que se

Instituciones ejecutoras en coordinación con el Órgano Rector de la Planificación y el Órgano Rector Presupuestario

Mandatos Misionales no considerados en el Plan Nacional. Planes Estratégicos Institucionales y sus respectivos Objetivos.

Demanda de recursos para el cumplimiento de los mandatos misionales de las Entidades Públicas.



deriva del cumplimiento legal de las funciones del Estado que ejecutan las instituciones. Se requiere que bajo el mismo procedimiento (enfoque PpAoR) las entidades públicas planteen sus requerimientos (es decir, nuevos programas o categorías menores de la estructura programática).

12

¿Cómo se estructurará el Presupuesto General del Estado - PGE? La lógica programática hace que un programa esté destinado a resolver un problema, tenga un producto (generalmente de naturaleza terminal), busque un efecto (un resultado intermedio), tenga una asignación de recursos propia (en base a un costeo –o más propiamente dicho un “gasteo”- de las actividades y proyectos que deberá desarrollar para alcanzar la meta) y cuente con una organización responsable de su ejecución.

Esta es una responsabilidad del Órgano Rector Presupuestario.

Para cada Programa Presupuestal: CdVP MML

Estructura Programática Completa IEEPR – Producto – Proyecto / Actividad – Componente – Obra / Tarea - Insumo

13

Compatibilizar la Demanda de Recursos para alcanzar las metas de las Políticas Públicas con el EFI. A partir de la formulación de los programas con enfoque a resultados, se debe disponer de la estimación intertemporal de los recursos necesarios (a nivel de programa, es decir, considerando el gasto permanente y no permanente, corriente y de capital) para poder cumplir directamente las metas del plan (a través de la generación de productos que logran resultados intermedios y que a su vez contribuyen a alcanzar los resultados finales que contempla

Órgano Rector Presupuestario en coordinación con el Órgano Rector de la Planificación.

Programas Presupuestarios con sus respectivas Matrices de Marco Lógico, Cadenas de Valor Público y Estructuras programáticas.

Balance Presupuestario Intertemporal para el cumplimiento de las metas del Plan Nacional.



el PNPSP), dadas las cadenas de valor, funciones de producción y de costo que el Órgano Rector Presupuestario ha discutido y negociado con las Instituciones Ejecutoras en el marco de la formulación del PpAoR.

14

Equilibrar el Balance Presupuestario Intertemporal para el cumplimiento de las metas de las Políticas Públicas. En cada año del horizonte de programación, el balance presupuestario puede estar equilibrado, en cuyo caso no tenemos nada más que hacer por ahora o puede estar desequilibrado. En este caso puede ser deficitario o superavitario. Si es deficitario lo primero es reprogramar las trayectorias de los gastos menos prioritarios para los años subsiguientes y actualizar la proyección. Si ello no es posible, se requerirá nuevas medidas de política para incrementar el ingreso y financiamiento públicos. Esto implica un nuevo proceso de estimación de los Recursos Públicos Disponibles con la consiguiente evaluación de sus efectos a nivel macrofiscal y macroeconómico. Es decir, con un nuevo escenario volver a aplicar el procedimiento general descrito. Si aún así no es posible lograr el balance, quedará claro que es necesario revisar (reducir o eliminar) las metas del Plan, pues no se cuentan con los recursos financieros necesarios para tal efecto. Por otro lado, si es superavitario, disponemos de EFI para financiar nuevas iniciativas de gasto que aunque no hayan sido priorizadas en el Plan son


Criterios de priorización de gastos y reprogramación de sus trayectorias.

Balance entre Oferta y Demanda de Recursos, por fuente de financiamiento y categoría de gasto para cada año del PpAoR.



propuestas por las Instituciones ejecutoras para el cumplimiento de su misión institucional.

15

Determinar los Techos Presupuestarios Institucionales. Habiendo alcanzado un Presupuesto Global Equilibrado, es decir, compatibilizado lo que se quiere lograr (que implica lo que se quiere hacer) con los recursos disponibles para tal efecto, es necesario que se integre dichos requerimientos de gasto con las estimaciones de gasto estructural e inercial y se proceda a discriminar cuánto le corresponde a cada Entidad Pública para así generarle un techo presupuestario para cada año del Plan a fin de que formule su presupuesto institucional plurianual.

Órgano Rector Presupuestario

Mapa de Relaciones Programáticas (que permita identificar quién hace qué) para el cumplimiento de las metas del Plan. Balance Presupuestario para el cumplimiento de las metas del Plan. Iniciativas de gasto institucional priorizadas (consideradas en el Balance Presupuestario respectivo).

Recursos presupuestarios asignados a cada Entidad, por cada año, fuente de financiamiento, categoría de gasto y programa.

16

¿Cómo se formulará el Proyecto de Presupuesto Anual? Usando todas de las aperturas de los distintos clasificadores presupuestarios, a partir de la estructura programática la cual debe permitir explicitar las relaciones de producción física estatal y su vinculación a los efectos que a nivel de resultados intermedios (o finales) que se persigue alcanzar (los OPP), se detallará la programación física y financiera del año 1 programado a nivel sectorial, institucional, funcional, programático, por objeto del gasto, fuente de financiamiento y ubicación geográfica. Esto constituye en la

Esta es una responsabilidad de las Instituciones ejecutoras quienes deben seguir las directrices para tal efecto establece el Órgano Rector Presupuestario

Estructura programática Techos presupuestarios aplicados Programación operativa para el año 1 del plan

Proyecto de Ley de Presupuesto Anual en el marco de un horizonte plurianual



práctica el paso final para la construcción de un Presupuesto por Resultados articulado con Planificación Estratégica (Nacional e Institucional) y en un horizonte Plurianual.

17

¿Cómo se registran los contratos?. La expresión contrato trata de denotar aquel documento que contiene la programación física y financiera específica de una determinada contratación o gasto en general, por lo cual el registro del compromiso debe ser por el íntegro total, tanto dentro del año y si es plurianual también, en los años venideros. Ciertamente, en el caso del año 1 el compromiso presupuestario es por lo que se espera devengar a lo largo de todo el año fiscal y el proceso de devengamiento se realizará progresivamente según corresponda la ejecución y aprobación del bien, servicio y obra contratada. En el caso de acciones (corrientes o de capital) que estén asociadas a contratos plurianuales se necesitará, así como es usual una certificación presupuestaria anual (para efectivamente garantizar que existen los recursos financieros disponibles), también será conveniente una certificación presupuestaria plurianual que descuente los techos programados intertemporalmente de la entidad ejecutora respectiva

Esta es una responsabilidad de las Instituciones Ejecutoras en coordinación con el Órgano Rector Presupuestario.

Programación Operativa Plan de Contrataciones Gestionado (Adjudicaciones de Contrato).

Matriz de Contratos.

18

¿Y qué pasa con las modificaciones dentro del año fiscal? El presupuesto no es sólo los créditos presupuestarios, es también (y sobre todo) lo que se quiere hacer y lograr con ello. Por ello se ha estructurado una lógica

Esta es una responsabilidad compartida entre los Titulares de las Instituciones Ejecutoras, el Órgano Rector Presupuestario y el

Requerimientos de Modificaciones Financieras Resultados de los procesos de

Matriz de Modificaciones No Financieras como Efecto de las Financieras.



programática que por un lado, da cuenta de las relaciones de producción (insumo-producto) y por el otro con el enfoque a resultados se preocupa por el efectos directos de la intervención sobre la problemática de la población objetivo (producto-resultado intermedio). Por tanto, parece razonable que si una modificación financiera (incremento, anulación o transferencia de partidas) con respecto a la apertura (es decir, a la programación original) si ella ocasiona modificaciones significativas (digamos de más de 10% en el valor esperado anual) a nivel de indicadores de producto, debiera ser aprobado por una autoridad sectorial, de lo contrario o modificaciones al interior de los procesos o insumos deben aprobarse por el Titular de cada Entidad Ejecutora. En cambio si esta modificación afecta el valor a alcanzar de un indicador de producto (cual sea el programa) en más de 10% anual o de un indicador de resultado intermedio en menos de 10% anual, debiera ser aprobado por el Órgano Rector Presupuestario. Y si se trata de una modificación que excede el 10% en el indicador de resultado intermedio (cual sea el programa) debiera ser aprobado por el Órgano Rector de la Planificación.

Órgano Rector de la Planificación.

Seguimiento Presupuestario.

19

¿Y si los efectos de las modificaciones exceden el año fiscal? Dado los efectos intertemporales que se producirán no sólo a nivel financiero como no financiero, todo cambio a nivel de indicadores de producto o resultado intermedio cuyas consecuencias

Esta es una responsabilidad compartida entre el Órgano Rector Presupuestario y el Órgano Rector de la Planificación según corresponda.

Resultados de los procesos de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria.

Actualización de la programación financiera y no financiera plurianual.



se trasladen a los ejercicios fiscales subsiguientes debe ser aprobado por el Órgano Rector Presupuestario. Asimismo, la anulación total de un indicador a nivel de producto debe ser autorizado por el Órgano Rector Presupuestario y la anulación total de un indicador a nivel de resultado intermedio debe ser autorizado por el Órgano Rector de la Planificación.

20

¿Y cómo se mantiene “actualizada” la programación original? Los cambios producto de las modificaciones aprobadas, las cuales por razones operativas se pueden concentrar mediante trámites agregados acumulados al cierre de cada mes, debiera dentro de un plazo no mayor de 10 días calendario del mes siguiente, reprogramar (actualizar la apertura en una nueva versión modificada) la trayectoria física y financiera de la ejecución. Hacerlo a nivel de producto y resultado intermedio es fundamental y de enorme utilidad para el proceso de toma de decisiones de los rectores, sin embargo, a nivel de los ejecutores, estas modificaciones debieran también reflejar sus efectos sobre la proyección al cierre del año a nivel de procesos e insumos (a nivel de actividades y proyectos, de gastos permanentes y no permanentes). Esto es particularmente relevante a nivel de los proyectos emblemáticos que configuran la esencia del Plan Anual (y por tanto Plurianual) de Inversiones.

Esta es una responsabilidad de las Instituciones ejecutoras.

Matriz de Modificaciones No Financieras como Efecto de las Financieras.

Actualización de la programación financiera y no financiera anual (previsión al cierre del año fiscal en el cual se está ejecutando el presupuesto).

21 Actualizar el PpAoR al cierre del primer semestre, agregando la

Instituciones ejecutoras en coordinación con el

Informes de Evaluación

PpAoR actualizado



programación de un año fiscal adicional. Lo relevante es mantener la consistencia entre las metas financieras y no financieras permanentemente a lo largo de la fase de Ejecución del Presupuesto Anual. Sin embargo, operativamente no es posible que ello se produzca en todo momento con toda modificación. Es por ello, que en el marco del PpAoR debe existir un protocolo de aprobaciones de las modificaciones financieras y consiguientemente sus correspondientes modificaciones no financieras (metas físicas). Parece razonable que las modificaciones se acumulen trimestralmente y luego al semestre de ejecución se haga una evaluación al cierre de los efectos de dichas modificaciones. Si ellas se absorberán (es decir, las metas programadas alcanzar en el año a nivel de producto y resultado intermedio no varían significativamente) dentro del ejercicio fiscal (o sea, en el segundo semestre se aplicarán medidas que corregirán las desviaciones en las trayectorias de ejecución del gasto que se presentaron el primer semestre), entonces no hay que actualizar el PpAoR. De lo contrario, es necesario actualizarlo. Es decir, decidir si las metas no alcanzadas en el año 1 se reprogramarán en el año 2, 3, 4 ó 5 (cabe anotar que en el caso que se reprogramen para el año 5, significa que el compromiso gubernamental de la actual administración no se cumplirá); o simplemente se cancelarán, con los consiguientes efectos respecto

Órgano Rector Presupuestario y el Órgano Rector de la Planificación.

Presupuestaria al Primer Semestre. PpAoR. MFMP actualizado (se requiere un año adicional de programación) Mapa de Objetivos de Política actualizado



al cumplimiento del PNPSP. Siguiendo los pasos descritos en el proceso de formulación del PpAoR, es necesario ampliar el horizonte de programación un año más, para que sea el nuevo escenario de la formulación del Proyecto de Presupuesto Anual (manteniendo un horizonte de 4 años – recuérdese que el año 1 original, se convierte en el año 0 del nuevo PpAoR).

22

Actualizar el PpAoR al cierre del año fiscal, manteniendo el mismo horizonte de programación (es decir, sin ampliar un ejercicio fiscal más). Una vez que concluye el ejercicio fiscal corriente ya se tiene información respecto de lo que efectivamente se hizo, por un lado y por el otro, de lo que formalmente la Asamblea Legislativa ha sancionado como Presupuesto Anual. Es decir, se tiene nueva información del año 0 y del año 1 y por tanto, es necesario actualizar el PpAoR a la luz de dicho escenario. Esto se relaciona con el proceso de actualización del Presupuesto Anual, pues éste se aprueba con supuestos de ejecución para el segundo semestre que en muchos casos dista bastante de la realidad de la ejecución del segundo semestre, pero para ese entonces el Presupuesto del Año siguiente ya está aprobado, es por ello, que resulta recomendable actualizar la apertura del año 1 y a partir de ahí, actualizar el PpAoR.

Instituciones ejecutoras en coordinación con el Órgano Rector Presupuestario.

Informe de Evaluación Presupuestaria Acumulada al Segundo Semestre.

Nuevo PpAoR.


7. PROCEDIMIENTO GENERAL DE FORMULACIÓN DE UNA IEEPR

Con miras a facilitar el proceso de construcción de una IEEPR por parte de una Institución Ejecutora

(que ostentará el liderazgo en el diseño y ejecución del programa) durante el proceso de

formulación presupuestaria, a continuación se presenta un conjunto de acciones a manera de

procedimiento:

Paso Acción a Desarrollar

1

Determinar el Problema Público General y Específico sobre el que se Intervendrá,

considerando las prioridades de la política pública gubernamental expresadas en el PNPSP en general, así como con las prioridades estratégicas a nivel sectorial.

2

Compatibilizar la intervención en dicho problema específico con el mandato misional y las competencias legalmente establecidas de la Institución Ejecutora, así como con las

prioridades estratégicas institucionales. Esta determinación debe contar con la No Objeción de DIGEPRES y MEPYD para evitar una proliferación ineficaz de Programas Estratégicos. La idea es asegurar que estos programas y sus Instituciones Ejecutoras

Líderes sean las correctas.

3

Caracterizar cuantitativamente el problema, entendiéndolo a partir de un análisis de causas y efectos y sobre la base de un modelo conceptual que permita explicar la

situación del problema en la realidad dominicana.

4 Definir uno o varios (pocos) indicadores de efecto que representen al problema

específico y determinar su valor actual (línea de base, situación actual).

5

Establecer la propuesta inicial de situación deseada que se espera alcanzar con esta intervención, es decir, la meta, o sea cuándo y a cuánto se quiere llevar el o los

indicadores de efecto que lo representan (línea final, meta a alcanzar).

6 A partir del modelo conceptual y el análisis de causalidad explorar las distintas

alternativas de solución o mitigación al problema.

7

Selección de la alternativa de solución que será implementada, es decir, la estrategia de intervención la cual debe contener un mapeo de clave sin cuya participación no se podrá

alcanzar la meta, precisando la contribución (producto) de cada actor (ejm. institución ejecutora) para tal efecto.

8

Tipificar la solución sobre la base de la determinación de los productos que cada actor generará y que articuladamente, bajo la coordinación de la Institución Líder, convergerán hacia la solución o mitigación (solución parcial) del problema específico en un horizonte temporal plurianual. Esta tipificación implica el costeo (gasteo) de las actividades que se


Paso Acción a Desarrollar

requieren así como la secuencia y forma en que los productos se interrelacionarán para conseguir el efecto buscado.

9

Sintetizar el análisis efectuado a través de una Matriz Lógica que permita apreciar de manera resumida las principales características de la intervención, haciendo explicito los

supuestos, actores, productos y costos de la misma.

10

Compatibilizar la demanda de recursos con la oferta de la misma, a través de un proceso de negociación con la autoridad fiscal, siendo necesario en caso corresponda un ajuste en las metas previstas a lograr para hacer efectiva esa compatibilización interanual con

los techos presupuestarios asignados.

11

Hacer una programación física y financiera anual para el período de programación plurianual, detallando a nivel trimestral la información del año 1 pues próximamente se

convertirá el año para el cual se formula el proyecto de presupuesto institucional.

12

Generar los reportes que permitan apreciar quién hace qué, cómo, cuándo, a qué costo y dónde a fin de poder socializar y responsabilizar (para una futura rendición de cuentas)

los diversos productos que cada actor deberá generar y que se integrarán con una secuencia predefinida para lograr el resultado intermedio buscado y así contribuir con el

logro del fin (resultado final).


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