INFLUENCIA DEL PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO A LOS MAS POBRES JUNTOS EN LA DISMINUCION DE LA POBREZA,

EN SU AMBITO DE INTERVENCIN, PERIODO 2005-2009

AUTOR: IVAN HIDALGO ROMERO

ii

DEDICATORIA:

A los que luchan por la disminucin de la Pobreza. A las Autoridades y Funcionarios de Gobierno, involucrados en Programas y Sectores Sociales.

iii

AGRADECIMIENTOS:

Al Dr. Vctor Garca Gonzles, por su constante asesora en el planeamiento y ejecucin del presente estudio.

A los Colaboradores del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS, quienes con su desprendimiento hicieron posible la obtencin de la informacin para la presente investigacin.

A los docentes del Doctorado de Gobierno y Poltica Pblica del Instituto de Gobierno de la Universidad San Martn de Porres, quienes contribuyeron en mi formacin acadmica.

iv

PRESENTACIN

Seores miembros del jurado:

Presento ante ustedes la tesis titulada INFLUENCIA DEL PROGRAMA NACIONAL DE

APOYO DIRECTO A LOS MAS POBRES JUNTOS EN LA DISMINUCION DE LA

POBREZA, EN SU AMBITO DE INTERVENCION, PERIODO 2005-2009, a objeto que se

sirvan con vuestro elevado criterio evaluarla y emitir el dictamen correspondiente.

El propsito de la presente investigacin nace con la idea de descubrir y determinar como influyen

la Inversin Focalizada y la Efectividad del Programa Nacional en la Reduccin de la Pobreza en

su mbito de intervencin durante el Periodo 2005-2009, debido a que se ha notado una

disminucin de los indicadores de pobreza en los ltimos aos..

Creo que las conclusiones y las recomendaciones que se exponen sirvan para proponerse otros

estudios en profundidad, teniendo en cuenta la metodologa y los procedimientos expuestos, as

como para que las Autoridades y Funcionarios de Gobierno en la Dimensin Social utilicen los

resultados a fin de establecer Polticas de Gobierno y lograr una mayor reduccin de la Pobreza en

el mbito de intervencin del Programa JUNTOS, contribuyendo al Desarrollo Humano del Per.

Espero que con vuestras sugerencias se permita profundizar la presente investigacin para lograr

con mayor precisin, la determinacin de los factores que influyen en la Reduccin de la Pobreza.

El Autor

v

INDICE

Portada i

Titulo ii

Dedicatoria iii

Agradecimiento iv

Presentacin v

INDICE vi

RESUMEN x

ABSTRACT xi

CAPITULO I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1 1.1 Descripcin de la Realidad Problemtica 1 1.2 Formulacin del Problema Cientfico 5

1.2.1 Problema General. 5 1.2.2. Primer Problema Especfico 5 1.2.3 Segundo Problema Especfico 6

1.3 Objetivos de la investigacin 6

1.3.1 Objetivo general 6 1.3.2. Primer Objetivo Especfico 6 1.3.3. Segundo Objetivo Especfico 6

1.4 Justificacin de la investigacin 7

1.4.1 Relevancia Social. 7 1.4.2 Implicancias Tericas 7 1.4.3 Implicancias Prcticas 7 1.4.4 Implicancias Metodolgicas 8

vi

CAPITULO II. 9 MARCO TEORICO 9 2.1 Antecedentes de la Investigacin 9

2.1.1 Antecedentes histricos 10

2.1.1.1 Marco general econmico, poltico y social en la regin, dcadas de los ochenta y noventa 10

2.1.1.1.1 La dcada de los ochenta: reformas econmicas y sus efectos en Amrica Latina 10

2.1.1.1.2 La dcada de los noventa: Reformas institucionales y polticas 24

2.1.1.2 Marco general econmico, poltico y social en el Per, dcada del ochenta y noventa 50

2.1.1.2.1 La dcada de los ochenta: reformas econmicas y sus efectos en el Per 50

2.1.1.2.2 La dcada de los noventa: Reformas institucionales y polticas en el Per 56

2.1.1.3 Cambios en las polticas sociales en el Per 69

2.1.1.3.1 Nuevas formas de intervencin social 71

2.2 Bases tericas. 89 2.2.1 Enfoques sobre la Pobreza 89 2.2.2 El Capital Humano 91

2.2.3 La Restitucin de Derechos Humanos Fundamentales. 93

2.3 El Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS 93 2.4 Definiciones conceptuales. 94

CAPITULO III. 101

METODOLOGIA 101 3.1 Hiptesis de la Investigacin 101 3.1.1 Hiptesis General 101 3.1.2. Primera Hiptesis Especfica 103

vii

3.1.3 Segunda Hiptesis Especfica 103 3.2 Diseo metodolgico 104

3.3 Poblacin y muestra 105 3.4 Operacionalizacin de las variables 107 3.5 Tcnicas de recoleccin 109 3.6 Tcnicas de Procesamiento de la Informacin 110 CAPITULO IV 113 RESULTADOS, ANALISIS Y DISCUSION DESCRIPTIVA 113 4.1 Anlisis e interpretacin de la Inversin Focalizada del

Programa JUNTOS. 113

4.2 Anlisis e interpretacin de la Eficiencia, Eficacia y Efectividad

del Programa JUNTOS. 115

4.2.1. Anlisis e interpretacin de la Eficiencia del Programa JUNTOS. 115

4.2.2. Anlisis e interpretacin de la Eficacia del programa JUNTOS. 117

4.2.3. Anlisis e interpretacin de la Efectividad del Programa JUNTOS 119

4.2.4. Anlisis e interpretacin de la Variable JUNTOS. 120

4.3. Anlisis e interpretacin de la Pobreza en el mbito de Intervencin 121

4.3.1 Necesidades Bsicas Insatisfechas en Salud 122

4.3.2 Necesidades Bsicas Insatisfechas en Educacin 125

4.3.3 Necesidades Bsicas Insatisfechas en Nutricin 127

4.3.4 Necesidades Bsicas Insatisfechas en el mbito de Intervencin del

Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres JUNTOS. 128

CAPITULO V 130 RESULTADOS, ANALISIS Y DISCUSION CORRELACIONAL 130

5.1. Anlisis de regresin de la variable JUNTOS y la POBREZA en el mbito de

intervencin del Programa JUNTOS. 131

5.2. Anlisis de regresin de la Inversin Focalizada del Programa JUNTOS, y la

Pobreza (NBI) en su mbito de intervencin. 135

viii

5.3. Anlisis de regresin de la Efectividad del Programa JUNTOS, y la

Pobreza (NBI) en su mbito de intervencin. 139

5.4. Utilidad del Modelo de la Comprobacin de la Hiptesis 144

CONCLUSIONES 145 RECOMENDACIONES 148

PROPUESTA DE UNA INVESTIGACION A FUTURO 149

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 152 ANEXOS 171

Anexo N. 1: Muestra de Distritos donde interviene el Programa JUNTOS 172 Anexo N. 2: Distritos donde interviene el Programa JUNTOS 173 Anexo N. 3: Incidencia de la Pobreza en los Distritos donde Interviene

el Programa JUNTOS. 184

Anexo N. 4: Parto Institucional ENDES. 186

Anexo N. 5: Acceso al SIS-ENDES. 190

Anexo N. 6.: Desnutricin Crnica Infantil-ENDES 194

Anexo N. 7: Matricula de Nios menores de 14 aos-MINEDU 198

1

RESUMEN

El presente estudio fue desarrollado por un graduando del Instituto de Gobierno de la

Universidad San Martn de Porres de Lima, Capital de la Repblica del Per, Sudamrica, para

obtener el Grado de Doctor en Gobierno y Poltica Pblica.

El objetivo del estudio fue determinar cmo influyen el Programa Nacional de Apoyo Directo

a los ms Pobres y, sus dimensiones Inversin Focalizada y Efectividad sobre la Pobreza en su

mbito de intervencin desde el 2005 al 2009.

Para lograr el objetivo se utilizaron los Registros de ENDES, ENAHO, INEI, SIS, MINSA,

MINEDU, cuya validez y confiabilidad es de carcter oficial; aplicando la informacin

mediante la organizacin, procesamiento y anlisis en el periodo en que se desarroll la

investigacin.

Mediante el uso del Software EVIEWS 7 se logr determinar un modelo de comportamiento

estadstico de la Variable Pobreza, en funcin de la variable independiente JUNTOS y las sub-

variables, Inversin Focalizada y Efectividad del Programa Nacional de Apoyo Directo a los

ms Pobres JUNTOS, mediante el cual se podr pronosticar el indicador de Pobreza, segn

sea los indicadores independientes. El uso de este modelo permitir a las Autoridades y

Funcionarios de la Dimensin Social brindar la atencin en el establecimiento de adecuadas

Polticas Pblicas para lograr el xito en al lucha contra la Pobreza en el Per.

2

ABSTRACT

This study was developed by a graduate of the Institute of Government of the University of

San Martin de Porres of Lima, Capital of the Republic of Peru, South America, to obtain the

degree of Doctor in Government and Public Policy.

The study's aim was to determine how influence the National Program of Direct Support to

the poorest and its dimensions Investment focused and Effectiveness on Poverty in its scope

of intervention from 2005 to 2009.

To achieve the objective will be used the records of ENDES, ENAHO, INEI, SIS, MINSA,

MINEDU, whose validity and reliability is a journal; using the information through the

organization, processing and analysis for the period in which developed the investigation.

Through the use of the Software USING EVIEWS 7 was succeeded in identifying a model of

statistical behavior of the Variable Poverty, according to the independent variables Investment

focused and Effectiveness of the National Program of Direct Support to the poorest together

through which may predict the indicator of Poverty, according to the Investment focused and

effectiveness. The use of this model will allow to the Authorities of the Social Dimension to

award the attention in the establishment of Public Politics to attain the success in to the fight

against the Poverty in the Peru

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CAPITULO I.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1. Descripcin de la Realidad Problemtica

El fenmeno de la pobreza es hoy en da, uno de los ms graves problemas. Afecta a todos los pases de Amrica Latina, y particularmente al Per, donde la tasa de pobreza es una de las ms elevadas de la Regin. Ms an, cerca de la tercera parte de estos peruanos pobres, padecen de pobreza extrema, siendo incapaces de cubrir sus necesidades ms elementales de nutricin, salud, educacin, vivienda, etc. Esta crtica situacin se hace persistente no slo en el Per, sino en casi todos los pases de Amrica Latina, donde los esfuerzos librados desde el Estado no parecen ser suficientes para reducir los efectos de la pobreza.

Paradjicamente a esta situacin, en estos pases se han registrado importantes crecimientos econmicos que no se han reflejado en el bienestar de la poblacin. La lucha contra la pobreza, sigue siendo un tema de nuevas polticas de mediano y largo plazo y del establecimiento de Programas Sociales ms eficaces y efectivos, que permitan una reduccin sistemtica de la pobreza.

En ese contexto, crece la necesidad de establecer mecanismos innovadores de compensacin y desarrollo social, que efectivamente puedan reducir la persistente tasa de pobreza. Frecuentemente los debates ideolgicos confunden esta realidad, que a fuerza de persistir, muestra sociedades atravesadas por injustas desigualdades, difciles de superar si no se formulan polticas sociales de mediano y largo plazo objetivas, acompaadas de un desarrollo econmico inclusivo con sensibilidad a la diversidad cultural.

La inversin social es considerablemente limitada en casi todos los pases de la Regin; por ello se trata de concebir las polticas sociales de forma integral que comprendan la generacin de empleo, seguridad social, educacin de calidad o infraestructura bsica para toda la poblacin, especialmente para aquellas zonas de mayor marginacin como las zonas rurales.

4

La inversin social en el capital humano de los hogares pobres, es hoy una herramienta fundamental para enfrentar la pobreza, porque la inversin esta orientada a fomentar el desarrollo de capacidades de las familias urbanas y rurales en situacin de pobreza. En esta perspectiva los programas sociales adoptan un enfoque de largo alcance, van ms all de los aspectos transitorios e individuales porque incluyen componentes de transformacin estructural y cultural.

Es importante sin embargo, distinguir estas polticas selectivas, de las polticas universales, aquellas que se disean en beneficio de todos los habitantes; en los mbitos de la salud, educacin, subsidios a los precios de algunos bienes bsicos de consumo masivo, polticas generales de proteccin del medio ambiente, etc. Las polticas selectivas, por el contrario se formulan pensando en un grupo especifico, en un segmento poblacional ubicado por ejemplo, en una localidad geogrfica especfica.

Generalmente son grupos definidos por su vulnerabilidad asociados a una situacin sociodemogrfica, segmentos materno-infantiles, mujeres, jvenes, ancianos u otros grupos, afectados por la pobreza que delimita su situacin. Los programas sociales tienden a concentrar el gasto social en las personas y grupos que realmente lo necesitan, as se mejora la eficiencia de la poltica social.

Los Programas de transferencias monetarias para hogares pobres vinculados al cumplimiento de condicionalidades; pertenecen a este ltimo tipo de polticas, que concentran el gasto en los sectores ms vulnerables de la sociedad. Este tipo de Programas, parten del supuesto que:

S el gasto social se concentra nicamente en los sectores pobres, se ahorran los recursos, que de otro modo, son captados por sectores con capacidad de pago, que no requieren del apoyo estatal; ello, aun en un contexto de reduccin global de recursos, permite destinar ms recursos a los sectores efectivamente pobres (Raczynski; 1995).

De esta manera los programas sociales focalizados se presentan como aquellos que combinan la eficacia con la equidad y justicia social; es decir, contribuyen a una mejor distribucin del ingreso y de oportunidades de desarrollo de capacidades de la poblacin.

Los Programas de transferencia monetaria son:

Programas que logran un doble efecto fundamental e indispensable dentro de una estrategia sostenida de superacin de la pobreza: tienen un componente de alivio inmediato y mejora del consumo alimenticio y de bienes bsicos a travs de las transferencias monetarias. Ms importante an, tienen un componente de transformacin estructural que modifica una de las principales causas de la pobreza de estos hogares: la falta de capital humano. Este efecto de mediano y largo plazo permite el desarrollo de capacidades y rompe la tendencia al abandono escolar, la desnutricin y las enfermedades curables que afecta el patrimonio y

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las posibilidades de ingreso de los hogares ms pobres (Cohen y Franco; 2006, p. 10).

Por ese hecho, este tipo de Programas expresa un sistema combinado de acciones: focalizadas y universales, de tipo compensatorio, porque entregando el apoyo monetario a cada hogar focalizado, se promueve que ste ejerza sus derechos universales: como la atencin de salud, nutricin, educacin, infraestructura social, etc., que no se cumplen necesariamente de forma inmediata. Una suerte de un nuevo universalismo, que surge en un periodo en el cual los Programas universales tenan efectos regresivos, y dejaban sin cobertura precisamente a los grupos ms vulnerables.

En el Per el Programa de transferencia monetaria para hogares pobres vinculada al cumplimiento de corresponsabilidades para disminuir la pobreza y acumular capital humano se conoce con el nombre de Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS. Fue creado el 7 de abril de 2005 mediante el Decreto Supremo No. 0322005, dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y posteriormente complementado por el D.S. No. 062-2005-PCM que introduce modificaciones a su estructura organizacional; el Programa se encuentra entre los denominados programas sociales de ltima generacin.

El Programa tiene por misin contribuir a la reduccin de la pobreza y con ello romper la transmisin intergeneracional de la pobreza mediante la entrega de incentivos econmicos para incentivar el acceso a los servicios de salud, nutricin y educacin, y con ello mejorar la capacidad de consumo de sus familias beneficiarias; bajo un enfoque de restitucin de esos derechos bsicos, con la participacin organizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad.

Dicho incentivo est condicionado al cumplimiento de compromisos adquiridos, los cuales intentan promover y garantizar el acceso y participacin de los hogares en extrema pobreza con nios menores de 14 aos y gestantes en las reas de salud, nutricin y educacin; fomentando de esta forma el principio de corresponsabilidad.

La forma en que fue organizado y puesto en marcha supuso un cambio radical en el modo de gestin de los programas que el propio Estado haba venido implementando a la fecha. Entre las novedades puede ser mencionada la formacin de un directorio integrado en partes iguales, adems de su presidente, por representantes del Poder ejecutivo y de la sociedad civil y, la constitucin de un Comit de Supervisin y Transparencia.

Por otra parte, la estructura del Programa representa un cambio considerable entre todos los Programas Sociales en el Per. En primer lugar, a diferencia de Programas anteriores de alivio de la pobreza en el pas, la seleccin de beneficiarios se hace a nivel del hogar de manera que se asegure que los recursos del Programa estn destinados y sean proporcionados a familias que vivan en la extrema pobreza. En segundo lugar, JUNTOS tiene un abordaje multisectorial ya que el Programa interviene en forma simultnea en los sectores de la salud y educacin, en complemento con RENIEC, Banco de la Nacin y el INEI, para la efectividad de sus procesos. La naturaleza integrada del Programa obedece a la conviccin de que al hacer frente simultneamente a todas las

6

dimensiones del capital humano se obtiene un mayor retorno social que cuando ello se efecta en forma aislada.

JUNTOS, que forma parte de la Estrategia Nacional CRECER1 para la lucha contra la desnutricin infantil, busca que los hogares ms pobres del Per, tengan acceso y entiendan el valor de la salud nutricin y educacin para sus hijos, sobre todo los menores de 3 aos, que se encuentran en riesgo de desnutricin, condenados a una condicin de pobreza intergeneracional. El desarrollo con equidad y un crecimiento econmico con reduccin de la pobreza requiere, por lo mismo, acciones concretas como las que propone este Programa. Primero se alivia de forma econmica las necesidades fundamentales y bsicas para luego dar inicio a toda una cadena de atenciones e intervenciones que el Estado promueve y atiende desde sus diferentes niveles de Gobierno. De esta manera el Programa expresa la necesidad y el esfuerzo del Estado Peruano de responder al reclamo de justicia social y mayor equidad en el pas.

En ese sentido, JUNTOS tiene un componente inmediato de alivio y mejora del consumo alimenticio y de bienes bsicos a travs de las transferencias monetarias y un componente estructural que modifica las causas de la pobreza de estos hogares, interviniendo en la generacin de capital humano. Este efecto de corto plazo (consumo de alimentos) y largo plazo (acumulacin de capital humano), ayuda a romper el circulo intergeneracional de la pobreza, capitalizando posibilidades en los hogares pobres. Por este hecho, el Programa que est focalizado en la poblacin rural, cuenta con mecanismos de focalizacin establecidos por instituciones externas como el Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) del Ministerio de Economa y Finanzas.

La implementacin de un Programa de transferencias monetarias condicionadas depende adems del financiamiento del mismo, de una apuesta poltica del gobierno, por incorporar nuevas formas de lucha contra la pobreza. Sin embargo, es importante destacar el contexto en el que se implement el Programa, ya que este da cuenta de los retos a nivel interno que se tenan que enfrentar en ese momento.

El Programa JUNTOS tuvo sus orgenes en un momento difcil desde el punto de vista del calendario poltico electoral del ao 2005. Sin embargo, la combinacin de una estructura organizativa consistente y participativa en el nivel central, con una estrategia de poca exposicin en los medios, permiti al Programa un cierto grado de blindaje, frente a situaciones derivadas del proceso electoral. Al mismo tiempo, la seleccin de coordinadores y promotores por medio de concursos, las reuniones locales realizadas en los departamentos y distritos mismos con las autoridades locales, la calidad de los sectores involucrados, las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, las Asambleas Comunales para la validacin de los beneficiarios, as como su Consejo Directivo, que lo conforma los sectores privado y sindical; han facilitado el rpido reconocimiento del Programa, tanto a nivel Gubernamental como en la propia sociedad civil, as como han sido factores fundamentales para consolidar su espacio institucional.

1 La Estrategia Nacional CRECER fue creada mediante el Decreto Supremo N 055-2007-PCM, el mismo que establece la intervencin articulada del Gobierno Nacional, Regional y Local vinculada con la lucha contra la desnutricin crnica infantil.

7

1.2. Formulacin del Problema Cientfico

Se trata de investigar si la ejecucin del Programa Nacional de Apoyo directo a los ms pobres JUNTOS influye significativamente en la disminucin de la pobreza en el mbito donde acta.

La presente investigacin se efectu estudiando las relaciones derivadas de los problemas especficos es decir la relacin que existe entre el Programa JUNTOS, su Inversin Focalizada y su Efectividad sobre la Pobreza. El mbito de intervencin del Programa, corresponde a una ampliacin geogrfica gradual desde el 2005 a la fecha: 70 distritos del ao 2005, 320 distritos del ao 2006 y 638 desde el ao 2007 hasta el 2009.

Es importante mencionar que la Focalizacin Distrital del Programa prioriza distritos con altos niveles de pobreza, desnutricin y cantidad de nios menores de tres aos; en ese sentido, el mbito de intervencin del Programa prioriza zonas Rurales de la Sierra y Selva del pas.

El perodo de anlisis referido a la evidencia emprica es desde el ao 2005 hasta el ao 2009, perodo desde su creacin hasta la fecha de disposicin de informacin al cierre de los ejercicios presupuestales de cada ao fiscal. De lo expuesto anteriormente, se ha planteado el siguiente Problema Cientfico:

1.2.1 Problema General

El Problema General de Investigacin puede graficarse, especificando las dos variables que intervienen, de la siguiente forma:

Del Problema General, antes enunciado, se derivan los siguientes problemas especficos:

1.2.2 Primer Problema Especfico

En forma esquemtica, mostrando las variables, el Primer Problema Especfico se grafica a continuacin:

Programa JUNTOS Pobreza

En que medida la inversin focalizada del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS contribuye en la disminucin de la Pobreza en el mbito de intervencin?

En qu medida el Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS contribuye en la disminucin de la pobreza en el mbito de intervencin?

8

1.2.3 Segundo Problema Especfico

Mostrando las variables, el Segundo Problema Especfico se grafica a continuacin.

1.3. Objetivos de la Investigacin

1.3.1. Objetivo General

Determinar estadsticamente un modelo de contribucin del Programa JUNTOS en la disminucin de la Pobreza en el mbito de intervencin.

1.3.2. Primer Objetivo Especfico

Determinar estadsticamente un modelo de contribucin de la Inversin Focalizada del Programa JUNTOS en la disminucin de la Pobreza en el mbito de intervencin.

1.3.3. Segundo Objetivo Especfico

Determinar estadsticamente un modelo de contribucin de la Efectividad del Programa JUNTOS en la disminucin de la Pobreza en el mbito de intervencin.

Efectividad

JUNTOS Pobreza

Inversin Focalizada JUNTOS

Pobreza

En que medida la Efectividad del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS contribuye en la disminucin de la Pobreza en el mbito de intervencin?

9

1.4. Justificacin

1.4.1 Relevancia Social:

La presente investigacin tiene relevancia social por que permite cuantificar en el tiempo el Impacto del Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres-JUNTOS, en sus dos dimensiones: Inversin Focalizada y Efectividad, sobre la pobreza. Dado que los programas de transferencia monetaria condicionada se constituyen en una innovacin dentro de la poltica social peruana, es necesario que se determinen los impactos. De esta forma es posible conocer la importancia de los efectos del Programa JUNTOS sobre un objetivo nacional, la reduccin de la pobreza.

1.4.2 Implicancias Tericas:

El presente estudio permite un nuevo conocimiento sobre la evaluacin de un programa de transferencias monetarias condicionada en el Per, que representa una novedosa oportunidad para que se fortalezcan los programas nacionales de lucha contra la pobreza. Las conclusiones y aporte terico conceptuales que se plasman, basados en resultados experienciales, sirve como un aporte de nuevos conocimientos que permitan establecer polticas sociales en el Per.

Una demostracin de la causa-efecto de las hiptesis planteadas contribuir a definir si los programas sociales de este tipo se implementan respondiendo a las caractersticas de los beneficiarios, con impactos positivos.

1.4.3 Implicancias Prcticas:

En la ejecucin de los programas sociales siempre se ha contado con recursos escasos. Por ello, es en principio, importante que se evale las relaciones planteadas en las hiptesis ya que, a pesar que en nuestro pas el presupuesto del Programa JUNTOS se ha incrementado desde su creacin en el Ao 2005, de S/.115, 702,370, ao en el cual el Per tuvo el 48.7 % de Pobreza, a S/. 564, 169,686 en el ao 2009, disminuyendo la Pobreza a 34.8 %, an sigue siendo insuficiente.

Determinar la influencia de JUNTOS sobre la pobreza, puede generar aprendizajes hacia otros programas sociales en los que se replique el modelo de anlisis propuesto.

Por otro lado, el esfuerzo analtico que se ha plasmado en la presente investigacin, decantar en sugerencias prcticas que deben atenderse en diversas reas funcionales del Programa JUNTOS, y adems sugiere puntos crticos que dicho Programa debera abordar ms profundamente para asegurar su perfeccionamiento. Este trabajo pretende contribuir de esta forma al conocimiento cientfico pero a su vez prctico, clave para la toma de decisiones informadas en beneficio de los ms necesitados.

10

1.4.4 Implicancias Metodolgicas:

La apuesta del Estado por considerar a la lucha contra la pobreza como una prioridad nacional, asignndole mayores recursos que en los aos anteriores como es el caso del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS, que ejecut en el ao 2005 un monto de S/. 115, 702,370, en el ao 2006 la suma de S/. 173, 291,686, en el ao 2007 la suma de 497, 369,771, en el ao 2008, la suma de S/. 534, 630,755, y en el ao 2009 la suma de S/. 564, 169,686, presupone que este Programa Social ha articulado esfuerzos con otras instituciones, diversos Sectores, y con la misma poblacin, constituyendo un escenario para investigar desde el mbito acadmico, con el fin de aportar al conocimiento cientfico a travs de metodologas, y que contribuyan en trminos prcticos, al Programa JUNTOS, para mejorarlo con el establecimiento de polticas sociales, con el propsito de continuar reduciendo la Pobreza entendida desde el Enfoque de las carencias de Necesidades Bsicas.

11

CAPITULO II.

MARCO TERICO

2.1 Antecedentes de la Investigacin

En cuanto a los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas no existen estudios previos en el Per, recin a partir de los ltimos aos se han realizado investigaciones sobre las transferencias monetarias condicionadas, en primer trmino, revisando las consideraciones previas a la aplicacin del Programa, y ulteriormente, las denominadas evaluaciones externas, que son estudios encargados por el Programa JUNTOS con miras a evaluar su desempeo.

Si nos referimos a los estudios de pobreza, temtica que sirve de marco para los estudios de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, debemos sealar que acerca del tema si existe una vasta produccin bibliogrfica. Tal como se seala en la presente investigacin, es en las ltimas dcadas donde los estudios de pobreza han proliferado ya que este problema es cada vez ms importante en la agenda de polticas pblicas.

Desde que a mediados de la dcada del cuarenta se increment el proceso migratorio hacia las ciudades, el fenmeno de la pobreza se hizo cada vez ms visible. En cambio, en entornos rurales donde las condiciones de vida seguan siendo las mismas, el problema segua manifiesto aunque poco atendido.

Para esta investigacin se ha revisado los estudios que hacen una exploracin del tema de la pobreza y sus condicionantes, como los de desigualdad social, distribucin del ingreso, exclusin, etc.; considerando si estos han sido elaborados desde una perspectiva terica y reflexiva o desde un ejercicio de anlisis ms casustico, es decir; de anlisis de indicadores. Por otro lado, se ha revisado los estudios sobre la evolucin del panorama poltico, econmico y social desde los ochenta y accedido a las bases de datos de diversas instituciones para recabar indicadores que, analizados transversalmente, nos acercaron a las realidades descritas.

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2.1.1 Antecedentes histricos

2.1.1.1 Marco general econmico, poltico y social en la regin, dcadas de los ochenta y noventa

En este captulo daremos cuenta de los principales procesos que se sucedieron en el mbito econmico, poltico y social en la regin latinoamericana durante las dcadas del ochenta al noventa. Esta caracterizacin responde a un afn por contextualizar la aparicin de los Programas sociales de transferencia condicionada, resaltando que su emergencia responde a determinados procesos y modelos de desarrollo y al enfoque en que desde el Estado se ha enfrentado el tema de la pobreza.

Como veremos, este marco general contempla una serie de cambios que surgieron a partir de la aplicacin de medidas econmicas que buscaban la insercin de los pases en desarrollo en el sistema internacional, a la vez que buscaban paliar los efectos de una crisis econmica que deterior la calidad de vida de la poblacin.

Hemos dividido este captulo en dos partes, la primera, dedicada a la dcada de los ochenta, dcada en la que se inicia la aplicacin de reformas estructurales, y en la que los pases disearon y ejecutaron nuevas formas de lidiar con una nueva preocupacin: la pobreza. En la segunda parte, trataremos el tema de las reformas institucionales y polticas que se llevaron a cabo en la regin para asegurar el funcionamiento del modelo durante los aos noventa. Aqu, revisaremos detenidamente los principales indicadores sociales y econmicos que evidencian las reacciones en la regin frente a la aplicacin de dichas reformas. Adems, nos detendremos en el anlisis de los cambios e innovaciones en las polticas sociales de la regin.

2.1.1.1.1 La dcada de los ochenta: reformas econmicas y sus

efectos en Amrica Latina

La dcada de los ochenta, tambin llamada la dcada perdida, fue un periodo de trnsito y estabilizacin en Amrica Latina. Trnsito desde las dictaduras hacia regmenes democrticos hoy predominantes; y estabilizacin de stos ltimos.

A inicios de esta dcada muchas de las dictaduras que se establecieron en la dcada anterior daban paso a regmenes democrticos incipientes. A su vez, organismos internacionales multilaterales cobraban cada vez mayor importancia financiando mltiples Programas de desarrollo, incluyendo un porcentaje importante del presupuesto de los pases. La apertura democrtica signific en algunos casos la inclusin de actores internacionales en las diversas agendas nacionales, con el afn de integrar a los pases al sistema internacional2

2 Con la insercin al sistema no nos referimos exclusivamente al econmico y financiero, sino que

a partir de la emergencia de las democracias se establecieron nuevos compromisos o pactos internacionales para la salvaguarda de las libertades cvicas y polticas, no siempre respetadas por las dictaduras latinoamericanas.

13

La apertura democrtica latinoamericana motiv a su vez el creciente inters de los pases desarrollados en la bsqueda de nuevos mercados. Los mercados de la regin eran vistos como destino de los productos internacionales. Prueba de ello es el incremento de las importaciones de parte de los pases latinoamericanos, como se aprecia en el grfico N 1, los primeros aos de la dcada del ochenta representaron la mayor cantidad de importaciones. A pesar de la cada en las importaciones producida en 1983, se sigui una tendencia ascendente en lo que resta de la dcada.

Grfico N 01

Amrica Latina:

Importacin de bienes y servicios 1980 - 1999

(millones de dlares precios constantes del ao 2000)

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Fuente: Base a los datos de CEPALSTAT, Op. Cit.

Todo lo anterior se desarrollaba en el contexto de una apertura econmica de los pases latinoamericanos, que dejaba atrs un modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones que se impuso en Latinoamrica desde 1959 hasta inicios de la dcada de los ochenta.

a) De la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) a un modelo de apertura econmica:

Los pases latinoamericanos haban adoptado un modelo de desarrollo que segua los planteamientos tericos de la CEPAL, en los cuales se asuma una posicin de periferia con respecto a los pases desarrollados. La Industrializacin por sustitucin de importaciones se caracterizaba por promover y proteger las industrias nacionales, con el fin de reemplazar la importacin de productos provenientes del extranjero.

As, los gobiernos de la regin, invirtieron en infraestructuras fabriles en las que se produca bajo el amparo del subsidio estatal. Esta dcada estaba caracterizada por el predominio de las dictaduras. Ellas reaccionaban frente al avance del mercado de las potencias tales como EE.UU. con intentos de potenciar los mercados locales y consolidar la demanda a mediano plazo.

Este modelo fue denominado como de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (en adelante: ISI), y trajo consigo que a pesar de las crisis

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econmicas el empleo industrial se mantenga, a diferencia de lo ocurrido a partir de 1990, ao en que se aprecia una tendencia decreciente del empleo industrial (Grfico N 02).

Grfico N 02

Amrica Latina-Per:

ndices de empleo industrial (1980 - 1997)

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

1980 1990 1995 1996 1997

Per Promedio Regional

Fuente: Base de datos de CEPALSTAT, Op. Cit.

La adopcin de la ISI fue la estrategia central de los pases latinoamericanos entre los aos 30 y 70, por lo que no se trata de una estrategia nueva. Pero la ISI tambin aument la dependencia de los pases al modelo primario exportador

En contra de lo esperado, la industrializacin tampoco traera consigo una reduccin en la dependencia de la tecnologa exterior. Adems, al subsidiar a la industria, a decir de Artal (2002) se estaba canalizando la inversin hacia las actividades econmicas ms lucrativas sin que stas sean necesariamente eficientes (Artal; op. cit., p. 9).

Las inversiones estatales en el sector industrial hacan que los Estados tuvieran la necesidad de endeudarse al exterior para financiar este modelo. (Flix citado por Artal; op cit, p. 14). Este crculo de endeudamiento para subsidios sin que se ampliaran los mercados internos y regionales caus que finalmente, uno de los pases en desarrollo declarara que no poda seguir pagando la creciente deuda externa. As, Mxico en 1982 dio inicio a la llamada crisis de la deuda. Esta crisis fue una de las etapas finales del modelo de la ISI, que zozobraba ante la insostenibilidad de una propuesta que buscaba en el mercado interno, limitado y sin altos ingresos, la base para el desarrollo de los pases de la regin.

As, el Estado creca y amparaba a las clases populares promoviendo la incipiente industrializacin. Esta relacin entre empleados y trabajadores se converta en tiempos de dictadura en un vnculo fuerte que evidenciaba la relacin entre el poder central y los ciudadanos a travs del capital. El Estado intervena en las economas nacionales, decida a qu industrias proteger y se constitua en uno de los principales empleadores de cada pas, garantizando el respaldo popular a sus iniciativas.

15

Para las dictaduras latinoamericanas, captar el apoyo ciudadano era muy importante frente al panorama cada vez ms inquisidor de la opinin internacional. Las organizaciones sociales de ciudadanos eran un capital importante para los gobiernos, que canalizaban la participacin de las masas mediante instituciones pblicas de participacin, tal como sucedi en el Per con SINAMOS3.

En el campo econmico, la balanza comercial presentaba tendencias ascendentes hacia 1983 (Grfico N 03), pero hacia 1985 decreca notablemente. Si analizamos el punto de partida en 1980, a partir de ese ao en adelante se aprecia una ligera recuperacin que durara hasta los aos noventa, sin embargo, no se volvi a contar con cifras similares a las del ao 1983.

Grfico N 03

Amrica Latina: Balanza Comercial

(1980 - 1989)

- 20 000.0

- 10 000.0

0.0

10 000.0

20 000.0

30 000.0

40 000.0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Fuente: Base de datos de CEPALSTAT, Op. Cit.

Esta apuesta por la ISI, sin embargo, no contribuy al crecimiento econmico de los pases, las polticas proteccionistas mantenan a las industrias locales sin niveles adecuados de competitividad para afrontar la apertura econmica. La falta de crecimiento se reflejaba en que cada vez ms crecan las necesidades sociales de la poblacin.

En esta poca el crecimiento de la regin empezaba a depender de factores exgenos. Esto debilitaba la estabilidad del pas. Si revisamos algunas cifras del endeudamiento de los pases latinoamericanos, encontramos que ste era creciente (Grfico N 04).

3 El SINAMOS fue el Sistema Nacional de Movilizacin Social, fue creado en el ao 1971. Esta

organizacin ncleo las organizaciones sociales del rgimen de participacin plena del gobierno del Gral. Velasco Alvarado, buscando articular a dichas organizaciones, sin embargo, se constituy en una organizacin que controlaba la participacin.

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Grfico N 04

Amrica Latina: Evolucin de la deuda externa

(1980 - 1990)

0

100

200

300

400

500

600

700

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: Base de datos de CEPALSTAT, Op. Cit.

La deuda externa en la dcada del ochenta se sigui pagando con cada vez mayores recursos. De un pago de 297 puntos en 1980 esta se increment a 629 el ao 1990. En 1980 el pas que ms pagaba4 era Venezuela, con 1319 puntos. Per era el que menos pagaba con respecto a nuestro ndice, con 153 puntos.

Para el ao de 1990, en Venezuela, Nicaragua y Ecuador la deuda se increment ms velozmente que en los otros pases, ya que los ndices llegaron a 1.491, 1.337 y 1.335 respectivamente. Los pases en que el incremento de la deuda fue menor fueron Chile (348) y Per con 328 puntos.

Es en este escenario en el que los organismos multilaterales exigan el pago de la deuda. Precisamente, muchas de las futuras reformas nacen en un esfuerzo de dichos organismos por reorientar las polticas macroeconmicas de los pases de la regin que garanticen una economa nacional viable para efectuar el pago de la deuda.

En el escenario internacional, Amrica Latina se endeudaba y no presentaba mayores indicadores de crecimiento. En esta coyuntura en la que no se vislumbraba salida alguna a esta situacin, se convoca a una reunin en Washington, en la que participaron los representantes de los gobiernos latinoamericanos y de los organismos multilaterales.

Las medidas de ajuste estructural aplicadas en la regin se concibieron en una reunin realizada en Washington en la que representantes de los gobiernos latinoamericanos y de organismos multilaterales reconfiguraban sus relaciones econmicas, aceptando los primeros las propuestas tcnicas de los segundos. Estas medidas fueron entonces, fruto de un consenso al que se le denomin: el Consenso de Washington.

4 Considerando el ndice del ao base 1975 = 100

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b) El Consenso de Washington

En la ciudad de Washington, el 6 y 7 de Noviembre de 1989 se reunieron representantes del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional con los representantes de los gobiernos de pases latinoamericanos.

Como veremos en este captulo, a lo largo de la dcada del ochenta, Amrica Latina registr tasas altas de inflacin y bajo crecimiento econmico. Algunas de las explicaciones a este fenmeno, provenientes de los sectores liberales, sostenan que las causas se deban a la excesiva intervencin del estado en la economa.

El peligro que supona estos altos ndices de inflacin radicaba en que sta destruira las bases del crecimiento econmico. Sobre este supuesto, se buscaba orientar las economas nacionales para alcanzar la estabilidad de precios, lo que permitira obtener crecimiento econmico y desarrollo.

En esta reunin se acord la aplicacin de reformas econmicas y polticas para cada uno de los pases participantes. El objetivo central de estas reformas era el lograr un equilibrio macroeconmico que se alcanzara con estos diez instrumentos de poltica (Bjar; op cit, p. 151).

Disciplina fiscal

Prioridades en el gasto pblico

Reforma Tributaria

Tasas de inters positivas determinadas por el mercado

Tipo de cambio competitivo

Poltica comercial

Apertura a la Inversin Extranjera

Privatizaciones

Desregulacin

Proteccin de la propiedad privada

Las reformas macroeconmicas propuestas - denominadas de primera generacin - no podan aplicarse si es que no exista el compromiso de los Estados. stas no se limitaban a los mbitos econmicos sino que implicaron procesos de reforma del Estado que comprendan la minimizacin del aparato estatal, as, se restringen y limitan algunas de sus funciones (Mengo: 2009, p. 5). As, las reformas que se propusieron en este consenso, no solo fueron econmicas, sino que eran intervenciones que afectaban tambin la esfera poltica de cada uno de los pases.

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Adems, segn algunos analistas (Gonzles; 1994, p. 13) los acuerdos del Consenso de Washington privilegiaban el frente externo -es decir, privilegiaban la reinsercin en el sistema financiero internacional de los pases que presentaban creciente deuda y por tanto, desconfianza de los inversionistas- sobre el frente interno. Es decir, subordinando la lucha contra la inflacin y la reactivacin econmica a la estabilizacin de las cifras macroeconmicas. Algunos de los efectos de las reformas econmicas los presentamos en la siguiente seccin.

c) Los efectos de las medidas de ajuste en la Regin.

A continuacin revisaremos brevemente algunos indicadores que dan cuenta de los efectos de las medidas de ajuste en la regin, en particular sobre el crecimiento econmico y de indicadores sociales.

Las medidas de ajuste aplicadas en la regin, en general tuvieron un impacto positivo en los indicadores macroeconmicos. La ortodoxia con la que se aplic el modelo encontr sin embargo, resultados diversos en lo social. El crecimiento macroeconmico fue la prioridad para estos pases que vieron en l una forma de acercarse a un modelo desarrollado que ya haba sido implementado en otras partes del mundo, o en todo caso, cuyo diseo se alimentaba de la experiencia de los cuerpos tcnicos de lite en la regin.

En Amrica Latina durante la dcada de los ochenta, la economa era manejada sin los instrumentos tcnicos con los que se cuenta ahora. Incluso, algunas de las economas tenan entidades sujetos de prstamos internacionales que no coordinaban entre s ni mucho menos exista un sistema integrado de monitoreo del gasto. Los pases en vas de desarrollo de la regin, financiaban parte importante de su presupuesto del endeudamiento internacional.

Un indicador que nos remite a la evolucin de las economas nacionales es el Producto bruto Interno. Si analizamos el siguiente grfico (Grfico N 05), observamos que los pases de la regin acumularon un total de US$ 5.005.575.395 millones de 1985 a 1990, esto hace un promedio de US$ 834.262.565,8 millones por ao.

La tendencia que se presenta en el lustro de 1985 a 1990 es claramente creciente. De los aos que lo componen, solo en 1987 se present un decrecimiento de este indicador. As, se pas de US$ 673.470.337 millones a US$ 1.258.817.750 millones en 1990, es decir, se produjo un incremento de US$ 585.347.413 millones, lo que equivale a un incremento de 86,9%.

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Grfico N 05

Amrica Latina:

PBI total en millones de dlares corrientes

(1985 - 1990)

0

200000000

400000000

600000000

800000000

1000000000

1200000000

1985 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: FAO; 2009

Para el ao 1985 en total se haban acumulado US$ 673.470.337 millones de dlares. El pas que ms contribua a dicho monto era Brasil, con US$ 222.944.568 millones, lo que equivala al 33,4% del total para ese ao. Durante ese mismo ao, el pas que menos aportaba era Nicaragua, con US$ 2.683.605 millones, lo que representa el 0,4% del aporte total de todos los pases.

Para la informacin correspondiente a este indicador, se trabaj con informacin de Nicaragua, Bolivia, Paraguay, Honduras, Uruguay, Panam, Guatemala, Ecuador, Chile, Per, Colombia, Venezuela, Argentina, Mxico y Brasil.

Para el ao 1990, el pas que ms elevado PBI presentaba era Brasil, con US$ 461.952.000 millones, seguido de Mxico y Argentina, con US$ 78.236.668 y US$ 53.229.442 millones respectivamente. El pas que menor PBI presentaba segua siendo Nicaragua, con US$ 1.009.455 millones.

En general, si hacemos un balance de ese lustro (1985 - 1990), encontraremos que la mayora de pases incrementaron su volumen de PBI, solo seis pases presentaron reduccin en su PBI: Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, panam y Venezuela.

Uno de los indicadores de crecimiento macroeconmico que evidencia las mejoras econmicas en Latinoamrica es el incremento de las exportaciones. Como se observa en el Grfico N 06, desde 1980 a 1989 hubo in importante incremento que evidencia la tendencia positiva de las exportaciones de bienes y servicios en los pases de la regin.

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Grfico N 06

Fuente: CEPALSTAT, Op. Cit.

En 1980 las exportaciones ascendan a 106.561,6 millones de dlares, y a finales de la dcada (1989) stas ascendan a 165.823 millones de dlares. Es decir, se produjo un incremento de 56.261,4 millones de dlares, a un promedio de crecimiento de 6.584,6 millones por ao. En otras palabras, las exportaciones de la regin de 1981 a 1989 se incrementaron en un 55,6%.

Si observamos la evolucin del PBI per cpita (Grfico N 07), apreciaremos una tendencia creciente. Si tomamos como base las cifras de 1980 el PBI per cpita se increment hacia 1990 en 38,7 puntos en la regin, con un promedio de 3,9 puntos. Los aos de 1987 y 1988 presentan los mximos valores (139,1 y 139,4 respectivamente), mientras que el valor ms bajo se obtuvo en 1983 (99 puntos).

Grfico N 07

Amrica Latina:

Evolucin del PBI per cpita (1980 - 1990)

(1980 = 100)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: CEPALSTAT, Op. Cit.

A continuacin revisaremos el deterioro en los indicadores de bienestar que se produjo en la regin. Muchos de los pases en los que se aplicaron las medidas de ajuste estructural tuvieron resultados infructuosos en el mbito social. En general, se puede decir que se incrementaron los niveles de pobreza en la regin,

Amrica Latina:

Exportaciones de bienes y servicios 1980 - 1989

(millones de dlares precios constantes del ao 2000)

0.0

20 000.0

40 000.0

60 000.0

80 000.0

100 000.0

120 000.0

140 000.0

160 000.0

180 000.0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

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lo que coadyuv a la bsqueda de medidas para paliar las demandas sociales, como veremos ms adelante.

Si revisamos los indicadores de empleo, encontramos que el empleo formal disminuy en beneficio del empleo informal y el subempleo.

El empleo es uno de los ms importantes indicadores de desarrollo, sobretodo considerando los supuestos que guan las concepciones de desarrollo de los tomadores de decisiones. Un efecto de trickle Down supuestamente beneficiaria a la poblacin en condiciones menos favorables. Ello no sucedi as debido tal vez a las caractersticas de la estructura econmica de los pases, estructura que ha sido denominada como de heterogeneidad estructural por entidades como la CEPAL5.

Al respecto, algunos autores afirman que las caractersticas de la estructura econmica de los pases latinoamericanos impiden que cualquier beneficio producto del crecimiento se distribuya equitativamente entre los miembros de la sociedad. As, el incremento del nivel de empleo, mayores volmenes de inversin, mayor acceso al financiamiento, entre otros, tendrn impacto slo en algunos grupos que se ubican en mejores condiciones que el comn de la poblacin.

Como se observa en el grfico siguiente (Grfico N 08), para el caso de las remuneraciones, se dio una tendencia a la baja de las remuneraciones reales en la regin durante los ochenta. En 1980 las remuneraciones promedio en la regin alcanzaban los 143,8, a finales de la dcada, en 1989, este llegaba a 94,1, es decir; se produjo una reduccin de los salarios reales de 49,7. Si hacemos un balance de la dcada, el promedio de las remuneraciones reales fue de 128,1. El ao 1982 fue en el que las remuneraciones alcanzaron el mximo (157,2 puntos), el ao ms bajo fue el de 1989, con 94,1 puntos.

5 La heterogeneidad estructural se refiere a que la estructura productiva se caracteriza por la coincidencia de

empresas de alta y baja productividad [y esta] se refleja en que unas pocas empresas se han modernizado exitosamente y pueden ahora competir en el mundo global, mientras que la gran mayora se ha quedado inmersa en los sectores informales de la economa, con baja productividad (FONCODES, CIES; 2002, p. 56).

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Grfico N 08

Amrica Latina: Remuneraciones

medias reales 1980 - 1989 (1995=100)

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

160.0

180.0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Fuente: CEPALSTAT, Op. Cit.

En 1980 el pas que registr los mayores ndices de remuneraciones fue Nicaragua, con 390,6; muy por debajo de este ltimo se encontraba Per, con 265. El pas que menor valor de las remuneraciones alcanzaba era Chile, con tan solo 77,2.

Para 1989 el pas que registraba un mayor ndice fue Venezuela 146,3; mientras que el menor valor registraba era Chile, con 79,4.

Durante la dcada de los ochenta, la mayora de pases registr una reduccin en las remuneraciones, mientras que slo cuatro de los doce pases de la regin registraron un aumento (Bolivia, Brasil, Chile y Colombia). Los pases que registraron una reduccin en las remuneraciones fueron Argentina, Costa Rica, Mxico, Nicaragua, Per y Venezuela.

d) Los cambios en las polticas sociales

Es durante esta poca que surgen las primeras polticas sociales desde los Estados, que buscan paliar los efectos de la crisis entre la poblacin ms golpeada. Como hemos visto en la seccin anterior, ante un deterioro de la calidad de vida en la regin, surgen Programas de seguridad social, procesos de descentralizacin de recursos y capacidades, etc.

Las concepciones en las que se basaban estas polticas fueron las de incentivar la proteccin social. De esta forma, se produjeron innovaciones en los campos referidos a la previsin social, la promocin y la atencin de la salud.

Algunas de las innovaciones o cambios en las polticas sociales fueron las de incorporar a otros sectores en la operacin y diseo de las mismas. Como lo sealan Cohen y Franco (2006), Chile fue el pas pionero, ya que modific el sistema de pensiones en medio de un proceso de descentralizacin del poder, adems de implementar un sistema educativo que subsidiaba la demanda (Cohen y Franco; 2006, loc cit).

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stos fueron los primeros pasos de una coyuntura en la que ulteriormente surgieron Programas de subsidio al consumo: subvencin a precios de alimentos, entrega de raciones, cupones de alimentos, alimentacin suplementaria (Cohen y Franco; op cit, p. 28) y Programas de empleo mnimo.

Estos Programas empleaban diferentes funciones, en primer lugar, el de subvencionar la alimentacin de parte de la poblacin, para garantizar niveles mnimos de nutricin, mientras los de empleo mnimo, trataban de transferir recursos directamente, a cambio de trabajo caracterizado por ser temporal.

Si bien es cierto que estos Programas innovaron la forma en que se combata la pobreza. No dejaban de tener cuestionamientos. Dichos cuestionamientos eran debido a que muchas veces, con la aplicacin de estos Programas, no se garantizaba efectivamente que la poblacin ms necesitada acceda a ellos. Recordemos que en los diseos de los Programas sociales no se suelen tomar en cuenta los aspectos relacionados con los costos de transaccin que tienen para los pobres acceder a estos Programas.

El surgimiento de estas polticas se explica porque ante un contexto de crisis y deterioro econmico de la poblacin, la inestabilidad poltica es una constante en los pases de la regin. Incluso en los que siguieron modelos autoritarios. Podramos ejemplificar esta afirmacin con lo sucedido en Per a finales de la dcada del setenta, en la que un paro nacional contribuy a la cada definitiva del rgimen militar que ya estaba de salida. El factor de la inestabilidad poltica es un riesgo con el que debieron convivir Estados de regmenes tanto autoritarios como democrticos.

La inestabilidad poltica era tambin un factor que preocupaba en el escenario internacional. Son conocidas las preocupaciones de organismos multilaterales que al generar prstamos hacia los pases en desarrollo, proponan medidas de intervencin que incidiran sobre esta variable (la inestabilidad poltica). De alguna manera los intereses de estos organismos coincidan con los de las grandes empresas de otros pases que invertan en los pases en vas de desarrollo.

Es importante destacar el cambio de enfoque de los Programas sociales en la regin. Ya que el punto de partida fue un contexto en el que el Estado tena el monopolio estatal de las polticas sociales que predomin durante los aos ochenta, y centralizaba la aplicacin de polticas sociales constituyndose en el nico actor vlido y legtimo que conoca las necesidades de la poblacin. No exista apertura para el diseo de dichos Programas, ya que este se guiaba por un enfoque de el Estado sabe. La gestin, el diseo y la implementacin de los Programas no consideraban la participacin de otros actores, menos an de los beneficiarios, por ello, se aplicaron polticas homogneas que no siempre conseguan sus objetivos (Cohen y Franco; op cit, p. 25). Posteriormente, se involucraron en el proceso gracias a la apertura propiciada por la coyuntura ya sealada- actores privados que participaban de la operacin y gestin de los nuevos Programas sociales.

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e) El surgimiento de la pobreza: nueva preocupacin de los gobiernos

La pobreza no es un fenmeno de reciente data. Los orgenes de la misma se pueden rastrear hacia el cristianismo temprano, poca en la cual la sociedad trataba de hacerse un juicio acerca del rol de la pobreza y los deberes de las clases dominantes para mitigarla. Los inicios de la reflexin sobre la pobreza tienen como componente fundamental la existencia de una entidad rectora de la sociedad. Si nos referimos al medioevo, era la Iglesia aquella que se encargara de atender a los pobres. Si revisamos la gnesis de la pobreza, encontramos que, segn la doctrina eclesistica, sta puede ser vista como el fruto del pecado, en el sentido en el que desde el origen haba igualdad entre los hombres, y esta condicin de igualdad fue rota por el pecado (Agustn, citado por Bjar, op cit, p. 46). El enfoque cristiano atribuye fundamentalmente la pobreza al pecado, especialmente al pecado de la avaricia. Recordemos que en la edad media ante la existencia de ricos y pobres se exiga a los primeros el ejercicio de la caridad.

Sin embargo, la pobreza era valorada por la virtud. En ese sentido se relaciona la pobreza con la virtud ya que la vida era entendida como temporal, y que existira una continuidad de la vida en el reino de los cielos. As, siendo pobre se estara ms cerca de Dios y siendo rico sera imposible entrar al reino de los cielos. Finalmente, la opcin por vivir en pobreza era una posibilidad real, ya que exista el voto de pobreza, mediante el cual ninguno de los iniciados poda ser poseedor y/o propietario de bien alguno.

Este recorrido nos sirve para representar pocas en las que la pobreza era generalizada pero a su vez exista un sentido de solidaridad social, en la que los que no eran pobres tenan la obligacin moral de atender la pobreza de los ms necesitados. Obviamente, la Iglesia era una de las instituciones requeridas para este tipo de atenciones, as; con el pasar de los aos y la difusin entre los fieles del principio de solidaridad social se increment el nmero de mendigos, tanto as que stos eran inscritos en las iglesias de acuerdo a la jurisdiccin a la que pertenecan.

As, en la primera mitad del Siglo XVI se dieron las primeras leyes de pobres en Inglaterra, mediante las cuales se buscaba reducir la prctica de vagabundeo. Este fue el inicio de una serie de polticas que paulatinamente fueron cambiando de destinatarios para pasar de los vagabundos a la poblacin campesina afectada por la prdida de sus cosechas. Inglaterra se constituy as en un pionero en polticas pblicas de atencin a la poblacin vulnerable. Con los aos, estas leyes fueron cambiando (mas no derogadas) protegiendo a los afectados por las crisis del modelo industrial. Estas leyes estuvieron vigentes hasta despus de la Segunda Guerra Mundial, poca en la que se cambio el modelo al Estado de Bienestar tal y como lo conocemos (Rodrguez; 2003).

Estos son algunos antecedentes de cmo se enfocaba el tema de la pobreza desde mediados del siglo XIX. Con este desarrollo queremos ejemplificar que el fenmeno de la pobreza es tan antiguo como la humanidad misma, ya que las condiciones de desigualdad han sido moneda corriente en la estructura de estratificacin social humana. Sin embargo, como hemos visto las reacciones frente al fenmeno se han ido modificando paulatinamente. La forma en que un Estado enfrenta el problema de la pobreza responde a concepciones de los

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ciudadanos, con poder poltico y/o con injerencia en los poderes pblicos. El ideal de la poltica social es que sea elaborada en procesos donde se incluya la posicin y principios de los involucrados para llegar a modelos que respondan a las aspiraciones sociales imperantes, sin embargo no todos los procesos de formulacin y elaboracin de polticas pblicas responden a ese ideal.

Los enfoques sobre la pobreza han cambiado y en la actualidad se centran ms que en su naturaleza en sus manifestaciones, como veremos ms adelante.

Algunas de las ms contemporneas formas de entender el fenmeno de la pobreza -o sus manifestaciones- son las siguientes:

Las trayectorias de grupos ocupacionales haban sido estudiadas en dcadas anteriores para dar respuesta a la pregunta planteada. El apoyo del Estado por ese entonces se centraba en apoyar a la industria nacional ya que de esta manera beneficiara a la clase trabajadora de los pases. Si bien es cierto, en algunos pases ms que en otros, la industrializacin fue incipiente, el apoyo estatal signific un importante factor para la subsistencia de los mercados nacionales. Este enfoque tena como grupo objetivo a los trabajadores clasificados en grupos ocupacionales (Verdera; 2007, p. 80). La relacin del Estado en cuanto a las preocupaciones de tipo social (salud, educacin, seguridad, etc.) se referan entonces al conjunto de los empleados, o pertenecientes al mercado de trabajo nacional. Al respecto podemos decir que si bien la oferta de servicios de parte del Estado era universal, se deba empezar a considerar un factor que trastocaba la realidad econmica nacional: la emergencia de la informalidad en las actividades econmicas populares.

La insercin al mercado de trabajo no slo se produca en el mercado formal, sino que ante la oferta de oportunidades de desarrollo en las ciudades, stas se vean como destino de grandes masas de migrantes que la hacan crecer horizontalmente. Este panorama se presenta en un contexto en el que las clases populares urbanas empiezan a tener un mayor peso poltico y relevancia en la agenda nacional.

A su vez, la estructura social se poda abordar mediante la relacin sociedad - trabajo, ya que en esta dcada se consolidaron los grandes sindicatos que se formaron en dcadas anteriores. La organizacin gremial responda a la necesidad real de articulacin de la clase trabajadora formal frente a los propietarios de los complejos fabriles. Funcional a esta realidad era el anlisis bajo el modelo clasista de Marx, quien propugnaba la lucha de clases como el motor explicativo de las relaciones sociales. Sin embargo, este anlisis exclua a los contingentes de poblacin mencionados anteriormente: los relacionados con las actividades econmicas de tipo informal. Esta poblacin no tena organizacin alguna, dadas las caractersticas de su actividad, individual, de sobrevivencia y de reducido margen de ganancia. Adems, la formacin de grupos organizados se suceda principalmente en los barrios, en el contexto de una (nueva) ciudad en formacin.

Posteriormente, y con el auspicio de los organismos multilaterales, Amrica Latina empez a identificar la pobreza expresada en las condiciones de vida de muchas de las familias. Se buscaba conocer el nivel de carencias de la poblacin, en lo

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que llamaremos el enfoque de las carencias, por lo que se empez a aplicar encuestas de hogares que explicaban las principales caractersticas de la pobreza de las familias, para tener certeza en la ejecucin del gasto social. Eran los inicios de una ms refinada aplicacin de la tcnica que posteriormente modificara las estrategias de lucha contra la pobreza.

As, mientras ms carencias tenga un individuo o grupo humano, ser considerado ms pobre, por el contrario, mientras menos carencias posea un individuo, se le considerar no pobre.

La intencin de identificar a las familias que sufran pobreza tena por fin mejorar la eficacia de los Programas sociales (Verdera; op cit). Problemas comunes en la aplicacin de dichos Programas eran la filtracin y la sub cobertura, adems de los recurrentes problemas de financiamiento.

Por otro lado, la naturaleza de estas necesidades han sido calificadas por algunas entidades como conceptuadas bajo estndares urbanos6.

Casi a la par del mtodo de las NBI, se dio inicio a un nuevo mtodo para la medicin de la pobreza. Nos referimos a la lnea de pobreza, que trataba de definir una frontera entre la poblacin pobre, pobre extrema y no pobre. Esta frontera era fijada por los ingresos. As, si los ingresos de una persona excedan cierta cifra7, ya no se le consideraba pobre.

Las crticas a este enfoque radican en que si un individuo se aleja ligeramente de la lnea de pobreza ste seguir siendo pobre, y puede que retorne a su situacin, ya que en muchos casos el incremento de los ingresos no es sostenido. Adems, segn la opinin de muchos estudiosos del tema, la consideracin del ingreso no debera ser la nica que considere este mtodo, ya que la pobreza es multidimensional.

2.1.1.1.2 La dcada de los noventa: Reformas institucionales y polticas

En la dcada de los noventa las reformas que se aplicaron en los pases latinoamericanos tomaron otro cariz. Ante los resultados de los ajustes en los pases latinoamericanos, los gobiernos se vieron en la necesidad, junto con los organismos de cooperacin internacional, de aplicar medidas que garanticen la efectiva ejecucin de las polticas sociales diseadas para la regin.

El incremento de los ndices de pobreza deba ser combatido para garantizar la estabilidad de los regmenes democrticos. Incluso algunos autores (Gonzles; 1994, p. 14) sealan que la aplicacin de las medidas de ajuste en algunos pases

6 Segn la Arq. Martha Llona citada por Verdera (Verdera; 2007, p. 83).

7 Para el Banco Mundial la segmentacin se da de la siguiente manera: Menos de un dlar al da:

pobre extremo, menos de dos dlares al da, se le considera pobre, y ms all de ese umbral es considerado no pobre. Para el PNUD, la lnea de pobreza total es el costo de una canasta mnima de bienes que incluye alimentos y servicios, mientras que la lnea de pobreza extrema es el costo de una canasta mnima de alimentos.

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no se ejecut en la secuencia determinada, lo que trajo consecuencias que deterioraron ms an la calidad de vida de la poblacin.

a) Las reformas de segunda generacin

Estas reformas llamadas de segunda generacin son de tipo institucional. Con ellas los Estados, en cuanto a polticas sociales se refiere, tratan de gestionar de una mejor manera sus recursos invertidos en Programas sociales, pero principalmente, las nuevas reformas buscan fortalecer la gestin del Estado en procura de la proteccin de la inversin privada.

Sabido es que en la regin se han sucedido regmenes democrticos y militares en lo que algunos analistas han denominado el pndulo, que oscila entre la democracia y la dictadura. La inestabilidad poltica era un factor con el que haba que lidiar si se queran realizar inversiones en las economas regionales. En ese sentido, el sistema democrtico de la regin an estaba en proceso de consolidacin, en los casos en los que haban transcurrido por lo menos dos perodos democrticos, y en formacin en los pases en que se haba salido de la larga etapa de dictaduras militares.

El contrapunto social de este vaivn entre democracia y dictadura, traa consigo otras inconveniencias para la consolidacin de la institucionalidad democrtica. En algunos pases como Chile y Per, las dictaduras han estado apoyadas por la mayora de la poblacin, creando la percepcin de que dichos regmenes imponen orden social de una manera ms efectiva que el blando rgimen democrtico.

A decir de Gonzles y Samam: la inestabilidad se ha convertido en una de las causas ms importantes del subdesarrollo (). Pues ha dificultado y reducido la inversin, adems de haber impedido una mejor distribucin del ingreso (Gonzles y Samam; 1991). Esta situacin de vaivn entre dos regmenes, produjo tambin la articulacin de los actores sociales alrededor del orden establecido. As, las organizaciones populares podan adoptar modelos autoritarios de funcionamiento interno, sin que exista reparo alguno de parte de sus integrantes.

La legitimacin de la verticalidad en los procesos de toma de decisiones an es una caracterstica de muchas organizaciones, lo que demuestra la afectacin en el imaginario y en la prctica social que puede acontecer debido a la irrupcin en el orden democrtico.

La situacin de tensin entre los regmenes dictatoriales y la poblacin no es que no se produjera, sino que sta era menos mediatizada. El control de los medios de comunicacin ha sido un modus operandi de los regmenes autocrticos. En democracia, las demandas de la poblacin articuladas o no, se constituyen en un constante enfrentamiento entre Estado y sociedad, al menos en los periodos ulteriores al trnsito hacia la democracia. Las reformas de segunda generacin tenan por objetivo propiciar un ambiente en el que se ejerciera una efectiva gobernabilidad, es decir; la gobernabilidad democrtica.

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Sobre el concepto de gobernabilidad, podemos decir que es un trmino que comprende el ejercicio eficiente, eficaz, y legtimo del poder y la autoridad para el logro de objetivos sociales y econmicos (Sagasti et ali: 1995). El concepto parte del supuesto de la existencia de un Estado que reacciona haciendo uso del poder frente a las demandas de sus ciudadanos. Muchas veces las demandas son tan heterogneas como lo son los territorios donde ellas se manifiestan. Ante ello, la respuesta del Estado -mediante una ley- es a veces incompleta o no alcanza a satisfacer a todos los actores, generando diversas reacciones en los mismos. Es por ello que el papel de los actores o de los involucrados cada vez toma mayor importancia, pues el Estado debe tomar en cuenta esta diversidad de caractersticas y de respuestas, haciendo converger los intereses hacia un objetivo comn.

Siguiendo esta argumentacin, Mazureck afirma que en su vertiente analtica la Gobernabilidad hace referencia a las condiciones necesarias y suficientes para que las instituciones polticas transformen de manera efectiva las demandas o necesidades en polticas o regulaciones (Mazureck; 2006). Esto supone la existencia de una representacin poltica (en democracia), la existencia de instituciones (con cierto grado de centralismo) y lo ms importante, la existencia de mecanismos de interfaz. Esto ltimo implica que existan espacios o instituciones sociales dnde se encuentren los diferentes actores tanto pblicos cuanto privados- para intercambiar puntos de vista, opiniones, propuestas e incluso demandas.

Este concepto tiene elementos que se pueden rastrear desde la obra de Alexis de Tocqueville (Tocqueville; 1963). Tocqueville estudi las redes de la sociedad estadounidense a comienzos de la repblica. En el citado pas haba un tejido social y de instituciones que como ya hemos mencionado- era el contrapeso del poder poltico. Dicha condicin se relaciona con el concepto de gobernabilidad, porque ella exige la existencia de actores pblicos y privados que precisamente equilibren el papel del Estado en el uso del poder.

Por otro lado, los primeros usos de buena gobernanza datan de 1987, ao en el que el Banco Mundial acua el trmino good governance, que hace referencia al proceso de descentralizacin y buen gobierno que se hacan necesarios en los pases africanos subsaharianos, los cuales despus de diez aos de prstamos continuos no lograban desarrollarse.

Se podra decir que la Gobernabilidad es la relacin entre gobernantes y gobernados. La buena gobernabilidad sera la Gobernabilidad Democrtica, porque es precisamente ella la que genera mecanismos de inclusin de los actores sociales. Es necesaria la democracia en el ejercicio de la gobernanza ya que es la que genera la participacin de los actores en el terreno poltico, en la toma de decisiones de mbito pblico, en el involucramiento de los mismos en co-dirigir los destinos de su propio territorio. La Buena Gobernanza (la gobernabilidad en democracia) alude al cruce de los dos conceptos: la gobernabilidad y la gobernanza, ya que entrecruza los aspectos verticales y horizontales de cada uno de los mismos. Como vemos, un escenario de Buena Gobernanza garantiza tanto que los actores sociales diversos sean escuchados por canales adecuados, cuanto que se ejerza eficazmente y en ese mismo escenario, el poder poltico.

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El objetivo de asegurar la gobernabilidad dentro del sistema democrtico supona la aplicacin de medidas que redujeran la inestabilidad a la que nos referimos lneas arriba, y que a su vez reforzaran o complementaran las reformas denominadas de primera generacin.

Los ejes centrales de las reformas de segunda generacin8 fueron:

La Reforma del Estado para reforzar la responsabilidad de las polticas pblicas ante las demandas y necesidades de los ciudadanos y para conseguir una mejor adecuacin de las instituciones pblicas a los cambios polticos, econmicos y sociales

El fortalecimiento de las instituciones de gobernabilidad tras dcadas de ajuste estructural con una excesiva obsesin fiscal

La articulacin de principios de gobierno como la participacin, la responsabilidad, la transparencia y la efectividad.

Para ejemplificar la diferencia entre las reformas de una y otra generacin a continuacin reproducimos el Cuadro N 1 (Santiso s/f, p. 10).

8 Tomado de Santiso; S/f, p. 14.

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Cuadro N 1

Reformas de Primera y Segunda Generacin

Primera Generacin Segunda Generacin

Objetivos Principales

Administracin de crisis reduciendo la inflacin, el desequilibrio interno y externo y restaurando el crecimiento

Mejoramiento de las condiciones sociales manteniendo la estabilidad macroeconmica

Instrumentos

Cortes drsticos del presupuesto, reformas impositivas, liberalizacin de precios, del comercio y las inversiones, desregulacin, fondos sociales, agencias autnomas para contratos y privatizacin con propsitos fiscales

Reforma del servicio civil, reforma laboral, reestructuracin de los ministerios sociales, reforma judicial, modernizacin legislativa, mejoramiento de la capacidad regulatoria, mejoramiento de la recoleccin fiscal, privatizacin estratgica de servicios y empresas estatales, reestructuracin de las relaciones entre el gobierno central y el local (descentralizacin)

Actores

Presidencia, Gabinete Econmico, Banco Central, Instituciones Financieras Multilaterales, Grupos Financieros Privados, Inversores en valores extranjeros

Presidencia, Gabinete Legisladores, servicio civil, judicial, sindicatos, partidos polticos, prensa, gobiernos estatales y locales, sector privado, Instituciones Financieras Multilaterales

Desafos Principales

Administracin macroeconmica dirigida por una aislada lite tecnocrtica, y como ganarse al electorado y a los que tienen inters

Desarrollo Institucional altamente dependiente y de administradores de nivel medio en el sector pblico y la participacin de personas interesadas

Fuente: Banco Mundial (1997b) y Nam (1994, 1995a y 1995b) citado por Santiso op. Cit.

El argumento bajo el cual se disearon e implementaron las reformas de segunda generacin era el de enfrentar el dficit social que dej la implementacin de las primeras reformas, de esta manera se garantizara la continuidad de las mismas y se encaminara a los Estados a propiciar un clima de estabilidad poltica.

Precisamente, la aplicacin de reformas que desde un comienzo apost por la reduccin del Estado, luego de una dcada, reconoce el necesario rol del Estado para controlar, normar y proteger las primeras reformas. El proceso de reforma del Estado implicara un nuevo rol del mismo, de manera que ste no descuidase los efectos sociales del ajuste. Un Estado slido para controlar, fiscalizar y asegurar la continuidad de las inversiones que aplique medidas de compensacin para mitigar a las masas afectadas, en resumen, un Estado que corrija las

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imperfecciones del mercado. Con estas reformas se marca un hito que diferencia la etapa del Estado mnimo con esta nueva etapa, que concibe al Estado como interventor en el mbito social y fortalecido para el emprendimiento de las reformas que consolidarn la economa y propiciaran la gobernabilidad.

El aparato del Estado en los pases de la regin era un cuerpo burocrtico poco eficiente, en el que la asignacin de presupuestos para polticas sociales se haca de manera tradicional, y en el diseo de los Programas pocas veces se reciba o aceptaba la participacin de los beneficiaros.

La inversin social en la dcada del noventa tuvo una tendencia a incrementarse. Conforme a lo expresado en la seccin anterior, las reformas de segunda generacin implicaban que el Estado invirtiera ms en el aspecto social: salud, educacin, seguridad, entre otros.

Si revisamos la evolucin del gasto pblico social9 en la regin10, se observa que existe una tendencia creciente (Grfico N 09). En 1990 el gasto social ascenda a 10,45% del PBI en promedio. Cuba era el pas que mayor porcentaje presentaba, con ms de la cuarta parte de su presupuesto asignado a la inversin social11 (26,47%). En este mismo ao Paraguay fue el pas que menor inversin social tuvo, ya que asign slo el 2,87% de su PBI. El Per se encontraba a su vez entre los pases que menor inversin social realizaba, con slo el 3,97% del PBI. El caso peruano se revisar en el siguiente captulo.

9 Segn la CEPAL, el gasto pblico social que estara contemplando en esta medicin sera el del sector

salud, educacin, vivienda y seguridad social. 10

Los pases que han sido considerados para la estimacin del gasto pblico son: Argentina, Bolivia , Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Cabe mencionar que Bolivia no registra informacin sino hasta 1995.

11

Existe un debate entre los especialistas acerca de cmo se le denomina al gasto social o inversin social. Algunos aducen que tipificarlo como gasto no considera la apuesta a futuro que constituye la preocupacin del Estado en el bienestar de sus habitantes, ya que el gasto supondra la imposibilidad de un retorno de lo invertido. Los defensores del trmino inversin manifiestan que esta calificacin si considera que al ejecutar un porcentaje importante del presupuesto en sectores como salud y educacin, se est logrando acumular capital humano para el futuro. En este trabajo no profundizaremos este debate, pero nos adscribimos a la segunda posicin, en considerar al gasto como una inversin social. Para efectos de este trabajo asumiremos esta postura al margen de la denominacin: gasto o inversin.

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Grfico N 09

Amrica Latina y El Caribe:

Evolucin del Gasto Pblico Social Total

(% del PBI)

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Gasto pblico social Total

Fuente: Base de datos de CEPALSTAT, Op. Cit.

Para el ao 2000 la inversin social promedio en la regin alcanzaba el 12,45% en promedio, es decir; solo 2,01% de incremento con respecto a 1990. En este ao cuatro pases encabezaban la lista de los que mayor porcentaje de su PBI invertan, Uruguay (22,05%), Cuba (21,57%), Argentina (21,42) y Brasil (21,03%). Como se observa, ya son varios los pases que se preocupan porque la inversin social llegue a las dos cifras de su PBI. Los que menor porcentaje de inversin social tuvieron durante el ao 2000 son los pases de Guatemala, El Salvador y Ecuador, con 5,83; 4,68 y 3,97%.

Si bien es cierto se present una tendencia creciente, este incremento no fue muy significativo en trminos macro. Ninguno de los incrementos anuales de este porcentaje pasa el 0,5%, e incluso se presentaron tres aos en que el porcentaje decreci: 1994, 1998 y 2000. El promedio del incremento anual fue de tan solo 0,20%.

Si comparamos el porcentaje total de gasto por pases de 1990 y 2000, se observa que la inversin social en pases como Cuba y Ecuador decreci en esta dcada (de -4,90% y -3,94% respectivamente).Los pases que ms crecieron en este rubro fueron Colombia y Paraguay, con un incremento de 6,42% y 6,94% respectivamente.

Respecto a la inversin social por cada sector de la misma, en educacin se aprecia una tendencia hacia el incremento de la inversin (Grfico N 10). En 1990 el gasto social en educacin ascenda a 3,31% del PBI en promedio. Cuba era el pas que mayor porcentaje presentaba, con ms de un dcimo de su presupuesto asignado a la inversin social educativa (10,07%). En este mismo ao Paraguay fue el pas que menor inversin en educacin tuvo, ya que asign solo el 1,28% de su PBI. Le sigue Repblica Dominicana que asignaba a la educacin el 1,29% del total de su PBI.

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Grfico N 10

Amrica Latina y El Caribe:

Evolucin del Gasto Pblico Social

(% del PBI)

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Educacin Salud Seguridad Social Vivienda

Fuente: Base de datos de CEPALSTAT, Op. Cit.

Para el ao 2000 la inversin social promedio en educacin en la regin alcanzaba el 4,28% en promedio, es decir; solo 0,98% de incremento con respecto a 1990. Este ao haban dos pases que lideraban la regin: Cuba y Bolivia, con 8,08 y 6,19% respectivamente. El pas que menor porcentaje de su PBI inverta en educacin fue Ecuador, con 1,78%.

Al igual que la tendencia del gasto social total, en educacin los incrementos anuales no fueron muy significativos. En promedio, de 1990 al 2000 la regin creca a un ritmo de 0,10%, e incluso hubo dos aos en que el porcentaje invertido decreci: 1991 y 1994, con -0,05 y -0,09 respectivamente.

Si comparamos el porcentaje total de gasto por pases de 1990 y 2000, se observa que la inversin social en educacin decreci en Cuba y Ecuador (-1,99% y -1,24% respectivamente).En el balance de la dcada, el pas que ms creci fue Paraguay, con un incremento de 3,52%.

Para el caso de la inversin en salud, como se aprecia en el grfico anterior, el incremento ha sido mnimo. En diez aos la inversin de los pases de la regin ha sido constante. Si comparamos la inversin promedio en salud de 1990 y 2000 se observa que hubo un incremento de tan slo 0,24%. El promedio de incremento anual ha sido de un muy reducido 0,02%, es decir, muy poco significativo y de mnimo impacto.

En el balance de la dcada, el nico pas que presenta un incremento mayor a 1% es Colombia, con 1,82% de incremento al 2000 respecto a 1990. Seis pases presentaron reducciones en la inversin social en salud: Brasil y Ecuador (-0,01 y -0,8% respectivamente), y Mxico, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela, con -0,54; -0,59; -0,24 y -0,15 respectivamente. Como se observa, si bien no hubo incrementos, la reduccin de la inversin tampoco fue significativa.

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La seguridad social debera ser una preocupacin central en la regin latinoamericana. La pirmide demogrfica de la regin indica que se est produciendo una transicin demogrfica hacia un modelo de base ancha an pero que presenta un engrosamiento del nivel central y la reduccin de los dos primeros grupos quinquenales de edad. En ese sentido, la poblacin se hace cada vez mayor, y los Estados deberan preocuparse por los regmenes de pensiones y asistencia en salud.

Como se observa en el grfico anterior (Grfico N 10), hubo un muy ligero incremento de la inversin en seguridad social. Para el ao 1990 la inversin en seguridad alcanzaba el 3,72% en promedio, mientras que para el ao 2000 sta llegaba a 4,44% del PBI, es decir, se produjo un incremento de menos de un punto porcentual (0,72%).

En 1990 los pases que ms invertan en seguridad social eran Uruguay, Brasil y Argentina (10,69; 9,83 y 9,46% respectivamente). Hubo seis pases que invertan menos del 1% del PBI en este rubro: Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxic