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INFORMACIÓN: POLÍTICO INSTITUCIONAL

Santa Cruz de la Sierra, Bolivia

Elaboración diciembre de 2005

Revisión e impresión julio de 2006

SECRETARÍA GENERAL

Unidad de Planificación, Inversión y

Programación (UPIP)

Para el AJUSTE DEL PLAN DEPARTAMENTAL DE DESARROLLO

ECONÓMICO Y SOCIAL (PDDES) 2006 - 2020

EQUIPO TÉCNICO DIMENSIÓN POLÍTICO INSTITUCIONAL DEL AJUSTE AL PDDES

ASESORAMIENTO, COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN

Fernando Prado Salmón ASESOR GENERAL - CONSULTOR

Sheyla Martínez Camacho COORDINACIÓN GENERAL – JEFA UNIDAD DE PLANIFICACIÓN, INVERSIÓN Y PROGRAMACIÓN (UPIP) PREFECTURA

Antonio Ernesto Miranda Melgar

COORDINACIÓN TÉCNICA – CONSULTOR

Saúl Molina Gómez LÍDER DE EQUIPO PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA –UPIP PREFECTURA

Irene Poppe López ADMINISTRACIÓN FINANCIERA –CONSULTORA PNUD

CONSULTORES

José Eulogio Sucre Guzmán DIMENSIÓN POLÍTICO - INSTITUCIONAL

Cinthia Coro Buitrago

COMISIÓN DE REVISIÓN 2005

Sheyla Martínez Camacho JEFA DE LA UPIP

Antonio Ernesto Miranda Melgar

COORDINACIÓN TÉCNICA

Saúl Molina Gómez LÍDER DE EQUIPO PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Joel Vargas Vía ENLACE REGIONAL PNUD

REVISIÓN 2006

Saúl Molina Gómez RESPONSABLE DE EQUIPO PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DPIP GOBIERNO DEPARTAMENTAL

Prefectura del Departamento de Santa Cruz

Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 - 2020 I

ÍNDICE DE CONTENIDO

Contenido Página ÍNDICE DE CONTENIDO I ÍNDICE DE CUADROS V ÍNDICE DE GRÁFICOS VII DIAGNÓSTICO POLÍTICO - INSTITUCIONAL 1 I. CONTEXTUALIZACIÓN PARA LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN Y DEMOCRATIZACIÓN

ESTATAL 1 1.1. Reformas Estatales de Primera Generación en las Décadas de los Años 80 y 90 1 1.2. Necesidad de Reformas de Segunda Generación 2 1.3. Reforma Institucional y Desarrollo en América Latina 2 1.4. Cambios en la Administración Pública 3 1.5. Marco Teórico Conceptual 4

1.5.1. Las Instituciones 4

1.5.2. Las Organizaciones 6

1.5.3. Nuevos Diseños Organizacionales 6

1.5.4. Cambio Institucional 7

1.5.5. Institucionalización 7 2. LAS DIFICULTADES DEL CONTEXTO NACIONAL PARA LA CONSTRUCCIÓN

INSTITUCIONAL 9 2.1. Diferentes Maneras de Ver, Entender y Sentir Bolivia 9 2.2. El Olvido del País Multicultural 9 2.3. El Agotamiento del Modelo de Administración Pública 10 2.4. La Insuficiente Reforma Constitucional 11 2.5. Ausencia de Cultura Institucional 12

3. SANTA CRUZ ANTE EL DESAFÍO DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL 13 3.1. Aspectos Institucionales y Organizativos en el Departamento de Santa Cruz 13 3.2. División Político Administrativo del Departamento de Santa Cruz 13 3.3. Las Instituciones Públicas en el Departamento 14

3.3.1. Prefectura del Departamento 14

3.3.2. Brigada Parlamentaria Cruceña 18

3.3.3. Corte Nacional Electoral 18

3.3.4. Corte Superior del Distrito 18

3.3.5. Ministerio Público, Fiscalía Departamental 18

3.3.6. Defensor del Pueblo 18

3.3.7. Regímenes Especiales: Conformado por los Municipios 19

3.3.8. Instituciones Educativas 19

3.3.9. Contraloría General de la República - Gerencia Santa Cruz 19

3.3.10. Renta Interna 20

3.3.11. El Sistema Regulatorio Departamental 22

3.3.12. Fuerzas Armadas de la Nación 22

3.3.13. Policía Nacional 22

3.3.14. Principal Limitación y Problema de Todas las Instituciones Públicas en el Departamento 23 3.4. El Rol de las Instituciones Privadas Cruceñas 23

3.4.1. La Empresa Privada 23

3.4.2. Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo - CAINCO 24

3.4.3. Cámara Agropecuaria del Oriente -CAO 24

3.4.4. Cámara de Exportación - CADEX 24

3.4.5. Asociación de Bancos Privados – Regional Santa Cruz - ASOBAN 24

3.4.6. Instituto Boliviano de Comercio Exterior - IBCE 24

3.4.7. Cámara de la Construcción de Santa Cruz - CADECOCRUZ 25

3.4.8. Cámara Hotelera - CH 25

3.4.9. Cámara Forestal de Bolivia - CFB 25

3.4.10. Cámara Boliviana de Hidrocarburos - CBH 25

3.4.11. Cámara Regional de Despachantes de Aduana 25

3.4.12. Cámara Departamental de la Pequeña Industria y Artesanía -CADEPIA 25

3.4.13. Universidades Privadas 26

3.4.14. Las Fundaciones 27


Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 - 2020 II

3.4.15. Las Organizaciones No Gubernamental - ONG 28

3.4.16. Cooperativismo 30 4. MARCO POLÍTICO – NORMATIVO QUE CONDICIONA LA INSTITUCIONALIDAD VIGENTE 33

4.1. El Proceso de Descentralización 33 4.2. La Ley de Descentralización Administrativa 33 4.3. La Ley de Participación Popular -LPP 35 4.4. La Ley 2028 de Municipalidades 36 4.5. La Ley 2235 de Diálogo Nacional 36

4.5.1. Realización de la Mesa de Diálogo en Santa Cruz 37

4.5.2. Resultados del Pre Diálogo Social: Aspectos Institucionales 37 5. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 41

5.1. Organizaciones Territoriales 41 5.2. Organizaciones Funcionales 45

5.2.1. El Comité Cívico 45

5.2.2. La Iglesia Católica 46

5.2.3. Otras Organizaciones 46 5.3. Mecanismos de Control Social 47

5.3.1. Comités de Vigilancia 47

5.3.2. Mecanismo Departamental de Control Social 48 5.4. Mecanismo de Relacionamiento Interorganizacionales 48

5.4.1. La Asociación de Instituciones de Promoción y Educación AIPE – Regional Santa Cruz 48

5.4.2. Capítulo Bolivia de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo 48 5.5. Participación Ciudadana Rumbo a la Autonomía 48

5.5.1. Consejo Departamental Ampliado - CDA 49

5.5.2. Consejo Departamental de Competitividad – CDC 49

5.5.3. Comisión Agraria Departamental -CAD 49

5.5.4. Consejo Departamental de Seguridad Ciudadana -CDSC 50

5.5.5. Comisión Departamental de Defensa Civil -CODDECI 50

5.5.6. Consejo Departamental de Cultura y Turismo -CDCT 50

5.5.7. Consejo Departamental de Cuencas -CDC 50

5.5.8. Consejo Departamental de Educación Superior -CDES 50

5.5.9. Diálogo Nacional Productivo Permanente -DNPP 50

5.5.10. Sistema de Alerta Temprana y Crisis -SATC 50

5.5.11. Consejo Departamental de Alimentación y Nutrición -CODAN 50 5.6. Participación Ciudadana en los Municipios 50

5.6.1. Consejo de Desarrollo Productivo Económico Social -CODEPES 51

5.6.2. Comisión de Desarrollo Económico Local -CODEL 51 5.7. Asociaciones Municipales 51

5.7.1. Asociación de Comités de Vigilancia -ACOVICRUZ 51

5.7.2. Asociación de Concejalas de Santa Cruz -ACOCRUZ 51

5.7.3. Asociación de Municipios de Santa Cruz -AMDECRUZ 55 5.8. Las Agrupaciones Ciudadanas 56

6. EL FUNCIONAMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEPARTAMENTAL 57 6.1. Relaciones Prefectura - Municipios 57 6.2. Funcionamiento de los Gobiernos Municipales 58

6.2.1. Estructura Administrativa 58

6.2.2. Ingresos Municipales 59

6.2.3. Inversión Municipal Ejecutada 60 6.3. Funcionamiento de las Mancomunidades 61

6.3.1. Mancomunidades Cruceñas Existentes 62

6.3.2. Estructura Administrativa de las Mancomunidades 63

6.3.3. Mancomunidades y sus Objetivos de Desarrollo 64 6.4. Funcionamiento de la Instancia Prefectural 70

6.4.1. Organización Institucional 70

6.4.2. Estructura Administrativa de la Prefectura de Santa Cruz 71

6.4.3. Capacidad Instalada y Recursos 73

6.4.4. Ingresos 73

6.4.5. Gastos e Inversiones Prefectural 78 6.5. El Proceso de Desconcentración en la Prefectura 82

6.5.1. Desconcentración del Servicio Prefectural de Caminos -SEPCAM 83

6.5.2. Desconcentración de los Servicios de Educación y de Salud 83


Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 - 2020 III

6.5.3. Desconcentración del Servicio de Fortalecimiento Municipal y Comunitario 83

6.5.4. Desconcentración de Ventanilla Única de Trámites - VUT 84

6.5.5. El Sistema de Alerta Temprana y Crisis - SATC 84

6.5.6. Los Consejos Provinciales de Participación Popular -CPPP 84 6.6. Gestión en las Instituciones Públicas 86

6.6.1. Inversión Pública Programada y Ejecutada 86

6.6.2. Inversión Ejecutada según Sector de Inversión 89

6.6.3. Apoyo al Sector Productivo y de Servicios 90

6.6.4. Información Ciudadana (Transparencia) 91

6.6.5. La Implantación de los Sistemas de Administración en las Instancias Públicas 91 6.7. Gestión Prefectural 91

6.7.1. Gestión de Recursos Humanos 91

6.7.2. Gestión de Recursos Tecnológicos 92

6.7.3. Gestión de Recursos Financieros 92

6.7.4. Gestión de Recursos Logísticos 93

6.7.5. Deficiencias Administrativas en la Prefectura 93

6.7.6. Recuperación de la Planificación 94 7. GOBERNABILIDAD EN EL CONTEXTO DEPARTAMENTAL 95

7.1. Agotamiento de la Gobernabilidad Pactada 95 7.2. Asamblea Nacional Constituyente 95 7.3. Autonomía Departamental 96 7.4. Déficit de una Cultura Ciudadana y Democrática 96 7.5. Democracia y Participación Ciudadana 97

7.5.1. Participación Ciudadana en las Elecciones Generales 97

7.5.2. Participación de la Mujer en la Gestión Pública y en la Política 98 7.6. La Preeminencia de la Institucionalidad Informal 99 7.7. El Contrabando 99 7.8. El Fenómeno de la Corrupción 100

7.8.1. Número de Denuncias 100

7.8.2. Actores más Denunciados por Corrupción 102

7.8.3. Tipo de Denuncias 102 7.9. Situación Actual del Sistema Judicial 103

7.9.1. Accesibilidad de la Justicia a Poblaciones Vulnerables 103

7.9.2. Eficiencia y Eficacia de la Justicia (Casos resueltos) 103 7.10. Dinámica del Conflicto en Santa Cruz 104

7.10.1. Actores Demandantes 104

7.10.2. Medidas de Presión 105

7.10.3. Conflictos Sociales por Provincia 106 7.11. Seguridad Ciudadana 109

7.11.1. Inseguridad Ciudadana 109

7.11.2. Personal e Infraestructura Disponible de la Policía Departamental 109

7.11.3. Gestión Policial 111

7.11.4. Efectos de la Inseguridad Ciudadana 119

7.11.5. Credibilidad Ciudadana de la Policía Técnica Judicial 120

7.11.6. Educación Social y Comunicación 120

7.11.7. Marco Jurídico para la Implementación de la Política de Seguridad Ciudadana 120

7.11.9. Financiamiento de Programas de Seguridad Ciudadana 120 7.12. Las Fuerzas Armadas en el Desarrollo Departamental 122

7.12.1. Capacitación 122

7.12.2. Apoyo al Desarrollo Regional 122 8. POTENCIALIDADES Y PROBLEMAS DE LA DIMENSIÓN DE DESARROLLO POLÍTICO -

INSTITUCIONAL 123 8.1. Potencialidades Identificadas en el Departamento 123 8.2. Problemas Identificados en el Departamento 124 8.3. Identificación de Macroproblemas 126

9. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 129


Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 - 2020 V

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro Página

Cuadro No 1. Recaudación de la Renta Interna, 2002 – 2003 (p), (En millones de bolivianos) 21

Cuadro No 2. Recaudación Aduanera, 2002 – 2003 (p), (En millones de bolivianos) 21

Cuadro No 3. Número de las ONG, según Actividad Económica, Año 2003(1) 29

Cuadro No 4. Número de Cooperativas, según Actividad Económica, Año 2002 30

Cuadro No 5. Número de las OTB con Personería Jurídica por Municipios 42

Cuadro No 6. Número de Concejalas Electas, Gestión - 2005 53

Cuadro No 7. Funcionarios Municipales en Todos los Municipios del Departamento – 2001 59

Cuadro No 8. Ingresos Municipales según Tipo de Ingreso, 2002 – 2003 (En miles de bolivianos) 60

Cuadro No 9. Inversión Municipal Ejecutada (En $us) 1994 – 2000 61

Cuadro No 10. Resumen Ingresos Prefecturales, Gestión 2005 (En Bs.) 74

Cuadro No 11. Ingreso Prefectural Según Tipo de Ingreso, 2002 – 2003 (En millones de bolivianos) 78

Cuadro No 12. Gasto o Inversión Prefectural, Gestión 2005 (En bolivianos) 79

Cuadro No 13. Presupuesto de Inversión por Dirección y Servicios, Gestión 2005 (En bolivianos) 82

Cuadro No 14. Inversión Pública, por Departamento, Programada por Año, 1990 – 2003 (En millones de $us) 87

Cuadro No 15. Bolivia: Inversión Pública Ejecutada por Año, según Departamento, 1992 – 2003. (En millones de

dólares americanos) 88

Cuadro No 16. Inversión Pública Ejecutada, según Sector de Inversión Departamental y Nacional, 2002 – 2003. (En

miles de bolivianos) 89

Cuadro No 17. Comparativo de Inscripciones en el Padrón Electoral y Participación Elecciones Generales, 1997 y

2002 98

Cuadro No 18. Municipios con Denuncias de Corrupción 100

Cuadro No 19. Actores Denunciados por Corrupción 102

Cuadro No 20. Medidas de Presión Utilizadas 106

Cuadro No 21. Numero de Conflictos Sociales por Eje Temático y por Provincia 107

Cuadro No 22. Cantidad de Efectivos Policiales en el Departamento 110

Cuadro No 23. Accidentes de Tránsito Registrados por Año en el Departamento del 2000 – 2002 111

Cuadro No 24. Causa de los Accidentes de Tránsito 112

Cuadro No 25. Denuncias de Casos de Delitos Comunes de Mayor Incidencia, en el Departamento de Santa Cruz, Año

2000 – 2004 112

Cuadro No 26. Número de Conductores Registrados en Estado de Ebriedad, en el Departamento de Santa Cruz, Año

2000 y 2003 113

Cuadro No 27. Personas Heridas y Muertas en Accidentes de Tránsito, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y

2004 113

Cuadro No 28. Infracciones de Tránsito, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y 2004 114

Cuadro No 29. Licencias de Conducción Vehicular Otorgadas, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y 2004 114

Cuadro No 30. Registro de Casos de Mayor Incidencia (Periodo 1999 – 2001) 115

Cuadro No 31. Robo de Vehículos en el Departamento Santa Cruz, y su Relación con Otros Departamentos, Año 1995

y 2004 116

Cuadro No 32. Población Penal, en el Departamento de Santa Cruz, para el Año 1998 y 2003 117

Cuadro No 33. Comportamiento Delictivo de la Población Penal, en el Departamento de Santa Cruz, para el Año 1998

y 2003 117

Cuadro No 34. Número de Personas Detenidas Según Actividades Penadas por Ley 1008, Departamento Santa Cruz,

Año 2000 y 2004 118

Cuadro No 35. Incautación de Droga, según Tipo de Droga, en el Departamento de Santa Cruz, para el Año 2000 y

2004, Expresado en Kilogramos 118


Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 - 2020

VII

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico Página

Gráfico 1. Ingresos Departamentales, Gestión 2005 (En %) 75

Gráfico 2. Resumen de Ingresos Departamentales, por Fuente 76

Gráfico 3. Regalias e IEHD Desagregados, Gestión 2005 (En %) 77

Gráfico 4. Total Gasto Prefectural Desagregado, Gestión 2005 (En %) 80

Gráfico 5. Gasto del TGN y HIPIC II, Gestión 2005 (En %) 80

Gráfico 6. Gasto Prefectural, Gestión 2005 (En Bs.) 81



1

DIAGNÓSTICO POLÍTICO - INSTITUCIONAL

I. CONTEXTUALIZACIÓN PARA LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN Y DEMOCRATIZACIÓN ESTATAL

1.1. Reformas Estatales de Primera Generación en las Décadas de los Años 80 y 90

Las reformas estatales conocidas como de primera generación, implementadas en la región latinoamericana en las décadas de los años 80 y 90, dejaron un sabor amargo púes no alcanzaron a cumplir determinados objetivos que, en lo sustantivo, tenían que ver con una modernización real de las estructuras funcionales del Estado y con una democratización del mismo, entendida esta última a partir de una serie de mecanismos que facilitaban la participación ciudadana en los procesos de planificación del desarrollo comunitario y en las acciones correspondientes de fiscalización social. Probablemente, el principal problema consistió en asumir la modernización y democratización del Estado como una acción meramente técnica, dejando de lado elementos políticos que podrían haber contribuido a mejorar la implementación de las iniciativas reformistas1. Así mismo, la esencia misma de las medidas diseñadas y puestas en marcha en los años 80 y los primeros años de la década del 90 se orientaron con especial énfasis a enfrentar la crisis fiscal del Estado y asegurar los equilibrios macroeconómicos. Las políticas monetarias antiinflacionarias, de equilibrios presupuestarios, de prestaciones y desregulaciones, de reducciones drásticas del empleo público y de descentralización territorial fueron las más características de este tiempo. Estas políticas, generadas en el contexto del llamado Consenso de Washington2, respondían más a una lógica de estabilización que una de desarrollo. Por ello no se logró reducir la pobreza; en todo caso, las brechas entre estratos socioeconómicos altos y bajos se ampliaron dramáticamente las reformas de primera generación no tuvieron impacto sobre la lógica de la redistribución de la riqueza, inequitativa en la mayoría de los países de la región.

No se puede negar, sin embargo, que de un Estado profundamente autoritario, con escasa vocación de servicio y agigantado a causa de una extensa burocracia, se transitó hacia un tipo de Estado burocráticamente más pequeño, pero no por ello más competente, algo más tolerante y sensible a la introducción de reformas novedosas de organización y administración que, por lo menos en el plano teórico, sugerían mayores niveles de eficiencia.

Los procesos de modernización del Estado, desarrollados en la región, a partir de los años 80 y 90, fallaron en su propósito de mejorar la gestión pública y en consecuencia, impidieron que otros objetivos colaterales se cristalizaran efectivamente –entre ellos el desarrollo económico y una auténtica disminución de la pobreza. En cambio, la democratización estatal tuvo mejor suerte, porque en este campo se lograron realizar cambios visibles, sobre todo en la lógica del poder político, puesto que paulatinamente la arbitrariedad estatal –producto de las dictaduras militares– fue cediendo ante la institucionalidad democrática, a raíz de la presión social que exigía el resguardo objetivo de los derechos humanos y los derechos ciudadanos.

1 Prats, 1999. 2 El denominado Consenso de Washington surge de una reunión efectuada en esa capital en 1989 entre

académicos y economistas estadounidenses, funcionarios de ese País, del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Las medidas adoptadas en dicha reunión fueron ampliamente recomendadas por BM y el FMI a todos los gobiernos de Latinoamérica para su implementación.


Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 - 2020 2

1.2. Necesidad de Reformas de Segunda Generación

Ahora bien, en este contexto, es inevitable plantear nuevos parámetros para la modernización y democratización estatal, se comienza entonces a sugerir, cada vez con más insistencia, la adopción de un paquete de reformas estatales de segunda generación, estas tendrían que comprender: “medidas de fortalecimiento institucional para reducir la corrupción, garantizar los contratos, regular la producción y preservar la competencia entre agentes económicos; crear mecanismos de protección de los consumidores, reducir la vulnerabilidad de las economías frente al capital especulativo, etc. Las reformas de la administración pública, justicia, legislación laboral, de antimonopolios y de mercado de capitales, pasan a ser consideradas prioritarias para alcanzar un mejor desempeño de la economía”3.

La segunda generación de reformas estatales implica, por tanto, una transformación del tejido social, un replanteamiento de ciertas pautas que caracterizan nuestra cultura política. No olvidemos que en sociedades donde los derechos políticos fueron universalizados pero el acceso al poder político siguió siendo restringido a una élite de propietarios y burócratas, donde el ejercicio del poder se hace de forma autoritaria y patrimonial, independiente del régimen político vigente, la mayoría de la población queda marginada y excluida tanto del mercado político como de la riqueza producida. En tales circunstancias impera la desconfianza en relación con los mecanismos tradicionales de representación política y la administración del Estado; percibidos como parte intrínseca del proceso de exclusión.

La idea es, por tanto, visualizar un tipo de Estado que no solamente genere instrumentos o políticas capaces de satisfacer con relativa eficiencia las demandas y exigencias materiales de la población, sino que tienda puentes hacia la sociedad civil de manera que incorpore al sistema político, a través de programas concretos, a los actores tradicionalmente excluidos; en fin, construir mecanismos que distribuyan equitativamente el estatuto de ciudadanía, no como un simple dato, sino como el ejercicio real de derechos y deberes democráticos.

1.3. Reforma Institucional y Desarrollo en América Latina

Tradicionalmente, al analizar las causas del subdesarrollo en América Latina, se ha acentuado el interés en factores de inestabilidad macroeconómica, estos análisis han subestimado el rol de la incertidumbre institucional en la toma de decisiones. Hoy, como se lo ha mencionado anteriormente, a la luz del fracaso de los programas reformistas de la década de los 80 y los 90, es menester centrar el análisis o darle una mayor relevancia a la incertidumbre institucional. Esta incertidumbre actúa en detrimento del desarrollo económico sostenido y se caracteriza por la falta de certeza sobre la naturaleza y el cumplimiento de las reglas, causada por el mal funcionamiento de las reglas y por la discreción de los gobernantes al alterar cualquier regla por cualquier razón.

La incertidumbre institucional desincentiva las inversiones y tiene efectos devastadores sobre las ventajas de sostener un proceso de crecimiento económico en el tiempo, además de debilitar a regímenes democráticos de constitución reciente. La incertidumbre institucional en los países latinoamericanos se ha caracterizado por la imprevisibilidad en la defensa de los derechos de propiedad, las alteraciones en los precios relativos y en la movilidad de capital, la manipulación del tipo de cambio, la inconsistencia en el cumplimiento de contratos, la manipulación del Poder Judicial y la corrupción, la mayoría de estas características puede explicarse como la consecuencia de un Poder Ejecutivo con alto poder discrecional.

“El Estado posee el monopolio de la fuerza de coerción en un País”4. En América Latina el estado ha abusado de este poder, ejerciéndolo de forma discrecional. Una de las funciones fundamentales de las instituciones gubernamentales es reducir la incertidumbre respecto de la estructura futura del gobierno y de los arreglos institucionales que dan forma a los procesos políticos y económicos, un sistema político inestable impide a los agentes predecir la

3 Fleury, 1999. p. 61. 4 Weber, 1984. p. 43.



3

dirección de los cambios institucionales del sistema político, esta incertidumbre impacta sobre lo económico, púes hace que aumenten los costos de la toma de decisiones.

Afortunadamente la conciencia de la debilidad institucional y de sus raíces se extiende amplia y positivamente por toda América Latina. Esta conciencia, al partir de la naturaleza histórica del problema, podrá evitar los arbitrismos tecnocráticos prometedores de imposibles cambios institucionales en base a reformas meramente instrumentales y tecnocráticas. El cambio institucional, como proceso social, es incremental y aunque compromete a todos los partidos políticos, desborda el tiempo de cualquiera de ellos y exige del compromiso o consenso suficiente y duradero de los actores económicos y sociales. Las reformas institucionales cobran sentido cuando se inscriben en una estrategia general de desarrollo institucional, es decir, cuando caminan orientadas por un marco coherente de principios y de valores, en este sentido, se está avanzando considerablemente, pues el cambio más prometedor que vive hoy América Latina es un cambio mental o de visión, expresada en la emergencia, no exenta de conflicto de nuevos paradigmas, tanto en lo económico como en lo político, lo social o lo empresarial5.

Estos cambios comprenden, entre otros, el descubrimiento de las diferencias entre el: capitalismo mercantilista y la economía de mercado; el consenso sobre la necesidad de una sociedad civil autónoma; el reconocimiento del valor de la iniciativa económica y la libre empresa; la crítica de los excesos de la burocracia; el reconocimiento de la necesidad de desarrollar el capital humano y la capacidad de innovación tecnológica; de la necesidad de proteger el medioambiente; de los fallos del mercado, especialmente en materia de equidad social; de la exigencia de la disciplina macroeconómica y de la integración de las políticas económicas y sociales; de la orientación supranacional e internacional de la economía; de la urgencia de redefinir la base institucional de la política social; la afirmación de la necesidad de un nuevo tipo de Estado, bien podado y fuerte, capaz de suministrar los bienes y servicios que el mercado no alcanza a proveer eficiente o equitativamente, respetuoso del orden constitucional y las leyes, integrante de un poder judicial independiente y eficaz, capaz de combatir el poder arbitrario y su corolario: la corrupción, y de someter a responsabilidad el ejercicio de la discrecionalidad legítima.

1.4. Cambios en la Administración Pública

El Estado contemporáneo, se caracteriza por una manifiesta crisis de legitimidad6. La sola presencia estatal, sus formas de actuación, su racionalidad para percibir las demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos de la sociedad. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal; los obreros, campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente cuestionan a un aparato estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la solución de los problemas que aquejan a los estratos más numerosos y a la vez más desfavorecidos de la pirámide social.

Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la posibilidad de un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organización profesional, gremial, urbana, ecológica, etc., en busca de la autogestión de los problemas colectivos tratando, en la medida de lo posible, de evitar la participación estatal; desde la percepción de estos grupos, el Estado contamina políticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y desvirtúa su contenido.

Este estigma sobre el Estado sería de carácter universal; más como resultado de evolución social, económica y tecnológica del mundo contemporáneo, que como resultado estricto de gobiernos específicamente ineficaces, o de regímenes particularmente inoperantes o autoritarios.

5 Oslak, 1999. p.99. 6 Crozier, 1992.



Las “nuevas formas democráticas” que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un manifiesto interés en la participación directa; no sólo en la formulación de las demandas, como tradicionalmente se ha dado, sino también en su gestión; es decir en sus formas de solución e implementación de acciones; también en la evaluación de su impacto. Se tiende al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solución de sus propios problemas que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados finales7.

Estamos frente a un desplazamiento o reacomodo del sistema de legitimidad o paradigma, que da coherencia, lógica y sustento al quehacer de los entes en una articulación social.

La crisis de legitimidad, en la administración pública, es el resultado del agotamiento de una estructura administrativa que creció ante la explosiva complejidad de los sistemas sociales, económicos y políticos (además de la creciente complejidad organizacional del propio aparato estatal).

Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como resultado el cuestionamiento del Estado como Ente pesado, ineficaz e ineficiente. Una estructura organizacional que se reproduce a si mismo con su lógica interna e intereses propios y que se desvinculó de la sociedad, y que habría sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado.

Ciertamente, se trata de una crisis de la relación Estado - Sociedad, y es precisamente el aparato de la administración pública el puente responsable de dicha relación. Esto explica la evolución al método de acción estatal misma, la que se cuestiona, es decir, la administración pública.

1.5. Marco Teórico Conceptual

1.5.1. Las Instituciones

Con la transformación del Estado y el reconocimiento generalizado de la existencia de fallas de mercado se ha hecho hincapié en las instituciones. El análisis centrado en las instituciones reconoce la importancia de contar con un sistema de reglas y normas consensuadas, reguladas y transparentes para encarar procesos de desarrollo socioeconómico. “Adecuar las instituciones” se a convertido en el paradigma dominante en la formulación de políticas en la agenda actual del desarrollo internacional.

¿Cómo entendemos la cuestión institucional? y más precisamente ¿cómo definimos a las instituciones y a las organizaciones?. En el manejo conceptual muchas veces se confunden las instituciones con las organizaciones, razón por lo que es necesario establecer esta diferencia. Según North, en una analogía con los deportes, establece: “Conceptualmente, lo que debemos diferenciar con claridad son las reglas (instituciones) de los jugadores (organizaciones). El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equipo, dado el conjunto de reglas, es ganar el juego a través de una combinación de aptitudes, estrategias y coordinación mediante intervenciones limpias y, a veces, sucias”8.

Así mismo, en el lenguaje común las instituciones son confundidas con las organizaciones u organismos públicos (edificios públicos), que desempeñan funciones en los diferentes ámbitos sociales y económicos. “Las instituciones son las reglas de juego formales e informales que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son cosas, su existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Son el marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interacción social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder y

7 Crozier, 1989. 8 North, 1993.



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viven y se apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales, por ello mismo no tienen nada de social o políticamente neutral”9.

De este modo, puede señalarse que; hay un acuerdo general en considerar a las instituciones como redes imaginarias formales, donde se establece un conjunto de sanciones e incentivos a la interacción social10, que dan cuenta de la operación de los procesos de intercambio “realmente existentes” en las sociedades y democracias modernas. Como bien sintetiza North: “Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio (...), ya sea político, social o económico”11.

Por tanto, las instituciones como complejas rutinas de comportamiento y reglas del juego desarrolladas en el tiempo, constituyen reglas abstractas y escenarios que surgen para orientar y reducir la incertidumbre a través de la provisión de información, oportunidades, restricciones y apoyos para tomar decisiones que permitan establecer arreglos y resultados concretos en el desempeño institucional de los ámbitos u subsistemas de acción. Así, la sociedad esta constituida por un conjunto de redes “tangibles” o “formalizadas” que median los procesos de intercambio y desempeño de los actores o agentes en los diferentes ámbitos de interacción: económica, política, social y cultural.

“Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad y determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo. La eficiencia y la equidad en un orden social dependen sobre todo de su sistema institucional y, subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones que en buena medida viene determinada por el sistema institucional en el que viven”12.

En síntesis, las instituciones son las reglas y sistemas de valores que sostienen las interacciones entre los individuos, las organizaciones. Están socialmente aceptadas y conocidas por todos y cada uno de los individuos que interactúan en las organizaciones, aún en contra de sus intereses individuales. Las mismas son sistemas de reglas colectivas y prácticas que posibilitan y fuerzan a los individuos a trabajar en conjunto, en una propuesta común, en una organización, a la vez que son sanciones que hacen cumplir los contratos.

Las instituciones son importantes, porque de ellas depende en gran medida la estructura de incentivos de la interacción humana. Los sistemas institucionales difieren entre sí por el tipo de comportamientos individuales y organizativos que impulsan. Los incentivos que influirán el comportamiento de los individuos, las organizaciones y el rendimiento global de la sociedad, no son los mismos en todos los países. Plantearse el desarrollo institucional, equivale a plantearse el cambio del sistema de incentivos vigente en una sociedad. En otras palabras, el potencial de eficiencia económica y equidad social de cada sociedad, viene en gran parte determinado por la clase de conformación institucional en ella vigente. Toda mejora de eficiencia y equidad que desborde el potencial y no se corresponda con el avance institucional requerido, está condenada de antemano al fracaso inmediato o a la fugacidad de resultados.

Por otra parte, las instituciones como reglas abstractas no se restringen al plano formal, resultado de las acciones de los individuos racionales, ordenadas jerárquicamente: las normas y procedimientos; sino que están estrechamente vinculadas a situaciones informales, propias de la cultura, la contingencia o ideología que practican y reproducen los actores contextos determinados.

9 Prats, 2003. 10 Jepperson, 1999. 11 North, 1993. 12 Prats, 2003.



Esta imbricación y las combinaciones coexistentes de ambos tipos de reglas (formales e informales), son las que configuran los entramados institucionales que caracterizan a los sistemas políticos y sociales, explicando su dinámica, particularidad, complejidad y eventualidad.

1.5.2. Las Organizaciones

La interacción humana y el correspondiente sistema de incentivos no sólo viene condicionado por las instituciones, las organizaciones también son muy importantes en este sentido, en efecto, la interacción humana no sólo viene influida por las reglas del juego sino por los equipos u organizaciones que están en él, las reglas del juego son un dato clave para explicar no sólo el comportamiento de las organizaciones sino el dato, a veces más fundamental, de quiénes son los que pueden entrar en el juego, quiénes quedan excluidos de él y cómo se promociona, se desciende o sale del mismo.

Si las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones son los jugadores, como explicaba North anteriormente. Las organizaciones son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia un cierto objetivo. Son cuerpos políticos, cuerpos económicos, órganos educativos y cuerpos sociales. El marco institucional determina que organizaciones habrá en la sociedad13. La mayoría de los estudios que intentan distinguir entre organizaciones e instituciones acentúan los aspectos normativos de las instituciones, mientras que hacen más hincapié en la parte estructural de las organizaciones.

Las organizaciones políticas dan forma al crecimiento económico, pues definen y refuerzan las reglas. Por tanto, una parte esencial de una eficaz política de crecimiento económico es la creación de organizaciones políticas que creen y refuercen eficientemente los derechos de propiedad. Se entiende que: las instituciones políticas sólo serán estables si están respaldadas por organizaciones que tienen un interés en su perpetuación- tanto las instituciones como los sistemas de creencias deben cambiar para que haya una reforma exitosa, pues es el modelo mental de los actores el que dará forma a las elecciones. El desarrollo de normas de conducta que apoyarán y legitimarán nuevas reglas en un proceso largo y en la ausencia de mecanismos de imposición las organizaciones políticas serán inestables.

1.5.3. Nuevos Diseños Organizacionales

En la organización y gestión es donde se despliega tanto la estructura organizativa como las instituciones que la norma. Es evidente que la realidad actual exige otro tipo de diseños organizacionales, de estilos gerenciales y de habilidades en los miembros de la organización. Se trata de la organización rigurosamente ordenada, la necesidad pasa por la creación de organizaciones con capacidad de tener una relación estrecha con el medio, entender los contextos locales y actuar en consecuencia.

Según Kliesberg14, es necesario transformar la organización de un modelo jerárquico tradicional en un modelo participativo. De esta forma se podría dar paso a una organización con las siguientes características: a) alto nivel de confianza y respeto entre los administradores, funcionarios, técnicos y promotores, b) cooperación entre los grupos que realizan diferentes funciones en toda la organización para el trabajo conjunto con los beneficiarios de una manera más efectiva, c) sentimiento de propiedad grupal sobre los procesos de trabajo, d) control, retribuciones, información y conocimiento llevados hasta los niveles más cercanos factibles a la población, entre otras cuestiones.

13 North, 1993. 14 Kliesberg, 1998.



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1.5.4. Cambio Institucional

Las instituciones no son ámbitos racionales puros y de consenso total definidos de una vez para siempre, son también una forma de escenificación del conflicto, de desconfianza y desconcierto en el que interactúan los individuos y actores sociales y políticos.

La manera como se logra la estabilidad y el cambio institucional dependen de la forma como se crean las relaciones, los equilibrios, la distribución del poder y los beneficios alcanzados entre los constreñimientos formales e informales que producen los actores sociales; en suma, dependen del tipo de actores que existen en una sociedad y del grado de relación que median y establecen con su entorno institucional.

“El cambio institucional depende, en buena medida, de la capacidad de negociación e influencia que desarrollan los actores, lo mismo que de sus capacidades de aprendizaje y el cambio en sus modelos mentales”15. En este sentido, el proceso de cambio de las instituciones expresa los conflictos inherentes a las diferentes expectativas que los actores exponen y a la manera como son resueltos. La construcción de un determinado marco institucional que posibilite los incentivos y las reglas necesarias generarán las condiciones para institucionalizar el conflicto mediante acuerdos eventuales.

“La clave para los procesos de cambio institucional continuado, capaz de convertir los conflictos en oportunidades de aprendizaje colectivo permanente, se halla en disponer de un contexto institucional que posibilite la reestructuración de acuerdos y compromisos entre los actores cada vez que, como consecuencia de alteraciones en los precios relativos o en las preferencias, surgen conflictos que alteran el equilibrio institucional existente, es decir, no pueden resolverse mediante las reglas del mismo. El gran determinante del modelo de cambio institucional posible son las instituciones políticas. Cuando éstas no incentivan el cambio incremental continuo, los actores pueden carecer del marco necesario para resolver los conflictos, los beneficios potenciales derivados de la reestructuración institucional se perderán y los actores pueden verse forzados a formar coaliciones o grupos para romper los bloqueos mediante huelgas, violencias, golpes de Estado o cualquier otro medio”16.

1.5.5. Institucionalización

Un elemento central que permite comprender el funcionamiento y el estado de “desarrollo” o “evolución” que han logrado los procedimientos y patrones colectivos es el grado de institucionalización que alcanzan las entidades, ya que estas no dependen únicamente del apoyo y reconocimiento fáctico de los actores a las normas establecidas; sino también del nivel de legitimidad o validez lograda, puesto que es el proceso mediante el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos. Así mismo, es un sentido de orientación que regula los patrones sociales y asimila las dinámicas del contexto institucional.

El grado de institucionalización de las reglas y procedimientos formales es variado y presentan pasos y niveles diferentes. Por ello, no son procesos de meras adecuaciones de los actores sociales al cumplimiento legal y administrativo de un conjunto de arreglos formales, sino que estos procesos intervienen en contextos dinámicos, de conflictos y de contingencia social. Así, la consistencia y solidez de los procesos de institucionalización, resultado de la imbricación entre las reglas formales e informales que diferencian y establecen qué instituciones y organizaciones están más consolidadas que otras17. Por tanto, resulta importante, la capacidad de las instituciones para adaptarse a la dinámica de los cambios sociales, políticos y económicos, esto es: de los incentivos contenidos en las instituciones y,

15Jepperson, 1999. 16 Prats, 2003. 17 Powell y Dimagio, 1999.



de la respuesta y posibilidad de los individuos y grupos para transformar sus decisiones y elecciones en nuevas reglas.

El grado de institucionalización, que alcanza una determinada sociedad, permite mostrar la configuración de las pautas de certidumbre y orientación, el reconocimiento de un conjunto de mediaciones expresadas como sanciones e incentivos (los arreglos formales) y de prácticas circunscritas en la vivencia temporal y espacial (los arreglos informales) de una sociedad dada.



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2. LAS DIFICULTADES DEL CONTEXTO NACIONAL PARA LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL

2.1. Diferentes Maneras de Ver, Entender y Sentir Bolivia

Desde su creación, en 1825, el Estado boliviano ha tenido severas limitaciones en ejercer un control eficiente de su territorio y su población. Entre las consecuencias de este proceso puede mencionarse que, hasta el día de hoy, un significativo porcentaje de la población continúa excluida no sólo de los servicios, sino de una identificación básica con el Estado nacional. La diversidad cultural, producto de procesos históricos -étnicos- regionales, no ha podido ser capitalizada como un patrimonio común y tiende más bien a la fragmentación de la sociedad. Los hábitos, costumbres, valores e intereses diferenciados de los distintos grupos sociales, no han logrado construir un marco institucional común suficientemente sólido para todos los habitantes y tiende a diluirse en prácticas informales, promotoras de la discrecionalidad y la corrupción.

La historia de Bolivia se ha caracterizado por no ser uniforme teniendo la oportunidad de contemplar diversos tiempos que transcurren simultáneamente, al punto que puede hablarse que hay un País anclado en el siglo XIX y otro que se desenvuelve en el siglo XXI. Esta dualidad se expresa en una economía de subsistencia distinta a la economía de libre mercado.

La densidad de la historia y la cultura boliviana se condensa con la existencia de distintas maneras de entender Bolivia, desde la nación clandestina hasta la criolla o mestiza, que difícilmente se articula entre sí, existe una historia oficial diferente de aquella que recurre a la memoria oral y se escribe desde perspectivas absolutamente diferentes. No sólo se trata de una fragmentación social, sino étnica, económica, política y cultural que ha marcado a Bolivia como un País de profundas diferencias, incluso entre sus iguales, tal es así que los propios sectores sociales parecería que viven tiempos históricos diferentes, unos estancados con discursos pasados y otros inmersos en la posmodernidad, sin embargo, tal vez sea la brecha entre pobres y ricos la que ha definido la profundización de dicha fragmentación18.

2.2. El Olvido del País Multicultural

Al igual que muchas naciones, Bolivia es un país multicultural y pluriétnico, marcado por la diversidad social, con una presencia de muchos pueblos originarios, de una importante cantidad de campesinos y de una cuota dominante de los mestizos en la población boliviana, pero, a pesar de esa realidad, las reformas institucionales no tomaron en cuenta esta realidad, es más, no se reparó en las mayorías del País. No se trata de entender al País solamente como indígena, sino de comprenderla en su fuerte mestizaje y con presencia de pueblos indígenas que requieren instituciones para su desarrollo, que precisan que las reglas de juego no los excluyan.

Las diferencias no tienen que ver solamente entre pobres y ricos, hay mucho más que eso, hay diferencias entre lo urbano y rural, diferencias regionales muy marcadas, grandes brechas sociales, culturales y económicas; es toda esa diversidad la que debe tomar en cuenta la construcción institucional19.

Buena parte de los actores sociales se desenvuelven en el marco de las instituciones liberales (las elecciones, los partidos, el parlamento, etc.); pero otro importante sector de la sociedad se desarrolla en el marco de instituciones tradicionales: el sindicato, la asamblea, la reunión

18 Ministerio de Desarrollo Sostenible. Proyecto de Reforma Institucional. Documento Conceptual.

“Justicia para Todos” Consolidación Institucional del Sistema Judicial. noviembre 2003. 19 Plan Nacional de Integridad. Estrategia boliviana de desarrollo institucional y lucha contra la

corrupción. 1998-1999.



comunaria; poseen historias de respeto a sus autoridades tradicionales, son elementos culturales que difieren a los de una cultura de la representación, por lo cual, no se puede ocultar esa realidad. Lo anterior demuestra que se precisan instituciones que reflejen el mestizaje cultural y político, porque la gente vive mezclando culturas, no sólo de acuerdo a las normas de una sola de ellas, eso implica que las reglas del juego para las instituciones de la economía y de la política deben reflejar las diferencias culturales y étnicas.

2.3. El Agotamiento del Modelo de Administración Pública

Dentro del proceso de modernización del Estado quizás donde se ha avanzado con más lentitud, es en la Reforma de la Administración Pública, esto es: en la capacidad del Estado para garantizar y mejorar la atención de servicios públicos, la transparencia del manejo de la gestión estatal, el acceso a la información gubernamental, etc. Sin afán de menospreciar y reducir las reformas emprendidas, se puede advertir tres procesos importantes que nos han conducido al presente modelo de administración: (i) la promulgación e implantación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO); (ii) el Programa del Servicio Civil y (iii) el Proyecto de Reforma Institucional20.

Con relación al primer proceso, se refiere a un componente clave para avanzar en la modernización estatal y la reducción de la corrupción ha sido la ley SAFCO, la cual estableció un conjunto de sistemas de gestión para reemplazar la maraña de reglas contradictorias, confusas y obsoletas que no habían tenido éxito en brindar dirección a la administración pública; sin embargo, la implantación de esta ley se ha realizado de manera parcial y ha sufrido retrasos significativos en su ejecución, debido, entre otros, a la lentitud para emitir los reglamentos de implementación necesarios (Normas Básicas), que recién fue concluido en 1997; a la debilidad del Ministerio de Hacienda, -como entidad rectora de siete de ocho sistemas- para emitir sus propios reglamentos y; por último, la débil internalización de las reglas de juego establecidos en la ley SAFCO a los funcionarios públicos para el desempeño de sus actividades.

Lamentablemente, pese a que a la fecha los instrumentos han sido diseñados y que en la mayoría de los casos las instituciones cuentan con sus reglamentos específicos, existe un porcentaje considerable de funcionarios públicos que los desconocen, o peor aún que pese a su existencia y validación son supeditados a prácticas informales. La escasez de información sobre los insumos, los objetivos, resultados y productos hace difícil verificar el cumplimiento de los procedimientos y, aún más difícil, hacer a los gerentes y a los organismos responsables del desempeño. Por otra parte, el Estado ha impulsado la creación de un cuerpo de empleados públicos técnicamente competentes y motivados. El Programa del Servicio Civil nació en 1992 y procuró crear una masa crítica de alrededor de 2.500 empleados. Después de cinco años de reclutamiento errático, el número total de puestos llenado fue en realidad tan pequeño que su repercusión sobre el sector público fue insignificante21.

Con el cambio de gobierno en 1997 la nueva administración y el Banco Mundial acordaron que las metas del Programa del Servicio Civil, que no apuntaban hacia el mejoramiento del entorno institucional más amplio dentro del cual trabajaba un número relativamente pequeño de técnicos calificados, eran demasiado limitadas y no eran sostenibles a largo plazo. Como resultado, la reforma del servicio civil fue revisada y rediseñada como el Proyecto de Reforma Institucional (PRI) para apoyar la implementación del Programa Nacional de Integridad22.

El PRI inició un proceso de reforma institucional en varias entidades piloto, a pesar del éxito alcanzado en tres servicios descentralizados altamente politizados y caracterizados por la

20 Secretaria de Desarrollo Institucional - Vicepresidencia de la República. Documento Conceptual

“Continuidad y Profundización del Proyecto de Reforma Institucional”. mayo 2003. 21 Banco Mundial. “Bolivia del padrinazgo al Estado profesional. Análisis de la situación institucional y

de gobernabilidad en Bolivia”. Agosto, 2000. 22 Secretaria de Desarrollo Institucional -Vicepresidencia de la República. “Continuidad y Profundización

del Proyecto de Reforma Institucional”. mayo 2003.



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corrupción (Servicio de Impuestos Nacionales, Aduana Nacional y Servicio Nacional de Caminos), que han modificado sustancialmente las reglas de juego entre el Estado y la sociedad, sin embargo, no han logrado irradiarse al conjunto de la administración pública, ni cambiar las prácticas y hábitos informales de los funcionarios que transformen sustancialmente el rol de las organizaciones públicas23.

La persistencia de estas deficiencias micro institucionales del sector público es originada, entre otros factores por: la débil formación de los recursos humanos, reglas y procedimientos complejos, y sistemas incompletos de manejo financiero, presupuestario y de control; conlleva a que las acciones o decisiones que se toman en el nivel formal no necesariamente tengan el impacto esperado a nivel de los operadores de reforma, y que incluso presenten resultados contraproducentes como consecuencia de la lógica de comportamiento informal.

En el desarrollo de las reformas todavía no se ha encontrado el nivel óptimo de relacionamiento entre las acciones formales y aquellas irregulares, de modo que la formalidad tenga mayor predominio sobre las que no se enmarcan en la normatividad, lo que posibilite que las dinámicas en los niveles macro y micro institucionales apunten a mejorar la gestión pública.

Las reformas señaladas han producido un modelo administración pública que se caracteriza por: (I) la fragilidad de su estructura orgánica (ministerial), desde 1982, durante los cinco periodos gubernamentales (1985, 1989, 1993, 1997 y 2002), se ha modificado su organización, atribuciones y número de ministerios; (II) una cultura burocrática que responde, en gran parte, a la lógica y la dinámica que cada coalición partidaria de gobierno le imprime, en detrimento del desarrollo de una cultura de servicio público; (III) la configuración de diferentes pisos administrativos distanciados y aislados, así por ejemplo: en un extremo se encuentran el grupo más selecto de profesionales con mejores remuneraciones salariales, conformado por consultores, asesores o ejecutivos, principalmente del sistema regulatorio (superintendencias), áreas clave del sector económico y político; el otro extremo, esta conformado por una burocracia más inestable y menos institucionalizada que percibe salarios menores, dependiente de los arreglos políticos que establecen los partidos en función de gobierno, destacándose principalmente los ministerios del área social; (IV) la preeminencia de un estilo decisionista, emergente del sistema (semi) presidencialista que mediante la formación de alianzas de mayorías parlamentarias le permiten gozar al Presidente de la República y su entorno ministerial de poderes exclusivos y discrecionales para el ejercicio gubernamental; (V) la vigencia de un modelo de análisis tecno-económico, el cálculo instrumental, la eficiencia económica, el cumplimiento de objetivos y metas, son los instrumentos privilegiados para el diseño e implementación de programas y proyectos y finalmente, (VI) un estilo decisorio personalizado e impositivo, reacio a rendir cuentas a la ciudadanía y temeroso al ejercicio del debate y la argumentación en el espacio público.

2.4. La Insuficiente Reforma Constitucional

Las reformas institucionales implementadas se han caracterizado por el aislamiento y la fragmentación de acciones en los distintos poderes del Estado. En algunos casos han respondido a coyunturas políticas y conflictos sociales que culminaron con la implantación de reformas improvisadas y reactivas, las reformas realizadas a la Constitución Política del Estado y su implantación se inscriben en esta lógica reformista.

De este modo, se ha llegado a una espiral de Reformas Constitucionales fragmentadas y coyunturales que no han respondido a una concepción y visión integral y coherente del Estado que el País necesita y requiere construir24 . Por ello, entre las grandes limitaciones del tratamiento constitucional se pueden destacar: (I) la noción jurídica deficitaria de la vitalidad

23 Idem. 24 Consejo Ciudadano de la Reforma Constitucional. Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma

Constitucional. noviembre 2001.



que tiene la Constitución para la construcción de reglas de juego en los distintos ámbitos de la economía, la política y la sociedad; (II) la debilidad programática e ideológica de los partidos políticos, élite nacional, organizaciones sindicales, empresariales y otras para visionar e imaginar un nuevo orden institucional estatal que oriente los cambios necesarios a la Constitución; (III) el carácter coyuntural y fragmentado de las reformas constitucionales y; (IV) el desencuentro entre la vigencia de la Constitución y validez real que los distintos actores vienen desplegando en la dinámica social y política.

Situación que nos ha llevado a ubicarnos en un contexto complejo, difícil e incierto, pero a la vez poderoso para realizar una reforma global de la Constitución adecuado a la imagen futura de la nación que queremos construir a través de la Asamblea Nacional Constituyente.

2.5. Ausencia de Cultura Institucional

En Santa Cruz, y Bolivia toda, existe una profunda carencia de cultura institucional, no se conoce la importancia de las instituciones o, peor aún, no se sabe para qué sirven ellas; de manera usual, las reglas de juego no son vistas como instituciones, sino solamente son observadas como andamiajes jurídicos que no es necesario respetar.

De esta forma, una de las grandes dificultades para el éxito y consolidación de las reformas institucionales, es la ausencia de cultura institucional al interior de la sociedad; quizás, se debe, en parte a que muchas instituciones fueron impuestas, o la mayoría de ellas sólo recibió la aprobación de grupos muy pequeños de la población, de élites que son, precisamente, quienes han diseñado la institucionalidad, muchas veces dejando de lado la escasa cultura institucional de la población. Por ello, no es casual que las instituciones formales tengan muy poco apego o legitimidad, mientras paralelamente las instituciones o reglas de funcionamiento de la informalidad económica o política tienen multitudes de adherentes.

Esta carencia, de cultura institucional, ha llevado a una insuficiente valoración de su importancia para el desarrollo de la democracia, la economía, la política, la equidad, la justicia, etc. Situación que ha llevado a que las instituciones se confundan con los edificios públicos de gobierno o, en muchos casos, con algunos liderazgos personales.

En este sentido, es preocupante la conclusión que arroja la Encuesta de Capacidades Políticas del Informe de Desarrollo Humano de Bolivia 2004, cuando sostiene que Santa Cruz presenta el más bajo índice de capital social del País25. El capital social se refiere a la presencia de normas de reciprocidad y la existencia de redes de participación cívica en la sociedad. El índice de capital social procura medir el grado de involucramiento de las personas en la vida asociativa, su implicancia cívica en su comunidad/barrio y la confianza que tienen en otras personas.

El mencionado estudio destaca también la debilidad institucional cruceña haciendo un análisis desagregado del índice de competitividad regional, el mismo que pone en cuestión las capacidades institucionales para proveer un entorno competitivo que favorezca y promueva las actividades empresariales. Señala el estudio que estas bajas capacidades institucionales para gestionar las profundas transformaciones de la sociedad cruceña, se constituyen en el principal obstáculo para la competitividad de la primera economía regional del País26.

25 PNUD (2004). Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz. 26 Idem.



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3. SANTA CRUZ ANTE EL DESAFÍO DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL

3.1. Aspectos Institucionales y Organizativos en el Departamento de Santa Cruz

La aplicación de las reformas Estructurales han modificado y ampliado las formas de relación que tiene el Estado con la sociedad civil y han permitido establecer el rol del Estado como ente normativo y orientador del desarrollo, el cual busca a través de sus actividades organizar y distribuir de una manera equitativa y eficiente la oferta estatal en función a la demanda social.

La necesidad de conocer cómo se manifiesta y estructura el Estado en el Departamento, es de capital importancia para alcanzar una eficiente gestión y una adecuada coordinación interinstitucional entre los diferentes órganos estatales.

3.2. División Político Administrativo del Departamento de Santa Cruz

Para fines Político Administrativos, el País se divide en departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones. El departamento de Santa Cruz tiene 15 provincias, 56 secciones de provincia (municipios) y 172 cantones.

El Gobierno boliviano está dividido en tres poderes separados: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, éste último cuenta con un Fiscal General independiente de los tres poderes.

El Poder Legislativo, tiene como rol dictar leyes, abrogarlas, derogarlas etc.; está representado por el Congreso Nacional a través de los Senadores (Cámara alta) y los Diputados (Cámara baja). En total hay 27 senadores y 130 diputados, (uninominales y plurinominales), cuya asignación por departamentos está en función al número de habitantes.

El Vicepresidente, las comisiones legislativas y los órganos comunes a las dos cámaras, forman parte del poder legislativo.

El Poder Judicial, es el ente que administra la justicia y aplica la Ley. Este poder goza de autonomía económica. Este poder está conformado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (12 magistrados), las Cortes Superiores de Distrito, los tribunales, Jueces de instancia y demás tribunales y juzgados que establece la Ley. El Consejo de la Judicatura y el Tribunal Constitucional también forman parte del Poder Judicial.

El Poder Ejecutivo, se constituye en un poder que norma y coordina las funciones que realiza el Estado, a través de las actividades que cumplen los Ministerios en el Nivel Nacional y las Prefecturas en el Nivel Departamental. Es el encargado de ejecutar (hacer cumplir) las leyes y las sentencias emitidas por los poderes legislativo y judicial. Su estructura tiene dos niveles, la administración nacional y la departamental.

La administración Nacional, esta conformada por el Presidente de la República y los Ministros de Estado. Los Servicios Nacionales, las Instituciones Públicas y las Empresas Públicas son instancias operativas relacionadas con el funcionamiento de los ministerios.

Los Servicios Nacionales, se encargan de administrar regímenes específicos, con atribuciones, competencia de alcance nacional. Ellos son:

Servicio Nacional de Migración.

Servicio de Impuestos Internos.



Servicio Nacional de Aduanas.

Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales.

Servicio Nacional de Registro de Comercio.

Servicio Nacional de Áreas Protegidas.

Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria.

Servicio Nacional de Caminos.

Las Instituciones Públicas desarrollan, por delegación, actividades económicas y sociales, tienen autonomía de gestión y generalmente están presididos por Directorios sujetos a la tuición de un Ministerio de área, entre ellas se tiene:

Fondo de Inversión Productiva y Social -FPS.

Instituto Geográfico Militar -IGM.

El Instituto Nacional de Reforma Agraria -INRA.

Las Empresas Públicas, son las entidades constituidas con capital del Estado que desarrollan actividades de producción y servicios. En el Departamento existen las siguientes empresas públicas:

Empresa de Correos de Bolivia.

Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (residual).

Empresa Nacional de Televisión.

Respecto a la administración departamental, su base legal de funcionamiento es la Constitución Política del Estado -CPE, la Ley de Descentralización, el Decreto No. 25060 de estructura de las Prefecturas de fecha 02/06/98, y los decretos de creación y funcionamiento de los Servicios Departamentales. Se organiza bajo un régimen de descentralización administrativa, que implica el proceso de transferencia de ciertas competencias, sin que implique la delegación de las facultades de legislar, juzgar y constituir su propio gobierno. Conforme con la Ley de Descentralización, la autoridad departamental es el Prefecto.

En cada una de las 15 provincias del Departamento existe una Subprefectura a la cabeza del Subprefecto, designado por el Prefecto y goza de la misma autoridad y atribución del Prefecto en su territorio. En los Cantones, los Corregidores cumplen las mismas funciones que los anteriores en su jurisdicción.

3.3. Las Instituciones Públicas en el Departamento

3.3.1. Prefectura del Departamento

La Prefectura de Santa Cruz es la institución pública descentralizada administrativamente, representante del Poder Ejecutivo a nivel departamental, que en el marco de la economía legal vigente está encargada27 de:

Planificar el desarrollo regional en un marco participativo.

27 Prefectura del Departamento de Santa Cruz, Plan Estratégico Institucional, 2001.



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Administrar recursos económicos, financieros y bienes de dominio y uso departamental.

Promover la inversión pública enmarcada en el Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social de Santa Cruz (PDDES), de acuerdo con las Normas del Sistema Nacional de Planificación y en coordinación con los gobiernos municipales.

Gestionar recursos financieros y asistencia técnica necesarios para el desarrollo.

Fortalecer instituciones regionales.

Formular y ejecutar programas y proyectos en coordinación con todos los actores sociales, en el ámbito de su competencia prevista por ley.

Actúa como facilitador en estos procesos, con la finalidad de promover el desarrollo regional armónico, integral, con equidad y equilibrado en los planos económico, social, institucional y ambiental, para mejorar la calidad de vida de los habitantes de Santa Cruz.

3.3.1.1. Los Servicios Departamentales

Son los órganos operativos de las Prefecturas a través de los cuales se administran sectores que demandan manejo técnico especializado, se hallan bajo la responsabilidad técnica y administrativa de un Director Técnico de Servicio Departamental que depende linealmente del Prefecto.

Los Servicios Departamentales son:

Servicio Departamental de Salud (SEDES).

Servicio Departamental de Educación (SEDUCA).

Servicio Departamental Agropecuario (SEDAG).

Servicio Departamental de Gestión Social (SEDEGES).

Servicio Prefectural de Caminos (SEP-CAM).

Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario (SED-FMC).

3.3.1.2. Servicios Delegados por la Prefectura

De acuerdo al Presupuesto 2005 aprobado por el Ministerio de Hacienda para la Prefectura de Santa Cruz, la Prefectura tiene los siguientes Servicios Delegados:

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Andrés Ibáñez.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Warnes.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Obispo Santistevan.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Sara.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Ichilo.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Guarayos.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Ñuflo de Chávez.



Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Velasco.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Ángel Sandoval.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Chiquitos.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Germán Busch.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Vallegrande.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Florida.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia M.M. Caballero.

Mantenimiento Rutinario de Caminos en la Provincia Cordillera.

Programa de Asistencia Social.

3.3.1.3. Transferencias de Recursos a Otras Instituciones

Igualmente, que para los servicios delegados, el Presupuesto 2005, de la Prefectura de Santa Cruz, comprende las siguientes transferencias:

1. Programa de Control del Picudo Mexicano. (SENASAG).

2. Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa -PRONEFA (SENASAG).

3. Programa Nacional de Control y Erradicación de la Salmonelosis y Sanidad Aviar PRONESA (SENASAG).

4. Programa de Mejoramiento Genético Bovino de Carne (Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno).

5. Mejoramiento y Difusión de Semilla de Arroz para Pequeños Agricultores.

6. Fortalecimiento de la Investigación Mediante Comunicación Estratégica Agropecuaria y Forestal.

7. Investigación en Producción y Comercialización de Semillas producidas Bajo Sistemas de Riego y Secano.

8. Valoración de Servicios Ambientales en Sistemas Agropecuarios y Forestales.

9. Investigación y Transferencia del Cultivo de Trigo.

10. Investigación, Producción y Transferencia de Tecnologías del Cultivo de Arroz para el departamento de Santa Cruz.

11. Investigación y Transferencia de Tecnología para el Cultivo de Maíz en los Valles y Chaco de departamento de Santa Cruz.

12. Investigación y Transferencia de Tecnología en Cultivos Frutales y Perennes para el Trópico y Valles.

13. Investigación y Transferencia de Tecnología en Producción Bovina y Animales Menores en Sistemas de Producción Tropicales.



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14. Sistema de Producción Agroforestal para el departamento de Santa Cruz.

15. Alternativas de Uso y Manejo Diversificado y Sostenible de Bosques.

16. Desarrollo de Variedades y Manejo del Cultivo de Soya.

17. Mejoramiento Genético y Manejo Integral del Cultivo del Algodón.

18. Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria para el Mejoramiento de la Productividad a Través del Laboratorio de Análisis de suelo y agua del CIAT.

19. Investigación, Difusión y Producción de Diferentes Variedades de Semilla de Sésamo (LIDIVET).

20. Fundación Trabajo (MyPE).

21. Fundación Trabajo Empresa.

22. Construcción Carretera San Isidro – Comarapa.

23. Construcción Carretera Puente Arce - la Palizada.

24. Construcción Puente Eisenhower.

25. Construcción Carretera San José - Taperas – Robore.

26. Construcción Carretera Paraíso - el Tinto.

27. Construcción Carretera el Tinto - San José.

28. Reparación Carretera Boyuibe – Yacuiba.

29. Construcción Puente Pailas sobre el Río Grande.

30. Rehabilitación carretera Roboré - el Carmen.

31. Construcción de Puentes Roboré - el Carmen y Tramos Críticos.

32. Programa de Protección Ambiental y Social Corredor Santa Cruz - Puerto Suárez.

33. Construcción Hospital Saipina.

34. Defensivos río Piraí - Brazo Antiguo Zona Las Cabañas- 4ta Fase.

35. Defensivos del río Piraí zona Meandro Porongo 3er Fase.

36. Limpieza y Canalización río Piraicito - Zona la Palizada - Tramo III.

37. Defensivos del río Piraí - Puente la Bélgica.

38. Defensivos río Chané - zona Aguaí.

39. Defensivos río grande - zona Burgos - Bolívar - la Niña- 1ra Fase.

40. Defensivos río Grande - zona Puerto Frerking - Limoncitos - 1ra Fase.



41. Servicio al Mejoramiento de la Navegación Amazónica (SEMENA).

42. Proyecto Carenas.

43. Proyecto de Inversión.

44. Proyectos de Inversión Concurrente.

45. Programa de Emergencia.

3.3.2. Brigada Parlamentaria Cruceña

Conformada por representantes nacionales, ante el Poder Legislativo. Los parlamentarios cruceños así como el resto de los representantes del País son elegidos y su rol a nivel departamental es hacer seguimiento a la actividad regional. La Brigada parlamentaria del Departamento está conformada por 3 Senadores Titulares (3 suplentes), 11 Diputados Plurinominales titulares (11 suplentes) y 11 Diputados Uninominales titulares (11 suplentes).

3.3.3. Corte Nacional Electoral

El Régimen Electoral es la base del sistema democrático, participativo y representativo, responde a principios que permiten orientar los procesos de constitución democrática: soberanía popular, igualdad, participación, transparencia, autonomía, independencia y finalmente imparcialidad.

El régimen electoral está representado por la Corte Nacional Electoral, que es un ente autónomo, independiente e imparcial que tiene como rol establecer procedimientos para elegir a los representantes ante los órganos de gobierno sobre la base de la democracia.

Las Corte Departamental de Santa Cruz está integrada por dos Salas, constituidas por cinco Vocales cada una de ellas. Una atiende a la Provincia Andrés Ibáñez y la otra a las demás provincias del Departamento.

3.3.4. Corte Superior del Distrito

Dependiente del Poder Judicial, esta integrada por vocales; tiene como función administrar Justicia y aplicar la Ley. También existen Juzgados inferiores conformados por jueces inferiores, notarios registradores, en los recintos judiciales hay juzgados de partido en materia civil comercial, del menor, de trabajo y seguridad social, de minería y administrativos.

Los Órganos de defensa de la sociedad están constituidos por el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo.

3.3.5. Ministerio Público, Fiscalía Departamental

El Ministerio Público como representante del Estado y la sociedad es independiente de los tres poderes del Estado, interviene obligatoriamente en la defensa de los derechos ciudadanos e intereses públicos; su estructura departamental está conformada por el Fiscal de Distrito, Fiscales de Materia y Fiscales Asistentes.

3.3.6. Defensor del Pueblo

En el Departamento existe una oficina de Defensoría de carácter desconcentrado, su rol es velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías de las personas, ocasionados por actos, hechos u omisiones de la administración pública o de órganos privados



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que prestan servicios públicos. Así mismo, se encarga de la promoción y divulgación de los derechos humanos.

3.3.7. Regímenes Especiales: Conformado por los Municipios

Son considerados como Unidades Políticas y Administrativas, las que se constituyen en la base del ordenamiento territorial del Estado unitario y democrático en una jurisdicción determinada.

La Autonomía Municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica ejercida por el Gobierno Municipal, en el ámbito jurisdiccional de la sección de provincia. No son parte de ningún poder del Estado y su autonomía se caracteriza porque constituyen su propio Gobierno por si mismo28 .

El rol de los municipios es contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del municipio. En el Departamento existen 56 Municipios.

3.3.8. Instituciones Educativas

El Régimen Cultural establecido por la CPE comprende tres grandes áreas: la educación escolar pública y privada; la educación superior universitaria y todas las manifestaciones de arte y cultura boliviana.

El rol del Sistema Educativo Nacional es garantizar la sólida y permanente formación de los recursos humanos, mejorar la calidad y la eficiencia de la educación, haciéndola adecuada a las necesidades de la comunidad y lograr la democratización de los servicios educativos a partir de la plena cobertura en el nivel primario.

El rol de la Universidad es el desarrollo de la investigación, la docencia, la extensión y la difusión cultural.

La Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), así como el resto de las universidades públicas del País, es autónoma y todas tienen la misma jerarquía. La UAGRM tiene su Estatuto, elige sus propias autoridades y administra su patrimonio cultural, físico, económico y financiero.

El Gobierno de la Universidad lo ejercen los profesores y los alumnos, dentro del régimen paritario de representación por medio de los siguientes órganos: el Claustro Universitario y el Consejo Universitario.

La oferta de estudios de la Universidad Estatal cruceña es bastante amplia, pues cuenta con 12 facultades, 55 carreras a nivel de licenciatura y técnico superior. Las facultades tienen 6 centros e institutos de investigación y cuenta con otros 2 institutos: uno de capacitación de enseñanza politécnica dirigido a ciudadanos de bajo grado de escolaridad que pertenecen al sector popular, obrero y campesino, y otro de Tecnologías de la Información, como una alternativa de formación, asesoramiento y apoyo técnico, en el área de la informática.

3.3.9. Contraloría General de la República - Gerencia Santa Cruz

La Contraloría de la República es un órgano con características especiales, tanto en las funciones que cumple y atribuciones otorgadas como en su estructura, además que no se halla incorporada en ninguno de los Poderes del Estado.

28 Art. 4 Ley de Municipalidades.



El rol de la Contraloría es el control fiscal sobre las operaciones de entidades autónomas, autárquicas y sociedades de economía mixta, y la facultad de revisar mediante auditorias especializadas la gestión anual de las entidades del sector público.

A nivel departamental es una instancia desconcentrada y responde estructuralmente al Contralor General. La gerencia tiene independencia en la ejecución de sus tareas y elabora su programa operativo anual regional.

La Contraloría General de la República, cumple con sus planes y programas de operaciones anuales; sin embargo, tiene limitaciones presupuestarias que impide contar con mayores recursos humanos necesarios para ejercitar el control Gubernamental con el alcance y la frecuencia deseada.

La Contraloría General de República tiene un Centro de Capacitación “CENCAP” que capacita a los funcionarios públicos con el propósito de complementar, actualizar y especializar la formación técnica y profesional de los funcionarios, a fin de lograr mayores niveles de eficacia en la implantación de los sistemas de administración a cargo de cada entidad del sector público.

3.3.10. Renta Interna

En el año 2003, Santa Cruz contribuyó con 23,87% de las recaudaciones por renta interna, que significó 1.929,75 millones de bolivianos. El total recaudado aumentó en 15,76%, explicado por el incremento de las recaudaciones de Santa Cruz 46,09%, como lo señala el siguiente cuadro:



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Cuadro No 1. Recaudación de la Renta Interna, 2002 – 2003 (p), (En millones de bolivianos)

2002 (P) 2003 Variación

Bolivia 7.627,59 8.085,50 6,00

Total Santa Cruz (Departamento) 1.667,07 1.929,75 15,76

Santa Cruz de la Sierra 263,37 384,75 46,09

Grandes Contribuyentes 1.403,70 1.545,00 10,07

Fuente: Servicio Nacional de Impuestos. (P): Preliminar.

3.3.10.1. Renta Aduanera

En la gestión 2003, el departamento de Santa Cruz contribuyó al total nacional de las recaudaciones aduaneras con 38,89%, que significó 225,84 millones de bolivianos; monto menor en 34,09 millones de bolivianos, al recaudado por el mismo concepto el año 2002. Las dependencias aduaneras con mayor participación fueron: Santa Cruz de la Sierra 37,72%, Aeropuerto de Viru Viru 22,37% y Zona Franca Warnes 17,92%.

Cuadro No 2. Recaudación Aduanera, 2002 – 2003 (p), (En millones de bolivianos)

Recaudación

2002 Recaudación

2003

Índice de Variación

porcentual

Bolivia 602,71 566,16 -6,06

Total Santa Cruz 259,93 225,84 -13,12

Santa Cruz de la Sierra 117,31 85,19 -27,38

Aeropuerto Viru viru 47,57 50,51 6,18

Puerto Suárez 0,63 0,91 44,44

Zona Franca Puerto Aguirre 4,97 5,69 14,49

Zona Franca Santa Cruz 27,77 32,96 18,69

Zona Franca Puerto Suárez 30,57 9,91 -67,58

Zona Franca Warnes 31,06 40,46 30,26

Otros 0,05 0,21 320,00

Fuente: Servicio Nacional de Aduana-INE. Estadísticas del Dpto. de Santa Cruz 2004. (p): Preliminar.

La Aduana cuenta con poco personal y falta de apoyo logístico para controlar el contrabando.



3.3.11. El Sistema Regulatorio Departamental

El Sistema de Regulación en Bolivia esta compuesto por tres grandes áreas: Sistema de Regulación de Recursos Naturales (SIRENARE), Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y Sistema de Regulación Financiera (SIREFI). Sus funciones están orientadas a dar mayor seguridad jurídica, promover la competitividad, eficiencia y transparencia de los mercados mediante la aplicación técnica y jurídica de normas de supervisión. A nivel departamental existen oficinas locales.

El SIRESE, esta conformado, por una Superintendencia General y 5 Superintendencias Sectoriales (de Hidrocarburos, de Telecomunicaciones, de Transportes, de Electricidad y de Saneamiento Básico.

El SIREFI esta conformado por una Superintendencia General y las Superintendencias de Bancos y la de Pensiones, Valores y Seguros.

El SIRENARE, esta conformado por las Superintendencias Agraria y Forestal.

3.3.12. Fuerzas Armadas de la Nación

El Rol de las Fuerzas Armadas es defender y conservar la independencia nacional, la seguridad, estabilidad de la República, el honor y la soberanía nacional. También coopera en el desarrollo del País; para este fin, controlan y conservan la integridad territorial, las aguas y espacio aéreo, contribuyen a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales.

Las Fuerzas Armadas están integradas por efectivos del Ejército Nacional, la Fuerza Aérea y la Fuerza Naval, organizadas en grandes y pequeñas unidades, institutos y reparticiones militares.

En el Departamento existen tres Divisiones de Ejercito: la 8va. División (con asiento en Santa Cruz de la Sierra, 6 Unidades Operativas Directas y 4 Disciplinarias), la 4ta. División (en Camiri y 4 Unidades Operativas) y la 5ta. División de Ejercito (con asiento en Roboré y 5 Unidades Operativas).

Respecto a la Fuerza Aérea Boliviana, en Santa Cruz de la Sierra está asentada la 3ra. Brigada Aérea.

3.3.13. Policía Nacional

Su rol es la defensa de la sociedad y la conservación del orden público y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio. Su estructura institucional la componen una administración central y una administración desconcentrada, sus respectivos organismos de dirección, control disciplinario y apoyo.

La Institución del Orden está a cargo de un Comandante General de la Policía, quien ejerce funciones directivas y de mando en todo el territorio nacional.

En el Departamento existe el Comando Departamental de la Policía y cuenta con los siguientes Organismos Operativos:

Unidad de Orden y Seguridad.

Unidad de Transito.

Unidad de Criminalística y Policía Judicial.

Unidad de Policía Aduanera.



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Juzgados Policiales.

Policía Femenina.

Unidades de de Policía Provincia y Fronteriza.

Unidades de Control de Substancias Peligrosas.

La Policía Departamental cuenta con muchas dificultades administrativas, logísticas y poco personal, lo que dificulta las tareas operativas de prevención, seguridad y lucha contra el delito. La falta de infraestructura es otro problema para la Policía, pues ni la penitenciaria, ni en el resto de las reparticiones cuenta con infraestructura suficiente y adecuada. Finalmente, la policía sufre desgaste por las permanentes denuncias de corrupción en recintos carcelarios, DIPROVE, Transito, PTJ y otras reparticiones.

3.3.14. Principal Limitación y Problema de Todas las Instituciones Públicas en el Departamento

No hay confianza en las instituciones publicas y mas bien son cuestionadas por ineficientes y burócratas29 el índice de confianza institucional para el 2001 fue de 35% para Santa Cruz. A nivel urbano la desconfianza es del 43% y a nivel rural del 33%.

La mayoría de las instituciones públicas no funcionan con eficiencia y responsabilidad.

La gente desconoce para que fueron creadas las Superintendencias y las rechaza. En el medio popular, se considera que las Superintendencias defienden los intereses de los empresarios privados.

3.4. El Rol de las Instituciones Privadas Cruceñas

3.4.1. La Empresa Privada

El departamento de Santa Cruz, con una población de 2.029.471 habitantes en el año 2001, y sobre todo desde su ciudad capital, Santa Cruz de la Sierra (1.135.526 hab.), se ha convertido en los últimos años en el centro más dinámico de la actividad industrial, comercial y de servicios de Bolivia; con una economía en permanente crecimiento, constituyéndose en la primera economía regional del País, con un 30% de participación en el PIB nacional30.

Actualmente, en el Departamento existen muchas empresas de diferentes tamaños y tipos de actuación que definen las diferencias respecto al papel de la innovación. Cabe destacar la importancia del sector financiero; pues la banca cruceña ocupa el primer lugar del País y es la principal plaza de colocación de créditos en el País. Existen también importantes servicios de transporte, modernos servicios de comunicación, medios de prensa, así como una serie de servicios de apoyo a la producción, que le dan a Santa Cruz una importante dinámica.

Una característica del empresariado cruceño es el emprendimiento, el desafío a los cambios nacionales e internacionales en su afán de competitividad y lucro, son grandes contribuyentes al erario nacional y están organizados en cámara y gremios, para representar, fortalecer y defender los intereses del empresario privado. A continuación se hace una breve identificación del empresariado cruceño agrupado en cámaras y/o asociaciones que influyen en el quehacer político-institucional, económico, ambiental y social del Departamento.

29 PNUD – 2004. Informe de Desarrollo Humano Santa Cruz – 2004. 30 Idem.



3.4.2. Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo - CAINCO

La CAINCO es una asociación gremial que aglutina a 1.500 empresas industriales, comerciales, de servicios y turismo, legalmente establecidas en el departamento de Santa Cruz31. La CAINCO, promueve el desarrollo, la competitividad, la protección y la defensa de los intereses de las empresas, coadyuvando al progreso económico y social de Santa Cruz y de Bolivia. La CAINCO, crea, dirige y promueve proyectos de apoyo al desarrollo empresarial, socia fundadora32 de: Universidad Privada de Santa Cruz (UPSA); Feria Exposición de Santa Cruz (FEXPOCRUZ); Financiera de Desarrollo S.A. (FINDESA); Periódico "EL MUNDO". A nivel internacional es socia de AICO; de la Asociación Latinoamericana de Bolsas de Subcontratación (ALASUB); Cámara de Comercio Latina de Estados Unidos (CAMACOL) y de EAN INTERNACIONAL.

3.4.3. Cámara Agropecuaria del Oriente -CAO

Fundada en octubre de 1964, promueve el desarrollo integral y sostenible del sector agropecuario y agroindustrial de la región. La CAO es un referente para la generación de políticas públicas para el sector agropecuario y exportador. A su vez, es parte de la Confederación Agropecuaria Nacional (CONFEAGRO).

Aglutina a más de 60.000 productores agropecuarios y sus asociaciones afiliadas son 13: Productores de oleaginosas y trigo (ANAPO); algodón (ADEPA); ganadería (FEGASACRUZ); leche (FEDEPLE); frutas y hortalizas (ASOHFRUT); avicultura (ADA); porcinocultura (ADEPOR); maíz, sorgo, girasol, frejol (PROMASOR); caña y azúcar (F:C:S:C: - CONALCA - ASOCAÑA - SOCA); arroz (FENCA).

3.4.4. Cámara de Exportación - CADEX

Creada en julio de 1986, la Cámara de Exportadores de Santa Cruz (CADEX) es una entidad de derecho privado sin fines de lucro, que agrupa a todas las personas, tanto naturales como jurídicas dedicadas a la actividad exportadora de bienes y/o servicios, establecidas en el departamento de Santa Cruz y de otras regiones del País donde no se cuenta con instituciones gremiales similares. CADEX, tiene 300 socios activos33 (empresas exportadoras).

3.4.5. Asociación de Bancos Privados – Regional Santa Cruz - ASOBAN

ASOBAN SANTA CRUZ34, filial de ASOBAN, fue creada el 11 de mayo de 1970, es la filial más importante de toda la República. ASOBAN-SC, aglutina el mayor movimiento bancario boliviano. Su manejo es autónomo y en coordinación permanente con ASOBAN NACIONAL.

En el Departamento, los bancos afiliados son 11: Banco Nacional de Bolivia, Banco Mercantil, Banco de Crédito, Banco de la Nación Argentina, Banco BISA, City Bank, Banco Santa Cruz, Banco Unión, Banco Económico, Banco Ganadero y Banco Sol.

3.4.6. Instituto Boliviano de Comercio Exterior - IBCE

El IBCE es una institución privada35 y técnica de promoción del comercio, cuyo trabajo se enmarca en el cumplimiento de los grandes objetivos nacionales de expansión del comercio

31 http://WWW.cainco.org.bo/es/somos/alcance.asp. 32 Miembros del Directorio DEL IBCE, en http:WWW.cainco,org.bo/MiemDire.htm. 33 http://WWW,cadex.org/institucional.htm. 34 http://WWW.asobansantacruz.com/asoban/quienes.htm. 35 Qué es el IBCE, perfil institucional en: http://WWW.ibce.org.bo/perfil.htm.

http://www.asoban.santa/



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hacia nuevos mercados. Sus principales actividades son: información comercial, promoción de negocios y asistencia técnica especializada.

3.4.7. Cámara de la Construcción de Santa Cruz - CADECOCRUZ

La Cámara de la Industria de la Construcción de Santa Cruz es una entidad gremial sin fines de lucro, cuyo propósito fundamental esta dirigido a defender y representar los intereses de las empresas asociadas y promover su competitividad empresarial. En total sus afiliados36 ascienden 118 empresas, (incluidas empresas de Villamontes y Yacuiba).

3.4.8. Cámara Hotelera - CH

Tiene como asociados a hoteles, hostales, residenciales, alojamientos, etc, que suman en total 160 miembros asociados como ser: Hoteles (56), Aparth Hotel (2), Hostales (2) y Residenciales – Alojamientos (102).

3.4.9. Cámara Forestal de Bolivia - CFB

La Cámara Forestal de Bolivia37 es una institución privada sin fines de lucro y con alcance nacional, fue creada en septiembre de 1964 como Cámara de Explotación Forestal, desde noviembre de 1997 asume el nombre de Cámara Forestal de Bolivia. Los agremiados son empresas de aprovechamiento forestal, aserraderos, industrializadoras y comercializadoras y se aglutinan en dos grandes grupos:

Empresarial: con mas de 100 socios.

Institucional: Cámaras forestales departamentales y /o Asociaciones forestales sectoriales o regionales.

3.4.10. Cámara Boliviana de Hidrocarburos - CBH

La Cámara Boliviana de Hidrocarburos fue creada el 20 de agosto de 1986, en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra como una institución de derecho privado, sin fines de lucro, con patrimonio propio y autonomía de gestión, económica y financiera. Aglutina a 157 empresas38, clasificadas en cuatro Grupos de empresas de acuerdo a su actividad específica.

3.4.11. Cámara Regional de Despachantes de Aduana

Creada en marzo de 1969. Representa los intereses de sus afiliados; quienes prestan servicios de despachos aduaneros de exportación e importación y facilitan las operaciones de comercio exterior. La Cámara cuenta con 45 empresas despachadoras de aduana39.

3.4.12. Cámara Departamental de la Pequeña Industria y Artesanía -CADEPIA

CADEPIA Santa Cruz es una entidad gremial – empresarial, con personería jurídica de derecho privado sin fines de lucro, conformada para defender, apoyar, impulsar y desarrollar la Pequeña Industria y la Artesanía en todo el Departamento.

36 http://WWW.cadecruz.org.bo/DirectorioAsociados.asp 37 http://WWW.cfb.org.bo/cfbinicio/frainicio.htm 38 http://WWW.cbh.org.bo/sitio/dochtml.php?doc=HISTORIA 39 http://WWW.crdascz,com/inicio.htm



La Cámara de la Pequeña y mediana industria y artesanía aglutina a más de mil doscientas (1200) pequeñas empresas40, de los sectores de la madera y muebles, metal mecánica, confecciones, calzados, cuero, orfebres, industrias alimenticias, trabajadores de ladrillos, empresarios de marroquinería, artes gráficas y otros.

Las asociaciones afiliadas a CADEPIA Santa Cruz son:

1. Asociación de Orfebres Santa Cruz - ASORCRUZ.

2. Asociación Departamental de la Industria Alimenticia – ADIA.

3. Asociación de Empresas Madereras de Santa Cruz – ASEMCRUZ.

4. Asociación de Confecciones Santa Cruz – ASDECRUZ.

5. Unión de artesanos Santa Cruz – UNARCRUZ.

6. Asociación de Sastres.

7. Asociación de Productores de Teja y Ladrillos – APROTEL.

8. Asociación de Marroquinería y Calzados.

9. Asociación de Químicos y No Metálicos.

10. ADEPI Plan 3000.

11. ADEPI Yapacaní.

12. ADEPI Montero.

13. ADEPI El Torno.

14. ADEPI Camiri.

3.4.13. Universidades Privadas

La existencia de varias universidades Privadas en el Departamento, hacen parte de la política del desarrollo económico social del País porque dan respuesta a necesidades de la sociedad formando recursos humanos.

En el Departamento existen 12 Universidades Privadas que cuentan con una gran variedad de carreras a nivel técnico y licenciatura. La mayoría de ellas tienen posgrados.

1. Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra –UPSA.

2. Universidad Católica Boliviana “San Pablo”.

3. Universidad Evangélica Boliviana.

4. Universidad Cristiana de Bolivia.

5. Universidad Nacional Ecológica –UNE.

40 Fuente: El Nuevo Día, Sección Portafolio, del 10 de febrero de 2005.



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6. Universidad NUR.

7. Universidad Técnica Privada de Santa Cruz –UTEPSA.

8. Universidad Privada Domingo Savio.

9. Universidad Empresarial “Mateo Kuljis”.

10. Universidad CUMBRE.

11. Universidad Santo Tomas de Aquino de Bolivia.

12. Universidad Nacional del Oriente –UNO.

3.4.14. Las Fundaciones

3.4.14.1. Las Fundaciones para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario (FDTA)

Las FDTA son instituciones sin fines de lucro y de naturaleza mixta, que están conformadas por el sector público y privado. Estas instituciones forman parte del Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA), el cual se constituye en un programa permanente del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios que promueve el desarrollo tecnológico en las cadenas productivas del sector agropecuario, forestal y agroindustrial en las cuatro macrorregiones del País: Altiplano, Chaco, Trópico Húmedo y Valles.

Tienen autonomía de gestión administrativa y técnica, y cuentan con patrimonio propio. Además, financian la ejecución de los Proyectos de Innovación Tecnológica Aplicada (PITA) a través de los Fondos Competitivos de Innovación (FCI). Las FDTA cuentan con un conjunto de oferentes (Instituciones de desarrollo rural, las ONG, Universidades, entidades de investigación, etc.) y cuentan con capacidad técnica y administrativa para ejecutar los proyectos.

Las fundaciones que apoyan el desarrollo regional y/o departamental, son:

Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario Trópico Húmedo (FDTA-trópico Húmedo). Interviene en todo el Departamento, excepto a los Valles y la provincia Cordillera.

Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario de los Valles (FDTA-Valles). Atiende a los Valles Mesotérmicos del Departamento.

Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario del Chaco (FDTA-Chaco). Atiende a la provincia Cordillera del Departamento.

Principales Limitaciones/Problemas

Trámite burocrático para aprobar proyectos.

Recursos económicos limitados para implementar proyectos.

3.4.14.2. Instituto de Formación Calificada - INFOCAL

A partir del 14 de febrero de 1996 y en el marco de las reformas estructurales del Estado iniciadas por el gobierno de Víctor Paz (1985-1989), INFOCAL pasa a manos de la empresa privada como Fundación. Trabaja con el aporte de los empresarios de Santa Cruz y de organismos internacionales como las SWISCONTACT, GTZ de Alemania, la Cooperación Sueca.



INFOCAL, trabaja en la formación de profesionales técnicos. Cuenta con una larga oferta de cursos para la formación de técnicos.

3.4.15. Las Organizaciones No Gubernamental - ONG

Las Organizaciones No Gubernamental (ONG) o Instituciones Privadas de Desarrollo (IPD), son organizaciones sin fines de lucro que impulsan al desarrollo local, mediante acciones de apoyo a la educación, producción, salud, etc.

En todo el departamento de Santa Cruz las ONG registradas según el INE - 2001, son 120, trabajando tanto en el área urbana como rural, realizando diferentes proyectos que promueven la actividad económica y acciones educativas informales como el fortalecimiento a las organizaciones. También existen instituciones que trabajan en la agropecuaria, servicio a las empresas, medio ambiente y salud.

La mayoría de las ONG reciben financiamiento externo para la ejecución de sus proyectos, en algunos casos las ONG han duplicado la acción institucional, no coordinan con el resto de las instituciones, ni con las instancias públicas.



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Cuadro No 3. Número de las ONG, según Actividad Económica, Año 2003(1)

Actividad Económica Bolivia Santa Cruz Porcentaje

Total 1.278,00 120,00 71,67

Agropecuaria 195,00 16,00 13,33

Minería 12,00 0,00

Industria Manufacturera 96,00 10,00 8,33

Energía Eléctrica 16,00 0,00

Construcción 27,00 1,00 0,83

Comunicación 51,00 3,00 2,50

Financiera 2,00 0,00

Servicio a las Empresas 126,00 15,00 12,50

Educación 156,00 21,00 17,50

Salud 119,00 12,00 10,00

Saneamiento básico 81,00 6,00 5,00

Servicio comunal 6,00 2,00 1,67

Medio Ambiente 96,00 12,00 10,00

No especificado (2) 295,00 22,00 18,33

Fuente: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, Instituto Nacional de Estadística. (1) Existen varias ONG que se dedican a más de una Actividad Económica. (2) No declara la Actividad Económica.

Cabe señalar que por falta de financiamiento externo, algunas ONG y varias IPD, no están concluyendo sus proyectos, lo que significa de alguna manera el cierre de dichas instituciones. Algunas se están convirtiendo en consultoras del Estado, prestando servicios a la Prefectura y a los Municipios.

Problema

En algunos casos las ONG duplican la acción institucional, no coordinan con el resto de las instituciones.



Potencial

Existen una cantidad apreciable en el Departamento con relación a los otros del País de las ONG que prestan servicios a la ciudadanía fortaleciendo campos donde el Estado tiene debilidades para hacerlo (Prefectura y Municipios).

3.4.16. Cooperativismo

De acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas (INE) para el año 2001, el porcentaje de cooperativas de Santa Cruz es de 21,58 con relación al total nacional.

Cuadro No 4. Número de Cooperativas, según Actividad Económica, Año 2002

Actividad Económica Bolivia Santa Cruz Porcentaje

Total 4.731 1.010 100.00

Agropecuaria 1.574,00 427,00 42,28

Minería 830,00 9,00 0,89

Industria Manufacturera 65,00 4,00 0,40

Artesanía 183,00 25,00 2,48

E. Eléctrica 227,00 39,00 3,86

Construcción 199,00 51,00 5,05

Transporte 474,00 117,00 11,58

Comunicaciones 23,00 1,00 0,10

Financiera 415,00 89,00 8,81

Educación 77,00 28,00 2,77

Salud 13,00 2,00 0,20

Servicios varios (2) 651,00 218,00 21,58

Fuente: INALCO – Viceministerio de Cooperativas. Instituto Nacional de Estadística.

(1) Información a septiembre de 2002. (2) Comprende actividades especializadas, integrales y múltiples.



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Principales Problemas/Dificultades

Las cooperativas de servicios son elitistas (COTAS, SAGUAPAG. CRE).

La mayoría de las cooperativas de ahorro y crédito no se encuentra en el sistema de control y seguimiento de la Superintendencia de Banco, Valores y Pensiones.

La normatividad de las cooperativas de ahorro y crédito tiene desactualizado su sistema contable, de rendición de cuentas, etc.

Cooperativas

Existen varias cooperativas aglutinadas en función a las actividades especializadas; integrales y múltiples. El año 2002 INE registro 1.010 cooperativas en todo el Departamento. Las más numerosas son las Cooperativas Agropecuarias (427). Las cooperativas de Servicios Varios son 218; las cooperativas de transporte 117 y las cooperativas financieras 89.

Las cooperativas de servicios públicos más influyentes en el Departamento son: SAGUAPAG, CRE y COTAS.

Las cooperativas de ahorro y crédito, agrupan un significativo número de asociados, pertenecientes principalmente a sectores medios y bajos de la población urbana y rural, constituidos por empleados asalariados, comerciantes, pequeños industriales, productores, artesanos, microempresarios y otros.

Según la Superintendencia de Bancos y entidades financieras41, las cooperativas con licencia de funcionamiento en Santa Cruz son 9: Montero (Montero), Comarapa (Comarapa), Jisunú, San Mateo (Vallegrande), Fátima, San Martín, Trapetrol y Jesús Nazareno. Es decir, estas cooperativas están dentro del marco regulatorio. Existen otras cooperativas que aún no tienen la licencia de funcionamiento de la Superintendencia.

41 Fuente: http://WWW.sbef.gov.bo/memo 2000_evanoban.php

http://www.sbef.gov.bo/memo


Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2006 – 2020 33

4. MARCO POLÍTICO – NORMATIVO QUE CONDICIONA LA INSTITUCIONALIDAD VIGENTE

4.1. El Proceso de Descentralización

Actualmente, referirse a la institucionalidad en Santa Cruz, implica considerar el proceso de descentralización administrativa y política como el principal foco de atención. Gracias a este proceso, en la región y en el resto del País, se ha construido una nueva arquitectura institucional que propone tres niveles de administración territorial: nacional, departamental y municipal, que deberían articularse para el diseño, la concertación y la ejecución de políticas públicas. Dos de estos niveles, el central y el municipal, albergan gobiernos autónomos, con autoridades elegidas por los ciudadanos y responsables ante ellos; en el ámbito departamental sólo ciertas funciones del gobierno central se han desconcentrado. Es precisamente este nivel intermedio o meso, el centro de atención en la actual coyuntura y el que posiblemente necesite o sea objeto de mayores cambios durante la próxima Asamblea Nacional Constituyente.

Ante la importancia y las enormes potencialidades del proceso de descentralización en pos de una mayor democratización, conviene describir muy sucintamente el marco normativo que lo ampara.

El proceso formal de descentralización se materializó con la implantación de cuatro leyes, principalmente. En primer lugar, se encuentra la Ley de Participación Popular (LPP) Número 1551, que regula la configuración del nuevo mundo local; la Ley 1654 de Descentralización Administrativa, que compete la desconcentración de las funciones desde el gobierno central a los departamentos; la Ley 2028 de Municipalidades, que define los roles y responsabilidades de los gobiernos municipales; y la Ley de 2235 del Diálogo Nacional, que da soporte a la extensión del proceso de planificación participativa, intentando involucrar a las municipalidades para que, desde tres áreas concretas: Salud, Educación y Desarrollo Productivo, encabecen la Estrategia de Reducción de la Pobreza del País.

4.2. La Ley de Descentralización Administrativa

La Ley 1654 de Descentralización Administrativa (LDA) promulgada el 28 de julio de 1995, persigue un triple objetivo:

Establecer la estructura del poder ejecutivo a nivel departamental dentro del régimen de desconcentración.

Establecer el régimen de recursos económicos y financieros departamentales.

Mejorar y fortalecer la eficiencia y eficacia de la administración pública territorial en la prestación de servicios.

En este sentido, si el proceso de descentralización se inicia en el nivel municipal, a partir de la formulación de la LPP, con la LDA la regulación de la desconcentración departamental completa el edificio institucional del estado.

La estructura del poder ejecutivo, a nivel departamental, está constituida por la Prefectura conformada, a su vez, por el Prefecto y el Consejo Departamental. La LDA establece en su artículo cuarto que, en cada departamento, el poder ejecutivo está a cargo y se administra por un Prefecto que es designado por el Presidente de la República y que, a su vez, nombra a los subprefectos y a los corregidores, oficiales a cargo de los cantones y que jerárquicamente están por debajo de los subprefectos. Así, la máxima autoridad en la administración departamental es el representante directo del poder ejecutivo.



El artículo tercero de la LDA establece los Consejos Departamentales, en los que están representadas todas las provincias que forman parte del Departamento. Los Consejeros Departamentales son elegidos por los Concejos Municipales de cada una de las provincias; su función es ser el órgano colegiado de consulta, control y fiscalización de los actos administrativos del Prefecto. El Consejo Departamental cuenta entre sus atribuciones, la aprobación de planes, programas y proyectos de desarrollo, la supervisión de los presupuestos anuales, el examen de la gestión de las autoridades prefecturales y la coordinación con los gobiernos municipales.

La transferencia de competencias dispuesta por la LDA se configura como una desconcentración, principalmente, porque las prefecturas reciben potestades de carácter técnico-administrativo y territorial del Estado central. Las atribuciones básicas de la administración departamental son:

Elaborar y ejecutar el presupuesto departamental.

Formular y ejecutar los planes departamentales de desarrollo económico y social.

Diseñar e implantar programas y proyectos de inversión pública.

Administrar y supervisar el funcionamiento de los servicios de asistencia social, cultura, deportes, agropecuarios y vialidad (sin duplicidad con los gobiernos municipales).

Promover la participación popular y canalizar los requerimientos de los municipios y organizaciones indígenas, campesinas y vecinales.

Gestionar créditos.

La LDA es pues una ley, de desconcentración de atribuciones y competencias del poder ejecutivo en las nueve prefecturas del País. Es por ello que el esquema gubernamental en los departamentos refleja la organización multisectorial de los ministerios y de los servicios públicos a nivel nacional.

El Consejo Departamental configurado en la LDA está formado por representantes nombrados por los Alcaldes con lo que se le dota de legitimidad democrática “local”. Las funciones de los Consejos Departamentales contempladas en la LDA son:

Controlar y fiscalizar algunos aspectos de la acción del Prefecto.

Dar el visto bueno. Aprobar la distribución del Presupuesto Departamental elaborado por el Prefecto en base a las disponibilidades que otorga el presupuesto del Gobierno Central.

Colaborar en la redacción y aprobar el Plan de Desarrollo Departamental, especialmente en las competencias e inversiones concurrentes entre el Departamento y las Municipalidades.

Dada la constitución de los Consejos Departamentales, de origen municipal, pero presididos por el Prefecto (designación cruzada), el objetivo institucional obvio es que sean la bisagra entre las dos grandes estructuras ejecutivas del Estado, central y local.



4.3. La Ley de Participación Popular -LPP

La Ley de Participación Popular (LPP) es la primera pieza del programa legislativo que ha encauzado el amplio proceso de descentralización operado en Bolivia durante la última década. Posiblemente, los elementos clave de esta ley se centran en:

El territorio boliviano cuenta con 320 municipios; anteriormente, sólo estaban constituidos los municipios urbanos.

Usar el municipio como unidad básica para la estructuración de una nueva gobernabilidad democrática, para ello, no se construye el municipio sobre el vacío sino que lo enlaza a la gran diversidad de organizaciones comunales históricas, a las que les da base jurídica para integrarse participativamente en el gobierno local. Todo ello se materializa en:

División del territorio nacional en 311 municipalidades autónomas.

Elección directa del alcalde y ampliación del mandato municipal a cinco años.

Reconocimiento oficial de organizaciones comunitarias y de vecinos, que pasan a denominarse Organizaciones Territoriales de Base (OTB), que pueden seguir utilizando sus métodos tradicionales para seleccionar a sus líderes y llevar a cabo sus tareas.

Creación de los Comités de Vigilancia (CV), cuyos miembros son representantes de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), con el objetivo de supervisar la planificación y el presupuesto anual municipal.

Transferencia automática del 20% de los impuestos recaudados a nivel nacional a los municipios que deben distribuirse en función del número de habitantes de la municipalidad (fondos de coparticipación).

Refuerzo del papel recaudador de impuestos y tasas locales de la autoridad municipal.

Establecimiento de un mecanismo de control de los fondos de coparticipación que permite a los CV iniciar un proceso de denuncia a través del poder ejecutivo.

A diez años de iniciado el proceso de Participación Popular, pueden resumirse algunos de sus logros más relevantes:

En cuanto a la consolidación institucional, se reafirmó la estructura institucional de los municipios bolivianos. El municipio es hoy una instancia plenamente reconocida que funciona en todo el País, y cuyos rendimientos son más bien heterogéneos. El logro ha sido menor en la consolidación de las estructuras departamentales.

En términos de vinculación y funcionamiento de los espacios públicos, los mayores éxitos se estarían produciendo en la articulación entre municipios y algunos órganos del gobierno central, sobre todo aquellos que co-financian inversiones y brindan apoyos técnicos y de fortalecimiento institucional como los Fondos de Inversión Social.

En materia de participación, los mecanismos institucionalizados de participación ciudadana ya están establecidos en la mayoría de los municipios. Al mismo tiempo se generaron dinámicas que elevaron la participación en los órganos del gobierno municipal de grupos antes marginados como los indígenas.



4.4. La Ley 2028 de Municipalidades

La municipalización del País que resulta de la adopción de las medidas que contempla la Ley de Participación Popular, requirió de una nueva ley que facilitara la programación y adecuación del mundo municipal al nuevo contexto en el que es el municipio, a través de su Gobierno Municipal autónomo, la expresión básica de la institucionalidad democrática del Estado boliviano y el espacio de articulación y participación de los ciudadanos y ciudadanas, así como de las múltiples formas organizadas de la sociedad.

En octubre de 1999 se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, la misma que propone algunos cambios, por lo que se puede calificar de un ajuste o pulido de la estructura institucional definida en la LPP. Los conceptos nuevos que introduce son:

a) Define mejor las funciones de los CV y su inserción en la estructura municipal.

b) Asigna mayores competencias.

c) La Planificación Participativa Municipal.

d) Regula los Distritos y las Mancomunidades de municipios.

4.5. La Ley 2235 de Diálogo Nacional

La misma filosofía de la Planificación Participativa a nivel local es aplicada a nivel nacional, donde toma el nombre de “Diálogo Nacional”. La Ley de Participación Popular inicia la construcción de una cultura política basada en el diálogo y en la participación social como medios para avanzar en el proceso democrático. En este contexto, en octubre de 1997, el gobierno boliviano convoca al Diálogo Nacional “Bolivia hacia el Siglo XXI”, con el objetivo de dotar a las instancias de toma de decisiones del Estado de las estrategias -marco necesario para orientar su accionar con miras al desarrollo futuro del País. Dicha iniciativa consiste en solicitar la participación de representantes de diversos sectores estatales, partidos políticos y sociedad civil organizada en foros de discusión42.

Sobre la base de esta experiencia, el gobierno convoca en marzo de 2000 a un amplio proceso de consulta a nivel municipal, departamental y nacional con el fin de consensuar entre los poderes del Estado y la sociedad civil políticas públicas dirigidas a reforzar la lucha contra la pobreza. Estas políticas constituyen insumos capitales para la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP).

La necesidad de institucionalizar los principales acuerdos a los que se llega en este proceso, así como de consolidar el proceso en sí, dan lugar al diseño de una nueva norma jurídica que se promulga en diciembre de 2001: la Ley 2235 de Diálogo Nacional.

Dos son sus fines generales: por un lado, profundizar y perfeccionar el proceso de descentralización en el País iniciado con la LPP; por el otro, establecer mecanismos de control social del gasto público, especialmente el inversor. Ello se traduce en:

Definir los principios (Interculturalidad, subsidiariedad, concertación, transparencia y corresponsabilidad) y el alcance de la EBRP.

Disponer cambios institucionales en sectores clave para luchar contra la pobreza.

Reglamentar el uso de los recursos HIPC II 32 que son depositados por el Tesoro General de la Nación en una Cuenta Especial Diálogo 2000.

42 Proyecto Diálogo Nacional, 2001.



Establecer los mecanismos de control social sobre los programas y estrategias destinados a la reducción de la pobreza. Ello se concreta en: a nivel municipal, se fortalecen los Comités de Vigilancia y se crea el Consejo de Desarrollo Productivo, Económico y Social.

Institucionalizar el Diálogo Nacional. Para ello:

Se acuerda la celebración de un proceso de Diálogo Nacional, al menos, cada tres años.

Se establece la posibilidad de convocar a Diálogos en distintos niveles aunque, en el plano municipal, como mínimo, deberá realizarse una consulta de estas características cada cinco años.

Se decide que el contenido del Diálogo sea flexible pero vinculado a la EBRP.

4.5.1. Realización de la Mesa de Diálogo en Santa Cruz

La Mesa Departamental del Diálogo Nacional Bolivia Productiva (DNBP), se realizó el 20 de diciembre de 2004, previa convocatoria del Directorio Departamental del Diálogo y refrendada por Resolución Prefectural N° 542/04 del 26 de noviembre del 2004.

La Mesa Departamental fue un espacio de reflexión y debate democrático sobre la realidad y destino económico productivo del Departamento. Entre la inmensa cantidad de requerimientos y problemas existentes y superando la larga lista de demandas, pedidos y pliegos, se seleccionaron y formularon Estrategias Productivas Integrales (EPI) con base a los Ejes Productivos de Desarrollo priorizados, resultado del proceso de sistematización de los prediálogos, Mesas Municipales y los componentes económico productivos del PDDES; orientados a concentrar recursos y esfuerzos, que deberían contemplarse en futuros PDDES y POA institucionales.

Los participantes fueron 292 dialogantes titulares y 9 observadores, provenientes de todos los sectores productivos y sociales de las provincias y municipios del departamento de Santa Cruz, el Prefecto y Comandante General del Departamento, los Consejeros Departamentales y el Equipo Técnico de la Prefectura junto al Mecanismo Departamental de Control Social, Brigada Parlamentaria Cruceña, Organizaciones Sociales, Productivas e Instituciones vivas del Departamento, Autoridades del Poder Ejecutivo Nacional y el equipo de la Secretaria Técnica del Diálogo.

4.5.2. Resultados del Pre Diálogo Social: Aspectos Institucionales

Los aspectos referentes el ámbito institucional a considerarse en la Mesa Nacional del Diálogo y futuras políticas públicas para enfrentar la pobreza integrando y articulando las políticas sociales y transversales a las estrategias productivas, se transcriben a continuación43:

1) Desarrollar programas de información, difusión y promoción a los beneficiarios y la opinión pública en general con un enfoque de visión integral del País y sus regiones, para modificar los inadecuados enfoques sobre los objetivos y actividades de los programas y servicios nacionales (SAT, UPC, DUF, SIBTA, PROSAT y otros), relacionados con la actividad económica productiva, tanto pública como privada.

2) Desarrollar procesos de fortalecimiento e institucionalización de los servicios y programas nacionales, departamentales y provinciales (SAT, UPC, DUF, SIBTA, PROSAT y otros), relacionados al tema económico productivo en un marco de descentralización política administrativa hacia los municipios y departamentos, democratización, transparencia y una

43 Prefectura Santa Cruz, Pacto Productivo de la mesa departamental de Santa Cruz, 2004.



mayor participación de los beneficiarios en la toma de decisiones y control social para una alianza entre actores públicos y privados.

3) Fortalecer el Consejo Departamental de Competitividad (CDC), con la participación de los actores sociales, como instancia de reflexión, construcción y decisión de propuestas de consenso en el ámbito de las políticas económico productivas, articulando a los niveles municipales y departamental con la participación de actores públicos y privados, urbanos y rurales, es decir, el conjunto de los sectores sociales, organizaciones campesinas y productivas; debiendo incorporarse servicios de asistencia técnica para el desarrollo empresarial bajo el principio de la seguridad jurídica.

4) Establecer mecanismos jurídicos institucionales para desarrollar un proceso de autonomías regionales y departamentales que permitan fortalecer los procesos de desarrollo social-económico y productivo; así mismo, mejorar la gestión política, administrativa y económica de los ámbitos público y privado.

5) Establecer mecanismos institucionales de carácter local, regional y departamental que articulen y unifiquen la oferta de servicios relacionados al tema económico productivo.

6) Es imprescindible la reestructuración y reingeniería institucional del Directorio Único de Fondos (DUF), conformada por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), para permitir que el financiamiento a los sectores económico productivos sea directo, desburocratizado y descentralizado. Una de las prioridades respecto de los beneficiarios son los micro y pequeños productores.

7) Institucionalizar en el marco municipal y departamental la facilitación de servicios de acceso a la justicia para el ámbito productivo.

8) Realizar reingeniería de los fondos que incluya un control social y fiscal, institucionalizando de manera pública dichos cargos para desarrollar una gestión eficiente, eficaz y transparente.

9) Participación de personas de la tercera edad en el mercado laboral tanto en entidades públicas como privadas.

10) Promoción de un envejecimiento productivo y capacitación de los adultos mayores para su inserción en industrias o creación de microempresas para lograr una vejez saludable y productiva.

11) La formulación de los PDM en el ámbito municipal y PDDES en el ámbito departamental, debe tener un enfoque económico productivo, en función a los resultados de las mesas municipales y departamentales. Así mismo, una mayor asignación de recursos financieros para el desarrollo productivo de micro y pequeño productores y artesanos; urbanos y rurales.

12) Crear y/o fortalecer instancias institucionales municipales y departamentales, relacionados al tema cultural, étnico y la medicina tradicional. Asignar recursos económicos y humanos suficientes para su implementación y funcionamiento.

13) Creación y funcionamiento de institutos y centros de capacitación técnica para apoyar la implementación de estrategias productivas municipales y departamentales. Establecer el bachillerato técnico – humanístico.

14) Propiciar una mayor participación de las mujeres en la toma de decisiones en las instituciones y programas relacionados con el tema económico productivo (DUF, SAT, UPC, etc.).

15) Desarrollar mecanismos normativos e institucionales que permitan la transferencia de recursos públicos a privados para el desarrollo de la infraestructura y equipamiento



productivo. Las organizaciones productivas, MyPE, artesanos, productores urbanos y rurales, deben ser su principal objetivo.

16) Las instituciones del Estado deben respetar la institucionalidad democrática de las organizaciones sociales, sindicales y productivas.

17) Crear y/o fortalecer mecanismos institucionales que realicen estudios con relación al desarrollo de mercados.

18) En el ámbito institucional la creación de una Cámara de Exportaciones para micro, pequeños y medianos productores y artesanos (urbanos y rurales).

19) Las organizaciones sociales y productivas proponen mayor información y difusión y no entrar al TLC y ALCA mientras no existan estudios y acciones que nos permitan nuestra articulación al libre mercado en mejores condiciones y mayores niveles de competitividad. Así mismo, se debe desarrollar un proceso de difusión e información a la sociedad civil sobre sus alcances, mediante medios masivos.



5. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

Las organizaciones son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia un cierto objetivo; son cuerpos políticos, cuerpos económicos, órganos educativos y cuerpos sociales. La mayoría de los estudios que intentan distinguir entre organizaciones e instituciones acentúan los aspectos normativos de las instituciones, mientras que hacen más hincapié en la parte estructural de las organizaciones.

La sociedad civil se organiza en diferentes agrupaciones que actúan y se cohesionan alrededor de necesidades e intereses concretos. Para un mejor entendimiento, las organizaciones se clasifican en organizaciones territoriales y organizaciones funcionales.

5.1. Organizaciones Territoriales

La Ley 1551 no sólo las reconoce como sujetos de participación popular sino que dota de personalidad jurídica a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), agrupaciones tradicionales administradas según sus usos, costumbres o disposiciones estatutarias y que representan a una comunidad asentada en un contexto geográfico determinado (rural o urbano). Con la LPP se legitimiza la existencia de más de quince mil organizaciones campesinas e indígenas que realizaban su actividad de forma paralela al Estado y con el que, la mayoría de las veces, no mantenían ninguna vinculación.

En realidad, es de suponer que estas organizaciones continúan cumpliendo la misma misión que tenían anterioridad a la ley y su funcionamiento, en cualquier caso sus posibilidades de actuación han mejorado por el hecho de tener en la actualidad respaldo jurídico. Su integración y participación en las estructuras administrativas y políticas del Estado pasa básicamente por los Comités de Vigilancia actuando dentro de las municipalidades.

La Unidad de Fortalecimiento Comunitario, dependiente del Servicio de Fortalecimiento Municipal de la Prefectura de Santa Cruz (SED-FMC), tiene registrado hasta abril de 2004 un total de 2403 OTB, con Personerías Jurídicas. A continuación se da un detalle por municipio.



Cuadro No 5. Número de las OTB con Personería Jurídica por Municipios

Provincia Municipio C/Res. Pref.

Andrés Ibáñez

Santa Cruz de la Sierra 466

1ª. S. Cotoca 34

2ª. S. Porongo 32

3ª. S. La Guardia 27

4ª. S. El Torno 29

Warnes 1ª. S. Warnes 65

2ª. S. Okinawa Uno

Velasco

1ª. S. San Ignacio de V. 102

2ª. S. San Miguel de V. 58

3ª. S. San Rafael 3

Ichilo

1ª. S. Buena Vista 39

2ª. S. San Carlos 90

3ª. S. Yapacaní 141

4ª. S. San Juan

Chiquitos

1ª. S. San José de Chiquitos

58

2ª. S. Pailón 26

3ª. S. Roboré 39

Sara

1ª. S. Portachuelo 32

2ª. S. Santa Rosa del Sara -

3ª. S. Colpa Bélgica 35

Cordillera

1ª. S. Lagunillas 35

2ª. S. Charagua 71

3ª. S. Cabezas 38



Cordillera

4ª. S. Cuevo 14

5ª. S. Gutiérrez 36

6ª. S. Camiri 54

7ª. S. Boyuibe 20

Vallegrande

1ª. S. Vallegrande 76

2ª. S. El Trigal 19

3ª. S. Moro Moro 20

4ª. S. Postrer Valle 10

5ª. S. Pucará 17

Florida

1ª. S. Samaipata 33

2ª. S. Pampa Grande 25

3ª. S. Mairana 19

4ª. S. Quirusillas 7

Obispo Santistevan

1ª. S. Montero 41

2ª. S. Gral. Saavedra 21

3ª. S. Mineros 76

4ª. S. Fernández Alonso

5ª. S. San Pedro -

Ñuflo de Chávez

1ª. S. Concepción 69

2ª. S. San Javier 41

3ª. S. San Ramón -

4ª. S. San Julián 200

5ª. S. San Antonio de Lomerío

-

6ª. S. Cuatro Cañadas -

Ángel Sandoval 1ª. S. San Matías 32

M. M. Caballero 1ª. S. Comarapa 39



M. M. Caballero 2ª. S. Saipina 11

Germán Busch

1ª. S. Puerto Suárez 30

2ª. S. Puerto Quijarro 18

3ª. S. Carmen Rivero Torres

-

Guarayos

1ª. S. Ascensión de Guarayos

9

2ª. S. Urubichá 4

3ª. S. El Puente 32

Total 56 Municipios 2.403

Fuente: Elaboración Propia sobre la base de información del Servicio de Fortalecimiento Municipal – 2004.

En siete municipios del Departamento las OTB no tramitaron personalidad jurídica, siendo éstos mayormente los municipios de reciente creación. Las limitantes para la obtención de la personería jurídica es: i) el trámite demasiado largo y exige muchos requisitos. ii) el trámite se realiza en la capital del Departamento lo que significa erogación de gastos para los representantes. Al respecto se hace notar que a partir de la presente gestión la Prefectura del Departamento ha desconcentrado el tramite de Personería Jurídica a las subprefecturas, lo que facilitará la obtención de Personerías a las OTB.

De acuerdo a un autodiagnóstico de los Comités de Vigilancia del departamento de Santa Cruz, se reconoce que la OTB es una estructura con potencialidades y que su dirigencia (cuando es independiente de los partidos políticos) es una garantía para el ejercicio de un mandato claro, pero también se señala que algunas OTB son44:

Débiles.

En varios municipios no está funcionando.

Su trabajo está centralizado en el presidente.

Que carecen de reglamentos.

Que los mandatos no se renuevan.

No tienen clara la diferencia entre las OTB y sindicatos (Valles).

Si no hay recursos no hay interés de participar en las OTB.

Con el nombre de OTB se han perdido los sindicatos y con ello la práctica de aportar (Chaco).

Los grupos de poder locales son factores limitantes de las actividades de las OTB.

44 SNV Bolivia – Regional Santa Cruz y ACOVICRUZ (2003).El control social a partir de la experiencia de

los Comités de Vigilancia del departamento de Santa Cruz, 2003.



Existe una falta de respuesta de parte de los gobiernos municipales a las demandas de las OTB.

Las OTB se sienten manipuladas por los gobiernos municipales (Valles).

Las OTB se sienten molestas por la ingerencia de los empleados públicos que quieren manejar las OTB. (Chaco).

5.2. Organizaciones Funcionales

Son agrupaciones de gente de carácter gremial, productivo, sindical, cívico, profesional, deportivo, cultural, etc., con presencia en los cantones, secciones municipales, provincias y en el Departamento.

El departamento de Santa Cruz cuenta con un gran número de instituciones de tipo civil que están agrupadas bajo objetivos comunes que pueden ser de carácter: gremial, productivo, sindical, cívico, profesional, deportivo, de servicios, etc., las mismas que están ligadas y aportan al desarrollo regional de Santa Cruz, entre ellas se puede señalar: la Casa de la Cultura, la Unión Juvenil Cruceñista, los Colegios de profesionales, la Central Obrera Departamental, la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos, Coordinadora de Pueblos Étnicos, Federación Departamental de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa, la Federación de Fraternidades, etc. Destaca entre estas instituciones el Comité Cívico Pro Santa Cruz, el cual aglutina alrededor de 400 agrupaciones de 19 grupos o sectores, tales como: agropecuarias, campesinos y etnias, cívicas femeninas, cooperativas, empresariales, gremiales, sociales y de servicio a la comunidad, vecinales cívicas, de transportistas, de fraternidades cruceñas, juveniles, educativas, etc.

Tomando en cuenta los recientes acontecimientos y la capacidad de convocatoria del Comité Cívico durante el Cabildo de enero del 2005, y el rol jugado por la Iglesia; es pertinente extender el análisis para conocer mejor a estos importantes actores institucionales.

5.2.1. El Comité Cívico

El Comité Cívico Pro Santa Cruz se ha fundado el 30 de octubre de 1950, con la finalidad de contribuir a la solución de los problemas económicos, sociales y culturales del Departamento. A partir de entonces el Comité se convierte en el protagonista de la historia regional de Santa Cruz y va ganando cada vez más legitimidad ante la ausencia de institucionalidad del Estado, como consecuencia de un sistema de gobierno autoritario y centralista en épocas de gobiernos de facto45.

La ausencia de una instancia representativa de la región, una estructura económica agroindustrial asociada a créditos nacionales y externos y como consecuencia de ello, el crecimiento urbano y comercial, son tres condiciones favorables que permitieron la consolidación del liderazgo regional del Comité Cívico Pro Santa Cruz. Al ser la agroindustria el principal rubro económico de la región, los empresarios del agro –a través de la CAO, la CAINCO y sus sectores afiliados- se articularon en torno al Comité Pro Santa Cruz, ente que institucionalmente asumió la representación gremial como demanda regional. El Comité Cívico se constituyó en el instrumento político e ideológico por excelencia de los grupos de poder económico de la región.

Es evidente que, el Comité Cívico Pro Santa Cruz, pudo capitalizar el elevado grado de identificación de los cruceños con su región, uno de los más altos del País, pues dos de cada tres cruceños se sienten muy identificados con su región46. Esto implica potencialidades

45 Ver mayor detalle en Paula Peña, “La permanente construcción de los cruceños”. 2003. 46 PNUD 2004. Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz.



importantes que pueden traducirse en acciones colectivas y movilizaciones orientadas a la consecución de objetivos públicos en pro del desarrollo de la región.

La eficacia del liderazgo, sea personal o institucional, se mide a través de los resultados; ello explica que el liderazgo del Comité Cívico se sostenga en los resultados históricos y trascendentales obtenidos. Haber conseguido el 11% de las regalías petroleras, haber sido la expresión de las demandas regionales, ser aún el ente promotor del proceso de descentralización y autonomías departamentales, son algunas de las razones que legitiman el liderazgo institucional y regional del Comité Cívico Pro Santa Cruz.

5.2.2. La Iglesia Católica

La Iglesia Católica, juega un rol fundamental en la vida del País, pues además de trabajar en la actividad religiosa, se dedica a la ayuda comprometida del desarrollo integral de varios sectores, a través de la ejecución de innumerables proyectos, posibilitando la realización y el diálogo con los mismos.

Las obras sociales (escuelas, centros de salud, de investigación y capacitación) de la Iglesia Católica en Bolivia están diseminadas en todo el territorio. Sin embargo, su misión no sólo se limita a apoyar a los pobres; su papel como mediador y facilitador en situaciones de conflicto, confirma que es un poder importante en estos aspectos.

El secretario para la Pastoral, padre Cristóbal Bialasik, sostiene que: “si bien el papel de la Iglesia Católica es evangelizar, los religiosos no podrían ejecutar su labor mientras la gente tenga hambre, esté enferma o no acceda a educación, por eso las congregaciones se comprometieron con el trabajo de bienestar social. “Cada congregación tiene su propio carisma, ellos diseñan sus actividades de forma independiente, sin salir de la política de la Conferencia Episcopal de Bolivia, que es la máxima instancia de la Iglesia, para llegar a los sectores más vulnerables de la población”47 .

Las autoridades eclesiales no sólo ven el bienestar de la población, también velan por la paz y la justicia. Es así que, después de que la Iglesia alemana propició la condonación de la deuda externa, la Iglesia boliviana participó de forma activa en el Diálogo 2000, para que los recursos lleguen a los sectores más pobres, al organizar comisiones y la conformación del Mecanismo de Control Social, que fiscaliza el destino del dinero condonado.

Igual de protagónico fue su papel como intermediaria entre los sectores sociales y el Gobierno desde la década del 80, cuando se instauró la democracia, en los últimos años propició la negociación de sectores tan combativos, como el de cocaleros con el Gobierno y también se comprometió en la campaña por el Pacto Social.

5.2.3. Otras Organizaciones

Finalmente, es importante señalar que a nivel de barrios y/o comunidades también existen organizaciones funcionales con intereses comunes, que se agrupan para atender aspectos de la vida del barrio y/o de la comunidad, como: Juntas Escolares, Sindicatos Agrarios, Clubes de Madres, Centros de Mujeres, Comités de Agua, Comités de Caminos, Clubes Deportivos, Centros Culturales, etc.

47 La razón digital, “La Iglesia Católica en Bolivia crece y afina su rol de mediadora”, [20.04.2003], en

el sitio Web: http://ea.gmcsa.net./2003/04-Abril/030420a.tml,bajado . Ingreso en fecha 19/05/05.

http://ea.gmcsa.net./2003/04-Abril030420a.tml,bajado



5.3. Mecanismos de Control Social

5.3.1. Comités de Vigilancia

Con el objetivo de articular las OTB con los gobiernos municipales se crean los Comités de Vigilancia (CV), constituidos por un representante de cada OTB existente en la jurisdicción territorial del municipio. Tal y como establece el artículo decimocuarto del Decreto Supremo 23858 (Reglamento de las Organizaciones Territoriales de Base), “los Comités de Vigilancia son instancias organizativas de la sociedad civil que articulan las demandas de las Organizaciones Territoriales de Base con la planificación participativa municipal, a vigilancia social de la administración Municipal y la canalización de iniciativas y acciones que beneficien a la colectividad”.

La incorporación de los CV a la administración y gobierno de los municipios, supone el reconocimiento del rol de la sociedad civil en los procesos de planificación y control las actividades de los municipios.

En el Departamento existe un Comité de Vigilancia por Municipio, es decir están conformados 56 Comités de Vigilancia, de los cuales solo 24 cuentan con Personería Jurídica, lo que representa el 43% del total de Comités de Vigilancia48.

En lo que respecta al estado de situación de los Comités de Vigilancia de Santa Cruz, en un autodiagnóstico elaborado establece que49:

Menos de la mitad de los CV tienen Personalidad Jurídica y enfrentan dificultades para gestionarla.

Los CV precisan clarificar sus atribuciones ante sí y ante la población, para diferenciarse tanto de los Concejos Municipales como de la administración del municipio.

La articulación entre el Comité de Vigilancia y el Concejo Municipal es mínima.

Los recursos que tienen los CV son insignificantes frente a la magnitud de recursos que deben controlar.

Los servicios departamentales de la prefectura no están cumpliendo con su responsabilidad de fortalecer a la sociedad civil (OTB y CV).

En cuanto a los aportes económicos de parte de las OTB para apoyar a los CV, se observa que esta práctica se está perdiendo.

Acerca del proceso de gestión municipal participativa que incluye las acciones de control social, resalta la percepción de que las autoridades gubernamentales demuestran poco respeto por la demanda social.

Muchos CV saben que existen malos manejos pero les falta manejar pruebas de los mismos para sustentar las denuncias.

El CV y las OTB generalmente culpan de todos los males al Ejecutivo Municipal y eximen al Consejo Municipal (CM) de su responsabilidad.

48 Información obtenida de la base de datos (abril/2005) de la Unidad de Fortalecimiento Comunitario

del Servicio Dptal de Fortalecimiento Municipal y Comunitario. 49 SNV Bolivia – Regional Santa Cruz y ACOVICRUZ (2003).El control social a partir de la experiencia de




5.3.2. Mecanismo Departamental de Control Social

La Ley del Diálogo, Ley Nº 2235, reconoce un Mecanismo Nacional de Control Social de Bolivia (MNCS), como el derecho de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil para conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas públicas y los procesos participativos de toma de decisiones, así como el acceso a la información y análisis de los instrumentos de control social.

A nivel departamental, se ha conformado el Mecanismo Departamental de Control Social (MDCS).

Respecto a la implementación de la EBRP, en el documento “Control Social a partir de los Comités de Vigilancia”50 señala que: “el Mecanismo de Control Social en su articulación: Comité de Vigilancia y Mecanismo Departamental de Control Social no funciona”.

5.4. Mecanismo de Relacionamiento Interorganizacionales

Tanto a nivel departamental como nacional, existen instancias que aglutinan instituciones con el propósito de ser un espacio de reflexión para construir metodologías comunes, elaborar planes y gestionar financiamiento para el desarrollo en forma conjunta, etc., así como las siguientes.

5.4.1. La Asociación de Instituciones de Promoción y Educación AIPE – Regional Santa Cruz

La AIPE es una Red de las ONG o las IPD a nivel nacional, conformada por 27 instituciones que coadyuvan en la lucha contra la pobreza a través de programas de desarrollo urbano y rural, dentro las temáticas de Municipio Productivo, Desarrollo Económico Local, Seguridad Alimentaría Nutricional, Soberanía Alimentaría, Medio Ambiente, entre otras; promoviendo los derechos económicos sociales y culturales junto con la incidencia o cabildeo en políticas publicas y plataformas de reflexión de la sociedad civil51. La AIPE –Regional Santa Cruz, esta conformada por ocho instituciones, cuya dirección esta a cargo del Centro de Tecnología Intermedia (CEDETI).

5.4.2. Capítulo Bolivia de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

Es una asociación de carácter nacional, donde participan organizaciones no gubernamentales, que trabajan en los temas de derechos humanos, desarrollo, educación popular, educación para la democracia y otras organizaciones sociales interesadas en la realización de los derechos humanos en Bolivia, en un ambiente de justicia, equidad y participación democrática.

5.5. Participación Ciudadana Rumbo a la Autonomía

La actual gestión Prefectural viene preparando la transición hacia Gobiernos Departamentales Autónomos, a través de acciones que esta emprendiendo para la apertura de espacios de deliberación, planificación y propuesta, que permitan de forma participativa, construir políticas y ejecutar acciones colectivas, en diferentes ámbitos que influyen en el desarrollo.

Los espacios institucionales vigentes son:


los Comités de Vigilancia del departamento de Santa Cruz, 2003. 51 Fuente: http://www.aipe.org.bo/



5.5.1. Consejo Departamental Ampliado - CDA

La Ley de Descentralización crea los Consejos Departamentales conformados como un ente colegiado de consulta y fiscalización de las acciones que realiza el Ejecutivo Prefectural.

El Consejo Departamental Ampliado, esta conformado por los 23 Consejeros Departamentales, en el que se tratan temas que atañen a las distintas provincias, desde el año 2004, se ha abierto e invitado a instituciones que quieran participar en el debate departamental. El CDA es un espacio que fomenta el control social y permite transparentar la gestión pública.

5.5.2. Consejo Departamental de Competitividad – CDC

El Concejo Departamental de Competitividad de Santa Cruz, es una instancia formada sobre la base de un Acuerdo de Voluntades público-privado; tiene por objeto concertar la formulación, desarrollo e implantación de una estrategia económica de largo plazo.

El CDC-SCZ esta conformado por 450 personas de 175 instituciones cruceñas, públicas y privadas52 , organizadas en nueve mesas de gestión y cuatro comités de competitividad.

Las mesas de gestión trabajan sobre temáticas transversales a la actividad productiva de la región, y son:

1) Normatividad, seguridad jurídica, eficiencia institucional y simplificación de trámites.

2) Calidad, productividad, capital humano, educación e innovación.

3) Infraestructura y servicios públicos.

4) Desarrollo de clusters y cadenas productivas.

5) Promoción de inversiones y exportaciones.

6) Social y género.

7) Tierra y Recursos Naturales.

8) Comunicación para la Competitividad y Productividad.

9) Seguridad para la Competitividad.

Los cuatro comités de Competitividad son para las cadenas Oleaginosas, Forestal, Turismo y Hortifrutícola.

5.5.3. Comisión Agraria Departamental -CAD

Es una instancia colectiva responsable de ejercer control social a la ejecución de las políticas agrarias y de saneamiento; además de representar y canalizar las demandas del sector agrario del Departamento. Esta representada por actores públicos y privados como: La Prefectura, Servicio Departamental Agropecuario (SEDAG), Unidad de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (UDAIPO), Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Pueblos Indígenas del Oriente, Federación Departamental de Trabajadores Campesinos de Santa Cruz, Federación Sindical de Colonizadores Productores Agropecuarios – Prov. Ichilo y la Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO).

52 Página WEB, CDCSTCZ: httlm://.w.w.w.cainco,org.bo/webcdc-scz/index.htm



5.5.4. Consejo Departamental de Seguridad Ciudadana -CDSC

Funciona bajo la filosofía de que: la seguridad es responsabilidad de toda la sociedad. Esta conformado por todas las instancias formales a cargo de la seguridad del Estado y por instituciones representativas de la sociedad civil.

5.5.5. Comisión Departamental de Defensa Civil -CODDECI

Fue conformada en abril de 2004 y lo integran representantes del sector público y privado. Cuenta con planes preventivos de coordinación y ejecución de acciones de emergencia, en caso de desastres naturales, que afecten al Departamento.

5.5.6. Consejo Departamental de Cultura y Turismo -CDCT

Es una iniciativa que aglutina a todas las instituciones públicas y privadas vinculadas en el tema cultural y turístico.

5.5.7. Consejo Departamental de Cuencas -CDC

Es una instancia que busca el aprovechamiento sostenible de las cuencas del Departamento. Esta integrada por instituciones públicas y privadas.

5.5.8. Consejo Departamental de Educación Superior -CDES

Es una instancia que busca aprovechar la gran diversidad de Universidades presentes en el Departamento, con el fin de coordinar acciones y ejecutar políticas departamentales comunes.

5.5.9. Diálogo Nacional Productivo Permanente -DNPP

El Diálogo Nacional es el encuentro entre la sociedad y el Estado para priorizar necesidades y debatir propuestas. La característica actual del Diálogo propuesto es el Desarrollo Económico.

5.5.10. Sistema de Alerta Temprana y Crisis -SATC

Con el apoyo de las Naciones Unidas se ha creado un Sistema de Alerta Temprana y Crisis (SATC), que permite la prevención, el análisis, la resolución y el seguimiento a los conflictos sociales.

5.5.11. Consejo Departamental de Alimentación y Nutrición -CODAN

Instituciones del sector publico y privado y de la sociedad civil, conforman en julio de 2004 el -CODAN, bajo los lineamientos, normas y reglamentos que rigen el Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición -CONAN.

5.6. Participación Ciudadana en los Municipios

También es importante señalar que, en el ámbito municipal se fueron creando instancias interinstitucionales y organizacionales que promuevan la participación ciudadana en el desarrollo rural, a partir del diálogo y de iniciativas de las Organizaciones No Gubernamentales-ONG.



5.6.1. Consejo de Desarrollo Productivo Económico Social -CODEPES

Creada mediante la Ley del Diálogo, como una instancia de coordinación y representación de las organizaciones de la sociedad civil (productivas, de prestación de servicios, medioambientales y otras), en la formulación y seguimiento de la Estrategia Productiva del Municipio, velando que sean insertadas en la planificación municipal. También es una instancia de Control Social complementaria al Comité de Vigilancia.

Respecto a la conformación y gestión de los CODEPES en el Departamento, en la mayoría de los municipios no se llegaron a organizar y los que se conformaron no funcionan, el documento de Control Social a partir de los Comités de Vigilancia señala: “en todo el Departamento son pocos los municipios en donde se han conformado las CODEPES y en la mayoría de los casos éstos no han funcionado, por distintas razones: no entendieron sus roles, la falta de fondos para su funcionamiento, los intentos de apropiación de parte de partidos políticos y no ajustarse a las realidades locales”53.

5.6.2. Comisión de Desarrollo Económico Local -CODEL

La Comisión de Desarrollo Económico Local (CODEL), es un espacio a nivel municipal en el cual participan actores públicos y privados del municipio, con el fin de promover el desarrollo económico local. En algunos municipios está a cargo de un miembro del Concejo Municipal y es colaborado por representantes de entidades productivas de la región.

Estos espacios generalmente fueron promovidos por las Organizaciones no Gubernamentales o Instituciones Privadas de Desarrollo, con el fin de realizar un trabajo coordinado en el municipio. A nivel departamental existen aproximadamente diez Comisiones de Desarrollo Local que se reúnen eventualmente. En algunos municipios se denominan Coordinadora Interinstitucional.

5.7. Asociaciones Municipales

En este punto nos referiremos a las Asociaciones sin fines de lucro, cuyos miembros forman parte de los municipios o están relacionadas directamente con ellos.

5.7.1. Asociación de Comités de Vigilancia -ACOVICRUZ

ACOVICRUZ, es una organización que representa a los Comités de Vigilancia y asume la defensa e intereses de los mismos, fortaleciéndolo y precautelando la autonomía municipal.

La Asociación esta conformada por 56 Comités de Vigilancia correspondiente a todos los municipios del Departamento, que a la vez están fusionadas en 8 regionales territoriales que en algunos casos coinciden con las mancomunidades de los municipios.

Entre las limitaciones que enfrenta la Asociación, están: los bajos recursos económicos, lo que no le permite trabajar con los miembros de los Comités de Vigilancias en sus municipios.

5.7.2. Asociación de Concejalas de Santa Cruz -ACOCRUZ

Es una institución sin fines de lucro, fundada el 11/mayo/2001, por la voluntad de las Concejalas del Departamento. Creada para fortalecer la participación de la mujer en la política local, representar y defender los derechos de las mujeres alcaldesas, ex-alcaldesas,





concejalas y ex-concejalas. ACOCRUZ, es parte de la Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL) y de AMDECRUZ.

Alrededor de 30 son concejalas activas de la Asociación, las mismas que están agrupadas por Bloques (Valles, Norte, Cordillera, Metropolitano y Chiquitania), lo que facilita el trabajo y la coordinación.

Entre las actividades de la Asociación está el asesoramiento sobre la gestión municipal, que en muchos casos se ve limitada por la falta de presupuesto; sin embargo para resolver ello, este asesoramiento se lo hace mediante vía telefónica, por fax, etc.

Las limitaciones de la Asociación son: la falta de recursos económicos para hacer conocer a las Concejalas los beneficios de la Organización, como también asistirlas en diferentes temáticas de la gestión municipal.

Un problema que enfrenta la Asociación, es lo dificultoso de trabajar en forma coordinada con las concejalas, porque ellas responden al partido político al que representan.

De acuerdo a los datos sobre el número de concejalas por municipio, se tiene que del total de 614 concejales (307 titulares y 307 suplentes) del Departamento, existe: 55 Concejalas Titulares, 183 Concejalas Suplentes; de éstas últimas, 49 en ejercicio. Ello se resume en el siguiente cuadro.



Cuadro No 6. Número de Concejalas Electas, Gestión - 2005

Provincia Municipio Titular Suplente en

Ejercicio Suplentes

Andrés Ibáñez

Santa Cruz de la Sierra 4 1 6

1ª. S. Cotoca 1 2 2

2ª. S. Porongo 1 2 2

3ª. S. La Guardia 1 1 4

4ª. S. El Torno 0 2 4

Warnes 1ª. S. Warnes 1 2 3

2ª. S. Okinawa Uno 0 1 4

Velasco 1ª. S. San Ignacio de Velasco 2 1 4

2ª. S. San Miguel de Velasco 2 0 3

3ª. S. San Rafael 0 1 4

Ichilo 1ª. S. Buena Vista 2 1 2

2ª. S. San Carlos 1 1 2

3ª. S. Yapacaní 1 1 5

4ª. S. San Juan 2 1 2

Chiquitos 1ª. S. San José de Chiquitos 1 1 3

2ª. S. Pailón 2 0 4

3ª. S. Roboré 1 0 3

Sara 1ª. S. Portachuelo 1 0 5

2ª. S. Santa Rosa del Sara 0 2 3

3ª. S. Colpa Bélgica 0 2 2

Cordillera 1ª. S. Lagunillas 1 0 5

2ª. S. Charagua 0 1 4

3ª. S. Cabezas 0 1 4

4ª. S. Cuevo 2 0 1



Cordillera 5ª. S. Gutiérrez 1 0 4

6ª. S. Camiri 1 1 4

7ª. S. Boyuibe 2 0 3

Vallegrande 1ª. S. Vallegrande 0 1 3

2ª. S. El Trigal 0 1 3

3ª. S. Moro Moro 1 0 3

4ª. S. Postrer Valle 1 1 2

5ª. S. Pucará 2 0 3

Florida 1ª. S. Samaipata 0 1 4

2ª. S. Pampa Grande 0 0 4

3ª. S. Mairana 1 1 2

4ª. S. Quirusillas 1 0 3

Obispo Santistevan

1ª. S. Montero 3 2 4

2ª. S. Gral. Saavedra 2 0 2

3ª. S. Mineros 1 1 3

4ª. S. Fernández Alonso 0 1 3

5ª. S. San Pedro 2 0 3

Ñuflo de Chávez

1ª. S. Concepción 1 0 5

2ª. S. San Javier 1 2 2

3ª. S. San Ramón 1 1 3

4ª. S. San Julián 1 2 2

6ª. S. Cuatro Cañadas 0 1 3

Ángel Sandoval

1ª. S. San Matías 1 1 3

M. M. Caballero

1ª. S. Comarapa 0 1 3

2ª. S. Saipina 1 0 5



Germán Busch

1ª. S. Puerto Suárez 0 1 3

2ª. S. Puerto Quijarro 1 1 4

3ª. S. Carmen Rivero Torres 0 1 4

Guarayos 1ª. S. Ascensión de Guarayos 2 1 2

2ª. S. Urubichá 0 1 4

3ª. S. El Puente 1 1 4

Fuente: ACOCRUZ; año 2005.

5.7.3. Asociación de Municipios de Santa Cruz -AMDECRUZ

Esta conformada por los 56 municipios del Departamento, 8 Mancomunidades y 2 Asociaciones, representadas por sus Alcaldes o Alcaldesas Municipales o miembros acreditados por los Concejos Municipales y también, por la Asociación de Concejalas de Santa Cruz y la Asociación de Comités de Vigilancia de Santa Cruz.

El aporte de los gobiernos municipales a la Asociación, es del uno por mil de los recursos de coparticipación54 .

El Directorio esta compuesto por un representante por Mancomunidad y 9 representantes del Consejo Directivo de AMDECRUZ.

EL objetivo planteado por AMDECRUZ es: propiciar una política de integración y representación de los gobiernos municipales de Santa Cruz en asuntos de interés común para el desarrollo y bienestar de sus respectivos municipios. De acuerdo al Plan Estratégico AMDECRUZ trabaja en 3 pilares:

Representación a los Municipios de Santa Cruz.

Prestar servicios a los Municipios (asistencia técnica).

Fortalecimiento y gestión a los municipios.

En este marco, AMDECRUZ en cualquier circunstancia responde a las necesidades de los actores, representando a sus municipios, asistiéndolos y capacitando los recursos humanos municipales. Parte de este trabajo lo realiza en forma coordinada con el Servicio de Fortalecimiento Municipal SED – FMC de la Prefectura del Departamento. Precisamente se coordinaron las siguientes actividades:

Transición transparente.

Mesas municipales.

54 Información obtenida en entrevista al Dr. Yanko Terceros, representante de AMDECRUZ, el día martes

18 de mayo de 2005.



Capacitación a técnicos municipales.

A su vez, AMDECRUZ es parte del sistema asociativo nacional representado por la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia). Este ente asociativo congrega y representa a las municipalidades del País y forman parte de su estructura, las nueve asociaciones municipales departamentales y la Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL).

5.8. Las Agrupaciones Ciudadanas

La desconfianza de la población en los partidos políticos tradicionales, lleva a la incorporación de nuevos actores en la elección municipal como candidatos independientes de partidos políticos llamadas “Agrupaciones ciudadanas”.

De acuerdo a la Corte Electoral, a partir de la elecciones municipales de 2004, en el Departamento se inscriben 59 Agrupaciones Ciudadanas y 5 Pueblos Indígenas postulando candidatos55.

55 Corte Nacional Electoral, Documento de Información Pública No. 2, 2004.



6. EL FUNCIONAMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEPARTAMENTAL

6.1. Relaciones Prefectura - Municipios

En el plano de las relaciones interinstitucionales verticales, la lógica del modelo de Estado desarrollado con la LPP y la LDA destina al Prefecto, a través de la Administración Departamental, el rol de articular las relaciones entre el gobierno central y el municipal, ello a través del Consejo Departamental.

La LDA se promulga con el objetivo de complementar el proceso de participación popular, desde la perspectiva de la articulación política, económica y administrativa de todo el territorio. Establece un nivel intermedio desconcentrado con tres objetivos principales:

1) La designación cruzada, que intentaba la coordinación de las políticas nacionales – mediante el prefecto-y las locales, mediante el Consejo Departamental.

2) La inversión compartida, con la coparticipación económica de distintos niveles en iniciativas comunes.

3) La gestión compartida, con la intervención conjunta en diferentes niveles de gobierno en la administración de un sector.

La experiencia de Santa Cruz de los últimos años nos muestra que; por un lado, los Consejeros Departamentales parecen ser poco reconocidos o valorados, desde los municipios, como verdaderos agentes de la representación social ya que difícilmente pueden cumplir con la labor de relacionar los municipios con la inversión y la planificación departamental, por la estructura actual tanto de la prefectura como de las subprefecturas, lo que conlleva también la disminución de su capacidad de exigir una rendición de cuentas56.

La normativa vigente define que el nivel intermedio continua siendo de gestión y administración, dejando la calidad de gobiernos al nivel nacional y al municipal como responsables de ordenar el desarrollo; el rol de instancia articuladora que debía cumplir la Prefectura parece que no ha sido ejercido, o ha sido ejercido poco. A menudo el Consejo Departamental ha estado fuera de la solución de temas departamentales conflictivos, generando una opinión ciudadana que ve al Consejo como una estructura inoperante. Esta percepción debilita la eficacia de una instancia de relación con los municipios.

Las reformas del año 1997 que introdujeron cambios en la estructura departamental en nada facilitaron la mejora de estas relaciones. Así, por ejemplo, la eliminación de la Dirección de Fortalecimiento Municipal y Fortalecimiento Comunitario (SED-FMC), o de la Secretaría de Participación Popular parece que quebrantó aún más el débil nexo de unión entre la Prefectura del Departamento y los Municipios.

Parece ser que, la relación entre la prefectura y los municipios de Santa Cruz es también débil en cuanto a la coordinación de sus presupuestos. A la hora de elaborar el presupuesto departamental, difícilmente se toman en cuenta los presupuestos municipales, como mecanismo que garantice una ejecución de recursos adecuados.

Esta debilidad en la coordinación interinstitucional es especialmente preocupante a la hora de encarar la Planificación Participativa Municipal; la cual se desarrolla en cuatro etapas intergubernamentales: el Diagnóstico Comunitario (DC), el Plan Operativo Anual (POA), el Plan

56 Para mayor información ver “Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión

Prefectural”, del Ministerio de la Presidencia. 2002.



de Desarrollo Municipal (PDM), el Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social (PDDES) y el Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES). Este último se plantea como un proceso de participación que articula la planificación departamental y nacional, con la planificación que se genera en el ámbito municipal. La coordinación entre ambos procesos debería darse en el nivel departamental57.

Parecería que en la elaboración del presupuesto departamental priman las gestiones aisladas de algunos consejeros en beneficio de algunos municipios de sus provincias, dejando a un lado la labor de impulsar el desarrollo desde una perspectiva departamental y en el marco de una visión compartida. Por otro lado, los municipios tampoco toman como referencia el Plan Departamental en la elaboración de sus presupuestos y planes municipales58.

6.2. Funcionamiento de los Gobiernos Municipales

Cada uno de los 56 municipios del Departamento tiene una realidad diferente, características propias y por tanto necesidades diversas.

6.2.1. Estructura Administrativa

La estructura administrativa, de los gobiernos municipales, es diversa, la mayoría de ellos funcionan con tres niveles:

Legislativo (H. Concejo Municipal, como Órgano Normativo y fiscalizador del trabajo del Alcalde).

Ejecutivo (Alcalde Municipal, como Máxima Autoridad Ejecutiva y representante del municipio y Oficiales Mayores).

Operativo (Direcciones, Jefaturas de Unidades, divisiones, profesionales, etc).

El cuadro siguiente muestra el número de personal existente en los municipios de Santa Cruz, como corolario se tiene una proporción de 1,44 funcionarios municipales por cada 1000 habitantes.

57 Campero y Gray Molina, 2001. 58 Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión Prefectural. 2002.



Cuadro No 7. Funcionarios Municipales en Todos los Municipios del Departamento – 2001

Funcionarios Municipales Cantidad

Asesores 24

Superiores 59

Directivos 153

Jefes (Unidad, División, Departamento) 696

Profesionales 302

Técnicos Administrativos 407

Auxiliares 688

Servicios 577

Total Funcionarios 2.916

Funcionarios Municipales por cada 1000 habitantes (Censo 2001)

1,44

Fuente: VPFE – SNAP.

La cantidad de funcionarios en los municipios del Departamento es variable. Los municipios rurales tienen, menor número de personal, esta situación influye en desequilibrios de la estructura administrativa y técnica, ya que no se cuenta con personal calificado para la gestión municipal y menos para formulación de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) y los Planes Operativos Anuales (POA) programados. Muestra de ello es que no existe correspondencia entre los PDM y los POA, en la mayoría de los municipios.

En gran parte de los municipios existe inestabilidad política, constantes cambios, esto trae como consecuencia la sustitución de los técnicos existentes por otros nuevos y que se abandonen acciones que se han comenzado. Para la designación de funcionarios existe cuoteo político.

Los sueldos y condiciones de trabajo ofrecidos a profesionales y técnicos calificados, son poco atractivos, lo cual constituye uno de los más grandes escollos para una gestión eficaz de los municipios; ello hace que la capacidad sea uno de los temas críticos en la mayoría de los municipios pequeños rurales.

6.2.2. Ingresos Municipales

De acuerdo al INE, durante la gestión 2002 y 2003 los ingresos de los gobiernos municipales correspondiente a Coparticipación y Recursos Propios59 (Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles) fueron:

59 Los ingresos propios municipales se pueden agrupar en: impositivos (Impuesto a la Propiedad de

Bienes Inmuebles Urbanos y Rurales; Impuesto a las Transferencias de Bienes Inmuebles y Vehículos



Cuadro No 8. Ingresos Municipales según Tipo de Ingreso, 2002 – 2003 (En miles de bolivianos)

Tipo de Ingreso

Santa Cruz Bolivia

2002 (p) 2003 (p) 2002(p) 2003(p)

Ingresos Totales 283.552 323.905 1.642.318 1.661.037

Coparticipación Municipal 283.355 323.707 1.193.091 1.210.669

Impuesto a la Propiedad de Bienes 197 198 449.227 450.368

Fuente: Instituto Nacional de Estadística. (p) Preliminar con datos de la Contraloría General del Estado.

Se puede observar, que la mayoría de los municipios vive de los recursos de coparticipación tributaria y tienen escasos recursos propios, lo que les lleva a la inviabilidad en el mediano plazo si no se hacen esfuerzos para ampliar su base impositiva, mejorar sus sistemas de recepción y cobro para lograr que se invierta en sus territorios, con programas que incentiven la inversión y mejoren la productividad y sostenibilidad de sus recursos naturales.

6.2.3. Inversión Municipal Ejecutada

Las inversiones que realizaron los municipios desde 1994 estuvieron orientadas a la inversión social (escuelas, postas sanitarias, agua potable, deporte y urbanismo, entre otras). En segundo lugar (22,38%) se destino a la inversión en infraestructura de la producción básica (caminos vecinales). El 2,26% lo destino a la inversión multisectorial y solo el 0,55% se destinó como apoyo a la producción.

Automotores; Impuesto a la Propiedad de Vehículos; aquí también se incluyen las tasas y patentes), venta de bienes y servicios, alquiler de infraestructura y otros.



Cuadro No 9. Inversión Municipal Ejecutada (En $us) 1994 – 2000

Ítem 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Inversión de Apoyo a la Producción

1.947 40.182 322.982 270.346 185.046 91.472 155.069

Inversión Infraestructura Productiva Básica

658.367 2.543.056 2.596.925 3.688.271 2.378.447 18.709.236

12.898.905

Inversión Social

1.652.696 29.586.566

35.453.356

37.323.244

17.542.731

13.705.688

10.014.401

Inversión Multisectorial

148.445 742.613 861.237 622.893 567.171 270.756 1.180.538

Inversión Municipal Total

2.461.455 32.912.417

39.234.500

41.904.754

20.673.395

32.777.152

24.248.913

Fuente: VPEPP sobre la base de información del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.

Como muestra el cuadro anterior, el sector productivo ha quedado postergado por los gobiernos municipales, lo que frena las posibilidades de mejorar las condiciones de vida, generar empleo y garantizar ingresos a los municipios para que atienda otras necesidades.

6.3. Funcionamiento de las Mancomunidades

La Mancomunidad Municipal supone la asociación voluntaria de dos o más municipios, para llevar a cabo una gestión compartida de competencias y servicios comunes. Su conformación está prevista en la propia Constitución y contemplada de manera expresa en la Ley de Participación Popular y en la Ley de Municipalidades.

La particularidad de las mancomunidades bolivianas estriba en que: además de ser una asociación de municipios para realizar acciones conjuntamente, en su sustrato filosófico se consideran como un instrumento de desarrollo regional y territorial; esto quiere decir que no están circunscritas para proveer un único servicio sino que, al adquirir calidad territorial, permite el debate de casi la totalidad de las competencias municipales que están formando a una comunidad.

La Mancomunidad Municipal no constituye únicamente un apoyo a municipios tradicionalmente débiles en el ejercicio de sus competencias, sino que es una herramienta que potencia el proceso de descentralización y participación popular iniciado en el País en 1994, en la medida en que su base está conformada por los municipios; es decir, por la instancia pública elegida por el Estado boliviano como protagonista del proceso. La mancomunidad municipal sirve, por un lado, de apoyo a los municipios débiles en el ejercicio de sus competencias; por otro lado, es el elemento integrador de intereses, valores y voluntades genera una visión compartida de desarrollo subregional y regional, convirtiéndose en un instrumento para reforzar una visión distinta, para una administración del Estado, basada en el municipio60.

60 Molina, C.H. y Cuellar, R. 2001.



En síntesis, el concepto de mancomunidad municipal que comienza a arraigarse en Bolivia aporta un valor importante de flexibilidad institucional, tanto desde el punto de vista del ámbito territorial que ocupa o pueda ocupar, como desde el aspecto de la variedad de servicios mancomunados que puede prestar a los municipios miembros, a la fuerza productiva regional y a la ciudadanía, como desde la perspectiva de coordinación horizontal entre municipios.

6.3.1. Mancomunidades Cruceñas Existentes

En el departamento de Santa Cruz existen 10 mancomunidades conformadas hasta finales del 2004, ellas son:

1. Mancomunidad Sara – Ichilo.

Provincia Ichilo: Buena Vista, San Carlos y Yapacaní.

Provincia Sara: Portachuelo y Santa Rosa.

2. Mancomunidad Cordillera. Fundada el 12 de Octubre 1999.

Esta mancomunidad a su vez forma parte de la Mancomunidad del Chaco boliviano (MANCHABOL). Conformada por los 7 municipios de la provincia Cordillera: Lagunillas, Charagua, Cabezas, Gutiérrez, Cuevo, Camiri y Boyuibe.

3. Mancomunidad de Valles Cruceños.

Provincia Vallegrande: Vallegrande, El Trigal, Moro Moro, Postrervalle y Pucará.

Provincia Florida: Samaipata, Pampa Grande, Mairana y Quirusillas.

Provincia M. María Caballero: Comarapa y Saipina.

4. Mancomunidad de municipios de Escasa Población Vallegrande.

Provincia Vallegrande: Vallegrande, Moro Moro, El Trigal, Postrervalle, Pucará.

Provincia Florida: Quirusillas.

5. Mancomunidad de la Gran Chiquitania. Constituida el 11 de Octubre 1996.

Provincia Velasco: San Ignacio, San Miguel y San Rafael.

Provincia Ñuflo de Chávez: Concepción, San Javier, San Ramón, y San Antonio de Lomerío.

Provincia Chiquitos: San José, y Roboré.

Provincia Ángel Sandoval: San Matías.

Provincia Germán Busch: Puerto Suárez y Puerto Quijarro.

Provincia Guarayos: Urubichá y El Puente.



6. Mancomunidad del Área Metropolitana. Constituida el 6 de febrero de 1998.

Provincia Andrés Ibáñez: Santa Cruz de la Sierra, Cotoca, Porongo, La Guardia, El Torno.

Provincia Warnes: Warnes.

7. Mancomunidad Obispo Santistevan. Creada el 12 de Junio 1997.

Provincia Obispo Santistevan: Montero, Saavedra y Mineros.

8. Mancomunidad Cuenca Baja del Río Grande. Creada el 29 de Enero de 2003.

Provincia Ichilo: Pailón.

Provincia Warnes: Okinawa.

Provincia Ñuflo de Chávez: San Julián.

Provincia Cordillera: Cabezas.

9. Mancomunidad de Municipios de la Provincia Guarayos.

Provincia Guarayos: Ascensión de Guarayos, El Puente y Urubichá.

10. Mancomunidad de Municipios del Pantanal (de reciente creación).

Provincia Ángel Sandoval: San Matías.

Provincia Germán Busch: Puerto Suárez y Puerto Quijarro.

De aquí se puede concluir que la etapa de conformación ya ha sido superada y se está ingresando a un proceso de consolidación y de fortalecimiento institucional.

De las 10 mancomunidades cruceñas, 5 se encuentran en una fase avanzada de consolidación, pues cuentan con planes estratégicos de desarrollo y recursos financieros en parte provistos por la cooperación internacional. Estas mancomunidades son: Mancomunidad de la Gran Chiquitania, Mancomunidad Sara Ichilo, Mancomunidad Obispo Santistevan, Mancomunidad de Cordillera y Mancomunidad de Vallegrande.

6.3.2. Estructura Administrativa de las Mancomunidades

Generalmente el funcionamiento de las mancomunidades se da bajo la siguiente estructura:

1) Directorio: Compuesto exclusivamente por los Alcaldes Municipales de los municipios miembros de la mancomunidad, con derecho a voz y voto.

El Directorio de todas las mancomunidades está conformado por los Alcaldes de los Municipios integrantes. La estructura común del directorio está integrada por las siguientes carteras: Presidente, Vicepresidente, Secretario General y Vocal.

2) Gerente: Su responsabilidad es la gestión administrativa de la mancomunidad y depende orgánicamente del Presidente del Directorio. Desempeña funciones de apoyo al Directorio.



3) Equipo Técnico Operativo: Compuesto por profesionales asignados por los municipios o consultores contratados., además la prefectura asigna profesionales a través del SED –FMC.

6.3.2.1. Ingresos y Gastos de las Mancomunidades

En cuanto a los ingresos de las mancomunidades, resultan de los aportes de los municipios integrantes, de acuerdo a su capacidad económica, aportes del Estado y de organismos internacionales, a través de la suscripción de convenios y la implementación de proyectos. Los gastos de las mancomunidades se establecen en base a un Plan Anual Operativo.

6.3.3. Mancomunidades y sus Objetivos de Desarrollo

A continuación se expone los objetivos de desarrollo de las mancomunidades del Departamento, información proveniente por una parte de un libro por publicar denominado “Procesos de Desarrollo Económico Local en el departamento de Santa Cruz”, cuya autoría es del Centro para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible -CEPAD y el Servicio Departamento de Fortalecimiento Municipal y Comunitario de la Prefectura de Santa Cruz -SEDFMC. Y por otra parte se complementó con información existente en la página web Prefectural.

6.3.3.1. Mancomunidad Sara e Ichilo

Objetivos:

Promover el desarrollo socioeconómico en forma conjunta y de manera sostenible, entre todos los agentes sociales de los municipios.

Captar recursos de carácter nacional, internacional, público y privado para promover la inversión y el desarrollo productivo en la región.

Representar de manera equitativa a todos los municipios que conforman la Mancomunidad.

Ejecutar proyectos comunes en el área de influencias de los municipios.

Brindar toda la atención precisa, requerida por las comunidades y sociedad Civil de los municipios Mancomunados.

Canalizar financiamientos para atender las necesidades de los municipios.

6.3.3.2. Mancomunidad de Cordillera

Objetivos:

Representar igualitariamente a los Municipios que conforman la Mancomunidad.

La asignación y captación de recursos para conseguir todos los fines y objetivos establecidos.

Aunar esfuerzos para lograr el desarrollo sostenible que posibilite mejorar las condiciones económicas y sociales para todos los habitantes de la jurisdicción territorial.

La construcción, mantenimiento y mejoramiento de los caminos vecinales, así como la construcción de drenaje, alcantarillas, puentes y badenes de los Municipios que conforman la Mancomunidad.



Atender la demanda en forma prioritaria de agua para consumo humano en la región, el manejo de cuencas, riego, microrriego, represas y problemas de sequía y desastres Naturales relacionados con la producción agropecuaria.

Fortalecimiento institucional de recursos humanos para desarrollar la eficiencia administrativa de lo municipios mancomunados.

Apoyar a la producción agropecuaria, turística e industrial de los Municipios que conforman la Mancomunidad.

Elaborar y /o ejecutar proyectos que posibiliten el desarrollo integral de los Municipios Mancomunados en el marco de la competencia. Municipal

6.3.3.3. Mancomunidad de Valles Cruceños

Objetivos:

Elaborar una estrategia de desarrollo regional con participación de los actores locales, públicos y privados, de acuerdo a sus potencialidades

Disponer de un diagnóstico técnico productivo de los sectores económicos.

Identificar las fortalezas, potencialidades, oportunidades, limitaciones y amenazas de los sectores productivos y de servicio.

Identificar y priorizar los ejes estratégicos con mayor potencial productivo y competitivo a nivel regional.

Estudiar las cadenas de los ejes estratégicos priorizados.

Identificar los programas y proyectos.

Establecer un espacio de concertación entre actores públicos y privados para facilitar la ejecución de un plan de inversiones.

6.3.3.4. Mancomunidad Municipios de Escasa Población de Vallegrande

Objetivos61:

Representar uniformemente a los municipios que conforman la mancomunidad.

La asignación y captación de recursos para conseguir todos los fines y objetivos establecidos.


La construcción, mantenimiento y mejoramiento de los caminos vecinales, así como la construcción de drenaje, alcantarillas, puentes y badenes de los municipios que conforman la Mancomunidad.

61 http://www.santacruz.gov.bo/manvallegrande.html



Atender la demanda de agua potable y recursos energéticos en la región, el manejo de cuencas, riego, microrriego, represas y problemas de sequía y desastres naturales relacionados con la producción agropecuaria.

Fortalecimiento Institucional de recursos humanos para desarrollar la eficiencia administrativa de los municipios mancomunados.

Apoyar a la producción agropecuaria, turística e industrial de los municipios que conforman la mancomunidad.

6.3.3.5. Mancomunidad Chiquitana

La Mancomunidad geográficamente más grande del País es la Mancomunidad de la Gran Chiquitania que tiene una extensión de 229.966 Km2 del territorio del departamento de Santa Cruz.

Es importante considerar que, el Informe de Desarrollo Humano de Santa Cruz del 2004 recomienda “mirar hacia el este” y analizar las potencialidades que encierra la Gran Chiquitania “como un territorio que amplíe el modelo cruceño de desarrollo fuera de la región metropolitana, conecte la región y el País con mercados externos e incorpore nuevos actores al proceso de desarrollo regional”62. Por otra parte, a manera de ilustración, se detallan los problemas identificados por la propia Mancomunidad Chiquitana, que inhiben el desarrollo pleno de esa región63:

Falta de una verdadera democracia que no permite tener mecanismos efectivos para la instrumentalización de la participación y control social, facilitando la corrupción en todos los niveles.

Inoperante centralismo burocrático a los niveles estatal y departamental.

Ineficaz desarrollo de objetivos comunes entre gobiernos, municipios y empresarios.

Falta integración y participación entre los sectores empresariales.

Ausencia de una cultura de calidad, competitividad e innovación en los empresarios que desarrollan sus actividades en la zona.

Faltan recursos financieros oportunos y a largo plazo para incentivar al sector pecuario maderero, la micro y a la pequeña empresa, con un costo de capital competitivo.

Escasez de los recursos fiscales de coparticipación y recursos propios debido a una falta de instrumentalización de la política estatal que favorezca el incremento de las recaudaciones impositiva nacionales y municipales.

Falta una visión estratégica conjunta entre los gobiernos municipales y los empresarios y un plan global de desarrollo a largo plazo.

Demasiadas atribuciones e insuficientes recursos económicos de la coparticipación tributaria como de la captación de recursos propios.

62 Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz, 2004. 63 Plan Estratégico para el Desarrollo Sostenible de la Mancomunidad de Municipios de la Gran

Chiquitania.



Objetivos:

Representar uniformemente a los Municipios que conforman la Mancomunidad.

La atención conjunta de las necesidades requeridas por los vecinos de los municipios mancomunados; conforme lo establecen sus competencias, funciones y atribuciones referidas al desarrollo de su jurisdicción.

La construcción, mantenimiento y mejoramiento de los caminos vecinales, así como la construcción de drenaje, alcantarillas, puentes y badenes.

Promover el Desarrollo Sostenible y sostenido, en forma conjunta, que redunde en mejoras económicas y sociales para todos los ciudadanos de la mancomunidad.

La asignación y captación de recursos para conseguir todos los fines y objetivos establecidos en el presente capítulo.

6.3.3.6. Mancomunidad del Área Metropolitana

Objetivos64:

Elaborar normas comunes que garanticen un proceso de crecimiento ordenado en las áreas de conurbación de la Mancomunidad, en el marco de disposiciones legales pertinentes.

Definir políticas y planes que contemplen la protección de los Recursos Naturales y el tratamiento Medio Ambiental como ecosistema urbano y rural del área Metropolitana.

Fortalecer y apoyar el desarrollo de Redes de Salud y Educación para mejorar la calidad y cobertura de estos servicios en el área de la Jurisdicción mancomunada.

Establecer bases de concertación que faciliten a las instancias correspondientes, la determinación de los límites territoriales en el área Metropolitana.

Identificar y gestionar financiamiento para la ejecución de proyectos estratégicos de desarrollo del área metropolitana en el marco de las competencias municipales.

Captar y generar recursos financieros, para concretar los objetivos de la Mancomunidad.

Fortalecer la capacidad de gestión de los actores municipales a través de servicios de asistencia técnica, asesoramiento y capacitación en el área Metropolitana.

Definir políticas y planes destinados a la promoción democrática en asuntos de género y generaciones.

6.3.3.7. Mancomunidad Obispo Santistevan

Objetivos65:

Representar uniformemente a las tres Secciones Municipales que conforman la Provincia Obispo Santistevan del departamento de Santa Cruz

64 http://www.santacruz.gov.bo/manmetropolitana.html 65 http://www.santacruz.gov.bo/manobispo.html



Aunar esfuerzos para lograr el desarrollo armónico del área rural de la jurisdicción territorial de la provincia Obispo Santistevan

Propender al desarrollo sostenible y sostenido, en forma conjunta, que redunde en mejoras económicas y sociales para todos los pobladores, estantes y habitantes de la Provincia.

La construcción, mantenimiento y mejoramiento de los caminos vecinales de la Provincia, así como la construcción del sistema de drenaje, alcantarillas, puentes badenes, riego en el área rural y la limpieza de ríos en caso de emergencia, siempre y cuando sea a solicitud expresa del municipio afectado.

La asignación y captación de recursos para conseguir todos los fines y objetivos establecidos en el presente capítulo.

La atención conjunta de las necesidades viales requeridas por lo vecinos de las áreas rurales de las secciones municipales mancomunadas, conforme lo establecen sus competencias, funciones y atribuciones referidas al desarrollo de su jurisdicción rural.

6.3.3.8. Mancomunidad Cuenca Baja del Río Grande

Objetivos66:

Evitar los riesgos de la inundación causados por el desborde del río Grande, mediante la ejecución de obras, y desarrollar acciones conjuntas para buscar recursos de la cooperación Internacional, del Gobierno Nacional, y otros, los mismos que deberán ser administrados por cada gobierno municipal, para garantizar la ejecución de las obras

Conservar el medio ambiente, mediante la ejecución de proyectos estratégicos.

Elaborar una planificación estratégica mancomunada para identificar y priorizar los proyectos comunes con cuya ejecución se beneficien los municipios mancomunados

Realizar actividades mancomunadas entre los municipios para la racionalización de recursos humanos y económicos.

Garantizar para que los esfuerzos económicos realizados en la elaboración de estudios sobre la cuenca hidrográfica puedan plasmarse en la ejecución de los proyectos identificados.

Definir políticas y planes que contemplen la protección de los recursos naturales y el tratamiento medio ambiental, como ecosistema urbano y rural.

Identificar y gestionar financiamiento para la ejecución de proyectos estratégicos de desarrollo en el área de cobertura de la Mancomunidad del río Grande, en el marco de las competencias municipales.

Captar y generar recursos financieros, para ejecutar proyectos que beneficien a los municipios mancomunados.

Fortalecer la capacidad de gestión de los actores municipales, a través de servicios de asistencia técnica, asesoramiento y capacitación

66 http://sedfmc.santacruz.gov.bo/sedfmc/InfMunicipal/Informacion_General.htm



6.3.3.9. Mancomunidad de Guarayos

Objetivos:

Impulsar esfuerzos comunes para identificar y desarrollar iniciativas que permitan el ejercicio mancomunado de todas las competencias municipales.

Representar igualitariamente a los municipios que conforman la Mancomunidad;


Construcción, mantenimiento y mejoramiento de los caminos vecinales, así como la construcción de drenaje, alcantarillados, puentes, badenes y otros requerimientos de los municipios.

Atender la demanda en forma prioritaria de agua para consumo humano en la región, el manejo de cuencas, riego, microrriego, represas, y problemas de sequía y desastres naturales relacionados con la producción agropecuaria.

Fortalecimiento institucional de recursos humanos para desarrollar la eficiencia administrativa de los municipios mancomunados.

Elaborar y/o ejecutar proyectos que posibiliten el desarrollo integral de los municipios mancomunados en el marco de las competencias.

Apoyar a la producción agropecuaria, turística e industrial de los municipios que conforman la Mancomunidad.

Cuidar que la administración de los recursos naturales sea compatible con la preservación del medioambiente.

6.3.3.10. Mancomunidad del Pantanal Boliviano

Objetivos:

Una sociedad mejorando continuamente su calidad de vida.

Mayor inversión interna y de cooperación externa en marcha.

Actores locales públicos y privados, como gestores productivos, con un creciente espíritu de superación.

Gobiernos municipales y actores locales e institucionales, con mayor capacidad de planificación y autogestión.

Las empresas e individuos cumpliendo con sus obligaciones tributarias.

La región como líder a nivel regional y nacional en la producción y el comercio agropecuario, energético, forestal, pesquero y del turismo.

Forjando una nueva identidad cultural en franca armonía con el Pantanal.



6.4. Funcionamiento de la Instancia Prefectural

6.4.1. Organización Institucional

La Ley 1654, de descentralización administrativa, establece la base del funcionamiento de las prefecturas. En esta ley se establece su estructura organizativa, el régimen económico financiero y la orientación de eficiencia y eficacia de la administración pública. Así mismo, define las atribuciones y funciones del Prefecto, el ámbito de acción y alcance de la función Prefectural.

Otro grupo de disposiciones legales establece las normas de organización de las prefecturas, pudiéndose citar las siguientes:

Ley 1700, del 12/07/96. Ley Forestal y sus decretos reglamentarios.

Ley 1333, del 27/04/2. Ley del medio ambiente y sus decretos reglamentarios.

D.S. 24206 del 29/12/95 Organización del Poder Ejecutivo a nivel Departamental.

D.S.24997 del 31/03/98 Composición y atribuciones del Consejo Departamental.

D.S. 25060 del 02/06/78 Estructura y Funciones de las Prefecturas.

D.S. 26767 del 09/08/02 modificación parcial de la estructura orgánica prefectural.

Decretos de creación de los servicios departamentales.

D.S. 27431, que reglamenta el funcionamiento del Consejo Departamental.

La Prefectura se rige también a los requerimientos de los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública.

En lo relacionado a la Ley 1178 (SAFCO), la Prefectura se rige en su organización, planificación y tareas administrativas a lo estipulado en las normas Básicas de los siguientes Sistemas, los cuales han sido aprobados mediante decretos supremos:

1. Sistema de Organización Administrativa.

2. Sistema de Programación de Operaciones.

3. Sistema de Presupuesto.

4. Sistema Administración de Personal.

5. Sistema de Tesorería y Crédito Público.

6. Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

7. Sistema de Contabilidad Integrada.

8. Sistema de Control Gubernamental.



6.4.2. Estructura Administrativa de la Prefectura de Santa Cruz

La estructura orgánica de la Prefectura ha sido rediseñada dando cumplimiento a las normas del Sistema de Organización Administrativa (SOA), que establece que en cada gestión anual se debe realizar un análisis organizacional que permita determinar la medida en que la estructura organizacional vigente contribuye o no al logro de los objetivos definidos en el Plan Estratégico Institucional (PEI) y en el Programa de Operaciones Anual (POA) de gestiones anteriores, así como realizar un análisis prospectivo a futuro de las situaciones administrativas que puedan afectar al logro de los objetivos.

De esa manera el rediseño organizacional que se ha efectuado en la Prefectura en la gestión 2004, ha seguido la metodología establecida en las Normas Básicas del SOA y como productos del análisis realizado se cuenta con una Estructura Orgánica, Manual de Funciones, Planilla Presupuestaria y Escala Salarial aprobadas.

De acuerdo al estudio realizado por la Unidad de Desarrollo Organizacional, las Áreas Organizacionales que conforman la Estructura Organizativa de la Prefectura, son las siguientes:

1. Despacho Prefectural, bajo la dependencia inmediata del Prefecto se encuentran:

Secretaria General.

Servicios Departamentales.

Subprefecturas.

Además de:

Unidad de Gabinete Prefectural.

Asesoría General.

Dirección de Auditoria Interna.

Unidad de Desarrollo Organizacional.

Unidad de Comunicación Social.

Unidad de Seguridad Ciudadana.

2. Secretaría General, sus Áreas y Unidades Organizacionales de dependencia inmediata son:

Dirección Jurídica.

Dirección Administrativa y Financiera Departamental: cuyas unidades son: Unidad Administrativa, Unidad de Finanzas y Ventanilla Única, Unidad de Recursos Humanos, Unidad de Presupuesto.

Unidad de Planificación, Inversión y Programación.

Unidad de Coordinación Institucional.

Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario.



3. Dirección Departamental de Recursos Naturales y Medio Ambiente, conformada a su vez por:

Unidad de Manejo de Recursos Naturales.

Unidad de Calidad Ambiental.

Unidad de Ordenamiento Territorial y Cuencas.

Proyectos (Drenaje Zona Norte, FORTEMU).

4. Dirección Departamental de Desarrollo Productivo:

Unidad de Productividad, Competitividad y Estadística.

Unidad de Riego.

Unidad de Promoción al Desarrollo Cultural y Turístico.

Unidad de Desarrollo e Integración de Pueblos Indígenas y Originarios.

Además de:

Servicio Departamental Agropecuario.

Delegación de servicios al Centro de Investigación Agrícola y Tropical -CIAT.

5. Dirección Departamental de Desarrollo de Infraestructura:

Unidad de Proyectos.

Unidad de Fiscalización.

Proyecto (PROASU-JICA).

También, tiene a su cargo la coordinación con Entidades Desconcentradas o Descentralizadas, como:

Servicio Prefectural de Caminos.

Entidades o Proyectos Desconcentrados o Descentralizados -SEARPI.

6. Dirección Departamental de Desarrollo Social:

Unidad de Políticas y Programas Sociales.

Unidad de Deportes.

Programas y Proyectos desconcentrados (DRIPAD).

Dependen funcionalmente:

Servicio Departamental de Salud.

Servicio Departamental de Educación.



Servicio Departamental de Gestión Social.

Proyecto PAN.

6.4.3. Capacidad Instalada y Recursos

De acuerdo a la Ley de descentralización, los inmuebles, muebles y equipos de la Ex -CORDECRUZ se traspasaron a la Prefectura del Departamento.

El Plan Estratégico de la Prefectura señala67:

La infraestructura de la Prefectura, comprende instalaciones cómodas y modernas en su edificio central además de otras dependencias situadas en lugares estratégicos de la ciudad.

Los equipos mal distribuidos, deben ser asignados en función a la demanda tecnológica de las tareas que se cumplen en la Prefectura. Debe aprovecharse más la oferta de apoyo financiero y donaciones externas para reemplazar los equipos en obsolescencia.

Equipamiento, debe incrementarse en cantidad y mejorarse en calidad para aprovechar más la asistencia técnica externa y la oferta tecnológica.

6.4.4. Ingresos68

Los Ingresos Departamentales que dispone la Prefectura tienen como origen, dos niveles de financiamiento, que se describen a continuación:

1. Ingresos Corrientes

Regalías: Mineras, Hidrocarburíferas y Forestales.

Impuesto Específico a los Hidrocarburos Departamentales (IEHD 80% – 20%).

Fondo de Compensación Departamental.

Recursos Recaudados por la Prefectura (Venta de Bienes y Servicios, Alquiler de Edificio y Equipos, Recuperaciones, Intereses y Otros Ingresos).

Transferencias Corrientes (de la administración central por subsidios o subvenciones, Instituciones Públicas Descentralizadas (30% del Peaje –SNC).

2. Recursos de Capital

Donaciones de Capital (para proyectos de inversión).

Transferencias de Capital.

Para la Gestión 2005, el presupuesto de la Prefectura, contempla (en el mes de enero) los ingresos descritos en el siguiente cuadro, que en total llegan a 1.150.889.909 Bs.

67 Prefectura de Santa Cruz, Plan Estratégico Institucional Prefectural, 2001. 68 Unidad de Planificación, Inversión y Programación. Área de Planificación, Acciones Estratégicas.

2005.



Cuadro No 10. Resumen Ingresos Prefecturales, Gestión 2005 (En Bs.)

Descripción Bolivianos

Regalías e IEHD 280.324.209

Venta de Bienes y Servicios 7.666.066

Alquiler de Edificio y Equipos 1.551.382

Recuperaciones 3.002.260

Intereses 2.160.717

Otros Ingresos 19.627.000

Saldo en Banco 41.104.507

Transferencias Corrientes TGN * 739.494.931

Recursos Externos 55.957.837

Total General 1.150.888.909

Fuente: Elaboración Propia sobre la base del Presupuesto Prefectural 2005. Aprobado por Hacienda. (*) Nominal

Como se observa en el gráfico siguiente, las Transferencias Corrientes del TGN, son la fuente principal de ingresos de la Prefectura de Santa Cruz, con un significativo 64%, le siguen en orden de importancia los Recursos Propios Prefecturales, en el orden del 31%, y finalmente los Recursos Externos que corresponden al 5% del total de Ingresos Prefecturales. Del total de los ingresos por Transferencias Corrientes del TGN, correspondiente a 680.918.151 Bs., la mayor parte son transferidos a los sectores de salud y educación, vía Ministerios Nacionales, por lo que su incorporación en el Presupuesto Departamental es más nominativo, que real; el saldo del monto total transferido del TGN, corresponden a transferencias a: proyecto de inversión “Mejoramiento de Ganado Bovino” (382.440 Bs.), y en segunda instancia, las transferencias del HIPIC II,[para los sectores de salud y educación (56.522.340 Bs.)], además de proyectos de inversión (1.672.000 Bs.), los mismos que completan el total de las transferencias del TGN, indicado en el Cuadro No 10.



Ingresos Departamentales. Gestión 2005 (En %)

Transferencias

Corrientes TGN

64%

Recursos

Externos

5%

Recursos

Propios

Prefecturales

31%

Gráfico 1. Ingresos Departamentales, Gestión 2005 (En %)

Fuente: Elaboración Propia en Base al Presupuesto Prefectural 2005. Aprobado por Hacienda.

Es preciso enfatizar que los Recursos Externos, son por concepto de Donación (KFW: Gran Banco de Fomento Alemán, ALEM: República Alemana; JICA: Agencia de Cooperación Internacional del Japón; BELGICA: República de Bélgica; COSUDE: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación y PMA: Programa Mundial de Alimentos), por un valor de 19.178.108 Bs; y también son Créditos o Deuda Externa Multilateral (AIF: Asociación Internacional de Fomento, NFD; BID: Banco Interamericano de Desarrollo y CAF: Corporación Andina de Fomento), valor que para la gestión 2005 es de 36.779.729 Bs. El aporte porcentual de los Recursos Externos en los Ingresos Departamentales es del 5%, y corresponden a 55.957.837 Bs.

Continuando con el análisis, de las tres fuentes de ingresos principales, finalmente se grafica el aporte de los Recursos Propios Prefecturales, que para la Gestión 2005 llegan a 355.436.141 Bs. El aporte con mayor significancia para los recursos propios son las Regalías69 y el IEHD, con aproximadamente el 78%; el resto de los ingresos propios, como ser la suma de: Alquiler de Edificios y Equipos, Venta de Bienes y Servicios, Recuperaciones, Intereses y Otros Ingresos, alcanza al 10%; adicional a esto Saldo en Banco arroja un aporte porcentual a los Recursos Propios del 12%.

69 Las Regalías Departamentales consideradas para este efecto son: Minería, Forestal e Hidrocarburos.



Resumen de Ingresos Departamentales por

Fuente

Subtotal Alquiler de

Edif icio y Equipos

0%

Subtotal

Recuperaciones

1%

Subtotal Ingresos

por Venta de

Bienes y Servicios

2%

Subtotal Intereses

1%

Subtotal Otros

Ingresos

6%

Subtotal Saldo en

Banco

12%

Total Ingresos por

Regalías e IEHD

78%

Gráfico 2. Resumen de Ingresos Departamentales, por Fuente

Fuente: Elaboración Propia sobre la base al Presupuesto Prefectural 2005. Aprobado por Hacienda.

El gráfico 3, desagrega porcentualmente, sobre el monto total de 280.324.209 Bs., correspondientes a los ingresos programados por Regalías e IEHD, durante la Gestión 2005 lo siguiente:

En 79% de Regalías, (comprende 220.680.906 Bs.), que se compone de:

Un aporte más significativo por hidrocarburos (75%), le siguen,

Las mineras (3%), y,

Las forestales (1%).

Por otro parte, el Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD), tiene un aporte del 16%, (es decir 45.396.590 Bs.).

Y, finalmente el Fondo de Compensación, que aporta el 5% a esta fuente. (Bs.14.246.713).



Ingresos Prefecturales por Regalías e

IEHD. Gestión 2005

Regalías

79%

Fondo de

Compensación

5%

IEHD

16%

Gráfico 3. Regalias e IEHD Desagregados, Gestión 2005 (En %)

Fuente: Elaboración Propia en Base al Presupuesto Prefectural 2005. Aprobado por Hacienda.

En el cuadro siguiente se realiza una descripción histórica de los ingresos de la Prefectura de Santa Cruz en la gestión 2002 y 2003; donde se aprecia que aumentaron los ingresos el 2003 respecto al 2002, monto que se explica por el incremento en las regalías, que al igual que en la gestión 2005, son el pilar fundamental de las finanzas públicas prefecturales. Esta estructura presupuestaria refleja escasa capacidad de generar ingresos propios, (falencias que también son comunes en los gobiernos municipales), que conforman el 22,6% y 15% para los años 2002 y 2003 respectivamente.



Cuadro No 11. Ingreso Prefectural Según Tipo de Ingreso, 2002 – 2003 (En millones de bolivianos)

Tipo de Ingreso Santa Cruz Bolivia

2002 (p) 2003 (p) 2002(p) 2003(p)

Ingresos Total del Departamento 488.793 617.552 4.084.034 3.987.190

Prefectura 134.402 212.721 2.143.443 2.023.486

Regalías 103.985 180.404 410.515 513.055

Fondo de Compensación - - 77.603 78

Impuesto Especial a Hidrocarburos n.d. n.d. 1.311.704 1.087.215

Ingresos Propios 30.417 32.317 343.621 345.216

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) (p) Preliminar con datos de la Contraloría General del Estado. n.d.: No disponible. (Enero de 2005).

6.4.5. Gastos e Inversiones Prefectural

a) Gasto

El Gasto total de la Prefectura durante la Gestión 2005, está estimado en 1.150.888.909 Bs., y se diferencia en:

Gasto Prefectural, que absorbe el 36% (411.393.978 Bs.) del presupuesto, en el cual está incorporado el gasto corriente de la Prefectura y también la inversión pública departamental.

Gasto TGN, con un 64% (739.494.931 Bs.) del presupuesto, destinado al Gasto Corriente70 a los sectores de salud, educación y gestión social; con una asignación presupuestaria de 737.440.491 Bs.; y un monto muy pequeño destinado a inversión pública y al proyecto “Mejoramiento Genético Bovino”.

70 Gasto Corriente se reconoce aquel que se destina al pago de servicios generales, servicios personales,

materiales y suministros y otros gastos que se generan para la prestación de Servicios Educación y Salud, de competencia prefectural.



Cuadro No 12. Gasto o Inversión Prefectural, Gestión 2005 (En bolivianos)

(*) Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa.

Fuente: Elaboración Propia sobre la Base del Presupuesto Prefectural 2005.

A continuación se grafica el gasto (o inversión), desagregados en Gastos del TGN y Gasto Prefectura.

Gasto Corriente 49.294.169,00

Activos Reales 1.760.000,00

Deuda 66.826.806,00

Transferencia 120.050.076,00

Inversión Pública 131.470.999,00

Servicios Delegados 36.559.810,00

Actividades no recurrentes 5.432.118,00

Total Gasto Prefectura 411.393.978,00

Mejoramiento Genético Bovino 382.440,00

Salud, Educación y Gestión Social 680.918.151,00

Transferencia de Capital - Subsidio - SENASAG * 1.672.000,00

Salud, Educación - HIPIC II 56.522.340,00

Total Gasto Tesoro General de la República 739.494.931,00

Total General Gasto 1.150.888.909,00



Gasto del TGN en Porcentaje. Gestión 2005

Salud,

Educación -

HIPIC II

7,64%

Proyecto de

Inversión

0,23%

Mejoramiento

Genético Bovino

0,05%

Salud,

Educación y

Gestión Social

92,08%

Total Gasto Prefectural en Porcentaje.

Gestión 2005.

TOTAL GASTOS

TGN

64%

TOTAL GASTOS

PREFECTURA

36%

Gráfico 4. Total Gasto Prefectural Desagregado, Gestión 2005 (En %)

Fuente: Elaboración Propia sobre la Base del Presupuesto Prefectural 2005. Aprobado por Hacienda.

Gráfico 5. Gasto del TGN y HIPIC II, Gestión 2005 (En %)


El gasto correspondiente al “TGN”, para la gestión 2005 asciende a 739.494.931 Bs., de los cuales el 92% corresponde al Gasto Corriente de los sectores de Educación, Salud y Gestión Social71, (TGN y HIPIC II), en menor proporción se destinan a Inversión con el Proyecto de Mejoramiento Genético Bovino (0,05%) y a otros Proyectos de Inversión (0,23%).

Cabe hacer notar que, las asignaciones consignadas por el Tesoro General de la Nación (TGN) para el gasto en servicios personales de salud, educación y asistencia social, figuran en el Presupuesto Departamental en forma nominal.

71 Ley de Descentralización Administrativa. Título II. Capítulo I. Del Régimen Económico y Financiero,

Artículo 20º (Fuente de Recursos), inciso d).



Gasto Prefectural en Porcentaje. Gestión 2005

Gasto Corriente

12%

Transferencia

29%

Inversión Pública

33%

Servicios

Delegados

9%

Actividades no

recurrentes

1% Activos Reales

0%

Deuda

16%

El gasto correspondiente a la “Prefectura”, ascienden a 411.393.978 Bs., que se compone de:

El 12% corresponde a Gastos Corrientes, destinados al pago de servicios personales, servicios no personales, materiales y suministros. El 72%, son recursos presupuestados para la implementación de proyectos ejecutados directamente y de competencia Prefectural, desagregados en los cuatro Pilares de Desarrollo72; además de transferencias a: concurrencia municipal, concurrencia nacional (Servicio Nacional de Caminos) e instituciones descentralizadas (CIAT, LIDIVET, etc.). Finalmente, el 16%, es consignado al Servicio de la Deuda Pública.

Gráfico 6. Gasto Prefectural, Gestión 2005 (En Bs.)


Los Gastos Corrientes o de Funcionamiento de la Prefectura, de acuerdo a Ley, no puede sobre pasar el 15% de sus Recursos Propios, es decir de: “Regalías Departamentales, Fondo Compensatorio Departamental y el 25% de la recaudación efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados 73, en este caso se encuentra favorablemente con tres puntos por debajo del límite.

a) Inversiones Prefectural

El Presupuesto de Inversiones de la Prefectura para la gestión 200574, aprobado por el Consejo Departamental en fecha 22/09/04 alcanza a un total de Bs. 172.136.157, de los cuales el 76% corresponde a programas y proyectos ejecutados por las Direcciones y Servicios Departamentales y el 24% es ejecutado por los Servicios Delegados y los Programas No Recurrentes”, tal como se detalla en el cuadro siguiente.

72 Pilares de Desarrollo, definidos en el Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social 2000 –

2010. 73 Título II. Capítulo I. Del Régimen Económico y Financiero, Artículo 22º , Ley de Descentralización

Administrativa. 74 Prefectura Santa Cruz, resumen Institucional del POA Prefectura Santa Cruz, Gestión 2005.



Cuadro No 13. Presupuesto de Inversión por Dirección y Servicios, Gestión 2005 (En bolivianos)

Dirección / Servicio Presupuesto 2005

Interno Externo Total

Programa Central 248.996 248.996

Dirección de Infraestructura 43.053.454 24.376.502 67.429.956

Dirección de desarrollo productivo 13.870.133 11.193.628 25.063.761

Servicio departamental agropecuario 2.529.680 2.529.680

Servicio de fortalecimiento municipal y comunitario

3.024.722 2.234.297 5.259.019

Dirección de recursos naturales y medioambiente

7.305.813 1.892.495 9.198.308

Dirección de desarrollo social 10.362.337 3.867.866 14.230.203

Servicio departamental de salud 1.264.000 4.500.000 5.764.000

Servicio departamental de gestión social 639.500 639.500

Total direcciones y servicios departamentales 82.298.635 48.064.788 130.363.423

Servicios delegados 36.161.654 36.161.654

Programas no recurrentes 5.611.080 5.611.080

Total. Serv. Delegados y programas no recurrentes

41.772.734 41.772.734

Total General Inversión 124.071.36

9 48.064.78

8 172.136.15

7

Fuente: Unidad de Presupuesto de la Dirección Administrativa y Financiera, de la Prefectura.

Las fuentes de financiamiento de los recursos para la ejecución del Presupuesto de Inversiones, son: Recursos Internos Bs. 124.071.369.- (72%) y Recursos Externos Bs. 48.064.788.- (28%).

6.5. El Proceso de Desconcentración en la Prefectura

En el marco de la Ley de Descentralización establece que las subprefecturas como nexo articulador entre las Prefecturas y gobiernos municipales, así como también la representación del Ejecutivo Departamental y de velar por la correcta ejecución del presupuesto departamental en cada provincia, la Prefectura del Departamento inicia un proceso de desconcentración a partir de inicios del 2004, mediante la aprobación de la Resolución



Prefectural No. 081/04 que aprueba el “Reglamento de Desconcentración Prefectural”, implementado así un nuevo sistema de administración.

El objetivo de la Desconcentración Prefectural, es “fortalecer a las subprefecturas, otorgándoles mecanismos e instrumentos que le permitan promover el desarrollo provincial y local, a través de una adecuada articulación de acciones con instituciones públicas y privadas de su jurisdicción”75.

Actualmente se ha realizado el proceso de desconcentración de los servicios de educación, salud, caminos y Ventanilla Única de Trámites, todos bajo la dependencia de los subprefectos y la coordinación de la Prefectura Departamental.

Inicialmente la desconcentración esta permitiendo dotar a las subprefecturas de recursos humanos y físicos (aunque aún existe un déficit por la falta de recursos financieros), de manera que los servicios puedan atender las demandas y solucionen en parte los problemas de los ciudadanos y ciudadanas del área rural. Los avances en la desconcentración son:

6.5.1. Desconcentración del Servicio Prefectural de Caminos -SEPCAM

Las 15 provincias tienen Directores Provinciales en los Servicios de Caminos y un equipo pesado básico de maquinarias, para el mejoramiento y mantenimiento de la Red departamental de vías de interés común y concurrente con los gobiernos municipales. Así mismo, existen maestranzas en determinadas zonas para el mantenimiento de la maquinaria y equipo.

6.5.2. Desconcentración de los Servicios de Educación y de Salud

La Prefectura cuenta con un plan de Descentralización Prefectural, para las 15 provincias que considera la conformación de Directores Distritales de Educación y Directores Provinciales de Salud y considera que:

El Director de Educación, podrá supervisar, coordinar y articular las necesidades educativas con los municipios de cada jurisdicción provincia.

El Director Provincial de Salud coordinara con el Subprefecto y éste será representante en el Directorio Provincial de Salud.

6.5.3. Desconcentración del Servicio de Fortalecimiento Municipal y Comunitario

La Prefectura asigna personal técnico y/o asistencia técnica, como apoyo a las Mancomunidades para encarar un trabajo coordinado hacia los municipios, habiendo reforzado esta actividad con la implementación del “Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Comunitario”, que considera incluso la elaboración de Planes de Desarrollo Municipal.

Así mismo, para facilitar Personería Jurídica a las OTB y Comités de Vigilancia, el Servicio de Fortalecimiento Municipal y Comunitario ha desconcentrado la tramitación a las provincias para que sea el Subprefecto quien otorgue la Personalidad Jurídica.

75 Prefectura del Departamento, Cartilla “Hacia la Autonomía: Desconcentración Prefectural”, primera

edición, 2004.



6.5.4. Desconcentración de Ventanilla Única de Trámites - VUT

El presente año 2005, y con la finalidad de agilizar los trámites y prestación de servicios para el sector salud y educación, se delega a las subprefecturas de Provincia, la recepción y despacho de trámites por Ventanilla Única, reduciendo tiempo y gastos de los ciudadanos y ciudadanas de provincia, evitando su desplazamiento a la ciudad capital.

La Ventanilla Única de Tramites está funcionando solo en cuatro provincias del Departamento: Obispo Santistevan, Cordillera, Germán Busch y Vallegrande; ello se debe a que solo existen sucursales del Banco de la Unión en dichas provincias. Posteriormente se pretende que las Ventanillas Únicas lleguen al resto de las capitales de las provincias.

6.5.5. El Sistema de Alerta Temprana y Crisis - SATC

El Sistema de Alerta Temprana de Crisis (SATC), forma parte del proceso de desconcentración como base de datos con información en el Departamento. Los subprefectos, deberán dar a conocer al equipo del SATC, la información a cerca de conflictos existentes dentro de la provincia, así como el avance en la solución de los mismos.

Este desafío ha planteado a su vez el empoderamiento de las autoridades provinciales para la gestión local de los conflictos, dejando como última opción la intervención del Prefecto del Departamento.

Las debilidades que existen en el proceso de desconcentración prefectural son:

Falta de capacitación técnica a los subprefectos.

Falta de personal técnico calificado en las subprefecturas, para encarar el proceso de desconcentración prefectural.

Reglamentos del Ministerio de Hacienda impiden incorporar los Servicios de Ventanilla Única de Trámites en las provincias, por la inexistencia del Banco Unión.

La desconcentración prefectural, aún es desconocida por los propios ciudadanos de las provincias, lo que induce a la Prefectura a implementar procesos de información y difusión de la desconcentración.

6.5.6. Los Consejos Provinciales de Participación Popular -CPPP

Los CPPP son espacios de concertación de demandas, proyectos, programas y propuestas de la sociedad civil y actúan como órganos consultivos de los organismos públicos de la provincia. Tienen como objetivos, coadyuvar en la coordinación de la planificación participativa municipal y su agregación y conciliación a nivel provincial, para maximizar el impacto y garantizar la sostenibilidad de las inversiones en la provincia.

El CPPP esta conformado por:

El Subprefecto, quien preside las sesiones del CPPP.

Dos representantes por cada Gobierno Municipal, uno del Ejecutivo de nivel jerárquico superior y otro del Concejo Municipal.

Un representante por cada Comité de Vigilancia.

Un representante de las Asociaciones Territoriales de Base de la provincia.



Dos representantes del Comité Cívico de cada Sección Municipal, un varón y una mujer.

Además de las instituciones señaladas, pueden participar en las reuniones prestando apoyo técnico y logístico con derecho a voz, las demás instituciones de la sociedad civil y otros públicos como:

Un representante de cada Asociación de Comunidades Campesinas existentes en la jurisdicción provincial.

Un representante de cada uno de los sectores productivos de bienes y servicios de la provincia.

Un representante de la Asociación de Comunidades Indígenas existentes en la provincia.

Un representante de la Asociación de Pueblos Indígenas y Originarios de la provincia.

Los Diputados Uninominales de la circunscripción respectiva.

Otros que el Subprefecto vea conveniente invitar para ampliar la participación con miras a un mayor desarrollo provincial.

Los profesionales asignados a la Subprefectura y profesionales de la Prefectura que ejecuten trabajos en la provincia, de acuerdo a la naturaleza del tema, podrán apoyar técnica y logísticamente en las actividades de los CPPP.

En el Departamento existen conformados 15 Concejos Provinciales de Participación Popular76, el marco de acción de los mismos esta referido a la planificación del desarrollo provincial, plasmados en la implementación de proyectos (salud, educación e infraestructura) a nivel municipal y a la resolución de conflictos.

Limitaciones/Problemas

Los CPPP carecen de una estrategia de desarrollo provincial.

No existe articulación de las demandas entre los/as: POA, PDM y el PDDES.

Los CPPP tienen limitaciones para la organización y financiamiento para su funcionamiento.

No existe voluntad política de parte de los gobiernos municipales para participar en las instancias de la provincia.

El ciudadano se mantiene aislado e indiferente ante la realidad de la provincia porque no esta acostumbrado a planificar y no hay iniciativa de parte de los actores públicos para convocarlos. El ciudadano solo se moviliza y/o participa para lograr respuestas inmediatas a conflictos.

En algunas provincias los Comités Cívicos Provinciales asumen las funciones que son propias de los CPPP. Los comités cívicos se han situado a la cabeza del desarrollo provincial y se han posicionado frente a la ciudadanía.

Débil coordinación entre la Subprefectura y los gobiernos municipales.

76 Fuente: UPE – Prefectura del Departamento.



Potencialidades

Los CPPP, han logrado articularse en torno a los problemas de la provincia.

La representatividad y convocatoria a la sociedad civil es alta.

Es un Mecanismo de concertación de las demandas departamentales.

Existe una gran amplitud de participación de los ciudadanos de las provincias.

Es una palestra de reflexión y exposición de problemas de los representantes institucionales y autoridades.

6.6. Gestión en las Instituciones Públicas

Una vez descrita las instituciones a nivel departamental, corresponde identificar las inversiones públicas, tomando en cuenta en primera instancia las inversiones programadas y ejecutadas y posteriormente conocer hacia donde apuntan dichas inversiones.

6.6.1. Inversión Pública Programada y Ejecutada

En los siguientes cuadros se observa:

Santa Cruz en los dos últimos años (2002-2003), es el Departamento de mayor ejecución de inversión pública del País.

En algunos años se observa que la inversión pública ejecutada disminuyó en relación al año anterior.

La inversión ejecutada en la gestión 2003 ha sido 9% por debajo de la inversión programada.

Las principales causas de los dos últimos puntos del párrafo precedente se debe a: la mala gestión administrativa para la ejecución de la inversión pública; mecanismos burocráticos de gestión estatal establecidos; y al retraso de los desembolsos oportunos desde el Gobierno Central.



Cuadro No 14. Inversión Pública, por Departamento, Programada por Año, 1990 – 2003 (En millones de $us)

Fuente: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo e Instituto Nacional de Estadística.

Departamento 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total 469,81 628,46 509,52 525,72 566,09 623,12 583,18 610,84 613,18 612,93 619,79 633,27 650,97 640,77

Chuquisaca 33,24 50,16 38,9 38,44 40,18 46,55 42,06 29,91 40,23 41,6 41,64 47,11 51,24 44,43

La Paz 61,62 91,28 72,38 86,01 131,41 141,38 145,38 134,09 107,7 103,86 101,56 111,29 127,56 134,89

Cochabamba 57,67 105,24 67,49 73,14 90,97 103,62 104,32 121,97 105,86 106,34 100,99 104,85 93,13 90,67

Potosí 20,54 37,87 45,14 45,87 36,64 40,87 37,09 35,37 47,16 52,25 51,62 58,09 58,41 56,58

Oruro 34,07 33,81 29,44 33,93 37,21 36,8 36,42 37,85 52,59 49,62 42,92 43,99 40,86 37,65

Santa Cruz 121,95 140,51 117,31 100,06 127,69 100,89 95,94 93,34 101,61 93,42 118,17 112,78 107,26 112,34

Tarija 46,24 53,72 40,67 50,5 43,54 39,31 40,95 50,93 50,44 57,47 36,79 37,77 52,27 62,17

Beni 24,66 28,77 21,58 22,03 25,13 26,22 29,55 23,68 35,47 40,39 38,79 42,12 37,78 30,98

Pando 3,8 5,92 9,51 12,13 10,22 6,54 6,43 6,48 16,79 12,18 9,68 15,91 16,28 14,93

Nacional 66,02 81,19 67,11 63,61 23,11 80,96 45,04 77,22 55,33 55,82 77,63 59,37 66,17 56,13



Cuadro No 15. Bolivia: Inversión Pública Ejecutada por Año, según Departamento, 1992 – 2003. (En millones de dólares americanos)

Departamento 1992 1993 1994 1995(1) 1996(1) 1997(1) 1998(1) 1999(1) 2000(1) 2001(1) 2002(1) 2003(1)

Total 531,58 480,57 505,44 519,73 588,69 548,28 504,69 530,63 583,49 638,83 584,73 499,8

Chuquisaca 37,3 52,57 43,7 34,07 30,13 29,07 32,47 39,16 45,7 46,74 46,28 27,03

La Paz 69,74 63,75 123,3 123,58 146,53 108,46 102,27 104,52 117,9 115,1 106,02 91,7

Cochabamba 90,46 59,48 69,82 104,85 125,33 126,11 81,14 82,26 89,74 108,98 82,48 75,12

Potosí 34,88 49,11 34,04 44,53 38,81 31,63 35,64 38,51 37,9 45,41 46,91 40,71

Oruro 27,76 26,66 37,3 25,49 31,69 30,57 32,53 43,93 48,92 41,92 31,4 31,24

Santa Cruz 140,45 108,74 108,34 87,38 101,32 90,04 84,72 75,62 83,41 108,57 108,48 102,49

Tarija 52,77 43,65 47,55 41,15 38,29 39,17 52,78 49,85 46,6 54,12 61,88 60,69

Beni 17,36 13,5 16,03 20,81 22,58 23,22 24,94 35,93 35,78 37,83 34,04 21,39

Pando 7,41 17,9 4,65 3,62 4,18 13,6 11,64 11,28 13,72 17,31 16,19 12,32

Nacional 53,45 45,23 20,72 34,25 49,84 56,41 46,56 49,58 63,82 62,85 51,05 37,11

Fuente: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento externo. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA. (I) Incluye ejecución estimada de los gobiernos municipales.



6.6.2. Inversión Ejecutada según Sector de Inversión

Considerando la inversión ejecutada del Departamento para la gestión 2002 y 2003, se ve reflejada u orientada, con más énfasis, hacia proyectos de infraestructura:

Cuadro No 16. Inversión Pública Ejecutada, según Sector de Inversión Departamental y Nacional, 2002 – 2003. (En miles de bolivianos)

Sector de Inversión Santa Cruz Bolivia

2002 2003 2002 2003

Inversión Pública 762.600 792.281 4.110.684 3.863.440

Productivo 68.794 40.610 444.419 376.686

Minería 197 248 19.129 22.091

Industria y Turismo 3.566 2.664 46.541 38.831

Agropecuario 65.031 37.698 378.749 315.764

Infraestructura 318.315 491.321 1.561.032 1.759.740

Transportes 295.990 474.966 1.338.407 1.572.343

Energía 5.704 6.649 92.987 101.887

Comunicaciones 69 59 253 261

Recursos Hídricos 16.552 9.647 129.385 85.249

Social 288.552 214.154 1.766.152 1.444.936

Salud y Seguridad Social 82.042 46.655 373.964 286.092

Educación y Cultura 78.699 44.980 674.416 508.189

Saneamiento Básico 58.741 53.484 318.913 259.707

Urbanismo y Vivienda 69.070 69.035 398.859 390.948

Multisectorial 86.939 46.196 339.081 282.078

Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA. Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE). (*) Incluye estimación de gobiernos municipales.



6.6.3. Apoyo al Sector Productivo y de Servicios

6.6.3.1. Proyectos y Programas de Apoyo al Sector Productivo

A continuación se describe los proyectos y programas que se ejecutan como parte de apoyo al sector productivo.

1. Servicio de Encauzamiento de Aguas y Regulación del Rió Piraí – SEARPI.

Creada en 1983, es una institución descentralizada de la Prefectura de Santa Cruz y responsable, por la Ley 550 de creación del SEARPI, de acciones de regulación y del manejo de la cuenca del Rió Piraí. Aunque sus principales intervenciones han estado enmarcadas en la prevención y mitigación de las inundaciones a través de la construcción de obras hidráulicas para el encauzamiento del río.

2. Unidad Técnica Desconcentrada del Plan de Uso de Suelos -UTD- PLUS.

La oficina técnica del PLUS, creada por Decreto Supremo No. 24124 del 21 de septiembre de 1995, bajo dependencia Prefectural como Unidad Técnica Desconcentrada (UTD), es la encargada del cumplimiento, control y seguimiento del Plan de Uso del Suelo para el departamento de Santa Cruz.

3. Centro de Investigación Agrícola Tropical -CIAT.

El CIAT, es una institución técnica descentralizada, que realiza investigación y transferencia tecnológica para los sectores agrícolas, pecuarios y forestales. Su ámbito de acción es todo el Departamento.

4. Laboratorio de Investigación y Diagnóstico Veterinario -LIDIVET.

Es una instancia descentralizada que busca mejorar la salud animal, que repercuta en la salud humana, para incrementar la producción pecuaria; a través de un servicio de alta calidad, mediante el diagnostico e investigación de las enfermedades que afectan a la ganadería en general.

5. Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad Alimentaria -SENASAG.

Bajo la tuición de esta institución Nacional descentralizada se ejecutan los siguientes proyectos con recursos Prefecturales:

Programa Nacional de Control y Erradicación de la Salmonelosis y Sanidad Aviar -PRONESA.

Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa -PRONEFA.

Programa Nacional de Control del Picudo Mexicano.

5. Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la UAGRM.

Proyecto de Mejoramiento Genético Bovino.



6.6.4. Información Ciudadana (Transparencia)

De acuerdo a informes de la Contraloría General de la República que maneja el Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPEPP), los daños económicos de los gobiernos municipales del Departamento, hasta diciembre de 2001 ascendía a $us 1.407.879.

Según los informes de la Delegada Anticorrupción de Santa Cruz, entre diciembre de 2004 a enero de 2005, 24 municipios recibieron 46 denuncias de corrupción relacionadas con supuestas irregularidades que afectan a las gestiones municipales.

6.6.5. La Implantación de los Sistemas de Administración en las Instancias Públicas

Un informe de la Contraloría General de la República señala que, la administración pública procedió a la implantación paulatina de los sistemas de administración, mostrando, cada vez mejoras en el proceso. Sin embargo aún existen debilidades fundamentales77 que se detallan a continuación:

Ausencia de planificación técnica básica para definir objetivos alcanzables, estrategias y actividades de apoyo. Esta deficiencia no permite establecer si las metas de la institución fueron alcanzadas.

Implantación parcial de los sistemas de administración de los sistemas en las entidades publicas, lo que imposibilita el control gubernamental efectivo.

Débiles sistemas de información gerencial, aspecto que afecta a la toma de decisiones oportunas y efectivas, por parte de las máximas autoridades.

Mecanismo de control interno poco desarrollado por la ausencia de normas secundarias coherentes, afectando el trabajo de apoyo que debe cumplir toda unidad de auditoria interna, colaborando en la gestión de su máxima autoridad.

Falta de idoneidad para el ejercicio de determinados cargos.

Alta rotación de personal; lo que significa en general, discontinuidad en las operaciones de las entidades.

6.7. Gestión Prefectural

La gestión de la Prefectura, está muy relacionada con la eficiente implantación de los sistemas de administración y control de la ley 1178 (SAFCO). Dichos sistemas han ido implementándose progresivamente; apreciándose aún deficiencias en el cumplimiento de la normatividad establecida para alcanzar eficaz y eficientemente los resultados de la gestión.

6.7.1. Gestión de Recursos Humanos

De acuerdo a información de Recursos Humanos, hasta fines de abril de 2005 existía un total de 536 personas en planta. Sin embargo, a partir del mes de mayo se está aplicando la estructura orgánica y planilla presupuestaria aprobadas realizándose los ajustes correspondientes del personal.

77 Contraloría General de la República; Memoria 1992 – 2002: Informe Final de Actividades.



Las deficiencias encontradas en la gestión 2004 con respecto a los recursos humanos, fueron las siguientes:

Existencia de injerencia político partidaria.

Existencia de personal con experiencia mal ubicada y dispersa.

Esta situación ha venido modificándose desde el mes de octubre del 2003, habiéndose reconocido y asignado a diferentes cargos al personal, de acuerdo a su capacidad.

Respecto a la estabilidad laboral de los recursos humanos, el Plan Estratégico Institucional (PEI) señala78: “La movilidad funcionaria está basada en la politización de los cargos públicos, el conflicto de intereses entre aquellos de carácter institucional-laboral y los de carácter político-partidario, continuarán limitando al funcionario público, evitando que este asuma su papel y tome parte ante todo por el Estado”.

Una vez aprobada la estructura, la Prefectura del Departamento, previniendo los problemas que hasta la fecha se han suscitado con el personal, y para evitar la inestabilidad laboral, tiene como política dar cumplimiento a los Subsistemas del Sistema de Administración de Personal (SAP). Actualmente, se está ejecutando el proceso de valoración de puestos que permitirá ubicar a los funcionarios en el nivel que les corresponde, de acuerdo a los requisitos, carga de trabajo y otros factores de valoración; posteriormente, se elaborarán los Programas Operativos Anuales Individuales (POAI) de los puestos a cubrir, la selección del personal, de acuerdo a los requisitos exigidos hasta llegar al proceso de institucionalización de los cargos, realizando el trámite respectivo ante la Superintendencia del Servicio Civil.

Como la implantación de los procesos señalados va a demorar por lo menos un año, va a depender del nuevo Prefecto que se elija la continuidad del mismo y que sea concluido tal como lo exigen los Reglamentos del SAP.

Así mismo, la Unidad de Recursos Humanos prevé realizar las evaluaciones de desempeño con el fin de evaluar a todo el personal para verificar el rendimiento del mismo y aplicar las acciones que se consideren convenientes de acuerdo a los resultados de las evaluaciones.

6.7.2. Gestión de Recursos Tecnológicos

Aún se observa el insuficiente y obsoleto equipamiento que no permite una eficiencia en la gestión, la renovación de los equipos es lenta.

Tecnología baja, entre otras cosas alimentada por el rezago real que enfrenta el mismo País y por el nivel bajo condicionado por los criterios no técnicos en la selección y asignación del personal.

6.7.3. Gestión de Recursos Financieros

La Dirección Administrativa y Financiera (DAF), enfatiza la implementación y aplicación de los Sistemas de Presupuestos, Tesorería y Crédito Público, y Contabilidad Integrada, para dar información oportuna con información financiera.

Los sistemas de organización (SPO; SISIN; SISPLAN; SNIP, etc.) están en proceso de implementación y coadyuvan a una mejor administración en la medida en que se perfeccionan en su aplicación y desarrollo. Para la elaboración del POA cuenta con la participación de las diferentes direcciones departamentales.

78 Prefectura de Santa Cruz, Plan Estratégico Institucional Prefectural, 2001.



6.7.4. Gestión de Recursos Logísticos

El apoyo logístico tiene deficiencias, por procesos mal dimensionados, falta de liquidez financiera y operaciones no coordinadas que impiden agilidad en procesos de compra y asignación de recursos.

Los procesos y trámites son lentos, no se fijan plazos para cada proceso específico y en otros casos la carga de trabajo no es acorde con la demanda de tiempo y personal.

6.7.5. Deficiencias Administrativas en la Prefectura

De acuerdo a un análisis de la situación interna de la Prefectura como parte del Diagnóstico Interno Organizacional efectuado (a julio 2004), se encontraron las siguientes deficiencias administrativas79:

1) Falta de una Estructura Orgánica y de Cargos aprobada, que sea flexible y que se ajuste a las particularidades departamentales y las prioridades del desarrollo regional.

2) Falta de delimitación específica de las responsabilidades y tareas en los campos de la planificación, la ejecución, la administración y el control.

3) Constante asignación de nuevas responsabilidades a la Prefectura por parte del Gobierno Central, mediante Decretos Supremos, sin acompañamiento de los recursos financieros necesarios (creación de nuevas unidades por Decreto Supremo, restricciones para la contratación de personal administrativo para los Proyectos), originando que los recursos destinados a la inversión sean utilizados para la contratación de personal de planta, porque el techo presupuestario asignado para gastos corrientes es insuficiente para cubrir las necesidades de la Prefectura.

4) Personal que no cumple el perfil y requisitos de los cargos que ocupan.

5) La estructura de remuneración no está vinculada a la responsabilidad del cargo y al mercado laboral departamental.

6) Falta de aplicación de los Subsistemas de Administración de Personal, que puede ocasionar inestabilidad funcionaria ante cambios de administración de la Prefectura.

7) Deficiente coordinación, reflejada en la débil interacción horizontal entre Direcciones y Unidades, y que se originan en la debilidad que la estructura actual le asignan a la planificación y al encadenamiento de acciones.

8) Apoyo logístico deficiente, por falta de liquidez y presupuesto insuficiente en algunas Direcciones, para dotar de materiales y equipos a sus unidades dependientes.

9) Procesos y trámites lentos por incumplimiento de normas.

10) Frecuente distorsión de planes y programas por falta de predisposición y coordinación con relación a la planificación regional – sectorial y que se asumen por criterios personales o con solo una visión sesgada.

11) Planificación, programación de operaciones y presupuesto de ingresos y gastos con bajo nivel de coordinación.

79 Prefectura de Santa Cruz – Resumen Institucional del POA - gestión 2005.



6.7.6. Recuperación de la Planificación

Se refiere al rescate de la visión de mediano y largo plazo que debe emprender la Prefectura del Departamento. Actualmente se esta trabajando en el fortalecimiento de la planificación como herramienta fundamental para alcanzar los objetivos definidos, se tiene un Plan de Acciones Estratégicas Trianual que ha sido socializado a todas las Direcciones, el mismo que articula la Visión de Largo Plazo del PDDES 2000 – 2010, con las acciones estratégicas trianuales, dando insumos para la elaboración de la Programación Operativa Anual (POA).



7. GOBERNABILIDAD EN EL CONTEXTO DEPARTAMENTAL

7.1. Agotamiento de la Gobernabilidad Pactada

A nivel político, Bolivia ha tenido un proceso democrático ininterrumpido de veinte años; que paulatinamente ha dado muestras de madurez y fortaleza que, sin embargo, es necesario afianzar para cubrir las crecientes demandas de la población. El pacto político fue la clave para la estabilidad, durante casi dos décadas, mucho más a partir de los conflictos sociales de abril y de septiembre del 2000. Posteriormente -después de las elecciones generales del 2002- los conflictos sociales de febrero y octubre del 2003 y de comienzos del 2005 han demostrado en forma evidente que existe una fuerte erosión de la democracia pactada.

Los mencionados eventos han dado lugar a la emergencia de una nueva polarización política e ideológica que contempla dos visiones distintas de país. Por una parte, hay sectores sociales que apuestan a la construcción de una democracia directa; casi de tipo asambleísta o con matices de carácter corporativo; impulsando más la idea de la participación que de la representación. Por otro lado, existen otros, quienes entienden que se debe construir una democracia representativa, pero enriquecida con elementos más determinantes de participación. Es evidente que cada una de estas posiciones tiene una mirada distinta de la construcción institucional que debe acompañar a su visión de país.

Estas visiones encontradas tienen en su base la emergencia de nuevos actores sociales, los que han venido a sustituir a la antigua clase obrera y los sindicatos en los que estaba organizada institucionalmente. La fuerte fragmentación social de estos actores se manifiesta en el proceso de organización y desarrollo de: pueblos originarios, movimientos indígenas, sindicatos campesinos, organizaciones urbanas anti-neoliberalismo, sindicatos en proceso de construcción de partido político, movimientos cívicos y otros. La diversidad social que caracteriza el actual Parlamento es una muestra de la democratización del sistema político; en un ambiente paradójico de mayor polarización ideológica que ha posicionado las temáticas de plurietnicidad y pluriculturalidad, equidad e inclusión social.

Es en este contexto, que se inscriben y conciben las reformas emprendidas que permitieron la estabilidad política y la concertación; la aprobación de una importante agenda de cambios estatales logradas a través de la democracia pactada y la conformación de coaliciones de gobierno. Sin embargo, a pesar de la gobernabilidad alcanzada, el sistema político todavía no ha logrado encontrar los mecanismos adecuados para lograr la inclusión de los diversos actores sociales; después de veinte años de democracia representativa, continúa reproduciendo la larga historia de manejo discrecional reflejado en una lógica clientelar, patrimonial y muchas veces prebendal de la cosa pública.

En la percepción ciudadana, la democracia pactada, acabó siendo nada más que un instrumento para un reparto del poder y un cuoteo abierto de la administración pública; en esta medida, el funcionamiento de la gobernabilidad instrumental o logro de la mayoría parlamentaria, ha conducido a erosionar la credibilidad del sistema político; del pacto, de los partidos y de las instituciones de la democracia por su falta de transparencia y visible corrupción e impunidad partidaria en el manejo estatal. Así mismo, la sociedad civil reclama y exige de manera creciente una mayor discusión en el espacio público; más allá de los mecanismos formales del Estado, para proponer e introducir las diferentes visiones existentes sobre el futuro de las reformas.

7.2. Asamblea Nacional Constituyente

Actualmente Bolivia vive momentos de transición y de cambios profundos en su historia. En este proceso de cambio se pretende construir una nueva sociedad boliviana, en la perspectiva de que sea más justa, más equitativa y con menos exclusión.



La acción popular de octubre de 2003, genera una nueva correlación de fuerzas que condiciona la forma en que Bolivia encarará este proceso; en este marco, la ciudadanía se encuentra ante el debate de elaborar una nueva Constitución Política del Estado. Debate que debe hacerse mediante una Asamblea Constituyente, que tendrá el propósito de refundar el País.

Las reformas a la Constitución Política pueden ser parciales o totales. Son parciales cuando se modifican algunos artículos. El proceso se inicia con una Ley de Necesidad de Reforma que aprueba el Congreso y promulga el Presidente de la República. Las reformas parciales las realiza el Congreso Nacional, siguiendo procedimientos establecidos en la propia Constitución.

La última Reforma Constitucional, promulgada por el Presidente Carlos Mesa, en febrero del 2004, permitió la modificación de 15 artículos.

La Constitución vigente establece “que el pueblo delibera y gobierna a través de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa Ciudadana y el Referéndum”, también establece que, “la representación popular se ejerce a través de los partidos políticos, las agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas”, señala además que, “la reforma total de la Constitución Política del Estado es potestad privada de la Asamblea Constituyente, que será convocada por Ley Especial de Convocatoria”.

Para que se instale la Asamblea Constituyente es necesario que exista una Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, la misma que debe ser elaborada por el Congreso Nacional. La Ley de Convocatoria establecerá la forma de elección de los constituyentes. Una vez redactada la nueva Constitución Política, la Asamblea Constituyente se disuelve.

7.3. Autonomía Departamental

En este contexto de cambios y de camino hacia la Constituyente, la propuesta cívica regional es la “Autonomía Departamental”, propuesta que fue apoyada por miles de personas en el Cabildo Abierto que se realizo el 28 de enero de 2005. Posteriormente el Comité Cívico Cruceño eligió las Asambleas Preautonómicas.

Como resultado del masivo Cabildo, el Gobierno señala la apertura hacia el Referéndum vinculante sobre las autonomías, previo a la realización de la Asamblea Constituyente, la elección de Prefectos y la aprobación de una Ley de Autonomías.

En función al rechazo del Referéndum por las brigadas parlamentarias de Chuquisaca, La Paz y Cochabamba y la bancada del MAS80, los dirigentes del Comité Pro Santa Cruz entregaron 6.000 libros con 421.000 firmas a la Corte Nacional Electoral81 y dieron inicio a la iniciativa popular de convocatoria al referéndum sobre autonomías.

La elección del Prefecto quedó fijada inicialmente para el 12 de agosto, luego se postergó para diciembre. El Comité Pro Santa Cruz y las instituciones cruceñas están siguiendo de cerca todas las acciones del Gobierno Nacional en el marco de la Autonomía Regional, pues aún no está definida la fecha del Referéndum sobre autonomías.

7.4. Déficit de una Cultura Ciudadana y Democrática

En Santa Cruz y en toda Bolivia, aún no se vive un Estado de derecho, no existe todavía el imperio de la ley, antes bien se entiende que la ley es algo que se debe violar o sobrepasar, el respeto por la ley no está instalado en el Estado, en sus funcionarios, en los partidos, en el

80 La prensa, Autonomías, Santa Cruz entrega firmas a CNE y pone en marcha iniciativa popular, en:

http:www.laprensa.com.bo/20050219/política/política06.htm. 81 Ibid.



Legislativo, ni siquiera en la propia justicia, y; por otro lado, tampoco el apego al cumplimiento de la normatividad es un hecho todavía lejano del accionar de las organizaciones sindicales, empresariales, cívicas y otras de la sociedad.

En el País existe lo que se ha denominado una ciudadanía incompleta, es decir que, poco a poco los ciudadanos entienden algunos de sus derechos, pero son totalmente reacios a aceptar sus obligaciones; la población se siente en el derecho de reclamar todo aquello que con justicia o no, de manera certera o equivocada, es su derecho; pero de ninguna manera está dispuesta a entender que paralelamente posee obligaciones. Aquí existe un déficit de cultura ciudadana y democrática; no hay duda que, en los diseños institucionales existe déficit de formación cívica, lo que significa que sin ciudadanos no hay institucionalidad democrática.

La vigencia de los derechos humanos, constituye otras de las debilidades del Estado de derecho boliviano. Aún no existe una valoración de la importancia de ellos que son imprescindibles para la consolidación del sistema democrático, es más, la temática de los derechos humanos es tan nueva, dotada de poca institucionalidad, ausente de reglas que garanticen el cumplimiento, su validez y equidad de los derechos civiles, políticos y sociales para todos los ciudadanos sin restricciones de sexo, edad, origen étnico, idioma, etc.

Empero, es difícil hablar de derechos humanos con un Sistema Judicial que no funciona; debido a su ineficiencia, partidización política, manejo discrecional y prebendal; con un acceso limitado de la justicia para todos los ciudadanos, y más bien acotada a defender pequeñas elites y círculos cercanos al poder político. Sin una justicia eficiente; sin una justicia para todos, es imposible hablar de derechos humanos; por que son justamente los sectores más excluidos quienes ven violados esos derechos. Una de las más graves debilidades del sistema de justicia, constituye la ausencia de independencia del Poder Judicial; capaz de garantizar los derechos fundamentales de las personas; lo cual le limita a cumplir un rol fundamental y único, como uno de los poderes del Estado, garantizar un Estado de Derecho real y efectivo.

7.5. Democracia y Participación Ciudadana

La profundización de la democracia en el aspecto político, implica generar espacios para el ejercicio de la ciudadanía activa y perfeccionar la participación ciudadana; en el aspecto económico, lograr el acceso a las fuentes de generación de riqueza; y en el aspecto social, implantar mecanismos de participación para satisfacer la demanda social y prestar eficientes servicios por parte del servidor público.

7.5.1. Participación Ciudadana en las Elecciones Generales

De acuerdo a datos de la CNE, el total de inscritos para las elecciones generales de 2002 ha aumentado en 10,34% con respecto a las elecciones de 1997. Así mismo, la abstención bajo en 0,7%.



Cuadro No 17. Comparativo de Inscripciones en el Padrón Electoral y Participación Elecciones Generales, 1997 y 2002

Descripción Elecciones Generales

1997

Elecciones Generales

2002 Diferencia

Inscripción (*) 78,44% 88,78% 10,30%

Ciudadanos inscritos 3.252.501 4.155.055 902.554

Abstención 28,64% 27,94% -0,70%

Participación 2.321.117 2.994.065 672.948

Fuente: Corte Nacional Electoral, boletín informativo. No 121 del 19 de junio de 2002.

http://www.cne.org.bo/centro_doc/prensa_virtual/gestión2002/boletines/julio/19_julio_2k2.html

A pesar de existir mayor participación de la población en las elecciones generales, el periódico El Deber, señala que según un informe de la Corte Nacional Electoral -basado de datos del Censo de 2001- en todo el País hay más de dos millones de personas sin certificado de nacimiento. De ese total 251.480 personas, tienen más de 18 años, del total de indocumentados, Santa Cruz concentra el 6%82.

7.5.2. Participación de la Mujer en la Gestión Pública y en la Política

A pesar de que en los últimos años la participación de la mujer en la instancia pública se ha incrementado, aún la mujer sigue siendo marginada en los niveles de decisión.

Según el informe del departamento de Estado de los EEUU83 de febrero de 2005, señala:

• Total Senadores y Diputados 157: 30 Mujeres 127 Hombres

• Total Viceministros 45: 4 Mujeres 41 Hombres

• Miembros en el Gabinete 18: 2 Mujeres 16 Hombres

A nivel departamental se tiene que:

a) Históricamente todos los Prefectos fueron hombres.

b) 2 mujeres Subprefectas, entre 15 provincias.

c) 2 Directoras de los Servicios, de un total de 8 Servicios Departamental.

82 Georgina Ballivián, “Santa Cruz tiene el 6% de los indocumentados”, en el Deber, Sección A.3, de 26

de abril de 2005. 83 Informe sobre la Práctica de los Derechos Humanos en Bolivia – 2004, Emitido el 28 de febrero de

2005. en http://lapaz.us.embassy.gov/HHRR/IDDHH2oo4report.htm



7.6. La Preeminencia de la Institucionalidad Informal

Las reformas institucionales implementadas en los diferentes ámbitos del Estado, encaminadas a la construcción de la institucionalidad formal, no consideraron suficientemente el peso que tienen las instituciones informales para la construcción y la vigencia efectiva de las reglas de juego. De este modo, las instituciones formales, todavía no se han convertido en reglas o patrones de conducta y certidumbre de las prácticas habituales y cotidianas; de la ciudadanía, de los gobernantes, de las organizaciones sociales, de los políticos, de los empresarios, etc. En Santa Cruz existe un número importante de la población, que actúa al margen de esta institucionalidad, especialmente la población migrante del interior del País y ha generado otro tipo de instituciones, de carácter informal, para el acceso y desarrollo de actividades privadas y públicas que no son necesariamente aceptadas o reconocidas por el Estado.

Esas instituciones que poco a poco fueron conformando la denominada informalidad, en parte corresponden a reglas de juego y a hábitos que funcionan fuera de la lógica estatal, en cierta medida porque las instituciones formales discriminaron a los actores que se mueven en la informalidad o los castigaron innecesariamente o, simplemente, porque no toman en cuenta sus formas de existencia. Tales instituciones de la informalidad no necesariamente expresan pobreza, es más, pueden haber muchos actores informales que son portadores de riqueza, pero que intentan moverse fuera de los marcos de la ley, ya sea por la discriminación o, en muchos casos, porque eludir la ley les significa menos costo de transacción.

Por otra parte, la informalidad no tiene que ver solamente con la economía, sino también con la política, pues buena parte de las instituciones de esa naturaleza, inclusive muchos partidos políticos se caracterizan por no seguir normas que guían la acción partidaria o electoral, actúan fuera de esa norma y, en su mayoría, más que tener una existencia institucional son la expresión de la presencia de un fuerte caudillismo o una suerte de propietario de la organización partidaria.

Por estas consideraciones el cambio y la construcción de las nuevas instituciones necesariamente se debe tomar en cuenta que una gran cantidad de actividades económicas y político institucionales de la región se desenvuelve dentro de una lógica informal real.

7.7. El Contrabando

El Contrabando es un flagelo que no solamente afecta a las finanzas del Estado, sino que -siendo una actividad delictiva- corroe los cimientos de la legalidad, afecta a los productores legalmente establecidos, genera desempleo en el País y, con ello, mayor pobreza para los bolivianos.

Es un delito que solo podrá ser combatido si existe voluntad política para hacerlo y los tres Poderes del Estado –Ejecutivo, Legislativo y Judicial- pueden dar su cuota. De acuerdo a un estudio que encargo el IBCE84, se tiene los siguientes datos:

El contrabando significa 650 millones de dólares por año (8% del PIB). El Estado deja de percibir por lo menos 150 millones de dólares en gravámenes de importación e impuestos internos. En lo relacionado a la pérdida de empleo, Bolivia perdió cerca de 1.000.000 de empleos en los últimos 5 años, por causa del contrabando, que desplaza a los productos nacionales. Todo esto a consecuencia de que, la Aduana Nacional no tiene suficientes operativos para luchar contra el contrabando. Se debe fortalecer el Estado de Derecho y brindar seguridad jurídica a la ciudadanía.

84 El Contrabando en Bolivia: Una visión Heterodoxa”, Consultora “Kreidler Consultores Asociados”

(Alfonso Kreidler – Antonio Rocha), en http://www.ibce.org.bo/documentos/contrabando.htm



7.8. El Fenómeno de la Corrupción

La corrupción es uno de los mayores problemas sociales que enfrenta Bolivia. Además de representar un daño económico para el País, genera un rezago considerable en el desarrollo ya que se desincentiva la inversión y produce ineficiencia económica. En lo político la corrupción erosiona el sistema democrático; ya que resta legitimidad al Gobierno, socava los valores éticos y morales de la sociedad y debilita el ordenamiento institucional del Estado; y en lo social, incrementa costos de los servicios y recorta los beneficios de la población.

Para luchar contra la corrupción, el Gobierno Nacional ha creado la Delegación Presidencial Anticorrupción, como institución dentro del Poder Ejecutivo, creada para promover y coordinar políticas y acciones de prevención y lucha contra la corrupción, en defensa de los intereses de la sociedad y del Estado.

7.8.1. Número de Denuncias

Al departamento de Santa Cruz ingresaron 208 denuncias de corrupción desde fines del 2003 hasta el 5 de diciembre de 2004. De ellas 46 están relacionadas con supuestas irregularidades que afectan a las gestiones municipales, lo que significa el 22%.

Cuadro No 18. Municipios con Denuncias de Corrupción

No. Municipios Número

de Denuncias

Estado de las Denuncias

(a) (b) (c)

1 Ascensión de Guarayos 1 1

2 Buena Vista 1 1

3 Camiri 1 1

4 Charagua 1 1

5 Concepción 1 1

6 Cuevo 1 1

7 El Torno 2 2

8 Marrana 4 3 1

9 Minero 1 1

10 Montero 2 2

11 Moro Moro 1 1

12 Okinawa 1 1

13 Pailón 3 3

14 Porongo 1 1



15 Postrervalle 1 1

16 Puerto Suárez 1 1

17 San Carlos 1 1

18 San José 1 1

19 San Julián 1 1

20 San Matías 1 1

21 San Miguel 1 1

22 Santa Cruz 15 12 2 1

23 Warnes 1 1

24 Yapacaní 2 1 1

TOTAL 46 33 7 6

Fuente: Delegada Presidencial Anticorrupción – Oficina Santa Cruz. Referencia: (a)Denuncia con seguimiento. (b) Denuncia solucionada y cerrada. (c) Denuncia que no corresponde – cerrada.

De las 46 denuncias registradas en la Delegación Anticorrupción Santa Cruz, respecto a las irregularidades en la gestión municipal, 33 aún no fueron aclaradas y se encuentran en proceso de investigación.

Las malas experiencias de corrupción en los gobiernos municipales, son aspectos que deslegitiman fuertemente el proceso de participación popular.



7.8.2. Actores más Denunciados por Corrupción

Los actores más denunciados fueron los Alcaldes (as), seguido de la Oficina de Desarrollo Territorial del Municipio de Santa Cruz y las denuncias a Jueces y Fiscales.

Cuadro No 19. Actores Denunciados por Corrupción

Tipo de Actores Denunciados Porcentaje

Prefectura/SEDCAM 2%

Alcalde 54%

Fiscales/jueces 8%

Concejales/as 6%

Subalcaldes 4%

Adm. Hospital Japonés 2%

Comité de Vigilancia 4%

Desarrollo Territorial 8%

Intendencia 2%

Matadero Municipal 2%

D. de Trafico y Transporte 4%

Fiscal de Obras 2%

Fuente: Delegada Presidencial Anticorrupción – Oficina Santa Cruz.

7.8.3. Tipo de Denuncias

De acuerdo a la delegación Anticorrupción, las denuncias son de diferente tipo y sobresalen las referidas al mal uso de recursos públicos. En este tema se han agrupado todas las denuncias referidas al uso de recursos programados en otros rubros, al uso de las cuentas particulares de recursos públicos, a temas de retiro de recursos sin descargo y en general las denuncias se refieren a informes de ejecuciones presupuestarias no claras. En igual magnitud se encuentran las denuncias relacionadas con procesos judiciales producto del dictamen de la contraloría que establecen irregularidades demostradas y responsables identificados.

Finalmente, también existen denuncias relacionadas con irregularidades en procesos de licitación y contratación, aspecto que en la mayoría de los casos resulta difícil aclarar por la complejidad del proceso, pero también por la falta de información que se tiene.



7.9. Situación Actual del Sistema Judicial

Con respecto a la cobertura Judicial85 se tiene que a pesar de un aumento significativo del número de juzgados, la cobertura de éstos en relación al territorio municipal sigue siendo limitada.

La misma fuente señala que “Santa Cruz tiene déficit de Juzgados, con un faltante de 52 Juzgados”. Ello influye en la tardanza del tratamiento de los casos, mostrando a los juzgados como burócratas y por lo tanto corruptos. Por eso la población desconfía de los jueces.

Entre 1995 y el año 2001, los delitos más reiterados y conocidos por la administración de justicia, fueron: los que atentaban contra la propiedad, con un 63% del total de delitos comunes. Con una gran diferencia se encontraban los delitos contra la vida y la integridad corporal (7%), contra el honor (6%), libertad (6%), costumbres (6%), familia (5%), fe pública (3%), seguridad común (2%) y otros (2%).

Para el primer año de vigencia del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. Se registraron 296 denuncias penales por cada cien mil habitantes, es decir, un promedio de 58,5 denuncias por fiscal. Según datos del Ministerio Público, cada juez del ámbito penal recibió en ese periodo un promedio de 30 causas nuevas y 109 expedientes acumulados de periodos anteriores que permanecían archivados y que fueron reabiertos.

Problemas

La cobertura de los juzgados respecto del territorio es limitada, llegando sólo a 134 municipios, es decir menos del 60% de los actualmente existentes.

Existen 10,5 jueces por cien mil habitantes, y en promedio se contabilizan tres funcionarios por juez, valor este muy por debajo de otros países de la región.

Las bajas dotaciones de recursos humanos de la Fiscalía : en 2002, había en el País un total de 419 fiscales, incluido el Fiscal General, 9 Fiscales de Distrito, 311 fiscales de materia y 98 fiscales asistentes.

7.9.1. Accesibilidad de la Justicia a Poblaciones Vulnerables

Escasos mecanismos de difusión, por ello las poblaciones más vulnerables no tienen conocimiento sobre las nuevas leyes del País.

No considera la multiculturalidad y la Justicia Comunitaria a la hora de difundir las leyes.

7.9.2. Eficiencia y Eficacia de la Justicia (Casos resueltos)

La capacidad de respuesta del sistema varía según ciudad; en las ciudades capitales y El Alto se comprueba que, en el año 2001, terminaron menos causas de las que ingresaron. Oruro y Potosí terminaron más causas de las que ingresaron. Sobre el 95% de causas terminadas en relación a las ingresadas están Chuquisaca, Cochabamba y Tarija. Los distritos que terminaron menos causas son Beni (69%), seguido de Santa Cruz (71%), El Alto (75%), Pando (82%) y La Paz (84%)86.

85 “Justicia Para Todos” Documento resumen en sitio web:

http://suprema.poderjudicial.gov.bo/justicia.htm, bajado en fecha 10/05/2005 86 Ibid.

http://suprema.poderjudicial.gov.bo/justicia.htm



En términos de productividad y según datos del 2001, los Juzgados de Instrucción de las capitales y El Alto presentan en promedio el mayor número de causas resueltas por año, entre 298 y 353, mientras los Juzgados de Instrucción de Provincias resuelven entre 158 y 206. Los Juzgados de Partido presentan rendimientos marcadamente menores con causas resueltas por año entre 117 y 182 para las ciudades capitales y El Alto. En última instancia, están los Juzgados de Partido de provincias, con 47 y 104 causas resueltas. Visto de manera desagregada según ciudades, los juzgados que tienen un mayor número de causas resueltas son los de Cochabamba con 539 causas, El Alto con 412 y los de Santa Cruz con 400. En provincias, los juzgados que tienen en promedio mayor número de causas resueltas son los de La Paz con 142 causas, seguido por Santa Cruz con 138 causas y Chuquisaca con 133 causas. En los últimos cinco años el número de causas resueltas ha crecido de manera sostenida presentándose una baja al 2001.

El principal problema, se refiere al excesivo número de casos que atiende cada Juez, en la mayoría de los casos, hace que no puedan cumplir con los tiempos previstos, existiendo retardación de justicia.

7.10. Dinámica del Conflicto en Santa Cruz

Es importante extenderse en los conflictos sociales del Departamento, ya que ello explica la elevada demanda social de la sociedad civil organizada y no organizada.

Entre enero de 2004 a febrero de 2005 se registro en el Departamento 379 conflictos, los cuales han tenido connotación en las diferentes provincias e incluso con repercusión nacional; ello significa un promedio de 29 conflictos por mes.

El Sistema de Alerta Temprana y Crisis -SATC, clasifica los conflictos a partir de cuatro grandes ejes temáticos: (1) Sectorial, (2) Recursos Naturales, (3) Seguridad Ciudadana y (4) Municipal87. De acuerdo a los últimos eventos se tiene 172 conflictos en el área Sectorial, 84 el área de Seguridad Ciudadana, 71 en Recursos Naturales y 52 en el tema Municipal.

7.10.1. Actores Demandantes

Se refiere a los actores sociales que demandan la atención de sus demandas a través de diferentes métodos tales como votos resolutivos, pliegos petitorios, correspondencia o en algunos casos con medidas de hecho: el SATC señala que los actores demandantes más recurrentes fueron88:

Antisociales con el 11,6% (44), relacionado a actos de delincuencia, robos, atracos, asesinatos, suicidios, etc., correspondiente al área de Seguridad Ciudadana.

Sociedad civil con el 11% (42), demandando atención en temas regionales como: construcción de vías camineras, construcción de establecimientos educativos, desacuerdo con las autoridades ediles, ítems en educación, salud, etc.

Comités Cívicos locales con el 9,4% (36) en representación de la sociedad civil, ha demandado la atención a temas regionales, (carreteras, puentes, represas, etc.) y en especial en este último período realizo una protesta masiva respecto a la realización de un referéndum por la autonomía.

87 Prefectura del Departamento de Santa Cruz, Informe Final del Sistema de Alerta Temprana y Crisis:

Versión Preliminar, 2005. 88 Ibid.



Otros actores 12,9% (49), referido a diferentes actores sociales no clasificados89 en una sola variable, demandaron atención a problemas relacionados con Cooperativas, cambios de autoridades, pugnas internas institucionales, recontratación de servicios, etc.

Campesinos 5,8% (22), colonizadores 4,4% (17), e indígenas 2,6% (10), demandaron la atención en temas relacionados al uso y acceso a la tierra, condonación de créditos, etc.

Transportistas 5,5% (21) demandan el incremento del precio de los pasajes.

Alcaldes Municipales, 5,2% (20), demandan atención a sus conflictos relacionados a transición transparente, elecciones municipales, campañas, etc.

El sector educativo (magisterio urbano y rural) 3,6% (14) solicita incremento salarial, rechazo a la designación de algunos directores distritales y el incremento de ítems.

Sector salud 3,4% (13), pide aumento de ítems en salud, institucionalización de cargos y construcción y/o ampliación de infraestructura.

Universitarios y normalistas, con una demanda a inicio y fin de año, solicitan incremento del presupuesto para la Universidad y el aumento de cupos para el ingreso de estudiantes tanto a las Normales como a la Universidad Pública.

7.10.2. Medidas de Presión

Las formas de protestas que utilizaron para la atención de las demandas están agrupadas de la siguiente manera:

89 Una de las explicaciones a este hecho podría ser a través de la constante fragmentación y

debilitamiento del liderazgo en los grupos sociales. IDH Santa Cruz 2004.



Cuadro No 20. Medidas de Presión Utilizadas

Medida de Presión utilizada Cantidad Porcentaje

Estado de Emergencias 165 43,50%

Robos y heridos 29 7,70%

Marchas y Manifestaciones 20 5,30%

Muertes 42 11,10%

Diálogo 16 4,20%

Bloqueo de caminos 37 9,80%

Enfrentamientos 7 1,8%

Huelgas de Hambre 38 10,00%

Tomas o Avasallamientos 22 5,80%

Toma de Rehenes 3 0,80%

Fuente: SATC. Prefectura Santa Cruz.

De la serie de protestas sociales, en el Departamento, en su mayoría se deben al no cumplimiento del Estado con las demandas de la población. Al respecto, el SATC, señala que los actores demandantes “acapararon más del 50% de los conflictos del Departamento, siguiendo con la lógica de ver al conflicto como una herramienta ideal para resolver los problemas colectivos, además de buscar en ello protagonismo y legitimidad frente a sus bases90. Sin embargo, existen otros grupos sociales que en menor medida se han manifestado en este tiempo, como son: los ex -funcionarios de instituciones, COD/COB, gremialistas, internos de la cárcel, personas de la tercera edad, comités de vigilancia, juntas vecinales, Movimiento Sin Tierra (MST), entre otros” 91.

“El alto nivel de conflictividad en el Departamento refleja el nivel de intolerancia por los actores sociales, al igual que la debilidad de los operadores políticos para dar soluciones sostenibles en el tiempo. Si el País se encuentra en el ejercicio de la democracia se nota, a la vez, debilitamiento de los mecanismos de concertación en la medida que se usa al conflicto como una herramienta posible para la satisfacción de las demandas”92.

7.10.3. Conflictos Sociales por Provincia

Es importante mostrar los conflictos sociales, que se presentan en el Departamento, clasificados por provincia, para que puedan ser atendidos en esa dimensión.

90 Índice de Desarrollo Humano 2004 Santa Cruz. PNUD 2004. 91 Prefectura del Departamento de Santa Cruz, Informe Final del Sistema de Alerta Temprana y Crisis:

Versión Preliminar, 2005. 92 Ibid.



Cuadro No 21. Numero de Conflictos Sociales por Eje Temático y por Provincia

Provincia

Eje Temático

Total Sectorial

Recursos Naturales

Seguridad Ciudadana

Municipal

Andrés Ibáñez 91 9 71 16 187

Vallegrande 4 - - - 4

Manuel M. Caballero 3 3 - 1 7

Florida 1 3 2 - 6

Warnes 1 1 2 4 8

Ichilo 7 11 6 11 35

Sara 5 7 - - 12

Obispo Santistevan 9 5 1 2 17

Cordillera 24 8 - 3 35

Germán Busch 7 2 - 1 10

Velasco 1 1 - 3 5

Chiquitos 8 2 - 6 16

Ñuflo de Chávez 3 10 2 3 18

Guarayos - 8 - 1 9

Ángel Sandoval - - - - -

Fuente: SATC-Prefectura de Santa Cruz.

Las razones y análisis que resalta el SATC, en su informe al respecto son:

Los conflictos sectoriales, contemplan necesidades variadas expresadas por distintos sectores y actores; del área de salud, educación, universitarios, transportistas, comités cívicos etc. En algunos casos son demandas coyunturales, entre los que cabe destacar:

Incremento en el precio de pasajes (transportistas).

Incremento de presupuesto para la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno.

Incremento de salarios sector salud.

Pago del BONOSOL a personas de la tercera edad.



Construcción de puentes y mejoramiento de infraestructura vial.

Refundación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y establecimiento de Unidades Financieras y Administrativas en Camiri.

Los conflictos municipales, refieren a protestas por ejecución de obras, supuesto mal manejo administrativo y presupuestario y otras relacionada a la crisis de Gobernabilidad en los municipios. Los sectores demandantes son: salud, juntas vecinales, comités de vigilancia, etc. Sus demandas principales son:

Inicio de pavimento y refacción de establecimientos de salud y educación.

Irregularidades en la ejecución presupuestaria y cambio de Alcalde (Warnes).

Los conflictos de recursos naturales, responden principalmente a la problemática de tierras y también a desastres naturales. Los sectores que más protestaron fueron los Indígenas, Campesinos y los Sin Tierra, generalmente rechazando la política del gobierno. Muchas de las demandas planteadas que tenían origen en las provincias rurales del Departamento fueron trasladadas a la ciudad para negociar con las autoridades departamentales y nacionales. Las demandas de los sectores se debe a:

Incumplimiento de compromisos respecto a la dotación de tierras.

Asentamientos de tierras en los Yuquises.

Avasallamiento de tierras en el área del Parque Amboró.

Sobreposiciones y avasallamientos en la zona del Choré.

Conflictos de límites intermunicipales.

Desastres naturales.

Los conflictos de seguridad ciudadana, están relacionados con la violencia que día a día aumenta en el Departamento. Los atracos y robos de vehículos, es una constante y los más afectados son: los taxistas, incluso hay varios casos de muerte. También existen casos relacionados a los accidentes de transito debido al abuso de consumo de bebidas alcohólicas. Las formas de protestas generalmente fueron:

Marchas y huelgas para buscar a los responsables de las victimas que sufrieron maltratos.

Existen casos sobre la Justicia Comunitaria, develando así la falta de credibilidad en ejercicio del orden público y la fragilidad del sistema Justicia.

La ciudad de Santa Cruz de la Sierra presenta 173 conflictos, siendo los casos sectoriales (84) y de seguridad ciudadana (68) los más numerosos, que ambos suman la cantidad de 152.

El actor social más conflictivo del área rural ha sido la Federación de Colonizadores de Yapacaní93.

93 El Secretario Ejecutivo de la Federación de Colonizadores es el Dirigente Cimar Victoria que se ha

caracterizado por realizar movilizaciones cada 3 meses, para mantener en vigencia su poder de convocatoria, representatividad y cumplimiento de compromisos de parte del Gobierno Nacional.



7.11. Seguridad Ciudadana

La Seguridad Ciudadana es el conjunto de condiciones jurídicas, culturales, políticas e institucionales que garantizan el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad, de las instituciones públicas, organismos de Estado y la convivencia pacífica de la población en general.

7.11.1. Inseguridad Ciudadana

La inseguridad ciudadana es uno de los problemas que más afecta en la vida cotidiana de todos los cruceños; pues las cifras de criminalidad son muy preocupantes, en especial en la capital del Departamento.

Los elevados índices de delincuencia y avasallamiento de las propiedades que se registran en Santa Cruz representan un peligro inminente para la propiedad privada y pública, así como la seguridad personal, por lo que la inseguridad en que se vive es un problema que requiere la atención por parte de las autoridades nacionales y departamentales.

En la ciudad de Santa Cruz de la Sierra con 1.135.526 de habitantes, se registran a diario hechos que atentan contra la seguridad y la vida de las personas. Los registros de la PTJ están referidos a: los “delitos callejeros” o “delitos predatorios”, luego los delitos de propiedad, como hurtos y robos acompañados de violencia.

Comúnmente ocurre el llamado “Delito de bagatelas”, como aquel que se efectúa al sustraer algún objeto sin causar daño físico. Según estudios de la Red de Participación y Justicia94, el 80% de la población es victima de este delito. Entre las causas por las cuales se comete este delito están: el consumo de drogas, el consumo de clefa, el consumo de alcohol y otras.

Entre los factores que influyen el fenómeno, se pueden mencionar:

Pobreza 31%.

No tiene sanción establecida 25%.

Ausencia de policías 19%.

Corrupción de los operadores de justicia 18%

Las edades de los delincuentes están entre los rangos:

Entre 13 y 15 años 53%.

Entre 19 y 37 años 33%.

Otras 12%.

7.11.2. Personal e Infraestructura Disponible de la Policía Departamental

a) Personal

El programa de Seguridad Ciudadana de la Prefectura explica que el Departamento experimenta debilidad operativa para afrontar la problemática, debido al déficit en la

94 El Deber, Diario Mayor – sección Seguridad, policial – judicial, del día 24 de abril de 2005, pag. A22.



dotación de recursos humanos, equipamiento, recursos materiales y de logística. En el primer aspecto, según el Comando Departamental de la Policía se dispone, actualmente, de un contingente global de 4.280 efectivos, entre generales, jefes oficiales, suboficiales, clases y policía, cuya distribución, en términos globales es la siguiente:

Cuadro No 22. Cantidad de Efectivos Policiales en el Departamento

Provincias Cantidad de Efectivos Policiales

Andrés Ibáñez 3.569

Warnes 31

Velasco 86

Ichilo 46

Chiquitos 42

Sara 11

Cordillera 45

Vallegrande 17

Florida 152

Obispo Santistevan 131

Ñuflo de Chávez 34

Ángel Sandoval 32

Manuel María Caballero 11

Germán Busch 64

Guarayos 9

Total 4.280

Fuente: Información Directa del Comando de la Policía Departamental 2006.

Del total de personal policial, está destacado en la provincia Andrés Ibáñez -donde se encuentra el Municipio de Santa Cruz de la Sierra- 3.507 (82%) efectivos policiales.

b) Recursos Materiales y Logística

En relación a recursos materiales y de logística, el Comando Departamental de la Policía los considera insuficientes para un efectivo servicio de patrullaje de carácter preventivo. En tal sentido, el parque automotor, consiste en 119, lo cual debido a la gran extensión de la mancha urbana y la dificultad de acceso a los barrios, es insuficiente. Además, por falta de un adecuado presupuesto de mantenimiento y repuestos, los vehículos patrulleros sufren deterioros difíciles de subsanar. El equipo de comunicación, por su parte, consta de 173



instrumentos, pero se carece de otros elementos necesarios para mantener comunicación interna y con las provincias del Departamento.

Se considera, de igual manera, insuficiente la dotación de armas de fuego y su correspondiente munición, para el patrullaje y enfrentamiento con asociaciones delictivas. Así mismo, el equipo policial antidisturbios, que comprende equipos de tipo manual, chalecos, cascos, bastón, ponchos, mochilas, linternas, etc., es insuficiente y no abastece para asumir los conflictos y deterioro social.

7.11.3. Gestión Policial

En cuanto a los accidentes de transito, en el siguiente cuadro se observa:

Cuadro No 23. Accidentes de Tránsito Registrados por Año en el Departamento del 2000 – 2002

Clase de Accidente Año

2000 2002 2004*

Atropellos 382 386 449

Colisiones 1.572 1.775 2.060

Choque a objeto fijo y vehículo detenido 541 294 338

Vuelcos 59 21 28

Embarrancamiento deslizamiento y encunetamiento 49 58 59

Caída de personas - pasajeros 27 19 37

Incendio de vehículos 1 0 0

Total 2.631 2.696 2.971

Fuente: Policía Nacional, Instituto Nacional de Estadística. Anuario - 2004 p. 381.

(*) = Información Preliminar

Lo expuesto, en cuadro precedente, nos muestra que en términos cuantitativos, (aunque para una mejor apreciación se debe también considerar el incremento poblacional) existe un incremento en los accidentes de tránsito; siendo los más significativos los provocados por accidentes por colisiones, seguido de atropellos y choque a objetivo fijo y vehículos detenido.

Completando la información de esta temática, de acuerdo a información del periódico El Deber, de enero a agosto de 2004 se registraron 1.893 accidentes de transito con un resultado de 36 personas muertas y 687 lesionadas.



Cuadro No 24. Causa de los Accidentes de Tránsito

Causa Porcentaje

Estado de ebriedad 30,48%

Imprevisión del conductor 30,80%

Exceso de velocidad 5,76%

Mala maniobra 7,87%

No dar prioridad 8,51%

Otros 16,59%

Fuente: Unidad Operativa de Tránsito, El Deber, 19 de septiembre de 2004.

La mayoría de estos accidentes pueden prevenirse mediante la intervención permanente de la Unidad Operativa de Transito, concienciando a las personas; de acuerdo al análisis del cuadro anterior, estas acciones deben estar dirigidas a las principales causales que son estado de ebriedad y imprevisión del conductor.

De otro lado, la Policía Departamental, registra en sus diferentes Unidades Operativas un promedio de 42 casos por día. Esos delitos están clasificados en la siguiente manera:

Cuadro No 25. Denuncias de Casos de Delitos Comunes de Mayor Incidencia, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 – 2004

No Descripción de Casos 2000 2004

1 Contra la Integridad Corporal y la Salud 1.631 1.248

2 Contra los Derechos de Asistencia Familiar 525 127

3 Estafa y Otras Defraudaciones 2.877 1.063

4 Homicidio 548 849

5 Hurto 2.012 1.040

6 Robo 3.598 2.140

7 Robo Agravado (Atracos) 555 412

8 Violación, Estupro y Abuso Deshonesto 1.194 642

Totales 12.940 7.521

Fuente: Elaboración Propia sobre la Base de Datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. p. 375.



El cuadro anterior demuestra que, entre los aspectos más significativos, del periodo 2000 al 2004 a nivel departamental, de las denuncias por delitos comunes son en mayor parte por: Robo (28%), Contra la Integridad Corporal y la Salud (17%), Hurto y Estafa y Otras Defraudaciones con 14% cada una, el saldo se encuentra entre el 11% al 2%. Llama la atención que de toda la clasificación de casos de delitos comunes se ha disminuido en rangos de -23% a -76%, sin embargo se ha incrementado solamente en Homicidios (55%).

En la contrastación de los datos para los mismos periodos en estudio, con el nivel Nacional, se detectó que:

En el nivel Nacional existe incremento en denuncias contra la Integridad Corporal y la Salud, y por Homicidio, coincidiendo con el departamento de Santa Cruz – solamente - con el incremento de Homicidio, aunque a nivel nacional esta última clasificación, es menor con un 33% con respecto al Departamental.

En el saldo de las denuncias también han disminuido al igual que en el Departamento.

A nivel Nacional, incrementaron las denuncias contra la Integridad Corporal y la Salud (16%), mientras que a nivel departamental disminuyó (- 23%).

Cuadro No 26. Número de Conductores Registrados en Estado de Ebriedad, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y 2003

Indicador / Año 2000 2003

Conductores Registrados en Estado de Ebriedad 881 1.376

Fuente: Elaboración Propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. p. 380.

Los conductores registrados en estado de ebriedad han incrementado en un 56% entre el período 2000 al 2003, es decir en un lapso de cuatro años.

Cuadro No 27. Personas Heridas y Muertas en Accidentes de Tránsito, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y 2004


Personas Heridas y Muertas en Accidentes de Tránsito 1.589 1.408


Las Personas Heridas y Muertas en Accidentes de Transito, han tenido un decremento de un 11% entre el periodo del año 2000 al 2004, es decir en un lapso de cinco años.



Cuadro No 28. Infracciones de Tránsito, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y 2004


Infracciones de Tránsito 6.615 1.993


Las Infracciones de Tránsito, han tenido un decremento considerable de un 70% entre el período de cinco años, del año 2000 al 2004, destacan las producidas por infracciones a disposiciones Reglamentarias que en el año 2000 sumaban 3.411 y en el año 2004 se reducen a 111. En el año 2004 la principal causa de las infracciones de tránsito, fueron por “Infracciones de Circulación y Conducción”, seguida por “Infracciones Contra la Integridad y Salud”, ambas alcanzan el 74% del total de infracciones.

Cuadro No 29. Licencias de Conducción Vehicular Otorgadas, en el Departamento de Santa Cruz, Año 2000 y 2004


Licencias de Conducción Vehicular Otorgadas en Santa Cruz 16.715 30.928

Licencias de Conducción Vehicular Otorgadas en Bolivia 68.169 117.049


Las Licencias de Conducción Vehicular otorgadas, en el departamento de Santa Cruz, para el año 2000 y 2004, han tenido un incremento considerable de un 72% entre el período del año 2000 al 2004, en un lapso de cinco años promedio, han incrementado una media de 14% anual, destacan las licencias nuevas sobre las renovadas, ya que hacen el 89% del total otorgadas para el año 2004. En la comparación a nivel Nacional, Santa Cruz computa el 26% del total de licencias de conducción vehicular, por otra parte, el departamento de Santa Cruz tiene leves diferencias favorables en relación a los departamentos de La Paz y Cochabamba principalmente.



a) Delincuencia

Cuadro No 30. Registro de Casos de Mayor Incidencia (Periodo 1999 – 2001)

No Descripción de Casos 1999 2000 2001

1 Abandono familiar 459 390 231

2 Abandono de mujer embarazada 235 175 106

3 Abuso de confianza 198 69 13

4 Allanamiento de domicilio 276 261 231

5 Amenazas 2.635 2.393 2.073

6 Apropiación Indebida 834 474 111

7 Asociación delictuosa 693 773 804

8 Calumnias 398 107 28

9 Despojos 627 273 72

10 Difamación 346 128 52

11 Estafa 2 2.346 1.765

12 Estelionato 333 235 237

13 Estupro 133 105 91

14 Falsedad Material e ideológica 697 515 546

15 Homicidio 74 106 104

16 Hurto 2.499 2.767 1.956

17 Injurias 145 13 3

18 Lesiones graves y leves 1.412 1.638 2

19 Rapto impropio 618 527 297

20 Rapto propio 72 99 92

21 Robo 3.839 3.899 3.622

22 Robo Agravado 126 142 268

No Descripción de Casos 1999 2000 2001



23 Tentativa de homicidio 475 295 366

24 Violación 640 586 496

Totales 20.114 18.316 15.154

Casos por día

56 51 42

Fuente: Policía Nacional Santa Cruz, en el Programa de Seguridad Ciudadana, de la Prefectura del Departamento, 2003.

Entre las causas y/o factores que inciden en la creciente inseguridad ciudadana, especialmente los robos, hurto y estafa son:

Económicos: El desempleo, elevados índices de pobreza y extrema pobreza, desigualdad en la distribución de los ingresos y deterioro permanente del poder adquisitivo de compra.

Políticos: Falta de políticas para las oportunidades de decisiones a grandes sectores de la población nacional: indígenas, campesinos, trabajadores, mujeres y jóvenes.

Sociales: Falta de oportunidades en igualdad de condiciones para acceder a derechos: educación, formación, capacitación, creciente migración campo – ciudad a raíz de falta de incentivos al pequeño productor agrícola que a su vez provoca el deterioro constante de sus condiciones de vida, elevados niveles de alcoholismo y drogadicción, particularmente en la población joven.

Cuadro No 31. Robo de Vehículos en el Departamento Santa Cruz, y su Relación con Otros Departamentos, Año 1995 y 2004

No Indicador / Año 1995 2000 2004

1 Bolivia 1.227 3.118 4.327

2 Santa Cruz 663 1.207 1.421

3 Cochabamba 113 268 1.343

4 Resto de los departamentos 451 1.643 1.563

Fuente: Elaboración Propia sobre la Base de Datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. 2005. p. 384.

En base al cuadro anterior se puede inferir que: el robo de vehículos, en el Departamento, tomando en cuenta entre el año 1995 al 2004 es de un promedio de 76 vehículos/año, es importante señalar que en el año 2000 el número de robos se ha duplicado con relación al 1995 (1207 vehículos robados), presenta un incremento hasta el año 2002 (55%) y posteriormente desciende hasta el año 2004.

Relacionando el robo de vehículos entre departamentos al 2004, el 33% se encuentra en Santa Cruz y el 31% en Cochabamba; el resto de los departamentos suman en su conjunto 36%. Lo expuesto nos permite afirmar que la “tercera parte de los robos a nivel nacional se realizan en Santa Cruz”.



Cuadro No 32. Población Penal, en el Departamento de Santa Cruz, para el Año 1998 y 2003


Población Penal en Bolivia 6.149 6.549

Población Penal en Santa Cruz 2.170 2.360

Fuente: Elaboración Propia sobre la base a Datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. p. 385.

Se deduce, en base a los datos precedentes, que la Población Penal en el departamento de Santa Cruz, tomando en cuenta el período 1998 al 2003, ha tenido un incremento de 9%; en comparación con el País la población penal del Departamento hace el 36% del total nacional. Así mismo, en Santa Cruz existe un promedio de 32 personas que ingresan a los Centros Penales por año, entre el período 1998 al 2004.

Cuadro No 33. Comportamiento Delictivo de la Población Penal, en el Departamento de Santa Cruz, para el Año 1998 y 2003

No Indicador / Año Santa Cruz Bolivia

1998 2003 1998 2003

1 Contra Seguridad del Estado

- - 28 16

2 Narcotráfico 1.464 968 3.578 2.636

3 Delitos Comunes 706 1.392 2.543 3.979

Total 2.170 2.360 6.149 6.631

Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. p. 386.

En el análisis de la composición de los delitos comparando el año 1998 con el año 2003, se distingue que: en el año 1998 la composición de los delitos por narcotráfico, predominan en el Departamento con el 67% y el restante de 33% eran por delitos comunes, esta situación en el año 2003 se invierte ya que predominan Delitos Comunes (59%) sobre los delitos por Narcotráfico (41%).

En comparación con el País, para el año 2003, la cantidad de personas en el Penal del Departamento es el menos del 1% por delitos contra la Seguridad del Estado, 37% por Narcotráfico y finalmente 35% por Delitos Comunes; también se puede interpretar que, el promedio de los delitos en el Departamento, es el 36% de los delitos Nacionales.



b) Narcotráfico

Cuadro No 34. Número de Personas Detenidas Según Actividades Penadas por Ley 1008, Departamento Santa Cruz, Año 2000 y 2004

No Indicador / Año Santa Cruz

2000 2004

1 Detenidas por Elaboración de Droga 11 113

2 Detenidas por Tráfico de Droga 615 882

3 Detenidas por Posición y / o Consumo 19 31

4 Detenidas por Transporte de Insumos Químicos 66 86

Total 711 1.112

Fuente: Elaboración Propia sobre la base de Datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. p. 390.

Las personas detenidas según actividades penadas por la Ley 1008, se encuentran concentradas, en el año 2004, con: 79% en delitos por Tráfico de Droga, el resto de los delitos en forma conjunta suman el 21%, comparando con el nivel nacional en Santa Cruz se encuentra el 28% de las personas detenidas según actividades Penadas por la Ley 1008.

Cuadro No 35. Incautación de Droga, según Tipo de Droga, en el Departamento de Santa Cruz, para el Año 2000 y 2004, Expresado en Kilogramos

No Indicador / Año 2000 2004

1 Total Bolivia 9.344 36.919

2 Total Santa Cruz 4.421 3.851

3 Cocaína Base 1.693 2.307

4 Clorhidrato 391 229

5 Marihuana 2.336 1.314

Fuente: Elaboración Propia sobre la base de Datos del Instituto Nacional de Estadística. Anuario Estadístico 2004. p. 392.

Del total de Droga incautada en Bolivia, el departamento de Santa Cruz tiene el 10% de total de las incautaciones en las cifras encontradas el año 2004 (aunque esta cifra es la mitad de lo incautado el año 2003).



La comparación entre el tipo de droga que se ha incautado la que tiene mayor importancia es la Cocaína Base, en el año 2004, alcanza un porcentaje de 60% del total de incautación en el Departamento y el 6% del total de incautaciones en el País.

En el Departamento la incautación de los tres tipos de droga, en el período de tiempo comprendido entre el 2000 y 2004, ha tenido el siguiente movimiento: ha disminuido casi a la mitad en lo que se refiere a Clorhidrato de Marihuana, pero ha incrementado 614 kg (54%) en Cocaína Base.

7.11.4. Efectos de la Inseguridad Ciudadana

Desconfianza y falta de credibilidad en las autoridades como ser: Policía, Fiscalía, Poder Judicial y otros.

Población afectada tiende a asumir su propia defensa usando medios que no son siempre los más adecuados.

Aplicar justicia con sus propios medios, aspecto que induce en algunos casos a cometer errores que pueden afectar la integridad física de personas inocentes.

Respecto a los asentamientos, el Programa de Seguridad Ciudadana señala que los mismos afectan especialmente a las Reservas Forestales; siendo la Reserva Forestal de “El Choré” la más afectada por los constantes asentamientos que se están presentando desde 1999, habiéndose presentado más de 154 asentamientos ilegales y que inciden directamente en la alteración del sistema ecológico de la reserva. Entre otras zonas de preocupación, corresponde a los municipios de: Ascensión de Guarayos, San Ignacio de Velasco y El Puente.

Las causas que inciden en el avasallamiento a la propiedad privada y asentamientos humanos en reservas forestales son:

Económicos – Sociales: La falta de tierras apropiadas para la agricultura y la falta de recursos financieros para los pequeños productores en el País, especialmente de la región del occidente, hacen que tengan que migrar hacia el oriente en busca de tierras para ocuparlas y asegurar su subsistencia, desconociendo e infringiendo las leyes fijadas por el Estado boliviano. Aunque tampoco se descarta el avasallamiento con fines especulativos o de lucro.

Políticos: Existe un movimiento a nivel latinoamericano denominado “Los Sin Tierra”, que ha incursionado a Bolivia, especialmente en las Reservas Forestales y la Propiedades Privadas de Santa Cruz, con el objeto de encontrar equidad en la repartición del recurso suelo, los mismos que argumentan terminar con el latifundio de las tierras y/o la ocupación de tierras sin utilizar.

Efectos de la Inseguridad Jurídica de la Tierra:

Falta de confiabilidad por parte de los inversionistas para generar nuevos recursos económicos para ser invertidos especialmente en temas agropecuarios y/o forestales.

Desempleo en el agro por la falta de seguridad en la producción.

Pérdidas económicas en el sector agropecuario.

Persistente el temor por la amenaza de toma de tierras y avasallamientos.



7.11.5. Credibilidad Ciudadana de la Policía Técnica Judicial

Un aspecto importante a considerar es la “no” denuncia de los casos que suceden a diario por la falta de confianza de la población en general hacia las autoridades y en particular de la Policía Nacional. Según estudios y encuestas realizadas por el Comando Departamental de la Policía, las razones que expresa la gente para no denunciar son:

“La Policía no hace nada”.

“Lo resolví yo mismo”.

“La policía no es necesaria”.

“No quiere relacionarse con la Policía”.

Los delitos denominados, en el lenguaje popular como: de cuello blanco, han aumentado considerablemente en los últimos años, además de la criminalidad económica y la corrupción política. Esta tipología de delito se presenta en lugares públicos y privados, protagonizados, también, por personas de buena situación económica, que generalmente queda en el terreno de la “criminalidad sumergida”.

7.11.6. Educación Social y Comunicación

Dentro del Proyecto de Desconcentración Distrital del Programa de Seguridad Ciudadana de la Prefectura, se contemplan acciones y programas como medidas preventivas del delito, tales como:

Programa Estratégico de Capacitación y prevención social del delito, a la población escolar, conductores, ciudadanía y sociedad civil organizada.

Programas de sensibilización permanente dirigido a los ciudadanos, individualmente o a través de las organizaciones de la sociedad civil y los actores gubernamentales, por medios masivos de comunicación.

7.11.7. Marco Jurídico para la Implementación de la Política de Seguridad Ciudadana

La Constitución Política del Estado (C.P.E.) señala en los artículos 7º y 8º los deberes y derechos de todos los ciudadanos.

La Ley de Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Ley 2494), en su primer artículo, crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, con la finalidad de articular de manera eficaz y eficiente las políticas, planes, proyectos y programas emergentes del poder público y de todas las personas de la comunidad, en el País y en los diferentes departamentos, sin discriminación ni exclusión alguna, destinados a asegurar el libre ejercicio de los derechos, garantías y libertades constitucionales brindando mayor seguridad a la población procurando una mejor calidad de vida a todos los estantes y habitantes del territorio nacional.

7.11.9. Financiamiento de Programas de Seguridad Ciudadana

La protección de la seguridad constituyen el valor y la condición necesaria que permite el pleno ejercicio de los derechos de las personas. El acceso a niveles adecuados de seguridad se ha convertido en uno de los principales desafíos del gobierno.



En este marco, la Prefectura del Departamento cuenta con un Programa de Seguridad Ciudadana que de acuerdo a la Ley de Descentralización Administrativa (Ley 1654, en el Art. 5 Atribuciones; inciso c) establece que: una de las atribuciones del Prefecto es “conservar el orden interno en el Departamento”, adicionalmente el Decreto Supremo No. 26091 en el punto 3, inciso f) del art. 1 incluye el Programa de Seguridad Ciudadana como gasto elegible para financiarse con el 5 del 85% a los que hace referencia en el art. 21 de la Ley No 1654 de Descentralización Administrativa.

Por lo anteriormente expuesto la Prefectura del Departamento, a través de la Unidad de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil, plantea Programas de Prevención y Control, haciendo participar no solo a las autoridades sino también a la sociedad civil, como formula para hacer frente a los problemas de la delincuencia y la inseguridad jurídica de la tierra en el Departamento. El Programa está localizado tanto en el área urbana como rural y tiene por fin resolver los problemas de:

Delincuencia, en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, debido a que los mayores índices se presentan en la ciudad y abarca a los 12 Distritos, considerando a las provincias del Departamento donde los índices de delincuencia van en aumento.

Inseguridad Jurídica de la Tierra. En las áreas rurales el avasallamiento de la propiedad privada y el asentamiento en reservas Forestales del Estado, por parte de los grupos de campesinos y colonizadores autodenominados “Los Sin Tierra”, va en aumento. Las propiedades estatales tanto en ciudad como en provincias que se sienten amenazadas por personas que no poseen un terreno e infringen la Ley.

Defensa Civil, en esta línea atiende todos los eventos adversos que se presentan en el Departamento.

Por lo tanto el proyecto esta constituido por tres programas:

1. Programa de Seguridad Ciudadana.

2. Programa de Seguridad Jurídica de la tierra: Control y vigilancia forestal de la reserva El Choré.

3. Defensa Civil.

Los agentes que intervienen en la implementación del Programas de Seguridad Ciudadana y defensa Civil son:

Organismos Estatales: Prefectura, Consejo Dptal de Seguridad Ciudadana, Brigada Parlamentaria de SCZ, Corte Superior de Distrito y H. Alcaldía Municipal.

Ciudadanía: Las OTB, FEJUVE y Juntas Vecinales.

Instituciones Operativas: Policía Técnica Judicial, Organismo Operativo de Transito, Fuerzas Armadas y el INRA.

Otras Instituciones: Comité Cívico Pro Santa Cruz, Cámara de Industria y Comercio (CAINCO), Comité Operativo de Aduana (COA), Sindicato de la Prensa, Cámara Forestal, Cooperativa Rural de Electrificación (CRE), Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz (COTAS Ltda.), Cooperativa de Servicios Públicos “Santa Cruz” Ltda. (SAGUAPAC), Servicio Departamental de Caminos (SEPCAM), Servicio Departamental de Salud (SEDES), Servicio Departamental de Educación (SEDUCA) y la Cruz Roja Departamental.



Problemas/Dificultades.

Bajos recursos económicos y falta de recursos logísticos para implementar a cabalidad el Plan de Seguridad Ciudadana.

Falta un programa estratégico de prevención de delitos en las OTB.

Falta programa interinstitucional de involucramiento.

Las instituciones enfrentan la inseguridad ciudadana de manera aislada y no se siente el efecto de la lucha.

Potencialidades.

Existe un Plan Departamental de Seguridad Ciudadana en fase de elaboración.

Predisposición cada vez mayor a coordinar entre policía, juntas vecinales e instituciones sociales y públicas.

Incrementar campañas para evitar la compra de cosas robadas.

7.12. Las Fuerzas Armadas en el Desarrollo Departamental

7.12.1. Capacitación

El personal de las Fuerzas Armadas recibe cursos de actualización para dar respuestas a las comunidades en caso de emergencias y desastres naturales, también reciben orientación en temas de reforestación, medio ambiente y salud.

7.12.2. Apoyo al Desarrollo Regional

Las Fuerzas Armadas desarrollan una serie de actividades en el marco del desarrollo económico y social del País. En el Departamento con la participación de la Universidad Gabriel Rene Moreno, la Prefectura y la Unidad de Corporación Gestora Proyecto Abapó – Izozog (CORGEPAI) de las Fuerzas Armadas, se firmó un convenio de cooperación interinstitucional, para desarrollar un programa regional de producción y capacitación agro-ecológico-forestal en el área de influencia de CORGEPAI – Abapó - Izozog.

También Plantaron 7.600 arbolitos de Teca en Buena Vista, donde las Fuerzas Armadas promueven el turismo.

En la provincia Germán Busch, realizaron campañas móviles de salud, como parte del apoyo al desarrollo.



8. POTENCIALIDADES Y PROBLEMAS DE LA DIMENSIÓN DE DESARROLLO POLÍTICO - INSTITUCIONAL

8.1. Potencialidades Identificadas en el Departamento

Potencialidades Comentarios

Asamblea Nacional Constituyente en proceso de organización. -Oportunidad para nuevas reglas del juego y nueva institucionalidad.

Convencimiento ciudadano de que la democracia es la mejor forma de gobierno.

-La crisis es política y de modelo, de gobernabilidad, no es una crisis democrática.

Mecanismos institucionalizados de Participación Ciudadana. Participación Popular, Planificación Participativa, Control Social.

Elevado grado de identificación de los cruceños con su región.

Gran capacidad histórica de movilización social hacia objetivos regionales. 11%. Abanderados de la descentralización.

Habitantes rurales de Santa Cruz cuentan con las mayores capacidades políticas del País.

Participación cívica, confianza institucional e interpersonal, disposición a la deliberación. Índice de capital social elevado en áreas rurales, 75%. Encuesta de capacidades políticas (IDH SC 2004).

Mecanismos institucionalizados empresariales y cooperativistas funcionales.

Sector empresarial competitivo (agroindustrial); Cooperativas de Servicios Básicos eficientes y/o desarrolladas; Sector de servicios moderno.

Contexto internacional favorable para promover reformas institucionales.

Tendencias mundiales a favor de modernización, de procesos de democratización, de mayor descentralización.



8.2. Problemas Identificados en el Departamento

Debilidad institucional en todo el Departamento.

Cultura política caracterizada por el clientelismo burocrático, caciquismo y patrimonialismo.

Cultura institucional prebendal.

Cultura ciudadana elitista.

En las zonas urbanas del Departamento son muy débiles e incipientes las redes de participación cívica y las normas de reciprocidad, en contraste con las zonas rurales.

Crisis de legitimidad del Estado boliviano contemporáneo.

Crisis de representación y legitimidad de los operadores políticos del Estado, Prefectos, subprefectos, Fiscales, Jueces y Diputados regionales.

No existe el imperio de la ley. No vivimos en un Estado de Derecho.

Incapacidad del Estado para garantizar niveles mínimos de equidad.

Amenaza constante de ingobernabilidad.

Se ha incrementado la cantidad de conflictos, los niveles de intolerancia.

Proliferación del fenómeno de la corrupción.

Limitada accesibilidad de la justicia a poblaciones vulnerables.

Creciente inseguridad ciudadana.

Insuficientes recursos económicos y logísticos para implementar a cabalidad el Plan de Seguridad Ciudadana.

Aumentan los asentamientos ilegales en las Reservas Forestales del Departamento.

Inseguridad jurídica del recurso Tierra.

Las relaciones entre Prefectura – Municipalidades – Mancomunidades se encuentran desarticuladas.

Descentralización incompleta.

Desde los municipios se observa que la Prefectura no cumple a cabalidad su rol de articulador entre el nivel central y el local.

Se detectan debilidades en el proceso de Desconcentración Prefectural.

Insuficiente información y difusión del proceso de desconcentración prefectural.

Incapacidad del Estado en el nivel departamental y local para garantizar y mejorar la atención de los servicios públicos, la transparencia del manejo de la gestión pública y el acceso a la información.



La inversión ejecutada ha estado mayormente por debajo de la inversión programada.

Inexistencia de una carrera administrativa en el sector público.

Existencia de deficiencias administrativas en la Prefectura.

Gobiernos municipales demasiado dependientes de la coparticipación tributaria, con escasos recursos propios y autonomía municipal restringida.

Las Provincias y las Mancomunidades no están plenamente integradas a los procesos de desarrollo regional.

Organizaciones Territoriales de Base aún débiles.

Mecanismos de Control Social aún en proceso de consolidación institucional.



8.3. Identificación de Macroproblemas

Causas Macroproblema Efectos Indicadores

La mayoría de las instituciones fueron impuestas. Las instituciones fueron desarrolladas por pequeñas élites.

Cultura institucional y ciudadana, subdesarrollada, prebendal, elitista e ilegítima.

Insuficiente desarrollo de la democracia, la economía, la equidad, la justicia.

Bajo índice de confianza institucional. 2 de cada 3 personas desconfían de la institucionalidad vigente.

Pocos años de práctica democrática. Legado histórico del autoritarismo.

No existe el imperio de la ley. El respeto de la Ley no está instalado en el Estado, en sus funcionarios, en la policía, en la justicia, en el accionar de las organizaciones sindicales, empresariales y cívicas. Amenaza constante de ingobernabilidad. Elevado Índice de Conflictividad Social.

Santa Cruz ha tenido 208 denuncias de corrupción en el 2004. 22% de estas denuncias referidas a las gestiones municipales. Alcaldes, jueces y fiscales entre los más corruptos. Promedio de 106 conflictos anuales desde el 1997 al 2002.

Se desconoce la importancia de las instituciones. Déficit de formación cívica.

Debilidad institucional de Santa Cruz. Preeminencia de la institucionalidad informal.

Se observa un bajo nivel de fortaleza institucional (0.5) en los componentes del índice de competitividad. Santa Cruz presenta el menor índice de Capital Social del País. 85% de los empleos los crea el sector informal.




Crisis de legitimidad del Estado. Contrato Social en cuestionamiento por nuevos actores.

Agotamiento del modelo de administración pública y marco institucional vigente en crisis.

Crisis de representación. Debacle del sistema de partidos políticos. Incapacidad del Estado para garantizar y mejorar la atención de servicios públicos, la transparencia del manejo de la gestión pública, el acceso a la información, etc.

Crisis de legitimidad de la administración pública.

Cultura política caracterizada por el clientelismo burocrático, caciquismo, patrimonialismo, prebendalismo.

Inexistencia de una carrera administrativa en el sector público.

Resultado de la evolución social, económica, política y tecnológica del mundo actual, del proceso de globalización.

No se puede dar el salto cualitativo que se espera de la economía cruceña con un marco institucional débil y desfasado.




Descentralización estatal incompleta

Relaciones Prefectura-Municipalidades-Mancomunidades- desarticuladas y accionar ineficiente.

Las Provincias y las Mancomunidades no están plenamente integradas a los procesos de desarrollo regional.

Autonomía municipal limitada y prefectural restringida.

No existe compatibilización entre los PDM, PDMM y el PDDES. Oferta y demanda no se encuentran.

Se percibe a la Prefectura y al Consejo Departamental carente de legitimidad y efectividad. Bajos niveles de recaudación tributaria en la mayoría de los municipios de Santa Cruz.



9. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

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