Informe Anual de Políticas 2008 - European Commission · Informe Anual de Políticas 2008 ....
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Informe Anual de Políticas 2008 Estudio elaborado por la Red Europea de Migraciones Marzo de 2011 El objetivo del presente Informe Anual de Políticas de la Red Europea de Migraciones (EMN) es ofrecer una descripción de las novedades y desarrollos políticos y legislativos más significativos en materia de migración y asilo (incluidos los avances que han tenido lugar de la UE), así como los principales debates públicos, con especial atención en los nacionales de terceros países y no en los nacionales de la UE. El Informe de Síntesis de la EMN resume las principales conclusiones de los informes nacionales elaborados por 23 Puntos de Contacto Nacional (PCN) de la EMN, a saber; Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia. El Informe de Síntesis de la EMN, así como los 23 informes nacionales en los que se basa el trabajo de síntesis, pueden descargarse en la siguiente dirección: http://emn.intrasoft- intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do;?entryTitle=02. Annual Policy Report 2008 . Algunos de los informes nacionales también se encuentran disponibles en la lengua de los Estados miembros, además de en inglés. 1 de 118 N.I.P.O.: 790-11-202-6
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Informe Anual de Políticas
2008
Estudio elaborado por la
Red Europea de Migraciones
Marzo de 2011
El objetivo del presente Informe Anual de Políticas de la Red Europea de Migraciones (EMN) es ofrecer una descripción de las novedades y desarrollos políticos y legislativos más significativos en materia de migración y asilo (incluidos los avances que han tenido lugar de la UE), así como los principales debates públicos, con especial atención en los nacionales de terceros países y no en los nacionales de la UE. El Informe de Síntesis de la EMN resume las principales conclusiones de los informes nacionales elaborados por 23 Puntos de Contacto Nacional (PCN) de la EMN, a saber; Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia. El Informe de Síntesis de la EMN, así como los 23 informes nacionales en los que se basa el trabajo de síntesis, pueden descargarse en la siguiente dirección: http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do;?entryTitle=02. Annual Policy Report 2008. Algunos de los informes nacionales también se encuentran disponibles en la lengua de los Estados miembros, además de en inglés.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................. 9 1.1 Metodología............................................................................................................. 9
2. DESARROLLOS POLÍTICOS E INSTITUCIONALES............................................. 11 2.1 Desarrollos políticos de carácter general............................................................... 11 2.2 Desarrollos institucionales de carácter general ..................................................... 11
3. DESARROLLOS POLÍTICOS Y LEGISLATIVOS EN MATERIA DE MIGRACIÓN Y ASILO .................................................................................................. 19
3.1 Estructura general del ordenamiento jurídico en el ámbito de la migración y el asilo ....................................................................................................................... 19
3.2 Descripción general de los principales debates políticos o legislativos................ 21 3.2.1 Inmigración legal ...................................................................................... 22 3.2.2 Vías de recurso .......................................................................................... 24 3.2.3 Adquisición de la nacionalidad ................................................................. 24 3.2.4 Inmigración ilegal ..................................................................................... 25 3.2.5 Acciones contra la trata de personas ........................................................ 26 3.2.6 Asilo........................................................................................................... 26 3.2.7 Control fronterizo...................................................................................... 28 3.2.8 Migración de retorno ................................................................................ 28
3.3 Presidencia de la Unión Europea........................................................................... 29
4. DESARROLLOS ESPECÍFICOS EN MATERIA DE MIGRACIÓN Y ASILO...... 32 4.1 Control y supervisión de la inmigración ............................................................... 32
4.1.1 Lucha contra las solicitudes o las prácticas fraudulentas ........................ 32 4.1.2 Sistemas de vigilancia electrónicos y tasas aplicables ............................. 34 4.1.3 Documentos de identidad y examen de la información aportada por las
personas migrantes.................................................................................... 35 4.1.4 Adhesión al espacio Schengen................................................................... 35 4.1.5 Controles fronterizos ................................................................................. 36 4.1.6 Cambios en la estructura o las funciones de la guardia fronteriza .......... 37 4.1.7 Cooperación transfronteriza ..................................................................... 38 4.1.8 Otros acuerdos de cooperación................................................................. 38 4.1.9 Visados ...................................................................................................... 39
4.2 Protección al refugiado y asilo .............................................................................. 40 4.2.1 Desarrollos legislativos o políticos ........................................................... 40 4.2.2 Reasentamiento.......................................................................................... 44 4.2.3 Presiones particulares............................................................................... 45 4.2.4 Otros desarrollos en materia de protección internacional ....................... 46
4.3 Menores no acompañados y otros grupos vulnerables.......................................... 48 4.3.1 Menores no acompañados ......................................................................... 48 4.3.2 Otros grupos vulnerables .......................................................................... 53
4.4 Migración por motivos económicos ...................................................................... 54 4.4.1 Cambios legislativos en la normativa relativa a la migración por motivos
económicos ................................................................................................ 55 4.4.2 Permisos de trabajo................................................................................... 58 4.4.3 El uso de mano de obra migrante para satisfacer la demanda de mano de
obra............................................................................................................ 58 4.4.4 Trabajadores altamente cualificados ........................................................ 61
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4.4.5 Trabajadores poco cualificados y otras categorías de trabajadores........ 63 4.4.6 Efectos de la crisis económica .................................................................. 63
4.5 Reagrupación familiar ........................................................................................... 64 4.5.1 Simplificación y establecimiento de los requisitos relativos a la
reagrupación familiar ............................................................................... 64 4.5.2 Datos y tendencias relativos a la reagrupación familiar.......................... 67
4.6 Otros tipos de inmigración legal ........................................................................... 68 4.6.1 Cambios en la legislación relativa a los estudiantes y a los trabajadores
voluntarios ................................................................................................. 68 4.6.2 Cambios en la legislación relativa a los investigadores ........................... 70 4.6.3 Oros tipos de inmigración legal ................................................................ 71 4.6.4 Datos estadísticos sobre la inmigración legal .......................................... 72
4.7 Integración............................................................................................................. 74 4.7.1 Desarrollos legislativos e institucionales.................................................. 74 4.7.2 Programas y estrategias adoptados en los Estados miembros ................. 76 4.7.3 Requisitos lingüísticos para la integración............................................... 78 4.7.4 Integración de las personas migrantes en los mercados de trabajo
nacionales.................................................................................................. 79 4.7.5 Igualdad de trato a efectos de integración................................................ 80
4.8 Adquisición de la nacionalidad ............................................................................. 81 4.8.1 Desarrollos legislativos e institucionales.................................................. 81 4.8.2 Campañas y programas de desarrollo de las políticas relativas a la
adquisición de la nacionalidad ................................................................. 84 4.8.3 Casos de adquisición de la nacionalidad en 2008 .................................... 84
4.9 Inmigración ilegal.................................................................................................. 85 4.9.1 Datos y tendencias relativos a la inmigración ilegal ................................ 86 4.9.2 Procedimientos de regularización............................................................. 87 4.9.3 Control y prevención de la inmigración ilegal.......................................... 88 4.9.4 Expulsión de los nacionales de terceros países en situación irregular .... 90
4.10 Acciones contra la trata de personas ..................................................................... 91 4.10.1 Desarrollos legislativos y otros tipos de desarrollos ................................ 91 4.10.2 Datos sobre el alcance de la trata de personas en los Estados miembros 94
4.11 Migración de retorno ............................................................................................. 95 4.11.1 Retorno forzoso ......................................................................................... 95 4.11.2 Retorno voluntario asistido ....................................................................... 96 4.11.3 Acuerdos de readmisión celebrados con terceros países.......................... 97
4.12 Otras áreas o temas políticos ................................................................................. 98
5. APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA ...................... 101
5.1 Legislación adoptada en la Unión Europea en 2008 ........................................... 101 5.1.1 Asilo......................................................................................................... 101 5.1.2 Fronteras exteriores ................................................................................ 101 5.1.3 Visados .................................................................................................... 102 5.1.4 Inmigración ............................................................................................. 103 5.1.5 Control de la inmigración ilegal y retorno ............................................. 104
5.2 Propuestas de legislación de la Unión Europea en 2008..................................... 104 5.3 Transposición en los Estados miembros del acervo de la Unión Europea en
materia de inmigración y asilo ............................................................................ 106 5.3.1 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa al asilo
................................................................................................................. 106
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5.3.2 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa a las fronteras exteriores ................................................................................. 108
5.3.3 La transposición de la legislación de UE relativa a los visados ............ 108 5.3.4 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa a la
admisión de inmigrantes.......................................................................... 109 5.3.5 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa a la
inmigración ilegal y el retorno................................................................ 110 5.4 Experiencias y debates sobre la (no) aplicación del acervo de la Unión Europea
............................................................................................................................. 111 5.4.1 Debates sobre la legislación de la Unión Europea................................. 111 5.4.2 Debates sobre la jurisprudencia de la Unión Europea........................... 113
ANEXO: ................................................................................................................................ 115
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Aviso legal
El presente informe ha sido elaborado por la Red Europea de Migraciones (EMN) y
completado por GHK-COWI y la Comisión Europea, en colaboración con los 23 Puntos de
Contacto Nacional de la EMN que participaron en el estudio. El informe no refleja
necesariamente las opiniones de la Comisión Europea, de GHK-COWI ni de los Puntos de
Contacto Nacional de la EMN, que no se consideran obligados por las conclusiones que en él
figuran.
Nota explicativa
Los 23 Puntos de Contacto Nacional de la EMN que participaron en este estudio fueron los de
Alemania, Austria, Bélgica, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,
Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia.
Es importante señalar que los comentarios del presente informe se refieren a la situación de
los Estados miembros arriba mencionados y en concreto a las aportaciones realizadas por los
Puntos de Contacto Nacional de la EMN. Para obtener información más pormenorizada sobre
los temas abordados en los informes nacionales,1 se recomienda encarecidamente consultar
también cada uno de los informes disponibles.
Los Estados miembros anteriormente mencionados se escribirán en negrita cuando se
mencionen en el informe, y la expresión “Estados miembros” se referirá a esos Estados en
concreto.
1 Los informes nacionales se encuentran disponibles en la siguiente dirección:
http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do?directoryID=125.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Resumen El Informe de Síntesis de la EMN ofrece una descripción de las novedades y desarrollos políticos y legislativos más significativos (incluidos los avances que han tenido lugar de la UE) y los principales debates públicos en materia de migración y asilo en Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2008. El Informe de Síntesis se ha elaborado sobre la base de los informes nacionales presentados por cada Punto de Contacto Nacional de la Red Europea de Migraciones (PCN de la EMN) en esos Estados miembros. En 2009, se celebraron elecciones nacionales en Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Italia, Lituania, Malta y la República Checa, y elecciones regionales o municipales en Alemania, Finlandia y la República Checa (Sección 2.1). En Bélgica, Estonia, Finlandia y Reino Unido se llevaron a cabo importantes reformas institucionales (Sección 2.2); también tuvieron lugar diversos cambios institucionales como consecuencia de las elecciones generales (Austria, España, Grecia, Italia y Malta). Asimismo, se realizaron cambios de organización en los ámbitos del asilo (Austria, Hungría, y los Países Bajos), las fronteras (Eslovenia, Hungría, la República Checa y la República Eslovaca), la reforma de la policía (Alemania, Grecia, Hungría, la República Checa y la República Eslovaca), la lucha contra la inmigración ilegal (Lituania), la migración por motivos económicos (Austria, Bélgica, Lituania, Luxemburgo), la integración (Alemania, Estonia, Finlandia, Grecia, Letonia, Luxemburgo y la República Checa), la seguridad interior (Portugal) y la lucha contra la trata de personas (Irlanda y Portugal). Tal y como se describe en la Sección 3.1, muchos de los cambios legislativos y de las nuevas normativas promulgadas en los Estados miembros a lo largo de 2008 estuvieron relacionados con la transposición de directivas de la UE en el ámbito del asilo, en particular la Directiva 2005/85/CE, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado, y la Directiva 2004/83/CE, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados. También se celebraron debates políticos y legislativos (Sección 3.2) en el contexto de la inmigración legal, las vías de recurso, la adquisición de la nacionalidad, la inmigración ilegal, las acciones contra la trata de personas, el asilo, el control fronterizo y la migración de retorno. En 2008, Eslovenia y Francia ocuparon, respectivamente, la Presidencia del Consejo de la UE (Sección 3.3), que, entre otras cosas, adoptó la Directiva 2008/115/CE, relativa a normas y procedimientos comunes para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, y el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, que constituye la hoja de ruta para un ulterior desarrollo de la política de migración y asilo. Todos los Estados miembros informaron, en diversa medida, de importantes novedades y desarrollos en los ámbitos de la migración y el asilo. En lo referente al Control y supervisión de la inmigración (Sección 4.1), la lucha contra las solicitudes o las prácticas fraudulentas constituyó una prioridad en Bélgica, Estonia y Reino Unido. Asimismo, algunos Estados miembros elaboraron nuevos documentos de identidad para nacionales de terceros países y establecieron controles fronterizos y políticas de visado. En relación con la Protección al
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refugiado y asilo (Sección 4.2), cabe mencionar la transposición de las principales directivas de la UE y el establecimiento de nuevos proyectos piloto en materia de reasentamiento. Numerosos Estados miembros (Alemania, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Reino Unido, la República Checa y la República Eslovaca) adoptaron medidas relativas a los Menores no acompañados (Sección 4.3), que incluyeron, entre otras acciones, el fortalecimiento de la cooperación con las autoridades policiales nacionales, la publicación de directrices y manuales y la elaboración de planes e iniciativas destinados a asegurar la protección de los menores no acompañados. En cuanto a la Migración por motivos económicos (Sección 4.4), se produjeron cambios legislativos que afectaron al procedimiento de entrada de los trabajadores migrantes, el uso de mano de obra migrante para responder a la demanda de mano de obra y las medidas destinadas a atraer trabajadores migrantes cualificados. La Reagrupación familiar (Sección 4.5) conllevó principalmente la simplificación y el establecimiento de los requisitos relativos a la reagrupación familiar en Bélgica, España, Grecia, Hungría, Italia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y la República Eslovaca. En cuanto a Otros tipos de inmigración legal (Sección 4.6), se modificó la legislación nacional que regulaba la situación de los nacionales de terceros países que presentaban solicitudes a efectos de matrimonio en Grecia y Reino Unido. España, Letonia y Polonia celebraron acuerdos con terceros países, en virtud de los cuales se favorecía la entrada y la admisión de la inmigración procedente de determinados terceros países. Varios Estados miembros desarrollaron sus políticas relativas a las exigencias lingüísticas en relación con la Integración (Sección 4.7) y promovieron en mayor medida la inserción en el mercado de trabajo como factor clave para una integración satisfactoria. Asimismo, Estonia, Irlanda, Portugal, la República Checa y Suecia adoptaron varias medidas contra la discriminación. Los desarrollos legislativos en materia de Adquisición de la nacionalidad (Sección 4.8) fueron de diverso tipo y se refirieron tanto a las disposiciones que facilitaban la adquisición de la nacionalidad (España, Estonia, Grecia y Polonia) como a la restricción de oportunidades mediante la imposición de requisitos adicionales (Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos). Estonia, Polonia y Reino Unido también pusieron en marcha nuevos programas y campañas relativos a la nacionalidad. Los desarrollos relacionados con la lucha contra la Inmigración ilegal (Sección 4.9) consistieron principalmente en cambios en los procedimientos de regularización en Bélgica, Luxemburgo, los Países Bajos y Polonia y en cambios en los procedimientos nacionales de control y prevención de la inmigración ilegal en Alemania, Bélgica, España, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, Reino Unido y la República Checa. Las Acciones contra la trata de personas (Sección 4.10) fueron desde la firma de convenios internacionales y el establecimiento de penas para los traficantes de seres humanos hasta la creación de organismos estratégicos o políticos y la adopción de medidas de apoyo a las víctimas. En cuanto a la Migración de retorno (Sección 4.11), varios Estados miembros informaron sobre la aplicación de estrategias destinadas a fomentar el retorno voluntario, entre ellas la adopción de medidas de reintegración. También se celebraron acuerdos bilaterales de readmisión con determinados países. Entre Otras áreas o temas políticos (Sección 4.12) cabe mencionar el efecto de la crisis económica en la política de migración, en particular en Austria, Irlanda y la República Checa, el trato a los nacionales de terceros países en situación de internamiento en Finlandia y la representación de los inmigrantes en la cobertura de los medios de comunicación y las campañas políticas en Portugal.
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Por último, se ofrece una descripción de la Aplicación de la legislación de la Unión Europea (Sección 5), que incluye la transposición de la legislación de la UE en 2008, así como las experiencias y debates sobre la (no) aplicación de la legislación de la UE. Una relación de las leyes nacionales equivalentes (Anexo) ofrece una visión general de la situación de la transposición en 2008.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
1. INTRODUCCIÓN
La Red Europea de Migraciones (EMN)2 se creó mediante la Decisión 2008/381/CE del
Consejo3 con el objetivo de proporcionar una información actualizada, objetiva, fiable y
comparable sobre cuestiones de migración y asilo, con el fin de respaldar el proceso de toma
de decisiones de la UE. La EMN también pone dicha información al alcance del público en
general.
El propósito de los informes anuales de políticas de la EMN es ofrecer una descripción de las
novedades y desarrollos políticos y legislativos más significativos en materia de migración y
asilo (incluidos los avances que han tenido lugar de la UE), así como los principales debates
públicos, con especial atención en los nacionales de terceros países y no en los nacionales de
la UE. Este es el quinto de una serie de informes del mismo tipo,4 que en esta ocasión abarca
el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2008 e incluye las
aportaciones de 23 Puntos de Contacto Nacional (PCN) (Alemania, Austria, Bélgica,
Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia,
Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,
la República Checa, la República Eslovaca y Suecia). Cada PCN elaboró un informe
nacional en el que se detallaban las novedades y desarrollos que tuvieron lugar en su Estado
miembro y que pasó a constituir la base del presente Informe de Síntesis. El objetivo del
Informe de Síntesis es resumir y comparar las conclusiones desde la perspectiva de la UE a
fin de suministrar una descripción que pueda ser de utilidad, en particular para los
responsables políticos.
1.1 Metodología
Cada informe nacional se elaboró con arreglo a las especificaciones comunes establecidas por
la EMN con el fin de facilitar la comparabilidad entre las conclusiones de los Estados
miembros. A ese respecto, se adoptó el mismo enfoque común en relación con el concepto de
“debate o desarrollo significativo” y, en concreto, se consideró que se trataba de un
acontecimiento que se hubiera debatido en el parlamento nacional y que hubiera sido objeto
2 Para obtener información adicional sobre la EMN y sobre sus resultados, visite la página web
http://www.emn.europa.eu. 3 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008D0381:ES:NOT. 4 Las anteriores versiones, disponibles desde el año 2004, se pueden consultar en la siguiente dirección:
http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=1.%20Annual%20Policy%20Reports. A partir de 2009, el Informe Anual de Políticas también se utiliza en la elaboración del Informe sobre el Método de Seguimiento de la Comisión, relativo a la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo.
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de una amplia difusión en los medios de comunicación. Cuanto mayor fuera el tiempo de
difusión en los medios, más significativo se consideraría el desarrollo. De un modo similar, si
el desarrollo o el debate conllevaban posteriormente alguna propuesta de promulgar o
modificar la legislación, también se consideraba significativo. Se prestó, asimismo, una
especial atención a los desarrollos que tuvieran consecuencias importantes para los
responsables políticos.
Para elaborar el informe nacional, se utilizaron y se analizaron diversas fuentes de
información, como, por ejemplo, la información extraída de la legislación vigente en materia
de migración y asilo, las aportaciones de las administraciones públicas (expertos jurídicos y
de gestión), las actas públicas de los debates parlamentarios, las notas de prensa de los
ministerios, las noticias abordadas en los medios de comunicación (como Internet, los
documentos oficiales publicados en los boletines oficiales, por ejemplo, y los informes sobre
jurisprudencia, entre otros medios). En el anexo de cada informe nacional se detalla la
metodología concreta aplicada por cada Estado miembro y se ofrecen, asimismo, otros
pormenores relativos al planteamiento común descrito más arriba.
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2. DESARROLLOS POLÍTICOS E INSTITUCIONALES
En este apartado, se describen los desarrollos políticos (Sección 2.1) e institucionales
(Sección 2.2) más importantes que tuvieron lugar en 2008. Por tanto, es posible que no se
mencione en cada subsección a todos los Estados miembros, puesto que el objetivo es destacar
únicamente los desarrollos más importantes.
En cuanto a la estructura general del sistema político de migración y asilo, todos los Estados
miembros informaron de los principales ministerios encargados de las políticas en ese ámbito.
Para obtener información más pormenorizada sobre los contextos institucionales, puede
consultarse el estudio de la EMN titulado “The Organisation of Asylum and Migration Policies
in the EU Member States” [La organización de las políticas de asilo e inmigración en los
Estados miembros], por lo que en el presente documento se ofrecerá únicamente una breve
descripción.5
2.1 Desarrollos políticos de carácter general
Esta sección presenta los resultados de las elecciones nacionales y regionales que se celebraron
en algunos Estados miembros en 2008 y que tuvieron repercusiones sobre la política de
migración y asilo.
Se celebraron elecciones generales al Parlamento en Austria, Bélgica, Eslovenia, España
Italia, Lituania y Malta. En Bélgica, Eslovenia, España y Malta, las elecciones dieron lugar
a cambios en las carteras ministeriales. En Bélgica, se nombró al ministro para el Ministerio de
Migración, de reciente creación, mientras que, en Eslovenia, se nombró un nuevo ministro para
el Ministerio de Asuntos Interiores. En la República Checa, también se celebraron elecciones
al Senado nacional. Se celebraron elecciones municipales o regionales en Alemania, Finlandia
y la República Checa.
2.2 Desarrollos institucionales de carácter general
En esta sección se aborda la creación en los Estados miembros, a lo largo de 2008, de nuevos
ministerios, instituciones, organizaciones, organismos u otros agentes competentes en materia
de migración, asilo, protección de los refugiados o cuestiones relacionadas con la integración
y/o los cambios de mandato o de estructura de dichos órganos. 5 Disponible en: http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do;?entryTitle=06_The
ORGANISATION OF Asylum and Migration POLICIES in the EU Member States.
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En Bélgica, Estonia, Finlandia y Reino Unido, se llevaron a cabo importantes reformas
institucionales y se realizaron cambios institucionales como consecuencia de las elecciones
generales (Austria, España, Grecia,6 Italia y Malta). Se produjeron, asimismo, cambios de
organización en los ámbitos del asilo (Austria, Hungría, los Países Bajos y la República
Eslovaca), las fronteras (Eslovenia, Hungría, la República Checa), la reforma de la policía
(Alemania, la República Eslovaca, Grecia, Hungría y la República Checa), la lucha contra
la inmigración ilegal (Lituania), la migración por motivos económicos (Austria, Bélgica,
Lituania y Luxemburgo), la integración (Alemania, Estonia, Finlandia, Grecia, Letonia,
Luxemburgo y la República Checa), la seguridad interior (Portugal) y la lucha contra la trata
de personas (Irlanda y Portugal).
En Austria, se creó el Tribunal de Asilo, que sustituyó al Senado Federal Independiente de
Asilo como autoridad de segunda instancia.7 A diferencia de este último, el Tribunal de Asilo
puede definirse no solo como un órgano de recurso, sino también como un órgano
jurisdiccional de última instancia. Como consecuencia de las elecciones al Parlamento
celebradas en Austria en septiembre de 2008, las competencias del antiguo Ministerio Federal
de Economía y Trabajo en materia de inmigración y acceso de los nacionales de terceros países
al mercado de trabajo se transfirieron al nuevo Ministerio Federal de Trabajo, Asuntos Sociales
y Protección de los Consumidores. En Bélgica, se nombró en marzo de 2008 al primer Ministro
Federal de Inmigración y Asilo, cuando el nuevo Gobierno asumió sus funciones.
Posteriormente, el 15 de septiembre de 2008, se creó un nuevo Servicio de Economía,
dependiente del Director General del Departamento de Inmigración, con el objetivo de
facilitar la expedición de visados con fines profesionales o laborales a los nacionales de
terceros países.
En la República Checa, el 31 de julio de 2008, la competencia en materia de política de
integración pasó del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales al Ministerio del Interior.
Además, tras la adhesión de la República Checa al espacio Schengen el 21 de diciembre de
2007, en noviembre de 2007 se llevó a cabo la reorganización del antiguo Cuerpo de Policía de
Extranjería y de Fronteras, que pasó a denominarse Servicio de Policía de Extranjería. Desde
el 30 de marzo de 2008, se encomendó a este servicio la responsabilidad de los controles
fronterizos solo en 16 aeropuertos internacionales que operan vuelos no pertenecientes al
6 Se celebraron elecciones en 2007. 7 Para obtener más información sobre los debates relacionados con la creación del Tribunal de Asilo, véase el
Informe Anual de Políticas de Austria de 2007.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
espacio Schengen.8 También se preparó la primera fase de la reforma de la Policía checa, que
preveía un traspaso de competencias en la emisión de todos los permisos de residencia
permanente y los permisos de residencia de larga duración a efectos de protección, que se
transfirieron del Servicio de Policía de Extranjería al Ministerio del Interior a partir del 1 de
enero de 2009.
En Estonia, se continuaron en 2008 los cambios estructurales que afectaron al Consejo de
Nacionalidad y Migración en 2007. Se dio una nueva denominación a la mayor parte de los
departamentos de este organismo, para que reflejaran mejor sus respectivas funciones.
Asimismo, la Fundación para la Integración de los Ciudadanos no Estonios pasó a
denominarse Fundación para la Integración. El 1 de marzo de 2008, se creó un nuevo Centro
de Tecnologías de la información (TI) y Desarrollo del Ministerio del Interior. Además, el 1 de
febrero de 2008, se modificaron los estatutos de dicho Ministerio, con el establecimiento de un
nuevo Departamento de Migración y Fronteras. Las competencias de dicho Departamento
abarcan el ámbito de administración de los anteriores Departamento de Nacionalidad y Política
de Inmigración, Cuerpo de Policía de Guardia de Fronteras del Departamento de Política de
Seguridad Interior y Oficina de Apoyo Exterior, dependiente del Departamento Administrativo.
En Finlandia, el 1 de enero de 2008 se llevaron a cabo cambios legislativos y de organización,
por los que se modificó la estructura general de la institución finlandesa encargada de las
migraciones. Se estableció una nueva entidad dependiente del Ministerio del Interior,
competente en todas las cuestiones relativas a la migración, el asilo y la integración. Dicha
reforma conllevó los siguientes cambios:
El Departamento de Inmigración del Ministerio del Interior, encargado de
elaborar la política y la legislación, pasó a denominarse Departamento de
Migración, mientras que la Dirección de Inmigración, competente en materia de
entrada, residencia, expulsión, estatuto de refugiado y nacionalidad de los
nacionales de terceros países, y que trabaja bajo la supervisión del Departamento
de Migración, pasó a denominarse Servicio de Inmigración Finlandés.
El Equipo encargado de la política de migración, dentro del Departamento de
Políticas, y el Equipo encargado de la migración y los permisos de trabajo,
dentro del Departamento de Ejecución, dependientes del Ministerio de Trabajo,
la Oficina de Asesoramiento en materia de Relaciones Étnicas, la Oficina del 8 Anteriormente, el Servicio de Policía de Extranjería era responsable de la protección de una parte de la
frontera nacional, conocida como la “frontera verde”, y operaba en los pasos fronterizos.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Defensor del Pueblo para las Minorías y el Tribunal Nacional sobre
Discriminación, que dependían del Ministerio de Trabajo, pasaron a depender del
Ministerio del Interior.
La competencia de los centros de acogida en el ámbito nacional también se
traspasó del Ministerio de Trabajo al Ministerio del Interior. Además, una
propuesta del Gobierno presentada en 2008 preveía transferir, en su totalidad, las
competencias en materia de supervisión de los centros de acogida a nivel
municipal al Servicio de Inmigración Finlandés a más tardar en otoño de 2009.
Se creó una nueva unidad dedicada a la integración de los nacionales de terceros
países dentro del Departamento de Migración del Ministerio del Interior.
El Servicio de Inmigración Finlandés, de nueva denominación, creó su Oficina de
Asesoramiento el 11 de abril de 2008. Esta Oficina se compone de miembros
invitados e incluye a representantes de inmigrantes, junto con los grupos de
interés tradicionales. Sus principales funciones consisten en revisar el desarrollo y
las políticas relativas a las operaciones del Servicio de Inmigración Finlandés,
impulsar las iniciativas pertinentes y permitir que el servicio aproveche los
conocimientos técnicos de los miembros de la Oficina de Asesoramiento en la
organización y el desarrollo de la prestación de servicios.
En Francia, el Ministerio de Inmigración, Identidad Nacional y Codesarrollo pasó a
denominarse Ministerio de Inmigración, Identidad Nacional y Desarrollo Cooperativo en
2008.
En Alemania, el 1 de marzo de 2008 se llevó a cabo una exhaustiva reorganización de la
Policía Federal. El cambio más significativo consistió en la sustitución de las cinco sedes
regionales de la Policía Federal en una nueva sede centralizada ubicada en Potsdam. Se creó un
comité permanente de ministros de integración y senadores de los estados federados (Länder).
El principal objetivo de este órgano es mejorar la coordinación de las medidas de integración
entre los estados y el Comisionado Federal para la Integración. El Comité elaborará un
informe sobre el logro de los compromisos establecidos de conformidad con el plan de
integración nacional y definirá indicadores de integración a nivel nacional para la evaluación de
las medidas de integración. Alemania también estableció un órgano de coordinación para la
cooperación entre las autoridades de seguridad y las organizaciones musulmanas, con el fin
de obtener una panorámica de todos los proyectos de cooperación existentes entre las
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
autoridades de seguridad y las organizaciones musulmanas, así como un Consejo consultivo de
expertos de las fundaciones alemanas dedicadas a la integración y migración. El Consejo se
compone de un órgano independiente de investigadores, cuya función es proporcionar a los
responsables políticos recomendaciones prácticas basadas en la experiencia.
En Grecia, tras las elecciones generales celebradas en septiembre de 2007, el Ministerio de
Orden Público se fusionó con el Ministerio del Interior. Además, el 3 de marzo de 2008, se
nombró un nuevo jefe de la Policía Griega.
En Hungría, la Guardia Fronteriza húngara se integró en la Policía húngara el 1 de enero de
2008, lo que conllevó cambios tanto legislativos como estructurales. Además, en febrero de
2008 se nombró a un nuevo Ministro de Justicia y Fuerzas de Seguridad, que tiene
competencia en materia de migración y asilo. A nivel gubernamental, el Departamento de
Migración dependiente del Ministerio de Justicia y Fuerzas de Seguridad se fusionó en julio de
2008 con el Departamento de Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior y pasó a
denominarse Departamento de Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior y Migración.
Además, se realizaron cambios en el sistema institucional. Tras la entrada en vigor de la nueva
Ley de asilo el 1 de enero de 2008, se introdujeron varios cambios de organización, que
conllevaron, por ejemplo, modificaciones en el funcionamiento y las funciones de los centros
de acogida, así como en la acogida de los menores no acompañados, y la adaptación del
registro de migración y asilo.
En Irlanda, se nombró en 2008 al primer jefe de la nueva Unidad de Lucha contra la Trata de
Personas.9 Además, se llevaron a cabo dos cambios institucionales: unos 90 miembros del
personal de la División de Nacionalidad del Servicio de Inmigración y Naturalización de
Irlanda (INIS) se trasladaron de la oficina central de Burgh Quay, ubicada en Dublín, a
Tipperary Town, y en abril de 2008 se abrió en Ireland West Airport, en Knock, una oficina de
la Policía Nacional de Inmigración (GNIB) que funcionaba a tiempo completo.
En Italia, se realizaron los siguientes cambios estructurales tras las elecciones generales
celebradas en abril de 2008: el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de
Sanidad y el Ministerio de Solidaridad Social se fusionaron en un único ministerio, el
Ministerio de Trabajo, Sanidad y Políticas Sociales (conocido como Ministerio de Bienestar),
que pasó a ser competente en materia de políticas de inmigración en lo referente al acceso al
9 Para obtener más información sobre la creación de la Unidad de Lucha contra la Trata de Personas, véase el
Informe Anual de Políticas de Irlanda de 2007.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
mercado de trabajo, la sanidad y la inclusión social. Asimismo, en 2008, se nombró un nuevo
Ministro de Trabajo, Sanidad y Políticas Sociales.
En Letonia, la Secretaría del Ministro para tareas especiales en materia de integración social
se incorporó al Ministerio de la Infancia y la Familia y pasó a denominarse Ministerio de la
Infancia, la Familia y la Integración.
En Lituania, se crearon varias unidades nuevas en diferentes Ministerios: se estableció una
Sección de Migración por Motivos Económicos dentro del Ministerio de Protección Social y de
Trabajo, encargada de elaborar y aplicar las políticas relacionadas con la migración por
motivos económicos y la protección social de los nacionales de terceros países. Se crearon un
Consejo de Control de la Inmigración Ilegal y varias unidades para la prevención y el control
de la inmigración ilegal dentro del Servicio Estatal de Guardia Fronteriza dependiente del
Ministerio del Interior, para ejercer un control operativo más estricto sobre la inmigración
ilegal y proteger las fronteras exteriores.
En Luxemburgo, las principales novedades institucionales registradas en 2008 estuvieron
relacionadas con la adopción de una nueva normativa. Tras la adopción de la Ley de 29 de
agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas e inmigración, se crearon tres nuevos
órganos consultivos con el objetivo de apoyar el proceso de toma de decisiones del ministro
competente en materia de inmigración: la Comisión Consultiva para Extranjeros (cuya función
consiste en asesorar al ministro en lo referente a la expedición, retirada y renovación de los
permisos de residencia), la Comisión Consultiva para Trabajadores por Cuenta Ajena (cuya
misión es comprobar el cumplimiento de los requisitos legales para la concesión de permisos de
trabajo a los nacionales de terceros países o para la autorización de la renovación de dichos
permisos) y la Comisión Consultiva para Trabajadores por Cuenta Propia (a la que debe
solicitarse un dictamen antes de adoptar cualquier resolución de concesión o de renovación de
un permiso de residencia para los nacionales de terceros países que sean trabajadores por
cuenta propia). Tras la adopción de la Ley de 16 de diciembre de 2008 relativa a la acogida y la
integración de nacionales de terceros países, se creó la Agencia de Integración y Acogida con el
objetivo de seguir desarrollando y aplicando la política de integración nacional. Por otra parte,
la Comisión de Igualdad, creada mediante la Ley de 28 de noviembre de 2006, alcanzó su plena
operatividad en octubre de 2008. La misión principal de la Comisión de Igualdad, que se
compone de cinco miembros, es promover, analizar y supervisar la igualdad de trato para todas
las personas, sin discriminación por motivos de raza, origen étnico, género, orientación sexual,
religión, creencias, discapacidad o edad. Tras la adopción de la Ley de 13 de mayo de 2008
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sobre el establecimiento de un estatuto único para los trabajadores por cuenta ajena en el sector
privado,10 la Cámara de Trabajo y la Cámara de Empleados Privados se fusionaron en la
Cámara de Trabajadores por Cuenta Ajena, mientras que los distintos estatutos de “trabajadores
por cuenta ajena” y “trabajadores manuales” se sustituyeron con la categoría única de
“trabajadores”. Esta reforma conllevó cambios fundamentales en el derecho laboral y en las
instituciones de la seguridad social.
En Malta, como consecuencia de las elecciones generales celebradas en marzo de 2008,
tuvieron lugar varios cambios estructurales: la Organización para la Integración y el Bienestar
de los Solicitantes de Asilo, hasta entonces dependiente del Ministerio de la Familia y la
Solidaridad Social, pasó a depender del Ministerio de Justicia y Asuntos de Interior; el
Departamento de Nacionalidad y Asuntos de Emigración se transfirió del Ministerio de
Justicia y Asuntos de Interior al Ministerio de Asuntos Exteriores; y la Corporación de Empleo
y Formación, hasta entonces dependiente del Ministerio de Educación y Empleo, quedó
asignada al Ministerio de Política Social.
En los Países Bajos, se nombraron en 2008 un nuevo Secretario de Estado para Asuntos
Sociales y Empleo y un nuevo Ministro de Vivienda, Comunidades e Integración. En agosto de
2008, el Gobierno presentó un proyecto de ley sobre la política de visados, por el que se
preveía transferir al Ministerio de Justicia la facultad de conceder visados nacionales, que hasta
ese momento recaía en el Ministerio de Asuntos Exteriores. En materia de asilo, debido al
número cada vez menor de solicitudes de asilo recibidas desde 2003, el 1 de junio de 2008 se
suprimió la Fundación para la Asistencia Jurídica en Casos de Asilo (SRAN). A partir del 1 de
enero de 2008, el Consejo de Asistencia Jurídica asumió la organización y la coordinación de
la asistencia jurídica que prestaba la Fundación a los solicitantes de asilo.
En Portugal, se nombró un nuevo Alto Comisionado para la Inmigración y el Diálogo
Intercultural en febrero de 2008. Además, se creó el Observatorio de la Trata de Personas, tras
la adopción, el 27 de noviembre de 2008, del Plan Nacional contra la Trata de Personas. Entre
otros desarrollos, cabe mencionar la aprobación de una nueva Ley de seguridad interior, que
definía más detalladamente los mecanismos de coordinación y de cooperación con las entidades
competentes en el ámbito de la seguridad nacional e internacional y ampliaba la composición
del Consejo Superior de Seguridad Interior. Además, en 2008 se creó el Foro de Ministros del
Interior de la Comunidad de Países de Habla Portuguesa, que dio lugar a la adopción, en su
10 Publicado en el Boletín Oficial de Luxemburgo de 15 de mayo de 2008.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
primera reunión, de la Declaración de Lisboa, que consideró las cuestiones de migración y de
fronteras como ámbitos prioritarios para la acción conjunta.
En la República Eslovaca, tras la adhesión al espacio Schengen, se reorganizó la estructura de
la Oficina de Policía de Fronteras y Extranjería, dependiente del Ministerio del Interior, para
responder a la necesidad de mejorar la eficacia del servicio de policía de fronteras, en particular
en las fronteras exteriores.
En España, tras las elecciones generales celebradas en marzo de 2008, se creó un nuevo
Ministerio de Igualdad. Además, se realizaron varios cambios en el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales con el fin de reflejar la importancia que había adquirido la política de
migración: mientras que las competencias de asuntos sociales se transfirieron a otros
ministerios, el ministerio pasó a denominarse Ministerio de Trabajo e Inmigración, dentro del
cual el órgano competente en materia de gestión de la migración seguía siendo la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración.
En Reino Unido, se creó, en abril de 2008, la Agencia de Control de Fronteras de Reino
Unido, dependiente del Ministerio del Interior. El recién creado organismo ejecutivo reúne la
labor que anteriormente llevaba a cabo la Agencia de Control de Fronteras e Inmigración, la
labor de detección en las aduanas desempeñada en las fronteras por el Servicio de Aduanas e
Impuestos de Su Majestad y la labor de los Servicios de Visados de Reino Unido. Se encarga de
regular la entrada y la residencia de todos los ciudadanos no británicos. Asimismo, en octubre
de 2008, hubo un cambio de Secretario de Estado encargado de Fronteras e Inmigración.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
3. DESARROLLOS POLÍTICOS Y LEGISLATIVOS EN MATERIA DE
MIGRACIÓN Y ASILO
En esta sección se describen los desarrollos políticos y legislativos generales en materia de
migración y asilo que tuvieron lugar en 2008, con objeto de proporcionar en la Sección 4 el
contexto relativo a las tendencias y los desarrollos concretos. La primera sección resume la
estructura general del ordenamiento jurídico de cada Estado miembro (Sección 3.1).
Seguidamente, la Sección 3.2 ofrece una panorámica de los principales debates políticos o
legislativos generales que se celebraron. Por último, en la Sección 3.3 se ofrece una visión
general de los desarrollos que tuvieron lugar en 2008, de orden tanto político como
legislativo, en relación con la Presidencia de la Unión Europea.
3.1 Estructura general del ordenamiento jurídico en el ámbito de la migración y el
asilo
Aunque en 2008 no se llevaron a cabo reformas legislativas en todos los Estados miembros, la
mayor parte de los informes nacionales describen la estructura general de los ordenamientos
jurídicos en el ámbito de la migración y el asilo. Para obtener información más
pormenorizada sobre la estructura general del ordenamiento jurídico, puede consultarse el
estudio de la EMN anteriormente mencionado: “The Organisation of Asylum and Migration
Policies in the EU Member States” [La organización de las políticas de asilo e inmigración en
los Estados miembros].
En 2008, muchos de los cambios legislativos y de las nuevas normativas promulgadas en los
Estados miembros, que se describen a continuación, estuvieron relacionados con la
transposición de directivas de la UE, en particular la Directiva 2005/85/CE, sobre normas
mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o
retirar la condición de refugiado, y la Directiva 2004/83/CE, por la que se establecen normas
mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de
terceros países o apátridas como refugiados. Ambas Directivas tuvieron importantes
repercusiones en los procedimientos legislativos nacionales relacionados con el asilo. Para
obtener información adicional sobre la transposición de estas Directivas, véase la
Sección 5.3.1.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Se realizaron cambios en la legislación en España, Estonia, Grecia, Hungría, Irlanda,
Letonia, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, la República Checa, la
República Eslovaca y Suecia, y dichas modificaciones afectaron a la política de migración y
asilo. Los cambios implicaron, entre otras medidas, modificaciones a la normativa anterior y
la adopción de nuevas normativas. En la República Checa, por ejemplo, la modificación de
las Leyes de extranjería y de asilo preveía la imposición de requisitos más rigurosos a los
cónyuges de los nacionales de terceros países para obtener el permiso de residencia
permanente y la adopción de un nuevo sistema de examen para los nacionales de terceros
países, consistente en la realización de pruebas obligatorias para evaluar su conocimiento de
la lengua checa. Además, con respecto a la migración por motivos económicos, se aprobó una
modificación de la Ley de empleo y de la Ley de extranjería por la que se estableció el sistema
de la carta verde, que simplificaba los procedimientos de empleo para las personas migrantes.
En Grecia, en el ámbito del asilo, el Decreto presidencial 90/2008, aprobado en julio de
2008, introdujo el término “refugiado” en la legislación y estableció el procedimiento para la
tramitación las solicitudes de asilo y la concesión del estatuto de refugiado. En Hungría, la
nueva Ley de asilo de 2007 y su Decreto de ejecución entraron en vigor el 1 de enero de 2008.
Dicha normativa sustituyó a la anterior Ley de asilo de 1997 y estableció los principios
básicos y las directrices más importantes que, tras la adhesión a la UE, debían aplicarse en el
ámbito del asilo de conformidad con las directivas comunitarias. En Portugal, se adoptó la
nueva Ley de asilo, que ampliaba los requisitos y los procedimientos relativos a la concesión
de asilo. En España, se aprobó, mediante Real Decreto-Ley 4/2008 sobre abono acumulado y
de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no
comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen, la normativa por la que se
rige el “Plan de retorno voluntario”. Estas medidas tenían por objeto realizar pagos
anticipados de las prestaciones por desempleo, en función de sus contribuciones, a los
trabajadores nacionales de terceros países que decidieran retornar de forma voluntaria a su
país de origen.11 Suecia adoptó una nueva normativa sobre migración laboral, que tenía por
objetivo dotar de mayor eficacia y flexibilidad los procedimientos relativos a este tipo de
inmigración y facilitar la contratación de trabajadores de terceros países.
11 Habida cuenta de la situación económica en la que se encuentra España, el Gobierno español ofreció a estos
trabajadores la oportunidad de regresar a sus países de origen y puso a su disposición recursos destinados a apoyar su integración laboral y profesional y su desarrollo personal. Ante la gravedad de la situación y la necesidad urgente de respuesta a las medidas adoptadas, dichas medidas se aprobaron mediante real decreto-ley.
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En 2008, se propuso una nueva normativa en España, Irlanda, Italia, Polonia y Reino
Unido. En Irlanda, se presentó el Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de
2008, que constituyó un único acto legislativo para la gestión de las cuestiones relacionadas
con la inmigración y la protección. El proyecto de ley establece el primer fundamento jurídico
para la expedición y retirada de las solicitudes de visado y contempla una reforma del sistema,
con la instauración de un único procedimiento de solicitud tanto de asilo como de protección
subsidiaria. En España, se elaboró, junto con un proyecto de ley relativo a una nueva Ley de
asilo, un proyecto de ley que sustituía la Ley de inmigración en vigor. Las principales razones
aducidas para justificar la propuesta de esta reforma fueron la adaptación de los derechos de
los nacionales de terceros países a la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional
español12 y la incorporación plena y adecuada en el derecho interno de las Directivas de
la UE adoptadas desde la última reforma, que tuvo lugar en 2003. Además, el objetivo del
Proyecto de ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria era transponer
en el derecho nacional cada uno de los cambios legislativos registrados en la UE desde el
Tratado de Amsterdam. En Reino Unido, el Gobierno estaba sustituyendo todas las Leyes de
inmigración por una única Ley simplificada. Por otra parte, se propuso el Proyecto de ley de
fronteras, nacionalidad e inmigración, que preveía cambios fundamentales en las vías para
adquirir la nacionalidad, y el Proyecto parcial de ley de inmigración y nacionalidad
publicado en relación con el examen analítico previo de la legislación, en el que figuran
propuestas para sustituir todas las leyes de inmigración existentes por una ley única,
simplificada y consolidada.
3.2 Descripción general de los principales debates políticos o legislativos
En 2008, se celebraron debates políticos y legislativos en materia de migración y asilo en
Alemania, Austria, Bélgica, España, Estonia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, la República
Checa la República Eslovaca y Suecia, y los principales debates abordaron los siguientes
temas: Inmigración legal (Sección 3.2.1), Vías de recurso (Sección 3.2.2), Adquisición de la
nacionalidad (Sección 3.2.3), Inmigración ilegal (Sección 3.2.4), Asilo (Sección 3.2.5),
Control fronterizo (Sección 3.2.6) y Migración de retorno (Sección 3.2.7). Los debates
tuvieron lugar en el Parlamento, en los medios de comunicación, en la sociedad civil y en las
12 Relativa a los derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga, que no se ampliaron a los nacionales de
terceros países en situación irregular en España en la anterior Ley de inmigración.
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organizaciones no gubernamentales, que desempeñaron un papel fundamental a la hora de
deliberar a escala nacional en materia de migración y asilo.
3.2.1 Inmigración legal Los debates se centraron en la residencia de nacionales de terceros países y en la migración
por motivos económicos.
En España, Irlanda y la República Checa, la adopción de una nueva normativa en 2008
suscitó extensos debates. En Irlanda, diversos agentes debatieron y comentaron el Proyecto
de ley de inmigración, residencia y protección, entre ellos la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Consejo Irlandés de Refugiados y la
Comisión Irlandesa de Derechos Humanos. Asimismo, el trato brindado a los menores
separados fue objeto de críticas por parte de varias organizaciones. En España, se debatió
ampliamente el contenido del proyecto de ley de inmigración, ya que las partes interesadas
estaban preocupadas por la posible adopción de medidas restrictivas contra las personas
migrantes, que incluían, entre otras disposiciones, la imposición de restricciones a la
reagrupación familiar de los padres menores de 65 años.13 En la República Checa, tras la
entrada en vigor de las Leyes de extranjería y de asilo, las organizaciones no gubernamentales
y los medios de comunicación registraron un acalorado debate y formularon críticas, debido a
la imposición de requisitos más rigurosos y restrictivos para que los cónyuges nacionales de
terceros países pudieran obtener la residencia permanente. Además, el debate celebrado en los
medios de comunicación y entre las partes interesadas abordó la intervención de la policía y
las medidas de control en los mercados vietnamitas. Por otra parte, los trabajadores sociales,
los docentes y los profesionales que trabajan con nacionales de terceros países prestaron
atención al nuevo sistema por el que se establecen requisitos relativos al conocimiento de la
lengua checa. Para obtener información adicional sobre la inmigración legal, véase la
Sección 4.6.
En Italia, en respuesta a las propuestas legislativas en materia de seguridad,14 varias
organizaciones no gubernamentales, organizaciones de trabajadores, asociaciones e iglesias
hicieron hincapié en la necesidad de fortalecer también las medidas de integración a fin de
13 Además, el proyecto de ley tuvo enormes repercusiones en la opinión pública, frente a la nueva Ley
reguladora del derecho de asilo, ya que España cuenta con un número considerable y cada vez mayor de personas migrantes por motivos económicos, si bien no recibe un elevado número de solicitudes de asilo.
14 Estas propuestas legislativas se conocen comúnmente como “Paquete de Seguridad”. Para obtener información más pormenorizada, véase el Informe Anual de Políticas de la EMN de 2007.
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aportar un mayor equilibrio a las políticas de inmigración. En Irlanda, la cuestión del uso del
hijab en las aulas recibió gran atención y suscitó un debate público. En septiembre de 2008,
una declaración conjunta del Ministro de Educación y el Ministro de Integración aclaró que el
Gobierno no emitiría directrices a los centros de enseñanza sobre el uso del hijab dentro de las
aulas, sino que, al contrario, seguiría dejando que las escuelas decidieran sus propias normas
en relación con los uniformes. Para obtener información adicional sobre la integración, véase
la Sección 4.7.
En Suecia, se debatió la cuestión de si resultaba razonable que los nacionales de terceros
países, en determinadas circunstancias, tuvieran que abandonar el país para solicitar un
permiso de residencia para su hijo cuando ellos o su pareja habían tenido un hijo y el otro
progenitor residía en Suecia. Tras el debate, la Red Nacional de Grupos y Comités de Apoyo a
Refugiados y Solicitantes de Asilo acogieron con beneplácito la iniciativa del Gobierno de
revisar la legislación relativa a los nacionales de terceros países que debían abandonar el país
mientras solicitaban un permiso de residencia.
La migración por motivos económicos y por motivos laborales suscitó debates en Austria,
Estonia, Finlandia, Lituania, los Países Bajos y la República Checa. En Austria, los
medios de comunicación debatieron la demanda de personas migrantes cualificadas formulada
por la Cámara de Economía de Austria y la Federación de Industrias Austriacas. En la
República Checa, los medios de comunicación abrieron debates sobre la creación de la carta
verde, así como sobre la crisis financiera, que afectó a las personas migrantes, ya que muchas
de ellas perdieron sus empleos. En Estonia, los debates sobre la flexibilización del mercado
de trabajo estuvieron relacionados con las modificaciones de la Ley de extranjería, que tenían
por objetivo simplificar los procedimientos relacionados con el empleo de los nacionales de
terceros países, haciendo más flexible la contratación y reduciendo la carga administrativa
impuesta a las empresas que contrataran a trabajadores. En Finlandia, la promoción de la
inmigración laboral constituyó un tema central del debate, suscitado con motivo de las
medidas adoptadas por el Ministerio de Trabajo con el fin de promover la migración laboral,
que preveían, entre otras cosas, la simplificación del sistema de permisos relacionados con la
inmigración laboral. En Letonia, las modificaciones a la normativa sobre permisos de trabajo
para los nacionales de terceros países dieron lugar a un debate parlamentario que abordó la
cuestión de introducir a trabajadores invitados procedentes de terceros países, en lugar de
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intentar atraer a la diáspora de ciudadanos letones que viven en el extranjero.15 En Lituania,
las organizaciones que representan los intereses de los empresarios criticaron enérgicamente
determinadas disposiciones de la Ley sobre el estatuto jurídico de los extranjeros, que
limitaban la posibilidad de que los nacionales de terceros países que llegaban a Lituania con
fines laborales (en particular, los trabajadores altamente cualificados) trajeran a los miembros
de su familia.16 En los Países Bajos, el Secretario de Estado de Justicia presentó una
propuesta del Gobierno titulada “Plan rector de la política de migración moderna”,17 en la que
se describía una nueva política de admisión destinada a permitir la entrada de personas
migrantes con el fin de responder a una necesidad urgente y real. Esta cuestión fue objeto de
debate en varias ocasiones en la Cámara de Representantes.
Para obtener información adicional sobre la migración por motivos económicos, véase la
Sección 4.4.
3.2.2 Vías de recurso En Suecia, se debatió en 2008 la cuestión de si el nuevo régimen de recursos aplicable en las
causas de migración, que preveía la interposición de los recursos ante el Tribunal de
Extranjería y ante el Tribunal de Apelación de Extranjería y no ante la Junta de Apelación
para Extranjeros, conllevaba una interpretación más estricta del derecho. Tras dicho debate,
se nombró una comisión de investigación encargada de evaluar el nuevo régimen de recursos
y de asegurar la protección de las personas migrantes nacionales de terceros países a su
llegada al Estado miembro.
3.2.3 Adquisición de la nacionalidad La nacionalidad fue objeto de debate en Estonia, Italia, Lituania y Luxemburgo. En
Estonia, tanto en la esfera política como en los medios de comunicación se debatió en
profundidad una modificación de la Ley de nacionalidad que pretendía conceder la
nacionalidad a todos los menores nacidos en el Estado miembro cuyos padres residieran de
15 También se debatió la reducción de la tasa exigida para el examen de los documentos requeridos en el
expediente de solicitud de un permiso de trabajo a efectos de la contratación de un nacional de tercer país, pero se consideró que esta medida era necesaria para mejorar la competitividad y para simplificar el flujo de mano de obra.
16 Con arreglo a la normativa legal, los miembros de la familia pueden reunirse con un nacional extranjero que trabaje en Lituania al cabo de dos años.
17 http://english.justitie.nl/currenttopics/pressreleases/archives-2008/dutch-cabinet-endorses-new-admission-policy.aspx
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forma permanente en dicho Estado, y finalmente la propuesta fue rechazada. En Italia, se
debatieron en el Parlamento varios proyectos de ley relativos a la adquisición de la
nacionalidad. En Lituania, se celebró un debate en profundidad sobre la cuestión de la doble
nacionalidad, con motivo de la preparación de una nueva ley de nacionalidad que tenía por
objetivo la inclusión en la Constitución de disposiciones destinadas a limitar los casos de
doble nacionalidad. En Luxemburgo, la adquisición de la nacionalidad se debatió
extensamente durante los meses anteriores a la elaboración de la nueva Ley de nacionalidad, a
partir del 23 de octubre de 2008. En la esfera política y en la sociedad civil, se celebraron
debates en torno a los requisitos necesarios para la adquisición de la nacionalidad
luxemburguesa, que estuvieron estrechamente relacionados con las cuestiones de la identidad
nacional y la participación política.
3.2.4 Inmigración ilegal Las medidas de lucha contra la inmigración ilegal fueron objeto de debate en España, Grecia
y Reino Unido. El debate parlamentario en Grecia se centró en los aspectos políticos de la
inmigración ilegal y puso de relieve la necesidad de adoptar una política de inmigración más
restrictiva y de establecer controles fronterizos.18 En España, las medidas de lucha contra la
inmigración ilegal, que preveían, entre otras disposiciones, el retorno de los inmigrantes a sus
países de origen y la cooperación con terceros países para el control de la frontera meridional
de la UE (África subsahariana), fueron objeto de debate. En Reino Unido, se sometió a
debate parlamentario la expedición de tarjetas de identidad obligatorias a los nacionales de
terceros países, que tenía por objetivo contribuir a la lucha contra el trabajo ilegal y reducir la
inmigración ilegal.
En lo que atañe a la regularización, en Bélgica, la Circular por la que se aclaran los criterios
para la solicitud de regularizaciones individuales suscitó inseguridad entre los nacionales de
terceros países en situación de residencia irregular y en las organizaciones de la sociedad
civil, que se tradujo en huelgas, ocupaciones de iglesias y edificios vacíos, e incluso en
amenazas de suicidio. Para consultar las medidas adoptadas por los Estados miembros en
relación con la inmigración ilegal, véase la Sección 4.9.
18 Estos debates reflejaron las deliberaciones políticas que tuvieron lugar en la sociedad y los medios de
comunicación.
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3.2.5 Acciones contra la trata de personas En Austria, se debatió el primer informe sobre la trata de personas, que se presentó bajo los
auspicios del Ministerio de Asuntos Europeos e Internacionales. Para obtener información
adicional sobre las políticas de los Estados miembros relativas a las acciones contra la trata de
personas, véase la Sección 4.10.
3.2.6 Asilo También se celebraron debates nacionales sobre el número cada vez más elevado de
solicitantes de asilo procedentes de un tercer país concreto (Finlandia y los Países Bajos), la
acogida de los solicitantes de asilo (Austria, Finlandia y Irlanda), el internamiento de los
solicitantes de asilo (Irlanda), la posible suspensión de los traslados por Dublín a
determinados Estados miembros de la UE (Alemania), la prestación de asistencia jurídica a
los solicitantes de asilo (Austria y la República Eslovaca), la agilización del procedimiento
de asilo (los Países Bajos), los procedimientos de recurso (Irlanda), el estatuto y el retorno
de los solicitantes de asilo cuyas solicitudes han sido rechazadas (Reino Unido), así como los
criterios de concesión de permisos de residencia por razones humanitarias (Austria).
En 2008, aumentó considerablemente el número de solicitantes de asilo procedentes de
Somalia a Finlandia y de China a los Países Bajos. Esa repentina afluencia de solicitantes de
asilo procedentes de determinados terceros países suscitó debates en los medios de
comunicación, en relación con su acogida y con los posibles abusos del sistema de asilo
nacional. En lo que respecta a los debates nacionales sobre la acogida de los solicitantes de
asilo, el gobernador de Carintia (Austria) confirmó que los solicitantes que eran sospechosos
de actos violentos habían sido trasladados a un centro de acogida especial ubicado en los
Alpes austriacos. Tanto Amnistía Internacional como el ACNUR consideraron que esa
medida constituía un paso hacia la criminalización de los solicitantes de asilo.
En Irlanda, el Consejo Irlandés de Refugiados y varias organizaciones no gubernamentales
expresaron su profunda preocupación por el creciente número de solicitantes de asilo sin
hogar, que habían sido excluidos de la ayuda a la acogida ofrecida en virtud del sistema de
Disposición Directa pese a sufrir problemas de salud mental. Asimismo, se hicieron
llamamientos para mejorar los derechos de los solicitantes de asilo en relación con el subsidio
de subsistencia semanal. En cuanto al internamiento de los solicitantes de asilo, el
Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica anunció que también se utilizaría un
nuevo establecimiento penitenciario ubicado en Dublín para el internamiento de determinados
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solicitantes de asilo, así como para el internamiento ocasional de solicitantes de asilo
pendientes de expulsión a los que se denegara la solicitud. Esa decisión fue objeto de críticas
en una declaración conjunta emitida por el Consejo Irlandés de Refugiados y la organización
Irish Penal Reform Trust. Asimismo, se celebraron importantes debates sobre el Tribunal de
Apelación para asuntos relacionados con los refugiados. Los debates abordaron los costes
relacionados con los recursos interpuestos con motivo de las solicitudes de asilo, así como las
acusaciones de parcialidad a un miembro del Tribunal que presentaba un índice de
denegaciones particularmente elevado. El Consejo Irlandés de Refugiados solicitó la dimisión
del presidente del Tribunal de Apelación para asuntos relacionados con los refugiados, con la
oposición del Partido Laborista, que afirmaba que las actividades habían suscitado una gran
preocupación en relación con la confianza del público en el sistema de tribunales
administrativos. También se criticó la persistente negativa del Tribunal a publicar la totalidad
de sus decisiones y la información relativa a la asignación de los casos a cada miembro.
En cuanto a la prestación de asistencia jurídica a los solicitantes de asilo, de Austria, el
Ministerio Federal del Interior anunció su decisión de suspender la financiación de los
centros de asesoramiento jurídico para los solicitantes de asilo. Tras esta decisión, Amnistía
Internacional y el ACNUR formularon críticas y recordaron las obligaciones del Ministerio de
prestar asesoramiento jurídico a los solicitantes de asilo. En la República Eslovaca, varios
medios de comunicación suministraron información sobre la obligación de los Centros de
Asistencia Jurídica de prestar esta asistencia de forma gratuita.
En relación con los traslados por Dublín, en Alemania tuvo lugar un debate nacional sobre si
los solicitantes de asilo debían ser trasladados a Grecia o no en el marco del Reglamento de
Dublín. Tras el examen de determinados casos, la Oficina Federal de Migración y Refugiados
decidió que no existía razón para suspender por completo los traslados a Grecia realizados
con arreglo al procedimiento de Dublín.
En los Países Bajos, las propuestas del Gobierno de agilizar y mejorar el procedimiento de
asilo recibieron duras críticas de las organizaciones de asistencia jurídica, entre ellas la
Asociación Neerlandesa de Abogados Especialistas en Materia de Asilo, el Consejo
Neerlandés de Refugiados y Amnistía Internacional.
El estatuto y el retorno de los solicitantes de asilo rechazados fueron objeto de debate en
Reino Unido, en particular en relación con el estatuto de los nacionales de Zimbabue, cuyas
solicitudes se habían rechazado, pero que no podían regresar a su país de origen debido a la
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inestabilidad de la situación. El debate abordó, asimismo, la expulsión de los solicitantes de
asilo sudaneses cuyas solicitudes han sido rechazadas. Además, la sociedad civil desempeñó
un importante papel en ese debate, mediante la organización, por parte de la organización
benéfica “London Citizens”, de la marcha “Free UK Zimbabweans from Limbo” [Liberad del
limbo a los zimbabuenses de Reino Unido].
Por otra parte, en Austria tuvo lugar un debate nacional sobre los criterios de concesión de
permisos de residencia por razones humanitarias. Los medios de comunicación hicieron
hincapié en el caso de una adolescente procedente de Kosovo que llegó a Austria a finales de
los años noventa, junto con su familia, en calidad de solicitante de asilo. Tras varios años de
residencia en Austria, se denegó su solicitud, y años después se aprobó una resolución de
expulsión contra sus padres. La joven decidió ocultarse y sigue residiendo en Austria. Con
motivo de este asunto, el Tribunal Constitucional pidió que se definieran en el derecho
austriaco vigente los criterios para reconocer el derecho de residencia por razones
humanitarias.
3.2.7 Control fronterizo La adhesión a Schengen constituyó un tema de debate tanto en Lituania como en la
República Checa. En la República Checa, la adopción de las nuevas normas de Schengen
dio lugar a un debate sobre la abolición de los controles fronterizos y sobre los cambios
relacionados con los nuevos visados Schengen. En Lituania, la adhesión a Schengen, que
entrañó cambios en los requisitos relativos a los visados para los países vecinos, como
Bielorrusia y Rusia, causó insatisfacción entre las empresas lituanas, en particular en los
ámbitos del turismo y la asistencia sanitaria.19
3.2.8 Migración de retorno
La cuestión de la migración de retorno forzoso suscitó un debate público en Irlanda,
Luxemburgo y Reino Unido. En Irlanda, el debate se abrió tras la adopción de una
resolución de expulsión contra un ciudadano nigerino y sus hijas, que, en caso de retorno,
serían sometidas a la mutilación genital forzada. El caso se remitió al Tribunal Europeo de
Derechos Humanos y las resoluciones de expulsión se aplazaron. En Luxemburgo, las
organizaciones no gubernamentales criticaron el retorno forzoso de los solicitantes de asilo 19 Bielorrusia respondió a este problema con un incremento de las tasas de los visados para los ciudadanos de
los Estados vecinos miembros de Schengen.
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cuyas solicitudes son rechazadas o los nacionales de terceros países en situación de residencia
irregular, en particular en los casos en que el retorno afecta a las familias y los menores o a las
personas bien integradas. El debate generó publicidad sobre esa cuestión en el Parlamento y
en la prensa, que denunciaba la carencia de legislación relativa a las modalidades y a la
ejecución de las decisiones de expulsión antes de la adopción de la Ley de inmigración de 29
de agosto de 2008. En Reino Unido, fue objeto de debate la publicación de un informe de
auditoría sobre las relaciones interraciales en los centros de internamiento para inmigrantes.
3.3 Presidencia de la Unión Europea
Eslovenia y Francia describieron las medidas adoptadas o planificadas durante la Presidencia
de la Unión Europea.
Eslovenia ocupó la Presidencia de la Unión Europea entre el 1 de enero y el 30 de junio de
2008 y celebró una serie de acuerdos en materia de inmigración legal e ilegal, asilo, fronteras
exteriores y retorno. En el contexto de la inmigración legal, Eslovenia también elaboró una
propuesta de compromiso en relación con la Directiva sobre las condiciones de entrada y
residencia de los trabajadores altamente cualificados.20 En lo referente al retorno, uno de los
principales logros de la Presidencia eslovena fue la adopción de la Directiva 2008/115/CE
relativa a normas y procedimientos comunes para el retorno de los nacionales de terceros
países en situación irregular, conocida como “Directiva de retorno”. En lo que atañe a las
fronteras exteriores, Eslovenia logró alcanzar un acuerdo relativo al calendario de adhesión a
Schengen para Rumanía y Bulgaria, así como un principio de diálogo sobre la liberalización
de los visados con todos los países de los Balcanes Occidentales. En relación con el Sistema
de Información de Visados (VIS), se organizó una conferencia sobre el tema de la
administración de las fronteras exteriores que debatió la propuesta del VIS y la evaluación de
FRONTEX.
Durante la Presidencia de Francia, el Consejo Europeo adoptó en octubre de 2008 el Pacto
Europeo sobre Inmigración y Asilo,21 que se consideró un gran logro de la Presidencia
20 La propuesta dio lugar a la Directiva 2009/50/CE relativa a las condiciones de entrada y residencia de
nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:155:0017:0029:es:PDF.
21 El Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo se encuentra disponible en: http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/08/st13/st13440.es08.pdf.
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francesa, ya que proporcionaba una nueva hoja de ruta para un ulterior desarrollo de la
política de migración y asilo de conformidad con los cinco compromisos siguientes:
La inmigración legal se organizará teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades
y la capacidad de acogida determinadas por cada Estado miembro, y favoreciendo la
integración.
La lucha contra la inmigración ilegal se llevará a cabo, en particular, mediante el
retorno a su país de origen o a un país de tránsito de los extranjeros en situación
irregular.
Se fortalecerá la eficacia de los controles fronterizos.
Se construirá una Europa de asilo.
Se creará una colaboración global con los países de origen y de tránsito que favorezca
las sinergias entre la migración y el desarrollo.
Tras la adopción del Pacto, la Presidencia francesa se esforzó por traducir esos compromisos
en medidas concretas. Estas medidas influyeron en una serie de políticas diversas en materia
de asilo, migración e integración. En lo que respecta a la inmigración legal, se alcanzó un
acuerdo político en relación con la Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia
de trabajadores altamente cualificados. En materia de inmigración irregular, en diciembre de
2008 se adoptó la posición del Consejo respecto a una propuesta de directiva por la que se
establecen sanciones aplicables a los empleadores de trabajadores irregulares. Este texto dio
lugar a la adopción formal de la Directiva 2009/52/CE por la que se establecen normas
mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros
países en situación irregular, también conocida como “Directiva sobre las sanciones
aplicables a los empleadores”.
Con respecto a la integración, una Declaración ministerial de noviembre de 2008 hacía
hincapié en la promoción de los valores europeos, el equilibrio entre los derechos y los
deberes contemplados en los programas de integración, la integración por medio del empleo y
la integración de las mujeres. Durante la Presidencia francesa, el Parlamento Europeo también
alcanzó, en el ámbito de las fronteras exteriores, un acuerdo relativo a la modificación de las
instrucciones consulares comunes y, por tanto, adoptó medidas decisivas tendentes al
despliegue del Sistema de Información de Visados (VIS). Francia informó, asimismo, de que
la Presidencia había aplicado, en cooperación con la Comisión Europea, instrumentos
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relativos al Enfoque Global de la Migración, en particular las asociaciones de movilidad con
Cabo Verde y Moldavia.
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4. DESARROLLOS ESPECÍFICOS EN MATERIA DE MIGRACIÓN Y ASILO
En esta sección se ofrece una descripción informativa de las políticas adoptadas por los
Estados miembros en el ámbito de la migración y el asilo en 2008. En cada subsección se
resumen las políticas ejecutadas, con los siguientes epígrafes: Control y supervisión de la
inmigración (Sección 4.1), Protección al refugiado y asilo (Sección 4.2), Menores no
acompañados y otros grupos vulnerables (Sección 4.3), Migración por motivos económicos
(Sección 4.4), Reagrupación familiar (Sección 4.5), Otros tipos de inmigración legal
(Sección 4.6), Integración (Sección 4.7), Adquisición de la nacionalidad (Sección 4.8),
Inmigración ilegal (Sección 4.9), Acciones contra la trata de personas (Sección 4.10),
Migración de retorno (Sección 4.11) y Otras áreas o temas políticos (Sección 4.12).
4.1 Control y supervisión de la inmigración
En esta sección se ofrece una descripción general de los desarrollos nacionales concretos en
materia de control y supervisión de la inmigración. En primer lugar, se revisan los desarrollos
de los Estados miembros relacionados con la lucha contra las solicitudes y las prácticas
fraudulentas, el establecimiento de sistemas de vigilancia electrónicos y de documentos de
identidad, y seguidamente se ofrece un análisis de los desarrollos relacionados con la
adhesión a Schengen, el control fronterizo, la cooperación transfronteriza, la cooperación con
terceros países y la política de visados.
4.1.1 Lucha contra las solicitudes o las prácticas fraudulentas Alemania, Bélgica, Estonia y Reino Unido adoptaron medidas encaminadas a mejorar la
detección de solicitudes fraudulentas,22 mediante, por ejemplo, el desarrollo de la capacidad
para realizar pruebas de ADN, el establecimiento de sanciones y la imposición de pruebas de
análisis lingüístico.
Bélgica incrementó el número de puestos diplomáticos que tenían facultad para realizar
pruebas de ADN destinadas a demostrar las supuestas relaciones familiares. Con respecto al
tipo de reagrupante de la migración (es decir, migración de estudiantes, visados para estancias
22 En este contexto, las solicitudes fraudulentas se refieren a las situaciones en las que los nacionales de terceros
países o los solicitantes de asilo tratan de manera deliberada de engañar a las autoridades de asilo o inmigración.
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de corta duración y reagrupación familiar), se inició, asimismo, la creación de una base de
datos que abarcaba a todos los reagrupantes de personas migrantes que firmaran una carta de
autorización, que se considerarían responsables de un nacional de tercer país dependiente; la
base de datos tenía por objetivo luchar contra las prácticas fraudulentas y facilitar el
reembolso de los gastos públicos originados en relación con dichos nacionales de terceros
países. Posteriormente, en octubre de 2008, un grupo de trabajo interdepartamental
dependiente del Ministerio Federal de Servicios Públicos y Justicia elaboró un detallado
escenario para la lucha contra los matrimonios de complacencia.
En Estonia, a principios de 2008, el Consejo de Nacionalidad y Migración estableció un
procedimiento de identificación común, que incluía un almacenamiento más eficaz de los
datos relativos a los nacionales de terceros países, a fin de mejorar la calidad de la
identificación y facilitar la prevención de robos de identidad y los casos de doble identidad.
Además, se modificó el Código Penal, con la ampliación de la capacidad del Cuerpo de
Guardia de Fronteras de instruir acciones penales por los delitos relacionados con la
falsificación de documentos.
En Alemania, el 1 de junio de 2008 entró en vigor la Ley por la que se completa el derecho a
impugnar la paternidad, que conllevó modificaciones del Código Civil alemán y de la Ley de
residencia. Esta nueva ley completa las disposiciones del Código Civil alemán con la
concesión a las autoridades del derecho a impugnar la paternidad. Esta ley se aplica en los
casos en que un ciudadano alemán o un nacional de tercer país que dispongan de un permiso
de residencia seguro interponen una demanda de reconocimiento de la paternidad de un
menor, y tiene por objetivo proteger a la madre contra la expulsión. En Eslovenia, se adoptó
un nuevo Código Penal, en el que se establecían sanciones contra el tráfico de inmigrantes,
contra el suministro de transporte o de documentos falsificados y contra otras formas de
organización de la inmigración ilegal.
Reino Unido puso en marcha un proyecto piloto de análisis lingüístico que tenía por objetivo
detectar solicitudes de asilo fraudulentas analizando si las solicitudes procedían realmente del
país de nacionalidad declarado. Se crearon equipos locales de inmigración, formados por
empleados de la Agencia de Control de Fronteras de Reino Unido, que actuaban como punto
de contacto de la Agencia en la comunidad local para los nacionales, los empresarios y los
organismos locales de terceros países recién llegados. Los objetivos de los equipos locales de
inmigración son, entre otros, mejorar el contacto directo con los recién llegados, reunir y
gestionar la inteligencia y utilizarla de un modo eficaz, para luchar contra la actividad
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delictiva y apoyar a las empresas locales que deseen contratar a trabajadores migrantes dentro
de la legalidad. Los equipos también contribuyen a detectar a los autores de delitos
relacionados con la inmigración y a abordar las preocupaciones de la comunidad en relación
con la inmigración, con el objetivo de ayudar a la Agencia de Control de Fronteras de Reino
Unido y a otros organismos a abordar los peligros que plantea la inmigración irregular y a
prevenir la obtención fraudulenta de prestaciones.
4.1.2 Sistemas de vigilancia electrónicos y tasas aplicables Irlanda, Letonia, Finlandia y Luxemburgo adoptaron medidas relativas a las tasas
aplicables a los nacionales de terceros países por los permisos recibidos y por la tramitación
de los permisos. En Irlanda, en agosto de 2008, se incrementaron las tasas de registro de la
Policía Nacional de Inmigración (GNIB), que pasaron de 100 euros a 150 euros. Esta medida
afecta a todas las personas migrantes procedentes de fuera del Espacio Económico Europeo,
ya que tienen la obligación de registrarse en la Policía Nacional de Inmigración. El Consejo
Irlandés de Inmigrantes criticó esa medida en concreto y señaló que los titulares de permisos
de trabajo (en particular, los que tenían familias y los estudiantes internacionales) se verían
afectados muy negativamente por el aumento de las tasas. En Letonia, en abril de 2008, entró
en vigor una nueva normativa relativa a las tasas exigidas para el examen de los documentos
que debían presentarse en el expediente de solicitud de un visado, de un permiso de residencia
o del estatuto de residente de larga duración. La normativa establecía las tasas que debían
pagarse por el examen de los documentos, la modalidad de pago de dichas tasas y las
personas exentas del pago.
En Finlandia, se prevé sustituir el actual Registro de Extranjeros por un nuevo sistema
electrónico de gestión de los casos que estará operativo oficialmente en 2009. En
Luxemburgo, la Ley sobre la libre circulación de personas e inmigración de 29 de agosto de
2008 estableció un sistema dual de admisión de nacionales de terceros países. Con arreglo a
esa ley, un nacional de tercer país deberá solicitar una autorización de residencia antes de
entrar en el territorio nacional (sin perjuicio de la aplicación de requisitos adicionales, como
el sometimiento a un examen médico o la presentación de pruebas que demuestren la
disponibilidad de un alojamiento adecuado), a fin de obtener el permiso de residencia.
Además, se puso en marcha la creación de un nuevo sistema informático destinado a aplicar la
nueva ley y a realizar un seguimiento de los flujos de inmigración.
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4.1.3 Documentos de identidad y examen de la información aportada por las personas migrantes
Algunos Estados miembros establecieron nuevos documentos de identidad (Bélgica, Estonia
y Reino Unido). En octubre de 2008, y tras superar una fase experimental, en Bélgica se creó
en todos los municipios el documento de identidad electrónico para los nacionales de terceros
países. En Estonia, se modificó la Ley sobre el documento de identidad, que prevé la
reglamentación del documento de identidad digital, además de los documentos “físicos”.
Desde enero de 2008, el Servicio Neerlandés de Inmigración y Adquisición de la
Nacionalidad empezó a expedir documentos de identidad a antiguos solicitantes de asilo que
se encontraban en situación regular, pero que no disponían de pasaportes válidos.23 En
noviembre de 2008, en Reino Unido, la Agencia de Control de Fronteras de Reino Unido
empezó a expedir documentos de identidad obligatorios a los nacionales extranjeros, a los que
se concedió una ampliación de la residencia en calidad de estudiantes o de cónyuges, parejas
civiles o parejas civiles del mismo sexo de un residente permanente, o en calidad de
dependientes de los solicitantes incluidos dentro de esas dos categorías. El objetivo del
documento es luchar contra el trabajo ilegal y reducir la inmigración ilegal en Reino Unido.
El documento ayuda a los empresarios, a los organismos públicos y a los establecimientos de
enseñanza a comprender los derechos de las personas migrantes.
En relación con el examen de la información aportada por las personas migrantes, en la
República Checa se modificó la Ley sobre residencia de los extranjeros, a fin de eximir a los
nacionales de terceros países de la presentación de un extracto del Registro de Antecedentes
Penales en su solicitud de un visado por una duración superior a 90 días, de un permiso de
residencia de larga duración o de un permiso de residencia permanente. En la actualidad, el
estatus de un nacional de un tercer país se comprueba mediante la cooperación de la Policía y
el Ministerio del Interior. En Letonia, en mayo de 2008 se adoptó una nueva normativa para
definir los procedimientos de examen de la información facilitada por los solicitantes, a fin de
asegurar que estos no representan una amenaza para la seguridad nacional ni para el orden
público.
4.1.4 Adhesión al espacio Schengen Varios Estados miembros de EU-10 informaron sobre el primer año de su pertenencia al
espacio Schengen (Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República
23 Para obtener información adicional sobre esta cuestión, véase el Informe Anual de Políticas de 2007.
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Checa y la República Eslovaca). En noviembre de 2008, la República Checa aprobó su
Plan de Acción Nacional sobre Schengen, y prosiguió su labor encaminada a adoptar el
Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II). Asimismo, el Centro de
Análisis de la República Checa para la Protección Fronteriza y la Migración publicó un
informe en el que evaluaba la situación de su seguridad tras la adhesión al espacio Schengen.
Hungría modificó su sistema de permisos de residencia y de visados de larga duración.
Letonia y Lituania adoptaron modificaciones a sus respectivas Leyes de inmigración, a fin
de asegurar el pleno cumplimiento de los requisitos del acervo de Schengen. Para la
República Eslovaca, la presión en la frontera estatal con Ucrania descendió un 25%
aproximadamente. En Eslovenia y la República Eslovaca en 2008 se llevaron a cabo los
preparativos para el lanzamiento del SIS de segunda generación (SIS II). En Polonia, se
registró un considerable descenso del tráfico fronterizo en las fronteras con Bielorrusia, Rusia
y Ucrania, debido a la imposición de requisitos adicionales para la obtención de visados y a
los problemas surgidos en relación con la tramitación de las solicitudes de visado en los
puestos diplomáticos.
4.1.5 Controles fronterizos España, Estonia, Finlandia, los Países Bajos, Reino Unido, la República Eslovaca y
Suecia elaboraron y aplicaron medidas relativas a los controles fronterizos. En Estonia, se
establecieron unidades móviles de control fronterizo, con el fin de prevenir la inmigración
ilegal y los delitos transfronterizos. En Finlandia, se adoptó una propuesta del Gobierno
destinada a reorganizar las competencias en materia de controles fronterizos, con el objetivo
de fortalecer ese ámbito y de prevenir la inmigración ilegal y la trata de personas. Asimismo,
en mayo de 2008, se presentó el documento “La seguridad es lo primero. Programa de
seguridad interior 2008-2012”. Este programa persigue dos objetivos principales, a saber: la
detección de la inmigración ilegal, la delincuencia aduanera y otros tipos de delincuencia
fronteriza que actúen en la frontera Schengen (lo que implica una mayor dotación de personal
y el establecimiento de sistemas y técnicas de supervisión en la frontera) y el fortalecimiento
de la supervisión de los inmigrantes y de la prevención de la delincuencia, tanto en el país
como en la frontera interior del espacio Schengen.
En los Países Bajos, el Gobierno presentó, en noviembre de 2008, su segundo informe de
situación sobre la aplicación de las medidas previstas en el Plan de acción en materia de
control fronterizo. La mayor parte de las medidas propuestas se han aplicado desde esa fecha.
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Entre las medidas pendientes cabe mencionar, por ejemplo, la conexión de los sistemas
informáticos y la presentación de listas de pasajeros y de tripulantes antes de la llegada a los
aeropuertos. También se ha mejorado la cooperación con la Real Policía, la Policía de Puertos
y las Aduanas, por medio de la Gestión Integrada de Fronteras. La República Eslovaca
cooperó de manera activa con otros Estados miembros en las operaciones de FRONTEX y
capacitó y destinó a 15 funcionarios de la policía fronteriza a los equipos de intervención
rápida en frontera.24 Asimismo, en España se adoptaron medidas destinadas a mejorar el
control fronterizo: se incorporó la tecnología necesaria para la supervisión de los puestos
fronterizos y se aumentó el número de funcionarios de la policía en la frontera. Suecia siguió
llevando a cabo operaciones de control fronterizo con arreglo al Acuerdo de Schengen. Reino
Unido inició la fase experimental del programa de «fronteras electrónicas», que quedará
plenamente integrado de aquí a 2014. Dicho programa tiene por objetivo recabar información
sobre todas las personas que viajan con procedencia o destino en Reino Unido, a fin de
facilitar la movilidad de las personas que viajan y comercian de manera legítima y de
mantener un control estricto en las fronteras de Reino Unido.
4.1.6 Cambios en la estructura o las funciones de la guardia fronteriza En Letonia, en abril de 2008, entraron en vigor las modificaciones a la Ley de la guardia
fronteriza, por las que se encomendaba a la Guardia Fronteriza Estatal la supervisión de la
aplicación de la normativa relativa a los buques que naveguen en aguas interiores y en aguas
con puntos de cruce de las fronteras. En diciembre de 2008, se modificó de nuevo la Ley de la
guardia fronteriza, con la definición de las facultades de los guardias fronterizos para detener
temporalmente a una persona. En Polonia, se elaboraron en 2008 las “Supuestos para el
diseño a largo plazo del funcionamiento de la Guardia Fronteriza (2009-2015)”, que preveían
la conversión de la Guardia Fronteriza polaca en un servicio moderno de control fronterizo
de la inmigración y la atribución de nuevas funciones.
24 Reglamento (CE) 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se
establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras y que modifica el Reglamento (CE) 2007/2004 del Consejo por lo que respecta a este mecanismo y regula las funciones y competencias de los agentes invitados. Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0030:0039:ES:PDF.
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4.1.7 Cooperación transfronteriza En abril de 2008, se firmaron dos acuerdos de cooperación transfronteriza bilaterales entre
Grecia y Bulgaria: el primero de ellos creó un centro conjunto de información de contacto y
el segundo estableció operaciones conjuntas de control fronterizo. En 2007, Alemania,
Austria, Bélgica, España, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos firmaron el Tratado
Prüm con el fin de establecer una cooperación transfronteriza, en particular en materia de
lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la inmigración ilegal. El Tratado
entró en vigor en los Países Bajos en mayo de 2008. Sin embargo, entre tanto, dicho Tratado
se ha sustituido parcialmente con el Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 junio de
2008,25 sobre la profundización de la cooperación transfronteriza. En 2008, Lituania celebró
de forma intensiva consultas técnicas con Bielorrusia y Rusia, sobre la celebración de
acuerdos en materia de tráfico transfronterizo local. En mayo de 2008, la República Eslovaca
firmó un tratado sobre el tráfico fronterizo local con Ucrania. En Polonia, se introdujeron
cambios en la Ley de extranjería que afectaron al tráfico fronterizo local de ciudadanos de
países no comunitarios que deseaban entrar sin visado. Tras la celebración del Acuerdo de
cooperación transfronteriza en materia policial y aduanera, firmado entre España y Portugal,
Portugal aprobó la normativa relativa a la organización y el funcionamiento de los centros de
cooperación policial y aduanera de ambos países. En julio de 2008, el Ministro de Justicia,
Igualdad y Reforma Jurídica y el Ministro del Interior de Reino Unido emitieron una
declaración conjunta sobre la Zona de Viaje Común entre Irlanda y Reino Unido. Este
último mencionó que los retos relacionados con la gestión fronteriza se abordarían mediante
las tecnologías fronterizas más modernas (en particular, la gestión electrónica de las fronteras)
y mediante el intercambio continuo de inteligencia.
4.1.8 Otros acuerdos de cooperación Los Estados miembros también han celebrado acuerdos y otras formas de cooperación
bilateral y multilateral con terceros países de origen y de tránsito, con objeto de fortalecer la
frontera exterior y luchar contra la inmigración ilegal. Algunos se centraron exclusivamente
en el control fronterizo y la inmigración ilegal (España, Italia, los Países Bajos y Polonia),
mientras que, en otros, esas cuestiones se abordaron en acuerdos de cooperación más amplios
(Francia).
25 Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 junio de 2008, sobre la profundización de la cooperación
transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:210:0012:0072:ES:PDF.
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En 2008, Francia celebró o ratificó acuerdos bilaterales de gestión concertada en materia de
flujos migratorios y desarrollo cooperativo con nueve países (a saber, Benín, Burkina Faso,
Camerún, Cabo Verde, Congo, Gabón, Mauricio, Senegal y Túnez). En 2008, Italia alcanzó
un acuerdo con Libia, en relación con la vigilancia de la frontera marítima cerca al estrecho de
Sicilia. Los Países Bajos establecieron el Proyecto piloto de equipos de acción rápida en
Nigeria, que tiene por objetivo impedir que viajen de Nigeria a los Países Bajos posibles
víctimas de la trata de personas y del tráfico ilegal de seres humanos y otras personas que no
dispongan de los documentos pertinentes o de ningún documento. España fortaleció la
cooperación operacional con terceros países. Polonia firmó con el Gabinete de Ministros de
Ucrania un acuerdo sobre normas relativas al tráfico fronterizo local en marzo de 2008 y, en
diciembre del mismo año, un protocolo relativo a la modificación de dicho acuerdo.
4.1.9 Visados En la República Checa, se registró en 2008 un considerable aumento de solicitudes de
visado, que sacó a la luz las deficiencias que presentaban las embajadas que recibían las
solicitudes en cuanto a la limitada capacidad del sistema de visados. Esa situación dio lugar a
la adopción de nuevas normas destinadas a dotar al procedimiento de una mayor eficacia. El
Estado miembro decidió, asimismo, aplazar del 1 de mayo de 2008 al 1 de abril de 2009 el
establecimiento de documentos de viaje legibles por medios mecánicos que contuvieran datos
biométricos. Para tramitar con mayor eficacia las solicitudes de visados y prevenir el fraude,
Francia siguió llevando a cabo la instalación de dispositivos de registro de impresiones
dactilares en el marco del programa VISABIO, que abarcó 104 de los consulados franceses
autorizados a expedir visados y que debía ponerse en marcha a más tardar el 31 de diciembre
de 2008. En Estonia, se modificó la Ley de extranjería para permitir la toma de impresiones
dactilares a los nacionales de terceros países que solicitaran un visado o una prórroga de la
residencia. El Estado miembro celebró, además, acuerdos de representación para la
expedición de visados con otros siete Estados miembros de la UE (Alemania, Eslovenia,
España, Finlandia, Hungría, Letonia y los Países Bajos) allí donde no tuvieran
representación. En la actualidad, esos otros Estados miembros representan a Estonia en
52 países para la expedición de visados. Desde abril de 2008, Estonia expide visados en
nombre de Finlandia en Minsk (Bielorrusia) y Pskov (Rusia). En abril de 2008, entró en
vigor el acuerdo entre Lituania y Hungría relativo a la representación mutua en la
tramitación de visados y a la reunión de datos biométricos en las representaciones
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
diplomáticas y consulares, mientras que en marzo de 2008 entró en vigor un acuerdo similar
celebrado entre Letonia y Hungría. En Letonia, las modificaciones al Reglamento sobre
visados entraron en vigor en agosto de 2008 y aclararon los pasos fronterizos de Letonia en
los que la Guardia Fronteriza Estatal expedía visados. En Polonia, se aprobaron en octubre
de 2008 modificaciones a la Ley de extranjería y a otras leyes, que entrañaron cambios en lo
referente a los visados de entrada, visados uniformes y visados nacionales y su anulación en
virtud de la normativa en vigor en los países de la zona Schengen. En 2008, Portugal adoptó
un acuerdo con Argelia relativo a la supresión de visados para los titulares de pasaportes
diplomáticos, especiales o de servicio.
En 2008, Portugal y Eslovenia aplicaron un sistema experimental de visados biométricos que
será plenamente interoperable con el sistema VIS. Reino Unido realizó una prueba de
exención de visados en todos los países que no fueran miembros de la UE, con objeto de
evaluar el nivel de riesgo que planteaban dichos países en relación con la inmigración ilegal,
la delincuencia y la seguridad y de decidir si deberían incluirse o excluirse del registro de
visados. En junio de 2008, el Gobierno también puso en marcha una reforma del sistema de
visados para visitantes de carácter temporal. Esta medida dio lugar a la creación de una
categoría distinta y bien definida para los visitantes de negocios y los visitantes especiales, la
creación de una nueva categoría de visitantes de familias que cuenten con un reagrupante
autorizado que declare sus visitas familiares y nuevas propuestas relativas a los visados para
turistas. En enero de 2008, el Gobierno de Reino Unido anunció el despliegue general de
controles de las impresiones dactilares para los solicitantes de visados, lo que significaba que
se comprobarían en una base de datos nacional las impresiones dactilares de los nacionales de
terceros países procedentes de 133 países que solicitaran un visado.
4.2 Protección al refugiado y asilo
En esta sección se describen los desarrollos legislativos que han tenido lugar en los Estados
miembros en materia de protección internacional en 2008. Se ofrece, asimismo, información
sobre los desarrollos en materia de reasentamiento, presiones particulares sufridas por los
Estados miembros y otra información pertinente sobre la protección internacional.
4.2.1 Desarrollos legislativos o políticos
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
En 2008, Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Hungría,
Italia, Letonia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, la
República Checa, la República Eslovaca y Suecia se registraron desarrollos legislativos o
políticos en materia de protección internacional.
Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Hungría, Italia, Letonia, Malta, los Países Bajos,
Polonia, Portugal, la República Checa y la República Eslovaca adoptaron una nueva
legislación relativa a la protección internacional o modificaron sus leyes nacionales en
materia de protección internacional. Tal y como se ha señalado en la Sección 3.1, esos
cambios se refirieron principalmente a la transposición de las Directivas de la UE, en
particular la Directiva 2005/85/CE sobre normas mínimas para los procedimientos para
conceder o retirar la condición de refugiado,26 y la Directiva 2004/83/CE, por la que se
establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de
nacionales de terceros países o apátridas como refugiados.27
Alemania, Austria y Bélgica realizaron cambios institucionales en la organización de sus
políticas de asilo. En Austria, tal y como se ha señalado en la Sección 2.2, se creó el Tribunal
de Asilo, que sustituyó al Senado Federal Independiente de Asilo. En Bélgica, en 2008, se
concedió prioridad a la reorganización de los organismos relacionados con el asilo, en
concreto la Oficina del Comisionado General para los Refugiados y Apátridas y el Consejo
de lo Contencioso en materia de Extranjería, que asumieron sus competencias en relación con
el nuevo procedimiento de asilo cuando entró en vigor, en junio de 2007. Además, tras la
celebración del acuerdo gubernamental en marzo de 2008, se solicitó a la Oficina del
Comisionado General para los Refugiados y Apátridas que estableciera los criterios para la
concesión del estatuto de “apátrida”. En Alemania, tras la modificación de la Ordenanza
relativa a la atribución de competencias en materia de asilo, la responsabilidad en lo
referente al procedimiento de Dublín se traspasó parcialmente de la Oficina Federal de
Migración y Refugiados a las autoridades fronterizas. En la actualidad, la Policía Federal
ostenta la competencia primordial en los procedimientos fronterizos previstos en el
procedimiento de Dublín, salvo que transfiera la competencia en materia de traslados a la
Oficina Federal de Migración y Refugiados. Bélgica y los Países Bajos informaron de su
intención de mejorar y acelerar el procedimiento de asilo. En los Países Bajos, la propuesta
del Gobierno de revisar el procedimiento de asilo se basó en tres elementos principales que
26 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:ES:PDF. 27 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:ES:HTML.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
conllevarían una considerable mejora de dicho procedimiento: el establecimiento de un
periodo de preparación de, como mínimo, seis días previos a la presentación de la solicitud de
asilo; la ampliación de la primera parte del procedimiento de asilo, que pasó de 48 “horas
procesales” a 8 días laborables; y la agilización de la segunda parte del procedimiento de
asilo. Además de lo anterior, el Gobierno anunció la adopción de medidas destinadas a reducir
el número de procedimientos de seguimiento y propuso la ampliación de la facultad del
Tribunal para tomar en consideración todas las circunstancias pertinentes y las modificaciones
de la legislación en la fase de recurso. Asimismo, los Países Bajos propusieron que se
permitiera al Servicio de Inmigración y Adquisición de la Nacionalidad tener en cuenta
hechos y circunstancias de los que solo se tuviera conocimiento después de adoptar la
resolución y, sobre esa base, retirar o modificar una resolución en la fase de recurso.28
Alemania y Finlandia realizaron cambios en relación con la información sobre el país de
origen y otras directrices en materia de asilo. En Finlandia, el Tribunal Supremo
Administrativo de Finlandia adoptó en 2008 las primeras decisiones de retornar refugiados a
Afganistán tras la declaración, por parte de la Unidad de Información sobre Países,
dependiente del Servicio de Inmigración Finlandés, de que la situación de seguridad en
Afganistán había dejado de considerarse un motivo para la concesión de protección
internacional y un obstáculo para la expulsión. En Alemania, en enero de 2008, el Tribunal
Administrativo de Ansbach decidió que la Oficina Federal de Migración y Refugiados podía
seguir restringiendo el acceso del público a determinadas directrices relativas a los países de
origen y a otras directrices utilizadas en el procedimiento de asilo.29
Finlandia publicó en noviembre de 2008 unas nuevas “Directrices en materia de asilo”, que
tenían un triple objetivo: 1) apoyar la tramitación de las solicitudes de personas que necesitan
protección internacional con carácter urgente; 2) garantizar la uniformidad en la aplicación de
la legislación y en los procedimientos; y 3) asegurar la protección jurídica en el procedimiento
de asilo.
Suecia y Portugal adoptaron una nueva legislación por la que se regulaba la prestación de
asistencia médica y sanitaria a los solicitantes de asilo. En Suecia, la nueva normativa
formalizó los anteriores acuerdos entre el Gobierno central y la Asociación Sueca de
Autoridades Locales y Regiones, si bien no modificó el alcance de la asistencia médica y
28 Además, con respecto a la solicitud posterior, se propuso que no hubiera ningún período de descanso ni de
preparación, y que no se realizara ninguna entrevista inicial. 29 No obstante, esta decisión dio lugar al acceso del público a determinadas partes de esas directrices.
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sanitaria prestada. En Portugal, la nueva Ordenanza de septiembre de 2008 estableció los
requisitos y las garantías relativas al acceso de los solicitantes de asilo, de los solicitantes de
protección subsidiaria y de los miembros de su familia al Servicio Nacional de Salud. Se
amplió el ámbito de aplicación de la anterior Ordenanza y se establecieron las modalidades
concretas de la asistencia médica y los medicamentos que debían suministrarse en las
diferentes fases del procedimiento de asilo.
En Alemania, Austria y Malta, tuvieron lugar desarrollos nacionales en relación con los
estatutos de protección concedidos por razones humanitarias. En Austria, en junio de 2008, el
Tribunal Constitucional solicitó al Ministerio Federal del Interior que aclarara, tanto en la
Ley de instalación y residencia como en la Ley de asilo, los criterios para la residencia por
razones humanitarias. A fin de cumplir lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio Europeo de
Derechos Humanos, se decidió que se establecerían disposiciones relativas a los solicitantes
de asilo a los que se debía conceder el derecho de residencia por razones humanitarias en
determinadas circunstancias. En Alemania, se modificó la Ley de inmigración, con la
abolición de los plazos temporales impuestos a las Comisiones para casos que plantean una
especial dificultad, que tratan a nivel estatal los casos de nacionales de terceros países que
deben abandonar los estados federales, pero cuya expulsión se impide por razones de
emergencia humanitaria o personal. La normativa relativa a las Comisiones para casos que
plantean una especial dificultad, que entró en vigor en enero de 2005, se concibió en un
principio como una “cláusula de caducidad” que debía dejar de ser válida el 31 de diciembre
de 2009. En Malta, se estableció a finales de 2008 un procedimiento administrativo a fin de
examinar los casos especiales y extraordinarios en los que no se reconoce a los solicitantes el
derecho de recibir protección internacional, pero en los que, no obstante, sí se considera que
necesitan protección por razones humanitarias y pueden obtener una protección humanitaria
temporal.
Con respecto a otros desarrollos políticos o legislativos en materia de protección
internacional, los Países Bajos llevaron a cabo dos cambios principales en la política relativa
a los miembros de la familia de nacionales de terceros países que hubieran sido rechazados
sobre la base del artículo 1, letra f), de la Convención de Ginebra.30 El Gobierno decidió que
30 El artículo 1, letra f), de la Convención de Ginebra establece lo siguiente: “Las disposiciones de esta
Convención no serán aplicables a persona alguna respecto de la cual existan motivos fundados para considerar:
Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;
Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada;
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la contraindicación de suponer una amenaza para el orden público dejaría de aplicarse a
dichos miembros de la familia si llevaban residiendo en los Países Bajos al menos diez años
ininterrumpidamente, a contar de la fecha en que se presentó la solicitud de asilo inicial.
Además, la normativa contenía disposiciones que establecían que la contraindicación relativa
al orden público dejaría de aplicarse si se habían roto los vínculos familiares con el nacional
de tercer país contra el cual se aplicaba el artículo 1, letra f). En junio de 2008, Portugal
adoptó un nuevo modelo de documento de viaje destinado a los refugiados que residían en el
país. En la República Eslovaca, el Tribunal Supremo dictó en 2008 varias sentencias en
relación con el procedimiento de asilo. En ellas se abordaba la definición de “refugiado
sobrevenido” y la aplicación de esta definición a los casos particulares, la valoración por el
órgano administrativo de la credibilidad que merecían las declaraciones de los solicitantes de
asilo y la valoración de los requisitos relativos al nombramiento de un tutor para un solicitante
de asilo.
En Eslovenia, se firmó en octubre de 2008 un acuerdo de cooperación entre la Oficina
Regional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en Europa
Central, el Ministerio de Asuntos Interiores de la República de Eslovenia y la Policía que
garantizaba el acceso de los solicitantes de protección internacional al territorio de Eslovenia
y el ejercicio de su derecho a la protección internacional.
En octubre de 2008, Reino Unido creó el Servicio de Integración y Empleo de los
Refugiados. Tienen derecho a recibir el apoyo de este servicio los beneficiarios del estatuto de
refugiado o de protección humanitaria que sean mayores de 18 años.
4.2.2 Reasentamiento Tres Estados miembros anunciaron su intención de lanzar proyectos piloto en materia de
reasentamiento (Alemania, Bélgica y la República Checa) o de elaborar programas
nacionales de reasentamiento (la República Eslovaca). Tras la petición del Consejo de la
Unión Europea de 27 de noviembre de 200831 de reasentar a 10.000 refugiados iraquíes que
huyeron de Jordania y Siria, Alemania y Bélgica acordaron participar en un proyecto piloto
de reasentamiento. El 5 de diciembre de 2008, el Ministro Federal del Interior y los ministros
y senadores del interior de los Länder de Alemania decidieron admitir a unos
Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas”. 31 Consejo de la Unión Europea, Comunicado de prensa, Sesión nº 2908 del Consejo Justicia y Asuntos de Interior, Bruselas, 27 y 28 de noviembre de 2008.
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2.500 refugiados iraquíes procedentes de Jordania y Siria. Además, el 27 de junio de 2008, la
República Checa adoptó una Resolución del Gobierno relativa al concepto y a la política del
programa nacional de reasentamiento, que establecía cuotas anuales de refugiados
reasentados y preveía un proyecto de programa piloto de reasentamiento para los refugiados
birmanos de Malasia, que se aplicó en octubre de 2008. Irlanda y los Países Bajos siguieron
aplicando su política nacional de reasentamiento. Irlanda siguió participando en el Programa
de reasentamiento para los refugiados vulnerables en cooperación con el ACNUR, y en 2008
acogió a 101 refugiados reasentados. En los Países Bajos, el 1 de enero de 2008, el Gobierno
anunció su intención de acoger, entre 2008 y 2011, un promedio anual de 500 refugiados para
su reasentamiento, con un máximo de 2.000 refugiados con fines de reasentamiento para todo
el periodo. Además, el Gobierno propuso que se limitara el derecho a invitar con
posterioridad a miembros de la familia para su reasentamiento dentro de la cuota solo a
aquellos miembros de la familia de los que las autoridades neerlandesas tuvieran
conocimiento en el momento de la selección.
4.2.3 Presiones particulares Malta informó de que, en 2008, su sistema de asilo hizo frente a una presión particular, y
declaró que el 98% de las personas migrantes que llegaban a sus costas presentaban una
solicitud de asilo. En el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, se hizo
hincapié en la necesidad de seguir desarrollando el reasentamiento en el interior de la UE de
los beneficiarios de protección internacional, en aras de aliviar la carga de los Estados
miembros que soportan presiones concretas y desproporcionadas en sus sistemas de asilo
como consecuencia de sus circunstancias demográficas o geográficas. A finales de 2008,
Francia comunicó a las autoridades de Malta su intención de reasentar a 80 beneficiarios de
protección internacional procedentes de Malta. Anteriormente, ese mismo año, en el marco de
un programa de reasentamiento continuo celebrado entre Malta y los Estados Unidos,
175 beneficiarios de protección internacional fueron reasentados en los Estados Unidos, con
la asistencia de la Organización Internacional para las Migraciones y de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
En Francia, el número de solicitudes de asilo aumentó un 19,9% en 2008 y las presentadas en
los departamentos y territorios franceses de ultramar pasaron a más del doble. Bélgica y los
Países Bajos hicieron frente a presiones particulares en sus sistemas de acogida. En Bélgica,
los centros de acogida federales llegaron a una saturación completa en septiembre de 2008.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
En noviembre de 2008, se adoptaron medidas de emergencia destinadas a poner un mayor
número de camas a disposición de los solicitantes de asilo recién llegados y optimizar el
espacio de los centros de acogida existentes y a crear refugios de emergencia. En los Países
Bajos, tras un repentino aumento del número de solicitudes de asilo de China, y debido a los
rumores según los cuales iba a tener lugar una sucesión al trono que iría seguida de una
amnistía para todos los nacionales de terceros países en situación de residencia irregular, el
Organismo Central para la Acogida de Solicitantes de Asilo creó centros de acogida
adicionales para casos de emergencia. Por otra parte, en la República Eslovaca, en diciembre
de 2008 la Oficina de Migración del Ministerio del Interior decidió cerrar uno de sus centros
de acogida para solicitantes de asilo, habida cuenta del descenso del número de solicitudes de
protección internacional registradas ese año.
La aplicación de la nueva Ley de asilo en Hungría conllevó algunos problemas en la
tramitación de las solicitudes de asilo, y los solicitantes de asilo se manifestaron para
denunciar los retrasos y el elevado grado de incertidumbre, debidos a que los funcionarios
encargados del procedimiento de asilo no habían recibido la suficiente información o
capacitación sobre los cambios realizados en la legislación relativa al asilo.
4.2.4 Otros desarrollos en materia de protección internacional En lo que respecta a otros temas relacionados con la protección internacional, la Oficina del
Comisionado General para los Refugiados y Apátridas de Bélgica estableció en abril de 2008
un procedimiento especial destinado a garantizar la plena protección de las niñas y las
mujeres que corrían el peligro de sufrir una mutilación genital o que habían sido objeto de esa
práctica y sufrían las consecuencias del trauma. El procedimiento prevé que se supervise de
cerca la existencia de un elemento de riesgo de mutilación genital, que se advierta a los padres
de niñas menores de que la mutilación genital constituye un delito penal condenado por la
legislación belga y que se realice un seguimiento específico cuando se concede el estatuto de
refugiado solicitado por temor a sufrir la mutilación genital.
En la República Checa, en el marco de la evacuación humanitaria de personas necesitadas de
tratamiento médico, en 2008 el Gobierno asignó 5.000.000 coronas checas (aproximadamente
202.000 euros) para la evacuación y el tratamiento de 13 pacientes, la mayoría de ellos
menores, procedentes de Afganistán.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
En Finlandia, el Centro de Asesoramiento para los Refugiados y el Servicio de Inmigración
Finlandés participaron en un proyecto destinado a elaborar una entrevista común para los
solicitantes de asilo. Es la primera vez que los funcionarios del Estado y una organización no
gubernamental establecían de manera conjunta un elemento del procedimiento de asilo. Como
resultado de ese proyecto, se formularon recomendaciones para la elaboración de dicha
entrevista.
Los Países Bajos definieron varios grupos específicos con arreglo al concepto de “grupos de
riesgo”, a fin de cumplir con mayor facilidad los requisitos para la concesión del estatuto de
refugiado en términos de la Convención de Ginebra (es decir, las minorías étnicas y religiosas
de Afganistán, el grupo de minoría étnica reer hamar de Somalia y los homosexuales de
Afganistán e Iraq). Algunos grupos concretos también se incluyeron en el concepto de grupos
de minorías vulnerables, y tenían más fácilmente derecho a obtener el estatuto de protección
subsidiaria (minorías étnicas y religiosas y mujeres solteras de Afganistán, tutsis de la
República Democrática del Congo, los cristianos, los palestinos, los yezidíes y los mandeos
de Iraq, el grupo de minoría étnica reer hamar de Somalia y la población no musulmana de la
región de Darfur [Sudán]). En 2008, el Gobierno aplicó el concepto de protección categórica a
los siguientes grupos: grupos de población no musulmana de Sudán, la región de Darfur,
Somalia (excepto las regiones de Puntlandia, Somalilandia, Sool y Sanaag), Costa de Marfil y
las personas procedentes de las regiones central y meridional de Iraq. Por otra parte, en
septiembre de 2008 dejó de aplicarse la política de protección categórica al grupo étnico de
los tutsis de la República Democrática del Congo. Posteriormente ese mismo año, el Gobierno
de los Países Bajos aprobó una moratoria de las resoluciones y las salidas de los solicitantes
de asilo de Guinea.32
En la República Eslovaca, la Oficina de Migración del Ministerio del Interior abrió en
febrero de 2008 un nuevo centro de admisión en el aeropuerto de Bratislava. Asimismo, se
aplicaron varios proyectos relacionados con la supervisión y el apoyo prestado a los
solicitantes para facilitar su acceso al procedimiento de asilo, la evaluación de la calidad de
32 Para obtener información adicional sobre los conceptos de grupos de riesgo, grupos de minorías vulnerables,
protección categórica y moratoria de las resoluciones y las salidas aplicados en los Países Bajos, véase el Estudio de Síntesis de la EMN titulado “The different national practices concerning granting of non-EU harmonised protection statuses” [Las diferentes prácticas relativas a la concesión de estatutos armonizados de protección fuera de la EU] disponible en: http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=04_The%20different%20national%20practices%20concerning%20granting%20of%20NON-EU%20HARMONISED%20PROTECTION%20STATUSES.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
las resoluciones adoptadas por la República Eslovaca y la evaluación de la inclusión de los
solicitantes de asilo y los beneficiarios de la protección internacional.
4.3 Menores no acompañados y otros grupos vulnerables
En esta sección se ofrece una descripción de los desarrollos que tuvieron lugar en los Estados
miembros en 2008 en relación con los menores no acompañados (Sección 4.3.1) y los grupos
vulnerables (Sección 4.3.2). Casi todos los Estados miembros tomaron medidas relacionadas
con los menores no acompañados y otras personas vulnerables.
4.3.1 Menores no acompañados En esta sección se describen las medidas adoptadas en 2008 por los Estados miembros en
relación con los menores no acompañados. Para obtener información adicional sobre las
políticas de los Estados miembros en este ámbito, véase el Informe de Síntesis de la EMN
titulado “Reception, Return and Integration Policies for, and numbers of, Unaccompanied
Minors”33 [Políticas de acogida, retorno e integración de los menores no acompañados y
estadísticas relacionadas: un estudio comparativo de la UE]. En Alemania, Bélgica,
Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, Malta,
Polonia, Portugal, Reino Unido la República Checa y la República Eslovaca tuvieron
lugar desarrollos políticos o legislativos relacionados con los menores no acompañados.
Estonia, Irlanda y la República Checa fortalecieron la cooperación con las autoridades
policiales nacionales, a fin de asegurar la protección de los menores no acompañados. En la
República Checa, varios ministerios e instituciones competentes elaboraron la Metodología
interministerial (Directrices/Folleto informativo) sobre la trata de menores, que tenía por
objetivo proporcionar a la policía información y orientaciones sobre la identificación y el trato
a los menores. En Estonia, la policía elaboró un plan de acción, sobre la base del cual se
empezaría a impartir de forma sistemática a la policía de investigación una especialización en
las cuestiones relacionadas con los menores. En Irlanda, continuaron a lo largo de 2008 las
negociaciones relativas a la adopción de un protocolo conjunto sobre los menores
desaparecidos entre la policía y el Servicio de Salud. 33 Para obtener información adicional sobre los menores no acompañados, véase el Informe de Síntesis de la
EMN titulado “Policies on Reception, Return and Integration Arrangements for, and numbers of, Unaccompanied Minors – an EU Comparative Study” [Políticas relativas a los acuerdos de acogida, retorno e integración de los menores no acompañados y estadísticas relacionadas: un estudio comparativo de la UE], publicado el 6 de mayo de 2010, disponible en:
http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do;?entryTitle=03.
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La publicación de directrices y manuales se consideró un desarrollo importante en Austria,
Irlanda, Reino Unido y la República Checa. En Austria, la Organización Internacional para
las Migraciones de Viena elaboró un manual sobre los menores no acompañados en el que se
ofrecían modelos de buenas prácticas y se proponía el intercambio de información, asistencia
y protección. Tras una visita a Irlanda, la Comisión de Derechos Humanos publicó el
informe del Consejo de Europa y criticó el nivel de la asistencia estatal proporcionada a los
menores nacionales de terceros países, que corrían el riesgo de ser víctimas de la trata con
fines de explotación debido precisamente al deficiente nivel de esa asistencia. En Reino
Unido, la Agencia de Control de Fronteras de Reino Unido publicó un informe titulado
“Improving the care of unaccompanied asylum-seeking children in the United Kingdom”
[Mejorar los cuidados prestados a los menores no acompañados solicitantes de asilo en Reino
Unido].34 Este informe proponía una serie de reformas fundamentales, que incluían, entre
otras medidas, el establecimiento de procedimientos más adecuados para la estimación de la
edad a fin de asegurar que no se acogiera a los menores junto con los adultos, el
establecimiento de procedimientos más adecuados de identificación y apoyo a los menores no
acompañados solicitantes de asilo que eran víctimas de trata de seres humanos, así como la
resolución más rápida de la situación de inmigración de los menores no acompañados.
Finlandia, Malta y la República Eslovaca también adoptaron y aplicaron planes e
iniciativas destinadas a mejorar la protección de los menores no acompañados. En Finlandia,
el Plan de acción revisado de lucha contra la trata de personas, publicado en septiembre de
2008, contenía un capítulo dedicado a los menores no acompañados e indicaba que los
mayores riesgos y las principales necesidades de servicios especiales estaban relacionados
con los casos en que los autores del delito trataban de volver a ejercer su control sobre la
víctima menor.35
En Malta, se adoptaron garantías procesales adicionales tituladas “Reglamento de normas
procesales para el examen de las solicitudes de reconocimiento de la condición de
refugiado”, que afectaban a las competencias de los representantes legales nombrados para
proteger a los menores no acompañados.36 En la República Eslovaca, el “Informe de síntesis
34 United Kingdom Border Agency (UKBA) (2008h). Better outcomes: the way forward. Improving the care of
unaccompanied asylum-seeking children [Por unos mejores resultados: el camino a seguir. Mejorar los cuidados prestados a los menores no acompañados solicitantes de asilo].
35 Además, en Finlandia, en abril de 2008, el grupo de gestión de las cuestiones de migración dependiente del Ministerio del Interior adoptó una decisión según la cual, en los casos del sistema de Dublín, los menores no acompañados no serán retornados a Grecia.
36 Estas normas estipulaban que en el plazo de 30 días a contar de la expedición de una orden de atención, un representante debía asegurar que se brindara al menor no acompañado la oportunidad de informarse de las
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sobre el grado de cumplimiento de las funciones derivadas de la política de migración”
señalaba que se había registrado una mejora de las condiciones de tutela social de los menores
no acompañados.
Los desarrollos legislativos que tuvieron lugar en Eslovenia, Estonia, Grecia, Luxemburgo,
Malta, Polonia, Portugal y Reino Unido también tuvieron efectos positivos en la protección
de los menores no acompañados. Por medio de sus reformas legislativas, Eslovenia,
Luxemburgo, Malta y Polonia ampliaron la concesión de los estatutos de protección a los
menores no acompañados. En Malta, las modificaciones de 2008 a la Ley de refugiados
sustituyeron el antiguo estatuto de protección humanitaria por el estatuto de protección
subsidiaria. Asimismo, se estableció un procedimiento administrativo por el que se permitía la
concesión de un “estatuto humanitario temporal” a los menores no acompañados que no
cumplieran los requisitos para obtener el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria
definidos en la Directiva, habida cuenta de su vulnerabilidad.37 En Polonia, en 2008 entró en
vigor la Ley por la que se modifica la Ley de concesión de protección a los extranjeros en el
territorio de la República de Polonia, que modificaba la normativa aplicable a los menores no
acompañados solicitantes del estatuto de refugiado. La normativa modificada introdujo
cambios en los procedimientos relativos a los menores no acompañados, en particular los
métodos de entrevista de los menores. Además, las nuevas disposiciones obligaban al tribunal
a colocar a un menor no acompañado únicamente en un centro educativo o de atención.38
Estas medidas constituyeron una mejora con respecto a la anterior normativa, que establecía
que un menor no acompañado de 13 años de edad o más podía ser internado en un centro de
acogida para nacionales de terceros países que solicitaran el estatuto de refugiado. En
Eslovenia, la Ley de protección internacional, que entró en vigor en 2008 y sustituyó la Ley
de asilo, amplió la definición contemplada en las Directivas de acogida y de reconocimiento
de un “miembro de la familia” de un solicitante de asilo, a fin de incluir en ella a los padres de
un menor no acompañado.
consecuencias de la entrevista personal y, en su caso, del modo en que podía prepararse para realizar dicha entrevista. El artículo 12 de la anterior Ley de refugiados también disponía que debía emitirse una orden de atención en favor de los menores.
37 En Malta, a los menores no acompañados se les concede el estatuto provisional de protección humanitaria aunque no se examine el fondo del asunto para decidir si el solicitante reúne los requisitos necesarios para la concesión del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria. La anterior Ley de refugiados ya definía la protección humanitaria como “una licencia especial para permanecer en Malta hasta que la persona afectada pueda retornar a su país de origen o bien reasentarse de manera segura en un tercer país”. Durante la vigencia de la Ley de refugiados, a los menores que no reunían los requisitos para el reconocimiento del estatuto o de protección subsidiaria se les concedía, por lo general, protección humanitaria.
38 Posteriormente, las nuevas modificaciones equipararon el trato al menor no acompañado con el trato a los menores no acompañados titulares de la nacionalidad polaca.
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Para asegurar la protección de los menores, España, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia y
los Países Bajos desarrollaron (o siguieron desarrollando) su capacidad de acogida de
menores no acompañados. En Grecia y Hungría, se establecieron centros de acogida creados
especialmente para los menores no acompañados, y en Grecia, además, se construyó un
centro de acogida de menores no acompañados estatal en Agiasso (isla de Lesbos). Esta
medida se adoptó para dar seguimiento a una carta del Defensor del Pueblo de Grecia, que
recomendó que se enviara a centros de acogida especiales a los menores, que constituyen un
porcentaje importante de las personas migrantes que entran de forma ilegal en el Estado
miembro.
España, Irlanda y los Países Bajos adoptaron o propusieron iniciativas o políticas
particulares para mejorar la acogida de los menores no acompañados. En Irlanda, el Servicio
de Salud presentó un proyecto de política operativa destinada a los menores separados que
solicitaban asilo. Esas disposiciones, que constituían una iniciativa adoptada en asociación
con el Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica, tenían por objetivo normalizar
los procedimientos de remisión, acogida y atención de menores no acompañados. En los
Países Bajos, en enero de 2008 se puso en marcha un proyecto piloto relativo a los centros de
acogida de menores no acompañados que habían sido víctimas o corrían el riesgo de
convertirse en víctimas de trata de seres humanos. El proyecto se adoptó tras la creación de
centros de acogida protegidos en 2007, a fin de prevenir menores no acompañados de entre 13
y 18 años de edad desaparecieran y pudieran ser explotados. En España, se adoptaron en
2008 una serie de iniciativas tendentes a mejorar la atención proporcionada a los menores no
acompañados. Entre ellas, cabe mencionar la prestación de apoyo adicional a los menores en
riesgo por parte de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo,
que se encarga de poner en marcha estrategias de prevención y de capacitación profesional
específicas en terceros países y de cooperar con las comunidades autónomas que reciben la
mayor cantidad de menores, como el Gobierno de Canarias.
Por lo que respecta a la igualdad de trato de los menores no acompañados, Bélgica e Italia
adoptaron políticas concretas. En Bélgica, desde el 1 de enero de 2008, se concedía el acceso
al sistema nacional de seguro de enfermedad a determinadas categorías de menores no
acompañados, como, por ejemplo, los que hubieran asistido a la escuela durante tres meses
consecutivos. En Italia, también se debatió la igualdad de trato de los menores no
acompañados. Se creó el Organismo Central para la Protección de Menores que Viajan
Solos, dependiente del Departamento de Libertades Civiles e Inmigración, a fin de asegurar
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
los derechos de los menores. Esa medida se adoptó a raíz de una Directiva, firmada en abril
de 2008, que abordaba la presencia de los cerca de medio millón de menores migrantes; se
estableció que los menores, tanto italianos como procedentes de un tercer país, debían recibir
un trato de igualdad y se permitió la expedición de un permiso de residencia a esas personas a
partir de los 14 años de edad.
Estonia creó en 2008 una línea telefónica de alcance nacional al servicio de los menores, que
estuvo oficialmente operativa el 1 de enero de 2009 y también ofrecía asistencia directa y
accesible a los menores no acompañados.
Alemania, Bélgica, Estonia, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, la República Checa y la
República Eslovaca facilitaron datos sobre el número de menores no acompañados en sus
territorios en 2008. Dicha información ofrece una “instantánea” de la situación en esos
Estados miembros. La mayor parte de los Estados miembros reunieron datos sobre el número
de menores no acompañados que solicitaron protección internacional. Alemania, Bélgica,
Finlandia y Francia registraron un mayor número de menores no acompañados solicitantes
de asilo, que fue de 98 (Irlanda) a 706 (Finlandia), lo que constituía un considerable
aumento (de casi el 700%) con respecto a los 165 registrados en 2007.39
Alemania, Bélgica, Finlandia y Francia facilitaron, asimismo, información sobre los
principales países de origen de los menores no acompañados. En Bélgica, cinco
nacionalidades (Afganistán, Guinea, Iraq, la República Democrática del Congo, Rusia)
sumaron aproximadamente el 47% de las solicitudes de asilo en 2008. En Finlandia, los
países de origen más predominantes de los menores no acompañados que llegaban a territorio
finlandés fueron Somalia, Iraq y Afganistán, mientras que en Francia el 67% de los menores
no acompañados procedían de África.
En Bélgica y Finlandia conjuntamente, los menores no acompañados solicitantes de asilo
fueron predominantemente varones, y, en Bélgica, aproximadamente el 70% de los
solicitantes de asilo fueron varones.
En lo que atañe al número total de menores no acompañados en los Estados miembros, en
Italia se registró la llegada de 2.214 menores no acompañados en casos de aterrizaje de 39 Ante el considerable aumento del número de solicitantes de asilo menores que llegaron a Finlandia en 2008,
se produjo una situación de insuficiencia de las plazas de acogida disponibles. Por otra parte, dicho aumento tuvo como consecuencia una escasez de representantes capacitados nombrados a cada menor no acompañado. Varias organizaciones de la sociedad civil expresaron su preocupación por cuestiones como la acogida, la colocación y la protección jurídica de los solicitantes de asilo menores. Entre los temas que ocuparon los titulares de la prensa se encontraron principalmente el aumento de los solicitantes de asilo menores, la determinación de la edad, las actividades relacionadas con las entrevistas y la acogida.
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emergencia durante 2008, de un total de casi 8.000 menores no acompañados. En la
República Checa, se detectó un número cada vez menor de menores no acompañados.
Además, la composición de los menores no acompañados internados en instituciones
especializadas cambió a lo largo de 2008. El número de menores solicitantes de asilo y de
menores refugiados descendió, mientras que aumentó el número de otras categorías de
menores, como los menores que habían vivido con sus padres en la República Checa, pero a
los que se les habían diagnosticado trastornos de comportamiento graves, o menores cuyos
padres habían sido detenidos. En Alemania, se mejoró la recogida de datos relativos a los
menores no acompañados con objeto de ofrecer a las autoridades una información más exacta
sobre la presencia de menores migrantes. La Oficina Federal de Migración y Refugiados
realizó algunos cambios en la recopilación de datos sobre los menores no acompañados
solicitantes de asilo, haciendo públicos los datos sobre el número de menores no
acompañados que solicitaron asilo.
4.3.2 Otros grupos vulnerables Bélgica, Eslovenia, Grecia, Polonia, Portugal, Reino Unido y la República Checa
registraron desarrollos políticos o legislativos en relación con otros grupos vulnerables en
2008.
La nueva legislación adoptada en Eslovenia, Portugal y Reino Unido mejoró la protección
de los grupos vulnerables. En Portugal, la nueva Ley de asilo de 2008 consolidó los
conceptos y los regímenes jurídicos aplicables a las personas especialmente vulnerables. La
Ley de protección internacional de Eslovenia estableció una discriminación positiva en favor
de los grupos vulnerables de solicitantes, en relación con las condiciones materiales de
aceptación, la atención sanitaria y el asesoramiento psicológico. Además de la protección de
los menores no acompañados en Reino Unido, se publicó en diciembre de 2008 un Código de
buenas prácticas para mantener la seguridad y la integridad de los menores40 que aseguraba
la protección de todos los menores en su territorio, incluidos los menores migrantes.
Bélgica y Grecia adoptaron en 2008 políticas y medidas relativas a las familias migrantes. En
Bélgica, el Ministro de Inmigración y Asilo declaró que, a partir de octubre de 2008, no se 40 United Kingdom Border Agency (UKBA) (2008i). UK Border Agency Code of Practice for keeping
children safe from harm [Código de buenas prácticas de la Agencia de Control de Fronteras de Reino Unido para mantener la seguridad y la integridad de los menores],
http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/policyandlaw/consultations/closedconsultations/keepingchildrensafe/codeofpracticechildren?view=Binary.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
enviaría a centros de internamiento a las familias en situación de residencia irregular que
tuvieran hijos. Por otra parte, se inició en el mismo periodo un proyecto piloto inspirado en
proyectos similares aplicados en Suecia y Australia, y que implicaba el acompañamiento de
las familias en situación de residencia irregular que tuvieran hijos. El proyecto suministraba a
las familias pendientes de expulsión un “acompañante para el retorno”, encargado de ayudar a
las familias a comprender su situación actual y las razones por las que debían cooperar con las
autoridades en todo lo referente a su retorno. En lo que atañe a los datos sobre los grupos
vulnerables, en Bélgica, en 2008, se internó en centros cerrados a 137 familias con hijos, con
270 menores en situación de internamiento. En Grecia, tras las quejas presentadas por el
Defensor del Pueblo y por los sindicatos en relación con la exclusión del programa social
Armonización de la familia y la vida profesional de las madres procedentes de un tercer país
que tenían hijos con discapacidad, el Ministerio de Trabajo modificó en 2008 la Decisión
ministerial a fin de permitir que participaran en el programa todas las madres trabajadoras,
con independencia de su país de origen.
En Polonia, la normativa que regulaba los procedimientos relativos a la concesión del estatuto
de refugiado a los nacionales de terceros países se completó con la definición de un grupo de
nacionales de terceros países que necesitaban un “trato especial” por haber sido víctimas de
violencia o por presentar alguna discapacidad. Se llevaba a cabo un examen psicológico o
médico para confirmar que el nacional de tercer país había sido objeto de violencia o
presentaba una discapacidad y que, por consiguiente, era necesario brindarle una “trato
especial”.
Si bien no se produjeron desarrollos en España en cuanto a los grupos vulnerables, la
situación de las mujeres víctimas de la violencia de género se convirtió en un motivo de
preocupación cada vez mayor y registró la tasa de incidencia más elevada entre las mujeres
migrantes.
4.4 Migración por motivos económicos
En esta sección se describen los cambios realizados por los Estados miembros en los
procedimientos y las políticas que regulan la migración por motivos económicos. El año 2008
estuvo marcado por los primeros y más importantes signos de la crisis económica tras un
periodo de relativa prosperidad económica, pero la recesión de la economía no dio lugar
(todavía) a cambios políticos. Así, la mayoría de los cambios y desarrollos que tuvieron lugar
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
en 2008 y que se describen en esta sección son, por lo general, favorables a la entrada de
personas migrantes por motivos económicos.
La presente sección se divide en varias subsecciones que abordan diversos aspectos de la
migración por motivos económicos en los Estados miembros. La Sección 4.4.1 ofrece una
visión general de los cambios legislativos realizados en relación con la migración por motivos
económicos; la Sección 4.4.2 se centra en los cambios legislativos realizados de manera
concreta en relación con los permisos de trabajo; y la Sección 4.4.3 describe los cambios
relacionados, en particular, con el uso de personas migrantes para responder a las necesidades
de mano de obra. Las siguientes subsecciones se centran en los cambios que afectan a los
trabajadores altamente cualificados (Sección 4.4.4) y a los trabajadores poco cualificados, así
como a otros tipos de trabajadores (Sección 4.4.5). Por último, la Sección 4.4.6 describe los
cambios que se han producido como consecuencia de la crisis económica. Esta sección se
completa con los estudios de la EMN sobre Satisfying Labour Demand through Migration
[Satisfacción de la demanda laboral a través de la inmigración]41 y Conditions of entry and
residence of Third Country Highly-Skilled Workers in the EU [Condiciones de entrada y
residencia en la UE de trabajadores de terceros países altamente cualificados].42
4.4.1 Cambios legislativos en la normativa relativa a la migración por motivos económicos La siguiente sección describe los cambios legislativos que afectaron a los procedimientos de
entrada de los trabajadores migrantes. Los cambios institucionales del sistema de regulación
de la migración por motivos económicos se han descrito anteriormente, en la Sección 2.3, y
los debates sobre los cambios legislativos se ofrecen en la Sección 3.2.3. En total, diez
Estados miembros (Alemania, España, Estonia, Grecia, Letonia, Luxemburgo, Portugal,
Reino Unido, la República Eslovaca y Suecia) adoptaron una nueva legislación reguladora
de las cuestiones relativas a la migración por motivos económicos, y dos de ellos (Bélgica y
Hungría) modificaron la legislación vigente. Además, en Austria, el nuevo Gobierno previó
la introducción de cambios legislativos en relación con las personas migrantes altamente
cualificadas.
41 Disponible en el sitio web de la EMN, en la siguiente dirección:
http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do;?entryTitle=01_Satisfying%20LABOUR%20DEMAND%20through%20migration.
42 Disponible en el sitio web de la EMN, en la siguiente dirección: http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do;?entryTitle=08_Conditions of entry and residence of
Third Country HIGHLY-SKILLED WORKERS in the EU.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
El Bundestag de Alemania aprobó una Ley de control de la migración laboral, por la que se
simplificaban una serie de reglamentos de inmigración relativos, en particular, a la entrada de
trabajadores altamente cualificados (véase, asimismo, la Sección 4.4.4); en Luxemburgo, la
Ley de inmigración (29 de agosto de 2008) establecía los requisitos que debían cumplir las
personas migrantes de terceros países para trabajar; y la Ley 5/2005 de la República Eslovaca
modificó la Ley reguladora de los servicios de empleo e introdujo cambios en cuanto a la
duración de los permisos de trabajo y su compatibilidad con los permisos de residencia y los
requisitos para trabajar.
En Estonia y Suecia, se promulgaron nuevos actos legislativos que tenían por objeto aportar
una mayor eficacia y flexibilidad al procedimiento relativo a la inmigración laboral. En
Estonia, el 13 de junio de 2008, se aprobó el proyecto de Ley de contrato de trabajo, que se
presentó ante el Riigikoguon el 17 de diciembre de 2008 y entró en vigor el 1 de julio de 2009.
La ley se aprobó tras un debate político sobre la mejora de la flexibilidad del mercado de
trabajo nacional (véase, asimismo, la Sección 3.2.3). Además, se modificó la Ley de
extranjería, que entró en vigor los días 14 de mayo y 14 de junio de 2008. Las modificaciones
redujeron y armonizaron los plazos de tramitación de las solicitudes de permisos de
residencia, aumentaron la cuota de inmigrantes y establecieron nuevos criterios salariales para
los nacionales de terceros países que trabajaban en Estonia con carácter temporal y
permanente. En Suecia, el 15 de diciembre de 2008 entró en vigor la nueva legislación, que
modificó el sistema de identificación de carencias de mano de obra y las condiciones en las
que se podían ofrecer vacantes a las personas migrantes nacionales de terceros países. Con
arreglo al anterior sistema, solo las autoridades nacionales tenían competencia para identificar
ese tipo de carencias, mientras que, en virtud del nuevo sistema, esa labor se dejaba también a
los empresarios, que, tras buscar trabajadores adecuados en la UE, podían decidir si existía
una necesidad de buscar trabajadores procedentes de terceros países y, por tanto, se
encargaban de obtener los permisos de trabajo y de residencia para esos trabajadores
nacionales de terceros países.
En Grecia, se aprobaron una serie de decisiones ministeriales con el fin de facilitar la entrada
continua de trabajadores nacionales de terceros países en determinados oficios (como las
actividades deportivas, la hostelería y el sector de la construcción). En Letonia, entraron en
vigor dos Reglamentos43 (julio de 2008) que reducían de 35 lats letones mensuales a 35 lats
43 Mediante el Reglamento nº 403, “Modificaciones al reglamento del Consejo de Ministros”, de 20 de enero de
2004, y el Reglamento nº 44, “Relativo a los permisos de trabajo para los nacionales extranjeros”.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
letones anuales la tasa aplicable al examen de los documentos relacionados con las solicitudes
de trabajo. En España, se aprobó el Real Decreto 34/2008 (enero de 2008) con el fin de
facilitar el procedimiento de reconocimiento de los certificados de profesionalidad de los
trabajadores nacionales de terceros países.
En Portugal, se aprobó la Resolución del Gobierno 28/2008, por la que se aprobaba el
establecimiento de cuotas fijas para la afluencia anual de trabajadores. En Italia, esta medida
se lleva a cabo con carácter anual, en virtud de los Decretos relativos a los flujos de
trabajadores. Las solicitudes presentadas por los empresarios en relación con los permisos de
trabajo de los nacionales de terceros países que excedieron la cuota en 2007 se evaluaron
dentro de la cuota fijada para 2008. En Austria, también se establecieron cuotas para la
afluencia de personas migrantes por motivos económicos (véase la Sección 4.3).
En Bélgica y Hungría, se modificaron los actos legislativos vigentes, con el fin de cambiar
las normas relativas a los permisos de trabajo. Por lo que respecta a Bélgica, el Real Decreto
de 23 abril de 2008, por el que se modificaba el artículo 2.14 del Real Decreto de 9 junio de
1999, suprimía el requisito de que las personas migrantes nacionales de terceros países que
trabajaran para una empresa extranjera hubieran trabajado previamente para la empresa en
otro Estado miembro de la UE durante seis meses antes de entrar en Bélgica. Además, dado
que Bélgica no había transpuesto a su debido tiempo la Directiva 2003/109/CE, se adoptaron
medidas provisionales44 encaminadas a reglamentar el acceso al mercado de trabajo de los
nacionales de terceros países a los que se hubiera concedido el estatuto de residente de larga
duración en otro país de la UE.45 En Hungría, se modificó en enero de 2008 el Decreto
ministerial 8/1999, a fin de aumentar el periodo de validez de un permiso de trabajo de uno a
dos años. El principal objetivo de los cambios era aportar una mayor flexibilidad a las normas
y reducir la carga administrativa de los empresarios.
Reino Unido adoptó en febrero de 2008 un nuevo sistema de inmigración, el sistema de
puntos, destinado a controlar la migración de un modo más eficaz. El sistema de puntos
consiste en cinco niveles que abarcan a las personas migrantes altamente cualificadas
(nivel 1), los trabajadores cualificados que cuentan con una oferta de empleo (nivel 2), los
trabajadores poco cualificados (nivel 3), los estudiantes (nivel 4) y los trabajadores 44 A su llegada, los nacionales de terceros países que sean titulares de permisos de residencia de larga duración
pueden ser empleados en las denominadas “actividades profesionales que sufren congestión” (es decir, actividades profesionales que, por lo general, no ocupa la mano de obra nacional), con un permiso de trabajo B. Al cabo de un año de empleo, tienen derecho a obtener un permiso de residencia sobre la base del empleo remunerado y pueden trabajar en cualquier tipo de actividad profesional.
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temporales y los trabajadores que participan en el programa Youth Mobility (nivel 5). Las
universidades, los empresarios y otros agentes que recurran a la migración deben contar con
una autorización para reagrupar a personas migrantes cualificadas o temporales que procedan
de fuera del Espacio Económico Europeo.
4.4.2 Permisos de trabajo Eslovenia, Irlanda y la República Checa adoptaron medidas favorables en materia de
expedición o revocación de permisos de trabajo. La República Checa estableció un periodo
de protección de 60 días en favor de los nacionales de terceros países en situación de
residencia legal que perdieron sus empleos por los motivos previstos en la legislación, para
permitirles encontrar un nuevo empleo antes de la revocación de su permiso. Esa medida solo
era aplicable a los nacionales de terceros países que hubieran trabajado durante al menos un
año o que hubieran vivido en el país durante al menos tres años. En Irlanda, el Departamento
de Empresa, Comercio y Empleo publicó una política relativa a la decisión de estudiar de un
modo “más favorable” las solicitudes presentadas por nacionales de terceros países que en ese
momento fueran titulares de un permiso de trabajo y que hubieran sido despedidos en los tres
meses anteriores. Además, el Departamento de Empresa, Comercio y Empleo acordó
modificar la normativa publicada por la que se permitía a los titulares de un permiso de
trabajo cambiar de empresario, dentro de determinados límites. En Eslovenia, se aprobaron
las modificaciones de la Ley de extranjería, por las que se establecía que la solicitud de un
permiso de residencia por razones de empleo o de trabajo también podía presentarla un
empresario que hubiera contratado a un nacional de tercer país ante la representación consular
o diplomática competente en el extranjero. Asimismo, un empresario puede presentar una
solicitud ante el organismo oficial competente en Eslovenia. En Portugal, se aprobó un
conjunto de ordenanzas relativas al modelo uniforme de permiso de residencia y a la
aprobación de los modelos de los documentos previstos en la Ley de extranjería.
4.4.3 El uso de mano de obra migrante para satisfacer la demanda de mano de obra La mayor parte de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Estonia, Finlandia,
Francia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Reino Unido, la
República Checa y Suecia) adoptaron medidas encaminadas a responder a la necesidad de
mano de obra por medio de la inmigración.
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Algunos Estados miembros introdujeron cambios en los mecanismos mediante los que
identificaban las carencias de mano de obra y en la medida en la que estas carencias se ponían
a disposición de los trabajadores migrantes de terceros países. Por ejemplo, en Grecia, tras un
debate parlamentario sobre la capacidad de absorción de la sociedad griega y las cuestiones
relacionadas con la adecuación entre la oferta y la demanda de mano de obra, los diputados
llegaron a la conclusión de que era necesario lograr un mayor conocimiento de las
necesidades del mercado de trabajo y elaborar estadísticas de inmigración. Los Ministerios
del Interior, Finanzas, Asuntos Exteriores, Trabajo y Agricultura adoptaron, asimismo, una
decisión ministerial tendente a mejorar los mecanismos de supervisión de la demanda de
mano de obra y de trabajadores migrantes. La Decisión ministerial 12311/08 modifica el
artículo 14 de la Ley 3386/05 sobre el número y la cualificación de los nuevos inmigrantes.
En Reino Unido, se adoptó un nuevo sistema de asignación de visados denominado Points
Based System (sistema de puntos). En el marco de este sistema, se elaboró una lista de
actividades profesionales en las que existe escasez de mano de obra (Shortage Occupation
List), recopilada por el Comité Consultivo sobre Migración, para las personas migrantes del
nivel 2 (trabajadores cualificados que cuentan con una oferta de empleo) a fin de asegurar que
los trabajadores migrantes se emplearan únicamente para colmar las lagunas concretas del
mercado de trabajo interno que no podían subsanarse con mano de obra nacional o
perteneciente al Espacio Económico Europeo. Francia y Lituania adoptaron mecanismos
para identificar esas carencias de mano de obra que podían colmarse con trabajadores
migrantes mediante la elaboración de una lista de actividades profesionales que presentaban
cuotas elevadas de puestos de trabajo sin ocupar. En Polonia, las medidas encaminadas a
atraer trabajadores migrantes se destinaron principalmente a los trabajadores procedentes de
países limítrofes con el Este y a determinados sectores, como la construcción, la agricultura y
el sector de los servicios.
En otros Estados miembros, las iniciativas destinadas a promover la entrada de trabajadores
migrantes incluyeron, en Bélgica, la creación del Servicio de Migración por Motivos
Económicos en noviembre de 2008, a fin de facilitar el procedimiento de contratación e
integración de personas migrantes por motivos económicos. En Alemania y la República
Checa, se establecieron programas concretos encaminados a atraer trabajadores migrantes.
Alemania elaboró el Programa sobre la contribución de la migración laboral al
mantenimiento de las reservas de profesionales cualificados y la República Checa prorrogó
su programa Selección de trabajadores cualificados por un periodo adicional de cinco años. A
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finales de 2008, se contaron 1.281 participantes en el régimen de la República Checa. Ambos
programas se elaboraron con el objetivo concreto atraer a trabajadores altamente cualificados.
La República Checa adoptó, asimismo, el sistema de la carta verde, que combina el permiso
de trabajo y el permiso de residencia en un único permiso concedido mediante la aplicación
de un procedimiento de solicitud único y más rápido. El establecimiento del sistema de la
carta verde tenía por objetivo responder a la necesidad de los empresarios de contar con un
sistema más flexible de contratación de personas migrantes por motivos económicos para que
ocuparan los puestos de trabajo vacantes que no podían ocupar nacionales checos o de otros
países de la UE. Con arreglo al sistema de la carta verde, se puede expedir una carta verde
para todas las vacantes clasificadas como “apta para la carta verde” en la base de datos de
vacantes que gestionan las oficinas de empleo. La obtención de la carta verde está limitada a
los nacionales de terceros países que figuren en la lista del Reglamento ministerial46 y puede
expedirse a tres categorías de trabajadores, a saber, los trabajadores que cuenten con un título
universitario o sean personal de base, trabajadores con puestos de trabajo que requieran como
mínimo una capacitación profesional y otros trabajadores.
En los Países Bajos, se presentaron propuestas de modificación del sistema de inmigración a
fin de facilitar la entrada de trabajadores migrantes en el mercado de trabajo. El Secretario de
Estado de Justicia presentó la propuesta del Gobierno titulada Plan rector de la política de
migración moderna. El plan rector esboza una nueva política encaminada a dotar de mayor
celeridad y eficacia los procedimientos de admisión de inmigrantes. Se aprobaron dos leyes
que facilitaban la entrada de trabajadores altamente cualificados, en el marco de las medidas
preparatorias para la aplicación del Plan rector, que debía aplicarse de forma progresiva a lo
largo de 2011 (véase también la Sección 3.2.1).
En Letonia, no se realizaron cambios específicos; no obstante, el Documento informativo
sobre la migración por motivos económicos en los Estados bálticos recomendaba la
simplificación de los procedimientos administrativos relacionados con la entrada y la
residencia de las personas migrantes de terceros países, a fin de armonizar los procedimientos
con los establecidos en otros Estados bálticos.
46 En 2008, en la lista del Reglamento ministerial figuraban12 países de origen.
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4.4.4 Trabajadores altamente cualificados Alemania, Austria, España, Francia, Grecia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos,
Reino Unido y la República Checa adoptaron medidas encaminadas a atraer trabajadores
migrantes altamente cualificados. Algunas de ellas simplificaban los requisitos de entrada:
Austria aumentó su cuota de permisos para los trabajadores migrantes altamente cualificados,
mientras que Alemania, Grecia, Lituania y Luxemburgo facilitaron los requisitos de
entrada (por ejemplo, simplificando la tramitación de las solicitudes), y Francia y Reino
Unido establecieron tipos de permisos específicos. Además, Alemania, los Países Bajos y la
República Checa elaboraron programas o regímenes destinados a atraer de manera concreta
trabajadores migrantes altamente cualificados. En Alemania y Reino Unido, los cambios se
inscribieron en el marco de modificaciones mucho más amplias de los procedimientos de
inmigración.
En Austria, la cuota de trabajadores altamente cualificados, sus parejas e hijos dependientes
se fijó en 2.700 en 2008. Esa cifra era casi el doble del número acordado en 2007. Además, la
solicitud por parte de la Federación de Industrias de Austria y la Cámara de Comercio de un
sistema de inmigración más flexible para las personas migrantes cualificadas y altamente
cualificadas se incluyó en el programa del Gobierno con el epígrafe “Carta roja-blanca-roja”.
Se preveía que el modelo se organizara sobre la base de un sistema de puntos y que
completara la legislación vigente en materia de inmigración.
Luxemburgo realizó modificaciones a su legislación relativa a la inmigración, para ajustarse
a lo dispuesto en la Directiva 2009/50/CE47 y facilitar la entrada de trabajadores altamente
cualificados. En Francia, se estableció un nuevo sistema de permisos de residencia, que
incluía un nuevo permiso de “cualificaciones y talentos” para los nacionales extranjeros que
pudieran contribuir de manera significativa y sostenible al desarrollo de la economía de
Francia y a la de su país de origen. Con arreglo a este permiso, los extranjeros pueden residir
durante 3 años y pueden ampliar o renovar su permiso más allá de ese plazo, a fin de
continuar su trabajo de conformidad con su plan de carrera. El propósito de este permiso es
comparable al de la tarjeta azul de la UE.48
48 La tarjeta azul de la UE se adoptó mediante la Directiva nº 2009/50/CE del Consejo, de 25 de mayo de 2009,
relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, disponible en:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:155:0017:0029:es:PDF.
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En febrero de 2008, Reino Unido estableció un sistema de puntos para la entrada de
nacionales de terceros países, compuesto de cinco niveles. Este sistema asigna puntos a los
solicitantes sobre la base de sus competencias (por ejemplo, sus competencias lingüísticas),
sus cualificaciones y su capacidad de autosuficiencia. El nivel 1 recoge de manera específica
a los trabajadores altamente cualificados, como los empresarios o los científicos. Tanto
Austria como los Países Bajos iniciaron en 2008 los preparativos para la adopción de
sistemas similares. Por ejemplo, en los Países Bajos, la Política de Migración Moderna
deberá basarse en el sistema de niveles de Reino Unido, mientras que el enfoque de Austria
se basará en un sistema existente en Canadá.
En Alemania, el Programa de acción sobre la contribución de la migración laboral al
mantenimiento de las reservas de profesionales cualificados se puso en marcha el 16 de julio
de 2008, con el objetivo de facilitar la entrada de nacionales de terceros países altamente
cualificados. El programa introduce tres cambios que se esperaba que tuvieran importantes
repercusiones en los trabajadores y los empresarios altamente cualificados. En primer lugar,
redujo el salario mínimo anual exigido para que un trabajador altamente cualificado
(“especialista”) pudiera obtener un permiso de trabajo de 86.400 euros a 64.800 euros. En
segundo lugar, la inversión mínima necesaria para que los empresarios iniciaran su actividad
se redujo de 500.000 euros a 250.000 euros. En tercer lugar, las modificaciones de la
Ordenanza sobre el acceso de los graduados universitarios extranjeros concedían libre
acceso al mercado de trabajo a las personas migrantes de terceros países que hubieran
estudiado en Alemania.
Además de los cambios anteriormente descritos, una serie de Estados miembros revisaron el
papel que los nacionales de terceros países altamente cualificados podían desempeñar para
responder a las carencias de mano de obra y para contribuir al desarrollo económico nacional.
Hungría presentó ante la Comisión Parlamentaria de Asuntos Europeos una propuesta
relacionada con la entrada de trabajadores altamente cualificados, pero finalmente no se
tradujo en la toma de decisiones políticas. En Irlanda, el Gobierno anunció que seguía
estudiando si adoptar oficialmente la Directiva sobre la tarjeta azul de la UE (véase la nota de
pie de página 48). En relación con la iniciativa, debía examinarse la preservación de la Zona
de Viaje Común con Reino Unido, que tampoco había adoptado oficialmente la Directiva. A
modo de respuesta, el Consejo de Inmigración de Irlanda alegó que, si Irlanda decidía no
adoptar la Directiva sobre la tarjeta azul, podía verse en una posición de desventaja
competitiva a la hora de atraer y mantener a trabajadores altamente cualificados. En Letonia,
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aunque la migración de trabajadores altamente cualificados se consideraba de forma positiva,
no se realizaron cambios políticos concretos que lo reflejaran.
4.4.5 Trabajadores poco cualificados y otras categorías de trabajadores Aunque la mayoría de los cambios legislativos o políticos se refirieron a la entrada de
nacionales de terceros países altamente cualificados, algunos cambios afectaron también a
otros tipos de nacionales de terceros países. En particular en Grecia, se adoptaron una serie
de decisiones destinadas a los trabajadores poco cualificados.
Los sistemas de entrada de trabajadores migrantes de terceros países en la República Checa
(el sistema de la carta verde, que se estableció en 2008 y entró en vigor en enero de 2009) y
de Reino Unido (sistema de puntos, adoptado en febrero de 2008) establecían categorías para
los nacionales de terceros países poco cualificados. En la República Checa, este tipo se
incluía dentro de la categoría “otros trabajadores” prevista en el sistema de la carta verde, que
comprende a los nacionales de terceros países que no disponen de cualificación universitaria o
profesional. No obstante, en Reino Unido la categoría de “trabajadores poco cualificados que
responden a determinadas carencias de mano de obra temporal” se suspendió
provisionalmente, ante la disponibilidad de mano de obra poco cualificada procedente del
interior del Espacio Económico Europeo. De forma similar, en Alemania, a los trabajadores
temporeros poco cualificados únicamente se les concedían permisos de trabajo por periodos
máximos de seis meses. En Malta, la mayor parte de los nacionales de terceros países a los
que se concedieron permisos de trabajo eran poco cualificados, y muchos de ellos ocuparon
empleos en el sector de la construcción.
Grecia aprobó la Decisión ministerial 6997/146, que establecía que la inmigración de
nacionales de terceros países poco cualificados para el empleo, en la agricultura, la industria
ligera y la construcción seguiría desempeñando una función importante para responder a la
demanda de mano de obra. También se aprobó la Ley 3731/2008 de 2008, que facilitaba el
procedimiento de renovación de los permisos de residencia para los trabajadores de hoteles y
restaurantes.
4.4.6 Efectos de la crisis económica Pese al inicio del declive económico a mediados de 2008, no se registraron consecuencias
inmediatas importantes en las políticas de los Estados miembros relativas a las personas
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migrantes por motivos económicos. Austria e Irlanda prorrogaron sus normativas de
transición relativas al empleo de los nacionales de los Estados miembros de EU-2 (Bulgaria y
Rumanía); Austria estableció una prórroga hasta 2011.
4.5 Reagrupación familiar
En esta sección se describen las políticas y las medidas adoptadas en 2008 en Alemania,
Austria, Bélgica, España, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania,
Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, la República Checa, la República Eslovaca y
Suecia en materia de reagrupación familiar.
4.5.1 Simplificación y establecimiento de los requisitos relativos a la reagrupación familiar
Se establecieron y, en determinados casos, se simplificaron los requisitos relativos a la
reagrupación familiar en Bélgica, España, Grecia, Hungría, Italia, Lituania, Luxemburgo,
los Países Bajos, la República Eslovaca y Portugal.
Grecia, Hungría, Lituania, los Países Bajos y Portugal simplificaron las normas relativas a
determinadas categorías de nacionales de terceros países que solicitaban la reagrupación
familiar. En Grecia, el Decreto presidencial de 2008 completaba las disposiciones de la
legislación nacional en materia de reagrupación familiar, y permitía que los refugiados
solicitaran reagruparse con sus hijos solteros mayores de edad, sus padres y su pareja. En
Hungría, entre 2007 y 2008, los cambios en el marco jurídico relativo a la reagrupación
familiar tuvieron lugar en varias fases; en 2008, entró en vigor la nueva Ley de asilo, que
regulaba el estatuto de los miembros de la familia de los refugiados y los beneficiaros de
protección subsidiaria. A fin de asegurar la unidad familiar, la ley establecía que también se
reconocía el estatuto de refugiado o de beneficiario de protección subsidiaria a los miembros
de la familia de un refugiado o un beneficiario de protección subsidiaria. En Lituania, se
presentó al Parlamento un proyecto de modificación del artículo 43 de la Ley sobre el estatuto
jurídico de los extranjeros, que proponía la simplificación de los requisitos aplicables a los
nacionales de terceros países que fueran titulares de permisos de residencia y de trabajo y que
desearan reunir consigo a los miembros de la familia. La propuesta de proyecto de
modificación establecía categorías de nacionales de terceros países que podían acogerse a un
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régimen más favorable de reagrupación familiar que concedía prioridad a los profesionales
altamente cualificados. En los Países Bajos, los nacionales de terceros países que desearan
residir durante más de tres meses debían obtener un permiso de residencia provisional. En
2008, el Secretario de Estado de Justicia anunció un cambio en esta política, por el que
determinadas categorías de nacionales de terceros países quedaban exentas de la obligación de
ser titulares de un permiso de residencia provisional, y esta disposición se aplicaba también a
los miembros de la familia de los solicitantes de asilo previamente admitidos. La nueva Ley
de asilo de Portugal creó un nuevo marco jurídico para la reagrupación familiar, por el que se
amplió aún más el ámbito de aplicación de la reagrupación familiar previsto en la Ley de
extranjería de 2007, que ya había ampliado el ámbito de aplicación de los beneficiarios de la
reagrupación familiar a las parejas de hecho, así como a los hijos dependientes que fueran
mayores de edad y solteros y estuvieran cursando estudios en un centro de enseñaza.
Bélgica, España, Italia, Luxemburgo y la República Eslovaca establecieron los requisitos
necesarios para que los nacionales de terceros países pudieran acogerse a la reagrupación
familiar. En Bélgica, se propuso imponer requisitos adicionales a los miembros de la familia
de los nacionales de terceros países a efectos de la reagrupación familiar; dichos requisitos se
referían a la presentación de la prueba de ingresos fijos y regulares suficientes y de la prueba
de integración en la sociedad belga.49 En 2008, Italia adoptó el Decreto legislativo 160, que
establecía requisitos de ingresos en relación con la reagrupación familiar y estipulaba que, por
cada miembro de la familia, era necesario disponer de ingresos equivalentes al importe anual
proporcionado por la asistencia social anual, además de la mitad del importe por cada
miembro de la familia adicional.50 En Luxemburgo, la Ley de inmigración de 29 de agosto
de 2008 establecía los requisitos relativos a la reagrupación familiar en general, así como los
requisitos para los menores no acompañados. Dicha ley completaba la nueva Ley sobre la
libre circulación de personas e inmigración de 29 de agosto de 2008, por la que se
incorporaba en el derecho interno la Directiva 2003/86/CE del Consejo.51 En la República
Eslovaca, las modificaciones legislativas disponían que, aunque los solicitantes de asilo y los 49 Además, en Bélgica, el Acuerdo del Gobierno de 2008 elaboró una serie de políticas en materia de
inmigración legal, como, entre otras, la creación de la figura del reagrupante en la reagrupación familiar. En febrero de 2008, el Tribunal Constitucional de Bélgica resolvió negativamente en relación con la Ley relativa a la entrada, la residencia, el establecimiento y la expulsión de nacionales de terceros países. Se suspendieron varias disposiciones legales relativas a la reagrupación familiar de los hijos de matrimonios polígamos y la reagrupación familiar de los padres de un menor no acompañado a los que se hubiera concedido el estatuto de refugiado con arreglo a lo dispuesto en la Convención de Ginebra.
50 El decreto restringía, además, el derecho a la reagrupación familiar, que pueden solicitar los cónyuges en edad legal que no están separados legalmente y para los menores que no estén casados.
51 Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:251:0012:0018:ES:PDF.
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nacionales de terceros países a los que se concediera el estatuto de refugiado o de protección
subsidiaria tenían derecho a acogerse a la reagrupación familiar, no se reconocía a otros
nacionales de terceros países el derecho a obtener legalmente permisos de residencia
permanente o temporal con fines de reagrupación familiar, aun cuando cumplieran todos los
requisitos previstos en la legislación.52 En España, el proyecto de Ley de inmigración
anunció la imposición de restricciones a la reagrupación familiar de los padres menores de
65 años.
Aunque no se registraron cambios legislativos relacionados con la reagrupación familiar en
Estonia, el nuevo proyecto de Ley de extranjería preveía para el futuro una serie de cambios
de las disposiciones relativas a la reagrupación familiar, entre los que cabe mencionar la
aclaración de los motivos concretos para rechazar o conceder permisos de residencia con fines
de reagrupación familiar.
En lo referente a la ampliación de los permisos de residencia con fines de reagrupación
familiar, los Países Bajos dispusieron que la solicitud de ampliación de un permiso de
residencia para la reagrupación familiar en sentido amplio, que incluye la constitución de una
familia, solo se denegaría si el nacional de tercer país o la persona con la que este residiera
dependieran total o parcialmente de fondos públicos.53
Con respecto a la imposición de pruebas de ADN, los Países Bajos suprimieron el pago de la
tasa por parte de los miembros de la familia de los titulares de un permiso de residencia
obtenido en el marco del procedimiento de asilo que ya hubieran viajado a los Países Bajos
para someterse a una prueba de ADN. En lo que atañe al establecimiento de requisitos
relacionados con el apoyo financiero, el Gobierno de Suecia nombró, en febrero de 2008, una
comisión de investigación encargada de estudiar si el apoyo financiero se podía imponer
como requisito para la inmigración de los miembros de la familia. El informe, que proponía el
establecimiento de un requisito de apoyo financiero, suscitó un debate público y fue objeto de
críticas por vulnerar los derechos de los menores.54
52 En la mayoría de los casos registrados en la República Eslovaca, el ejercicio del derecho a la reagrupación
familiar depende del cumplimiento de requisitos adicionales, como demostrar que se dispone de alojamiento y de un aval financiero durante la estancia en el Estado miembro.
53 Con anterioridad a esta modificación, los nacionales de terceros países o la persona con la que residieran debían demostrar que disponían de medios de subsistencia suficientes, presentando la prueba de ingresos.
54 El informe declaraba que la comisión de investigación proponía que se impusiera un requisito de apoyo financiero según el cual el reagrupante, es decir, la persona que ya residía en Suecia, debía contar con ingresos suficientes para garantizar su subsistencia y disponer de un alojamiento adecuado para él mismo y para el miembro de la familia.
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4.5.2 Datos y tendencias relativos a la reagrupación familiar Alemania, Austria, Bélgica, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Lituania y los
Países Bajos facilitaron información sobre los datos y las tendencias relativos a la
reagrupación familiar. En muchos casos, la información se refería al número de visados
expedidos a nacionales de terceros países con fines de reagrupación familiar.
Bélgica, Finlandia, Hungría, Irlanda y Lituania registraron un aumento del número de
visados o de permisos de residencia expedidos con fines de reagrupación familiar. En
Austria, las cuotas de reagrupación familiar con reagrupantes nacionales de terceros países,
establecidas en la Ley de residencia y asentamiento, se mantuvieron a un nivel bajo, esto es,
una cifra de 4.755, lo que dio lugar a una “acumulación” de solicitudes en los países de
origen. En Bélgica, se registró un aumento del número, que pasó de 9.468 (2004) a 13.916
(2008).55 Como consecuencia del elevado índice de menores no acompañados que solicitaron
asilo en Finlandia, también aumentó el índice de solicitudes de reagrupación familiar, con
7.424 solicitudes de este tipo registradas en 2008. En Hungría, aumentó el número de
solicitudes de reagrupación familiar presentadas en relación con el asilo y, debido a la nueva
legislación (que ampliaba el ámbito de aplicación del derecho a la reagrupación familiar), con
la reagrupación familiar, lo que conllevó, asimismo, un aumento del número de resoluciones
positivas. Irlanda recibió un total de 408 solicitudes de reagrupación familiar de titulares a
los que se había reconocido el estatuto de refugiado, lo que representó un aumento del 9,4%
con respecto a las cifras registradas en 2007. En Lituania, el número de personas a las que se
expidieron permisos de residencia temporal por razones de reagrupación familiar aumentó de
3.784 (2007) a 4.304 (2008).
Estonia y Alemania registraron un descenso del número de personas a las que se concedió la
reagrupación familiar. En Estonia, se produjo un descenso del número de permisos de
residencia, que pasaron de 1.572 (2007) a 1.380 (2008).56 Alemania registró un declive en
2008, en que el número anual de visados concedidos por razones de reagrupación familiar
descendió, y pasó de más de 85.000 (2002) a 30.766 (2008).57
55 El número de visados D expedidos con fines de reagrupación familiar representó el 52% del total de
visados D expedidos en 2008. 56 No obstante, la migración por motivos familiares siguió constituyendo el tipo de migración más importante en
Estonia en 2008. 57 Alemania también registró un descenso del 5% en la migración por motivos familiares. La razón de que se
produjera dicho descenso en Alemania se encuentra en la ampliación de la UE, pues los nacionales que anteriormente necesitaban un visado pasaron a ejercer su libertad de circulación en calidad de ciudadanos de la UE. Otra razón que explica ese importante descenso es que, para obtener un permiso de residencia, los
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En Francia, las cifras se mantuvieron estables y pasaron de 17.618 (2007) a 17.809 (2008).
En los Países Bajos, 26.900 de las 49.300 solicitudes de permisos de residencia presentadas
en 2008 estuvieron relacionadas con la reagrupación familiar.
Algunos Estados miembros suministraron información adicional sobre los principales países
de origen de los nacionales de terceros países que se acogieron a la reagrupación familiar. En
Bélgica, los nacionales de Marruecos (17%) y Turquía (7%) fueron los principales
beneficiarios de la reagrupación familiar en 2008. Los cinco principales países de origen en
Finlandia a efectos de reagrupación familiar, por orden decreciente, fueron Rusia, Somalia,
India, Iraq y Turquía.
4.6 Otros tipos de inmigración legal
En esta sección se describen los cambios políticos y legislativos realizados en 2008 a fin de
abordar otros tipos de inmigración legal. La primera sección (4.6.1) aborda los cambios
realizados en relación con la entrada y la residencia de estudiantes y trabajadores voluntarios;
la Sección 4.6.2 presenta los cambios introducidos en las normativas relativas a los nacionales
de terceros países que entran en el país en calidad de investigadores; y la Sección 4.6.3 se
centra en otros cambios de la legislación relativa a la inmigración legal.
4.6.1 Cambios en la legislación relativa a los estudiantes y a los trabajadores voluntarios Algunos Estados miembros adoptaron medidas políticas y legislativas encaminadas a
incentivar a los estudiantes extranjeros para que estudiaran en sus universidades, o a alentar a
los estudiantes que ya se encontraban en el país a quedarse y buscar empleo. Al parecer, tales
medidas estuvieron relacionadas principalmente con la transposición de la Directiva
2004/114/CE,58 que tenía por objetivo facilitar los procedimientos de admisión y entrada de
los estudiantes, los alumnos, los persona en prácticas no remuneradas y los voluntarios
procedentes de terceros países.
En Estonia, el recién adoptado proyecto de Ley de extranjería (que entró en vigor en 2010)
establecía el derecho de los estudiantes nacionales de terceros países a obtener permisos de
residencia para la realización de actividades de voluntariado en el marco de un programa de
cooperación o un proyecto de cooperación llevados a cabo por una organización de jóvenes
cónyuges nacionales extranjeros de personas que residían en Alemania estaban obligados a demostrar unos conocimientos básicos de alemán antes de entrar en el país.
58 Directiva 2004/114/CE, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:375:0012:0018:ES:PDF.
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reconocida por el Ministerio de Educación e Investigación. De forma similar, en Letonia, la
Comisión de Extranjería de la Saeima formuló recomendaciones relativas a la modificación
de la Ley de inmigración y encaminadas a simplificar los procedimientos de solicitud de
permisos de residencia por parte de los estudiantes extranjeros. Malta adoptó el Aviso legal
29, de enero de 2008, por el que permitía que el Departamento de Nacionalidad y Asuntos de
Emigración expidiera permisos de residencia a nacionales de terceros países inscritos en
cursos de enseñanza superior. Portugal adoptó la Ordenanza 208/2008, de 27 de febrero, que
también define los requisitos necesarios para conceder visados de residencia con fines de
estudio, intercambio de estudiantes, prácticas profesionales o servicios de voluntariado. En
Bélgica, el Gobierno inició la modificación de la Ley de extranjería a fin de transponer la
Directiva 2004/114/CE, y a tal efecto se creó un grupo de trabajo especial. De forma similar,
Estonia elaboró proyectos de modificación de su Ley de extranjería a la luz de la Directiva,
pero aclaró que las modificaciones no garantizaban la transposición de algunos artículos de
aplicación opcional, como el artículo 11, letra a), de la Directiva sobre la edad mínima y
máxima y el artículo 11, letra d), sobre los conocimientos de lengua, historia y estructuras
políticas y sociales. Polonia también adoptó medidas encaminadas a la transposición de la
Directiva, mediante la elaboración de un plan de acción sobre el modo de aplicar las
disposiciones de la Directiva. El plan de acción describía varios pasos para establecer visados
de estudiantes y documentos de residencia especiales.
Finlandia, Suecia y la República Checa adoptaron cambios destinados a facilitar el acceso
de estudiantes extranjeros que hubieran finalizado sus estudios en el Estado miembro. En el
contexto de modificaciones más amplias de la política de inmigración, la República Checa
suprimió la obligación impuesta a los estudiantes extranjeros de obtener un permiso de trabajo
antes de acceder a un empleo (durante los estudios o tras licenciarse en una universidad
checa). En Finlandia, se adoptaron, asimismo, medidas encaminadas a mejorar la entrada de
los estudiantes extranjeros en el mercado de trabajo nacional.
Finlandia también digitalizó sus procedimientos de tramitación de las solicitudes presentadas
por los estudiantes nacionales de terceros países. Esa medida aceleró considerablemente el
procedimiento de solicitud y favoreció que un mayor número de estudiantes presentaran una
solicitud. De forma similar, el número de estudiantes extranjeros que estudiaban en Francia
siguió aumentando en 2008, en parte debido a los métodos utilizados para promover las
universidades francesas en el extranjero. Dos organizaciones —EduFrance y
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CampusFrance— cuentan con más de 100 oficinas en 75 países, encargadas de promover la
enseñanza superior francesa y ofrecer asesoramiento e información.
Además de los cambios citados, Austria redujo en un 50% las tasas universitarias impuestas a
los estudiantes de terceros países, que se fijaron en 363 euros trimestrales. Por consiguiente,
se previó que aumentaría la afluencia de estudiantes procedentes de terceros países. En
Francia, los estudiantes de terceros países tienen la posibilidad de obtener una beca de
estudios del Gobierno. En 2008, 18.398 estudiantes extranjeros recibieron dicha beca. En la
misma línea, en Grecia, el Defensor del Pueblo recomendó la concesión de becas a los
estudiantes extranjeros. En Finlandia, la enseñanza para los estudiantes extranjeros (al igual
que para los nacionales) es gratuita.
En cambio, Bélgica e Irlanda adoptaron medidas encaminadas a imponer a los estudiantes
extranjeros requisitos más estrictos en materia de residencia y empleo. Bélgica, para reducir
la cantidad de visados falsificados que se introducían en el sistema, anunció que aumentaría el
número de funcionarios públicos competentes para expedir visados en las oficinas
diplomáticas (y de manera específica en Kinshasa y Casablanca). En la actualidad, solo se
encomienda esta labor a un único funcionario al año. En Irlanda, se propuso establecer
requisitos que obligaran a los estudiantes nacionales de países no pertenecientes al Espacio
Económico Europeo a registrarse en la Policía Nacional de Inmigración (GNIB) cuando
ejercieran un empleo remunerado. El nuevo sistema propuesto impondría de hecho a los
estudiantes nacionales de países no pertenecientes al Espacio Económico Europeo el requisito
de trabajar para un único empresario cada vez. En Finlandia, se debatió si las medidas
encaminadas a facilitar la residencia de los estudiantes extranjeros podían dar pie a la
comisión de abusos. En los Países Bajos, un cambio de procedimiento, que se hizo efectivo a
partir del 1 de agosto de 2008, dispuso que ya no era necesario que los estudiantes extranjeros
presentaran su solicitud ante las instituciones ministeriales, sino que podían hacerlo a través
de la institución de enseñanza.
4.6.2 Cambios en la legislación relativa a los investigadores Italia, Luxemburgo, Malta, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia
adoptaron legislación por la que se transponían las disposiciones de la Directiva
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2005/71/CE,59 relativa a la admisión de nacionales de terceros países a efectos de
investigación científica (Directiva “investigadores”). Alemania había incorporado la
Directiva en el derecho interno el 27 de septiembre de 2007, mediante la Ley sobre la
aplicación de las Directivas de la UE sobre residencia y asilo. A principios de 2008, más de
100 organizaciones de investigación ya habían solicitado acuerdos de acogida. Sin embargo, a
finales de ese mismo año, solo 101 investigadores de terceros países eran titulares de un
permiso de residencia en Alemania, lo que constituía una cifra considerablemente inferior de
la prevista en el momento de la aplicación de la Ley. Además, Francia estableció un nuevo
permiso de residencia para los investigadores. En Estonia y Lituania, se concedió a los
investigadores derechos especiales para que sus familias pudieran residir con ellos durante el
periodo de su investigación en el Estado miembro (para obtener información adicional, véase
también la Sección 4.5).
4.6.3 Oros tipos de inmigración legal Grecia y Reino Unido modificaron su legislación relativa a la residencia de los nacionales de
terceros países que solicitaban la entrada con fines de matrimonio. Reino Unido empezó a
adoptar salvaguardias encaminadas a proteger a las personas contra el matrimonio forzado.
Entre otras medidas, se elevó la edad mínima para presentar una solicitud de 18 a 21 años, se
exigió a los cónyuges extranjeros que celebraran un acuerdo para aprender inglés antes de
entrar y se estableció la facultad de revocar el permiso de residencia cuando existieran
pruebas de que el matrimonio se había celebrado de forma fraudulenta. En Grecia, el
artículo 45.1 de la Ley 3731, adoptada en 2008, establece que los nacionales de terceros países
cuyos cónyuges (que también sean nacionales extranjeros) hayan retornado o vivan en el
extranjero tendrán derecho a obtener un permiso de residencia autónomo, de una duración de
un año, en los siguientes casos: a) si se ha emitido una resolución de divorcio o de anulación
del matrimonio; o b) si existen circunstancias de especial dificultad, como, por ejemplo, que
un miembro de la familia sea víctima de violencia intrafamiliar durante el matrimonio.
España, Letonia y Polonia celebraron acuerdos con terceros países para favorecer la entrada
y la admisión de inmigrantes de determinados terceros países. Letonia firmó un memorando
de entendimiento con los Estados Unidos relativo al programa de exención de visado de los
59 Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005, relativa a un procedimiento específico de
admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:289:0015:0022:ES:PDF.
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Estados Unidos y a las medidas relacionadas de seguridad reforzada. Letonia también firmó
un acuerdo con el Gobierno de Nueva Zelanda por el que se establecía un “régimen de
vacaciones combinadas con trabajo”, que simplificaría los procedimientos para los jóvenes
que viajaran al Estado miembro por un plazo de tiempo limitado. España firmó con Perú,
Ecuador y Senegal un acuerdo de cooperación con el Cluster de Empresas Pesqueras en
Países Terceros (CEPPT) para la capacitación y la integración profesional de los trabajadores
marítimos extranjeros. En cambio, la República Eslovaca puso fin a un acuerdo firmado
anteriormente con Ucrania sobre el empleo mutuo de los ciudadanos de sus respectivos
países. En febrero de 2008, Polonia amplió de tres a seis meses el periodo en el que los
nacionales de terceros países podían trabajar sin disponer de un permiso, en favor de los
ciudadanos de Ucrania, Bielorrusia y Rusia.
4.6.4 Datos estadísticos sobre la inmigración legal En total, nueve Estados miembros facilitaron datos cuantitativos sobre aspectos relacionados
con la inmigración legal.
España, Irlanda y la República Checa suministraron datos generales sobre la población de
nacionales de terceros países registrados. En la República Checa, existía una población de
438.301 extranjeros registrados, entre los que se incluían ciudadanos de la UE y del Espacio
Económico Europeo, de los que un 30,1% (131.965 personas) eran nacionales de Ucrania. El
segundo y tercer grupo de nacionales de terceros países, en orden de importancia, estaban
formados por los ciudadanos de Vietnam (60.258 personas) y Rusia (27.176 personas). Los
nacionales de Vietnam también fueron el grupo que creció más rápidamente en 2008, y la
población de personas migrantes procedentes de este país registró un aumento del 18,3% con
respecto a las cifras de 2007. La población de nacionales de Ucrania registró un aumento del
4,3%, y la de Rusia aumentó un 16,6%. En Irlanda, los ciudadanos de terceros países no
pertenecientes al Espacio Económico Europeo que deseen residir durante un periodo superior
a tres meses deben inscribirse en la Policía Nacional de Inmigración (GNIB) para obtener un
certificado de registro; en 2008, se expidieron 164.344 certificados de registro (entre registros
nuevos y renovaciones). En España, el número de nacionales de terceros países titulares de
un permiso de residencia válido ascendió a 2.679.270 en diciembre de 2008: el 36% eran
residentes con carácter permanente, mientras que el 33% recibieron un permiso de trabajo y
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de residencia, el 19% permiso de residencia temporal60 y el 13% eran miembros de la familia
de nacionales de la UE.
Francia, Finlandia, Hungría, los Países Bajos, la República Eslovaca y Polonia facilitaron
datos sobre el número y la nacionalidad de los estudiantes de terceros países registrados en
2008. En Francia, había aproximadamente 164.700 nacionales de terceros países registrados
en 2008. Los países del norte de África y del África subsahariana constituían casi la mitad de
esa cifra (46,6%), si bien la población de estudiantes procedentes de esos países ha
descendido en los dos últimos años. Los estudiantes procedentes de Asia y Oceanía
constituían el 15% de los estudiantes nacionales de terceros países (lo que representaba un
aumento del 3,8% con respecto al año anterior); los estudiantes de América representaban el
7,6% de los estudiantes; y los de Oriente Próximo y Oriente Medio representaban el 5,6%.
Finlandia recibió 4.832 solicitudes de permisos de residencia para fines de estudio; los
estudiantes de países no pertenecientes al Espacio Económico Europeo procedían
principalmente de Rusia (902 personas), China (690 personas), Nigeria (338 personas), Nepal
(246 personas) y los Estados Unidos (221 personas). En Hungría, el número de estudiantes
nacionales de terceros países que participaron en la enseñanza superior ascendió a 15.459, de
los que 6.955 eran estudiantes nacionales de terceros países. Los Países Bajos suministraron
datos sobre el número de solicitudes de residencia provisional, y la proporción fue la
siguiente: de las 49.300 solicitudes de residencia concedidas en 2008, 8.300 se concedieron a
estudiantes. En Polonia, durante el curso 2008/2009, el 60% de los estudiantes inscritos en
instituciones de la enseñanza superior eran extranjeros. Por ejemplo, en noviembre de 2008,
un total de 4.874 extranjeros estaban estudiando en departamentos de las universidades de
medicina. De esa cifra, 867 eran estudiantes procedentes de los Estados Unidos, 532
procedían de Taiwán y 371 de Canadá. En la República Eslovaca, 267 nacionales de terceros
países eran titulares de un permiso de residencia temporal con fines de estudio en 2008. Con
respecto a otras categorías de nacionales de terceros países a los que se concedió un permiso
de residencia en relación con otras formas de inmigración legal, 116 nacionales de terceros
países recibieron un permiso para participar en actividades deportivas, 10 para actividades de
investigación, 92 para actividades especiales previstas en los tratados internacionales, 1 para
actividades artísticas, 24 para actividades docentes y 14 para la realización de prácticas.
60 Los permisos de residencia temporal incluían permisos de residencia concedidos por razones no lucrativas,
con fines de reagrupación familiar y por circunstancias excepcionales.
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4.7 Integración
En esta sección se resumen las medidas adoptadas en 2008 en materia de integración en
Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
Hungría, Italia, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia, divididas en
los siguientes puntos: Desarrollos legislativos e institucionales (Sección 4.7.1), Programas y
estrategias adoptados en los Estados miembros (Sección 4.7.2), Requisitos lingüísticos para la
integración (Sección 4.7.3), Integración de las personas migrantes en los mercados de trabajo
nacionales (Sección 4.7.4) e Igualdad de trato a efectos de integración (Sección 4.7.5).
4.7.1 Desarrollos legislativos e institucionales Se produjeron desarrollos en materia de integración en Finlandia y la República Checa. En
la República Checa, la competencia de coordinar la aplicación de la Estrategia de
integración de los nacionales extranjeros en el territorio de la República Eslovaca se
transfirió, en 2008, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales al Ministerio del Interior,
con objeto de consolidar las políticas de integración y de inmigración en un único organismo.
Ese cambio fue acompañado del establecimiento de una serie de nuevos objetivos en el
programa de integración, que incluían, entre otros, una mayor sensibilización general de todas
las partes interesadas que participan en el proceso de integración, en particular los ministerios,
las organizaciones no gubernamentales y el mundo académico, así como la creación de
centros de integración y la promoción de la cooperación directa entre el Ministerio del
Interior y los municipios. En Finlandia, la Reforma Organizativa llevada a cabo en 2008 dio
lugar a la creación de una nueva unidad encargada de la integración de los nacionales de
terceros países en el Departamento de Migración dependiente del Ministerio del Interior, a
fin de promover un enfoque coordinado y la responsabilidad compartida en las cuestiones de
integración. Para aplicar la reforma, se hizo hincapié en la cooperación entre diferentes
ministerios, como el Ministerio de Trabajo a fin de promover la inmigración laboral.
Tuvieron lugar desarrollos legislativos en Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,
Luxemburgo y los Países Bajos. En Grecia, se presentó un proyecto de ley que contenía
disposiciones relativas a la integración de las personas migrantes de segunda generación. En
Hungría, la nueva Ley de asilo introdujo cambios relativos a la acogida de los solicitantes de
asilo, como, por ejemplo, la creación de un centro de preparación para la integración
encargado de ayudar a las personas a iniciar una nueva vida, con cursos gratuitos de
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
capacitación lingüística para aprender la lengua húngara, un examen del idioma, apoyo para la
traducción, subsidios de los gastos de manutención y diversos tipos de subsidios de vivienda.
En Bélgica y Eslovenia se aprobaron decretos relativos a la inclusión social de las personas
migrantes nacionales de terceros países. En Bélgica, el Gobierno valón aprobó dos decretos
sobre planes de cohesión social en las ciudades y los municipios. Dichos planes forman parte
de una política regional más amplia tendente a apoyar a los municipios que deseen promover
la cohesión social. En Eslovenia, se elaboró un Decreto sobre la integración de los
extranjeros que establece métodos y requisitos para la inclusión de los nacionales de terceros
países que disponen de un permiso de residencia, en la vida cultural, económica y social del
país.
En Letonia y Portugal, entró en vigor la normativa por la que se establecían normas
específicas relativas a la financiación pública de las acciones que entraban dentro del ámbito
de aplicación del Fondo Europeo para la Integración. En España, el alcance de la
financiación asignada a la integración de los nacionales de terceros países registró un aumento
considerable, pues el Gobierno destinó 200 millones euros a la acogida y la integración de las
personas migrantes en el marco del Fondo de apoyo para la acogida e integración de
inmigrantes, que tenía por objetivo fortalecer la educación de los inmigrantes a través de
comunidades autónomas y los municipios. El 55% de ese importe se asignó a la acogida y la
integración, y el resto se destinó a la asistencia educacional. Los principales ejes de actuación
de este fondo eran la acogida, la educación, el empleo, la vivienda, los servicios sociales, la
salud, la infancia y la juventud.
En lo que respecta a la imposición de multas por incumplir el requisito de participar en los
programas de integración, Bélgica y los Países Bajos modificaron su política. En Bélgica, el
Gobierno flamenco decidió que se sustituirían por multas administrativas las sanciones
penales impuestas a los nacionales de terceros países que tenían la obligación de participar en
un programa de integración y la incumplían. En los Países Bajos, en la actualidad se permite
que los municipios impongan una multa de un importe máximo de 500 euros si el nacional de
tercer país no participa en el programa de integración en el periodo de tiempo máximo
establecido de cuatro semanas.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
4.7.2 Programas y estrategias adoptados en los Estados miembros Alemania, Austria, Estonia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, la República
Checa y Suecia elaboraron en 2008 programas y estrategias de integración nacional. En
Austria, el Ministerio del Interior presentó una estrategia de integración en la que se
proponía la adopción de medidas en los ámbitos pertinentes para dar seguimiento a las
recomendaciones de los expertos nacionales. En la República Checa, debido a los problemas
que se plantearon con motivo de los despidos realizados durante la crisis financiera, el
Ministerio del Interior inició y financió los “Nuevos proyectos de integración” en
determinados municipios, con objeto de lograr la participación de las autoridades regionales y
locales en la aplicación de política de integración de personas migrantes. En Estonia, se
aprobó en abril de 2008 el Plan estonio de integración 2008-2013, que constituía la base de la
política de integración nacional. El plan, que consiste en aproximadamente 200 actividades,
hace más hincapié en las necesidades específicas de diversos grupos destinatarios a la hora de
planificar las intervenciones y define la función de los municipios locales en el proceso de
integración. En Alemania, se publicó una versión del Diseño de un curso de integración
nacional, tras la revisión de la anterior Ordenanza sobre cursos de integración. Esta versión
revisada incluía la posibilidad de repetir el curso y establecía la prueba normalizada. En
Irlanda, el Ministro de Integración lanzó una Declaración sobre integración y gestión de la
diversidad titulado “Migration Nation” [Nación de migración], que establecía la futura
dirección que habría de seguir la política de integración nacional e incluía los siguientes
cuatro principios fundamentales: 1) un enfoque asociativo; 2) un enfoque integral de la
prestación de los servicios; 3) un vínculo sólido entre la política de integración y unas más
amplias medidas estatales de inclusión social; y 4) un compromiso de mecanismos de
prestación de servicios locales efectivos. En Luxemburgo, la Ley de 16 de diciembre de 2008
sobre la acogida y la integración de extranjeros preveía la adopción de un Plan nacional
plurianual de integración y de lucha contra la discriminación. En Portugal, se puso en
marcha un Plan de acción nacional en favor de la inclusión 2008-2010, y se elaboró el
Informe de aplicación del Plan de integración de los inmigrantes 2008, que revisaba los
avances realizados. En Suecia, el Gobierno presentó una Estrategia de integración coherente
para el periodo 2008-2010. Dicha estrategia, titulada “Empoderamiento frente a exclusión:
estrategia del Gobierno en favor de la integración” se centra principalmente en el modo de
estimular tanto la demanda como la oferta del mercado de trabajo, la excelencia y la
equivalencia en los centros de enseñanza y unas mejores condiciones para los empresarios. En
Reino Unido, el Departamento de las Comunidades y del Gobierno Local publicó un informe
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
del Gobierno titulado “Managing the Impacts of migration: a cross government approach”.61
Dicho informe se elaboró para dar seguimiento a las recomendaciones de la Comisión sobre
Integración y Cohesión, que hacían hincapié en la importancia de responder a las necesidades
tanto de las personas migrantes como de la comunidad de acogida de un modo adaptado a la
especificidad local.
La República Eslovaca trabajó a fondo en la preparación y las consultas relativas al primer
proyecto de Diseño nacional de la integración de los nacionales de terceros países. Esta
actividad se llevó a cabo en cooperación con representantes de la administración del Estado,
las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones de personas migrantes y los círculos
académicos. Para apoyar la elaboración de este Diseño Nacional de integración de los
nacionales de terceros países, el Departamento de Migración e Integración dependiente del
Ministerio de Trabajo, Asuntos Sociales y Familia estableció cinco grupos de trabajo
diferentes que abordaron cuestiones relacionadas con la legislación y la residencia, el empleo
y el acceso al mercado de trabajo, la atención sanitaria y la seguridad social, la educación y la
vivienda.
En Alemania, se celebró en noviembre de 2008 la tercera Cumbre sobre Integración. Esta
cumbre anual, que se celebró por primera vez en 2006, se estableció con el fin de encontrar
una base común para las diversas iniciativas en materia de integración adoptadas por el
Gobierno federal, los Länder, las autoridades locales y la sociedad civil. En marzo de 2008,
tuvo lugar en Berlín la tercera sesión plenaria de la Conferencia Alemana sobre el Islam. El
objetivo de la Conferencia sobre el Islam es mejorar la integración religiosa y social de la
población musulmana de Alemania. En la Conferencia de 2008, se debatió y se acordó, entre
otras cuestiones, que la integración exigía que los musulmanes aprendieran la lengua alemana
y respetaran el sistema jurídico alemán. Además, acordó que se incluyera la educación
religiosa para los musulmanes en el plan de estudios de la enseñanza pública.
En Irlanda, el estudio corrió a cargo de la Consejería de Inmigración de Irlanda y se tituló
“Getting on: from migration to integration – Chinese, Indian, Lituanian y Nigerian Migrants’
experiences in Irlanda” [En marcha: de la migración a la integración. Experiencias de las
personas migrantes chinas, indias, lituanas y nigerianas en Irlanda], con el objetivo de
61 Department for Communities y Local Government (DCLG) (2008). Managing the Impacts of Migration: A
Cross-Government Approach [La gestión de las repercusiones de la migración: un planteamiento interministerial].
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
proporcionar un análisis comparativo de experiencias que pudieran contribuir a la adopción de
futuras decisiones políticas.
4.7.3 Requisitos lingüísticos para la integración Alemania, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo, Malta, los Países
Bajos, la República Checa y Suecia elaboraron políticas relativas a los requisitos
lingüísticos para la integración. En la República Checa, se creó un grupo de trabajo
interministerial encargado de abordar la cuestión del examen lingüístico de los nacionales de
terceros países que solicitaran un permiso de residencia.62 Dicho grupo elaboró un documento
titulado “El sistema de clases y exámenes para los extranjeros como requisito para la
concesión de un permiso de residencia permanente”, que el Gobierno aprobó en mayo de
2008. Además, se llevó a cabo una campaña destinada a informar a los nacionales de terceros
países sobre las nuevas obligaciones y sobre el sistema de exámenes. En Estonia, el Gobierno
aprobó un plan de estudios nacional para los centros preescolares que preveía actividades en
lengua estonia para los niños a partir de 4 años de edad cuya lengua materna no fuera el
estonio. El Plan de integración, adoptado en 2008, establecía cursos de estonio gratuitos para
los solicitantes de la ciudadanía y mantenía los cursos gratuitos sobre la Constitución y la Ley
de ciudadanía. Con arreglo al plan, se impartirían anualmente clases gratuitas a 1.500
personas, y los nuevos centros de enseñanza y guarderías participarían en el programa de
inmersión lingüística. En Francia, tras la adopción de la nueva legislación, se fueron
estableciendo paulatinamente en los países de residencia procedimientos para la evaluación y
la formación de la lengua y los valores franceses a efectos de la obtención de un visado con
fines de reagrupación con la familia y los cónyuges franceses. En lo que respecta a los cursos
de integración, Alemania registró un aumento del número de participantes en cursos de
integración, que pasó de 114.000 en 2007 a 121.000 en 2008, y un 66,7% de participantes
fueron mujeres. En Irlanda, la cuestión de los cursos de inmersión lingüística, en las que se
proporcionaba a los estudiantes recién llegados clases de idioma intensivas antes de
incorporarse a una clase normal, suscitó controversia. A fin de mejorar la provisión de nuevas
62 Siguió a la modificación de la Ley sobre la residencia de los extranjeros de 2007, que imponía nuevos
requisitos a los nacionales de terceros países que solicitaban la residencia permanente. Desde el 1 de enero de 2009, los nacionales de terceros países tienen que demostrar su conocimiento de la lengua checa a fin de obtener un permiso de residencia permanente. En relación con este nuevo requisito, se ha establecido un nuevo sistema de exámenes de idiomas para que los nacionales de terceros países puedan certificar su conocimiento de la lengua checa.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
plazas a los menores migrantes, se establecieron centros de enseñanza aconfesionales.63
Además, el grupo multiconfesional Educate Together abrió 12 nuevas escuelas primarias. En
Luxemburgo, la Ley de acogida e integración de extranjeros de 16 de diciembre de 2008
constituyó el tercer elemento de una más amplia reforma política de integración. En el marco
de dicha ley, se pidió al Gobierno que organizara cursos de instrucción lingüística y cívica y
que adoptara medidas de integración social y económica. En Malta, en junio de 2008 se puso
en marcha el proyecto COPE, que aseguraba que los posibles beneficiarios de protección
internacional empezaran a adquirir los conocimientos lingüísticos necesarios para integrarse
en la sociedad lo antes posible. Esa formación continuaba en centros de acogida abiertos, en
los que las clases las imparten principalmente organizaciones voluntarias.
En los Países Bajos, en 2008 entró en vigor una Ley de integración cívica modificada que
permitía a los municipios ofrecer estructuras de integración cívica, que incluían cursos de
idiomas, a todos los nacionales de terceros países que tenían obligación de participar en los
programas de integración cívica.64 Se calculó que en 2008 se propusieron más de 30.000
estructuras de integración cívica, aunque el periodo objetivo (2007-2011) se proponía ofrecer
47.000 estructuras de integración anuales. En Suecia, el Gobierno presentó planes para
adoptar un proyecto piloto que instauraba un sistema de gratificaciones especiales para las
personas migrantes recién llegadas que cumplieran el objetivo de adquirir los conocimientos
de sueco dentro del plazo fijado. El propósito del sistema de gratificaciones es fortalecer los
incentivos para aprender el idioma.
4.7.4 Integración de las personas migrantes en los mercados de trabajo nacionales En numerosos Estados miembros (España, Estonia, Grecia, Italia, Malta y Portugal), la
promoción de la inserción en el mercado de trabajo se consideró una cuestión importante para
la integración de los inmigrantes. En Estonia, el Plan de integración estableció programas de
formación multicultural e intercambio de mano de obra para el sector público y los centros de
enseñanza, así como proyectos de actividades conjuntas para adultos. En Grecia, las
iniciativas estuvieron encaminadas a proteger y asegurar la aceptación social de las personas
migrantes, brindando oportunidades de empleo y acceso al mercado de trabajo. En Italia, el
63 Los centros de enseñanza aconfesionales son aquellos que no están dirigidos por ninguna religión en
particular. 64 La estructura de integración cívica prepara al nacional de un tercer país que tiene la obligación de participar
en un programa para el examen de integración cívica y para el examen de Estado en neerlandés como segundo idioma e implica, como mínimo, seguir un curso de integración cívica y pasar el examen correspondiente, que es gratuito.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Consejo Nacional para la Economía y el Trabajo presentó el quinto informe sobre los
“Indicadores de la integración de los inmigrantes en Italia”, que ponía de manifiesto que los
requisitos para la integración social eran más eficaces en contextos regionales en los que el
desarrollo económico y las carencias de mano de obra eran más elevados. Malta trató de
fomentar y facilitar el acceso al empleo de los residentes en centros abiertos. Portugal aprobó
la normativa por la que se establecía el programa para la Integración Profesional de Médicos
Inmigrantes, que tenía por objetivo la integración de 150 médicos migrantes en el Servicio
Nacional de Salud.65 En el programa participaron diferentes asociados, entre ellos el
Ministerio de Sanidad y el Servicio Jesuita a Refugiados. En España, se concedieron
subvenciones a las autoridades locales y a las organizaciones no gubernamentales con el fin
de organizar programas que favorecieran la integración social y laboral de los inmigrantes, los
solicitantes de asilo, los apátridas y las personas acogidas con arreglo al régimen de
protección temporal y otros acuerdos de protección subsidiaria.
4.7.5 Igualdad de trato a efectos de integración En Estonia, Irlanda, Portugal, la República Checa y Suecia se adoptaron una serie de
medidas de lucha contra la discriminación. En Estonia, el Parlamento aprobó la Ley de
igualdad de trato, que incorporaba en el derecho estonio la Directiva 2000/43/CE del
Consejo, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas
independientemente de su origen racial o étnico, y la Directiva 2000/78/CE del Consejo,
relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la
ocupación. En Irlanda, se publicaron estudios de investigación que ponían de relieve los
grados de discriminación subjetiva que sentían las personas migrantes. Una de las principales
conclusiones de los estudios fue que las personas migrantes ocupan una posición de
desventaja con respecto a los nacionales en el mercado de trabajo, ya que se ven expuestas a
un mayor riesgo de desempleo y son objeto de discriminación en el acceso al empleo. En
Suecia, el 5 de junio de 2008, se aprobó el nuevo Proyecto de ley de lucha contra la
discriminación, que refundía en un único acto legislativo las leyes vigentes en esa materia.
Grecia, Hungría y Polonia adoptaron políticas y/o normativas encaminadas a favorecer un
mejor acceso de las personas migrantes a los servicios de integración públicos y sociales. En
65 También se aprobó en 2008 una normativa sobre el procedimiento de registro de las titulaciones extranjeras,
que se consideró una medida fundamental para la racionalización del acceso al trabajo y el reconocimiento de las cualificaciones.
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Grecia, en febrero de 2008, el Defensor del Pueblo dirigió al Ministro de Educación una
recomendación de conceder becas nacionales a los menores migrantes. En Hungría, se
aprobó en 2008 una modificación al Decreto del Gobierno de 2001 sobre las subvenciones del
Estado a la vivienda, por el que se concedía a los jóvenes y a las “personas beneficiarias de
prestaciones sociales” créditos preferenciales y prestaciones para comprar una vivienda. La
modificación amplió el ámbito de aplicación de ese decreto a los refugiados y a los
beneficiarios de protección subsidiaria. En Polonia, desde mayo de 2008, los titulares del
estatuto de protección subsidiaria tenían derecho a participar en el Programa de integración
personal, en el marco del cual se concede a una persona y a su familia asistencia en forma de
prestaciones financieras de subsistencia y destinadas a cubrir los gastos relacionados con el
estudio de la lengua polaca, con el pago del seguro sanitario y con la prestación de
asesoramiento especializado.
4.8 Adquisición de la nacionalidad
En esta sección se describen los desarrollos que tuvieron lugar en 2008 en relación con las
políticas relativas a la adquisición de la nacionalidad. Entre otros, se incluyen las
modificaciones legislativas e institucionales llevadas a cabo por los Estados miembros
(Sección 4.8.1), así como los programas y estrategias (Sección 4.8.2) en materia de
adquisición de la nacionalidad. En esta sección se describen, asimismo, los datos y tendencias
(Sección 4.8.3) relativos a la adquisición de la nacionalidad en los Estados miembros.
4.8.1 Desarrollos legislativos e institucionales Alemania, España, Estonia, Grecia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos y Polonia
adoptaron legislación relativa a la adquisición de la nacionalidad. Esos desarrollos legislativos
fueron de diverso tipo y se refirieron tanto a la adopción de disposiciones que facilitaban la
adquisición de la nacionalidad (España, Estonia, Grecia y Polonia), como a la restricción de
oportunidades mediante la imposición de requisitos adicionales (Alemania, Luxemburgo y
los Países Bajos).
La adquisición de la nacionalidad se facilitó en Grecia mediante modificación del Código de
Nacionalidad griego de 2004, adoptado en virtud de la Ley 3731/2008, que contenía
disposiciones encaminadas a facilitar el procedimiento de adquisición de la nacionalidad de
los nacionales de terceros países descendientes de griegos y a conceder prestaciones
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
adicionales a los miembros de su familia. En Polonia, se adoptó una resolución por la que se
aprobaba la Ley de nacionalidad polaca, que establecía normas y requisitos generales para la
obtención y la revocación (y la confirmación de la concesión o de la revocación) de la
nacionalidad polaca. La nueva ley se basaba en el Convenio Europeo sobre la Nacionalidad,
en particular la disposición que reconocía el derecho de toda persona a poseer una
nacionalidad. Además, estableció la restitución de la nacionalidad polaca, con objeto de
ajustarse al deseo de numerosos antiguos ciudadanos polacos que habían perdido la
nacionalidad por razones políticas.66 En España, a finales de 2008, entró en vigor la
Ley 52/2007, de 26 de diciembre de 2007, conocida como la Ley de memoria histórica,67 por
la que se reconocía la situación de las personas que habían sido víctimas de persecución o
violencia durante la guerra civil española. Dicha ley contenía importantes disposiciones
relativas a la nacionalidad y establecía la posibilidad de optar a la nacionalidad española para
las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español y los nietos de quienes
perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad española como consecuencia del exilio.
Luxemburgo informó del plazo mínimo en el que una persona debía residir en un Estado
miembro en la Ley de 23 de octubre de 2008, que estipulaba que un aspirante a la adquisición
de la nacionalidad debía llevar residiendo un mínimo de siete años, que debían ser
consecutivos e inmediatamente anteriores a la solicitud, y debía aportar la prueba de haber
adquirido una integración suficiente, como, por ejemplo, la posesión de conocimientos
lingüísticos y la participación en cursos de educación para la ciudadanía. Los Países Bajos
adoptaron un proyecto de ley en virtud del cual los solicitantes de la nacionalidad neerlandesa
debían firmar una declaración de compromiso en el marco de la ceremonia de adquisición de
la nacionalidad.
En Alemania y Estonia se impusieron pruebas de adquisición de la nacionalidad. En
Estonia, se establecieron los cursos preparatorios gratuitos para pasar el examen previsto en
la Constitución y en la Ley de ciudadanía. Además, se aprobó el Reglamento 143, que renovó
el procedimiento de examen previsto para los solicitantes de la nacionalidad en la
Constitución y en la Ley de ciudadanía. Dicha ley establecía nuevos modelos de examen que
se enfocarían de un modo más práctico y abordarían el desarrollo y la aplicación de la
Constitución en la vida diaria, así como unos conocimientos básicos de los conceptos y 66 En las décadas de 1950 y 1960, una serie de ciudadanos polacos quedaban privados de su nacionalidad por
razones políticas si “infringían la obligación de lealtad a la República Popular de Polonia” o si se consideraba que su actitud “socavaba los intereses de la República Popular de Polonia”.
67 Ley por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.
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principios jurídicos. Alemania instauró en julio de 2008 una prueba de alcance nacional cuya
superación constituía un requisito previo para la obtención de la nacionalidad. Dicha prueba
consistía en preguntas sobre el modo de vida jurídico y social, y, para superarla, los
solicitantes debían responder correctamente en una hora 17 de las 33 preguntas de respuestas
múltiples.
Con respecto al pago de tasas para la solicitud de la nacionalidad, se realizaron
modificaciones en Irlanda y Letonia. En Irlanda, el coste para los solicitantes mayores de
edad aumentó de 630 euros a 950 euros. En Letonia, el 6 de diciembre de 2008 entró en vigor
el Reglamento sobre la tasa del examen realizado en el marco del procedimiento de solicitud
de la nacionalidad.
En Bélgica, Italia, Finlandia, Lituania, los Países Bajos y la República Checa, se estaban
negociando modificaciones o propuestas legislativas. En el Acuerdo del Gobierno de 2008 en
Bélgica, el Gobierno expresó su intención de modificar el Código de Nacionalidad belga y de
conferirle un carácter más “neutral” en lo referente a la migración, limitando la adquisición de
la nacionalidad a las personas inscritas en el “Registro de la Población del Registro de
Extranjeros”. Esa medida implicaba, por ejemplo, que los hijos mayores de edad nacionales
de terceros países que vivieran en otro país, pero cuyos padres fueran belgas, ya no tendrían
derecho a adquirir la nacionalidad belga. En Finlandia, se inició en octubre de 2008 una
reforma de la Ley de nacionalidad que tenía por objetivo aumentar la cohesión y la
integración social de los nacionales de terceros países con residencia permanente, y permitió
una mayor flexibilidad para la adquisición y atribución de la nacionalidad finlandesa. En
Lituania, los debates de 2008 se centraron en la cuestión de la doble nacionalidad. En abril de
2008 se presentó un proyecto de Ley de nacionalidad al Parlamento, que lo aprobó en julio de
ese mismo año. En los Países Bajos, se presentó un proyecto de ley que tenía por objetivo
limitar la doble o múltiple nacionalidad.
Alemania adoptó normas relativas a la derogación de la concesión de nacionalidad. La
modificación de la Ley de nacionalidad, que se adoptó el 13 de noviembre de 2008, facultó a
las autoridades a derogar una resolución de concesión de nacionalidad si esta se hubiera
adquirido sobre la base de un elemento de prueba fraudulento.
Con respecto a los desarrollos institucionales de 2008, en Hungría se modificaron las normas
constitucionales y operacionales del Ministerio de Justicia y Fuerzas de Seguridad, y las
funciones relacionadas con las solicitudes de nacionalidad, que anteriormente asumía el
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Secretario de Estado para el Derecho Público, se traspasaron al Secretario de Estado para el
Derecho de la Unión Europea.
4.8.2 Campañas y programas de desarrollo de las políticas relativas a la adquisición de la nacionalidad
Estonia, Polonia y Reino Unido adoptaron nuevos programas y campañas en relación con la
nacionalidad. En Estonia, la Oficina del Ministro de Población y Asuntos Étnicos organizó
una campaña informativa titulada “Gente diversa, una nación”, a fin de poner de relieve la
necesidad de integrar a los nuevos ciudadanos. En Reino Unido, se publicó un Libro Verde
sobre “El camino hacia la nacionalidad”, en el que se describían las tres vías siguientes: 1) la
“vía del trabajo”, dirigida a los trabajadores cualificados y altamente cualificados; 2) la “vía
de la familia”, dirigida a quienes se unen a personas que ya disfrutan de una residencia
permanente o que son ciudadanos británicos; y 3) la “vía de la protección”, dirigida a las
personas a las que se concede el estatuto de refugiado o protección humanitaria. En virtud del
nuevo régimen, todas las personas migrantes, salvo aquellas que se acojan a la vía de la
protección, deben ajustarse a las tres fases principales (residencia temporal, “nacionalidad
provisional” y nacionalidad británica o residencia permanente) para demostrar su compromiso
continuo con Reino Unido y para apoyar su integración. En Polonia, en marzo de 2008 entró
en vigor la “Carta Polaca”, que proporcionaba una serie de derechos a los nacionales de
terceros países, como, por ejemplo, el derecho a obtener de forma gratuita un visado de
residencia de larga duración y a realizar actividades económicas en las mismas condiciones
que los nacionales.68
4.8.3 Casos de adquisición de la nacionalidad en 2008 Alemania, Austria, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Malta, los Países
Bajos, Polonia, la República Checa y la República Eslovaca suministraron datos sobre el
número de personas que solicitaron la adquisición de la nacionalidad.
Con respecto al número de concesiones de nacionalidad en 2008, la cifra varió entre 594
(Malta) y 108.131 (Francia).69 En cuanto a las solicitudes de nacionalidad, en 2008
68 Cabe señalar que solo pueden solicitar la Carta los ciudadanos de los 15 países de la antigua Unión Soviética,
pero que esta no se aplica a los nacionales polacos que residen en otros países del mundo. La concesión de la Carta Polaca no implica automáticamente la concesión de la nacionalidad polaca ni de un permiso de establecimiento en el territorio de Polonia.
69 Esta información se refiere únicamente a los Estados miembros que proporcionaron datos sobre la concesión de la nacionalidad, a saber, Eslovaquia, Estonia, Francia, Malta y Polonia.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
solicitaron la nacionalidad en Finlandia 4.986 nacionales de terceros países, mientras que en
Hungría la solicitaron 9.633 nacionales de terceros países.70
Alemania, Austria, Irlanda, Malta y los Países Bajos suministraron datos relativos a las
adquisiciones de nacionalidad. En Austria, la tasa de adquisición de nacionalidad descendió
en 2008, y pasó del 5,9% de la población extranjera en 2003 al 1,2% en 2008. En Alemania,
94.470 nacionales de terceros países adquirieron la nacionalidad en 2008, lo que representaba
un descenso del 16,4% con respecto a 2007 (113.030 adquisiciones). En Irlanda, se
concedieron 3.117 certificados de adquisición de la nacionalidad en 2008, mientras que en
Malta adquirieron la nacionalidad 50 nacionales de terceros países. En los Países Bajos, se
presentaron 24.467 solicitudes, y 23.406 recibieron una respuesta positiva.
Estonia, Finlandia, Francia, Polonia, la República Checa y la República Eslovaca
facilitaron información sobre los principales países de origen. En la República Checa y la
República Eslovaca los ciudadanos que más concesiones de nacionalidad recibieron fueron
los de Ucrania. Los principales países de origen en Estonia fueron Rusia, Ucrania, Bielorrusia
y Moldavia. En Finlandia, los cinco principales países de origen de los nacionales de terceros
países que solicitaron la nacionalidad finlandesa fueron Marruecos, Argelia, Túnez, Turquía y
Rusia. En Francia, los nacionales de terceros países que adquirieron la nacionalidad francesa
fueron principalmente procedentes de Marruecos, Argelia, Túnez, Turquía y Rusia, mientras
que en Polonia fueron ciudadanos de Ucrania, Bielorrusia y Rusia. Asimismo, en Alemania,
el Departamento de Administración Federal creó a finales de 2008 un Registro de
Resoluciones en materia de Nacionalidad.
4.9 Inmigración ilegal
En esta sección se presentan los desarrollos que tuvieron lugar en los Estados miembros en
materia de la inmigración ilegal. La primera sección ofrece una descripción de los datos y las
tendencias relativos a la inmigración ilegal registrada en los Estados miembros en 2008
(Sección 4.9.1). Además, se examinan los procedimientos de regularización (Sección 4.9.2),
así como las medidas de supervisión y prevención adoptadas por los Estados miembros
(Sección 4.9.3). Por último, en esta sección se examinan los procedimientos establecidos en
70 Finlandia y Hungría fueron los dos únicos Estados miembros que proporcionaron datos relativos a las
solicitudes de nacionalidad.
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los Estados miembros en relación con la expulsión de los nacionales de terceros países en
situación de residencia irregular (Sección 4.9.4).
4.9.1 Datos y tendencias relativos a la inmigración ilegal Estonia, Francia, Grecia, Irlanda, Malta, los Países Bajos y la República Eslovaca
proporcionaron datos sobre el número de casos de inmigración ilegal registrados en su Estado
miembro en 2008. Las cifras relativas a las personas que entraron en el Estado miembro de
forma ilegal fueron de 40 (Estonia) a 146.337 (Grecia). En Estonia, junto con casos de
inmigración ilegal, se registraron 30 casos de documentos falsificados y 301 casos de
infracciones del régimen de visados.71 Además, en Grecia, se calculó que el número total de
personas que entraron en el territorio de forma ilegal fue de aproximadamente 300.000, con
un total de 44.610 personas que pasaron de Turquía a Grecia a través de las fronteras
terrestres (14.461) y marítimas (30.149). En Irlanda, se denegó el “permiso para tomar
tierra” en los puertos irlandeses a 5.394 personas.72
En los Países Bajos, en un informe publicado en 2008,73 se concluyó que, en el periodo
comprendido entre el 1 de abril de 2005 y el 1 de abril de 2006, un número de personas
comprendido entre más de 74.000 y casi 184.000 se encontraban en situación de residencia
irregular en los Países Bajos, si bien se calculaba que era probable que esa cifra hubiera
descendido debido a la ampliación de la UE. En la República Eslovaca, el número de casos
de inmigración ilegal se redujo considerablemente en 2008: se informó de 2.355 casos de
inmigración legal, 1.034 de los cuales constituyeron cruces ilegales de frontera y 1.321 fueron
casos de situación de residencia irregular, frente a los 6.761 y 7.620 casos de inmigración
legal registrados en 2007 y 2006, respectivamente.
Francia, Grecia y la República Eslovaca también suministraron información sobre los
principales países de origen. En lo que respecta a los países de origen de la inmigración ilegal,
y en cuanto a las presiones ejercidas en las fronteras de Francia, ocuparon un lugar destacado
los flujos de China, Brasil, el Magreb, el Oriente Medio y el subcontinente indio. En cuanto a
71 La infracción del régimen de visados registró un aumento del 10,7% con respecto a 2007. La mayor parte de
las personas que infringieron las disposiciones en materia de visados fueron ciudadanos de Rusia (247) y de Ucrania (27). De promedio, el plazo de residencia legal en el país se superó en 11 días.
72 Esta cifra se refiere a las personas a las que se denegó el permiso general para tomar tierra en el Estado en el momento de presentarse en un puerto o aeropuerto irlandés o que quedaron retenidas en una prisión irlandesa hasta que se pudo organizar un vuelo de retorno, y a las personas a las que se reconoció el permiso para tomar tierra con fines administrativos y se les permitió la entrada en el Estado para presentar una solicitud de asilo.
73 Dutch Research Documentation Centre (Ministerio de Justicia) (2008), “Unlawful Residence in the Netherlands: A review of literature” [Residencia irregular en los Países Bajos: revisión bibliográfica].
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la situación de residencia irregular, los principales nacionales fueron de Afganistán (5.731),
Iraq (1.969), Marruecos (1.542), Eritrea (1.479) y Vietnam (754).74 En Grecia, los principales
países de origen fueron Albania, Afganistán, Iraq, Somalia y Pakistán. En la República
Eslovaca, los nacionales de terceros países que cruzaron las fronteras de forma ilegal fueron
fundamentalmente procedentes de Moldavia, Georgia, Pakistán, Rusia y Afganistán.
En lo que atañe a las tendencias de la inmigración ilegal, tras la adhesión a Schengen la
República Checa registró un cambio en las actividades ilícitas: se pasó de actividades
relacionadas con la facilitación de los cruces de frontera ilegales a actividades relacionadas
con la facilitación de la residencia irregular, como los matrimonios fraudulentos. Además, en
Malta aumentó en un 63% el número de personas que llegaban a sus costas de forma ilegal.
Esta situación podía explicarse, en parte, por los acuerdos bilaterales de readmisión
celebrados entre España y los Estados de África occidental, y también por las operaciones
conjuntas de FRONTEX en el Mediterráneo occidental, que conllevaron un cambio de la
inmigración ilegal procedente de esas vías hacia la procedente del Mediterráneo central,
donde no existían estos acuerdos de readmisión.
4.9.2 Procedimientos de regularización Bélgica, Luxemburgo, los Países Bajos y Polonia suministraron información sobre los
cambios realizados en sus procedimientos de regularización en 2008.
Bélgica y Luxemburgo modificaron su procedimiento de regularización caso por caso. En
Bélgica, se concedió al Ministro de Inmigración y Asilo una facultad discrecional en asuntos
de regularización, y se regularizó a los nacionales de terceros países sobre la base de la larga
duración del procedimiento de asilo, por motivos médicos o por otras razones humanitarias.
No obstante, la regularización fue objeto de un debate continuo, ya que, aunque el Gobierno
anunció que se aclararían aún más los criterios de la regularización excepcional por motivos
humanitarios u otros motivos económicos, no se alcanzó un acuerdo político. Como
consecuencia, numerosas organizaciones de apoyo a las personas migrantes en situación de
residencia irregular se quejaron de la inseguridad jurídica que se derivaba de la falta de un
marco adecuado. La regularización caso por caso también fue posible en Luxemburgo, y se
realizó por razones humanitarias o por la situación familiar de una persona. Además, la nueva
legislación estableció la posibilidad de conceder un permiso de residencia por motivos 74 En Francia en 2008, se produjo también un aumento de internamientos en la zona de espera, que pasaron de
15.827 a 16.645.
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excepcionales a personas que se encontraran en situación de residencia irregular en el
territorio, siempre que se cumplieran determinados requisitos.
En Polonia, la modificación en 2007 de la Ley de extranjería, que entró en vigor en 2008,
impuso una serie de requisitos para la regularización de los nacionales de terceros países y
estableció que los nacionales de terceros países en situación de residencia irregular debían
solicitar un permiso de residencia de un año de duración.
Bélgica facilitó datos estadísticos relativos al número de nacionales de terceros países en
situación de residencia irregular que fueron regularizados. En 2008, se presentaron cerca de
20.000 solicitudes de regularización y se adoptaron 22.500 resoluciones.75 En Polonia,
2.029 nacionales de terceros países solicitaron un permiso de residencia por un periodo fijo en
el marco del procedimiento de regularización.
En los Países Bajos, tras la adopción de dos resoluciones de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo en diciembre de 2008, se reconoció la posibilidad de interponer un recurso
contra una resolución de no regularizar la situación de un solicitante en virtud del llamado
“Régimen de Perdón” que entró en vigor en 2007.76 Tras esa decisión, se han presentado
1.500 reclamaciones contra la confirmación por escrito de que el régimen de perdón no era
aplicable a un caso determinado.
4.9.3 Control y prevención de la inmigración ilegal Alemania, Bélgica, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, España,
Reino Unido y la República Checa describieron los desarrollos que afectaron a sus
procedimientos nacionales relacionados con el control y la prevención de la inmigración
ilegal en 2008.
Bélgica, Luxemburgo, Reino Unido y la República Checa adoptaron medidas de
prevención encaminadas a frenar el aumento de la inmigración ilegal. En Bélgica, las medidas
75 El aumento del número de resoluciones se debe a que esa cifra incluye las reclamaciones de regularización
presentadas en 2008 o antes de ese año. 76 Con arreglo al Régimen de Perdón aprobado el 15 de junio de 2007, los solicitantes de asilo anteriores y
actuales que hubieran presentado una solicitud con anterioridad a la aplicación de la Ley de extranjería vigente (de fecha 1 de abril de 2001) y que todavía no se encontraran en situación de residencia regular podían obtener un permiso de residencia siempre que se cumplieran determinados requisitos. Antes de las resoluciones adoptadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo en diciembre de 2008, el Régimen no preveía la posibilidad de reclamar ni de interponer recurso contra la denegación de dichos permisos, ya que el permiso de residencia en el contexto del Régimen de Perdón no se podía solicitar, sino que únicamente podía concederse como una cuestión de hecho. Para obtener información adicional sobre el Régimen de Perdón, véase el Informe Anual de Políticas de los Países Bajos de 2007.
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de prevención tenían por objetivo frenar los flujos de inmigración ilegal procedentes de
determinados terceros países, y se asignó un presupuesto de 100.000 euros a proyectos de
prevención y campañas informativas en Senegal, Camerún y la India. En la República
Checa, las medidas destinadas a luchar contra la inmigración ilegal se definieron en el Plan
de acción de lucha contra la inmigración ilegal, que incluía un Calendario actualizado para
la aplicación del Plan de acción de lucha contra la inmigración ilegal. A lo largo de 2007 y
2008, se estableció un sistema destinado a asegurar una coordinación más eficaz entre los
diferentes Ministerios competentes y la Policía. Además, se recibieron las propuestas
formuladas por 146 nacionales de terceros países que podían proporcionar información sobre
la inmigración ilegal extraída de sus experiencias personales en relación con ese fenómeno.77
Luxemburgo y Reino Unido establecieron sanciones con el propósito de prevenir la
inmigración ilegal. En Luxemburgo, la nueva Ley de inmigración de 2008 contemplaba
medidas encaminadas a prevenir el fraude relacionado con la inmigración y a luchar contra la
inmigración ilegal. La ley preveía la imposición de sanciones por facilitar la entrada, el
tránsito o la residencia ilegal de nacionales de terceros países. Asimismo, la ley preveía la
imposición de multas a las empresas de transporte, a los empleadores de nacionales de
terceros países en situación irregular y a las personas que falsificaran documentos, junto con
la posibilidad de retirar los permisos de residencia. En Reino Unido, la Agencia de Control
de Fronteras de Reino Unido estableció un sistema de sanciones civiles contra los
empleadores de personas que no estuvieran autorizadas a residir o a realizar el trabajo en
cuestión.
Con respecto a la lucha contra la inmigración ilegal, España, Italia, Letonia y los Países
Bajos siguieron desarrollando sus políticas en la materia. En Italia, tras la aprobación del
Decreto sobre medidas urgentes de seguridad pública, el Primer Ministro emitió una orden
relativa al fortalecimiento del sistema de identificación y expulsión de los nacionales de
terceros países en situación irregular. En Letonia, entró en vigor el Reglamento de
mantenimiento y utilización del Registro de Inmigración Ilegal, que definía el procedimiento
de acceso, la utilización y el tipo de información incluida en el Registro de Inmigración
Ilegal.78 El reglamento respondía a la necesidad de Guardia Fronteriza Estatal de contar con
77 Los nacionales de terceros países que cooperaban con las autoridades competentes en el marco de ese
régimen recibían asesoramiento sobre las posibilidades de residencia regular en la República Eslovaca o de retorno voluntario.
78 El registro es el sistema de información nacional, en el que, a efectos del procedimiento prescrito en la Ley de inmigración, se incluyen los datos relativos a los nacionales de terceros países detenidos y expulsados, con el fin de asegurar la identificación efectiva de las personas y de prevenir la inmigración ilegal.
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un control de la inmigración más detallado y especializado tras la adhesión a Schengen, a fin
de llevar a cabo con mayor eficacia la identificación y la expulsión de nacionales de terceros
países. En los Países Bajos, a raíz del mencionado informe sobre inmigración ilegal, el
Secretario de Estado de Justicia anunció la adopción de nuevas medidas encaminadas a
controlar el fenómeno.79 Dichas medidas hacían hincapié en el papel de la policía, que
mediante la lucha contra la ilegalidad contribuía al mantenimiento del orden público y la
seguridad en la sociedad neerlandesa, e incluían el rastreo de los nacionales de terceros países
en situación de residencia irregular a efectos de ordenar su expulsión; asimismo, se prestaba
una especial atención a los delitos relacionados con la migración, como la trata de personas, el
tráfico de seres humanos y la falsificación de documentos de identidad. En España, antes de
las elecciones, el partido gobernante anunció una modificación del periodo máximo vigente
para la detención de inmigrantes en situación de residencia irregular, que pasaría de 40 a
60 días, y se preveía que la medida entraría en vigor en la futura reforma de la Ley de
inmigración. Además, en 2008, la Presidencia francesa de la UE puso en marcha una
búsqueda de delincuentes en la red ferroviaria. En la iniciativa participaron 17 Estados
miembros.
4.9.4 Expulsión de los nacionales de terceros países en situación irregular Francia, Grecia, Irlanda, Italia y Malta informaron sobre las medidas adoptadas en 2008 en
relación con la expulsión de nacionales de terceros países en situación de residencia irregular.
En Irlanda, el Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2008 modificaba la
anterior legislación relativa al internamiento y la expulsión de nacionales de terceros países
permitiendo llevar a cabo la “expulsión sumaria” de estas personas sin aviso y sin un proceso
justo.80 El proyecto de ley permitía, además, que se detuviera a los nacionales de terceros
países pendientes de expulsión y a los menores de 18 años si no cumplían determinados
requisitos exigidos por un funcionario de inmigración o un miembro del cuerpo de policía. En
Italia, el Presidente de la República aprobó un decreto relativo a las “medidas urgentes de
79 Dutch Research Documentation Centre (Ministerio de Justicia) (2008), “Unlawful Residence in the
Netherlands: A review of literature” [Residencia irregular en los Países Bajos: revisión bibliográfica]. 80 El Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2008 propuso cambios en el efecto suspensivo
de los recursos contencioso-administrativos. Con arreglo al régimen vigente, el solicitante que interpone un recurso contencioso-administrativo contra una resolución de expulsión puede obtener un mandamiento que suspende su expulsión mientras el procedimiento esté en curso. Se concede un mandamiento como forma de mantener la situación actual a fin de proteger a la persona contra el retorno a una situación que puede resultar peligrosa. El Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2008 proponía la retirada en el futuro de este efecto suspensivo.
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seguridad pública”. Dicho decreto contenía nuevas normas relativas a la expulsión de los
inmigrantes condenados e introducía disposiciones relativas a la circunstancia agravante de
haber cometido un delito durante la situación de estancia irregular en el territorio. Al decreto
siguió una orden del Primer Ministro relativa al fortalecimiento del sistema de identificación
y expulsión de las personas migrantes en situación irregular.
En cuanto a la acogida de personas migrantes en situación irregular pendientes de expulsión,
en Portugal se firmó un acuerdo de protocolo entre el Servicio de Extranjeros y Fronteras y
la Orden Hospitalaria de San Juan de Dios, a fin de crear un servicio de acogida adecuado
para los nacionales de terceros países en situación de residencia irregular mientras se
encontraran en vías de expulsión.81
Francia, Grecia, Irlanda y Malta suministraron datos estadísticos sobre el número de
expulsiones practicadas en 2008. Las cifras variaron entre 20.555 (Grecia) y 260 (Malta). En
Irlanda, en 2008 se expulsó a 952 personas, lo que representó un aumentó del 23%.82
4.10 Acciones contra la trata de seres humanos
En esta sección se describen las acciones emprendidas por los Estados miembros en 2008 para
prevenir la trata de seres humanos y prestar asistencia a las víctimas, así como los datos
disponibles sobre este fenómeno. La mayoría de los Estados miembros informaron de las
acciones adoptadas en este ámbito, que fueron desde la firma de convenios internacionales y
el establecimiento de penas para los traficantes de seres humanos hasta la creación de
organismos estratégicos o políticos y de medidas de apoyo a las víctimas.
4.10.1 Desarrollos legislativos y otros tipos de desarrollos 81 Este acuerdo pretendía dar continuidad al proyecto que se inició con la Unidad Residencial Santo Antonio, en
Oporto, que creó un concepto innovador basado en componentes policiales, humanos y sociales y que respetaba a los ciudadanos de terceros países afectados.
82 Este aumento representa a la migración de retorno en general, que incluye las expulsiones, los traslados y las repatriaciones voluntarias. Para obtener información adicional, véanse los informes nacionales sobre “Programas y Estrategias referentes al Retorno Asistido y Reintegración en Terceros Países”, disponibles en: http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do;jsessionid=A946CE55E3F1A9AE5E34A07519C24D8A?entryTitle=01.
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Eslovenia, España, Estonia, Letonia, Luxemburgo, Portugal, la República Eslovaca y
Reino Unido realizaron avances en relación con el Convenio del Consejo de Europa sobre la
lucha contra la trata de seres humanos.83 Letonia, Luxemburgo, Portugal y Reino Unido
ratificaron el Convenio en 2008. Luxemburgo aprobó dos proyectos de ley para aplicar el
Convenio al mismo tiempo que el Protocolo de las Naciones Unidas sobre la trata de seres
humanos,84 la Decisión marco del Consejo de la Unión Europea85 y Directiva 2004/81/CE.86
En España y Estonia, se presentaron ante los respectivos Parlamentos, para su aprobación,
propuestas de ratificación del Convenio. En cambio, en Eslovenia el Ministerio de Justicia
decidió no ratificarlo, y concluyó que sus disposiciones no eran compatibles con su marco
legislativo.
Austria, España, Estonia, Finlandia, Hungría, Irlanda, la República Eslovaca y Suecia
establecieron planes de acción continua o estrategias en relación con la trata de seres
humanos. Austria decidió adoptar un Plan nacional de lucha contra la trata de seres
humanos, que establecía una amplia cooperación interministerial, prevención, asistencia a las
víctimas, el enjuiciamiento de los traficantes y cooperación internacional. En Finlandia, se
adoptó, en junio de 2008, el Plan de acción nacional revisado de lucha contra la trata de
personas. Este plan adopta un enfoque basado en los derechos humanos y orientado hacia las
víctimas, hace hincapié en la importancia de la cooperación y toma en consideración el hecho
de que la mayoría de las víctimas de la trata son mujeres y menores. En España, el Plan
Integral contra la trata de seres humanos con fines de explotación sexual (2009-2012),
aprobado por la Ministra de Igualdad, contenía más de 70 medidas encaminadas a sensibilizar
a la sociedad para promover reacciones de “tolerancia cero” contra los actos delictivos
relacionados con la trata, combatir las causas de la trata y asegurar la adecuada asistencia y
protección de las víctimas. El Plan de Acción de Suecia también preveía medidas tendentes a
aumentar el apoyo y la protección de las víctimas, a fomentar la concienciación y a mejorar la
calidad y la eficacia del sistema judicial en la tramitación de los casos de trata.
83 Disponible en: http://conventions.coe.int/treaty/en/treaties/html/197.htm. 84 Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que
complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Disponible en: http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_%20traff_eng.pdf.
85 2002/629/JAI: Decisión marco del Consejo, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002F0629:ES:HTML.
86 Directiva 2004/81/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0081:ES:HTML.
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En Francia, Irlanda, Italia y los Países Bajos, se establecieron organismos y agencias
gubernamentales encargados de abordar de forma específica los delitos relacionados con la
trata de personas. En Francia, se creó, mediante Decreto de 18 de abril de 2008, una
Delegación Nacional dependiente del Primer Ministro y del Ministro del Presupuesto. La
Delegación se centra en la trata con fines de explotación laboral, y no solo en la trata con
fines de explotación sexual o la trata de menores. Se encarga de administrar la Ley 2005-882
de 2 de agosto de 2005 de la Comisión Nacional de lucha contra el empleo ilegal y tiene por
objetivo combatir el tráfico de trabajadores. En Italia, el Consejo del Primer Ministro y el
Departamento de Igualdad de Oportunidades crearon la Comisión Interministerial de apoyo a
las víctimas de la trata. En los Países Bajos, el Ministerio de Justicia creó el Grupo de
Trabajo Nacional sobre la trata de seres humanos, que tenía por objetivo identificar los
obstáculos que impiden a las autoridades de un Estado miembro luchar contra trata de seres
humanos con rapidez y al nivel adecuado. El Grupo de Trabajo está formado por el Ponente
Nacional en materia de trata de seres humanos, representantes de los diferentes Ministerios,
la policía, la administración local y el sistema judicial, y está presidido por el Servicio de
Fiscalía. En Irlanda, se creó de manera específica un grupo de acción encargado de poner en
práctica las recientes recomendaciones de reducir el riesgo de trata de menores.
Eslovenia e Irlanda adoptaron legislación a fin de abordar el régimen de los responsables de
trata de seres humanos. Irlanda aprobó en junio de 2008 la Ley penal (trata de seres
humanos), que tipificaba como delitos distintos la trata de menores y la trata de adultos.
Eslovenia modificó el Código Penal en relación con las penas previstas para la trata de seres
humanos, mediante el aumento de la duración de las penas de prisión cuando la víctima es un
menor. Los Países Bajos anunciaron, asimismo, un incremento de las penas máximas
impuestas a la trata de seres humanos. En Reino Unido, entró en vigor el artículo 31 de la Ley
de fronteras de Reino Unido de 2007 (por la que se modifican la Ley de asilo e inmigración
de 2004 y la Ley de delitos sexuales de 2003). Esta disposición establece criterios adicionales
por los que se puede considerar que un acto es constitutivo de un delito de trata de seres
humanos. Grecia, Irlanda y la República Checa adoptaron medidas encaminadas a prestar
apoyo directo a las víctimas de trata de seres humanos. En la República Checa, se sustituyó
el Programa de apoyo y protección de las víctimas de trata de seres humanos, que lleva
funcionando desde 2003, por un grupo de coordinación interministerial. Grecia e Irlanda
modificaron las leyes vigentes a fin de mejorar la protección de las víctimas de la trata de
seres humanos.
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Eslovenia, Polonia y Portugal llevaron a cabo campañas de sensibilización sobre la amenaza
que representa la trata de seres humanos. En Portugal, la campaña “No estás en venta”,87 que
se lanzó en 2007, se amplió a Cabo Verde, Guinea-Bissau y Santo Tomé y Príncipe. La
campaña está dirigida a los alumnos de los centros escolares y a las personas que trabajan en
sectores como la atención social, que podrían entrar en contacto con víctimas de la trata. En
Polonia, los grupos destinatarios de las campañas fueron, por una parte, los nacionales de
terceros países que habían inmigrado a Polonia por motivos laborales y, por otra, los
emigrantes polacos. También se creó el proyecto La lucha contra la trata de seres humanos
en el contexto del fortalecimiento del sistema de gestión de la migración moldova y la
cooperación internacional, que tenía por objetivo fomentar el intercambio de experiencias y
buenas prácticas entre polacos y moldovos. En Eslovenia, la Oficina de Medios de
Comunicación del Gobierno financió y coordinó la celebración de una conferencia dirigida a
los profesionales que trabajan en los servicios públicos titulada “Tú también podrías ser
víctima”. El Ministerio de Asuntos Interiores financió la impresión de un folleto dirigido a las
víctimas de la trata de seres humanos.
4.10.2 Datos sobre el alcance de la trata de seres humanos en los Estados miembros Estonia, Grecia, Irlanda, Reino Unido y la República Checa proporcionaron datos sobre el
número de casos y, en ocasiones, también sobre los tipos de trata de seres humanos
registrados en su Estado miembro en 2008.
Estonia facilitó datos sobre la línea telefónica nacional que ofrece asesoramiento y consejo a
las víctimas de trata de seres humanos: en 2008 atendió a 416 personas que denunciaron
incidencias de tráfico, lo que representaba un aumento con respecto a las 166 personas
atendidas en 2007. La República Checa también observó que el número de víctimas de
tráfico detectadas había aumentado en relación con los años anteriores, aunque la cifra se
mantuvo baja (16 personas). En comparación con esos datos, Grecia señaló que, a lo largo de
2008, la Policía Griega había tratado 40 casos de trata de seres humanos (37 casos de abuso
sexual, 2 de abuso laboral y 1 de tráfico de órganos humanos), y también había desmantelado
14 redes de delincuencia de traficantes, detenido a 2.211 culpables y acusado a
162 delincuentes (tanto nacionales como extranjeros). Asimismo, 78 víctimas recibieron
protección. De forma similar, Reino Unido aportó los resultados de Pentameter 2, que
consistía en una serie de operaciones llevadas a cabo por la policía nacional durante seis 87 Disponible en: http://www.nao-estas-a-venda.sef.pt/#1.
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meses. Se visitaron aproximadamente 822 locales, se detuvo a 528 delincuentes y se
identificó a 167 víctimas. Además, se recuperaron más de 500.000 GBP (unos 590.000 euros)
de los delincuentes detenidos. Irlanda no proporcionó datos sobre la trata; pero la Irish
School of Ecumenics publicó en 2008 los resultados de un proyecto de investigación sobre la
trata con fines de trabajos forzados.88 El proyecto fundamenta sus conclusiones en
expedientes tratados por grupos de apoyo como el Centro de Derechos de los Migrantes de
Irlanda (MRCI) y los sindicatos, entre otros organismos. Con arreglo a las conclusiones de
dicho proyecto de investigación, se determinó que, desde 2002, unos 50 extranjeros habían
llegado a Irlanda como víctimas de trata para realizar trabajos forzados, principalmente de
Bangladesh, Egipto, Pakistán y Filipinas. La mayoría de ellos trabajaban en los sectores de la
restauración, la fabricación y el trabajo doméstico.
La República Eslovaca facilitó datos sobre el tráfico: en 2008 participaron en el delito de
tráfico 1.008 extranjeros, de los que se detuvo a 388. Otras 142 personas fueron sospechosas
de tráfico, de las que 75 eran nacionales de la República Eslovaca y 13 eran nacionales de
Ucrania.
4.11 Migración de retorno
En esta sección se describen las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros para
prestar ayudar a las personas migrantes a retornar a sus países de origen. La Sección 4.11.1
presenta las medidas adoptadas para ejecutar las resoluciones de expulsión; y la
Sección 4.11.2 describe el tipo de medidas de retorno voluntario asistido adoptadas para
favorecer el retorno y la reintegración. Por último, la Sección 4.11.3 examina los acuerdos
bilaterales celebrados entre los Estados miembros y terceros países en materia de retorno.
4.11.1 Retorno forzoso En Bélgica, el Gobierno se comprometió a seguir practicando el retorno con la colaboración
de Fedasil, la policía y las autoridades municipales, por un lado, y con la eficaz cooperación
de las administraciones competentes, como el Servicio Público Federal de Justicia y el
Servicio Público Federal de Asuntos Exteriores, por otro. Italia adoptó una nueva legislación
con el fin de ejecutar la expulsión de las personas migrantes de terceros países que hubieran
88 Wylie y Coghlan (2008), Irish School of Ecumenics, Trinity College Dublin. Los informes se publicarán
próximamente.
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cometido delitos. Adoptó la Ley 125/08, tras la aprobación del Decreto 92/2008 sobre
medidas urgentes relativas a la seguridad pública. La ley contiene nuevas normas relativas a
la expulsión de los inmigrantes condenados.
La República Eslovaca, Estonia e Irlanda proporcionaron datos estadísticos sobre el
número de expulsiones. En Estonia, se expulsó a 107 personas, 4 de las cuales eran
ciudadanos de la UE y 10 eran apátridas. Esa cifra representó un descenso con respecto a
2007 (159). Otras 44 personas fueron recluidas en centros de internamiento, y el Cuerpo de
Guardia de Fronteras también llevó a cabo 18 expulsiones, la mayoría de ellas a Azerbaiyán,
Ucrania y Bielorrusia. En Irlanda, se llevaron a cabo 162 expulsiones a terceros países. En la
República Eslovaca, con arreglo al Informe anual de la Oficina de Policía de Fronteras y
Extranjería del Ministerio del Interior, se recluyó en centros de internamiento de la policía a
576 personas y 266 personas fueron expulsadas.
4.11.2 Retorno voluntario asistido España, Luxemburgo y Malta aplicaron estrategias encaminadas a favorecer el retorno
voluntario. Algunas de ellas establecían una distinción entre los solicitantes de asilo a los que
se había denegado la solicitud y las (otras) personas migrantes en situación legal que ya no
contaban con una autorización de residencia, mientras que otras eran aplicables a todos los
tipos de nacionales de terceros países. Malta puso en marcha el proyecto RESTART, que
tiene por objetivo prestar asistencia al retorno voluntario de todas las personas migrantes que
ya no cumplen los requisitos de residencia.89 El proyecto apoya, asimismo, su reintegración
en el país de retorno. Francia, Irlanda, la República Checa Polonia y Portugal informaron
de regímenes similares que habían adoptado en años anteriores y que seguían vigentes en
2008. España aprobó el Plan de retorno voluntario, dirigido a las personas migrantes de
terceros países en situación de residencia legal que se habían quedado sin empleo. El plan
incentiva a los trabajadores desempleados para que retornen a su país de origen,
reconociéndoles el derecho de solicitar la totalidad de las prestaciones por desempleo de nivel
contributivo en dos cantidades fijas únicas en vez de recibirlas en forma de pagos mensuales,
siempre que retornen al país de origen en el plazo de 30 días naturales y que no retornen a
España en el plazo de 3 años. Esta oportunidad se limita a los nacionales de terceros países
89 Entre las personas que pueden solicitar la ayuda para el retorno voluntario se encuentran quienes todavía no
han recibido una resolución de denegación definitiva en relación con su solicitud de asilo, los beneficiarios de algún tipo de protección internacional y las personas que ya no reúnen los requisitos de entrada o residencia en Malta. Para obtener información adicional, véase http://irrico.belgium.iom.int/iom-offices/iom-malta.html.
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que hayan firmado acuerdos bilaterales en materia de seguridad social (en la actualidad son
20 países).90 En Luxemburgo, el Gobierno encargó a la Organización Internacional para las
Migraciones que prestara asistencia a los solicitantes de asilo rechazados procedentes de
Kosovo en lo relativo a su retorno y su reintegración.
En lo referente a las medidas de reintegración, Suecia aumentó en un 50% su subsidio de
reintegración. El subsidio está destinado a los solicitantes de asilo rechazados que optan por
acogerse al retorno voluntario y que retornan a países que en los que existen escasas
oportunidades económicas, como Iraq, Somalia y Afganistán. Francia y la República Checa
también prestan apoyo a las personas migrantes a las que se ha denegado la entrada. En
Francia, la Agencia Nacional para la Recepción de los Extranjeros y de las Migraciones
(ANAEM) financia el retorno voluntario asistido de las personas a las que se ha denegado el
permiso de residencia y presta asistencia a los retornos humanitarios de los nacionales de
terceros países que se encuentran en situación de pobreza o de dificultad extrema. En 2008, se
realizaron 2.206 repatriaciones voluntarias asistidas y 10.212 retornos humanitarios asistidos.
Los beneficiarios del retorno voluntario fueron principalmente nacionales de China, Argelia y
Serbia; del retorno humanitario asistido se beneficiaron principalmente nacionales de
Rumanía y Bulgaria. En Estonia, la Fundación para las Migraciones presta apoyo financiero
para el retorno de las personas migrantes de terceros países que han residido de forma
permanente en el Estado miembro durante un mínimo de 10 años. El Ministerio del Interior
aprobó la solicitud presentada por la Fundación para las Migraciones de recibir financiación
del Fondo Europeo para los Refugiados a fin de poner en marcha un sistema de retorno
voluntario para los solicitantes de asilo y los refugiados.
4.11.3 Acuerdos de readmisión celebrados con terceros países Alemania, Eslovenia, España, Letonia, Polonia, la República Eslovaca y Suecia firmaron
acuerdos con uno o varios terceros países a fin de facilitar la readmisión de las personas
migrantes expulsadas. Algunos de esos acuerdos se centraron en terceros países del continente
europeo. Por ejemplo, Letonia firmó un acuerdo con el Gobierno de Georgia; Eslovenia
fortaleció un acuerdo con Montenegro mediante la adopción de un protocolo de aplicación; y
90 Los países con los que España ha firmado acuerdos bilaterales en materia de seguridad social son los
siguientes: Andorra, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, los Estados Unidos de América, Filipinas, Marruecos, México, Paraguay, Perú, la República Dominicana, Rusia, Túnez, Ucrania, Uruguay y Venezuela.
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la República Eslovaca firmó acuerdos con siete terceros países, todos ellos vecinos del
Estado miembro y que comprendían, principalmente, países de la antigua Yugoslavia.
Alemania firmó un acuerdo de readmisión con Siria en julio de 2008, que se añadió a los
cerca de treinta acuerdos de readmisión ya vigentes que había celebrado con varios países, la
mayoría de ellos pertenecientes a Europa oriental y sudoriental; Suecia firmó acuerdos con
Iraq, Vietnam y Armenia; Polonia, que cuenta con varios acuerdos de readmisión vigentes, no
firmó ningún nuevo acuerdo en 2008; no obstante, la aplicación del acuerdo de readmisión
celebrado con Vietnam no estaba funcionando de forma satisfactoria; y España firmó
acuerdos con Cabo Verde, Malí y Níger. Dichos acuerdos se inscribieron en el marco de los
esfuerzos llevados a cabo por el país para firmar un conjunto de acuerdos bilaterales sobre
inmigración con los países de África subsahariana. Malta no firmó ningún acuerdo de
readmisión, pero expresó su necesidad al respecto, a fin de luchar contra las dificultades que
planteaba el retorno de las personas migrantes.
4.12 Otras áreas o temas políticos
Austria, España, Finlandia, Hungría, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino
Unido y la República Checa facilitaron información sobre otras áreas o temas políticos que
se consideró que afectaban a la política de migración y asilo. Entre otras cuestiones, se
suministró información sobre las consecuencias de la crisis económica en la política de
migración (Austria, Irlanda, la República Checa), el trato de los nacionales de terceros
países en situación de internamiento (Finlandia), la apatridia (Hungría), las mejoras de los
procedimientos administrativos de renovación de los permisos de residencia (Italia), el
enfoque global de la migración (Luxemburgo), la representación de los inmigrantes en la
cobertura de los medios de comunicación y en las campañas políticas (Portugal), el derecho
de los inmigrantes a participar en las elecciones locales (España) y la política nacional
relativa a los nacionales de terceros países autores de delitos (Reino Unido).
Austria y la República Checa adoptaron medidas especiales tras la crisis económica.
Austria solicitó que se prorrogaran hasta 2011 las medidas transitorias aplicadas a EU-891. La
República Checa, ante los despidos masivos de nacionales de terceros países a los que se les 91 EU-10, excepto Chipre y Malta. Para obtener información adicional sobre las disposiciones transitorias, véase
el sitio web de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea, en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=es.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
había concedido previamente un permiso de trabajo, puso en marcha un análisis de la
situación y la preparación de un proyecto relativo al retorno voluntario, financiado con fondos
del Estado, que debía aplicarse a partir de 2009. Además, en Irlanda, la Oficina Central de
Estadística publicó en abril de 2008 un estudio relacionado con las Previsiones sobre
población y mano de obra 2011-2041.92 El estudio estableció que, a la luz de la rápida
deceleración de la economía irlandesa, podría registrarse emigración neta, al menos en el
corto plazo.
En marzo de 2008, el Ministerio del Interior de Finlandia encargó un proyecto para examinar
el trato de los nacionales de terceros países en situación de internamiento, el funcionamiento
de los centros de internamiento y los requisitos y procedimientos relativos al internamiento.
Tras la adhesión de Hungría al Convenio del Consejo de Europa sobre la prevención de los
casos de apatridia en relación con la sucesión de Estados, de 2006, el país promulgó el
Convenio, que pasó a ser vinculante en la legislación nacional en 2008.
En Italia, en febrero de 2008, se adoptó un nuevo procedimiento para la renovación de
permisos de residencia que se puso a prueba en 223 municipios, a fin de reducir el plazo
medio de tramitación de ese tipo de resoluciones administrativas. Con arreglo al nuevo
procedimiento, los municipios asumieron las funciones de la Administración de Correos y de
las comisarías de Policía en lo referente a la renovación de los permisos de residencia de
nacionales de terceros países.
En el marco del Enfoque Global de la Migración adoptado por el Consejo Europeo en 2005,93
Luxemburgo, junto con otros Estados miembros participantes (España, Francia, Portugal),
la Comisión Europea, la Presidencia del Consejo y el Gobierno de Cabo Verde, firmaron una
Declaración Conjunta para establecer una asociación de movilidad entre la UE y Cabo Verde
el 5 de junio de 2008.94 En la misma fecha, se firmó un acuerdo similar entre la UE y el
Gobierno de Moldavia95 en el que participaron 15 Estados miembros (Alemania, Bulgaria,
92 Central Statistics Office (abril de 2008), Population and Labour Force Projections 2011-2041 [Previsiones
sobre población y mano de obra], disponible en: www.cso.ie. 93 Consejo de la Unión Europea, Bruselas, 13 de diciembre de 2005, Enfoque global de la migración: Medidas
prioritarias centradas en África y el Mediterráneo, disponible en: http://register.consilium.eu.int/pdf/es/05/st15/st15744.es05.pdf.
94 La UE y Cabo Verde firmaron una asociación de movilidad, Comunicado de Prensa de la Comisión Europea, IP/08/894, de 5 de junio de 2008, disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/894&guiLanguage=en.
95 La UE y la República de Moldavia firmaron una asociación de movilidad, Comunicado de Prensa de la Comisión Europea, IP/08/893, de 5 de junio de 2008, disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/893&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Chipre, Eslovenia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Lituania, Polonia, Portugal, la
República Checa, la República Eslovaca, Rumanía y Suecia).
En Portugal, tras las protestas de los ciudadanos en relación con unas parodias difundidas en
televisión en las que se asociaban características negativas a ciudadanos de determinadas
nacionalidades extranjeras, religiones o minorías étnicas, la Comisión para la Igualdad y
contra la Discriminación Racial (CICDR) solicitó a los actores y a las personas responsables
de los programas que dejaran de realizar tales asociaciones negativas. Asimismo, se envió una
carta a los medios de comunicación en la que se les pedía que prestaran una atención especial
durante la preparación de los informes periodísticos, para que no se presentara a las personas
pertenecientes a otras nacionalidades o minorías étnicas como personas particularmente
propensas a cometer actos delictivos violentos. En esa misma línea, y tras la publicación de
un cartel del partido Renovación Nacional que relacionaba a la inmigración con problemas
sociales, la CICDR condenó formalmente el contenido de dicho cartel y puso de relieve el
riesgo de desinformación, que podría generar de manera injusta prejuicios contra la
comunidad de inmigrantes en Portugal.
En España, el Gobierno nombró un embajador especial que inició la negociación de los
tratados internacionales con los principales países de origen de los inmigrantes, a fin de
permitir que estos participaran en las elecciones locales. Se firmaron acuerdos con 15 países,
por los que se establecía que los nacionales de dichos países que llevaran al menos cinco años
viviendo en España en situación de residencia regular tendrían derecho a votar en las
elecciones municipales de 2011.
En Reino Unido, la Agencia de Control de Fronteras de Reino Unido siguió colaborando con
el Servicio Penitenciario para expulsar a las personas migrantes que hubieran cometido un
delito. Con arreglo a lo dispuesto en la Ley de justicia penal e inmigración, que entró en vigor
en julio de 2008, el Secretario de Estado tiene competencia para calificar como “delincuentes
extranjeros” a los nacionales de terceros países que hayan cometido delitos. Esa disposición
implicaba que los nacionales de terceros países calificados de ese modo recibían un estatuto
especial en virtud de la ley de inmigración y se les podía exigir que cumplieran determinados
requisitos adicionales en relación con su residencia, su empleo y su obligación de informar a
la Policía. Además, en octubre de 2008, el Ministro del Interior de Reino Unido anunció la
adopción de medidas revisadas para expulsar a las personas que hubieran incitado a la
violencia o al odio en apoyo de su ideología. El Ministro del Interior en persona es quien
adopta las resoluciones de expulsar a los nacionales no británicos.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
5. APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
En este capítulo se describen los desarrollos que tuvieron lugar en los Estados miembros en
relación con la transposición de la legislación de la UE en 2008. En primer lugar, se describe
la legislación de la UE adoptada en 2008 (Sección 5.1), así como las propuestas de legislación
de la UE (Sección 5.2). Además, se examina pormenorizadamente la transposición en los
Estados miembros (Sección 5.3) y, por último, se describen las experiencias y los debates
planteados en algunos Estados miembros (Sección 5.4).
5.1 Legislación adoptada en la Unión Europea en 2008
En 2008, se adoptó en la UE la siguiente legislación en materia de asilo e inmigración:
5.1.1 Asilo Decisión 2008/22/CE de la Comisión,96 de 19 de diciembre de 2007, por la que se
establecen las normas de aplicación de la Decisión 573/2007/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 mayo de 2007, por la que se establece el Fondo
Europeo para los Refugiados para el periodo 2008-2013 como parte del Programa
general “Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios”, en lo que respecta a los
sistemas de gestión y control de los Estados miembros, las normas sobre la gestión
administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos
cofinanciados por el Fondo.
5.1.2 Fronteras exteriores
Decisión 2008/147/CE del Consejo,97 de 28 de enero de 2008, relativa a la
celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Acuerdo de la Comunidad
Europea y la Confederación Suiza relativo a los criterios y mecanismos para
determinar el Estado responsable de examinar las peticiones de asilo presentadas
en un Estado miembro o en Suiza.
Decisión 2008/456/CE de la Comisión,98 de 5 de marzo de 2008, por la que se
establecen las normas de aplicación de la Decisión 574/2007/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo por la que se establece el Fondo para las fronteras
96 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:069:0016:0017:ES:PDF. 97 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:053:0003:0004:ES:PDF. 98 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:167:0001:0068:ES:PDF.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
exteriores para el periodo 2007 a 2013 como parte del programa general
“Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios”, por lo que se refiere a los
sistemas de los Estados miembros de gestión y control, las normas de gestión
administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos
cofinanciados por el Fondo.
5.1.3 Visados Reglamento (CE) 856/2008 del Consejo,99 de 24 de julio de 2008, que modifica el
Reglamento (CE) 1683/95 por el que se establece un modelo uniforme de visado,
en lo que se refiere a la numeración de los visados, y Decisión 2008/910/CE del
Consejo, de 27 de noviembre de 2008, por la que se modifican las Partes 1 y 2 de
la Red de consulta de Schengen (especificaciones técnicas).
Decisión 2008/374/CE del Consejo,100 de 29 de abril de 2008, por la que se
modifica el anexo 3, parte I, de la Instrucción consular común, sobre los nacionales
de terceros países sujetos a la obligación de visado aeroportuario.
Decisión 2008/859/CE del Consejo,101 de 4 de noviembre de 2008, por la que se
modifica el anexo 3, parte I, de la Instrucción consular común, sobre los nacionales
de terceros países sujetos a la obligación de visado aeroportuario.
Decisión 2008/905/CE del Consejo,102 de 27 de noviembre de 2008, por la que se
modifica el anexo 13 de la Instrucción consular común, sobre el modo de
cumplimentar la etiqueta de visado.
Decisión 2008/972/CE del Consejo,103 de 18 de diciembre de 2008, por la que se
modifica el anexo 13 de la Instrucción consular común, sobre el modo de
cumplimentar la etiqueta de visado.
Reglamento (CE) 380/2008 del Consejo,104 de 18 de abril de 2008, que modifica el
Reglamento (CE) 1030/2002, por el que se establece un modelo uniforme de
permiso de residencia para nacionales de terceros países.
Decisión 2008/602/CE de la Comisión,105 de 17 de junio de 2008, por la que se
establecen la arquitectura física y las características de las interfaces nacionales y 99Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008R0856:ES:HTML. 100 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:129:0046:0047:ES:PDF. 101 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:303:0011:0012:ES:PDF. 102 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:327:0019:0020:ES:PDF. 103 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:345:0088:0089:ES:PDF. 104 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:115:0001:01:ES:HTML.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
de la infraestructura de comunicación entre el Sistema Central de Información de
Visados y las interfaces nacionales para la fase de desarrollo.
Reglamento (CE) 767/2008,106 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de
julio de 2008, sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio
de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros (Reglamento
VIS).
Decisión 2008/633/JAI del Consejo,107 de 23 de junio de 2008, sobre el acceso
para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades
designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención,
detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves.
5.1.4 Inmigración Decisión 2008/381/CE del Consejo,108 de 14 de mayo de 2008, por la que se crea
una Red Europea de Migración.
Decisión 2008/457/CE de la Comisión,109 de 5 de marzo de 2008, por la que se
establecen las normas de aplicación de la Decisión 2007/435/CE del Consejo por
la que se establece el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de
Terceros Países para el periodo 2007-2013 como parte del programa general
“Solidaridad y gestión de los flujos migratorios”, por lo que se refiere a los
sistemas de gestión y control de los Estados miembros, las normas de gestión
administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos
cofinanciados por el Fondo.
Decisión 2008/458/CE de la Comisión,110 de 5 de marzo de 2008, por la que se
establecen las normas de aplicación de la Decisión 575/2007/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno
para el periodo 2008-2013 como parte del Programa general “Solidaridad y
Gestión de los Flujos Migratorios”, en lo que respecta a los sistemas de gestión y
control de los Estados miembros, las normas sobre la gestión administrativa y
105 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:194:0003:0008:ES:PDF. 106 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:218:0060:0081:ES:PDF. 107 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:218:0129:01:ES:HTML. 108 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:131:0007:0012:ES:PDF. 109 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:179:0064:0065:ES:PDF. 110 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:167:0135:0200:ES:PDF.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el
Fondo.
5.1.5 Control de la inmigración ilegal y retorno Directiva 2008/115/CE,111 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados
miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación
irregular.
5.2 Propuestas de legislación de la Unión Europea en 2008
En 2008, se adoptaron las siguientes propuestas de legislación:
COM (2008) 891 final:112 Propuesta de Reglamento (CE) nº …/... del Consejo de
[…] por el que se establece un modelo uniforme de visado (versión codificada).
COM (2008) 825 final:113 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo a la creación del sistema “Eurodac” para la comparación de las
impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (CE) nº […/…]
[por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado
miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional
presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un
apátrida].
COM (2008) 820 final:114 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del
Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección
internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un
tercer país o un apátrida.
111 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF. 112 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0891:FIN:ES:PDF. 113 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0825:FIN:ES:PDF. 114 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0820:FIN:ES:PDF.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
COM (2008) 815 final:115 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes
de asilo en los Estados miembros.
COM (2008) 761 final:116 Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se
establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la
obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países
cuyos nacionales están exentos de esa obligación.
COM (2008) 730 final:117 Dictamen de la Comisión sobre la solicitud de Reino
Unido de aceptar el Reglamento (CE) 593/2008 del Parlamento Europeo y el
Consejo, de 17 de junio de 2008, relativo a la ley aplicable a las obligaciones
contractuales (Roma I).
COM (2008) 332 final:118 Propuesta de Decisión del Consejo sobre el
establecimiento del sistema de información europeo de antecedentes penales
(ECRIS) en aplicación del artículo 11 de la Decisión marco 2008/XX/JAI).
COM (2008) 246 final:119 Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se
modifican los anexos A y B del Reglamento (CE) 1346/2000 sobre procedimientos
de insolvencia.
COM (2008) 197 final:120 Propuesta de Reglamento del Consejo sobre la
migración del Sistema de Información de Schengen (SIS 1+) al Sistema de
Información de Schengen de segunda generación (SIS II).
COM (2008) 196 final:121 Propuesta de Decisión del Consejo sobre la migración
del Sistema de Información de Schengen (SIS 1+) al Sistema de Información de
Schengen de segunda generación (SIS II).
115 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0815:FIN:ES:PDF. 116 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0761:FIN:ES:PDF. 117 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0730:FIN:ES:PDF. 118 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0332:FIN:ES:PDF. 119 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0246:FIN:ES:PDF. 120 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0197:FIN:ES:PDF. 121 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0196:FIN:ES:PDF.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
5.3 Transposición en los Estados miembros del acervo de la Unión Europea en
materia de inmigración y asilo
En esta sección se describen los desarrollos relacionados con la transposición del acervo de
la UE. El Sección 5.3.1 describe las medidas adoptadas por los Estados miembros destinadas
a transponer la legislación de la UE relativa al asilo; la Sección 5.3.2 se refiere a la
transposición en los Estados miembros de la legislación de la UE relativa a las fronteras
exteriores; la Sección 5.3.3 describe la transposición la legislación de la UE relativa a los
visados; la Sección 5.3.4 aborda la normativa que regula la admisión; y la Sección 5.3.5
describe la transposición de la legislación de la UE en relación con la política de retorno. En
el anexo se ofrece una relación completa de todas las actividades en materia de transposición
llevadas a cabo en 2008.
5.3.1 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa al asilo En 2008, los Estados miembros transpusieron cuatro Directivas en materia de asilo o
adoptaron medidas tendentes a preparar su transposición. Las dos Directivas que fueron en
mayor medida objeto de debates o de transposición fueron la Directiva 2005/85/CE,122 sobre
normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para
conceder o retirar la condición de refugiado, y la Directiva 2004/83/CE,123 por la que se
establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de
nacionales de terceros países o apátridas como refugiados.
Eslovenia, Grecia, Italia, Lituania, Malta y Portugal transpusieron la Directiva
2005/85/CE124 en 2008, mientras que Finlandia e Irlanda adoptaron medidas encaminadas a
su transposición. En Finlandia, se presentaron propuestas al Parlamento para transponer la
Directiva (Propuesta del Gobierno [86/2008]), y en Irlanda se adoptaron medidas dirigidas a
transponer la Directiva mediante la adopción del Proyecto de ley de inmigración, residencia y
protección. La República Eslovaca incorporó la Directiva en el derecho interno en 2007,
pero sus disposiciones no fueron efectivas hasta 2008.
Eslovenia, Grecia, Malta, los Países Bajos y Portugal transpusieron la Directiva
2004/83/CE,125 también conocida como “Directiva de cualificación”. En Finlandia e Irlanda
122 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:ES:PDF. 123 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:ES:HTML. 124 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:ES:PDF. 125 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:ES:HTML.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
se adoptaron medidas encaminadas a preparar la futura transposición de la Directiva. En
Alemania, se pusieron en tela de juicio en 2008 algunos aspectos de la Directiva de
cualificación, que se había transpuesto en el derecho nacional en 2007, relativos a la
revocación del estatuto de refugiado y a las razones para la exclusión del estatuto de refugiado
y de la protección subsidiaria. En febrero de 2008, Alemania preguntó al Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas si el reconocimiento como refugiado puede revocarse en virtud
de la Directiva de cualifiación en caso de que las circunstancias que dieron lugar al
reconocimiento hubieran dejado de existir y de que el refugiado no tuviera motivos para temer
ser perseguido por otras razones en caso de retorno al país de origen, o si era necesario
cumplir requisitos adicionales. En octubre de 2008, el Tribunal Administrativo Federal
preguntó si debía denegarse el reconocimiento del estatuto de refugiado a un demandante por
razón de las actividades terroristas que había llevado a cabo con anterioridad a su entrada en
el territorio federal. Además, una resolución del Tribunal Administrativo Federal de junio
de 2008 conllevó cambios en la práctica de las resoluciones relativas a la protección
subsidiaria, así como la adopción de directrices más concretas sobre la aplicación del
artículo 15, letra c), de la Directiva de cualificación. El Tribunal decidió que debía
establecerse una distinción entre la protección basada en el derecho europeo y la basada en el
derecho nacional: mientras que el derecho europeo rige la protección de los refugiados contra
la tortura, la pena de muerte y el peligro en el marco de un conflicto armado, el derecho
nacional ofrece a las personas protección contra la expulsión y protección contra
determinados riesgos, como el deterioro de la salud debido a la falta de centros médicos en su
país de origen.
Eslovenia, Grecia y Portugal transpusieron la Directiva 2003/9/CE,126 por la que se
aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados
miembros, e Irlanda preparó la transposición de la Directiva 2001/55/CE,127 relativa a las
normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de
personas desplazadas. En Eslovenia, se aplicó el Reglamento 343/2003,128 por el que se
establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del
examen de una solicitud de asilo.
126 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018:0025:ES:PDF. 127 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:212:0012:0023:ES:PDF. 128 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:0010:ES:PDF.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
Asimismo, Hungría y Lituania transpusieron y aplicaron la Decisión 573/2007/CE,129 por la
que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados. España también adoptó las medidas
de preparación necesarias para la aplicación de esa Decisión. Posteriormente, la mayor parte
de los Estados miembros adoptaron medidas destinadas a transponer el Reglamento (CE)
862/2007 del Consejo,130 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la
protección internacional, y 2008 constituyó el primer año de referencia en relación con la
recogida y recopilación de estadísticas comunitarias en este ámbito.
5.3.2 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa a las fronteras exteriores
No se adoptó ninguna directiva en relación con las fronteras exteriores. No obstante, España
llevó a cabo preparativos para transponer la Directiva 2004/82/CE del Consejo,131 sobre la
obligación de los transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas, cuando
se hubiera aprobado el Proyecto de ley de reforma.
Hungría tomó las medidas necesarias para aplicar el Reglamento (CE) 1931/2006,132 por el
que se establecen normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres
exteriores de los Estados miembros. Letonia, los Países Bajos y Polonia aseguraron la
aplicación del Reglamento (CE) 562/2006,133 por el que se establece un Código comunitario
de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). En
Lituania y la República Checa entró en vigor la Decisión 574/2007/CE,134 relativa al Fondo
para las Fronteras Exteriores.
5.3.3 La transposición de la legislación de UE relativa a los visados
En 2008, los Estados miembros aplicaron escasa legislación de la UE relativa a los visados.
Letonia adoptó las medidas necesarias para la aplicación en su Ley de inmigración del
Reglamento (CE) 415/2003 del Consejo,135 sobre expedición de visados en frontera, incluidos
los de marinos en tránsito. En la República Checa, entró en vigor el Reglamento (CE) 129 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0001:0021:ES:PDF. 130 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF. 131 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:261:0024:0027:ES:PDF. 132 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:029:0003:0009:ES:PDF. 133 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:105:0001:0032:ES:PDF. 134 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0022:0044:ES:PDF. 135 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:064:0001:0008:ES:PDF.
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380/2008 del Consejo,136 que modifica el Reglamento (CE) 1030/2002; este Reglamento
establece un modelo uniforme de permiso de residencia en todos los Estados miembros. Por
otra parte, Hungría aplicó las Decisiones del Consejo137 relativas a la celebración de
acuerdos con ocho países (Albania, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Bosnia y
Herzegovina, Moldavia, Montenegro, Rusia y Ucrania) sobre la facilitación de la expedición
de visados. La Decisión del Consejo sobre la celebración del acuerdo en materia de visados
con Moldavia también se aplicó en Suecia. Lituania y la República Checa incorporaron en
el derecho interno las disposiciones del acervo de Schengen en materia de migración.
5.3.4 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa a la admisión de inmigrantes
Algunos Estados miembros transpusieron cinco directivas de la UE relativas a la admisión de
nacionales de terceros países, a saber:
Directiva 2005/71/CE del Consejo,138 relativa a un procedimiento específico de
admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica, que
transpusieron España, Finlandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, los Países
Bajos, la República Checa, la República Eslovaca y Suecia.
Directiva 2004/114/CE del Consejo,139 relativa a los requisitos de admisión de los
nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas
no remuneradas o servicios de voluntariado, que transpusieron Letonia, Luxemburgo
y Malta.
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,140 relativa al derecho de
los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular libremente,
que transpusieron Bélgica, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo y Reino Unido.141
Directiva 2003/109/CE del Consejo,142 relativa al estatuto de los nacionales de
terceros países residentes de larga duración, que transpusieron Bélgica, España y
Luxemburgo.
136 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:115:0001:01:ES:HTML. 137 Disponibles en http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2007:334:SOM:ES:HTML. 138 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:289:0015:0022:ES:PDF. 139 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:375:0012:0018:ES:PDF. 140 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:158:0077:0123:ES:PDF. 141 Actualmente, la plena transposición incluye a Gibraltar. 142 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:016:0044:0053:ES:PDF.
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Directiva 2003/86/CE del Consejo,143 sobre el derecho a la reagrupación familiar, que
transpusieron Eslovenia, Italia y Luxemburgo.
Además, Estonia adoptó las medidas de preparación necesarias para transponer las Directivas
2003/86/CE y 2004/114/CE del Consejo, si bien su entrada en vigor no estaba prevista hasta
2010. Hungría y Lituania elaboraron sus programas nacionales de conformidad con el
Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países. El Fondo se estableció
mediante la Decisión 2007/435/CE144 y la Decisión 2007/599 de la Comisión.145
Posteriormente, tras la entrada en vigor de la Decisión del Consejo de 14 mayo de 2008 por la
que se crea una Red Europea de Migración (Decisión 2008/381/CE del Consejo), la mayor
parte de los Estados miembros establecieron por primera vez o confirmaron diferentes
instituciones para que actuaran como puntos de contacto nacional de la EMN (PCN de la
EMN).
5.3.5 La transposición de la legislación de la Unión Europea relativa a la inmigración ilegal y el retorno
Los Estados miembros incorporaron en el derecho interno una serie de Directivas de la UE en
materia de inmigración ilegal y retorno, o iniciaron la adopción de medidas destinadas a su
transposición. Se trata de las siguientes Directivas:
Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,146 relativa a normas y
procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de
terceros países en situación irregular, también conocida como Directiva de retorno,
que Luxemburgo transpuso parcialmente.
Decisión 2007/837/CE de la Comisión,147 por la que se aplica la Decisión
575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a la adopción
de las orientaciones estratégicas para el periodo 2008-2013, transpuesta por Hungría.
Directiva 2004/81/CE del Consejo,148 relativa a la expedición de un permiso de
residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de personas o
143 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:251:0012:0018:ES:PDF. 144 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:168:0018:0036:ES:PDF. 145 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:233:0003:0006:ES:PDF. 146 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF. 147 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:330:0048:0050:ES:PDF. 148 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0081:ES:HTML.
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hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, transpuesta por
Luxemburgo.
Directiva 2001/51/CE del Consejo,149 por la que se completan las disposiciones del
artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen relativas al límite
máximo de las multas impuestas por delitos relacionados con la entrada ilegal o el
tráfico ilícito transfronterizo, transpuesta por Estonia.
Directiva 2001/40/CE del Consejo,150 relativa al reconocimiento mutuo de las
decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países, transpuesta por
Letonia y Polonia.
Decisiones del Consejo relativas a la celebración de acuerdos sobre readmisión de
residentes ilegales con la Antigua República Yugoslava de Macedonia (Decisión
2007/817/CE151), con la República de Montenegro (Decisión 2007/818/CE152), con la
República de Serbia (Decisión 2007/819/CE153), con Bosnia y Herzegovina (Decisión
2007/820/CE154) y con Ucrania (Decisión 2007/839/CE155) transpuestas por Suecia.
Hungría, Lituania y la República Checa transpusieron la Decisión 575/2007/CE156, por la
que se establece el Fondo Europeo de Retorno.
5.4 Experiencias y debates sobre la (no) aplicación del acervo de la Unión Europea
En 2008, se celebraron debates sobre la aplicación de las diversas normas legislativas de
la UE (Sección 5.4.1), así como sobre las consecuencias de la jurisprudencia tanto en la
legislación de la UE como en la nacional (Sección 5.4.2).
5.4.1 Debates sobre la legislación de la Unión Europea
Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo, Portugal y la
República Checa informaron de los debates que suscitó la aplicación de la legislación de
la UE. Tanto Alemania como Finlandia tuvieron dificultades con la transposición de la
149 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:187:0045:0045:ES:PDF. 150 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001L0040:ES:HTML. 151 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:334:0001:0002:ES:PDF. 152 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:334:0025:0025:ES:PDF. 153 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:334:0045:0045:ES:PDF. 154 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:334:0065:0065:ES:PDF. 155 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:332:0046:0047:ES:PDF. 156 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0045:0065:ES:PDF.
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Directiva de cualificación.157 Por otra parte, esta Directiva fue objeto de duras críticas en
Irlanda. Bélgica registró dificultades similares con la legislación de la UE relativa a la
reagrupación familiar. En la República Checa, la entrada del país en el espacio Schengen
suscitó debates en torno a sus ventajas, retos, repercusiones y consecuencias. Las cuestiones
que más ocuparon la atención de los medios de comunicación fueron las repercusiones en las
actividades delictivas y el aumento de la seguridad, así como la densidad del tráfico en los
pasos fronterizos. Hungría participó en las reuniones de expertos sobre la aplicación de la
Directiva 2004/38/CE158, relativa a la libre circulación de los ciudadanos de la UE.
España, Italia y Luxemburgo debatieron la Directiva de retorno.159 En Italia, la adopción
de la Directiva de retorno suscitó un acalorado debate público. En Luxemburgo, las
organizaciones no gubernamentales relacionadas con los derechos de los inmigrantes y los
solicitantes de asilo impugnaron las propuestas de aprobar la Directiva. De forma similar, en
España, se consideró que la Directiva ponía en peligro determinados derechos
fundamentales. Más concretamente, se formularon críticas generalizadas contra las
disposiciones que permitían un plazo máximo de internamiento de 18 meses, así como la
duración del plazo en que se prohíbe a una persona expulsada retornar a la UE. En Portugal,
despertó polémica la decisión de aplazar la transposición de la Directiva 2006/100/CE,160 por
la que se garantiza el reconocimiento de las cualificaciones profesionales de los ciudadanos
de Bulgaria y Rumanía. El debate se abrió con motivo de una queja presentada por la
Comisión Europea contra Portugal por la falta de transposición de la Directiva, y fue cubierto
por los medios de comunicación. Al final, Portugal decidió presentar las propuestas de
transposición de la Directiva para el debate público entre noviembre y diciembre de 2008. En
Irlanda, se produjo un debate público en torno a la transposición de una serie de directivas de
la UE. El debate se celebró en su mayor parte en el Consejo de Inmigración de Irlanda, pero
también participaron otros grupos de interés relacionados con las personas migrantes. Por
ejemplo, una serie de organizaciones, entre ellas el Consejo de Inmigración de Irlanda y la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), se
mostraron sumamente críticas con las disposiciones de determinadas Directivas que debían
incorporarse al derecho interno, en particular la Directiva de reconocimiento y la Directiva de
157 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:ES:HTML. 158 Véase http://eur-lex.europa.eu/pri/en/oj/dat/2004/l_229/l_22920040629en00350048.pdf. 159 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF. 160 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/oj/2006/l_363/l_36320061220es01410237.pdf.
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procedimientos de asilo.161 El Consejo de Inmigración de Irlanda también criticó la
aplicación de la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo,162 relativa a la lucha contra la
trata de seres humanos, ya que el Gobierno no incluyó medidas de protección en la Ley penal
(trata de seres humanos), y en cambio propuso incluirlas en el Proyecto de ley de
inmigración, residencia y protección. Por último, durante su intervención en un Comité
Conjunto de Escrutinio Europeo en una audiencia ante el Parlamento en marzo de 2008, el
Consejo de Inmigración de Irlanda alegó que la forma que tenía Irlanda de “picotear”
Directivas de la UE en materia de inmigración colocaba al país en una posición de desventaja
a la hora de atraer y mantener a personas migrantes altamente cualificadas. Se señaló que
Irlanda había adoptado unas Directivas, como la Directiva 2005/71/CE (Investigadores), pero
no otras, como la Directiva 2003/86/CE, sobre el derecho a la reagrupación familiar.
5.4.2 Debates sobre la jurisprudencia de la Unión Europea Se celebraron escasos debates en relación con la jurisprudencia. Solo Hungría e Irlanda
informaron sobre la celebración de debates en relación con la jurisprudencia de la UE, y se
refirieron tanto a la Directiva 2004/38/CE y al dictamen de la sentencia Metock163 de 2008.
La sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Justicia en el asunto Metock, planteado en
Irlanda, afectó a los derechos de los nacionales de terceros países que eran cónyuges de
ciudadanos de la UE que circulaban entre Estados miembros de la UE. En relación con ese
caso, el Tribunal Europeo de Justicia aplicó la Directiva 2004/38/CE,164 relativa al derecho
de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros y sostuvo que restringir el derecho del
cónyuge nacional de tercer país a desplazarse a otro Estado miembro socavaría el derecho del
ciudadano de la UE a la libre circulación. Tras la sentencia, Hungría expresó su preferencia
por encontrar soluciones que no exigieran una modificación a la Directiva 2004/38/CE. En
Irlanda, el asunto Metock suscitó un importante debate, ya que el Estado miembro sostuvo en
un principio el requisito de que un miembro de la familia de tercer país tuviera que residir
legalmente en otro Estado miembro de la UE con anterioridad a la solicitud del permiso de
residencia. Sin embargo, con motivo del asunto Metock, se puso en entredicho este requisito.
161 Las Directivas transpuestas fueron la Directiva nº 2005/85/CE del Consejo (“Directiva de procedimientos”),
la Directiva 2001/5/CE del Consejo y la Directiva de reconocimiento. 162 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:203:0001:0004:ES:PDF. 163 Asunto C-127/08, Blaise Behetan Metock y otros contra Minister for Justice, Equality and Law Reform. 164 Véase http://eur-lex.europa.eu/pri/en/oj/dat/2004/l_229/l_22920040629en00350048.pdf.
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Así, el Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica publicó una nota de prensa165
sobre la sentencia en la que se declaraba que, como consecuencia, el Ministro había decidido
revocar el requisito e invitaba a los solicitantes cuya solicitud se hubiera denegado por no
cumplir el requisito de residencia legal anterior a que instaran la revisión de sus solicitudes de
permiso de residencia en virtud de la Directiva.
***********
165 Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica (31 de julio de 2008), “Comunicado de prensa sobre
la sentencia Metock y otros contra Minister for Justice, Equality and Law Reform”.
ANEXO:
Relación de leyes nacionales equivalentes que se han aplicado en 2008 (legislación vigente), o para las que se han adoptado medidas destinadas a iniciar su aplicación (legislación aún no promulgada), con el único objetivo de transponer la legislación de la UE).166
Legislación de la UE Ley nacional equivalente (situación) Decisión 573/2007/CE del Consejo (por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados)
Hungría: No se especifica la ley (vigente). Lituania: Decreto del Ministro de Seguridad Social y Trabajo A1-235 (9 de julio de 2008) relativo al programa anual del Fondo Europeo para los Refugiados de 2008 (Boletín del Estado 79-3125 de 2008).
Directiva 2005/85/CE (sobre normas mínimas para conceder o retirar la condición de refugiado)
Eslovenia: Ley de protección internacional (vigente). Finlandia: Propuesta del Gobierno (86/2008) para la aplicación de la Directiva 2005/85/CE del Consejo (aún no promulgada) Grecia: Decreto presidencial 90/2008, publicado en el Boletín Oficial 138/A/11.7.2008. Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2008 (aún no promulgada). Italia: Decreto legislativo 159 (3 de octubre de 2008) y Decreto legislativo 25 (28 de enero de 2008). Malta: Ley VII de 2008, por la que se modifica la Ley de refugiados, y Aviso legal 243 de 2008, por el que se establecen las normas de procedimiento de examen de las solicitudes del estatuto de refugiado. Polonia: Ley por la que se modifica la Ley sobre la concesión de protección a los extranjeros en el territorio de la República de Polonia. Portugal: Ley 27/2008 (de 30 de junio) por la que se establecen los requisitos y los procedimientos para la concesión de asilo o de protección subsidiaria y los estatutos de los solicitantes de asilo, de los refugiados y de protección subsidiaria (vigente). República Checa: Ley 379/2007, Coll. 42, por la que se modifica la Ley de asilo (vigente). República Eslovaca: Ley 480/2002 de asilo Coll. y por la que se modifican y completan determinadas leyes, en su versión modificada.
Directiva 2004/83/CE (normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento como refugiado)
Eslovenia: Ley de protección internacional (vigente). Grecia: Decreto presidencial 96/200824 sobre la armonización de la legislación griega con las disposiciones de la Directiva 2004/83/CE del Consejo. Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2008 (aún no promulgada). Malta: Ley VII de 2008, por la que se modifica la Ley de refugiados, y Aviso legal 243 de 2008, por el que se establecen las normas de procedimiento para el examen de las solicitudes de condición de refugiado. Países Bajos: Modificaciones de la Ley de extranjería 2000146, del Decreto de extranjería 2000, del Decreto (de ejecución) de la Ley de atención a los jóvenes (Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg), del Reglamento de extranjería 2000148 y de las Directrices de ejecución de la Ley de extranjería 2000 (vigente). Polonia: Ley por la que se modifica la Ley de concesión de protección a los extranjeros en el territorio de la República de Polonia. Portugal: Ley 27/2008 (de 30 de junio) por la que se establecen los requisitos y los procedimientos para la concesión de asilo o de protección subsidiaria y los estatutos de los solicitantes de asilo, de los refugiados y de protección subsidiaria (vigente).
166 Téngase en cuenta que en esta Sección se resumen los cambios o desarrollos que tuvieron lugar únicamente en 2008.
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Legislación de la UE Ley nacional equivalente (situación) República Eslovaca: Ley 480/2002 de asilo Coll. y por la que se modifican y completan determinadas leyes, en su versión modificada.
Directiva 2003/9/CE167
Eslovenia: Ley de protección internacional (vigente). Portugal: Ley 27/2008 (de 30 de junio) por la que se establecen los requisitos y los procedimientos para la concesión de asilo y de protección subsidiaria y los estatutos de los solicitantes de asilo, de los refugiados y de protección subsidiaria (vigente).
Reglamento (CE) 862/2007168 Bélgica (entrada en vigor).
Reglamento 343/2003169 (criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable de las solicitudes de asilo)
Eslovenia: Ley de protección internacional (vigente).
Decisión 573/2007/CE Hungría (aplicada). Lituania (aplicada).
Decisión 2007/599/CE de la Comisión (por la que se aplica la Decisión 573/2007/CE [adopción de directrices estratégicas])
Hungría: No se especifica la ley.
Directiva 2001/55/CE170 (normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas)
Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2008 (aún no promulgada).
Reglamento (CE) 1931/2006 (normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores)
Polonia: Ley relativa a la modificación de la Ley de extranjería (vigente). República Checa: No se especifica la ley (vigente).
Reglamento (CE) 562/2006 (Código de fronteras de Schengen)
Países Bajos: Modificaciones de la Ley de extranjería 2000 (vigente).
Reglamento (CE) 380/2008 del Consejo (modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países)
República Checa: No se especifica la ley (vigente).
Acervo de Schengen República Checa: No se especifica la ley (vigente). Reglamento (CE) 415/2003 del Consejo (expedición de visados en frontera, incluidos los de marinos en tránsito)
Letonia: Modificaciones de la Ley de inmigración (vigente).
Directiva 2005/71/CE del Consejo (procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica)
Finlandia: Ley de extranjería de 8 de agosto de 2008, de conformidad con la Propuesta del Gobierno (167/2007) (vigente). Italia: Decreto legislativo 17 (de 9 de enero de 2008), G. U. 31 (de 6 febrero de 2008). Lituania: Modificaciones de la Ley sobre el estatuto jurídico de los extranjeros de la República de Lituania. Luxemburgo: Ley de 29 de agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas e inmigración. Países Bajos: Modificaciones de las Directrices de ejecución de la Ley de extranjería de 2000. República Eslovaca: Ley 233/2008 Coll., de 22 de mayo de 2008, por la
167 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018:0025:ES:PDF 168 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF 169 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:0010:ES:PDF 170 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:212:0023:0029:ES:PDF
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Legislación de la UE Ley nacional equivalente (situación) que se modifica y completa la Ley 172/2005 Coll. sobre la organización del apoyo del Estado a la investigación y el desarrollo y por la que se modifica y completa la Ley 575/2001 Coll. sobre la organización de las actividades del Gobierno y de la Administración Central, en su versión modificada (modificaciones realizadas, asimismo, a la Ley 48/2002 Coll. relativa a la residencia de los extranjeros [artículo 22, párrafo 2, de la Ley]). Suecia: No se especifica la ley (vigente).
Directiva 2003/109/CE del Consejo (estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, procedentes de otro Estado miembro de la Unión Europea)
Bélgica: Decretos reales de 7 de mayo de 2008 y dos Decretos reales de 22 de julio de 2008. España: Instrucción DGI/SGRJ/04/2008, sobre la aplicación directa de la Directiva 2003/109/CE del Consejo (aún no promulgada).
Directiva 2003/86/CE (derecho a la reagrupación familiar)
Eslovenia: Ley de protección internacional (vigente). Luxemburgo: Ley de 29 de agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas e inmigración.
Directiva 2004/114/CE (requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado)
España: Proyecto de ley de reforma (aún no promulgada). Luxemburgo: Ley de 29 de agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas e inmigración. Malta: Aviso legal 29 de 2008: Requisitos de admisión de nacionales de terceros países a efectos de reglamentación de estudios, 2008 (vigente).
Directiva 2004/38/CE (derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros)
Bélgica: Ley de 25 de abril de 2007 (vigente). Irlanda: Modificaciones del Reglamento 2008 (S. I. 310 de 2008) por el que se modifican las Comunidades Europeas (libre circulación de personas). Italia: Decreto legislativo 32 (de 28 de febrero de 2008), G. U. 52 (de 1 de marzo de 2008) sobre cambios y añadidos al Decreto legislativo 30 (de 6 de febrero de 2007) (vigente). Luxemburgo: Ley de 29 de agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas e inmigración.
Directiva 2003/109/CE (estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración)
España: Proyecto de ley de reforma (aún no promulgada). Luxemburgo: Ley de 29 de agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas e inmigración.
Reglamento (CE) 862/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional)
Lituania: Resolución del Gobierno de 14 de octubre de 2008.
Directiva 2003/86/CE (derecho a la reagrupación familiar)
Italia: Decreto legislativo 160 (de 3 de octubre de 2008), G. U. 247 (de 21 de octubre de 2008) sobre cambios y añadidos al Decreto legislativo 5 (de 8 de enero de 2007) (vigente).
Recomendación de la Comisión 2008/355/CE (reproducción del tenor del artículo 20 TCE en los pasaportes)
Lituania: Modificaciones a la Ley por la que se define el modelo de los pasaportes de la República de Lituania.
Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo (lucha contra la trata de seres humanos)
Irlanda: Ley penal (trata de seres humanos) (junio de 2008).
Directiva 2000/43/CE del Consejo (principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico)
Estonia: Ley estonia de igualdad de trato (de 11 de diciembre de 2008) (vigente).
Directiva 2000/78/CE del Consejo (establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo
Estonia: Ley estonia de igualdad de trato (de 11 de diciembre de 2008) (vigente).
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2008
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Legislación de la UE Ley nacional equivalente (situación) y la ocupación)
