Acceso a la Información Pública: la situación en el Reino Unido
Informe anual de situación del derecho humano de acceso a la información pública 2012
51
INFORME FINAL SUPERVISIÓN A PORTALES 2011 SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Marzo de 2012
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Informe anual de situación del derecho humano de acceso a la información pública 2012
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INFORME FINAL
SUPERVISIÓN A PORTALES
2011
SECRETARÍA EJECUTIVA
COMISIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
Marzo de 2012
2
1. PRESENTACIÓN
La Constitución Política de la República de Guatemala establece que
todos los actos de la administración son públicos, es decir, pueden ser
consultados en cualquier momento por cualquier persona que tenga
interés, sin excepción alguna más que las que establezca la propia
Constitución o las leyes. Sobre El artículo 30 constitucional, “La Corte de
Constitucionalidad en diversos fallos ha examinado dicho precepto y en
sus resoluciones sitúa en el mismo los principios de transparencia y
publicidad de los actos administrativos”1.
En el análisis de dicha norma, el tribunal constitucional guatemalteco,
también ha señalado que “la regla contenida en el artículo 30 de la
Constitución, que establece que <Todos los actos de la administración son
públicos> y de ahí que los interesados tienen derecho a obtener, en
cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que
respecto de aquellos actos se soliciten… La regla antes mencionada, se
complementa con la contenida en el quinto párrafo del artículo 35 de la
Constitución, que indica que es libre el acceso a las fuentes de
información. En suma, la armonización de la preceptiva constitucional
antes indicada determina que el legislador constituyente garantizó de
manera amplia a los habitantes de la República de Guatemala el derecho
a acceder a la información pública. Una intelección pro homine de ese
derecho propugna porque la regla general deba ser la de aplicar el
principio de máxima publicidad cuando se requiere información pública…
En ese mismo orden de ideas, debe acotarse que en caso de existir
dubitación sobre una información si ostenta o no carácter público, debe
presumirse que la información es pública… La razonabilidad de aquella
1 Corte de Constitucionalidad. Expediente 2819-2004. Opinión Consultiva, 8 de marzo de 2005.
3
presunción atiende al carácter dual de la regla establecida en el artículo
30 constitucional en cuanto a ser un derecho de los habitantes el poder
obtener aquella información y, a su vez, ser una obligación de todo ente
estatal de proceder en sus actuaciones de una manera transparente que
permita determinar si el ejercicio del poder público, materializado en
aquellas actuaciones, se ha hecho con sujeción a los mandatos
establecidos en los artículos 153 y 154 de la Constitución...”2.
El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental
reconocido en el ordenamiento jurídico guatemalteco, el cual ha sido
valorado tanto en la doctrina como en la jurisprudencia interamericana
como un derecho particularmente importante para la consolidación, el
funcionamiento y la preservación de los sistemas democráticos. La
Organización de los Estados Americanos, por medio de la Relatoría
Especial para la Libertad de Expresión, en la obra “El Derecho de Acceso a
la Información en el Marco Jurídico Interamericano” ha dirigido su
atención sobre el particular, destacando que “el derecho de acceso a la
información es una herramienta crítica para el control del funcionamiento
del Estado y la gestión pública, y para el control de la corrupción. El
derecho de acceso a la información es un requisito fundamental para
garantizar la transparencia y la buena gestión pública del gobierno y de
las restantes autoridades estatales. El pleno ejercicio del derecho de
acceso a la información es una garantía indispensable para evitar abusos
de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la
transparencia en la gestión estatal y prevenir la corrupción y el
autoritarismo. De otra parte, el libre acceso a la información es un medio
2 Corte de Constitucionalidad. Expediente 3334-2011. Inconstitucionalidad General Parcial, 14 de febrero de 2012.
4
para que, en un sistema democrático representativo y participativo, la
ciudadanía pueda ejercer adecuadamente sus derechos políticos”3.
De esa cuenta, las normas que establecen los mecanismos para el debido
ejercicio del derecho a saber son entendidas y valoradas como
mecanismos para promover la participación en la toma de decisiones con
el fin de incrementar la calidad de la gestión pública. Sin perjuicio de lo
anterior, es necesario acotar que el principal reto alrededor de esta
temática no es su reconocimiento legal por medio de la actividad
legislativa; es necesario comprender que los principales esfuerzos para
propiciar una población más participativa y un gobierno más transparente,
es el cambio de paradigma cultural. Esta consideración obliga a fortalecer
y acompañar el inicial y necesario paso de legislar lo concerniente al
acceso a la información para su debido reconocimiento y protección;
acciones tendentes a la capacitación, difusión y educación son
indispensables para llegar tanto a gobernantes como a gobernados.
En Guatemala se encuentra vigente desde el 21 de abril de 2009 la Ley de
Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008 del Congreso de la
República. Dicha norma establece los mecanismos para el ejercicio del
derecho humano de acceso a la información, lo cual deriva en el
cumplimiento de una serie de obligaciones de todas aquellas instituciones
que encuadran como sujetos obligados de esta ley, bajo la orientación de
los principios de máxima publicidad, gratuidad, sencillez y transparencia
en el manejo y ejecución de recursos y actos públicos.
El Procurador de los Derechos Humanos, conforme a lo dispuesto en los
artículos 46 y 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública y en los 3 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Organización de los Estados Americanos. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano. 2010
5
artículos 13 y 14 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del
Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos,
Decreto 54-86 del Congreso de la República, en su calidad de Autoridad
Reguladora y Protector del Derecho Humano de Acceso a la Información
Pública, a través de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Acceso a la
Información, realizó una supervisión a diversos portales electrónicos, de una
muestra de instituciones tomada del universo de sujetos obligados
existentes a la actualidad, incluyendo en dicha supervisión lo estipulado
tanto en el artículo 10 como en los artículos 11, 12 y 13 del Decreto 57-2008
del Congreso de la República.
En ese contexto, con el propósito de generar una cultura de transparencia,
y en cumplimiento al mandato asignado al Procurador de los Derechos
Humanos, se ha determinado de suma importancia la supervisión
administrativa, tanto in situ como a portales electrónicos, pues es la única
forma de establecer si los sujetos obligados cumplen con las obligaciones
mínimas de la Ley.
La importancia de contar con Portales Electrónicos por parte de los sujetos
obligados debe ser comprendida a la luz de los principios rectores del
acceso a la información y la consideración como mínimas de las
obligaciones legalmente establecidas. Insoslayable es también la
consideración de temas tales como la brecha digital, la falta de
capacidades técnicas y financieras de algunas instituciones para contar
con el soporte y la herramienta que supone un portal electrónico. En
cualquier escenario, se debe exigir a toda institución pública con portal
electrónico, que dicha plataforma sea utilizada como mecanismo para
dar cumplimiento a lo establecido en la Ley de acceso a la información
pública, a la luz del principio de máxima publicidad. De esta manera, será
6
posible lograr una efectiva fiscalización y transparencia en el manejo y
ejecución de los recursos públicos, obligando a la rendición de cuentas
que el ejercicio de la función pública impone.
Durante los meses de noviembre y diciembre de 2011 así como los primeros
días del mes de enero de 2012, la Institución del Procurador de los
Derechos Humanos seleccionó a 68 sujetos obligados para la supervisión
de sus portales electrónicos, quienes están en la obligación de mantener
actualizados los mismos cada 30 días. El presente informe detalla la
supervisión practicada así como las conclusiones a las que se arribó.
7
2. EL PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD Y LAS OBLIGACIONES DE
TRANSPARENCIA ACTIVA
El artículo 3 del Decreto 57-2008 del Congreso de la República, establece
como el primer principio sobre el que se basa la Ley de Acceso a la
Información Pública, el de máxima publicidad. A su vez, el artículo 9
numeral 8 de la citada ley, establece que la máxima publicidad es el
principio de que toda información en posesión de cualquier sujeto
obligado, es pública; dicha definición refiere al numeral 6 del artículo
indicado, que señala por información pública toda aquella en poder de
los sujetos obligados sin distinción del medio de soporte en el cual dicha
información se posee. Lo anterior, en estricta congruencia del principio de
publicidad de los actos administrativos, que establece el artículo 30 de la
Constitución Política de la República.
La doctrina interamericana ha señalado que “el principio de máxima
divulgación ha sido reconocido en el sistema interamericano como un
principio rector del derecho a buscar, recibir y difundir informaciones
contenido en el artículo 13 de la Convención Americana. En este sentido,
la Corte Interamericana ha establecido en su jurisprudencia que, el
<derecho de acceso a la información debe estar regido por el principio de
máxima divulgación>. En idéntico sentido, la CIDH ha explicado que, en
virtud del artículo 13 de la Convención Americana, el derecho de acceso
a la información se debe regir por el principio de la máxima divulgación…
El principio de máxima divulgación ordena diseñar un régimen jurídico en
el cual la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la
regla general sometida a estrictas y limitadas excepciones”4.
4 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Organización de los Estados Americanos. Op. Cit.
8
En sintonía con el anterior principio, los sujetos obligados deben de difundir
permanentemente cierto tipo de información, sin necesidad que medie
una solicitud. Se parte de la idea que existe cierta información tan
importante que debe estar siempre a disposición de cualquier interesado.
Este tipo de información se cataloga en el Decreto 57-2008 del Congreso
de la República como información pública de oficio, y se precisa cuál es la
información que tiene dicho carácter, precisando además que la misma
debe entenderse como un mínimo de información permanentemente a
disposición en forma actualizada y por todos los medios posibles para el
sujeto obligado. Temas como la estructura orgánica, marco normativo de
la institución, personal contratado, salarios y otro tipo de manejos
presupuestarios, tiene la consideración de información pública de oficio.
Existen diferentes medios a través de los cuales dicha información puede
estar a disposición. La legislación guatemalteca refiere a dos posibilidades,
su ubicación física en las unidades de información pública o bien, su
presentación en los portales electrónicos de cada institución; la
interpretación literal de dicha disposición (artículo 10 Ley de acceso a la
Información Pública) ha generado prácticas restrictivas y contrarias al
principio de máxima publicidad. Entre las múltiples resistencias que ha
encontrado el cumplimiento de la Ley de Acceso a la Información Pública
en nuestro país, se encuentra la negativa al uso de los portales electrónicos
como herramienta de difusión y cumplimiento de esta obligación de
transparencia activa.
Sobre la obligación de transparencia activa, la Relatoría de Libertad de
Expresión de la Organización de los Estados Americanos señala la
proactividad y rutina de informar oficiosamente al precisar que “el
derecho de acceso a la información impone al Estado la obligación de
suministrar al público la máxima cantidad de información en forma
9
oficiosa… Dicha información debe ser completa, comprensible, con un
lenguaje accesible y encontrarse actualizada. Asimismo, dado que
sectores importantes de la población no tienen acceso a las nuevas
tecnologías y, sin embargo, muchos de sus derechos pueden depender de
que conozcan la información sobre cómo hacerlos efectivos, el Estado
debe encontrar formas eficaces para realizar la obligación de
transparencia activa en tales circunstancias… Sobre el derecho de
transparencia activa, en la Declaración Conjunta de 2004, los relatores
para la libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE precisaron que,
<las autoridades públicas deberán tener la obligación de publicar de
forma dinámica, incluso en la ausencia de una solicitud, toda una gama
de información de interés público>; y que <se establecerán sistemas para
aumentar, con el tiempo, la cantidad de información sujeta a dicha rutina
de divulgación>”5.
El uso de Internet es una importante y poderosa herramienta que debe ser
usada por aquellos sujetos obligados en capacidad de contar con dicha
herramienta. Al tenor del principio de máxima publicidad no puede
tomarse como válida una interpretación de literal de esta norma por
aparejar una consideración limitativa del derecho humano de acceso a la
información.
La posibilidad de los sujetos obligados en cuanto a contar con un portal
electrónico y que en estos se ponga a disposición la información pública
de oficio como mínimo, garantiza la transparencia en la gestión pública y
crea nexos de comunicación con la población, contribuyendo de esta
manera con la vigencia efectiva del derecho humano de acceso a la
información pública. Bajo esta consideración, resulta insoslayable, de cara
5 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Organización de los Estados Americanos. Op. Cit.
10
a garantizar la efectividad de la máxima publicidad, valoraciones en torno
a la actualización de la información desplegada en los portales
electrónicos, así como de las facilidades que se le brindan al usuario que
consulta la información por esta vía.
Derivado de lo anterior, la presente supervisión se justifica tomando en
cuenta la posibilidad que otorga la Ley de Acceso a la Información
Pública a los sujetos obligados para el cumplimiento de lo concerniente a
la difusión de la información pública de oficio por medio de los portales
electrónicos, poniendo a disposición de cualquier persona esta
información. En este sentido, la presencia de información disponible en los
portales electrónicos cuya infraestructura y recursos les permite tener este
recurso informático, debe ser valorada a la luz de los principios de máxima
publicidad, sencillez y celeridad de procedimiento.
3. OBJETIVOS DE LA SUPERVISIÓN
La supervisión practicada tuvo como objetivo general, verificar la
condición en la cual los sujetos obligados tienen a disposición de cualquier
persona, la información pública de oficio a través de sus portales
electrónicos de conformidad con los artículos 10, 11, 12 y 13 de la Ley de
Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008 del Congreso de la
República.
De igual forma la supervisión persiguió los siguientes objetivos específicos:
a. Verificar la existencia y funcionamiento de los portales electrónicos;
b. Verificar la disponibilidad de la información pública de oficio;
c. Verificar el nivel de dificultad de acceso a los portales; y,
11
d. Verificar la actualización de la información en un plazo no mayor de 30
días;
4. SUPERVISIÓN
Durante los meses de noviembre y diciembre de 2011 así como los primeros
días del mes de enero de 2012, la Institución del Procurador de los
Derechos Humanos seleccionó a 68 sujetos obligados para la supervisión
de sus portales electrónicos. La muestra de sujetos obligados se tomó del
universo que contempla el artículo 6 del Decreto 57-2008 del Congreso de
la República, con especial énfasis en aquellos sujetos ubicados en el área
urbana y con la infraestructura necesaria para contar con un portal
electrónico actualizado.
De esa cuenta, la valoración y apreciación de cada portal electrónico
supervisado se dio, tomando en cuenta tres aspectos claves: 1) El
cumplimiento de cada aspecto contemplado como información pública
de oficio, de acuerdo al Decreto 57-2008 del Congreso de la República; 2)
La facilidad para acceder a la información contenida en cada portal, así
como la debida actualización de acuerdo al criterio establecido en el
artículo 7 de la citada norma; y, 3) La disposición de la información para su
clara comprensión por cualquier usuario.
4.1 INSTRUMENTO DE SUPERVISIÓN UTILIZADO
El instrumento utilizado para la presente supervisión a portales electrónicos
fue similar al utilizado en el primer ejercicio desarrollado por esta Secretaría
Ejecutiva. La boleta se identifica como Guía de Requisitos Mínimos a tener
en los Portales por cada Sujeto Obligado, la cual forma parte de los anexos
12
del presente informe, y contempla 52 elementos a evaluar, los cuales
pueden arrojar un nivel de cumplimiento completo (SI), nulo o inexistente
(NO) o parcial (Información Parcial).
Además de la boleta indicada, para la evaluación de cada portal se
tomaron imágenes de los principales hallazgos, dejando constancia en
cada imagen de la fecha y hora de la verificación realizada. Los
principales hallazgos se ilustran también como anexos del presente informe.
4.2 PROCEDIMIENTO DE SUPERVISIÓN UTILIZADO
La supervisión consistió en acceder a los portales electrónicos de los sujetos
obligados seleccionados para la misma, como cualquier usuario o visitante
al mismo, para constatar el nivel de complejidad y nivel de cumplimiento
de los elementos evaluados.
Posteriormente a la supervisión del portal evaluado, se obtiene con la
totalidad de elementos evaluados que aplican al sujeto obligado
respectivo, el Nivel de Cumplimiento (NC), el cual se calcula con la
siguiente fórmula:
T – N/A = X
S / X = NC
De donde
T= número total de elementos a evaluar
N/A= Elementos que no le aplican a cada Sujeto Obligado.
X= Elementos que efectivamente se califican.
S= Número de puntos obtenidos por el Sujeto Obligado
13
NC= Nivel de Cumplimiento.
Dicho resultado que arroja el índice de cumplimiento se presenta en este
informe, expresado como porcentaje.
Ejemplo: Un Sujeto Obligado tiene siempre 52 elementos a evaluar. A este
número se le restan los elementos que no le aplican, por lo que suponiendo
que no le aplicaran 20 elementos, queda un número de 32, el cuál en la
fórmula es identificado como X. El número de respuestas positivas es S,
suponiendo que S fuera igual a 20, su nivel de cumplimiento equivale a
0.625, el cual se obtiene de dividir 20 entre 32:
S/X= NIVEL DE CUMPLIMIENTO
20/32 = 0.625
Porcentaje de cumplimiento para dicho sujeto obligado: 62.5%
La metodología seguida se recoge del trabajo de grado de la
comunicadora social María Gabriela Avila Álvarez, titulado “El nivel de
cumplimiento de los sujetos obligados del organismo ejecutivo de la
república de Guatemala en relación a la información de oficio que deben
publicar según la ley de acceso a la información pública”, Tesis de grado
de la Universidad Rafael Landívar, año 2010. Dicha metodología fue
tomada como base, de acuerdo a los siguientes criterios:
1. La facilidad de manejo en cuanto a la fórmula para calcular el
índice de cumplimiento. Aunque existen otros criterios y
metodologías establecidas que reporta la experiencia de otros
países, se estimó que la sencillez de la metodología utilizada por la
citada profesional guatemalteca de las ciencias de la
14
comunicación, se ajustaba a los propósitos de la supervisión
practicada.
2. Su validación académica. Al ser un trabajo de grado académico, la
metodología propuesta y su fundamentación descansa sobre un
marco teórico y una investigación académica rigurosa orientada a
la validación en la construcción del indicador de cumplimiento
utilizado.
3. Su pertinencia al contexto guatemalteco.
5. HALLAZGOS DE LA SUPERVISIÓN
5.1 CALIFICACIÓN DE LOS PORTALES
Con la calificación de los portales electrónicos, se han establecido rangos
de cumplimiento, en modalidad de semáforo, de la siguiente forma:
Nivel de cumplimiento Rango Color de semáforo
Aceptable 85%-100% Verde
Bajo 60%-84.99% Amarillo
Deficiente 0%-59.99% Rojo
La muestra de sujetos obligados seleccionados para ésta supervisión es de
68 entidades, cuyo rango de cumplimiento oscila entre el 0% y 100%, con
una calificación media de 50.67% de cumplimiento, de conformidad con
la siguiente tabla que detalla el porcentaje obtenido por los portales
electrónicos de los sujetos obligados que fueron supervisados:
15
# Sujeto Obligado Calificación
1 Ministerio de Gobernación. 100%
2 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia 96.67%
3 Ministerio de Finanzas Públicas. 93.54%
4 Secretaría Presidencial de la Mujer 92%
5 Instituto Guatemalteco de Turismo 90.91%
6 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. 90.90%
7 Ministerio de Economía. 89.58%
8 Vicepresidencia de la República 88.46%
9 Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. 86.21%
10 Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología 85.18%
11 Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia 84.61%
12 Secretaría Privada de la Presidencia 80.95%
13 Ministerio de Energía y Minas. 80%
14 Ministerio de Educación. 79.41%
15 Ministerio de la Defensa Nacional. 79.31%
16 Secretaría General de la Presidencia 79.16%
17 Instituto de Fomento Municipal 78.79%
18 Contraloría General de Cuentas 78.50%
19 Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia 78.26%
20 Corte de Constitucionalidad 78.26%
21 Superintendencia de Telecomunicaciones 78.13%
22 Ministerio de Relaciones Exteriores. 76.47%
23 Secretaría de la Paz 75.86%
24 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional 70.83%
25 Superintendencia de Administración Tributaria 70.00%
26 Fondo Nacional para la Paz 69.70%
27 Academia de Lenguas Mayas de Guatemala 69.70%
28 Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia 66.66%
29 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación. 64.52%
30 Instituto Guatemalteco de Seguridad Social 60.61%
16
# Sujeto Obligado Calificación
31 Ministerio de Cultura y Deportes. 58.00%
32 Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala 54.55%
33 Ministerio de Trabajo y Previsión Social. 53.12%
34 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia 51.72%
35 Junta Monetaria / Banco de Guatemala 51.60%
36 Congreso de la República 51.20%
37 Instituto Nacional de Administración Pública 48.48%
38 Comité Olímpico Guatemalteco 48.39%
39 Tribunal Supremo Electoral 42.42%
40 Registro Nacional de las Personas 40.70%
41 Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia 40.00%
42 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. 40.00%
43 Instituto Nacional de Electrificación 39.39%
44 Secretaría de las Obras Sociales de la Esposa del Presidente 37.03%
45 Oficina Nacional de Servicio Civil 36.36%
46 Instituto de la Defensa Pública Penal 36.30%
47 Secretaría Ejecutiva Contra el Tráfico de Drogas 36%
48 Consejo Nacional de Áreas Protegidas 33.33%
49 Asociación Nacional de Municipalidades 30.30%
50 Universidad de San Carlos de Guatemala 29.00%
51 Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado 28.00%
52 Instituto Técnico de Capacitación y Productividad 21.21%
53 Instituto de Previsión Militar 15.15%
54 Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres 12.90%
55 Organismo Judicial 12.80%
56 Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala 12.12%
57 Instituto Nacional de Bosques 12.12%
58 Superintendencia de Bancos 12.12%
59 Instituto Nacional de Estadística 9.09%
17
# Sujeto Obligado Calificación
60 Ministerio Público 9.00%
61 Consejo Nacional para la Juventud 9.00%
62 Instituto de Recreación de los Trabajadores 9.00%
63 Registro de Información Catastral 9.00%
64 Comité Permanente de Exposiciones 3.00%
65 Procuraduría General de la Nación 0.60%
66 Instituto Nacional de Cooperativas 0%
67 Registro General de la Propiedad 0%
68 Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza 0%
5.2 NIVEL GENERAL DE CUMPLIMIENTO Y COMPARACIÓN 2010-2011
Los portales electrónicos supervisados alcanzaron un nivel promedio de
cumplimiento de 50.67%. Es decir, la media de todos los sujetos obligados
continúa baja; esta apreciación global del ejercicio debe ser matizado
con la verificación de un portal electrónico que alcanzó el 100% de la
calificación (Ministerio de Gobernación), nota que no alcanzó ningún
portal en el ejercicio de supervisión pasado. Por otra parte, la mayoría de
instituciones cuyos portales fueron calificados pertenecen al Organismo
Ejecutivo, donde se puede apreciar por la heterogeneidad en los
resultados obtenidos la inexistencia de criterios para la disposición y
actualización de la información pública de oficio por medio de los portales
electrónicos. Otra cuestión importante de destacar que 32 de los 68
portales electrónicos, es decir el 47.05% supervisado, no alcanzaron la
mitad de la calificación.
Los datos anteriores suponen variaciones poco significativas en cuanto al
nivel medio de cumplimiento reportado para el pasado ejercicio de
supervisión. El nivel promedio de cumplimiento se mantiene bajo, inclusive,
18
disminuyendo en 2.13 del promedio de cumplimiento del año pasado, el
cual fue de 52.8%. Sin embargo, se reportan modificaciones considerables
al analizar el nivel de cumplimiento de los sujetos obligados supervisados.
Se procedió a comparar los resultados obtenidos en el 2010 contra los
obtenidos en el 2011, utilizando una metodología similar a la del cuadro
anterior (semáforo) para marcar las variaciones de notas:
Comparativo de calificaciones Color de semáforo
El sujeto obligado mejora su nota
más de un 5%
Verde
El sujeto obligado mantiene o
mejora su nota hasta un 5%
Sin color
El sujeto obligado disminuye su
nota hasta un 5%
Amarillo
El sujeto obligado disminuye su
nota más de un 5%
Rojo
A continuación, el cuadro que detalla la comparación entre los resultados
de las supervisiones a portales electrónicos efectuadas:
# Sujeto Obligado 2010 2011 Diferencia
1 Ministerio de Gobernación. 93.75% 100% 6.25%
2 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia 91.17% 96.67% 5.50%
3 Ministerio de Finanzas Públicas. 93.10% 93.54% 0.44%
4 Secretaría Presidencial de la Mujer 42.30% 92% 49.70%
19
# Sujeto Obligado 2010 2011 Diferencia
5 Instituto Guatemalteco de Turismo 0% 90.91% 90.91%
6 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. 75.00% 90.90% 15.90%
7 Ministerio de Economía. 85.71% 89.58% 3.87%
8 Vicepresidencia de la República 96.15% 88.46% -7.69%
9 Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. 82.75% 86.21% 3.46%
10 Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología 51.72% 85.18% 33.46%
11 Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia 74.07% 84.61% 10.54%
12 Secretaría Privada de la Presidencia 54.28% 80.95% 26.67%
13 Ministerio de Energía y Minas. 60.00% 80% 20.00%
14 Ministerio de Educación. 76.47% 79.41% 2.94%
15 Ministerio de la Defensa Nacional. 80.76% 79.31% -1.45%
16 Secretaría General de la Presidencia 84.61% 79.16% -5.45%
17 Instituto de Fomento Municipal 74.07% 78.79% 4.72%
18 Contraloría General de Cuentas 32.00% 78.50% 46.50%
19
Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia 65.38% 78.26% 12.88%
20 Corte de Constitucionalidad 68.00% 78.26% 10.26%
20
# Sujeto Obligado 2010 2011 Diferencia
21 Superintendencia de Telecomunicaciones 56.67% 78.13% 21.46%
22 Ministerio de Relaciones Exteriores. 40.00% 76.47% 36.47%
23 Secretaría de la Paz 80.64% 75.86% -4.78%
24 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional 88.46% 70.83% -17.63%
25 Superintendencia de Administración Tributaria 38.70% 70.00% 31.30%
26 Fondo Nacional para la Paz 60.60% 69.70% 9.10%
27 Academia de Lenguas Mayas de Guatemala 71.87% 69.70% -2.17%
28 Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia 52.77% 66.66% 13.89%
29 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación. 83.33% 64.52% -18.81%
30 Instituto Guatemalteco de Seguridad Social 70.00% 60.61% -9.39%
31 Ministerio de Cultura y Deportes 79.31% 58.00% -21.31%
32 Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala 66.66% 54.55% -12.11%
33 Ministerio de Trabajo y Previsión Social. 46.66% 53.12% 6.46%
34 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia 89.28% 51.72% -37.56%
35 Junta Monetaria / Banco de Guatemala 30.76% 51.60% 20.84%
36 Congreso de la República 37.83% 51.20% 13.37%
21
# Sujeto Obligado 2010 2011 Diferencia
37 Instituto Nacional de Administración Pública 33.33% 48.48% 15.15%
38 Comité Olímpico Guatemalteco 30.30% 48.39% 18.09%
39 Tribunal Supremo Electoral 71.87% 42.42% -29.45%
40 Registro Nacional de las Personas 53.84% 40.70% -13.14%
41 Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia 86.11% 40.00% -46.11%
42 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. 86.66% 40.00% -46.66%
43 Instituto Nacional de Electrificación 3.03% 39.39% 36.36%
44 Secretaría de las Obras Sociales de la Esposa del Presidente 52.00% 37.03% -14.97%
45 Oficina Nacional de Servicio Civil 56.52% 36.36% -20.16%
46 Instituto de la Defensa Pública Penal 22.22% 36.30% 14.08%
47 Secretaría Ejecutiva Contra el Tráfico de Drogas 30.43% 36.00% 5.57%
48 Consejo Nacional de Áreas Protegidas S/D 33.33% S/D
49 Asociación Nacional de Municipalidades 87.50% 30.30% -57.20%
50 Universidad de San Carlos de Guatemala 11.11% 29.00% 17.89%
51 Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado 33.33% 28.00% -5.33%
52 Instituto Técnico de Capacitación y Productividad 42.85% 21.21% -21.64%
22
# Sujeto Obligado 2010 2011 Diferencia
53 Instituto de Previsión Militar 40.74% 15.15% -25.59%
54 Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres 46.15% 12.90% -33.25%
55 Organismo Judicial 28.00% 12.80% -15.20%
56 Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala 0% 12.12% 12.12%
57 Instituto Nacional de Bosques 18.51% 12.12% -6.39%
58 Superintendencia de Bancos 46.66% 12.12% -34.54%
59 Instituto Nacional de Estadística 80.00% 9.09% -70.91%
60 Ministerio Público 69.23% 9.00% -60.23%
61 Consejo Nacional para la Juventud 0% 9.00% 9.00%
62 Instituto de Recreación de los Trabajadores 19.35% 9.00% -10.35%
63 Registro de Información Catastral 26.92% 9.00% -17.92%
64 Comité Permanente de Exposiciones 19.23% 3.00% -16.23%
65 Procuraduría General de la Nación 61.53% 0.60% -60.93%
66 Instituto Nacional de Cooperativas 15.15% 0.00% -15.15%
67 Registro de la Propiedad Inmueble de Guatemala 26.92% 0.00% -26.92%
68 Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza 0% 0.00% 0.00%
23
Del comparativo se destacan la mejora significativa obtenida en la
calificación por parte de la Secretaría Presidencial de la Mujer y el Instituto
Guatemalteco de Turismo. Resulta oportuna la mención de que ambas
instituciones, a partir de la publicación del primer informe de supervisión a
portales electrónicos, buscaron el acompañamiento y asesoría de la
autoridad reguladora.
En contraste, las instituciones con una disminución más significativa de la
nota obtenida son el Instituto Nacional de Estadística, Ministerio Público,
Procuraduría General de la Nación, Asociación Nacional de
Municipalidades, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y la
Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia.
Además se presentan los resultados globales del comparativo de
resultados obtenidos en el 2010 y 2011:
Comparativo de calificaciones Instituciones Porcentaje
El sujeto obligado mejora su nota más
de un 5% 28 41.18%
El sujeto obligado mantiene o mejora su
nota menos hasta un 5% 6 8.82%
El sujeto obligado disminuye su nota
hasta un 5% 3 4.41%
El sujeto obligado disminuye su nota
más de un 5% 30 44.12%
No aplica la comparación 1 1.47%
Total 68 100%
24
5.3 OTROS HALLAZGOS.
Dentro de los distintos puntos supervisados en los portales electrónicos de la
muestra seleccionada, cabe hacer especial referencia a los siguientes
hallazgos:
1. La información que alcanza mayores niveles de cumplimiento es
aquella que no detalla lo relativo al manejo financiero de las
instituciones tales como: Estructura orgánica del sujeto obligado;
Funciones de cada una de las dependencias y departamentos del
sujeto; Manuales de procedimientos, tanto administrativos como
operativos; Dirección y teléfonos de la entidad y de todas las
dependencias que la conforman; y, Marco normativo de las
dependencias y departamentos del sujeto.
2. En contraposición, aquella información que detalla el manejo
financiero de los sujetos obligados es la que alcanza mayores niveles
de incumplimiento, sea porque la información no se consigna,
aparece incompleta o se presentan datos configurados de tal forma
que son de difícil comprensión para el usuario.
3. La información con menor nivel de cumplimiento es: Informe
actualizado sobre los datos relacionados con la pertenencia
sociolingüística de los usuarios de sus servicios; Los programas cuya
elaboración y/o ejecución se encuentran a su cargo y todas las
modificaciones que se realice al mismo, incluyendo transferencias
internas y externas; Información sobre los contratos de
mantenimiento de equipo, vehículos, inmuebles, plantas e
instalaciones incluyendo monto, plazo del contrato e información del
proveedor; Destino total del ejercicio de los recursos de los
25
fideicomisos constituidos con fondos públicos, incluyendo toda la
información relacionada a las cotizaciones o licitaciones.
4. La información que aparece de forma parcial en la mayoría de
entidades es la concerniente a Número y nombre de funcionarios y
asesores, servidores públicos y empleados incluyendo salarios que
corresponden a cada cargo, honorarios, dietas, bonos, viáticos o
cualquier otra remuneración económica.
5.4 MALAS PRÁCTICAS DESCUBIERTAS EN LA SUPERVISIÓN
De igual forma, como resultado de la supervisión se encontraron malas
prácticas en algunos portales, algunas que se reiteran del ejercicio de
supervisión anterior, siendo las de mayor relevancia las siguientes:
1. Algunos portales requieren completar formulario previo a la entrega
de la información solicitada, aún cuando esta es de oficio.
Aparecen en algunos portales supuestos “Formularios de solicitud de
información pública de oficio” los cuales –en caso de existir- resultan
contrarios a lo prescrito en el Decreto 57-2008 del Congreso de la
República, tanto en lo que debe entenderse como información
pública de oficio (artículo 10) y los principios rectores de dicha
norma (artículo 3).
2. En algunos portales se consignan artículos de la Ley, indicando la
responsabilidad de los usuarios. Dicha práctica supone una
restricción velada al usuario, la cual eventualmente puede
desincentivar la utilización de tales plataformas de información.
3. La información relacionada con los procesos de cotización y
licitación no se encuentra disponible directamente en algunos
portales y para el efecto redirecciona al usuario al portal de
GUATECOMPRAS.
26
4. La información se proporciona al usuario únicamente de manera
presencial, a pesar de ser información pública de oficio.
5. Algunos portales publican información actualizada hasta el año 2009
ó 2010.
6. Algunos portales se encuentran “en construcción”, durante todo el
período de la supervisión. Algunos incluso, reportan la misma leyenda
desde el ejercicio pasado.
7. El tema de salarios y honorarios, de acuerdo al numeral 4 del artículo
10 del Decreto 57-2008 del Congreso de la República es el rubro que
reporta mayor cantidad de malas prácticas a efecto de informar
parcialmente o negar la información.
8. En muchos casos, las instituciones reportan en sus portales
electrónicos que cierta información pública de oficio no les aplica, o
bien, no la incluyen bajo este mismo argumento. En este sentido, es
oportuno recordar que la información debe ser consignada de tal
forma, que cualquier usuario encuentre la información o
justificaciones del caso.
27
6. CONCLUSIONES
1) La Información publicada en los portales electrónicos per se, es
simplemente una parte del cumplimiento del principio de la máxima
publicidad. Dicho principio es complementado con la publicación
de información cierta y actualizada; por ende la necesidad de crear
mecanismos que verifiquen la calidad de la información se vuelve
cada vez más necesarios, siendo uno de estos mecanismos la
supervisión que se realice a las instituciones, pudiendo ser in situ o
bien la supervisión de portales electrónicos.
2) La información Pública de Oficio estipulada en el artículo 10 de la
Ley de Acceso a la Información Pública, debe obligatoriamente
mantenerse actualizada y disponible en todo momento para
cualquier interesado, tanto de manera directa como a través de los
portales electrónicos de cada sujeto obligado –en el caso de todos
aquellos que tienen las posibilidades de contar con dicha
plataforma informática-, en atención a los principios de publicidad
máxima como los de sencillez y celeridad, para el cumplimiento de
tal obligación de transparencia activa. En este sentido, debe
privilegiarse la interpretación por medio de tales principios y no, la
clásica interpretación literal de la ley.
3) El rubro de documentos normativos y el de gestión de cada sujeto
obligado es el que presenta el más alto nivel de cumplimiento,
mientras que el rubro datos financieros y su retroalimentación es el
de más bajo cumplimiento. En este sentido, resulta oportuno
recordar el principio de buena fe que debe orientar los mecanismos
para hacer efectivo el derecho humano de acceso a la información.
28
4) La Ley de Acceso a la Información Pública, exige que la información
pública de oficio sea actualizada cada 30 días, ésta actualización
en muchos casos no se ha llevado a cabo de manera continua. Esta
situación pone de manifiesto el interés y atención de cada sujeto
obligado para con el tema de acceso a la información; sea por
desatención de las propias unidades de información, por problemas
de comunicación con los enlaces institucionales o decisión de los
cuadros directivos de cada institución, la forma en la cual se
presenta la información pública de oficio detalla –incluyendo su
actualización- es un criterio de compromiso para con el tema de la
transparencia y la rendición de cuentas.
5) Se evidencia que la mayoría de portales cuentan con formatos
“amigables” o de fácil acceso y uso para el usuario, de modo tal
que esto se puede considerar como una ventaja para una rápida y
fácil navegación por el portal, permitiendo la accesibilidad a la
información pública, práctica que se debe de continuar
permanentemente. Sin embargo, la inclusión de formularios o la
consignación de eventuales responsabilidad por el uso de la
información, son prácticas veladas de restricción y opacidad.
29
7. RECOMENDACIONES
En el presente apartado, toda vez que las recomendaciones vertidas en el
ejercicio pasado mantienen su vigencia, se presentan nuevamente:
A Los sujetos obligados supervisados como a todos los sujetos obligados en
general:
1. Promover la difusión de la información pública de oficio para cumplir
a cabalidad con el principio de máxima publicidad, por todos los
medios a disposición de cada sujeto obligado.
2. El cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Acceso
a la Información Pública, es decir, actualizar la información del portal
institucional en un máximo de treinta días después de producirse un
cambio en la misma, para que la misma sea cierta, actual, precisa y
completa, debiendo indicar la fecha de la última actualización y en
lo posible en forma específica en cada enlace donde se encuentra
ubicada la información.
3. Los sujetos obligados deben realizar un mayor esfuerzo para difundir
toda la información de oficio, debiendo incluir aquellos documentos
que soportan y forman parte de la misma. Por ejemplo, el contenido
de todos los contratos, resultados de los procesos de licitación o
cotización, entre otros.
4. Se debe dar especial atención a la publicidad de toda la
información relacionada con el presupuesto, ejecución y rendición
de cuentas.
30
5. Se debe promover la publicidad y el uso más amplio de los portales
entre la población, como medio de consulta y comunicación. Por
tanto, es fundamental publicar en formatos “amigables” la
información exigida por las normas legales vigentes, pues de esa
forma expresan verdadera voluntad de transparentar su gestión y
facilitan a los usuarios la comunicación con la entidad, el inicio de
trámites y gestiones, el conocimiento acerca de los avances de la
gestión, la presentación de opiniones y denuncias.
6. Verificar continuamente la operatividad de los portales de
transparencia y de cada vínculo o enlace que contenga, a fin de
garantizar que la información se encuentre disponible
permanentemente a los ciudadanos, siendo esta la recomendación
medular sobre la que descansa el principio de máxima publicidad,
en virtud que tener a disposición información desactualizada implica
un incumplimiento de la misma.
Por su parte, la autoridad reguladora, deberá:
1. Trasladar a todos los sujetos supervisados las observaciones y
conclusiones que reporta la supervisión practicada.
2. Replicar periódicamente este ejercicio de supervisión, ampliándolo
al ámbito municipal –en aquellas municipalidades que cuentan con
portales electrónicos-.
3. Hacer un atento requerimiento a todos los sujetos obligados, para
que revisen y garanticen la operatividad de sus respectivos portales
electrónicos, bajo los lineamientos y principios que establece la Ley
de Acceso a la Información Pública.
31
4. Continuar con el acompañamiento a los sujetos obligados en el
tema de mejora continua de la información pública de oficio.
32
8. ANEXOS
8.1 Algunos hallazgos relevantes
• Información actualizada al año 2010.
• Información consignada en el apartado que no corresponde.
33
• Información al mes de junio 2011
• Información desactualizada
34
• Portal de información pública de oficio con formulario obligatorio
para acceder y advertencias legales que no aplican al caso.
• Forma de presentar la información sin el detalle necesario para
hacerla comprensible.
35
• La información no se encuentra disponible por actualización. Mismo
argumento encontrado en la supervisión anterior.
• Redirección a Guatecompras para proporcionar información.
36
• Requerimiento de “Formulario de solicitud de información pública de
oficio” el cual no existe de acuerdo a la ley.
• Información incompleta y desactualizada
37
• Portal de información pública de oficio que no despliega la
información, únicamente da la posibilidad de solicitarlo. Confusión entre la naturaleza de una solicitud de información y la obligación de transparencia activa.
38
• Información incompleta o inexistente dentro del portal, que obliga a llenar un formulario para efectos de solicitar la misma.
• La información no se encuentra disponible en el portal y únicamente la proporcionan de manera presencial en la institución.
39
• Página en construcción desde el 2010, según se indica en la misma página
8.2 Boleta de Supervisión utilizada.
40
41
42
43
4.3 Gráficas de respuestas relevantes
6. Estructura Orgánica del Sujeto Obligado
87%
12%
1%
0%SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
7. Funciones de cada una de las dependencias y departamentos del
sujeto
75%
25%
0%
0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
8. Marco normativo de las dependencias y departamentos del
sujeto
65%
34%
1% 0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
44
9. Dirección y teléfonos de la entidad y de todas las dependencias que la conforman
72%
15%
13% 0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
10. Directorio de empleados y servidores públicos, incluyendo números de teléfono y direcciones de correo electrónico oficiales no privados
56%31%
13% 0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
11. Número y nombre de funcionarios, servidores públicos y empleados
incluyendo salarios que corresponden a cada cargo, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier otra remuneración
económica
24%
32%
44%
0%SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
45
13. La misión y objetivos de la institución, su plan operativo anual y
los resultados obtenidos en el cumplimiento de los mismos.
56%
18%
26%
0%SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
12. Número y nombre de asesores incluyendo salarios que
corresponden a cada grupo, honorarios, dietas, bonos, viáticos o
cualquier otra remuneración económica que perciban por cualquier
concepto
26%
45%
29%
0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
14. Manuales de procedimientos, tanto administrativos como operativos.
73%
24%
3% 0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
46
16. Los programas cuya elaboración y/o ejecución se encuentran a su cargo y
todas las modificaciones que se realice al mismo, incluyendo transferencias
internas y externas.
31%
55%
10%4%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
15. La información sobre el presupuesto de ingresos y egresos asignado para
cada ejercicio fiscal.
47%
24%
29%
0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
17. Los informes mensuales de ejecución presupuestaria de todos
los renglones y de todas las unidades, tanto operativas como
administrativas de la entidad.
56%34%
10% 0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
47
19. La información relacionada con los procesos de cotización y licitación
para la adquisición de bienes.
43%
35%
9%
13%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
20. La información sobre contrataciones de todos los bienes y servicios que son
utilizados.
53%38%
9% 0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
18. La información detallada sobre los depósitos constituidos con
fondos públicos provenientes de ingresos ordinarios, extraordinarios,
impuestos, fondos privativos, empréstitos y donaciones.
47%
37%
9%7%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
48
21. Listado de viajes nacionales e internacionales autorizados, que son
financiados con fondos públicos, incluyendo objetivos, personal autorizado a viajar, destino y costos, tanto de boletos
aéreos como de viáticos.
37%
38%
25%
0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
22. La información relacionada al inventario de bienes muebles e
inmuebles.
45%
34%
21%0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
23. Información sobre los contratos de mantenimiento de equipo, vehículos,
inmuebles, plantas e instalaciones incluyendo monto, plazo del contrato e
información del proveedor.
28%
46%
13%
13%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
49
26. Los listados de las empresas precalificadas para la ejecución de obras
públicas, de venta de bienes y de prestación de servicios, incluyendo razón
social, capital autorizado e información que corresponda al renglón para el que
fueron precalificadas.10%
43%
6%
41%SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
27. El listado de las obras en ejecución o ejecutadas o parcialmente con fondos
públicos, o con recursos provenientes de préstamos otorgados a cualquiera de las
entidades del Estado
22%
43%
4%
31% SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
28. Los contratos de arrendamiento de inmuebles, equipo, maquinaria o
cualquier otro bien o servicio, especificando todas las características
de los mismos.
41%
40%
15%4%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
50
29. Información sobre todas las contrataciones que se realicen a través
de los procesos de cotización y licitación y sus contratos respectivos.
38%
38%
21%
3%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
32. Los informes finales de las auditorias gubernamentales o privadas
practicadas.
40%
35%
25%
0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
31. El listado de las compras directas realizadas por las dependencias.
51%
37%
12% 0% SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
51
36. Informe actualizado sobre los datos relacionados con la pertenencia
sociolingüística de los usuarios de sus servicios.
28%
72%
0%
0%
SI
NO
PARCIAL
NO APLICA
