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Descentralización 2014Informe anual sobre el estado del proceso de
Informe anual sobre el estado del proceso de
Descentralización 2014
INFORME ANUAL SOBRE EL ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2014
Abril, 2015
Programa ProDescentralización de USAIDAv. Camino Real N° 348, ofi cina 1701, San Isidro. Lima-PerúTeléfono: (51-1) 422-8118 / Fax: (51-1) 222-3190 Correo: [email protected]ón.org.pe
Equipo responsable Elena Alvites - Coordinación generalVioleta BermúdezEdson BerriosMirko Peral lla Rocío VargasDiana VillaverdeCariño Ramos
Actualización de contenidosJohnny Zas Friz
Equipo de apoyoSonia Ríos Sabina Aquino
Diagramación Digitalworld Perúwww.digitalworldperu.com
ImpresiónAGL Gráfi ca Color S.R.LPasaje Monte Eucalipto 140 - SurcoTeléfono: 2753475. Celular 999709514Lima, abril de 2015Tiraje: 1000 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2015-05680® 2015 PROGRAMA PRODESCENTRALIZACIÓN DE USAID
La información contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar al Programa ProDescentralización de USAID.
El Programa ProDescentralización de USAID ene el obje vo de contribuir a la mejora de la ges ón descentralizada para la prestación de servicios efi caces a las poblaciones tradicionalmente excluidas de los departamentos de la Amazonía. Desarrolla acciones para mejorar: (i) la Polí ca Nacional, (ii) el Fortalecimiento Ins tucional de los gobiernos regionales y locales y (iii) la Transparencia y Rendición de Cuentas para mejorar los mecanismos de ges ón par cipa vos.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, bajo los términos de contrato Nº AID-527-C-12-00002. Las opiniones expresadas por los autores no refl ejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID, implementado por Tetra Tech /ARD.
Informe anual sobre el estado del proceso de
Descentralización 2014
ABREVIATURAS Y SIGLAS
AMPE: Asociación de Municipalidades del Perú
AMAZINVER: Asociación Amazónica de Fomento de la Inversión Privada
ANGR: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
CAF: Corporación Andina de Fomento
CCI: Consejo de Coordinación Intergubernamental
CCL: Consejo de Coordinación Local
CCR: Consejo de Coordinación Regional
CENSUR: Junta Interregional Centro Sur
CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CEPLAR: Centro Regional de Planeamiento Estratégico
CIAM: Consejo Interregional de la Amazonía
COFOPRI: Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
CTAR: Consejos Transitorios de Administración Regional
FONCOMUN: Fondo de Compensación Municipal
FONIPREL: Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
FONCOR: Fondo de Compensación Regional
GL: Gobierno Local
GR: Gobierno Regional
INDECOPI: Ins tuto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual
INTERNOR: Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente
LOPE: Ley Orgánica del Poder Ejecu vo
LOF: Ley de Organización y Funciones
LOGR: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
LOM: Ley Orgánica de Municipalidades
MCLCP: Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MIDIS: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
MIMDES: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MIMP: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
MINAG: Ministerio de Agricultura
MINAM: Ministerio del Ambiente
MINCETUR: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU: Ministerio de Educación
MINEM: Ministerio de Energía y Minas
MININTER: Ministerio del Interior
MINJUS: Ministerio de Jus cia
MINSA: Ministerio de Salud
MML: Municipalidad Metropolitana de Lima
MRE: Ministerio de Relaciones Exteriores
MTC: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTPE: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MVCS: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
ONDS: Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
PI: Plan de Incen vos a la Mejora de la Ges ón Municipal
PMM: Programa de Modernización Municipal
PpR: Presupuesto por Resultados
PRODUCE: Ministerio de la Producción
PRONOR: Agencia de Promoción de la Inversión Privada de la Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente
PTE: Portales de Transparencia Estándar
REMURPE: Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú
SERVIR: Autoridad Nacional del Servicio Civil
SGP: Secretaría de Ges ón Pública
SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera
SINADIS: Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social
SEACE: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
SENASA: Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública
TUPA: Texto Único de Procedimientos Administra vos
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN
I. INTRODUCCIÓN: Una mirada general del proceso en el 2014
II. ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES 2014
III. CONDUCCIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y DELIMITACIÓN DE FUNCIONES
3.1 Conducción del proceso de descentralización y coordinación intergubernamental
3.2 Delimitación de competencias y estado de las transferencias de funciones
IV. INICIATIVAS DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA EN MATERIAS CLAVE (EDUCACIÓN, SALUD Y AMBIENTE)
4.1 Ar culación intergubernamental y rectoría
4.2 Experiencias de ges ón descentralizada
V. RECURSOS FINANCIEROS PARA EL ESTADO DESCENTRALIZADO
5.1 Estructura de fi nanciamiento público
5.2 Ejecución del presupuesto público
5.3 Ley de Presupuesto Público 2015
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VI. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
VII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBIERNO ABIERTO
7.1 Mecanismos de par cipación ciudadana vinculados al proceso de descentralización
7.2 Implementación de la polí ca de Gobierno Abierto
7.3 Transparencia de las industrias extrac vas – EITI – en los gobiernos descentralizados
7.4 Vigilancia ciudadana de los servicios públicos
VIII. DIÁLOGO PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
IX. TRANSVERSALIZACIÓN DE LA IGUALDAD DE GÉNERO Y DEL ENFOQUE INTERCULTURAL
9.1 Ges ón descentralizada e igualdad de género
9.2 Enfoque intercultural y consulta previa
X. CONCLUSIONES
XI. AGENDA PARA FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL 2015
XII. BIBLIOGRAFÍA
XIII. ANEXOS
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CAPÍTULO I
El “Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014” forma parte de las inicia vas que desarrolla el Programa ProDescentralización de USAID con la fi nalidad de contribuir con el Estado peruano en sus esfuerzos por mejorar la ges ón descentralizada y brindar mejores servicios a la población en los departamentos de Amazonas, Madre de Dios,
Loreto, San Mar n y Ucayali. Este documento busca dar cuenta de los aspectos más importantes que se han desarrollado durante el 2014; así como de los nudos o temas crí cos que han surgido o que se mantuvieron vigentes durante el mismo período. Asimismo, incorpora una agenda consensuada sobre las prioridades para fortalecer el proceso de descentralización. Con ello, se busca aportar a la promoción del diálogo efec vo entre los tres niveles de gobierno y la población, para establecer una dinámica orientada a compar r las lecciones aprendidas para coadyuvar a la ar culación y coordinación intergubernamental y facilitar la toma de decisiones de los agentes responsables del proceso de descentralización y de la ges ón descentralizada: el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
Considerando que el 2015 es un año pre electoral en el ámbito nacional, también se busca orientar la elaboración de las propuestas y planes de gobierno de los par dos y movimientos polí cos que aspiren a ser gobierno en julio de 2016.
Desde el 20111, la dinámica del proceso de descentralización situó a los tres niveles de gobierno frente al reto de desarrollar ges ón descentralizada y puso en manos de los gobiernos descentralizados la responsabilidad de prestar servicios directamente a la población para sa sfacer sus derechos y legí mos intereses. Por ello, al dar cuenta sobre el estado del proceso de descentralización se abordan no sólo aquellos aspectos ins tucionales y nudos crí cos de la descentralización, sino también las experiencias de ges ón descentralizada que se han venido desarrollando. Así, el presente informe destaca aquellas en las cuales los gobiernos descentralizados buscan cumplir cabalmente con sus funciones. Con ello se presenta otro rostro poco difundido de la descentralización en contraste con la imagen errónea de corrupción generalizada que se ha asociado al proceso durante el 20142.
El “Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014” ha sido organizado en nueve capítulos, además de las conclusiones, recomendaciones generales y la agenda para fortalecer el proceso en el año 2015. El primer capítulo con ene una mirada general del proceso y el contexto
PRESENTACIÓN
1 Programa ProDescentralización de USAID. Proceso de descentralización. Balance y agenda a julio de 2011. Lima, 2011, p 22.2 IPSOS – Apoyo. Opinión Data. Resumen de encuestas a la opinión pública. Año 14, N° 180, junio 2014, pp. 4 -5. Véase: h p://
www.ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/fi les/opinion_data/OD%20junio%20VF.pdf [consultada el 1 de diciembre de 2014].
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polí co ins tucional durante el 2014. El segundo analiza los resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2014; mientras que el tercero se refi ere a la dimensión polí ca de la descentralización en tanto coordinación intergubernamental y conducción del proceso.
El cuarto capítulo aborda los avances y retos de la ges ón descentralizada, poniendo especial énfasis en las inicia vas de ges ón descentralizada en la prestación de servicios de salud, educación y ambiente. Los siguientes dos capítulos abordan dos temas esenciales para la ges ón descentralizada: los recursos fi nancieros y los Sistemas Administra vos del Estado peruano, respec vamente. Los temas abordados en los capítulos siete, ocho y nueve dan cuenta de aspectos transversales a la ges ón descentralizada: la par cipación ciudadana y el gobierno abierto, el diálogo para la prevención de confl ictos sociales, y la igualdad de género y el enfoque intercultural en la ges ón descentralizada.
Al fi nal del informe se encontrarán las principales conclusiones y recomendaciones que se desprenden del análisis realizado a lo largo de todo el documento y la agenda para el 2015, organizada en función a los diferentes aspectos abordados en el informe.
La información y análisis presentados son producto del seguimiento que, de forma regular, realiza el equipo técnico del Programa ProDescentralización de los diferentes elementos del proceso y de la ges ón descentralizada, a través de la revisión de informes y publicaciones sobre la materia y mediante el seguimiento de hechos, acciones y normas adoptadas por las autoridades de los tres niveles de gobierno. Se ha empleado también información disponible en internet de las dis ntas en dades públicas, incluidos los gobiernos regionales y locales; así como de dis ntos medios de comunicación.
Para enriquecer el análisis se han realizado reuniones de consulta en las ciudades de Lima, Moyobamba, Pucallpa y Tarapoto en las que par ciparon autoridades locales, servidores públicos, representantes de la sociedad civil, de programas de cooperación internacional y especialistas.
Es preciso mencionar que este esfuerzo de USAID, a través de su Programa ProDescentralización, forma parte del apoyo que viene brindando al Estado peruano, desde el 2003, para una efec va implementación de la polí ca de descentralización.
Finalmente, el Programa ProDescentralización de USAID, desea expresar su agradecimiento a los actores y especialistas que han par cipado en cada una de las reuniones de consulta y con a en que el presente documento sea de u lidad para autoridades, las y los servidores y representantes de las organizaciones de la sociedad civil que están directamente involucrados en el fortalecimiento y consolidación de la descentralización en el Perú y en el desarrollo de una ges ón descentralizada por resultados y al servicio de las personas.
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I.INTRODUCCIÓN:
UNA MIRADA GENERAL DEL PROCESO EN EL
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Temas pendientes de la reforma descentralista
El 2014 ha sido un año de especial interés público en el proceso de descentralización, dado que ha recibido la atención de en dades públicas y privadas que han elaborado informes y análisis sobre el estado del mismo y formulado recomendaciones3. Estos informes se han sumado a los que deben emi r cada año la Presidencia del Consejo de Ministros4 y la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado del Congreso de la República5. En estos estudios se destaca la necesidad de recordar cuál es el propósito fundamental de la descentralización: contribuir al desarrollo integral del país y mejorar los servicios que se brindan a la población6. Asimismo, los informes plantean la necesidad de evaluar el proceso, luego del empo transcurrido desde la aprobación de la reforma en el 2002 y de defi nir cuáles serían las medidas a tomar para que el proceso de descentralización cumpla con su fi nalidad cons tucional.
La reforma descentralista fue concebida como una apuesta por profundizar la democracia en el país; sin embargo, las reformas de las normas del sistema polí co–representa vo que se han dado no han contribuido a fortalecer el proceso ni a los par dos polí cos que, como actores polí cos, enen un papel clave en
3 Contraloría General de la Repúblicas. Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014; Universidad del Pacífi co. Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización h p://agenda2014.pe/; Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014; Conferencia Anual de Ejecu vos – CADE 2014 h p://ipae.pe/cade-ejecu vos/2014/descentralizacion; Informe Especial Revista Semana Económica h p://semanaeconomica.com/edi on/bosquejando-un-peru-del-primer-mundo/
4 Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
5 Comisión de Descentralización, Gobiernos Locales y Modernización para la Ges ón del Estado. Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima, 2014.
6 Fin cons tucional previsto en el ar culo 188° de la Cons tución de 1993.
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CAPÍTULO I
el fortalecimiento de la democracia en el país. En esa línea, como se señala en el contexto de las Elecciones Generales 20117, el sistema polí co representa vo del Estado peruano ene debilidades que inciden directamente en el proceso de descentralización; en par cular, la ausencia de mecanismos para garan zar la coordinación legisla va entre la representación polí ca nacional y la departamental.
En efecto, cuando se modifi có el Capítulo XIV de la Cons tución, no hubo la adecuación de las demás normas del ordenamiento jurídico rela vas a la coordinación de la representación nacional en el Congreso de la República con las autoridades regionales (presidencias y los consejos regionales). La reforma norma va de la Ley de Elecciones Regionales del 20098 tampoco contempló algún nivel de coordinación entre estas instancias, ni fortaleció el papel de los consejos regionales como órganos legisla vos y de fi scalización al interior de los gobiernos regionales. Incluso, al separar la elección de los consejos regionales y la plancha presidencial regional, habría profundizado una visión está ca de separación de poderes entre el ejecu vo y el legisla vo regional; a pesar de que la tendencia tendría que ser la construcción del balance de poderes (checks and balances) entre ambos órganos. De igual modo, las reformas que se dieron en el 2009 a la Ley N° 263009 - Ley de los derechos de par cipación y control ciudadanos, si bien contenian mayores requisitos para realizar una solicitud de revocatoria, no lograron resolver el tema de la convocatoria a nuevas elecciones, luego de la revocatoria de una autoridad elegida. Ello teniendo en cuenta que dicha convocatoria era una suerte de incen vo para los impulsores de procesos de revocatorias.
Con la Ley N° 30315, publicada en el diario ofi cial el 7 de abril de 2015, se modifi caron varios ar culos de la Ley N° 26300, entre ellos la realización de nuevas elecciones municipales por efecto de la revocatoria. Conforme a la referida modifi cación, las autoridades revocadas serán reemplazadas por los miembros de sus respec vas listas para concluir el periodo de su mandato.
Todo lo anterior se inscribe en un escenario de fragmentación polí ca y de debilidad de los par dos polí cos nacionales en los departamentos, como se puso en evidencia en las Elecciones Regionales y Municipales 201010 y se ha reiterado en los resultados
7 USAID/ Perú ProDescentralización. Proceso de descentralización. Balance y agenda a julio de 2011…op. cit…, pp. 213ss.
8 Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Proceso de Descentralización 2009: Balance y Agenda Crí ca. Lima, 2010, pp. 60-61.
9 Ley N° 29313 que modifi ca la Ley N° 26300, publicada en el diario ofi cial el 7 de enero de 2009.
10 Perú Debate. El nuevo poder en las regiones. Análisis de las Elecciones Regionales y Municipales. Año 1, Nº1, Lima, PUCP, p. 3.
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de las Elecciones Regionales y Municipales 2014. Desde entonces, con núan siendo válidas las siguientes interrogantes: ¿cuáles serán las vías ins tucionales para coordinar las propuestas norma vas provenientes de los gobiernos regionales que buscan mejorar la ges ón descentralizada, con relación a las posiciones que adoptan los congresistas que representan a los departamentos?, sobre todo si se considera que la Ley Orgánica de Elecciones impide la par cipación de los par dos o movimientos polí cos departamentales en las elecciones al Congreso11, o ¿cómo fortalecer a los consejos regionales sin propiciar el confl icto al interior de los gobiernos regionales, y sin entorpecer la ges ón regional?. Asimismo, ¿qué acciones deben adoptarse para fortalecer la presencia de los par dos polí cos nacionales en los departamentos y en el proceso de descentralización en general?
La falta de alineamiento entre la reforma descentralista y cómo viene funcionando el sistema polí co – representa vo es uno de los varios temas pendientes que vienen afectando al proceso de descentralización y que demanda decisiones de las en dades nacionales para fortalecer el proceso de descentralización y garan zar la ges ón descentralizada de los servicios. Otros temas pendientes de atender, considerados prioritarios por diversos actores son12:
i. La revisión del diseño norma vo de la descentralización en donde se clarifi quen los roles que corresponde cumplir a cada nivel de gobierno, y la defi nición de un órgano conductor del proceso que se adecue a los avances que se han dado en el proceso de descentralización;
ii. La necesidad de ins tucionalizar la coordinación polí ca y ar culación intergubernamental; así como la ar culación intersectorial para la ges ón;
11 Ley Orgánica de Elecciones (Ley 26859) ar culos 88° y siguientes.
12 Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a julio de 2011. Lima, 2011; Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralización 2002 – 2012. Lima, 2013, pp. 235 -242; Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Evaluación del Proceso de Descentralización. A 10 años de su inicio. Informe Anual del Periodo Legisla vo 2012 – 2013. Lima, 2013, pp. 71 -76; Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR. A propósito del Plan Nacional de Descentralización 2013 – 2016: elementos para la agenda descentralista. En Bole n Informa vo N° 4, ANGR, mayo 2013, pp. 8-10; Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú - REMURPE. Descentralizar para incluir. Propuesta. Lima, agosto 2013, h p://www.remurpe.org.pe/categoria-no cias/936-descentralizar-para-incluir-propuestas; y Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2012. Lima, 2013, pp. 95 -106.
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CAPÍTULO I
iii. La iden fi cación de esquemas de ges ón descentralizada en donde se defi nan los alcances generales de la rectoría de los ministerio nacionales, teniendo en cuenta las par cularidades de los servicios que se prestan y la autonomía de los gobiernos descentralizados;
iv. La promoción de la regionalización, como tarea del gobierno nacional y los gobiernos regionales, dado que es un componente esencial del proceso de descentralización;
v. La necesidad de evaluar y hacer reformas al diseño legal de los mecanismos de par cipación, con la fi nalidad de que contribuyan a la construcción de un Estado que responda a los intereses y derechos de las personas;
vi. La necesidad de iniciar la descentralización fi scal a par r de las propuestas concretas realizadas por la Comisión Mul sectorial en Materia de Descentralización Fiscal, en la que par ciparon representantes del MEF, la Secretaría de Descentralización, los gobiernos regionales y los gobiernos locales y
vii. La modernización de los sistemas administra vos del Estado para que sean funcionales a la ges ón descentralizada, tomando en cuenta la diversidad de los gobiernos descentralizados y de los territorios que deben ges onar.
Con relación a la regionalización, durante el 2014, se ha mantenido el desinterés compar do por el gobierno nacional y los gobiernos regionales para la conformación de regiones. Actualmente, existen cuatro Juntas de Coordinación Interregional (JCI)13, dos mancomunidades regionales reconocidas por la Secretaría de Descentralización de la PCM14 y 173 mancomunidades municipales15. Las mancomunidades, en estricto, no cons tuyen formas de integración territorial, pero su funcionamiento podría permi r a las autoridades regionales y municipales, así como a la población, verifi car los benefi cios de ar cular y compar r polí cas, capacidades, proyectos y
13 Las cuatro JCI son: INTERNOR, MACROSUR, CIAM, CENSUR y la Junta integrada por Lima y Callao.
14 Las mancomunidades son: La Mancomunidad Regional de Qhapaq Ñan Amazónico (integrada por Amazonas, Cajamarca, La Libertad y San Mar n) y la Mancomunidad de Los Andes (integrada por Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Ica y Junín). Véase: h p://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2014/06/MANCOMUNIDADES-REGIONALES-DEL-PERU.pdf [consultada el 15 de diciembre de 2014].
15 Algunas de estas mancomunidades cuentan tanto con código SNIP y código SIAF. Véase: h p://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2014/06/MANCOMUNIDADES-MUNICIPALES-DEL-PERU.pdf [consultada el 15 de diciembre de 2014].
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recursos. De esa manera, se empezarían a construir relaciones de confi anza que, en el mediano y largo plazos, podrían llevar a la integración de circunscripciones; de ahí que deba mencionarse que la Secretaría de Descentralización presta asistencia técnica permanente a las mancomunidades para su incorporación al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y al Sistema Administra vo Financiero (SIAF), y actualmente haya 72 mancomunidades municipales adscritas al SNIP y 36 adscritas al SIAF. Sin embargo, con relación a dichas inicia vas de cooperación entre
16 Véase: h p://www.larepublica.pe/18-06-2014/mancomunidades-tabla-de-salvacion-para-reimpulsar-la-regionalizacion [consultada el 15 de diciembre de 2014].
17 La implementación del proceso de descentralización y la ges ón descentralizada demandan que los diferentes actores involucrados cuenten con información; es decir, accedan a información sobre ges ón pública, los resultados de la misma y sobre el estado de las en dades públicas con la fi nalidad que puedan adoptar decisiones. De ahí que el ar culo 24º de la Ley de Bases de la Descentralización dispusiera como una de las funciones del entonces Consejo Nacional de Descentralización-CND, el desarrollo y conducción de un sistema de información para el proceso de descentralización.
18 Aprobado mediante el Decreto Supremo N° 090 – 2011- PCM, publicado en el diario ofi cial el 3 de diciembre de 2011.
“La Mancomunidad de Los Andes se conformó en el 2011 por los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, siendo su prioridad ejecutar proyectos comunes en la lucha contra la desnutrición infan l; tal obje vo, haría que en el 2014 se incorporaran a la mancomunidad los Gobiernos Regionales de Ica y Junín. Actualmente, esta mancomunidad cuenta con una secretaría técnica muy ac va y se ha cons tuido como unidad ejecutora para elaborar proyectos conjuntos”16.
gobiernos descentralizados, hasta la fecha no existe un estudio que analice cómo están funcionando estas en dades y cuáles son sus resultados; análisis que sería de especial importancia para diseñar y poner en prác ca una polí ca que promueva la integración a par r de estas inicia vas de los gobiernos descentralizados.
De igual modo, cabe mencionar la necesidad que el Estado peruano cuente con información actualizada sobre la situación de sus ins tuciones y sus necesidades, dado que la información es esencial para la toma de decisiones17. Por ejemplo, posteriormente a la aprobación del listado de Municipalidades Rurales18, no se ha con nuado trabajando en la generación de información sobre las capacidades opera vas, recursos y necesidades de las mismas; esta información hubiese
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CAPÍTULO I
permi do tomar decisiones para la adecuación de los sistemas administra vos del Estado a la realidad de este po de municipalidades.
Todos estos temas pendientes del proceso de descentralización merecen una refl exión, análisis, desarrollo de propuestas y adopción de decisiones con el propósito de reencausar la descentralización hacia el cumplimiento de su fi nalidad. Sin embargo, durante el 2014, los casos de corrupción denunciados en diversos gobiernos regionales y locales, han postergado la atención de estos importantes temas pendientes.
Ello ha sucedido sin considerar que los problemas de corrupción mencionados son también una manifestación de la debilidad ins tucional existente en el país y de la forma en que impacta en el proceso de descentralización. Así, no se ha dimensionado la debilidad ins tucional de las en dades públicas y mecanismos nacionales de control; como son la Contraloría General de la República, el Ministerio Público y hasta el propio Congreso de la República en cumplimiento de su labor de fi scalización19. La Contraloría General de la República se ha visto impedida de realizar su labor preven va en todo el país y no ha tenido en el Ministerio Público una contraparte efi ciente para la persecución penal de los delitos que podrían haber come do servidores públicos de los tres niveles de gobierno. Las Ofi cinas de Control Interno de las en dades públicas forman parte del Sistema Nacional de Control, pero no todas dependen administra vamente de la Contraloría General de la República, sino que siguen dependiendo de los gobiernos descentralizados, con limitados recursos humanos y fi nancieros20.
El caso de Ancash, presentado como el paradigma de corrupción de los gobiernos regionales, da cuenta de dicha situación. El abuso de poder, los malos manejos y la corrupción venían siendo denunciados públicamente desde hace buen empo, llegándose a comentar el involucramiento del Ministerio Público, el Poder Judicial y el propio Congreso de la República a través de su Comisión de Fiscalización21. A
19 Al respecto véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
20 Muñoz Chirinos, Paula. Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problema de baja calidad de la democracia. Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización. Lima, Universidad del Pacífi co. Véase: h p://agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014-gobernabilidad-desarrollo-subnacional-1.pdf [consultada el 10 de diciembre de 2014].
21 En el caso de Ancash las denuncias datan de 2010. Así, entre otras véase: h p://www.larepublica.pe/26-03-2014/congreso-archivo-inves gacion-por-corrupcion-a-cesar-alvarez; h p://elcomercio.pe/poli ca/jus cia/caso-ancash-pelaez-respondera-ante-cnm-remocion-fi scales-no cia1739143; h p://www.caretas.com.pe/Main.asp?T=3082&id=12&idE=1149&idA=67409#.VJNGPCuG-hs[consultadas el 15 de diciembre de 2014].
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par r de este caso, otros presidentes regionales también se encuentran siendo inves gados por los diversos órganos de control. A diciembre de 2014, dos presidentes regionales salientes se encontraban en prisión preven va por mandato del Poder Judicial (Ancash y Pasco), dos como prófugos de la jus cia (Tumbes y Madre de Dios) y otros cuatro (Arequipa, Ayacucho, Loreto y Ucayali) con procesos penales abiertos en su contra por la presunta comisión de delitos de corrupción22. Asimismo, el presidente regional de Cajamarca que ha sido reelegido, también se encuentra en prisión preven va, por lo que no podrá asumir el cargo y el JNE ha resuelto reservar la entrega de credencial hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano jurisdiccional competente23.
22 En el mes de mayo de 2014, la prensa informaba que 19 presidentes regionales estaban some dos a inves gaciones fi scales y debían responder por 158 casos de corrupción, véase: h p://www.larepublica.pe/25-09-2014/22-presidentes-regionales- enen-procesos-judiciales [consultadas el 28 de noviembre de 2014]. Sin embargo, al cierre del informe las inves gaciones judiciales son las indicadas, entre otras, véase: h p://elcomercio.pe/peru/pais/seis-presidentes-regionales-no-concluiran-sus-ges ones-no cia-1778467; h p://www.larepublica.pe/09-07-2014/poder-judicial-inves ga-por-corrupcion-a-ocho-presidentes-regionales [consultadas el 15 de diciembre de 2014].
23 Res. Nº 3735-2014-JNE, publicada en el diario ofi cial el 6 de enero de 2015. Similar decisión ha sido tomada por el JNE respecto al presidente electo para el Gobierno Regional de Ancash, quien estaría adeudando la Estado peruano el monto de la reparación civil. Véase: Res. Nº 3753-2014- A-JNE, publicada el 31 de diciembre de 2014. El Poder Judicial declaró procedente la solicitud de rehabilitación de Waldo Ríos, electo presidente regional de Áncash, y ofi ció la resolución correspondiente al Jurado Nacional de Elecciones (JNE). La decisión de la Sala Penal Permanente se debió al pago de un millón de soles de reparación civil a favor del Estado. Véase h p://www.larepublica.pe/27-02-2015/waldo-rios-quedo-rehabilitado-estos-fueron-los-aportantes-de-la-reparacion-civil [consultada el 3 de marzo de 2015].
La Sala Penal Especial de la Corte Suprema revisará el lunes 20 de abril la apelación planteada por la Procuraduría An corrupción contra la resolución que rehabilitó a Waldo Ríos, la cual le permi a asumir el cargo de gobernador regional de Áncash. Véase h p://peru21.pe/poli ca/waldo-rios-corte-suprema-evaluara-apelacion-procuraduria-20-abril-2216089 [consultada el 7 de abril de 2015.
24 Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014, p. 197.
La Contraloría General de la República, en base a percepciones recogidas en diversos talleres realizados con las y los servidores públicos en diversos departamentos, señala que los sistemas administra vos del Estado imponen serias limitaciones a las ges ones descentralizadas, dado que “la norma vidad nacional que regula los sistemas administra vos del Estado es compleja y engorrosa, ene un enfoque centralista, controlista, y no recoge las realidades heterogéneas debido a que han sido diseñadas en gabinete, muchas veces sin ningún estudio de diagnós co y sin previa consulta con las instancias públicas de los tres niveles de gobierno (…) son de di cil cumplimiento, sobre todo para los gobiernos locales pequeños y con menor capacidad ins tucional y con mercado poco desarrollado”24.
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CAPÍTULO I
Los medios de comunicación han desplegado toda una cobertura sobre los presuntos casos de corrupción en las ges ones regionales y locales25. Sin embargo, poco se ha dicho sobre cómo estos problemas están relacionados con el divorcio que hubo entre la puesta en marcha del proceso de descentralización en el 2002 y las reformas pendientes para modernizar la ges ón del Estado y sus sistemas administra vos, entre ellos el de control26. A ello, se suma la ausencia de la reestructuración del Poder Ejecu vo Nacional para que los ministerios puedan asumir su rol rector. Basta recordar que el proceso de descentralización se inició en el 2002 y la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecu vo - LOPE, que debía estar alineada a la LOGR y la LOM como parte de la reforma descentralista, recién se aprobó en diciembre de 2007. Adicionalmente, tampoco ha sido objeto de debate público la incidencia de las reorientaciones que se fueron dando al proceso ni el impacto de la transferencia acelerada de funciones a los gobiernos regionales en el fortalecimiento de la polí ca de descentralización, aspectos que tampoco estuvieron acompañados del fortalecimiento ins tucional27. Recién en los úl mos dos años se viene implementado un plan de seguimiento de las funciones o servicios transferidos.
De igual modo, en las denuncias abordadas en los medios de comunicación y en el debate público que se ha generado sobre estos, ha estado ausente la refl exión sobre cuál es el papel que deben cumplir los órganos rectores de los sistemas administra vos del Estado en cuanto al seguimiento de la ges ón. En par cular, cuál es la responsabilidad del MEF que, como rector de diversos sistemas administra vos del Estado, ha des nado recursos a la implementación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), y aunque éstos han sido empleados tanto por las ges ones regionales como municipales, no han logrado garan zar que dichas ges ones sean del todo
25 El caso paradigmá co a nivel de municipalidades viene siendo el del alcalde provincial de Chiclayo, pero también se ha publicitado casos de otros departamentos y provincias. Entre otros véase: h p://www.larepublica.pe/16-07-2014/126-alcaldes-provinciales-afrontan-acusaciones-por-corrupcion; h p://www.pachamamaradio.org/17-07-2014/los-13-alcaldes-provinciales-de-la-region-afrontan-acusaciones-por-corrupcion.html; h p://perueconomico.com/ediciones/46/ar culos/673 [consultadas el 15 de diciembre de 2014].
26 Al respecto véase: Zas Friz, Johnny. La descentralización: víc ma de su soledad. h ps://johhnyzasfriz.lamula.pe/2014/07/20/la-descentralizacion-vic ma-de-su-soledad/johnnyzasfriz/ [consultada el 15 de diciembre de 2014]; USAUID/ Perú ProDescentralización. Proceso de descentralización. Balance y agenda a julio de 2011…op. cit…, p. 213.
27 Véase: h ps://johhnyzasfriz.lamula.pe/2014/07/20/la-descentralizacion-vic ma-de-su-soledad/johnnyzasfriz [consultada el 15 de diciembre de 2014]; Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización en el Perú…op.cit., p. 89.
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transparentes, debido a que se ha supervisado esencialmente el volumen de gasto y el cumplimiento de procesos, pero no los resultados ni la calidad del gasto28. De ahí que, en adelante, sería esencial que el enfoque sobre el control de gasto por parte del MEF sea más amplio para medir la calidad de gasto que realizan los gobiernos regionales y locales.
Por su parte, la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (que reúne a la ANGR, AMPE y REMURPE) ha señalado que los casos más groseros de corrupción muestran la crisis de los sistemas de control nacional (Contraloría, Congreso de la República, Ministerio Público), del Poder Judicial, pero también del propio Ejecu vo (MEF y PCM). Asimismo, sos ene que los mismos no pueden ser atribuidos al proceso de descentralización y que hacerlo cons tuye un discurso interesado que no toma en cuenta los límites ins tucionales de la reforma29. En esa misma línea, la ANGR ha sostenido que es preciso reconocer que la corrupción afecta a todos los niveles de gobierno, incluido el nacional y que responsabilizar “a los gobiernos regionales y municipales de los problemas que atraviesan al Estado del que formamos parte es una peligrosa estrategia de corto plazo que nos alejará más de las expecta vas y demandas de nuestros pueblos, pero también de las condiciones que requerimos para mantener la velocidad de nuestro crecimiento y ampliar la inversión privada, requisitos ineludibles para el desarrollo sostenible y la inclusión social que todos anhelamos”30.
28 Muñoz Chirinos, Paula. Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problema de baja calidad de la democracia. Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización. Lima, Universidad del Pacífi co. Véase: h p://agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014-gobernabilidad-desarrollo-subnacional-1.pdf [consultada el 10 de diciembre de 2014] Al respecto también se ha señalado que, el gobierno nacional, “actuó de forma tardía y desar culada ante las redes de corrupción de gobiernos regionales como los de Ancash […] Solo a par r de la muerte de Ezequiel Nolasco, conocido opositor de César Álvarez, se adoptaron algunas medidas para comba r en serio el crimen y el abuso de poder ejercido en las regiones.” Véase: h p://www.otramirada.pe/content/el-%C3%A1rbol-de-la-corrupci%C3%B3n-en-el-per%C3%BA [consultada el 9 de enero de 2015].
29 Al respecto véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
30 En esa línea, la ANGR también manifestó su respeto y apoyo a la inves gación de todos los casos que sean necesarios, siempre que ésta se realice con la neutralidad y el profesionalismo que les corresponde a los órganos de control y de jus cia del Perú. Véase: ANGR. Secretaría Técnica. Bole n Informa vo julio 2014, p. 15.
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CAPÍTULO I
Las debilidades ins tucionales forman parte de la dinámica del Estado peruano y, por ende, de cómo se va implementando el proceso de descentralización, por ello no es extraño que la corrupción se haya extendido a los gobiernos regionales y locales31. Frente a este problema de fondo, el Congreso de la República aprobó la Ley N° 3030532, que prohíbe la reelección inmediata de presidentes regionales y alcaldes; así como cambia el nombre de los presidentes de los gobiernos regionales a gobernadores regionales. Asimismo, se establece que, en el marco de la funciones de fi scalización del Congreso, los gobernadores regionales tendrán la obligación de concurrir al Congreso de la República cuando sean requeridos de acuerdo a la Cons tución y al Reglamento del Congreso de la República. Es evidente que esta propuesta norma va no responde a los problemas de fondo que vienen afectando al proceso de descentralización y en general al Estado peruano.
Gestión descentralizada y tendencias recentralistas
Para el 2011, se indicaba que el proceso de descentralización ingresaba a una tercera etapa que tenía como principal reto poner en funcionamiento la estructura descentralizada del Estado peruano y hacer de la descentralización una polí ca permanente que contribuya al desarrollo sostenible y al bienestar de las personas33. Si bien los avances en relación a dicho reto no han sido los esperados, cabe destacar las experiencias emprendidas por diversos gobiernos regionales y locales con la fi nalidad de poner en funcionamiento la ges ón descentralizada. En efecto, los
31 IPSOS – Apoyo. Opinión Data. Resumen de encuestas a la opinión pública. Año 14, N° 180, junio 2014, pp. 4 -5. Véase: h p://www.ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/fi les/opinion_data/OD%20junio%20VF.pdf [consultada el 1 de diciembre de 2014].
32 Esta Ley modifi ca los ar culos 191°, 194° y 203° de la Cons tución Polí ca del Estado.
33 En la evolución del proceso de descentralización se pueden iden fi car dos etapas previas al momento actual, los períodos 2002-2005 y 2006-2011. Cfr. Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio de 2011. Lima, 2011, pp. 21 -22.
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gobiernos descentralizados han desarrollado interesantes experiencias de reforma ins tucional, de promoción del desarrollo económico, ordenamiento territorial y mejora en la prestación de servicios en salud, educación, infraestructura y saneamiento34; destacándose las 46 experiencias de los gobiernos regionales presentadas por la ANGR en el marco de la Asamblea General realizada en enero de 2015 para elegir a su nuevo Consejo Direc vo35
En el ámbito del Gobierno nacional se ha seguido la misma tendencia con medidas concretas adoptadas por el MINEDU, el MINAM y el MIDIS, que este año creó su Comisión Intergubernamental36. Asimismo, desde el 2012 se han realizado importantes procesos para avanzar en la implementación de las polí cas de descentralización y modernización de la ges ón pública, contándose con un interesante número de propuestas que requieren ser aprobadas y que son abordadas en los siguientes acápites del informe. A manera de ejemplo, pueden citarse los siguientes procesos:
34 Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima, 2014, pp. 64-74. Además de las mencionadas reformas ins tucionales de gobiernos regionales y la creación de órganos como las ARA de los gobiernos de la Amazonía y los ocho CEPLAR, también se destacan el fomento de cadenas produc vas, como las de café y cacao en San Mar n con tres generaciones de proyectos de desarrollo. Asimismo, se indica la mejora del IDH en departamentos con mayor avance rela vo en el 2012 que se explica por el incremento en logro educa vo (12.6% en Ayacucho hasta 28.8% en Huánuco) y de ingreso familiar per cápita (entre 14.6 y 57.2% en cinco departamentos); así como, la reducción de la pobreza monetaria en los departamentos de Apurímac, Arequipa, Ica y Junín. Véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
35 Los gobiernos regionales al inicio de la segunda década. 46 experiencias de éxito de la ges ón pública regional, ANGR, 2015.
36 Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario ofi cial el 5 de noviembre de 2014.
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CAPÍTULO I
PROCESOS DESARROLLADOS AÑO ESTADO
Elaboración: Programa ProDescentralización de USAID.
37 Publicado en el diario ofi cial el 24 de julio de 2009.
38 Resolución Suprema N° 115-2012- PCM, publicada el 22 de abril de 2014.
39 Resolución Ministerial N° 082-2013-PCM, publicada el 22 de marzo de 2013.
Es necesario destacar que, tanto la Comisión Mul sectorial en Materia de Descentralización Fiscal como la Comisión Sectorial de naturaleza temporal para elaborar la propuesta de Reglamento de Funcionamiento del CCI, se conformaron gracias a la incidencia realizada por las asociaciones de gobiernos descentralizados: ANGR, AMPE y REMURPE. En esa medida, estas asociaciones par ciparon ac vamente en estas comisiones para poder elaborar los productos requeridos por la PCM.
Elaboración de Direc va para la Formulación e Implementación de Modelos de Ges ón Descentralizada de los Servicios Públicos, en el marco de las Comisiones Intergubernamentales conformadas al amparo del D.S. N° 047-2009-PCM37.
2012 - 2013
La Propuesta de Direc va fue culminada por la SD y presentada a la Alta dirección de la PCM. En espera de aprobación desde enero de 2014.
Elaboración de propuesta técnica en descentralización fi scal, por parte de Comisión Mul sectorial en Materia de Descentralización Fiscal38.
2012 - 2013
El informe con propuesta técnica de descentralización fi scal 2010 y el plan de acción para implementarla fueron presentados a la PCM en diciembre de 2013. En espera de aprobación e implementación.
ONDS elaboró propuesta legisla va para crear el Sistema Nacional de Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales.
2013
La propuesta de anteproyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales fue presentada a la Alta dirección de la PCM en febrero de 2014. Se encuentra en evaluación para ser presentada como inicia va legisla va del Poder Ejecu vo.
Elaboración de proyecto de Reglamento de Funcionamiento del CCI, por parte de Comisión Sectorial de naturaleza temporal39.
2013
El proyecto de reglamento de funcionamiento del CCI que fue presentado a la PCM en noviembre de 2013. En espera de aprobación.
Elaboración del Plan de Acción de Gobierno Abierto, versión actualizada 2014 – 2016. 2013 - 2014
La propuesta de Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014 – 2016 culminada por la SGP y presentada en el segundo semestre de 2014 a la Alta dirección de la PCM. En espera de aprobación.
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En ese contexto, las organizaciones de los gobiernos descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE) sos enen que desde el 2011 no sólo no se ha respondido al reto de construir ges ón descentralizada, sino que se han dado diversas señales que alertan sobre un escenario de recentralización, como por ejemplo, la inamovilidad del presupuesto público que con núa des nando la mayor parte de los recursos al gobierno nacional. La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015, dispone que el 73% del monto total presupuestado corresponde al Gobierno nacional, mientras que los gobiernos regionales recibirán el 15% del total de los recursos y los gobiernos locales, un 12%40. Parte de esta tendencia recentralizadora lo cons tuiría el incumplimiento de la promesa de adoptar las primeras medidas de descentralización fi scal y la creación de nuevos programas sociales nacionales que funcionan en una lógica de desconcentración o, en el peor de los casos, estarían ejecutando obras o prestando servicios que correspondería realizar a los gobiernos regionales y locales; como por ejemplo el Programa Nacional de Tambos, el Programa Nacional de Saneamiento Rural o el Fondo Mi Riego41.
Estructura general del presupuesto público, desaceleración económica e impacto en la descentralización
El proceso de descentralización ha seguido su curso en medio de la desaceleración de la economía nacional. Así, de una tasa de crecimiento anual del producto bruto interno (PBI) de 5.8% en el 2013 y una proyección de 5.7% para el 2014, la economía peruana ha crecido a una tasa de 3.3% durante el 2014, como resultado de una desfavorable coyuntura económica internacional, la reducción en el volumen producido y exportado de productos tradicionales, y una menor inversión privada42.
Con el obje vo de contrarrestar este contexto adverso, desde el nivel nacional, se impulsaron cinco grupos de medidas para es mular la reac vación de la economía
40 Ley N° 30281, publicada en el diario ofi cial el 4 de diciembre de 2014.
41 Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Evaluación del proceso de Descentralización…op.cit., p. 23.
42 MEF. Marco Macroeconómico Mul anual 2015-2017 Revisado. Lima, 2014, p. 3.
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CAPÍTULO I
nacional, pero que, a la fecha, no parecen generar el resultado esperado43. El primer paquete estuvo orientado, principalmente, a reducir trámites y costos de transacción de las empresas para promover la inversión, por lo que se modifi caron las facultades de la OEFA y el MINAM para facilitar las inversiones y mejorar las expecta vas de los agentes económicos. Con el segundo paquete, se buscó impulsar el gasto corriente y la inversión pública, destacando medidas como la ampliación del margen de libre disposición de la Compensación por Tiempo de Servicio (CTS) y el incremento en el presupuesto de los sectores Educación y Salud. En el caso del tercer paquete, se buscó alentar la inversión privada a través de medidas tributarias que incluyeron modifi caciones a la Ley del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selec vo al Consumo (ISC), y la ampliación del alcance de mecanismos como el de Obras por Impuestos a en dades del nivel nacional. El cuarto paquete, destacó por incluir medidas más intensas en materia tributaria y laboral con el fi n de incen var el crecimiento empresarial y es mular el gasto corriente, entre las que destacó la propuesta del nuevo Régimen Laboral Juvenil Especial, que fue cues onado y derogado44. Finalmente, el quinto paquete establece nuevas medidas
43 A manera cronológica, la aprobación de los paquetes se ha dado de la siguiente manera: i) Primer paquete, aprobado mediante Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplifi cación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, publicado el 12 de julio de 2014 en el Diario Ofi cial; ii) Segundo paquete, aprobado mediante Decreto de Urgencia N° 002-2014, Dictan medidas extraordinarias y urgentes adicionales en materia económica y fi nanciera para es mular la economía nacional, publicado el 28 de julio de 2014 en el Diario Ofi cial; iii) Tercer paquete, aprobado mediante Ley N° 30264, Ley que establece medidas para promover el crecimiento económico, publicada el 16 de noviembre de 2014 en el Diario Ofi cial El Peruano; iv) Cuarto paquete, aprobado mediante los Decretos de Urgencia N° 004-2014 y N° 005-2014, que establecen medidas extraordinarias para es mular la economía, publicados el 6 y 21 de noviembre de 2014 en el Diario Ofi cial; y v) Quinto paquete, aprobado mediante Ley N° 30296, Ley que promueve la reac vación de la economía, publicada el 31 de diciembre de 2014 en el diario ofi cial. En relación al reducido impacto de los paquetes económicos, éste ha sido señalado por expertos y recogido en dis ntos medios. Para algunos ejemplos, véase: h p://semanaeconomica.com/ar cle/economia/149118-paquetes-reac vadores-por-que-su-impacto-ha-sido-tan-limitado/ [consultada el 19 de diciembre de 2014], h p://diariouno.pe/2014/11/07/paquete-no-soluciona-nada/ [consultada el 20 de diciembre de 2014], y h p://peru21.pe/economia/expertos-aseguran-que-medidas-economicas-no-dieron-resultado-2200762 [consultada el 20 de diciembre de 2014]. De igual manera, se ha recogido información sobre las expecta vas de la población en relación al nulo o reducido impacto de los paquetes en la reac vación de la economía; véase: h p://peru21.pe/economia/49-cree-que-economia-no-cambiara-pese-paquetes-reac vadores-2206643
44 La propuesta generó polémica entre expertos laboralistas y representantes del Gobierno que defendieron la implementación de este nuevo régimen: h p://elcomercio.pe/economia/peru/cri cas-al-regimen-laboral-juvenil-son-deses madas-mef-no cia-1778949 [consultada el 17 de diciembre de 2014], h p://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-benefi cia-nuevo-regimen-laboral-jovenes-no cia-1779443 [consultada el 19 de diciembre de 2014. Los jóvenes expresaron sus crí cas y rechazo a esta propuesta a través de manifestaciones públicas y en las redes sociales; para mayor información véase: h p://elcomercio.pe/lima/ciudad/ley-pulpin-marcha-contra-regimen-laboral-juvenil-fotos-noticia-1779532?ref=nota_poli ca& =mod_leatambien&e= tulo [consultada el 20 de diciembre de 2014]; www.rpp.com.
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tributarias para incen var la inversión, a través de modifi caciones a la tasas del Impuesto a las Rentas del trabajo y de fuente extranjera, el Régimen especial de recuperación an cipada del IGV, entre otras.
En relación con la descentralización, algunas de las medidas contenidas en los paquetes reac vadores buscan promover la inversión pública a través de incrementos presupuestales y autorizaciones en sectores claves como el de educación, salud, e inclusión social; sin embargo, no se orientan a mejorar la asignación o distribución equita va por nivel de gobierno. Asimismo, las medidas adoptadas en línea con la promoción de la inversión privada (principalmente, en los sectores de minería y petróleo), podrían tener efectos nega vos en la población y el territorio; lo mismo podría suceder con no generar alterna vas frente a la dependencia que ene la economía peruana del precio internacional de los minerales45.
En este contexto, se aprobó la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2015, Ley N° 3028146, que man ene una estructura de fi nanciamiento caracterizada por una mayor concentración de recursos en el nivel nacional de gobierno frente a lo asignado a los gobiernos descentralizados. Así, al Gobierno nacional se le asigna el 73% del monto total presupuestado (que refl eja un incremento de 3 puntos porcentuales respecto al año anterior) mientras que los gobiernos regionales perciben un monto que representa el 15% del total de los recursos y los gobiernos locales, un 12% (en ambos casos, se ha reducido la asignación presupuestal, respecto al 2014, en 1 y 2 puntos porcentuales, respec vamente).
En consecuencia, se podría decir que la distribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de gobierno ene una tendencia inercial a la baja, en desmedro de los gobiernos descentralizados. Cabe mencionar que esta composición del presupuesto,
pe/2014-12-21-ley-laboral-juvenil-convocan-nueva-marcha-para-este-lunes-22-noticia_752927.html [consultada el 21 de diciembre de 2014]. Finalmente, mediante la Ley N° 30300, publicada el 28 de enero de 2015, se derogó la Ley N° 30288, Ley que promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la protección social.
45 Los cues onamientos a las medidas ambientales que contemplan los paquetes han sido señalados oportunamente en los medios, destacando los expresados por la Defensoría del Pueblo y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en dades que expresaron su preocupación por el debilitamiento de las acciones de fi scalización ambiental y protección de áreas naturales. Véase: h p://www.capital.com.pe/index.php/widgets/fotos/widgets/siguenos/2014-07-01-onu-preocupada-por-efectos-del-paquete-reac vador-en-medio-ambiente-no cia_704554.html [consultada el 18 de diciembre de 2014]. Asimismo, en relación a la apuesta por la minería como motor del crecimiento, puede verse: h ps://carlosmonge.lamula.pe/2014/06/18/reac vacion-de-que/carlosmonge/ [consultada el 20 de diciembre de 2014].
46 Publicada el 4 de diciembre de 2014.
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CAPÍTULO I
se man ene pese a que los gobiernos regionales y las municipalidades reportan mejoras en su capacidad de gasto y en la ejecución de inversiones; así, en relación a la ejecución del presupuesto para inversiones o gasto de capital, cabe destacar que durante el 2014, los gobiernos regionales ejecutaron un 80% y los gobiernos locales ejecutaron un 75%. De manera agregada, si consideramos el presupuesto total asignado a los gobiernos regionales y locales, su nivel de ejecución presupuestal durante el 2014 se ha incrementado respecto al año anterior, en 12.6% y 14.6% respec vamente. De ahí que sea importante iniciar el proceso de descentralización fi scal, retomando las propuestas planteadas en el úl mo informe de la Comisión Mul sectorial en dicha materia.
Elecciones generales 2016
Los problemas de debilidad ins tucional del Estado peruano han tenido especial impacto en el proceso de descentralización durante el 2014, propiciando que se circunscriba el debate y la refl exión sobre el proceso de descentralización al nivel de corrupción que pudiera exis r en las ges ones regionales y locales; o planteando como equivalentes a los conceptos de descentralización y corrupción. Como se ha indicado anteriormente, si bien la corrupción, como problema estructural que afecta al Estado peruano requiere ser incorporada a la agenda para fortalecer la descentralización; no se deben dejar de lado los grandes temas pendientes cuya atención es necesaria para fortalecer el proceso.
De cara a las futuras elecciones generales del 2016, no se debe obviar que el empo transcurrido ha debilitado los consensos iniciales de la reforma descentralista; aunque, también existe un sen do compar do acerca de la descentralización como proceso que requiere la adopción de medidas concretas para fortalecerlo47. Dicho fortalecimiento debe contemplar la mejora de los mecanismos de fi scalización y
47 Para el 2014, véase, entre otros: Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima, 2014; Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014; Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014; Entrevista a la Secretaria de Descentralización, Mariana Mendoza. Diario Ofi cial El Peruano. Edición del 2 de octubre de 2014.
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control para prevenir casos de corrupción, y ocuparse de otros temas pendientes; como son la descentralización fi scal; el fortalecimiento de la conducción; la coordinación intergubernamental; la promoción de la regionalización, entre otros temas que se han mencionado antes y que han sido ampliamente descritos en los diversos informes que, en los úl mos años, se han ocupado de analizar el proceso.
En síntesis, al concluir el 2014, el proceso de descentralización y la construcción de ges ón descentralizada requieren de un norte o agenda mínima que contenga metas, obje vos y estrategia que vincule las acciones ar culadas de los tres niveles de gobierno. Esta es la opción a tomar, pues como señala la ANGR, la desac vación de la descentralización no sólo sería inviable polí camente, sino que el proceso de descentralización es necesario para acompañar efec vamente el proceso de modernización del país y seguir avanzado en el desarrollo económico e inclusión social que país necesita48.
48 ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la ges ón pública regional. Lima, 2015, p. 23.
II.ELECCIONES
REGIONALES Y MUNICIPALES 2014
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Las Elecciones Regionales y Municipales 2014 se han desarrollado en un escenario de sospecha construido en base a las diversas acusaciones públicas de corrupción de autoridades regionales y locales49. Estas acusaciones pueden ser la razón por la que varios presidentes regionales se abstuvieron de tentar la reelección; pues “mientras que en las elecciones regionales 2006 casi dos de tres presidentes regionales buscaron ser reelectos para un nuevo periodo de cuatro años, para las elecciones 2014 solo dos de cada cinco presidentes regionales que estaban terminando sus mandatos tentaron la reelección”50.
En dicho contexto, durante la campaña electoral y a nivel de medios de comunicación, se privilegió la inves gación y debate acerca de cuán corruptos eran los candidatos y candidatas que aspiraban a ser autoridades regionales y locales51. Se trató de un proceso en el que el debate programá co estuvo opacado por el debate mediá co, pero sí se contó con propuestas plasmadas en planes de gobierno como resultado del esfuerzo desplegado por el Jurado Nacional de Elecciones que des nó sus acciones a brindar herramientas para la elaboración de los planes de gobierno y a la organización de debates públicos de los temas más relevantes de dichos planes. Asimismo, es importante destacar la incidencia realizada por la MCLCP y la sociedad civil organizada en los departamentos para la suscripción de 26 Acuerdos de Gobernabilidad: 24 departamentos, la Provincia Cons tucional del Callao y Lima Metropolitana52.
Luego de la primera vuelta electoral realizada el 5 de octubre, sólo diez departamentos y la Provincia Cons tucional del Callao eligieron a las autoridades de sus gobiernos regionales. Recién, el 7 de diciembre, en segunda vuelta electoral,
49 Otra Mirada. Entre radicalismos y escándalos de corrupción. Lima, se embre 2014.
50 Jorge Aragón y José Luis Incio. La reelección de autoridades regionales y municipales en el Perú, 2006-2014. En Revista Argumentos, año 8, N° 5. Diciembre 2014. Véase: h p://www.revistargumentos.org.pe/reeleccionregionales.html
51 “De entrada, se presume que potencialmente todos los candidatos son corruptos, y que entre ellos habrá que elegir al que roba pero que también hace obra. El mal menor. Dicho de otra manera, si llevamos al extremo la idea de candidatos como productos, se presume que todos son dañinos; se elige al que se considera que puede serlo menos dentro de lo poco que sabemos sobre ellos actualmente y lo poco que podemos especular sobre sus acciones y efectos en el futuro. En lenguaje jurídico, se presume que son culpables, y será su labor, durante su mandato, el probar su inocencia. O, al menos, en análisis de costo-benefi cio, se espera que el daño que infl ijan valga la pena: que se compense con lo bueno de su ges ón y obras” García, Mariel. Los nuevos presidentes regionales y alcaldes, el clima polí co y el mundo sinté co. En Revista Argumentos, año 8, N° 5. Diciembre 2014. Véase: h p://revistargumentos.org.pe/nuevospresidentes.html ISSN 2076-7722 [Consultada el 15 de diciembre de 2014].
52 Véase: h p://elecciones.mesadeconcertacion.org.pe/compromisos [consultada el 23 de enero de 2015].
32
CAPÍTULO II
los otros 14 departamentos eligieron a sus presidentes y vicepresidentes regionales, conociéndose los siguientes resultados al 15 de enero de 2015:
En el ámbito regional, sólo cuatro presidentes regionales han sido reelectos. Destaca la reelección del presidente regional de Cajamarca producida a pesar de encontrarse detenido debido a un mandato de prisión preven va. Desde otro plano, cabe destacar la elección de una mujer a la presidencia regional de Arequipa y de cuatro vicepresidentas regionales (Tumbes, Huánuco, Cusco y Madre de Dios)53.
53 Véase: h p://200.37.211.190/sraepublico/wf_inicio.aspx [consultada el 12 de enero de 2014].
Nº Gobierno Regional
Resultado Reelectos Segunda vuelta
Presidentes Regionales electos
* Nota: Nelson Chui de Lima y Jaime Rodriguez de Moquegua fueron Presidentes Regionales en el periodo 2007 – 2010. Fuentes: Ofi cina Nacional de Procesos Electorales / JNE, Resolución N° 3801-204-JNE.
Resultado: Elecciones Regionales
Amazonas
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Apurímac
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Cajamarca
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Huancavelica
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Gilmer Horna (SA)
Waldo Ríos (Puro Ancash)
Wilber Venegas (Fuerza Campesina)
Yamila Osorio (Arequipa Tradición y Futuro)
Wilfredo Oscorima (Renace Ayacucho
Gregorio Santos (MAS)
Félix Moreno (Chimpún Callao)
Edwing Ticona (Kausachun Cusco)
Glodoaldo Álvarez (Ayllu)
Rubén Alva (Integración Descentralista)
Fernando Cilloniz (Fuerza Popular)
Ángel Unchupaico (JSG)
César Acuña (APP)
Humberto Acuña (APP)
Nelson Chui (Desarrollo Regional)*
Fernando Meléndez (MIL)
Luís Otsuka (DD)
Jaime Rodriguez (MRK)*
Teódulo Quispe (Fuerza Popular)
Reynaldo Hilbck (UDN)
Juan Luque (PICO)
Víctor Noriega (Fuerza Popular)
Omar Jiménez (MCP)
Ricardo Flores (OPTMB)
Manuel Gambini Rupay (Cambio Ucayalino)
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Departamento Total Integrantes del Consejo
Regional
Total Consejeras
% de par cipación
femenina
Total Integrantes del Consejo
Regional
ELECCIONES REGIONALES 2014
Total Consejeras
% de par cipación
femenina
ELECCIONES REGIONALES 2010
Cuadro compara vo de resultados de las elecciones regionales 2010 y 2014
En relación a la composición de los consejos regionales, se ha evidenciado que la presencia de mujeres ha disminuido en relación a los resultados del proceso electoral de 2010; dicha disminución asciende a 4.77% y resulta preocupante que dos consejos regionales de Lima Provincias y Tacna no cuenten con presencia de consejeras regionales, tal como se desprende del siguiente cuadro:
Fuentes: JNE h p://200.37.211.190/sraepublico/wf_inicio.aspx Elaboración: Programa ProDescentralización de USAID.
Amazonas
Ancash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima Provincias
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
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Tacna
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Callao
Ucayali
Total Nacional
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37.50%
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33.33%
33.33%
33.33%
25.00%
12.50%
33.33%
0.00%
42.86%
28.57%
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34
CAPÍTULO II
En el caso de las elecciones municipales, el JNE proclamó la elección de 193 alcaldes provinciales y 1618 alcaldes distritales. Asimismo, se dejó pendiente para el 2015 la realización de Elecciones Municipales Complementarias para 2 provincias (Condorcanqui en Amazonas y de Purús en Ucayali) y 29 distritos, donde las elecciones fueron declaradas nulas54.
Del total de autoridades locales elegidas, sólo 51 son alcaldesas, es decir, sólo el 2.8% son mujeres55. En esa medida, resulta necesario con nuar trabajando con los par dos y movimientos polí cos nacionales y regionales y la sociedad civil organizada para promover la par cipación polí ca de las mujeres para que en futuras elecciones se cuente con un mayor número de mujeres autoridades electas.
Los resultados del proceso electoral evidencian el desinterés y, en muchos casos, la debilidad de los par dos polí cos nacionales para contar con un mayor número de autoridades regionales y locales. Los únicos dos par dos nacionales que des naron empo y recursos en estas elecciones descentralizadas fueron Fuerza Popular (FP)
y Alianza para el Progreso (APP), y sus resultados han sido limitados. FP obtuvo las presidencias regionales de Ica, San Mar n y Pasco; mientras que APP obtuvo las presidencias regionales de Lambayeque y La Libertad56. En los demás departamentos
54 Resolución N° 3800-2014-JNE, publicada en el diario ofi cial el 31 de diciembre de 2014. Cabe mencionar que los resultados electorales, no incluyen a la Municipalidad Provincial de Putumayo ni a las 9 municipalidades distritales creadas a par r de mayo de 2014. Mediante Decreto Supremo N°011-2015-PCM, publicado el 28 de febrero de 2015, se convocó a Elecciones Municipales Complementarias 2015 para el día 5 de julio de 2015.
55 Ibid.
56 Estos resultados se explicarían “en el caso del fujimorismo, la asociación a un liderazgo nacional y una valoración posi va del fujimorato en la circunscripción donde se compite. Si bien el ves r de naranja sería un suicidio en las regiones del sur, en la selva central y parte del norte del país puede generar réditos electorales. Por su parte, APP ene la capacidad de distribuir benefi cios materiales, aunque como ha demostrado Barrenechea (2014), el fl ujo de los recursos (y el éxito electoral de la organización) depende de la presencia territorial de la UCV”. Zavaleta, Mauricio. Todo se transforma: la ar culación de la oferta polí ca en el Perú subnacional. En Revista Argumentos, Año 8, N° 5. Diciembre 2014. En Revista Argumentos, año 8, n° 5. Diciembre 2014. Véase: h p://revistargumentos.org.pe/todostransforma.html ISSN 2076-7722 [Consultada el 15 de diciembre de 2014].
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57 Esta tendencia se presenta desde fi nes de los años noventa “los polí cos se asocian de manera coyuntural para maximizar sus oportunidades electorales y —sin la existencia de incen vos para con nuar coaligados— se disgregan para conformar nuevas alianzas. En consecuencia, el con nuo cambio par dario o transfuguismo se ha conver do en una ins tución informal que determina la oferta polí ca”. Zavaleta, Mauricio. Todo se transforma: la ar culación de la oferta polí ca en el Perú subnacional. En Revista Argumentos, año 8, n° 5. Diciembre 2014. En Revista Argumentos, año 8, n° 5. Diciembre 2014. Véase: h p://revistargumentos.org.pe/todostransforma.html ISSN 2076-7722 [Consultada el 15 de diciembre de 2014].
58 Junta direc va presidida por César Acuña Peralta e integrada por los presidentes regionales del Cusco, Lima Provincias, Tumbes, Pasco, Ucayali y Puno.
59 Véase: Resolución N° 3801-204-JNE, publicada en el diario ofi cial el 31 de diciembre de 2014.
se reiteró la tendencia de elegir a movimientos polí cos regionales, la mayoría de ellos formados ad hoc para este proceso electoral.57
En esa medida, la mayoría de las autoridades regionales electas recién están siendo conocidas en el nivel nacional y hasta que empiecen a tomar las primeras medidas en su ges ón, se mantendrá la expecta va acerca de cuántas cumplirán sus promesas electorales. Par cular preocupación merecen aquellas que, durante la campaña, exhibieron un discurso abiertamente contrario a las polí cas nacionales, como el caso del electo presidente de Madre de Dios y su posición respecto a la formalización de los mineros informales en el departamento.
El 25 de enero de 2015 se eligió a la Junta Direc va de la ANGR58 y se está a la espera de la agenda que priorizarán para fortalecer la descentralización.
El JNE decidió reservar la entrega de la credencial a Waldo Enrique Ríos Salcedo (presidente electo de Áncash) hasta que el órgano jurisdiccional competente dispusiera su rehabilitación. Una decisión similar ha tomado con Gregorio Santos Guerrero (presidente reelecto de Cajamarca) quien se encuentra en prisión preven va59.
Al cierre de este informe todavía no se contaba con información ofi cial desagregada sobre la aplicación de las cuotas electorales de género, jóvenes y pueblos indígenas en la conformación de los consejos regionales y concejos municipales.
III.CONDUCCIÓN
DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Y DELIMITACIÓN DE FUNCIONES
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3.1 Conducción del proceso de descentralización y coordinación intergubernamental
El proceso de descentralización y la ges ón descentralizada demandan del liderazgo polí co y técnico de un órgano conductor para brindar a los Sectores del Gobierno nacional pautas y lineamientos para el ejercicio de su rectoría en la materia que comparten con los gobiernos descentralizados. De igual modo, en el marco de un Estado unitario y descentralizado es importante que este órgano cuente con una conformación intergubernamental60. El 2014 no reporta mayores avances en este aspecto y tampoco se ha fortalecido a la Secretaría de Descentralización de la PCM para que cuente con mayores recursos humanos y fi nancieros, y se encuentre en mejores condiciones de cumplir con las funciones de órgano conductor del proceso de descentralización61.
60 Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralización 2002 – 2012. Lima, 2013, pp. 235 -242; Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Evaluación del Proceso de Descentralización. A 10 años de su inicio. Informe Anual del Periodo Legisla vo 2012 – 2013. Lima, 2013, pp. 71 -76; Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR. A propósito del Plan Nacional de Descentralización 2013 – 2016: elementos para la agenda descentralista. En Bole n Informa vo N° 4, ANGR, mayo 2013, pp. 8-10; Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú - REMURPE. Descentralizar para incluir. Propuesta. Lima, agosto 2013, h p://www.remurpe.org.pe/categoria-no cias/936-descentralizar-para-incluir-propuestas, y Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2012. Lima, 2013, pp. 95 -106; Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización…op.cit., pp. 204ss. Asimismo, cabe mencionar que este es un tema que ha sido abordado en la Conferencia Anual de Ejecu vos – CADE 2014, en la que se arribó a la conclusión de la necesidad de que el Poder Ejecu vo fortalezca su capacidad de conducción del proceso de descentralización y de rectoría de las polí cas nacionales. Véase: h p://ipae.pe/cade-ejecu vos/2014/descentralizacion [consultada el 20 de diciembre de 2014]. En esa misma línea véase: Semana Económica. Año XXX, N° 1445, Lima, noviembre de 2014, pp. 104 – 106.
61 Esta situación ha permanecido a pesar que la propia PCM en el 2012 manifestó que “el principal desa o respecto a la conducción del proceso recae en la tarea de fortalecer el rol rector del Gobierno nacional, en el espacio ins tucional que resulte más adecuado para el propio Estado y que en la actualidad es asumido por la Secretaría de Descentralización […] pero requiere tener mayores prerroga vas y funciones potenciadas, con la fi nalidad de asumir nuevos retos para promover el debate sobre el proceso, apoyar la construcción de una agenda renovada y de nuevos consensos polí cos para fortalecer el proceso de descentralización, con pleno respeto a las autonomías de los gobiernos regionales y locales en el marco de un Estado unitario y descentralizado. Presidencia del Consejo de Ministros. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralización 2002 – 2012. Lima, 2012, p. 209.
38
CAPÍTULO III
Durante el 2014, entre otras labores, la Secretaría de Descentralización con nuó sus esfuerzos de implementación del Plan de Supervisión y Evaluación del Proceso de Transferencia de Competencias Sectoriales a los gobiernos regionales y locales, con Enfoque de Ges ón Descentralizada de Servicios Públicos62 El inicio de la implementación del Plan se realizó en cuatro departamentos: Ayacucho, Cajamarca, Loreto y Puno, oportunidad en que se evaluaron tres servicios públicos: i) Educación Inicial (Niños y Niñas de 3 a 5 años); ii) Atención Primaria de Salud (Desnutrición Crónica Infan l); y iii) Formalización y Titulación de Tierras de Comunidades Campesinas y Na vas y de la Propiedad Agraria. En una segunda etapa, llevada a cabo en el segundo semestre de 2013, el Plan fue aplicado a veinte departamentos más y la Provincia Cons tucional del Callao. En esta ocasión se evaluó cinco servicios públicos: i) Educación Inicial (Niños y Niñas de 3 a 5 años); ii) Atención Primaria de Salud (Desnutrición Crónica Infan l); iii) Formalización y Titulación de Tierras de Comunidades Campesinas y Na vas y de la Propiedad Agraria; iv) Aprovechamiento Sostenible de Recursos Forestales; y v) Formalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal.
De acuerdo a la información proporcionada por la Secretaría de Descentralización, este Plan se orienta a medir el impacto del proceso de las transferencias de competencias y funciones sectoriales del Gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales expresados en servicios públicos a la ciudadanía. Así, sus obje vos son: i) conocer cómo se prestan los servicios públicos; ii) iden fi car una línea de base de efi ciencia y calidad de los servicios; iii) evaluar los servicios que prestan los 25 gobiernos regionales y iv) iden fi car acciones de mejora que permitan elevar los niveles de calidad y cobertura de los servicios públicos para la ciudadanía.
Durante el 2014 se evaluaron cinco nuevos servicios públicos vinculados a: i) Educación Primaria (Niños y niñas de 6 a 11 años); ii) Fomento y Desarrollo de la Pequeña y Microempresa; iii) Promoción del Empleo e Igualdad de Oportunidades; iv) Atención Primaria de la Salud (Salud Materno Neonatal); y v) Desarrollo Integral de la Familia.
La ejecución de este Plan les ha permi do conocer la problemá ca que enfrentan los gobiernos regionales para el ejercicio de las funciones transferidas y que están
62 Aprobado mediante Resolución Ministerial N° 335-2012-PCM, publicada en el diario ofi cial el 29 de diciembre de 2012.
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asociadas a la prestación de servicios a las personas; así, sus principales conclusiones son las siguientes63:
• El desarrollo de la rectoría de los sectores es insufi ciente, lo que ha mo vado la ausencia de verdaderos mecanismos de asignación de responsabilidades, control y supervisión de las funciones transferidas, entre otros aspectos. En esa medida, se requiere el desarrollo de una estrategia que permita materializar el ejercicio de la rectoría.
• Existe limitada ar culación a nivel mul sectorial e intergubernamental.
• Es necesario impulsar el desarrollo del Modelo de Ges ón Descentralizada, desde un enfoque conceptual y opera vo que permita su comprensión y puesta en operación entre los sectores y entre los niveles de gobierno.
• Es fundamental coordinar con las Comisiones Intergubernamentales para fortalecer las bondades y superar la problemá ca encontrada en cada servicio, impulsando acciones de mejora con nua.
• Falta de acompañamiento de los ministerios rectores a los gobiernos regionales para fortalecer capacidades y dar claridad acerca de los procesos relacionados a la prestación descentralizada de los servicios, porque en los gobiernos regionales supervisados existe debilidad ins tucional en estos temas.
Estas conclusiones demandarían la adopción de acciones inmediatas de parte de la Secretaría de Descentralización, para brindar a los Sectores del Gobierno nacional y a los gobiernos descentralizados pautas y lineamientos para mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía. Por ello, la Secretaría de Descentralización ha previsto para el 2015 iden fi car e implementar las acciones de mejora con nua de los servicios supervisados.
En esa medida se espera que la posición ins tucional de la Secretaría de Descentralización al interior de la PCM y los limitados recursos con los que cuenta no obstaculicen su capacidad de acción y de convocatoria, sobre todo a los sectores del Poder Ejecu vo Nacional64.
63 Véase: h p://www.descentralizacion.gob.pe/fortaleciendo-la-ges on-descentralizada/ [consultada el 20 de diciembre de 2014].
64 Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Evaluación del proceso de descentralización. Informe Anual 2013 -2014...op.cit, p. 56.
40
CAPÍTULO III
Otro aspecto crí co de la débil conducción del proceso de descentralización es la inexistencia del espacio ins tucional en el que los tres niveles de gobierno puedan coordinar las líneas generales de la polí ca de descentralización, como polí ca permanente del Estado peruano. Al cierre del 2014, con nuaba pendiente la instalación y puesta en funcionamiento del CCI; es decir, se mantenía el estado de diciembre de 2013: se encuentra pendiente la aprobación de la propuesta de nuevo reglamento preparada y consensuada en la comisión integrada por CEPLAN, Acuerdo Nacional, ANGR, AMPE, REMURPE y MUNIRED65. Paralelamente, y si bien no cons tuye un espacio ins tucionalizado de coordinación intergubernamental, cabe mencionar que durante el 2014 se han realizado once sesiones de Consejos de Ministros Descentralizados.
Durante el 2014, con nuó el trabajo coordinado entre la ANGR, AMPE y REMURPE, asociaciones de gobiernos regionales y locales que han venido funcionando como la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados. Desde su ins tucionalización como Plataforma66 ha planteado temas y propuestas concretas para fortalecer el proceso de descentralización y la construcción de la ges ón descentralizada; en par cular, en temas como: promoción del diálogo y ges ón de confl ictos sociales; ordenamiento territorial; presupuesto público y descentralización fi scal67. Asimismo, como se ha mencionado, han incidido en la conformación de comisiones de trabajo intergubernamentales a las que se les asignó la responsabilidad de elaborar la propuesta de reglamento de funcionamiento del CCI y la propuesta técnica en descentralización fi scal (pendientes sus aprobaciones). No obstante, hasta el momento tanto la ANGR como REMURPE, que son dos ins tuciones representa vas de los gobiernos descentralización y par cipan ac vamente en comisiones creadas por el Poder Ejecu vo Nacional, no han recibido reconocimiento formal por parte de éste.
65 Resolución Ministerial N° 082-2013-PCM, publicada el 22 de marzo de 2013.
66 En la VIII Conferencia Anual de Municipalidades - CAMUR 2012, realizada en octubre de ese año, la ANGR realizó la propuesta formal de la conformación de la Plataforma Interins tucional, a par r de entonces el trabajo conjunto se puso en marcha.
67 Al respecto véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
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68 Véase: h p://www.descentralizacion.gob.pe/2014/02/la-ges on-descentralizada/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
69 Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio de 2011…op.cit., p. 27.
3.2 Delimitación de competencias y estado de las transferencias de funciones
Los avances en la adopción de las leyes de organización y funciones (LOF) de los ministerios que comparten competencias; así como, en la elaboración y aprobación de las matrices de delimitación de competencias y funciones son de especial relevancia para la concreción de la ges ón descentralizada con enfoque por resultados. En ambos aspectos, durante el 2014, no hubo avances en relación a diciembre de 2013. El MINEM y el MINEDU son los dos ministerios con competencias compar das que aún no cuentan con una LOF. Esta misma situación se verifi ca en la elaboración y aprobación de las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones de los ministerios que comparten competencias con los gobiernos descentralizados.
Con relación a la transferencia de funciones, de acuerdo a la información de la Secretaría de Descentralización de la PCM, actualmente se han transferido 92.8% de las funciones a los gobiernos regionales y el estado de las transferencias a los gobiernos locales sería el mismo que a diciembre de 201368. No obstante, es preciso recordar que se trató de una transferencia administra va de carácter legal que no estuvo acompañada de los recursos humanos y fi nancieros sufi cientes para el cumplimiento de sus nuevas funciones, ni del fortalecimiento de capacidades para la ges ón descentralizada69. En ese contexto, y en el ánimo de subsanar dicha transferencia acelerada de funciones y fortalecer las capacidades de los gobiernos descentralizados para la ges ón, durante el 2014 sí se ha avanzado en la elaboración de la propuesta del “Plan Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la Ges ón Descentralizada 2014 – 2018”, que busca alinear las competencias ins tucionales de los tres niveles de gobierno en el marco de la ges ón descentralizada. De acuerdo a la información proporcionada por la Secretaría de Descentralización, la propuesta del Plan debe ser puesta en consideración de la Comisión Mul sectorial de Desarrollo de Capacidades en Ges ón Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, y para ello ene proyectado realizar talleres de trabajo que permitan difundir y socializar la propuesta y recoger los aportes de mejora.
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CAPÍTULO III
Paralelamente la Secretaría de Descentralización ha trabajado también en mejorar las herramientas virtuales para el desarrollo de capacidades; como son el Aula Virtual y el Sistema de Video Conferencias. La mejora de estos instrumentos se orienta a facilitar la ar culación intergubernamental u lizando las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC), reduciendo costos de empo y recursos. De acuerdo a la información proporcionada por la Secretaría de Descentralización, ha elaborado un Plan de Fortalecimiento del Aula Virtual para capacitar a los gobiernos regionales en el uso del sistema de Video Conferencia; asimismo, ha previsto relanzar su página web, como un espacio de información y par cipación ciudadana en la ges ón descentralizada.
TRANSFERENCIA DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA70
Durante el 2014, la transferencia de responsabilidades desde los diversos sectores del gobierno nacional a la MML ha variado en comparación a diciembre de 2013. Ha recibido 32 de las 185 funciones señaladas en la LOGR: 14 funciones de parte del MIMP, 14 funciones de parte del MINAGRI, 3 funciones de PCM y 1 función en materia de vivienda. El avance del proceso de transferencia de las otras funciones se muestra en el siguiente cuadro:
70 Véase: h p://www.munlima.gob.pe/transferencias [consultada el 22 de diciembre de 2014].
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Materias
Número de funciones
por transferir
Designación subcomisión de
trabajo
Compromiso Compromiso Efec vizaciónAcreditación
Informe situacional
sectorial
Informe de Concordancia
Resolución de acreditación
Actas Sustentatorias informe fi nal
Fuente: MML.
Como se indica en otro acápite, los gobiernos descentralizados con núan teniendo limitaciones fi nancieras para el ejercicio de sus funciones, no sólo por la brecha existente entre los montos que se les asigna para gasto corriente y gasto de inversión; sino también porque no se han producido cambios en el porcentaje del presupuesto público que se asigna a los gobiernos regionales y locales en relación con el Gobierno nacional.
Artesanía 12
Trabajo y promoción del empleo
12
Ordenamiento territorial 2
Educación y deporte 17
Salud 16
Administración y adjudicación de terrenos del Estado
3
Mype (por publicarse resolución de acreditación)
7
Ambiente (por publicarse resolución de acreditación)
8
Turismo (En elaboración del Informe de Concodancia)
18
Comercio exterior (En elaboración del Informe de Concodancia)
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Transporte 8
IV.INICIATIVAS DE
GESTIÓN DESCENTRALIZADA EN MATERIAS CLAVE (EDUCACIÓN, SALUD Y AMBIENTE)
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La ges ón descentralizada exige cambios norma vos y organizacionales en los tres niveles de gobierno. Supone también clarifi car las tareas que, en la prestación descentralizada de los servicios, corresponde realizar a cada nivel de gobierno y efec vizar la ar culación y coordinación intergubernamental. En las siguientes líneas daremos cuenta de los principales aspectos suscitados en estas materias durante el 2014.
4.1 Articulación intergubernamental y rectoría
La ar culación intergubernamental no debe ser entendida sólo como un mandato norma vo71 sino también como una exigencia que proviene de la realidad. Así, la ges ón descentralizada debe contar tanto con componentes que provienen de las polí cas sectoriales como de experiencias y lecciones aprendidas en el impulso a la ges ón descentralizada que desarrollan los gobiernos regionales y locales72. En esa medida, se requieren de instancias e instrumentos que permitan la ar culación, como es el caso de las Comisiones Intergubernamentales en donde deben estar representados los tres niveles de gobierno.
La defi nición de los alcances de la rectoría de los ministerios es otro de los grandes desa os que ene la ges ón descentralizada. Por ello, el MINEDU y al fi nal del año el MIDIS han orientado sus esfuerzos a concretar el contenido de su rol rector. En el caso del MINSA, que hasta el 2013 mantuvo su esquema de ar culación intergubernamental, durante el 2014 se ha abocado a implementar la reforma del sector y solucionar las medidas de fuerza (huelgas) de sus profesionales, por lo que reporta limitados avances en este tema73.
71 Plan Anual de Transferencias 2009, aprobado por el Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM de24 de julio de 2009.
72 Secretaría de Descentralización. Presentación “La ges ón descentralizada de servicios públicos para con nuar con el proceso de descentralización”. Lima, octubre de 2012.
73 Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
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CAPÍTULO IV
El MINAM, ha venido cumpliendo su papel rector de manera bilateral con los gobiernos regionales y las municipalidades; así como emi endo normas para la ges ón ambiental descentralizada. Durante el 2014, ha trabajado con los gobiernos regionales de Cajamarca, Moquegua y Piura con la actualización del Sistema Regional de Ges ón Ambiental – SRGA, y con el gobierno regional de Loreto la implementación del Sistema Nacional de Evaluación e Impacto Ambiental. Asimismo, a manera enuncia va, cabe mencionar la ar culación para la74:
• Elaboración de nueve estrategias regionales sobre diversidad biológica que han sido aprobadas (Cajamarca, Junín. Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno, Ucayali, Amazonas y Lambayeque).
• Elaboración de diez estrategias regionales de cambio climá co aprobadas (Amazonas, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Puno).
• Elaboración de dos Planes de Acción Regional de Lucha contra la Deser fi cación y Sequía aprobados (Piura y Moquegua).
• Asistencia técnica a cuatro gobiernos regionales para revisar sus Instrumentos de Ges ón Ambiental Correc vo – IGAC (Apurímac, Arequipa, Madre de Dios y Puno), en el marco de los procesos de formalización de las ac vidades de pequeña minería y minería artesanal.
En relación a los gobiernos locales, el MINAM ha con nuado la implementación del Programa de Desarrollo de Sistemas de Ges ón de Residuos Sólidos que ene por obje vo mejorar la calidad ambiental, por la efi ciente y sostenible ges ón de los residuos sólidos en 31 municipalidades ubicadas en 16 departamentos del país: Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios, San Mar n, Puno, Piura, Pasco y Tumbes. De esta manera, se impulsa el desarrollo de proyectos de inversión pública en materia de ges ón integral de residuos sólidos en cada una de las municipalidades.
Dichos proyectos de inversión comprenden los siguientes temas: i) almacenamiento de residuos sólidos de manera oportuna y barrido adecuado de calles de las ciudades; ii) efi ciente recolección y transporte de residuos sólidos; iii) reaprovechamiento del material valioso de los residuos sólidos (reciclaje, reuso y aprovechamiento de
74 Información proporcionada por el MINAM, presentación de PPT agosto de 2014.
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residuos); iv) construcción de un relleno sanitario con controles ambientales que eviten daños a la población, fauna, fl ora y medio ambiente; v) mejora administra va en la ges ón de residuos sólidos y adecuado manejo de recursos económicos; y vi) fortalecimiento de capacidades a la población para mejorar su calidad de vida en temas relacionados con residuos sólidos. En el marco de este Programa el MINAM anunció la convocatoria a licitación pública internacional para la compra de 253 contenedores, 239 carritos de barrido, 623 papeleras y 7886 herramientas que forman parte del equipamiento necesario para el servicio de recolección, barrido de calles, almacenamiento y transporte de residuos sólidos. Estos implementos se des narán a las Municipalidades de Andahuaylas, Bagua, Chancay, Huamanga, Oxapampa, Pozuzo, San Juan Bau sta y Yauyos75.
En esa misma línea, se ha convocado otra licitación pública internacional para la adquisición de vehículos y maquinaria pesada para 23 municipalidades por un valor es mado de 80 millones de soles. Esta adquisición benefi ciará a más de 3.5 millones de personas y permi rá a los gobiernos locales aumentar la cobertura del servicio de recolección; así como tratar y disponer adecuadamente los desechos en rellenos sanitarios tecnifi cados, promoviendo la recolección selec va desde los domicilios76.
En el mes de diciembre de 2014, se realizó la inauguración del primer relleno sanitario en el departamento de San Mar n; el mismo que demandó la inversión de S/. 1´081,424.84 nuevos soles y se ejecutó en el distrito de San Mar n de Alao, provincia de El Dorado. Los recursos fueron del Fondo de Promoción de la Inversión Regional y Local – FONIPREL y el apoyo del Programa de Asistencia Técnica del MINAM con USAID, en coordinación con el MEF y el Gobierno Regional de San Mar n. Cabe resaltar que esta obra empezó con el apoyo del MINAM y del MEF para desarrollar las capacidades de los equipos técnicos de la Municipalidad de San Mar n de Alao y otras 12 municipalidades del departamento de San Mar n, para la elaboración y ges ón de Proyectos de Inversión Pública (PIP) de residuos sólidos. De este modo, el PIP fue formulado por las y los servidores de la municipalidad de San Mar n de Alao y considera el manejo integral de los residuos sólidos, la adquisición de equipamiento y vehículos, e incluye acciones desde la generación de los residuos
75 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicada en su portal ins tucional el 04 de julio de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-mejorara-capacidad-opera va-de-municipalidades-en-ges on-integral-de-residuos-solidos/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
76 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal ins tucional el 22 de diciembre de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-licita-vehiculos-y-maquinaria-para-la-ges on-de-residuos-solidos-municipales-por-s-80-millones/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
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CAPÍTULO IV
hasta la disposición fi nal de los mismos. Incorpora también el reaprovechamiento como una ac vidad clave del proceso y el desarrollo de ac vidades de sensibilización a la población77.
Asimismo, el MINAM ha con nuado con el Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selec va de Residuos Sólidos en viviendas urbanas a nivel nacional, con la fi nalidad de reducir la can dad y peligrosidad de los residuos sólidos dispuestos inadecuadamente e impulsar cadenas formales de reciclaje para generar conciencia ambiental en la ciudadanía. En el 2014, el programa de segregación en la fuente se ha implementado en 220 municipalidades y vienen par cipando 1´090, 367 viviendas y se recolectan más de 20 mil toneladas de residuos sólidos al mes, los cuales se están incorporando a la cadena formal del reciclaje78.
Finalmente, en el marco de su rectoría, el MINAM aprobó la Estrategia para el Reforzamiento del Desempeño Ambiental Descentralizado mediante Resolución Ministerial N° 254 – 2014-MINAM79. Esta estrategia con ene obje vos específi cos sobre la implementación de acciones coordinadas entre las en dades que integran el Sector Ambiental y los gobiernos descentralizados; así como la iden fi cación de cuatro líneas de acciones estratégicas de carácter sectorial, pero que buscan posicionar la dimensión ambiental en todos los ámbitos territoriales (departamental, provincial y distrital). En esa medida, las cuatro líneas de acción son: i) ar culación y relacionamiento; ii) fortalecimiento ins tucional; iii) medidas proposi vas e incen vos; y iv) fortalecimiento de capacidades de apoyo. Esta Estrategia y sus líneas de acción cons tuyen un avance importante para la rectoría del MINAM y la ar culación de las polí cas ambientales, pero sería deseable que también pueda contar con una comisión intergubernamental que priorice las polí cas y acciones de sector en los territorios, en coordinación con los gobiernos descentralizados.
En el caso del sector educación80 se ha fortalecido la Comisión de Coordinación Intergubernamental (CI), la misma que ha sido concebida como un espacio
77 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal ins tucional el 22 de diciembre de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/se-inauguro-el-primer-relleno-sanitario-del-departamento-de-san-mar n/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
78 Información consignada en el portal ins tucional del Ministerio de Ambiente. Ver: h p://www.minam.gob.pe/logros/ges on-de-residuos-solidos/ (consultada el 22 de diciembre).
79 Aprobada el 13 de agosto de 2014.
80 Parte de la información ha sido tomada de: Muñoz Fanni, Desa os de la descentralización en educación Revista Semana Económica, año XXX, Nº 1445, noviembre 2014-h p://semanaeconomica.com/edi on/bosquejando-un-peru-del-primer-mundo/ (Versión electrónica).
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fundamental para garan zar el cumplimiento de los consensos que se acuerdan entre el nivel nacional, regional y local. Durante el 2014, se realizaron dos reuniones. La primera, a inicios del año en el marco del Buen Inicio del Año Escolar 2014, en la que se plantearon los compromisos de ges ón entre los gobiernos regionales y el MINEDU, mientras que en la realizada el 23 de se embre se trabajó en los denominados “Compromisos de desempeño para el 2015”, incorporados en la Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2015 y desarrollados por la “Norma Técnica para la Implementación de los Compromisos de Desempeño 2015”81. Estos “Compromisos de Desempeño 2015” y la norma técnica se orientan a garan zar el cumplimiento de la prestación del servicio educa vo con metas y resultados a ser alcanzados por las UGEL, pero en su elaboración no hubo la sufi ciente coordinación entre las prioridades establecidas por el MINEDU con las prioridades de polí cas educa vas al 2016 que han sido planteadas en los Proyectos Educa vos Regionales. En esa medida, como mecanismos de ar culación intergubernamental para la ges ón descentralizada, requieren ser perfeccionados en el siguiente ejercicio presupuestal.
Los instrumentos mencionados enen como marco las cuatro polí cas que el MINEDU viene impulsado de manera prioritaria82; sin embargo, para la ges ón del servicio educa vo es necesario que se conjugue la visión sectorial y la territorial, por lo que sería importante retomar temas como: la educación rural y de la par cipación en educación; y hacer más visible la construcción de la ges ón descentralizada, de tal manera que no quede subsumida dentro de la polí ca de modernización del Sector.
De ahí que para la ANGR tanto las sesiones de la CI como aquellas que tengan las otras instancias de ar culación con los gobiernos descentralizados, se lleven a cabo sobre la base de agendas previamente concertadas con los representantes de los gobiernos regionales y locales83. Más allá de esta observación, es importante
81 Aprobada mediante la Resolución Ministerial N° 591-2014-MINEDU, publicada en el diario ofi cial el 1 de enero de 2015.
82 Estas cuatro prioridades son: i) calidad de los aprendizajes, ii) revalorización de la carrera docente, iii) infraestructura educa va; y iv) modernización Véase: h p://www.minedu.gob.pe/ [consultada el 15 de enero de 2015].
83 Asimismo, proponen la adopción de la agenda intergubernamental que fue acordada por los Directores Regionales de Educación para formar parte de las tres instancias. Véase: Acta reunión DRE-ANGR - Agenda intergubernamental, de 18 de agosto de 2014.
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CAPÍTULO IV
destacar que este sector ha sido un abanderado en impulsar el funcionamiento de la CI en un contexto en el cual existen limitadas inicia vas del nivel nacional orientadas a la ar culación intergubernamental84.
Durante el 2014, se aprobaron los Lineamientos para la Relación Intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los gobiernos regionales y los gobiernos locales por parte del MINEDU85, que enen como obje vo proponer mecanismos e instrumentos que permitan desarrollar y sostener una relación intergubernamental entre los tres niveles de gobierno con el fi n de alcanzar los obje vos y metas establecidas en el Proyecto Educa vo Nacional, los Proyectos Educa vos Regionales y Proyectos Educa vos Locales. En los lineamientos se establece, que las ins tuciones educa vas ges onen la educación en el marco de una ges ón intergubernamental descentralizada, por lo que defi ne la relación intergubernamental como “la interacción y ar culación que existe entre las diferentes instancias y niveles de gobierno, con la fi nalidad de diseñar, monitorear y evaluar polí cas y estrategias vinculadas a la educación para ofrecer un mejor servicio”86. Esta relación es concebida como de carácter ver cal u horizontal y comprende coordinación, cooperación y colaboración. De igual modo, estos lineamientos formalizan estrategias y espacios de coordinación intergubernamental que se habían cons tuido con los gobiernos descentralizados desde fi nes del 2011. Uno de estos espacios es la Comisión de Ges ón Intergubernamental (CGI), instancia de relación intergubernamental bilateral implementada entre el MINEDU y cada gobierno regional para dar soporte a la implementación de los Pactos de Compromisos suscritos en aquel año. Se crearon 26 CGIE y han sido hasta las 2013 instancias muy dinámicas, pero durante el 2014 estos espacios han perdido dinamismo y se han llevado a cabo pocas reuniones de trabajo. Otro espacio formalizado es el Directorio de gerentes y directores regionales, espacio de diálogo entre las autoridades del sector a nivel nacional y regional, donde se discuten propuestas de polí cas, normas nacionales y lineamientos sectoriales.
84 Programa ProDescentralización. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013. Los retos de la ges ón descentralizada. Lima, 2014, p.22.
85 Resolución Ministerial Nº 264-2014 MINEDU, publicada en el diario ofi cial el 24 de junio de 2014.
86 Ministerio de Educación, “Lineamientos para la relación intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los gobiernos regionales y gobiernos locales”, Lima, Julio 2014, Pp.13.
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MATRIZ DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA-MGD
Es un instrumento que responde a la necesidad de ordenar y precisar las responsabilidades entre los tres niveles de gobierno, para garan zar el derecho de las personas a recibir el servicio educa vo de manera efi ciente y de calidad a fi n de alcanzar el logro de aprendizajes. Permite modular y formalizar la ar culación entre los tres niveles de gobierno para la ges ón del servicio educa vo, en el marco de las responsabilidades compar das. La asignación de responsabilidades se ha realizado de forma horizontal a cada nivel de gobierno, en cada fase del ciclo de producción del servicio, incorporando a la ins tución educa va, en la medida en que es el espacio donde se cristaliza el servicio educa vo. De esa forma, cada nivel de gobierno par cipa de la consecución del resultado, sea este intermedio o fi nal, dependiendo del proceso que se desarrolla.
La aplicación de esta MGD demanda la adecuada provisión de recursos fi nancieros para que los tres niveles de gobierno cumplan cabalmente con las responsabilidades que les asigna. En esa medida, debe ser vista también como un instrumento que contribuye a mejorar la distribución de recursos fi nancieros con relación a las responsabilidades asignadas, sobre todo, a los gobiernos regionales. Asimismo, se requiere contar con una pología de municipalidades que permita un nivel de estandarización de las responsabilidades de acuerdo al po de ges ón municipal.
Cabe indicar que la MGD es producto de la ar culación intergubernamental, dado que en su diseño y consulta par ciparon las asociaciones representa vas de los gobiernos descentralizados y el MINEDU como rector, con la asistencia técnica de especialistas en educación y ges ón descentralizada. Se trata de una buena prác ca de ar culación de los tres niveles de gobierno.
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CAPÍTULO IV
Con relación a estos espacios de ar culación, es importante mencionar también que los gobiernos descentralizados y sus asociaciones representa vas (ANGR, AMPE y REMURPE) deben orientar sus acciones a fortalecer y garan zar la sostenibilidad de sus equipos técnicos; de manera que puedan con nuar interactuando con el MINEDU de forma proposi va y formulando propuestas que contribuyan a las polí cas del sector.
De igual modo, entre los instrumentos contemplados en los Lineamientos está la Matriz de Ges ón Descentralizada (MGD). La elaboración de los contenidos de la MGD estuvo a cargo de un equipo conformado por el MINEDU y las asociaciones representa vas de los gobiernos descentralizados: ANGR, AMPE y REMURPE87. El contenido de esta herramienta de ges ón fue aprobada por el CI el 23 de se embre de 2014.
Los retos que deja la MGD para el 2015 son la formulación de estrategias metodológicas para su implementación y el compromiso de los gobiernos regionales y locales para alcanzar un liderazgo en este tema. En esta línea, se podría iniciar el trabajo de aplicación en Gobiernos Regionales como Piura y San Mar n, en los que se viene impulsando los modelos de ges ón descentralizada en educación; y en las experiencias de modernización de la ges ón descentralizada de las UGEL que se vienen realizando con el MINEDU.
La aprobación de la propuesta de Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación (LOF) cons tuye otro aspecto clave para la implementación del proceso de descentralización educa va, dado que en la misma se defi ne el rol rector del MINEDU y se crean condiciones para determinar los roles y funciones entre los niveles de gobierno. Como se ha indicado, la LOF del MINEDU aún no ha sido aprobada por el Congreso y, con la aprobación de la nueva Ley Universitaria88, la propuesta presentada requiere ser ajustada.
87 La MDG ha desarrollado los contenido de los siguientes procesos que forman parte de la prestación del servicio educa vo: i) Ges onar los materiales y recursos educa vos, ii) Ges onar el desarrollo docente, y iii) Ges onar el mantenimiento de la infraestructura y mobiliario de los locales escolares. Asimismo, se ha contado con los aportes de los servidores y funcionarios regionales, véase: Plataforma Nacional de Gobierno Descentralizados para la Matriz de Ges ón Descentralizada. Lima, 2014. Cabe mencionar que en el transcurso del proceso de impresión de la presente publicación, la Matriz fue ofi cializada con Resolución Ministerial N° 195 - 2015 MINEDU, publicada el sábado 21 de marzo de 2015.
88 Ley N° 30220, publicada en el diario ofi cial el 9 de julio de 2014.
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Con relación a la inclusión y desarrollo social, el MIDIS durante el 2013, en el marco de su estrategia Incluir para Crecer, impulsó la suscripción del “Compromiso Intersectorial e Intergubernamental para Promover el Desarrollo Infan l Temprano como una Prioridad de la Polí ca Pública” por parte de los ministerios del Gobierno nacional involucrados y de autoridades regionales y locales, a través de la ANGR, AMPE y REMURPE89 Asimismo, suscribió el “Compromiso Nacional para la Ar culación de la Lucha contra la Desnutrición Crónica Infan l” con los Presidentes Regionales que entonces conformaban la ANGR, en el que se declaró como prioridad de la agenda social la erradicación de la DCI en el país90.
Dichas inicia vas se inscribían dentro de los alcances de la rectoría del MIDIS y, sin duda, fueron valiosas, pero en el marco del proceso de descentralización se requería la ins tucionalización de la ar culación a través de la conformación de su comisión intergubernamental91, lo que se produjo al fi nal del 201492.
En efecto, el 18 de diciembre de 2014 la tular del MIDIS instaló la Comisión Intergubernamental, cuyo obje vo será armonizar la ejecución de polí cas entre los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), y fortalecer la ges ón descentralizada en desarrollo e inclusión social. Esta Comisión está integrada por la tular del MIDIS y las viceministras de Polí cas y Evaluación Social, y Prestaciones
Sociales del MIDIS. Al momento de su instalación, se integraron como miembros de la Comisión los presidentes regionales de Ica, Lima Provincias, Moquegua, Apurímac, San Mar n y Huánuco. En representación de la AMPE se integraron a la Comisión los alcaldes de la provincia de Trujillo y de los distritos de Yanahuara (Arequipa) y Yarinacocha (Ucayali); mientras que en representación de REMURPE, par ciparon los alcaldes de la provincia de Huancabamba (Piura) y los alcaldes del distrito de Morales (San Mar n) y el de Cusipata (Cusco)93.
89 Véase: h p://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/747-peru-mejora-indicadores-de-inclusion-social-midis-presento-avances-concretos-y-perspec vas [consultada el 26 de diciembre de 2013].
90 MIDIS. Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para crecer”. Lima, mayo 2013, p. 71. Véase: h p://www.midis.gob.pe/fi les/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.pdf [consultada el 22 de diciembre de 2013].
91 Véase: Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, publicado el 24 de julio de 2009.
92 Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario ofi cial el 5 de noviembre de 2014.
93 Véase: h p://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/1275-ministra-paola-bustamante-instalara-este-jueves-comision-intergubernamental-de-desarrollo-e-inclusion-social [consultada el 20 de diciembre de 2013].
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CAPÍTULO IV
En la reunión de instalación de la Comisión Intergubernamental del MIDIS se decidió que el desarrollo temprano infan l será un tema prioritario de los tres niveles de gobierno. La tular del MIDIS indicó que a este grupo de trabajo le corresponderá implementar polí cas públicas y defi nir compromisos concretos, como por ejemplo, la reducción de la desnutrición crónica infan l94. Se espera que la conformación de esta comisión y su instalación sea el inicio de un sostenido y fruc fero trabajo que permita arribar a las metas de la polí ca nacional de inclusión social, con la par cipación de los tres niveles de gobierno.
La ar culación intergubernamental al interior de los departamentos no ha reportado avances en el 2014, por tratarse de un año electoral. Asimismo, con núa siendo un reto importante para la ges ón de un Estado moderno la ar culación intersectorial que, durante el 2014, se ha dado esencialmente en el marco de la implementación de programas nacionales a cargo del MIDIS, como por ejemplo, el Programa Qali Warma, y otras inicia vas de carácter nacional, como es el caso de la Plataforma I nerante de Acción Social – PIAS que a ende la Cuenca del Río Napo95.
94 Durante la reunión la tular del MIDIS informó a los representantes de los gobiernos descentralizados que su sector, a través del Fondo de Es mulo al Desempeño y Logros de Resultados Sociales (FED), interviene en: 16 departamentos del país; 739 distritos de los quin les más pobres; 39,303 centros poblados rurales; 1,528 comunidades amazónicas; 3,202 establecimientos de salud; y 14,031 ins tuciones educa vas. Asimismo, se informó que como producto de sus acciones la polí ca de inclusión social había logrado la atención de 771, 690 niñas y niños de hasta cinco años de edad, de los cuales 378, 441 son menores de tres años y 393, 249 de tres a cinco. Véase: h p://www.elperuano.com.pe/edicion/no cia-midis-desarrollo-infan l-temprano-sera-prioridad-24848.aspx#.VJQu014AA [consultada el 22 de diciembre de 2014].
95 Véase, entre otros: h p://www.mimp.gob.pe/index.php?op on=com_content view=a cle&id=5576:pla-taforma-itinerante-de-accion-social-pias-2014-llega-a-llachapa-en-distrito-de-mazan&catid=54&I-temid=445
h p://www.mimp.gob.pe/index.php?op on=com_content&view=ar cle&id=5576:plataforma-i neran-te-de-accion-social-pias-2014-llega-a-llachapa-en-distrito-de-mazan&ca d=54&Itemid=445; h p://www.unicef.org/peru/spanish/CEREMONIA-PLATAFORMA-ITINERANTE-ACCION-SOCIAL-CON-SOSTENIBILIDAD.pdf [consultadas el 23 de enero de 2015].
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96 Sobre diversas experiencias de los gobiernos regionales en materia de: ar culación; ordenamiento territorial; ambiente; educación; modernización de la ges ón regional; salud, nutrición y saneamiento; agua e infraestructura de riego; desarrollo económico; y diálogo y par cipación. Véase: ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la ges ón púbica regional. Lima, 2015.
97 Proyecto ProGobernabilidad. Inicia vas de reforma ins tucional en los gobiernos regionales. Los casos de Piura, Tumbes, La Libertad y Lambayeque. Lima, ACDI, 2013. Sobre las reforma emprendidas por otros gobiernos regionales Cfr. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado. Experiencias de Reforma Ins tucional en Gobiernos Regionales. Estudio de Casos. Proyecto ProDescentralización, Lima, 2010.
98 Véase: León Juan y Claudia Sugimaru, Estudio de la ges ón y prac ca pedagógica en tres regiones del Perú. Lima, USAID/ Perú Suma. Lima, 2014.
99 Tomado de Libro Blanco de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Capítulo de Educación. Sistema zación de experiencias de gobiernos regionales para una ges ón educa va descentralizada. Documento de trabajo, ANGR, 2014, p.14.
4.2 Experiencias de gestión descentralizada
En el 2014, los gobiernos regionales y locales han con nuado impulsando inicia vas de ges ón descentralizada en materia de educación, salud y ambiente, aunque como hemos indicado, en un contexto de poca claridad sobre el rol y las competencias de los gobiernos descentralizados96. Asimismo, algunos gobiernos regionales han con nuado con sus experiencias de reforma ins tucional para adecuar sus estructuras organizacionales a los servicios que ahora deben brindar97.
Con relación al servicio educa vo, resulta interesante destacar las siguientes experiencias98:
Moquegua: incremento del logro de aprendizajes
Moquegua es un departamento que presenta los mejores niveles educa vos y donde la educación es una de las prioridades defi nidas en el planeamiento estratégico del gobierno regional. Este proceso ha sido liderado por sus presidentes regionales y contempla una estrategia de ar culación intersectorial e intergubernamental (con los gobiernos locales)99. Cuenta con 701 ins tuciones educa vas ubicadas mayoritariamente en área urbana, el número de docentes es de 4031 y a ende a una población de 46124 estudiantes (de todas las modalidades). El gobierno regional
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CAPÍTULO IV
man ene una inversión por estudiante elevada, siendo de S/. 3,300 por alumno en inicial, S/. 4,574 en primaria y S/. 3,793 en secundaria. Ello, mientras que el promedio nacional es de S/. 2,123, S/. 2,301 y S/. 2,427 respec vamente. Asimismo, el gobierno regional ha priorizado la importancia de la educación asignando los recursos en los dis ntos procesos educa vos: capacitación, acompañamiento docente e infraestructura. De igual modo, vienen implementando un PIP con los gobiernos locales para fortalecer la prestación del servicio educa vo.
Desde el 2011, ocupa el primer lugar en los resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE). En comprensión lectora, Moquegua observó un incremento signifi ca vo en el nivel de logro de aprendizajes de los estudiantes de segundo grado, de 28.8% en nivel 2100 en 2007 se incrementó a 63.70% en el 2013. En Matemá cas subió de 13.60% en 2007 a 43.00% en la prueba de ECE de 2013.
Moquegua cuenta con tres provincias, con una geogra a accesible y de alta conec vidad, hecho que facilita los procesos logís cos como la provisión de materiales, construcción de infraestructura y las labores pedagógicas de supervisión y organización de capacitaciones. Cada una de las provincias ene una Unidad de Ges ón Educa va Local en calidad de ejecutora y ene
un promedio de 12 alumnos por docente en EBR.101
Por otro lado, el sector privado –en par cular la minería- también orienta sus proyectos de responsabilidad social en el tema educa vo. Se ha venido promoviendo la par cipación conjunta de los GR, GL y la empresa privada. Por ejemplo, la minera Southern Perú ene planeada una inversión de 108 millones en educación trabajando en el equipamiento en escuelas, desarrollo docente y capacidades de ges ón en los directores. No obstante, aún hace falta mejorar la ar culación y planifi cación de las inicia vas según niveles de gobierno y entre los dis ntos actores involucrados.
101 Censo Escolar “ESCALE” al 2013 - Ministerio de Educación.
100 El nivel 2 es el que se refi ere al nivel donde el estudiante logró los aprendizajes esperados para el grado y está listo para seguir aprendiendo. Responde la mayoría de preguntas de la prueba.
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San Mar n cuenta un total de 240 984 alumnos matriculados y con 13 212 docentes, en 3 083 ins tuciones educa vas que, en su mayoría, se ubican en zonas de muy di cil acceso y dispersas en el territorio. Este hecho representa un desa o para la ges ón educa va regional.
En el proceso de reforma ins tucional ha contado con el apoyo de la cooperación internacional, especialmente USAID. La empresa privada ha tenido un papel limitado en el apoyo de la educación. Sin embargo, cabe mencionar el apoyo brindado por la Coopera va Cacaotera Acopagro, que des na un monto directo en benefi cio de la educación en Mariscal Cáceres.
Uno de los principales factores asociados al bajo nivel educa vo del departamento es el inadecuado desempeño docente y las limitaciones en las ac vidades pedagógicas que deben cumplir las UGEL, dado que éstas han tenido restricciones presupuestales para realizar, por ejemplo, acciones de monitoreo y acompañamiento pedagógico en las ins tuciones educa vas.
San Martín: la apuesta por el rediseño institucional para mejorar el logro de aprendizajes
En el departamento de San Mar n se implementó el proceso de rediseño ins tucional en el marco del proceso de modernización de ges ón del Gobierno Regional, a través del nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional aprobado el 2013. Es en este contexto que se produce la adecuación del Modelo de Ges ón Educa va Regional bajo un modelo de procesos y se dispuso que la Dirección Regional de Educación (DRE) como órgano especializado del Gobierno Regional, era el encargado de conducir la polí ca educa va regional, brindar asistencia técnica, fi scalizar, evaluar y rendir cuentas a la ciudadanía sobre los resultados alcanzados. Tanto la DRE como las 10 Unidades de Ges ón Educa va Local-UGEL defi nieron el mapa de procesos de sus respec vas instancias102.
102 Gobierno Regional de San Mar n, Dirección Regional de Educación, Mapa de procesos de la Dirección Regional de Educación, San Mar n, 2014.
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CAPÍTULO IV
Uno de los aspectos más signifi ca vos de esta reforma organiza va es la separación de las funciones de administración de los recursos de las de soporte que venía realizando la UGEL. Ello, con la fi nalidad que las UGEL se concentren en el desarrollo de ac vidades pedagógicas y en el trabajo ar culado de las redes educa vas, a par r del comité de ges ón local de desarrollo social. Asimismo, se creó la Dirección de Operaciones encargada de la ges ón presupuestal. Esta experiencia ha empezado a impulsarse recién en el 2014 por lo que aún no se ene información sobre su funcionamiento.
En San Mar n se ha venido impulsando el Modelo de Ges ón Educa va Regional en 13 distritos y, en ese marco, se han realizado diversas acciones con la fi nalidad de mejorar el servicio educa vo; sin embargo, hasta el momento los resultados de la ECE son bajos. San Mar n se encuentra por debajo del nivel nacional encontrándose en el puesto 15 en relación a los otros departamentos y la Provincia Cons tucional del Callao.
Además de estas experiencias, cabe mencionar que diversos indicadores educa vos han venido dando cuenta del aporte de los gobiernos regionales a la mejora de los procesos que involucra la prestación del servicio educa vo, como por ejemplo: el aumento de la matrícula en educación inicial, aspecto en el que Tumbes, Arequipa e Ica se ubican en los primeros lugares; la asistencia a la escuela en primaria, tema en el que 19 departamentos se encuentran mejor posicionados que Lima Metropolitana; la asistencia a la escuela en secundaria, que encabeza Arequipa; el descenso de la deserción escolar, cuya tasa más baja corresponde a Moquegua, Apurímac; la mejora en comprensión lectora y razonamiento matemá co encabezadas por Moquegua y otras regiones superan a Lima103.
En materia de salud, en materia de morbilidad infan l los departamentos de Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica evidencian niveles menores a los de Lima Metropolitana, y este resultado ha sido posible gracias al trabajo realizado por los gobiernos regionales104. Se cuenta con cuatro experiencias de los gobiernos regionales en materia de salud y nutrición a destacar: el Programa una ambulancia para cada distrito en Lima Provincias; el PAIMNI de San Mar n; el Programa médico de la familia en Junín y la construcción y equipamiento del nuevo hospital de Moquegua105.
103 ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la ges ón pública regional…op.cit., p. 9.
104 Ibid.
105 Ibid., pp.82 – 89.
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Con relación a los servicios prestados en materia ambiental, en el 2014, con ocasión de la Cumbre Mundial por el Cambio Climá co COP 20 realizada en Lima, el MINAM, reac vó el proceso de reconocimiento a la Ges ón Local Sostenible – GALS 2014, como un incen vo a los gobiernos locales que realizan un debido cumplimiento de las normas ambientales y mejoran los niveles de su desempeño ambiental (Resolución Ministerial N° 119-2014-MINAM106). Se trata de un reconocimiento que busca contribuir al fortalecimiento de las funciones ambientales de los gobiernos locales e impulsar las buenas prác cas en el desempeño de la ges ón ambiental local; así como iden fi car y sistema zar los logros obtenidos por los gobiernos locales.
La evaluación del cumplimiento de los requisitos para obtener el reconocimiento GALS 2014 en las 153 municipalidades que se presentaron, estuvo a cargo de un Comité Evaluador107. De ellas, 84 municipalidades (ubicadas en 19 departamentos) recibieron el reconocimiento por parte del MINAM. Del grupo de municipalidades reconocidas, el 68% ges onan distritos y el 32% provincias108.
Entre las municipalidades reconocidas se iden fi caron cuatro gobiernos locales que alcanzaron importantes avances en la ges ón ambiental y que recibieron una dis nción como municipalidades más destacables. La selección de estas municipalidades se efectuó a par r de cuatro categorías que respondían a los cuatro
En el GALS 2014 los temas priorizados materia de evaluación han sido: i) ges ón de residuos sólidos; ii) ges ón integral de agua; iii) calidad de aire; iv) prevención y control de ruidos; v) ins tucionalidad ambiental; vi) par cipación ciudadana; vii) ges ón de riesgo de desastres y cambio climá co; y viii) protección, conservación y manejo de recursos naturales.
106 Publicado en el diario ofi cial el 3 de mayo de 2014.
107 El comité fue creado a través de la Resolución Ministerial N° 342-2014-MINAM, publicada el 17 de octubre de 2014 y estuvo integrado por representantes de las direcciones del MINAN, un representante de la Red de Municipalidades Rurales y Urbanas del Perú – REMURPE, un representante de la Asociación de Municipalidades del Perú – AMPE, y un representante del Programa ProDescentralización de USAID.
108 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal ins tucional el 10 de noviembre de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/gals/2014/11/10/municipalidades-de-19-departamentos-del-peru-recibiran-del-minam-el-reconocimiento-gals-2014/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
60
CAPÍTULO IV
pos de municipalidades que considera el Ministerio de Economía y Finanzas para el cumplimiento de las metas del PI. Las municipalidades más destacadas fueron:
El reconocimiento a la ges ón ambiental local sostenible ha permi do iden fi car los avances que han alcanzado muchas municipalidades y, a su vez, adver r algunos desa os para los gobiernos locales. Todas las autoridades polí cas han coincidido en la necesidad de mantener y mejorar este po de incen vos, por lo que corresponderá al MINAM, en ejercicio de su papel rector, con nuar impulsando este po de ac vidades y brindar asistencia técnica a los gobiernos locales, con el obje vo de que aseguren un ambiente saludable para la población, recordando que la ges ón ambiental es un proceso con nuo y permanente que no puede parar109.
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
MIRAFLORES – LIMA
CATEGORÍA “A”
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE
NAZCA
CATEGORÍA “B”
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CONCEPCIÓN
CATEGORÍA “C”
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
HUANCABAMBA
CATEGORÍA “D”
Desarrollo del proyecto “Basura que no es Basu-ra”, que ene por fi nali-dad incen var una cultura de compromiso ambiental con una correcta dispo-sición de los residuos só-lidos, reduciendo su im-pacto y promoviendo su reciclaje. Más de 15,000 viviendas par cipan de este proyec-to.Durante el 2014, este go-bierno local sembró más de 1200 árboles nuevos, que en total ha incremen-tado 2,800 m2 de áreas verdes en el distrito.En relación con la limpieza pública, se han desarrolla-do opera vos integrales de manera mensual, al-canzando cubrir el 100% del distrito y recolectar 126 toneladas de objetos en desuso.
Promoción del programa de segregación de resi-duos sólidos en domici-lios, en el que par cipan más de 4 mil ciudadanos y ciudadanas.
Realizó diversas ac vida-des de educación y sensi-bilización a la ciudadanía benefi ciando a más de 4 500 personas.
Este gobierno local está próximo a iniciar la cons-trucción de un relleno sa-nitario para Nazca y Vista Alegre, proyecto que se inició el 2011 y que cuen-ta con presupuesto para su ejecución.
Desde el 2000, ha veni-do trabajando en la ges- ón integral de residuos
sólidos, el cual se ha consolidado con la im-plementación del Centro Ecoturís co de Protección ambiental Santa Cruz (CE-PASC), para la realización y mejora del tratamiento de los residuos sólidos.
Destaca la generación de compostaje para la agri-cultura, a par r del tra-tamiento de los residuos sólidos orgánicos que se recogen en la ciudad.Todo este trabajo ha sido acompañado de una fuer-te campaña de educación y sensibilización dirigida a la población (veinte mil habitantes), la cual realiza la labor de segregación en sus propios hogares.
Realizó un diagnós co so-bre la situación de los re-siduos sólidos, a par r del cual ha elaborado un pro-yecto de inversión pública con la fi nalidad de mejo-rar la calidad ambiental del distrito, a través de una ges ón integral de re-siduos sólidos.
Ha desarrollado pro-yectos de alcantarillado para mejorar la calidad del agua que consume la población, ejecutado la construcción de un par-que ecológico y la compra de maquinaria necesaria para una ges ón ambien-tal sostenible.
109 Declaraciones recogidas en una nota periodís ca de Andina Peruana de No cias. Ver: h p://www.andina.com.pe/agencia/noticia-minam-otorga-reconocimiento-gals-2014-a-84-municipalidades-del-peru-533312.aspx [consultada el 22 de diciembre de 2014].
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110 En par cular los Gobiernos Regionales de Piura, Amazonas, Lambayeque, San Mar n, Cajamarca, Madre de Dios, Cusco, Huancavelica, Ayacucho y Tacna. Ministerio de Ambiente. Información consultada en el portal ins tucional de dicho ministerio el 22 de diciembre de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/mapa-zona-ecologica-economica-zee/ [consultada el 05 de enero de 2015].
111 Ministerio de Ambiente. Información consultada en el portal ins tucional de dicho ministerio el 22 de diciembre de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/mapa-zona-ecologica-economica-zee.
112 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal ins tucional el 8 de julio de 2014. Ver: h p://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-y-gobierno-regional-de-piura-recibiran-a-funcionarios-de-todo-el-pais/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
113 A este taller asis eron 18 servidores públicos de gobiernos regionales y 3 representantes de gobiernos locales responsables de los procesos de ZEE-OT. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Bole n Informa vo N° 07, abril 2014, pp. 11 y 12.
De otro lado, el Ministerio de Ambiente ha con nuado acompañando los procesos de Zonifi cación Ecológica Económica – ZEE iniciados por los gobiernos descentralizados para avanzar en la elaboración de sus Planes de Ordenamiento Territorial. De acuerdo con la información consignada en el portal ins tucional de dicho ministerio, existen 25 proyectos a nivel regional (100% de los gobiernos regionales), de los cuales once cuentan con sus estudios de ZEE concluidos y están listos para la realización de los Estudios Especializados - EE110. Con la elaboración de sus EE, los gobiernos regionales podrán obtener el correspondiente Diagnós co Integrado Territorial (DIT) como paso previo para alcanzar el Plan de Ordenamiento Territorial111.
Asimismo, el MINAM ha desarrollado ac vidades de fortalecimiento de capacidades para servidoras y servidores públicos de los gobiernos regionales y locales del país, tales como el VIII Curso Nacional de Ordenamiento Territorial realizado del 5 al 7 de agosto de 2014 en la ciudad de Piura. Este curso fue coorganizado con el Gobierno Regional de Piura con la fi nalidad de generar espacios de ar culación entre los dis ntos niveles de gobierno112. Precisamente, la necesidad de ar cular esfuerzos, sistema zar experiencias relevantes y sobre todo consolidar una visión compar da con el gobierno nacional en materia de ordenamiento territorial fue una de las conclusiones del segundo taller nacional de ordenamiento territorial denominado “Aportes de la Zonifi cación Ecológica Económica para la ges ón sostenible del territorio”, que fue desarrollado por la ANGR y la Plataforma para el Ordenamiento Territorial en abril de 2014113. Para el 2015, el MINAM podría fortalecer sus esfuerzos de ar culación, creando y poniendo en funcionamiento su comisión intergubernamental en el marco del proceso de descentralización.
V.RECURSOS
FINANCIEROS PARA EL ESTADO
DESCENTRALIZADO
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Para avanzar en la ges ón descentralizada es necesario que los gobiernos regionales y locales cuenten con el fi nanciamiento requerido para cumplir con las responsabilidades y funciones que les han sido transferidas. Sin embargo, persiste un modelo de fi nanciamiento público caracterizado por su dependencia con el Gobierno nacional.
5.1 Estructura de financiamiento público
La estructura de fi nanciamiento de los gobiernos descentralizados está cons tuida principalmente por transferencias –provenientes de las fuentes de recursos ordinarios, recursos determinados y donaciones– que les des na el nivel nacional con un alto grado de discrecionalidad. Así, en el caso de los gobiernos regionales, las transferencias representan el 92% de su presupuesto total, y el 86% en el caso de los gobiernos locales.
Presupuesto público asignado según fuente de fi nanciamiento y nivel de gobierno 2014
Fuente: Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.Elaboración: Programa ProDescentralización.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Recursos por operaciones oficiales de créditoRecursos determinadosRecursos directamente recaudados
Donaciones y transferenciasRecursos ordinarios
0%
5%3%
3%
5%
10%
66%
16%
4%
11%
77%
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CAPÍTULO V
A nivel desagregado, la composición de los recursos fi nancieros difi ere según se trate del nivel regional o local:
• En el caso de los gobiernos regionales, los recursos ordinarios cons tuyen la base de su fi nanciamiento (77% del presupuesto total transferido durante el 2014). Esta fuente de recursos se caracteriza porque provienen de la recaudación tributaria nacional, por lo que su asignación responde a criterios establecidos por dicho nivel de gobierno, y se des nan prioritariamente a cubrir gastos corrientes u opera vos (nóminas de personal, costo de equipos, entre otros), que no necesariamente están des nados a mejorar las condiciones de la prestación de servicios a la ciudadanía. La segunda fuente de fi nanciamiento importante está cons tuida por los recursos determinados, que provienen de los ingresos obtenidos por la operación de las industrias extrac vas (Impuesto a la Renta) y se des nan principalmente a fi nanciar gastos de inversión, y que en este caso representan solo el 10% del presupuesto total.
• En el caso de los gobiernos locales ocurre lo contrario. La principal fuente de fi nanciamiento son los recursos determinados, que representan 66% del presupuesto total, mientras que los recursos ordinarios alcanzan un 16%. Además, al tener facultades tributarias, cuentan con una fuente de recursos directamente recaudados (11%), aunque teniendo en cuenta la heterogeneidad de las municipalidades existentes en el país, el ejercicio de esta facultad es muy di cil para muchas de ellas.
Evaluando la composición del presupuesto en términos de la genérica de gastos, corroboramos que el nivel regional percibe un monto superior para asumir sus gastos corrientes (67%), orientados al mantenimiento y operación de los servicios que prestan, respecto del monto asignado para ejecutar gastos de capital (31%), orientados al aumento de la producción de bienes y servicios, a través de proyectos de inversión, o al incremento del patrimonio. En la misma línea, los gobiernos locales perciben un monto mayor para gastos de capital en desmedro del presupuesto asignado para gastos corrientes.
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Presupuesto público asignado según genérica de gastoy nivel de gobierno 2014
Entre el 2013 y el 2014, el esquema de fi nanciamiento descentralizado man ene su dependencia del nivel nacional de gobierno a través de transferencias, las cuales se han reducido únicamente en un rango de uno a dos puntos porcentuales.
Fuente: Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.Elaboración: Programa ProDescentralización.
Evolución del presupuesto público asignadosegún fuente de fi nanciamiento y nivel de gobierno
2013-2014
Fuente: Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.Elaboración: Programa ProDescentralización.
Fuentes de Ingreso2013 20132014 2014Var. % Var. %
GR GL
Recursos ordinarios
Recursos determinados
Donaciones y transferencias
Recursos directamente recaudados
Recursos por operaciones ofi ciales de crédito
72% 15%
16% 67%
6%
3%
2%
5%
10%
2%
77% 16%
10% 66%
5%
3%
5%
4%
11%
3%
7% 13%
-38% -3%
-17%
0%
150%
-20%
10%
50%
67%
31%
1%
% %Gobiernos Regionales
Gastos corrientes Gastos de capital Servicio de la deuda
Gobiernos Locales
61%
38%
1%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%0%
66
CAPÍTULO V
Compara vamente, se observa también:
• Un incremento en las transferencias por recursos ordinarios, de 7% más respecto al 2013 para el caso de los gobiernos regionales y para las municipalidades. Sin embargo, pese a presentar esta tendencia posi va, ello no ha implicado que la par cipación porcentual de los gobiernos regionales haya aumentado respecto del total del gasto del Estado.
• Una importante reducción en la asignación por concepto de recursos determinados, de 38% en el caso del nivel regional y de 3% en el nivel local, producto de la coyuntura económica nacional e internacional114. Así, el menor precio de los commodi es y la reducción de las perspec vas de crecimiento potencial de las economías emergentes han afectado la producción de las empresas extrac vas ubicadas en el país y, por ende, la recaudación del Impuesto a la Renta. Todo ello, sumado a otros signos de desaceleración económica (menor inversión privada, caída en las expecta vas de consumidores y empresas, etc.), ha acentuado la disminución en las transferencias, principalmente aquellas por concepto de canon.
La reducción de los recursos provenientes del canon, que representan el 46% en promedio del presupuesto transferido a gobiernos regionales y locales, y las consecuencias nega vas que ello conlleva, han sido adver das por las asociaciones de gobiernos descentralizados desde el 2013115. Durante el úl mo año, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) llamó la atención respecto de las perspec vas op mistas de crecimiento de los recursos provenientes del canon dadas por el MEF para el 2014, en medio de un contexto adverso que evidenciaba una disminución previsible de dicha fuente de recursos, así como de las posibilidades de confl ictos y errores en la planifi cación de gastos que el incumplimiento de dicho anuncio generaría116.
114 Para referencias al panorama económico internacional, véase: Ministerio de Economía y Finanzas – MEF. Marco Macroeconómico Mul anual 2015-2017 Revisado. Lima, Agosto 2014, p. 6-9. Para referencias a la desaceleración de la economía nacional, véase: h p://elcomercio.pe/economia/peru/ha-llegado-fi n-mila-gro-economico-peru-no cia-1746454 y h p://www.larepublica.pe/16-06-2014/advierten-que-ya-empie-za-una-crisis-economica-como-la-que-se-vivio-el-2008 [ambas consultadas el 17 de diciembre de 2014].
115 La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) advir ó de una disminución de 24% en el monto transferido por concepto de canon minero entre el 2012 y el 2013. Cfr. Presupuesto Canon Minero. Presentación elaborada por la Unidad Polí cas Públicas y Ges ón Descentralizada de la REMURPE. Lima, 2013.
116 Cfr. “El monto del canon es mado para el 2014” en: Bole n Informa vo ANGR N° 08. Lima, Julio 2014, p. 4.
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En ese contexto, resulta comprensible el cues onamiento que los gobiernos regionales y locales expresan a la sostenibilidad del modelo de fi nanciamiento descentralizado descrito, cuyos mecanismos y criterios están supeditados a un manejo discrecional del nivel nacional, que no brinda señales claras a las autoridades regionales y locales –especialmente, en términos de las transferencias por canon, para una ges ón efi ciente de los recursos. De igual manera, es importante tomar en cuenta sus demandas por avanzar con la descentralización fi scal y emprender algunas inicia vas que permitan superar las limitaciones que impone la dependencia económica del Gobierno nacional para brindar servicios de calidad a la población.
5.2 Ejecución del presupuesto público
En materia de ejecución presupuestal, podemos observar que los gobiernos regionales lograron un 91% de ejecución de su Presupuesto Ins tucional Modifi cado – PIM y los gobiernos locales, un 80%, durante el año. Al respecto, si comparamos el avance en la ejecución presupuestal respecto al 2013, se observa un incremento por parte de los tres niveles de gobierno, destacando el incremento en la capacidad de gasto de los gobiernos locales, mayor incluso que el del Gobierno nacional y de los gobiernos regionales.
Avance en la ejecución del gasto 2014Por niveles de gobierno
Fuente: Portal de Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.Elaboración: Programa ProDescentralización.
Fuentes de Ingreso PIM Ejecución % Ejecución presupuestal Año
2014
% Ejecución presupuestal Año
2013
Variación %
Gobierno nacional
Gobiernos regionales
Gobiernos locales
86,006
26,765
31,860
93.2%
91.3%
80.0%
80,117
24,427
25,486
82.8%
81.1%
69.8%
12.6%
12.6%
14.6%
68
CAPÍTULO V
Elaboración: Programa ProDescentralización.
A nivel desagregado, en términos de la ejecución por genérica de gasto, ambos niveles de gobierno presentan un avance por encima del 50% en la ejecución de los montos asignados para gasto corriente y gasto de inversión. Destaca la ejecución de más del 70% del gasto de inversión alcanzado por los gobiernos regionales y locales (80% en el caso de los primeros y 75% en el segundo caso).
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
Gobierno nacional Gobiernos regionales
EjecuciónPIM
Gobiernos locales
40,000
30,000
20,000
10,000
0
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86,006
26,765 24,42731,860
25,486
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Ejecución del gasto por niveles de Gobierno y Genérica de gasto 2014
Fuente: Portal de Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.Elaboración: Programa ProDescentralización.
Genérica de GastoPIM PIMEjecución EjecuciónAvance % Avance %
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
Gastos corrientes
Gastos de capital
Servicio de la deuda
Servicio de la deuda
Personal y obligaciones sociales
Pensiones y otras prestaciones sociales
Donaciones y transferencias
Donaciones y transferencias
Adquisición de ac vos no fi nancieros
Adquisición de ac vos fi nancieros
Servicio de la deuda publica
Bienes y servicios
Otros gastos
Otros gastos
18,035.68
8,366.98
361.86
26,764.52
11,607.43
1,945.39
0.11
204.03
8,154.86
4.78
361.86
4,183.07
299.68
3.31
12,098.04
19,377.45
384.96
31,860.44
2,584.92
808.43
826.87
165.23
19,177.57
7.01
384.96
7,660.88
216.94
27.63
17,402.55
6,711.11
313.79
24,427.44
11,534.08
1,922.48
0.10
197.52
6,509.61
0.96
313.79
3,665.68
280.21
3.02
10,665.30
14,465.28
354.98
25,485.56
2,348.35
759.03
653.04
131.45
14,305.29
7.00
354.98
6,730.82
174.06
21.54
7%
80%
87%
91%
99%
99%
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79%
80%
75%
100%
92%
88%
80%
78%
70
CAPÍTULO V
El nivel de ejecución del gasto de inversión alcanzado por los gobiernos locales incluye la transferencia de un monto total de S/. 669,978 millones de soles, a 1827 municipalidades, por el nivel de cumplimiento alcanzado en las metas establecidas al 31 de julio del 2014 del Plan de Incen vos a la Mejora y Modernización de la Ges ón Municipal –PI117. Este resultado resulta posi vo pues demuestra una mejora en la capacidad de los gobiernos locales por cumplir con metas específi cas de gran impacto en la prestación de los servicios, como en el cumplimiento de sus funciones.
Al igual que los resultados del PI, en el análisis de la ejecución de inversiones, es necesario considerar los resultados del mecanismo de promoción de inversiones públicas con par cipación del sector privado, regulado por la Ley N° 29230, denominada “Ley de obras por impuestos”118. Desde el 2009 a la fecha, por medio de este mecanismo, se ha ejecutado un total de 1480.9 millones de nuevos soles y se muestra una tendencia incremental signifi ca va, tanto en monto de inversión como en el número de gobiernos locales y regionales que recurren al mismo. Así, en el 2014, se ha ejecutado 609.2 millones de nuevos soles, con par cipación de 101 gobiernos entre regionales y locales, de 24 departamentos del país119.
Finalmente, del ranking de ejecución presupuestal, podemos señalar120:
• A nivel del Gobierno nacional, los ministerios que presentan menor avance porcentual en la ejecución de presupuesto de inversión son Relaciones Exteriores (38%) y Trabajo y Promoción del Empleo (48%); mientras que el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables lidera la ejecución en materia de inversión (100%).
117 Para revisar las metas y las municipalidades que forman parte del Plan de Incen vos para el 2014, véase: h p://www.mef.gob.pe/index.php?op on=com_content&view=ar cle&id=2954&Itemid=101892&lan-g=es. Además, en relación a la transferencia realizada a los gobiernos locales , en noviembre del 2014, por el cumplimiento de las metas al 31 de julio de 2014, véase: h p://www.mef.gob.pe/contenidos/pre-su_publ/migl/normas/DS332_2014EF.pdf.
118 Publicada el 20 de mayo de 2008, la “Ley de obras por impuestos” establece que los montos que invierten los privados y que son descontados del impuesto a la renta que estarían obligados a pagar, se detraen de las futuras transferencias de recursos que recibe cada gobierno regional o local que emplea este mecanismo.
119 Datos al 16 de diciembre de 2014. Véase: h p://www.obrasporimpuestos.pe [consultada el 20 de diciem-bre de 2014].
120 MEF. Portal de consulta amigable. h p://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/mensual/ [consultada el 19 de diciembre de 2014].
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121 Publicada el 4 de diciembre de 2014.
• En el caso de los gobiernos regionales, el ranking de avance porcentual en la ejecución presupuestal de inversiones está liderado por los Gobiernos Regionales de Lima y Huánuco, ambos con 99% y los que menos avance presentan son los Gobiernos Regionales de Ancash (51%) y La Libertad (64%).
• Respecto de los gobiernos locales, en promedio, aquellos que enen una menor capacidad de ejecución del gasto de inversión, por haber tenido menor avance porcentual en la ejecución, se encuentran en los departamentos de Apurímac (56%) y Lambayeque (60%); mientras que los que enen mayor capacidad promedio de ejecución se ubican en Cusco (89%) y Ucayali (83%).
Todas estas cifras dan cuenta de la capacidad de ejecución y el cumplimiento de metas por parte de los gobiernos descentralizados e incluso de los sectores del Gobierno nacional, pero todavía es preciso avanzar más en cuando a los instrumentos que permitan medir la calidad del gasto. Es decir, todavía la información pública sobre ejecución presupuestal está referida al volumen del gasto, pero no se conocen instrumentos e información de carácter público sobre cuán valioso ha sido el gasto en relación al bienestar de las personas y el desarrollo sostenible. En ese escenario, corresponde al MEF, como órgano rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, diseñar estos instrumentos y hacer pública dicha información con la fi nalidad de contar con elementos más fi nos de análisis sobre la ges ón que realizan los gobiernos descentralizados.
5.3 Ley de Presupuesto Público 2015
La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015 - Ley N° 30281121, que asigna al sector público un total de S/. 130,621 millones (10% más respecto de lo presupuestado para el 2014), da cuenta de una recentralización del presupuesto del Estado en el nivel nacional de gobierno. Así, mientras que el nivel nacional recibe el 73% del monto total presupuestado, los gobiernos regionales perciben un monto que representa el 15% del total de los recursos y los gobiernos locales, un 12%. Esta tendencia a disminuir el presupuesto asignado para los gobiernos descentralizados se verifi ca también si comparamos el presupuesto del año anterior.
72
CAPÍTULO V
122 De acuerdo a la ANGR, el presupuesto público previsto evidencia la “recentralización”, dado que el gasto se concentra en el Gobierno nacional y se reduce en los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales (GL). Cfr. “El presupuesto 2015” en: Bole n Informa vo ANGR N° 09. Lima, Octubre 2014, p. 3-6. En esa misma línea, la Comisión de Descentralización del Congreso de la República, organizaciones de gobiernos descen-tralizados (REMURPE, AMPE) y otros actores par cipantes del Foro: “Presupuesto Público 2015, análisis y propuestas” han señalado que la asignación del presupuesto 2015 debería ser modifi cada porque sigue concentrando el presupuesto en el Gobierno Central. Para más información, revisar: “Presupuesto Público y Descentralización: El presupuesto público 2015 en debate” en: Bole n “Impulsando la Descentralización”, N° 2, editado por la Comisión de Descentralización (también disponible en: h p://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2014/descentralizacion/documentos/bole n02-14.pdf).
Las asociaciones de gobiernos descentralizados (AMPE, REMURPE, ANGR), la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado del Congreso de la República y otros actores como el Grupo “Propuesta Ciudadana” han expresado su preocupación y malestar por la “recentralización” del presupuesto122. Han señalado la urgencia de avanzar en la
Fuente: MEF – Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público.Elaboración: Programa ProDescentralización.
0%
2015
2014
2013
2012
2011
10%
Gobiernos locales Gobiernos regionales Gobierno nacional
20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
67%
68%
71%
70%
73%
12%15%
16%
16%17%
17%15%
16%14%
14%
Evolución del Presupuesto Público asignado por nivel de gobierno(En términos porcentuales)
Fuente: MEF – Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público. Elaboración: Programa ProDescentralización.
Nivel de gobiernoPIA
2011 2012 2013 2014 2015
Gobierno nacional
Gobiernos regionales
Gobiernos locales
Presupuesto total
71%
16%
14%
100%
67%
16%
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100%
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Algunos aspectos adicionales que es importante notar en la Ley de Presupuesto Público 2015 son:
• El presupuesto público del 2015 le da vital importancia a la atención de temas sociales, como son los correspondientes a educación, salud, saneamiento y protección social, los cuales representan el 34.7% del total124.
• El presupuesto asignado a los sectores de salud y educación en el 2015 se ha incrementado de manera signifi ca va en 23%, en cada caso, respecto al año anterior. Pese a ello, si observamos la distribución presupuestal para cada uno de estos sectores, por nivel de gobierno, el monto asignado se concentra principalmente en el nivel nacional (48% en el caso de educación y 64% en el
Distribución del Presupuesto Público según po de gasto y nivel de gobierno(En porcentuales)
Fuente: Ley Anual de Presupuesto del Sector Público 2014 y 2015.Elaboración: Programa ProDescentralización.
Nivel de gobiernoGasto Corriente
2014 20142015 2015
Gasto de Capital
Gobierno nacional
Gobiernos regionales
Gobiernos locales
69%
19%
12%
64%
14%
22%
71%
18%
11%
70%
13%
17%
123 Ibid.
124 El presupuesto 2015 en: Bole n Informa vo ANGR N° 09. Lima, Octubre 2014, p. 4.
descentralización fi scal y la necesidad de retomar las propuestas planteadas por las Comisiones Mul sectoriales en dicha materia, creadas por las leyes de presupuesto 2010 y 2012123.
La concentración de recursos en el nivel nacional se constata también si analizamos la distribución del presupuesto por po de gasto. Así, las proporciones asignadas para gasto corriente y gasto de inversión, durante el 2015, para los gobiernos regionales y locales son mucho menores a las asignadas al nivel nacional, y se reducen respecto al año anterior, manteniendo de esta forma las brechas que afectan el cumplimiento de funciones por parte de los gobiernos descentralizados.
74
CAPÍTULO V
caso de salud), en contraste a lo asignado a los gobiernos regionales (39% y 34%, respec vamente) y a los gobiernos locales (3% para educación y 2% para salud).
• En el caso del sector ambiente, el presupuesto se ha incrementado en 10% entre el 2015 y el 2014; y son los gobiernos locales quienes concentran la mayor parte del presupuesto (69%).
• En relación a los fondos de recursos a los que pueden acceder los gobiernos descentralizados:
Hay una disminución de 40% en la asignación de recursos correspondientes al FONIPREL (de S/. 500 millones a S/. 300 millones de soles).
La asignación correspondiente al Plan de Incen vos a la Mejora de la Ges ón y Modernización Municipal (PI), al igual que en años anteriores, no varía y se man ene en S/. 1,100 millones de soles.
El Fondo de Es mulos al Desempeño (FED) se creó bajo la lógica de transferencias condicionadas al cumplimiento de metas o resultados específi cos (establecidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social en materia de Desarrollo Infan l Temprano) por parte de los gobiernos regionales en un período de empo determinado. La prioridad dada por el nivel nacional a este po de fondos se observa en el incremento de 70% en el presupuesto que le ha sido asignado (al pasar de 100 millones en el 2014 a 170 millones en el 2015).
Respecto del FONIE, se observa una disminución en la asignación presupuestal de 18% (en el 2014, ascendió a S/. 400 millones y actualmente, solo a S/. 330 millones).
En relación a los programas presupuestales, la Ley de Presupuesto para el 2015 les asigna 46% del presupuesto del Estado. Comparando con el presupuesto del 2014, los programas presupuestales correspondientes a los Sectores de salud, educación y ambiente125 muestran un incremento en el presupuesto asignado a los gobiernos
125 Los programas presupuestales correspondientes al sector salud son: Programa ar culado nutricional (0001), Salud materno neonatal (0002), Prevención y control de la tuberculosis y el VIH-SIDA (0016), Enfer-medades metaxénicas y zoonosis (0017), Enfermedades no transmisibles (0018) y Prevención y control del cáncer (0024); en el caso del sector educación: Logros de aprendizaje de estudiantes de la educación básica regular (0090), e Incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios educa vos públicos de la educación básica regular (0091); y en el caso del sector ambiental: Ges ón sostenible de recursos naturales y diversidad biológica (0035) y Ges ón integral de residuos sólidos (0036).
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regionales, alcanzando una variación favorable de 23%, 5% y 28%, respec vamente. En el caso de los gobiernos locales, los montos asignados por concepto de los programas presupuestales señalados se han reducido en 23%, 11% y 6%.
En general, la apuesta por los programas presupuestales muestra el compromiso del Gobierno nacional por garan zar que la ejecución de gastos se focalice en materias claves, involucrando para ello a los gobiernos descentralizados. Sin embargo, es necesario involucrarlos no solo en la ejecución sino también en el diseño y concepción de estos programas –una etapa que, a la fecha, se realiza de manera centralizada, y garan zar la comprensión de los modelos lógicos que los respaldan, así como de los aspectos opera vos propios de su implementación126. Ello, con el propósito de aprovechar la oportunidad que estos programas brindan para ar cular polí cas y obje vos nacionales en pro del desarrollo territorial. Asimismo, dado que desde la implementación de los programas presupuestales ha transcurrido, al menos un quinquenio, sería importante que se hagan públicos los resultados de la calidad del gasto realizado y la mejora de los indicadores a los que están asociados estos programas (salud, educación, etc.).
El modelo de descentralización fi scal en el país no ha sufrido modifi caciones, por lo que la estructura actual de fi nanciamiento de los gobiernos descentralizados limita la mejora de efi ciencia en la asignación de recursos en base a sus necesidades de gasto para una adecuada provisión de bienes y servicios a la población. En esa medida, en el acápite conclusiones y recomendaciones se acogen las principales propuestas de reforma en esta materia127.
126 Plataforma Ins tucional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE) y Grupo Propuesta Ciudadana. Avanzar en la descentralización fi scal. Lima, se embre 2014, p. 21.
127 Comisión Mul sectorial en materia de descentralización fi scal. “Informe técnico fi nal que evalúa la imple-mentación de las medidas contenidas en la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal 2010 y elabora el Plan de Acción para dichas medidas”, Lima, 2013; Plataforma Ins tucional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE) y Grupo Propuesta Ciudadana. Avanzar en la descentralización fi scal. Lima, se embre 2014, pp. 27-37.
VI.SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS PARA LA GESTIÓN
DESCENTRALIZADA
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Durante el 2014, sólo algunos de los entes rectores de los sistemas administra vos han impulsado propuestas des nadas a adoptar el enfoque de ges ón por resultados, que forma parte de la Polí ca Nacional de Modernización de la Ges ón Pública (Decreto Supremo Nro. 004 – 2013 – PCM). En el caso del Sistema de Ges ón de Recursos Humanos, se destaca los avances en la implementación de la Ley N° 30057 – Ley SERVIR con la publicación del Reglamento128 General de la Ley y de los reglamentos, del Régimen Especial para Gobiernos Locales129 y de Compensaciones de la Ley130. Con la publicación de los tres reglamentos se inició la vigencia de la Ley del Servicio Civil, por lo que SERVIR, como ente rector de este sistema, aprobó y publicó los instrumentos des nados a orientar el tránsito progresivo de las en dades públicas al nuevo régimen. Así, durante el año han sido aprobadas las siguientes direc vas:
1. Guía de mapeo de Puestos131.
2. Reglas de aprobación progresiva del cuadro de puestos de las en dades (CPE)132.
3. Lineamientos para la administración, funcionamiento, procedimiento de inscripción y consulta del registro nacional de sanciones de des tución y despido – MSDD133.
4. Normas para la ges ón de los recursos Humanos, con iden fi cación de los siete sub sistemas que cons tuyen el sistema de recursos humanos: i) Planifi cación de polí cas de recursos humanos; ii) Organización del trabajo y su distribución; iii) Ges ón del empleo; iv) Ges ón del rendimiento; v) Ges ón de la compensación;
128 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, publicado en el diario ofi cial el 13 de junio del 2014.
129 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 041-2014-PCM, publicado en el diario ofi cial el 13 de junio del 2014.
130 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 138-2014-PCM, publicado en el diario ofi cial el 13 de junio del 2014.
131 Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 106 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el diario ofi cial el 14 de junio del 2014.
132 Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 234 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el Portal Web de la en dad el 5 de Noviembre del 2014. Véase: h p://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/ [Consultada el 6 de Enero del 2015].
133 Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 233 – 2014 – SERVIR/PE, publicado en el Portal Web de la en dad el 5 de Noviembre del 2014 Véase: h p://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/ [Consultada el 6 de Enero del 2015].
78
CAPÍTULO VI
vi) Ges ón de desarrollo y capacitación; y vii) Ges ón de las relaciones humanas y sociales134.
En el caso de las dos primeras direc vas se trata de normas que reemplazan las anteriores para la elaboración de los documentos de ges ón como el MOF, el CAP y el PAP. Estos documentos de ges ón ahora serán reemplazados por el Manual de Puestos y el Cuadro de Puestos de la En dad, que son instrumentos que enen el enfoque de ges ón por procesos y ges ón por resultados. La direc va que aprueba los Lineamientos para la administración, funcionamiento, procedimiento de inscripción y consulta del Registro Nacional de Sanciones de Des tución y Despido, reemplaza todo el marco de procesos sancionatorios vinculados al Decreto legisla vo N° 276 y su Reglamento, estableciendo una nuevo enfoque de lo que deben ser los procesos sancionatorios.
En el caso de la úl ma direc va sobre la ges ón de los recursos humanos, se destaca la determinación de subsistemas sobre los cuales debe darse la ges ón de los recursos humanos de las en dades. Se trata de una norma que cambia el enfoque de una ges ón que tenía al control y sanción como su prioridad, enfocándose ahora en el rendimiento, la capacitación y la organización del trabajo como el centro de la ges ón de los recursos humanos.
A fi n de recibir aportes de las en dades públicas y sindicatos, SERVIR prepublicó en su portal ins tucional direc vas con pautas técnicas que orientan el tránsito de las en dades públicas hacia la adopción del régimen de la Ley SERVIR. Entre estas direc vas destaca135:
• Régimen y procedimiento disciplinario de la Ley del servicio civil.
• Manual de puestos po (MPT).
• Guía para el dimensionamiento de las en dades públicas.
• Direc vas de familias de puestos y roles aplicables al régimen del servicio civil.
134 Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 233 – 2014 – SERVIR/PE, publicado en el Por-tal Web de la en dad el 5 de Noviembre de 2014 Véase: h p://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/ [Con-sultada el 6 de Enero del 2015].
135 Véase: h p://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/ [Consultada el 6 de enero del 2015].
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136 Aprobada mediante Resolución 297-2014-SERVIR-PE, publicada en el diario ofi cial el 1 de enero de 2015.
137 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el proceso de descentralización 2013. Los retos de la ges ón descentralización…op.cit. p, 62.
Además se prepublicó la direc va sobre Categorización de las en dades públicas respecto al sistema administra vo de ges ón de recursos humanos y ámbito de acción de las ofi cinas de recursos humanos, la cual fue aprobada al cierre del informe136.
El conjunto de normas aprobadas y los instrumentos prepublicados son avances en la implementación progresiva de la Ley SERVIR y forman parte de un proceso progresivo y complejo que ene como obje vo fi nal no sólo el cambio norma vo sino también cultural sobre el servicio civil y su vinculación con el mérito y la capacidad como requisitos para cumplir labores de manera efi ciente y al servicio de las personas. De ahí la importancia de acompañar la implementación de estas normas con una estrategia de información dirigida al interior de las en dades públicas pero también a la ciudadanía.
Como segundo paso, SERVIR ha proyectado trabajar con 70 en dades públicas – principalmente nacionales- en el proceso de tránsito que, probablemente, dejará lecciones aprendidas que enriquecerán los procesos que se emprenderán con otras en dades públicas, incluyendo los gobiernos descentralizados. Para el caso de los gobiernos locales, será necesario adecuar el proceso que actualmente se viene realizando, tomando en cuenta los modelos de ges ón local, la capacidad opera va y los diversos pos de municipalidades a las que se aplicará.
Asimismo, durante el 2014, SERVIR ha con nuado con su polí ca de gerentes públicos, aunque en la prác ca ha sido un régimen empleado más por las dis ntas en dades del gobierno nacional, destacándose el MINEDU, el MIDIS y el Ins tuto Nacional Penitenciario – INPE. De igual modo, un número importante de gerentes públicos se encuentran cumpliendo funciones en el Poder Judicial.
Si bien el número de gerentes públicos asignados a los gobiernos descentralizados se ha incrementado en comparación al año anterior137, durante el 2014, sólo aproximadamente el 17% del total de gerentes públicos ha estado cumpliendo funciones en gobiernos regionales y el 5% en gobiernos locales, tal como se consigna a con nuación:
80
CAPÍTULO VI
Gerentes Públicos Asignados – Por Sexo y niveles de Gobierno 138
Par cipación de las mujeres según grupos ocupacionales al interior del Estado
Fuente y elaboración: SERVIR. Infogra a Género, marzo 2014.
Grupo ocupacional Mujeres Hombres
Funcionarios y direc vos
Profesionales
Carreras especiales
Técnicos
Auxiliares
33%
48%
52%
42%
26%
67%
52%
48%
58%
74%
Fuente: SERVIR - Actualizado al 4 de Se embre del 2014Elaboración: Programa ProDescentralización de USAID.
Número Total de Gerentes Públicos/a asignados por sexo por nivel de gobierno a Se embre del 2014
Sexo/Nivel de Gobierno
Sub Total
Nacional
Regional
Local
Otros
Hombres
132
78
22
7
25
Mujeres
41
28
7
1
5
Total
173
106
29
8
30
De otro lado, la presencia de mujeres entre las y los gerentes públicos asignados también se ha reducido en comparación al año anterior139, reportándose 23.6% del total de gerentes públicos asignados, tal como se desprende de los datos del cuadro anterior. Esta situación que se presenta entre los gerentes públicos es una tendencia presente, en general, en el Estado peruano, donde la par cipación de las mujeres al interior de los grupos ocupacionales evidencia que el porcentaje de mujeres funcionarias o direc vas es mucho menor que el de los varones, tal como se muestra en el siguiente cuadro.
138 Véase: h p://fi les.servir.gob.pe/www/fi les/Informacion_de_Personal/GGPP-Asignados.pdf [Consultada el 9 de enero de 2015].
139 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el proceso de descentralización 2013. Los retos de la ges ón descentralización…op.cit. p, 62.
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En relación al Sistema de Planeamiento Estratégico, CEPLAN aprobó la Direc va N°. 001-2014-CEPLAN, que con ene la Direc va General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico140. Su fi nalidad es lograr que los planes estratégicos de las en dades de la administración pública estén ar culados al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN.
Dentro de los obje vos de la Direc va cabe destacar los siguientes: i) contribuir a que los recursos públicos se asignen y ges onen con efi ciencia y efi cacia para contribuir con el desarrollo Nacional, en función a prioridades establecidas en los procesos de planeamiento estratégico; ii) promover que las en dades de la administración pública mejoren la coordinación interins tucional en sus procesos de planeamiento estratégico; iii) mejorar la capacidad de las en dades de la administración pública para iden fi car, priorizar y aprovechar las Oportunidades y ges onar los riesgos del entorno; iv) contribuir a que las en dades de la administración pública mejoren sus procesos de seguimiento para el logro de los obje vos nacionales; y v) promover la efi ciencia y efi cacia en la ges ón pública para la obtención de resultados al servicio de las personas.
Dicha direc va ene el enfoque de la ges ón por resultados y busca que las en dades públicas asuman con mayor énfasis la planifi cación estratégica como pilar de la ges ón pública. CEPLAN ha previsto un proceso de implementación progresivo que ha sido iniciado con los ministerios del Gobierno nacional en el 2014. Sin embargo, al cierre de este informe catorce ministerios habían iniciado el proceso de implementación de esta direc va pero solo cuatro de ellos habían culminado la fase de análisis prospec vo, por lo que fue necesario adoptar una direc va de prórroga141.
140 Aprobada por Resolución de Presidencia del Consejo Direc vo Nro. 26 – 2014 – CEPLAN/PCD, publicada en el diario ofi cial el 4 de abril de 2014.
141 Resolución de Presidencia del Consejo Direc vo Nro. 107 – 2014 – CEPLAN/PCD que modifi ca la Direc va 001 de 2014, indicando que la fase de análisis prospec vo y estratégica deberá concluir el 2015. Publicada en el diario ofi cial el 4 de enero de 2014.
82
CAPÍTULO VI
La direc va establece las fases del proceso de planeamiento estratégico (prospec va, estratégica, ins tucional y de seguimiento) y las disposiciones para orientar la elaboración de los siguientes planes:
a) Plan Estratégico Sectorial Mul anual – PESEM;
b) Plan de Desarrollo Regional Concertado – PDRC;
c) Plan de Desarrollo Local Concertado – PDLC;
d) Plan Estratégico Ins tucional – PEI;
e) Plan Opera vo Ins tucional – POI;
f) Planes Especiales:
• Plan Especial Mul sectorial – PEM;
• Plan Especial Territorial – PET;
• Otros Planes Especiales.
En el caso del Sistema de Abastecimiento, se promulgó la Ley N° 30225 – Ley de Contrataciones del Estado142, que busca insertar la ges ón por resultados en los procesos de contrataciones de bienes, servicios y obras de tal manera que se efectúen en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad. La norma estableció que su reglamento se daría dentro de los 180 días hábiles siguientes a la publicación de la ley, aunque hasta diciembre de 2014 no había sido publicada. El OSCE ha con nuado realizando acciones de capacitación y cer fi cación de servidores públicos en materia de contrataciones, las mismas que se han realizado, con el apoyo del Programa ProDescentralización de USAID, en cinco departamentos de la Amazonía. De esta forma, el proceso de fortalecimiento de capacidades en estos temas ha logrado importantes resultados buscando la especialización que requieren los servidores/as que desempeñan las labores de abastecimiento y contrataciones en las en dades públicas del país.
142 Publicada en el diario ofi cial el 11 de julio de 2014.
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143 Este premio ene como fi nalidad: i) conocer e incen var las acciones y los procesos implementados por la administración pública des nados a lograr una ges ón íntegra, transparente y par cipa va, orientada a la ciudadanía; ii) difundir las experiencias exitosas como un ejemplo a ser seguido por otras en dades públicas; y iii) evaluar las prác cas de buen gobierno en las en dades del Poder Ejecu vo durante el 2014.
144 Aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 241-2014-PCM, publicada el 25 de octubre de 2014.
145 Véase: Resolución Ejecu va Regional Nro. 222 – 2014 – GR CUSCO/PR de 29 de diciembre de 2014.
146 Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, publicada en el diario ofi cial el 20 de mayo de 2014.
En el caso del Sistema de Modernización de la Ges ón Pública, durante el 2014, la Secretaría de Ges ón Pública - SGP, en el marco del Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014 –2016, lanzó la convocatoria para el “Reconocimiento a las Prác cas de Buen Gobierno en las En dades del Poder Ejecu vo” que otorgará la Presidencia del Consejo de Ministros143. Este evento concluyó con el reconocimiento de las buenas prác cas cuya premiación fue el 2 de febrero de 2015. A la fecha de cierre del informe, la SGP ha informado que se encuentra en proceso la emisión del reporte 2014 sobre avances en la implementación del Plan Nacional de Simplifi cación Administra va y del Manual para Mejorar la Atención a la Ciudadanía. Asimismo, en el marco de la polí ca de modernización, la Ofi cina Nacional de Gobierno Electrónico e Informá ca - ONGEI ha emi do este año la Direc va sobre Estándares de Servicio Web de Información Georreferenciada para el intercambio de datos entre en dades de la Administración Pública144. Asimismo, durante el 2014, ha iniciado el trabajo con los gobiernos regionales para aprobar las Agendas Digitales Regionales; siendo el Gobierno Regional del Cusco el primero en aprobar y contar con este documento orientador y facilitador, que guía la u lización de tecnologías de información y comunicación – TIC en benefi cio del progreso tecnológico y cien fi co, para sa sfacer las necesidades de educación, comunicación, alimentación, salud, vivienda y recreación145.
En relación al Sistema de Inversión Pública, el ente rector modifi có el numeral 21.4 del ar culo 21 de la Direc va General del Sistema Nacional de Inversión Pública146. Esta norma dispuso que en el caso de solicitudes para aprobar Términos de Referencia de Estudios de Pre inversión, la OPI y la DGPI enen, cada una, un plazo no mayor de diez (10) días hábiles para emi r el Informe Técnico correspondiente. Esta modifi cación se aplica a todas las en dades públicas, incluyendo los gobiernos descentralizados. Con los plazos establecidos por esta norma los gobiernos regionales y locales se han visto obligados a fortalecer la capacidad ins tucional de sus OPI. En el caso de los gobiernos locales distritales que no cuentan con OPI, se han establecido alianzas con las municipalidades provinciales para recibir apoyo en
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CAPÍTULO VI
esta materia. En la prác ca, el MEF, como ente rector de este sistema administra vo, ha buscado reducir los plazos para agilizar la inversión y realización de los proyectos de inversión pública, pero no se ha tenido en cuenta la diversidad de capacidades ins tucionales existentes en los gobiernos descentralizados.
Dado que el 2014 ha sido un año electoral y de cambio de administración a nivel regional y local, la prioridad del Sistema Nacional de Control, fue regular el proceso de transferencia de ges ón. En esa medida, luego de la publicación de la Ley N°. 30204147, la Contraloría General de la República emi ó la Direc va N° 008 – 2014 – PCOR que estableció con detalle cómo realizar el proceso de transferencia enfocado básicamente en la ges ón administra va e incluyó el empleo del INFObras, como herramienta de soporte donde debe incluirse la información sobre las obras ejecutadas. Este aplica vo se encuentra siendo mejorado y debe permi r a las nuevas autoridades contar con información sobre los niveles de ejecución sica y fi nanciera, y facilitar la iden fi cación de los niveles de coherencia de la ges ón anterior y posibles indicios de corrupción148. No pueden negarse las ventajas de este aplica vo, pero considerando la pología de municipalidades existentes en el país, es preciso preguntarse si todas ellas enen la capacidad opera va y recursos para hacer uso del mismo; en par cular, las municipalidades rurales. Cabe preguntarse también sobre si la direc va aprobada para la transferencia de ges ón administra va de los gobiernos regionales y locales ha podido ser empleada de manera efec va por todos los gobiernos locales, dado que fue diseñada de manera estándar para gobiernos locales y regionales149.
Para el Sistema Nacional de Contabilidad el MEF ha con nuado emi endo direc vas para la presentación de la Cuenta General de la República y señalando las en dades omisas a dicha obligación. Así, se indica que sólo 26 gobiernos locales no han cumplido con esta responsabilidad. Ello, a pesar de las limitaciones de recursos humanos que suelen tener la heterogeneidad de gobiernos locales.
En suma, aún son limitadas las acciones de los entes rectores de los sistemas administra vos del Estado peruano para afi anzar en la ges ón el enfoque de ges ón
147 Publicada en el diario ofi cial el 11 de junio de 2014.
148 A la fecha se han registrado 32,5357 obras que, de acuerdo a cada expediente técnico, suman un valor de S/. 130 mil millones de nuevos soles Véase: h ps://apps.contraloria.gob.pe/ciudadano/ [Consultada el 9 de enero de 2014].
149 Al respecto, cabe mencionar que durante el mes de noviembre la Contraloría General de la República, con el apoyo de diversas agencias de cooperación, desarrolló talleres de capacitación para el empleo de la Di-rec va de Transferencia.
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por resultados; así como, por hacerlos más fl exibles para la ges ón de territorios diversos. En efecto, no siempre la norma va de los Sistemas Norma vos del Estado considera las diferentes dimensiones, capacidad opera va y recursos con que cuentan las en dades públicas que conforman el Estado peruano; en par cular, la realidad ins tucional de los gobiernos regionales y locales.
VII.PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y GOBIERNO ABIERTO
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7.1 Mecanismos de participación ciudadana vinculados al proceso de descentralización
Presupuesto Participativo
En el ámbito norma vo, la norma va nacional sobre la implementación del proceso de presupuesto par cipa vo no ha tenido modifi caciones. Las ordenanzas regionales o locales son las que regularon este proceso durante el 2014.
Desde una perspec va polí ca, a par r de la evidencia que ofrecen algunos indicadores como: i) el porcentaje de agentes par cipantes procedentes de organizaciones de la sociedad civil; ii) el porcentaje de integrantes de sociedad civil en los comités de vigilancia del presupuesto par cipa vo; iii) el porcentaje de mujeres que actuaron como agentes par cipantes o integrantes de los comités de vigilancia; iv) la an cipación de la convocatoria al proceso; y v) el número de talleres o eventos de capacitación a agentes par cipantes, entre otros, se puede adver r que el proceso no ha experimentado un cambio cualita vo signifi ca vo respecto de los años anteriores. Por el contrario, se evidencia la disminución de la par cipación de la ciudadanía, tanto durante el proceso como para su vigilancia. También los gobiernos descentralizados exhiben serias difi cultades para promover presupuestos par cipa vos mul anuales; así como, para cumplir con las acciones de fortalecimiento de capacidades que, de manera permanente, deben implementar en sus territorios.
En esa medida, en tanto el Programa ProDescentralización de USAID ene presencia en el ámbito de la Amazonía, el siguiente recuadro da cuenta de algunos aspectos de este proceso:
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CAPÍTULO VII
(*) Estos porcentajes son aproximados, ya que en el rubro “otros” del aplica vo web del MEF se ha considerado tanto a las y los servidores como a sociedad civil, por lo que no es posible obtener cifras exactas respecto de estas categorías.
(**) Sin información .(**) En los gráfi cos de distribución por género hay error en la data exhibida. Estos porcentajes son producto de la contabilidad realizada a par r de los desagregados.
Fuente: www.mef.gob.pe/Elaboración: Programa ProDescentralización.
GobiernoRegional
%° agentes par cipantes de
sociedad civil
2014 2014 2014 20142015 2015 2015 2015
%° integrantes de sociedad civil en
comités de vigilancia
%° mujeres agentes par cipantes
% mujeres integrantes del equipo técnico
Amazonas 48% (*)
37%
31%(*)
24%
47%
46%(*)
(**)
43%
30%
28%
32%
(**)
100%
75%
100%
90%
(**)
100%
75%
100%
18%
25%
27%
28%
29%
0%
40%(***)
72%
40%
22%(***)
23%
(**)
28%
28%
26%
0%
(**)
22%
29%(***)
38%
Loreto
Madre de Dios
San Mar n
Ucayali
Fuente: www.mef.gob.pe/Elaboración: Programa ProDescentralización.
DEPARTAMENTOMUNICIPALIDAD PROVINCIAL
% DE AGENTES PARTICIPANTES DEL GOBIERNO LOCAL
% PARTICIPACIÓN DE MUJERES
COMO AGENTES PARTICIPANTES
% PARTICIPACIÓN DE MUJERES
COMO INTEGRANTES DEL EQUIPO TÉCNICO
Condorcanqui
Maynas
Tambopata
Lamas
Coronel Por llo
Amazonas
Loreto
Madre de Dios
San Mar n
Ucayali
6%
24%
26%
28%
16%
12%
27%
21%
36%
16%
0%
7%
0%
20%
0%
De igual modo, en el siguiente cuadro se presentan algunos porcentajes referidos a los procesos de presupuesto par cipa vo 2015 de algunos gobiernos locales provinciales de la Amazonía:
150 Esto sin considerar que en el rubro otros se ha consignado también a las y los funcionarios de los gobiernos locales distritales de la provincia.
De las cifras presentadas, se puede deducir que aún subsiste un elevado porcentaje de par cipación de las y los servidores del gobierno local convocante al proceso de presupuesto par cipa vo150, salvo el caso de la provincia de Condorcanqui, donde
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151 Proyectos priorizados verifi cados en: h p://presupuesto-par cipa vo.mef.gob.pe/app_pp/db_distedit.php
152 Con relación a los mecanismos de par cipación, diversos son los factores que explican su heterogénea implementación y cómo a los largo del empo estos han venido desalentando también la par cipación; así, en relación al presupuesto par cipa vo se ha señalado que “la forma cómo este espacio ha respondi-do a las expecta vas de las personas en cuanto al cumplimiento de los acuerdos adoptados; la voluntad polí ca de las autoridades para ejecutar los proyectos priorizados; el impacto posi vo o nega vo que ha tenido la ejecución de un proyecto priorizado en relación a la atención de sus necesidades o la solución de problemas urgentes de la comunidad; la falta de ar culación entre presupuestos par cipa vos de nivel departamental, provincial y distrital, etc.” Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, Proceso de Descen-tralización. Balance y Agenda a Julio de 2011…op.cit., p. 145. Asimismo, véase: MCLCP y Proyecto USAID/ProDescentralización. Par cipación y Descentralización. Percepciones y Expecta vas Ciudadanas. Evalua-ción Rápida de Campo. Lima, 2009; Remy Simatovic, María Isabel. Par cipación ciudadana y gobiernos descentralizados. Cuadernos Descentralistas N° 28, Lima, Grupo Propuesta Ciudadana, 2011.
los agentes par cipantes – funcionarios solo alcanzan el 6% y el 94% corresponden al rubro “juntas o comités vecinales”.
Respecto de la par cipación de las mujeres, se verifi ca que si bien enen algún nivel de par cipación en calidad de agentes par cipantes, su actuación como integrantes del equipo técnico es casi nula, salvo el caso de la provincia de Lamas con un 20% de par cipación.
Al igual que en años anteriores, los gobiernos descentralizados cumplieron con las formalidades previstas para cada etapa del proceso de presupuesto par cipa vo; sin embargo, el obje vo de lograr una par cipación ac va para la formulación de esta importante herramienta de ges ón aún es un reto por alcanzar. Adicionalmente, en función a lo que se puede inferir de la revisión aleatoria de los proyectos priorizados en algunos departamentos de la Amazonía para el año fi scal 2015151, se puede verifi car que a estos proyectos no se les ha asignado presupuesto para su ejecución. Así, un alto porcentaje de proyectos priorizados enfrentará serias difi cultades para lograr su implementación y, en caso ello ocurra, en su mayoría no estarán vinculados a servicios públicos sensibles para la población, ya que no aparecen referidos a los mismos.
El presupuesto par cipa vo como espacio de par cipación de la población ha ganado una permanencia en el empo a lo largo del úl mo decenio; sin embargo, ello no ha abonado, en todos los casos, a que se respeten los acuerdos priorizados y que se facilite la actuación de los comités de vigilancia. Esos factores han hecho que, a lo largo del empo, también se desaliente la par cipación como se indica en diversos informes y estudios152.
90
CAPÍTULO VII
Consejos de Coordinación Regional y Local
Otros espacios creados para afi anzar la par cipación ciudadana en la ges ón pública son el Consejo de Coordinación Regional (CCR) y el Consejo de Coordinación Local (CCL) cons tuidos por autoridades y representantes de organizaciones de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de empresarios y productores del nivel regional o local153. En el primer caso, cons tuye un órgano consul vo y de coordinación que forma parte de la estructura orgánica básica de los gobiernos regionales; mientras que en el segundo caso, se trata de un órgano de coordinación de la municipalidad provincial o distrital.
Como en años anteriores, durante el 2014, de la revisión de las actas publicadas en el Portal de Transparencia Estándar de los gobiernos regionales y locales, ha sido frecuente encontrar actas en las que se verifi có que las sesiones debieron suspenderse por falta de quórum, o en las que se acordó que quienes asis eron en representación de la sociedad civil aceptaban ser representantes del CCR, con la fi nalidad de no dilatar más el proceso de elección de dichos representantes, que podría no producirse en el mediano plazo por falta de postulantes.
El 2014 se verifi có que con cierta regularidad, el CCR o CCL fue convocado para emi r opinión sobre la convocatoria al proceso de presupuesto par cipa vo. Sin embargo, no se realizaron convocatorias del CCR o CCL con el obje vo de dialogar en torno al cumplimiento de los obje vos y las metas previstas en el plan de desarrollo concertado u otros instrumentos de ges ón. En este contexto cabe destacar, a manera de excepción, el CCR San Mar n que fue convocado para el diálogo entre autoridades y la sociedad civil respecto de la marcha en la prestación de los servicios públicos más sensibles para la población154.
En la perspec va de mejorar el cumplimiento del rol del CCR y el CCL, se espera que el 2015, al estar instaladas las nuevas autoridades regionales y locales, los gobiernos regionales y locales concerten sobre el presupuesto par cipa vo y la actualización del Plan de Desarrollo Concertado; asimismo, que orienten sus acciones al diálogo
153 Según lo dispuesto por el ar culo 11 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y el ar culo 98 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
154 Véase el caso del CCR de San Mar n que sesionó hasta en cuatro sesiones ordinarias y una sesión extraor-dinaria. En: h p://www.regionsanmar n.gob.pe/transparencia_general.php?vb=7 [consultada el 19 de diciembre de 2014].
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155 La tabla N° 5 que establece los rangos “Rangos de Califi cación” que muestra los siguientes resultados:
• Bajo Nivel de avance: 3 indicadores (4, 17 y 22).
• Nivel medio de Avance: 5 indicadores (2,7,9,10,12).
• Alto Nivel de Avance: 2 indicadores (3,15).
• Muy Alto Nivel de Avance: 3 indicadores (14,16,18).
Secretaría de Ges ón Pública. Informe de seguimiento N° 1, Plan de Acción de Gobierno Abierto 2013. Lima, 2014, p. 50 . Véase en h p://sgp.pcm.gob.pe/images/Informe_PGA_2013.pdf. [consultada el 17 de diciembre de 2014].
respecto de la mejor ges ón de los servicios públicos y aporten con sugerencias a lograr una mayor calidad en su prestación.
7.2 Implementación de la política de gobierno abierto
Durante el 2014, la SGP publicó el primer informe de seguimiento y evaluación del Plan de Gobierno Abierto del Perú 2012 – 2014 (febrero 2014), que con ene información sobre el primer año de implementación de este Plan (al 31 de julio del 2013). Para la elaboración de este informe, la SGP solicitó a 2026 en dades públicas información sobre el cumplimiento de los 22 indicadores del Plan de Gobierno Abierto que comprenden sus cuatro componentes: i) transparencia y acceso a la información pública; ii) integridad pública; iii) par cipación ciudadana y rendición de cuentas; y iv) gobierno electrónico y mejora de los servicios públicos.
Al respecto, dicho informe muestra un considerable nivel de cumplimiento, dado que de los 22 indicadores que miden los cuatro componentes del Plan de Gobierno Abierto, sólo 3 indicadores se encuentran en bajo nivel de avance, 5 indicadores se encuentran en el nivel medio de avance, 2 indicadores revelan un alto nivel de avance y 3 indicadores muestran muy alto nivel de avance155. Así, por ejemplo, el componente referido a promover la par cipación ciudadana obtuvo un grado de avance alto de 62%, mientras que el indicador mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información pública alcanzó un grado medio de avance de 38.75%; mientras que el indicador aumentar la integridad pública obtuvo también un grado medio de avance de 31.33%. El indicador gobierno electrónico alcanzó un nivel bajo de 15%.
En relación al Plan de Acción de Gobierno Abierto y el cumplimiento de algunas disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de
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CAPÍTULO VII
acuerdo a la información proporcionada por la SGP, han sido publicados el quinto156
y sexto informe de seguimiento a los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de los ministerios y los gobiernos regionales correspondientes al primer y segundo trimestre de 2014, respec vamente.
En el quinto informe se da cuenta de que 15 ministerios actualizaron sus PTE oportunamente; a diferencia del tercer y cuarto trimestre de 2013, cuando la totalidad de los ministerios alcanzó el 100% de cumplimiento. Esta disminución en el cumplimiento se atribuyó al cambio del personal que venía desempeñando la tarea de actualizar el PTE en dos sectores. En cambio, en el sexto informe se da cuenta que en el segundo trimestre de 2014, doce (12) ministerios alcanzaron el nivel óp mo del 100% de cumplimiento de actualización del PTE. Mientras que los siete (7) ministerios restantes se situaron por encima del 89% de nivel de cumplimiento, lo cual es posi vo para el logro de los obje vos de los PTE, aunque se muestra también una disminución del cumplimiento de actualización del PTE en tres (3) ministerios.
En relación a los gobiernos regionales, en el quinto informe emi do por la SGP, se indicó que los 25 gobiernos evaluados alcanzaron un nivel de cumplimiento superior al 50% y veinte (20) superaron el nivel de cumplimiento alcanzado durante el úl mo trimestre del 2013, destacando los Gobiernos Regionales de San Mar n y Loreto que alcanzaron niveles de cumplimiento superior al 98%. Las cifras permiten adver r que la modifi cación norma va des nada a la actualización de los PTE, aprobada en octubre de 2013157, no generó una disminución en el desempeño de los gobiernos regionales en esta materia; por el contrario, demostraron su capacidad para adaptarse a los cambios propuestos. En el sexto informe se recoge que durante el segundo trimestre de 2014, trece (13) gobiernos regionales elevaron su nivel de cumplimiento, mientras que los Gobiernos Regionales de San Mar n, Amazonas, Apurímac y Junín alcanzaron un nivel óp mo de cumplimiento al encontrarse al 100%.
Reconociendo la importancia de fortalecer las capacidades de los gobiernos para la implementación y actualización oportuna de sus PTE, el Programa ProDescentralización de USAID brindó asistencia técnica a doce gobiernos locales
156 Secretaria de Ges ón Pública. 3 de febrero de 2015.
157 Resolución Ministerial N° 252-2013-PCM que modifi ca la Direc va N° 001-2010-PCM/SGP sobre “Linea-mientos para la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las En dades de la Administración Pública”.
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158 Véase comunicación en el siguiente enlace: h p://www.proe ca.org.pe/alianza-internacional-de-gobier-no-abierto-llama-la-atencion-a-gobierno-peruano/ [consultada el 19 de diciembre de 2014].
159 Véase en h p://es.scribd.com/doc250276955/carta-Supension -de-Acompanamiento-de-laSociedad-Ci-vil-a-OGP-Peru [consultada el 19 de diciembre de 2014].
en los departamentos de Loreto, Madre de Dios, San Mar n y Ucayali, para que implementen las disposiciones legales en materia de transparencia, pero a través de los denominados Murales de Transparencia.
Los murales cons tuyen paneles que, colocados en un lugar visible del local municipal, con enen la información que, generalmente, es la más requerida por la población, y que es exigida por el reglamento y la direc va sobre PTE. Se trata de una modalidad que permite a los gobiernos descentralizados dar cuenta de su vocación de transparencia, superando temporalmente las difi cultades tecnológicas y de recursos que, en ocasiones, afrontan para cumplir con el instrumento virtual.
Con relación a la elaboración del Plan de Acción de Gobierno Abierto, versión actualizada 2014 – 2016, en febrero de 2014 se culminaron los talleres descentralizados en Piura, Ayacucho, San Mar n y Lima des nados al recojo de aportes. En abril de 2014, los aportes recogidos en los talleres fueron discu dos y some dos a priorización en la Comisión Mul sectorial para el seguimiento de la implementación del Plan de Acción de Gobierno Abierto. Todo ello, con la fi nalidad de que la propuesta estuviera lista cuando a la PCM le correspondiera realizar su aprobación.
La aprobación del Plan por parte de la PCM tenía como fecha límite el mes de junio de 2014; sin embargo, al cierre de este informe este plan no ha sido aprobado aún. Debido a esta situación, el Gobierno peruano ha recibido un llamado a la acción por parte de la Open Government Partnership (OGP)158, instancia internacional que agrupa a los países que voluntariamente integran esta plataforma y que vela porque sus miembros cumplan sus acuerdos y disposiciones. Asimismo, el 9 de diciembre de 2014159, las organizaciones no gubernamentales que par cipan de la Comisión Mul sectorial de Naturaleza Permanente para el seguimiento de la implementación del Plan de Acción de Gobierno Abierto han comunicado a la PCM su decisión de suspender su par cipación en esta Comisión, en los términos que lo venían haciendo desde enero del 2013, ello como una llamada de atención por la demora en la aprobación del citado Plan.
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CAPÍTULO VII
De otro lado, en marzo de 2014160, la Secretaría de Coordinación de la PCM cumplió con presentar al Congreso de la República, el Informe Anual 2013, sobre las solicitudes y pedidos de información atendidos y no atendidos por las en dades de la administración pública. En este informe, se advierte que durante el 2013, los 19 ministerios recibieron un total de 57, 035 solicitudes, de las cuales 56,051 fueron atendidas (98.27%) y 984 (1.73%) no lo fueron.
Con relación a los gobiernos regionales, sólo 24 remi eron sus informes a la Secretaría de Coordinación, de los cuales se desprende que durante el 2013 recibieron un total de 16,977 solicitudes de acceso a la información pública, de las cuales atendieron 16, 412 (96.67%) y no atendieron 565 de ellas (3.33%).
Las cifras referidas al ámbito nacional y regional evidenciarían un panorama auspicioso en materia de cumplimiento de la atención de solicitudes de acceso a la información; sin embargo, subsiste la necesidad de contar con un reporte más completo, que permita iden fi car la calidad del contenido de las respuestas a las solicitudes de acceso a la información pública. Ello, porque en el diálogo con organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, se constata la desazón de la población en relación a la atención de sus pedidos de información sobre la ges ón pública.
Respecto de los gobiernos locales en el nivel provincial, el informe da cuenta de un total de 16,527 solicitudes recibidas por 113 municipalidades provinciales, en tanto que 595 municipalidades distritales recibieron un total de 39,680 solicitudes de acceso a la información pública. En ambos casos, se verifi ca que tanto las municipalidades provinciales como las distritales han recibido, durante el 2013, un número signifi ca vo de solicitudes de acceso por parte de la población. De ahí que sea importante reforzar las acciones de capacitación a las nuevas ges ones descentralizadas con el obje vo de que incrementen la calidad de su respuesta.
Las audiencias públicas de rendición de cuentas, a nivel regional, se han cumplido con cierta regularidad destacando aquellos gobiernos que tendrán cambio de tular en la en dad, como son: Ucayali, Amazonas y San Mar n, cuyas audiencias se
160 El ar culo 22 del D.S. 072-2003-PCM modifi cado por el D.S. 070-2013-PCM, Reglamento de la Ley de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública, dispone que “La Presidencia del Consejo de Ministros remi rá el Informe Anual al Congreso de la República antes del 31 de marzo de cada año”.
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161 En el 2004, el Perú fue invitado a par cipar de esta inicia va internacional. El 2005 se adhirió a ella y en febrero de 2012 recibió la cer fi cación EITI como país cumplidor.
162 Véase en h p://sgp.pcm.gob.pe/index.php/consulta-publica-borrador-plan-aga-2014-2016. [consultada el 19 de diciembre de 2014].
realizaron en diciembre de 2014. No obstante, todavía cons tuye un reto el mejorar la implementación de las audiencias de manera que se orienten a resultados.
7.3 Transparencia de las industrias extractivas – EITI – en los gobiernos descentralizados
El Plan de Acción de Gobierno Abierto 2012 – 2014 registró como uno de sus compromisos la consolidación de la Comisión Mul sectorial Permanente para el seguimiento y supervisión de la transparencia en el empleo de los recursos que ob ene el Estado por el desarrollo de las industrias extrac vas mineras y de hidrocarburos. Esta Comisión fue creada por el Decreto Supremo N° 028-2011-PCM en el marco de la Inicia va para la Transparencia de las Industrias Extrac vas (EITI por sus siglas en inglés)161.
De la evaluación al cumplimiento del Plan de Acción de Gobierno Abierto 2012 – 2014, se desprende que de 358 gobiernos descentralizados consultados, sólo 22 (6%) reporta haber recibido información proveniente de empresas que aportan al canon, en tanto que 336 (94%) señala no haber recibido esta información. De los gobiernos descentralizados que sí recibieron información de parte de las empresas, 10 son municipalidades provinciales, 6 son municipalidades distritales y 5 son gobiernos regionales.
En el ámbito descentralizado, durante el 2014 los gobiernos regionales de Moquegua y Piura han aprobado comisiones regionales EITI, sumándose a las de Cajamarca y Loreto que fueron creadas en años anteriores.
Cabe señalar que el documento referido al proceso de elaboración del Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014 – 2016 no con ene compromisos referidos a esta materia162.
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CAPÍTULO VII
7.4 Vigilancia ciudadana de los servicios públicos
Los gobiernos descentralizados enen, entre otras, la función de promover la par cipación y vigilancia ciudadana en la ges ón pública. Si bien existen espacios e instrumentos de par cipación en torno a la formulación y seguimiento de los planes y polí cas públicas y del presupuesto par cipa vo; no es usual encontrar espacios o instancias de par cipación para la vigilancia de la ges ón de los servicios públicos, a fi n de que sean brindados con calidad, oportunidad y per nencia cultural.
En ese escenario, alentando el fortalecimiento de los espacios ins tucionalizados163 y mo vando su labor en temas vinculados a la prestación de servicios públicos más sensibles para la población, el Programa ProDescentralización de USAID promovió la incorporación de representantes de la sociedad civil para la vigilancia de algunos servicios públicos. Los resultados de esta vigilancia debían ser presentados a la autoridad respec va con la fi nalidad de brindar sugerencias de mejora en la ges ón de los servicios, siempre con vocación colabora va.
Bajo esta premisa, a lo largo del 2014 se conformaron voluntariamente 28 equipos de vigilancia integrados por ciudadanos y ciudadanas que vigilaron: i) la distribución de los materiales educa vos en la provincia de Lamas (San Mar n); ii) la prestación del servicio de Control de Crecimiento y Desarrollo – CRED – en Condorcanqui (Amazonas) y Maynas (Loreto); y iii) la prestación del servicio de recolección y transporte de los residuos sólidos en Tambopata (Madre de Dios) y Coronel Por llo (Ucayali).
Una experiencia importante a destacar es el Programa de Vigilancia Ciudadana del Grupo Propuesta Ciudadana, dedicado a la vigilancia de “a) la generación, distribución y uso de la renta de las industrias extrac vas; b) la ges ón de los gobiernos regionales con énfasis en el monitoreo a las inversiones públicas, la par cipación ciudadana y los mecanismos de transparencia y acceso a la información; c) polí cas y presupuesto público para la pequeña agricultura y el cambio climá co; y d) concesiones mineras y petroleras en el Perú”164.
163 Por ejemplo en las Juntas de Vigilancia de Seguridad Ciudadana.
164 Véase más información en h p://www.propuestaciudadana.org.pe/programa-vigilancia-ciudadana [con-sultada el 23 de diciembre de 2014].
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El Grupo Propuesta Ciudadana ha publicado durante el 2014, diversos bole nes y reportes que dan cuenta de la vigilancia de las materias antes mencionadas, las cuales se vinculan a los servicios públicos, en tanto el adecuado uso e inversión de los recursos puede contribuir a su efec va y oportuna prestación.
VIII.DIÁLOGO PARA
LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE
LOS CONFLICTOS SOCIALES
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De acuerdo con los reportes que mensualmente emiten la Defensoría del Pueblo165
y la Ofi cina de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) de la PCM166, la confl ic vidad social forma parte de la dinámica en la que se desarrolla el proceso de descentralización desde hace más de una década. Sin embargo, en comparación con los años anteriores, en el 2014 habría disminuido el número de confl ictos sociales que se producen en el país. En el 2012, la Defensoría del Pueblo reportó 227 confl ictos sociales, en el 2013, 216 confl ictos167 y al concluir noviembre de 2014, da cuenta de 212. Es decir, 4 confl ictos menos que en el año anterior168.
Por su parte, la ONDS reportó en el 2012, 64 confl ictos sociales, mientras que en el 2013, reportó 57169 y a noviembre de 2014, dio cuenta de 42 confl ictos. Es decir, 15 confl ictos menos que en el año anterior170. En esa medida, la confl ic vidad social en el Perú a noviembre de 2014 podría caracterizarse de la siguiente manera:
Al igual que en el 2013, los pos de confl ictos sociales más recurrentes en el país son los vinculados al desarrollo de ac vidades mineras (grande y mediana) y de extracción de hidrocarburos.
165 Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual de Confl ictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014, p. 5.
166 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 64.
167 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013, abril 2014, p. 73.
168 Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual de Confl ictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014, p. 6.
169 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013, abril 2014, p. 74.
170 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 64.
OFICINA NACIONAL DE DIÁLOGO Y SOSTENIBILIDAD – ONDS
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
El número total de confl ictos que están siendo ges onados es de 42, de ellos:
• 15 de minería• 7 de hidrocarburos• 4 de minería informal• 2 agrarios• 3 de demarcación territorial• 2 hídricos• 2 energé cos• 7 de otros pos
El número total de confl ictos sociales ha sido 212, de ello:• 165 casos ac vos (77.8%)• 47 casos latentes (22.2%)
En cuanto a su pología, de los 212 tenemos que:• 138 son socio-ambientales• 23 son asuntos de los gobiernos locales• 15 por demarcación territorial• 9 son de materia electoral• 27 de otros pos
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CAPÍTULO VIII
Otro aspecto que se reitera es la disminución del nivel de violencia en los confl ictos sociales, dado que un número signifi ca vo de ellos se ha resuelto mediante un proceso de diálogo con un enfoque preven vo. De acuerdo con los reportes de la Defensoría del Pueblo, a noviembre 2014, se han resuelto un total de 28 casos171, en tanto que la ONDS, a noviembre de 2014, indicó que se había contribuido a solucionar 35 confl ictos sociales172.
De este modo, en el 2014 se ha venido consolidando el enfoque preven vo y de promoción del diálogo que ha empleado la ONDS en el tratamiento de la confl ic vidad social. Este enfoque se caracteriza por adelantarse a los problemas y superar las reacciones tardías, a par r de contribuir a cambiar las relaciones entre las empresas, las comunidades y el Estado173. Bajo este enfoque se han desarrollado defi niciones, pologías y procesos; así como instrumentos y metodologías; las mismas que deben formar parte del Sistema Nacional de Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales - SINAPREGCS, concebido como una arquitectura ins tucional que busca la efec va ar culación de todos los niveles de gobierno para atender preven vamente la confl ic vidad social174.
Lamentablemente, no ha sido posible avanzar en la aprobación de un Anteproyecto de Ley presentado por la ONDS para crear el SINAPREGCS; no obstante, dicha ofi cina ha venido implementando algunas acciones como la construcción de un Programa Nacional de Alerta y Respuesta Temprana (PART) y la iden fi cación de zonas de riesgo que sirvan como puente entre el PART y la ins tucionalización de la prevención y la ges ón del diálogo, como forma de ges onar los confl ictos sociales en todos los niveles de gobierno175.
La estrategia de ges ón del diálogo ene en los espacios de diálogo una herramienta privilegiada para construir acuerdos consensuados entre las partes en controversia, diferencia o confl icto social e, incluso, logra transformar estos úl mos en oportunidades de desarrollo. Estos espacios pueden tomar la forma de mesas de diálogo, mesas de desarrollo, mesas técnicas, mesas de trabajo y comisiones mul sectoriales. Asimismo, los acuerdos que se toman en dichos espacios son
171 Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual de Confl ictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014, p. 10.
172 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 32.
173 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Willaqniki N° 12. Lima, noviembre, 2013, p. 24.
174 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Diálogo: dos años después. Lima, se embre, 2014, pp. 51 y 52.
175 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Diálogo: dos años después, Lima, se embre, 2014, p. 53.
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176 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 34.
177 Organización de Estados Americanos. Cuadragésimo cuarto período ordinario de sesiones desarrollado del 3 al 5 de junio de 2014 en la ciudad de Asunción de Paraguay.
178 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Diálogo: dos años después. Lima, se embre, 2014, p. 82.
179 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Módulo 3 del Programa de Capacitación en Ges ón del Diá-logo. Mapa de las competencias del Poder Ejecu vo y Gobiernos Regionales en materias vinculadas a la confl ic vidad social. Lima, diciembre, 2014, p. 47.
registrados y monitoreados por la ONDS. A noviembre del 2014, la ONDS registró 168 espacios de diálogo, diez (10) a nivel nacional, 154 a nivel regional y cuatro (4) de carácter mul regional176.
Los resultados de la implementación del enfoque preven vo y de promoción del diálogo por parte de la ONDS han sido presentados en diversos foros nacionales e internacionales, y ha merecido el reconocimiento internacional, a través de la aprobación de una resolución tulada “Diálogo inclusivo para el abordaje efi caz de la confl ic vidad social en la inversión para el desarrollo integral” de la Organización de Estados Americanos (OEA). Durante la 44 Asamblea General de la OEA se destacó la inicia va peruana de desarrollar una polí ca para la solución de confl ictos sociales basada en el diálogo y se consideró fundamental que el Perú comparta esta experiencia con los otros países de la región177. Este reconocimiento internacional es importante y abona a la necesidad de ins tucionalizar el enfoque preven vo y de promoción del diálogo en los tres niveles de gobierno, a través de la creación norma va del SINAPREGCS. Ello, porque en los dos años de trabajo que viene desarrollando la ONDS ha podido constatar que las dis ntas en dades públicas encargadas de afrontar los confl ictos sociales suelen impulsar intervenciones dispersas, aisladas y en muchos casos hasta contradictorias, lo que no permite un abordaje integral y armónico de la confl ic vidad social178.
Durante el 2014 se generaron importantes esfuerzos de algunos sectores y gobiernos regionales para atender la confl ic vidad social que es materia de su competencia y se genera en su ámbito territorial. A nivel de sectores, se puede mencionar la labor que viene realizando el Ministerio de Energía y Minas, a través de la Ofi cina de Ges ón Social y el Ministerio de Ambiente, a través de la Ofi cina de Asesoramiento en Asuntos Socio-ambientales179.
En el caso del Ministerio de Ambiente- MINAM, el 28 de marzo de 2014, mediante Resolución Ministerial N° 079-2014-MINAM, aprobó los Lineamientos para el Registro y Remisión del Reporte de Alerta Temprana de Confl ictos Socioambientales
102
CAPÍTULO VIII
para todos los órganos de línea y organismos adscritos al MINAM, con la fi nalidad de obtener información oportuna sobre la generación o desarrollo de dicho po de confl ictos en el país. Esta información servirá de insumo para la prevención, ges ón o transformación de cada confl icto. Asimismo, al cierre de este informe, el MINAM ha cons tuido más de 17 Redes de Alerta Temprana (RET) en 17 departamentos del país como unidades de acción dentro del departamento que enen el obje vo de ar cular a los órganos adscritos del sector Ambiente para recabar información sobre los confl ictos sociales de naturaleza socioambiental180.
La Autoridad Nacional del Agua - ANA, a través de la Resolución Jefatural N° 243-2014-ANA del 21 de agosto del 2014, conformó la Unidad de Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales (UPGC) para ejecutar lineamientos y estrategias en casos de confl ic vidad social relacionados a temas hídricos. En esa línea, el 2 de octubre del 2014, la ANA, a través de la Resolución Jefatural N° 285-2014-ANA, aprobó su protocolo de intervención.
Durante el 2014, algunos gobiernos regionales han realizado diversas ac vidades para fortalecer sus capacidades en materia de prevención y ges ón de confl ictos sociales e ins tucionalizar un trabajo de colaboración y apoyo al Gobierno nacional. Esto úl mo, se ha realizado en varias oportunidades con el apoyo de la ANGR, la asistencia técnica de la ONDS y la colaboración de la cooperación internacional.
A través del Proyecto “Alianzas para el Diálogo: Prevención de Confl ictos Sociales en el Uso de los Recursos Naturales” promovido por el Programa de las Naciones Unidades y que cuenta con la par cipación de la ONDS-PCM y la ANGR, se ha promovido la elaboración de un plan de acción para el Gobierno Regional de Piura, en el que se encuentra prevista la creación de un Sistema Regional Descentralizado de Prevención y Diálogo de Confl ictos Sociales en dicho departamento181. Asimismo, se han publicado dos documentos que enen como obje vo contribuir a la ins tucionalización del diálogo en los gobiernos regionales; el primero se denomina “Ins tucionalidad en materia de Diálogo, Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales en los Gobiernos Regionales”182 y una “Guía para conformar Ofi cinas de
180 Proyecto Alianzas para el Diálogo: Prevención de confl ictos sociales en el uso de recursos naturales. Bole n Informa vo N° 2, julio, 2014, p. 2.
181 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Bole n Informa vo N° 9, Lima, octubre, 2014, pp. 9 y 10.
182 Se trata de un documento que describe y analiza el marco norma vo, las funciones, la estructura orgáni-ca que han adoptado estos gobiernos; así como los resultados alcanzados y desa os pendientes. Véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Bole n Informa vo N° 9, Lima, octubre, 2014, p. 14.
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183 Ibid.
184 Gobierno Regional de San Mar n. Información remi da por el Equipo de Diálogo y Sostenibilidad del Go-bierno Regional de San Mar n, diciembre de 2014.
Diálogo en gobiernos regionales”, en el que se propone la adopción de 12 pasos para la conformación de estas unidades, recogiendo las experiencias desarrolladas por dis ntos gobiernos regionales183.
En la línea de generar ins tucionalidad en la ges ón del diálogo, cabe destacar el trabajo desarrollado por el Gobierno Regional de San Mar n, a través de su Equipo Técnico de Diálogo y Sostenibilidad, reconocido mediante Resolución Ejecu va Regional N° 739-2014-GRSM/PGR del 30 de abril de 2014. Este ha merecido el reconocimiento del Gobierno nacional, al haber obtenido el primer puesto en el concurso de “Buenas Prác cas en Ges ón Pública 2014” que organiza anualmente SERVIR. De igual modo, la Gobernación Regional de San Mar n, a través de la Resolución N° 081-2014-ONAGI/SMA, ha reconocido al Gobierno Regional de San Mar n por su contribución a fortalecer la gobernabilidad democrá ca y la paz social, promoviendo el diálogo inclusivo para el abordaje y transformación efi caz de las diferencias, controversias y confl ictos sociales con la creación del Equipo Técnico de Diálogo y Sostenibilidad.
Entre los logros y resultados alcanzados por el Equipo Técnico de Diálogo y Sostenibilidad del Gobierno Regional de San Mar n se destacan la iden fi cación y el monitoreo de más de 33 casos de confl ictos sociales, 103 intervenciones (alertas emi das, par cipación en espacios de diálogo, ac vidades y reuniones de trabajo) y la capacitación a más de 200 personas, entre servidores/as públicas, líderes indígenas y representantes de organizaciones de la sociedad civil. También es importante mencionar la creación de un sistema de alerta temprana regional y el desarrollo de trabajo ar culado con la ONDS de la PCM y la Defensoría del Pueblo184.
Otro ejemplo a destacar es la creación de la Ofi cina Regional de Diálogo, Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales del Gobierno Regional de Loreto, a través de la Ordenanza Regional N° 011-2014-GRL-CR del 14 de noviembre de 2014. Esta Ofi cina ha sido creada como un órgano de asesoramiento técnico especializado, adscrito a la presidencia regional, y es responsable de la prevención, ges ón y transformación de confl ictos sociales en el ámbito del departamento. Tiene entre sus funciones: i) proponer y ejecutar una polí ca regional en materia de promoción del diálogo; ii) iden fi car y monitorear las diferencias, las controversias y los confl ictos sociales; y iii) fortalecer las capacidades de las servidoras y servidores públicos.
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CAPÍTULO VIII
Respecto al fortalecimiento de capacidades, durante el 2014 se inició la implementación del Programa Nacional de Capacitación en Ges ón del Diálogo a cargo de la ONDS, y que ha contado con el apoyo del Programa ProDescentralización de USAID. El programa de capacitación ene el obje vo de formar a gestores y gestoras del diálogo y se implementó por primera vez en Arequipa, entre junio y agosto del 2014, con la par cipación de servidores y servidoras de las diversas unidades orgánicas del gobierno regional de Arequipa, de la Gobernación de departamento y algunos representantes de los gobiernos locales185.
En suma, durante el 2014 si bien se han realizado interesantes acciones para la consolidación de un sistema nacional de prevención y ges ón de los confl ictos sociales, queda pendiente la aprobación de un marco norma vo que reconozca la ar culación de los esfuerzos y ac vidades de los sectores y niveles de gobierno y que permita un tratamiento integral y uniforme de la confl ic vidad social en el país. Este proceso debe ir acompañado del fortalecimiento de capacidades de los servidores y servidoras públicas en materia de prevención de confl ictos sociales y promoción del diálogo, el mismo que viene siendo desarrollado también por la ONDS como en dad rectora en esta materia186.
Corresponderá al Congreso de la República y al Poder Ejecu vo Nacional aprobar el marco norma vo del sistema nacional de prevención y ges ón de los confl ictos sociales; así como, alentar y asesorar a los gobiernos regionales y locales para que asuman un rol importante en esta materia.
Finalmente, cabe destacar que existe gran preocupación respecto a la confl ic vidad social relacionada a la minería, en par cular, la minería ilegal e informal por sus niveles de escalamiento. Ello, en un contexto en que el Gobierno nacional ha anunciado la con nuación de su estrategia de interdicción, indicando que no habrá más ampliación de los plazos para la formalización de los pequeños mineros. En esa medida, en el 2015 también se deberán ar cular esfuerzos y uniformizar criterios para un tratamiento integral de este po de confl ictos, bajo el enfoque preven vo y de ges ón del diálogo187.
185 Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 24, Lima, noviembre, 2014, pp. 55 – 59.
186 Con ese obje vo, la ONDS ha culminado, con el apoyo del Programa ProDescentralización de USAID, la elaboración de tres módulos de capacitación que forman parte del Programa Nacional de Formación y Capacitación en Ges ón del Diálogo, que con nuará implementando en los demás departamentos.
187 Ministerio de Ambiente, Diálogo, Bole n N° 04, diciembre, 2014, pp. 28.
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IX.TRANSVERSALIZACIÓN
DE LA IGUALDAD DE GÉNERO Y
DEL ENFOQUE INTERCULTURAL
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9.1 Gestión descentralizada e igualdad de género
La descentralización es un proceso que puede facilitar la creación de consensos, efec vizar compromisos e implementar normas que involucren a los actores de los tres niveles de gobierno para mejorar los servicios y elevar la calidad de vida de las poblaciones que se encuentran en situación de vulnerabilidad; entre ellas, las mujeres y las niñas. De acuerdo a datos del INEI a mitad de 2014, la población del país alcanzaba los 30 millones 814 mil 175 habitantes, de los cuales 15 millones 375 mil 288 son mujeres188; es decir, la mitad de la población peruana que, en diversas ocasiones, no alcanza a ejercer en igualdad de condiciones el ejercicio de sus derechos. Si esta situación se analiza con enfoque de interseccionalidad189, se advierte que muchas mujeres y niñas pueden sufrir múl ples pos de discriminación o exclusión en atención a su etnia, edad, lengua materna y por estar en condición de pobreza.
En algunos lugares de la Amazonía se ha podido verifi car que los servicios del Estado relacionados al cuidado y alimentación de niñas y niños, están direccionados principalmente a las mujeres madres, reforzando roles y estereo pos de género que no contribuyen a acortar brechas de género; además, de exponer a las mujeres a triples jornadas (laboral, cul vo, comercio, tareas domés cas y comunales). De ahí que sería deseable que en la prestación de estos servicios se sensibilice respecto a las responsabilidades compar das de padres y madres.
188 Véase: h p://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1157/libro.pdf
189 El “análisis interseccional ene como obje vo revelar las variadas iden dades, exponer los diferentes -pos de discriminación y desventaja que se dan como consecuencia de la combinación de iden dades”. AWID, Inteseccionalidad: una herramienta para la jus cia de género y la jus cia económica. En: Derechos de las mujeres y cambio económico N° 9, agosto 2004. h p://www.awid.org/esl/Library/Intersecciona-lidad-una-herramienta-para-la-jus cia-de-genero-y-la-jus cia-economica [Consultado el 5 de enero de 2015].
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CAPÍTULO IX
Los tres niveles de gobierno del Estado peruano enen la responsabilidad de promover y garan zar acciones que conduzcan a alcanzar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, creando los mecanismos necesarios para disminuir las brechas de género que afectan a las mujeres y niñas190. En ese marco, en noviembre de 2014 la Defensoría del Pueblo presentó el Sép mo Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres 2014191, el mismo que da cuenta de la brechas subsistentes en el país sobre el acceso y permanencia de las mujeres en el sistema educa vo; así, señala que entre abril y junio del 2014 el porcentaje de hombres con educación primaria era de 84,5%, mientras que las mujeres alcanzaban el 65,5%, exis endo una brecha de 19%. Con relación a la educación secundaria, el 76,7% correspondía a los hombres con educación secundaria y 55,1% a mujeres con educación secundaria, exis endo una brecha de 21,6%. En el nivel de educación superior, la brecha alcanza el 10,7%, obteniendo los hombres el 82% y las mujeres el 72,0%192. Esta información hace visible la situación de desigualdad en la que se encuentran muchas mujeres. Además, el acceso y permanencia en el sistema educa vo condiciona la par cipación económica de la mujer en el mercado laboral. De ahí la importancia de adoptar medidas de inclusión de las niñas en los diferentes niveles del sistema educa vo, garan zando su culminación en edad oportuna.
La Defensoría del Pueblo también advierte acerca de las brechas entre los ingresos que tuvieron las mujeres en los meses de abril a junio de 2014, en promedio su ingreso alcanzó sólo el 64,0% del ingreso que recibieron los hombres en el mismo periodo193. Estas brechas plantean desa os que deberían ser atendidos, de forma ar culada, por los diferentes sectores y niveles de gobierno para contribuir a la construcción de una sociedad más igualitaria y justa.
190 Ley N° 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, publicada en el diario ofi cial el 16 de marzo de 2007.
191 Defensoría del Pueblo. Sép mo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres. Lima, 2014. Este documento con ene dos estudios: i) Ges ón pública de recursos humanos con enfoque de género: la par cipación de las mujeres en la admi-nistración de los gobiernos regionales; y ii) el Balance de la actuación de los gobiernos regionales frente a la obligación de incorporar el enfoque de género en sus presupuestos 2010-2014.
192 Defensoría del Pueblo. Sép mo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 27.
193 Existe una brecha en los ingresos de S/629.3 en benefi cio de los hombres, siendo el ingreso de las mujeres de 1,117.6 nuevos soles y de los hombres 1,746.9 nuevos soles. En comparación con el 2012 la brecha salarial era de S/515.5 nuevos soles, evidenciando que la brecha salarial se ha incrementado en el 2014. Defensoría del Pueblo. Sép mo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 28.
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194 MIMP. La transversalización del enfoque de género en las polí cas y la ges ón pública. Lima, octubre 2014, p.13.
195 MIMP. La transversalización del enfoque de género en las polí cas y la ges ón pública. Lima, octubre 2014, p.13.
196 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2014-JUS, publicado en el diario ofi cial el 5 de julio de 2014.
197 Véase h p://www.mimp.gob.pe/fi les/programas_nacionales/pncvfs/estadis ca/bole n_noviembre_2014 [Consulta al PNCVFS el 4 de diciembre del 2014].
198 Aprobado por Decreto Supremo N° 047-2014-PCM/DEVIDA publicado en el diario ofi cial el 5 de julio de 2014.
Avances para la transversalización del enfoque de género
El MIMP es el ente rector en las polí cas nacionales y sectoriales de transversalización del enfoque de género y protección de los derechos de las mujeres; por ende, le corresponde promover y fortalecer la transversalización del enfoque de género en las ins tuciones públicas y privadas; así como en las polí cas, planes, programas y proyectos del Estado y hacer seguimiento a las acciones implementadas194. Durante el 2014 se han presentado algunas inicia vas implementadas por diferentes sectores195, como por ejemplo:
• Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016, que con ene normas que buscan establecer condiciones que contribuyan a avanzar en la igualdad en el ejercicio de los derechos humanos por parte de las mujeres196.
• Creación de 26 Centros de Emergencia Mujer en el marco de convenios de ges ón con los gobiernos locales (4 distritales y 22 provinciales)197.
• Creación de la Dirección de asuntos técnicos encargada de promover, conducir y desarrollar estrategias para el cumplimiento de las polí cas de igualdad de género en DEVIDA198.
En esa medida, corresponderá al MIMP evaluar, en su momento, cuáles son los resultados concretos de estas acciones en la protección de los derechos de las mujeres y la igualdad de oportunidades.
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CAPÍTULO IX
Promoción de la igualdad de oportunidades por los gobiernos regionales
En el marco de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, a los gobiernos Regionales les corresponde elaborar sus Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades- PRIO o sus Planes Regionales de Igualdad de Género – PRIG199, con la fi nalidad de reducir las brechas de género existentes en sus departamentos. En esa medida, al cierre del 2014, quince gobiernos regionales cuenta con su PRIO o PRIG , mientras que seis no cuentan con planes actualizados200 y 4 gobiernos regionales se encuentran en proceso de elaboración201.
Gobiernos Regionales que han aprobado sus PRIOS en el 2014
En relación a la implementación de normas regionales que se orientan a la tranversalización de la igualdad de género en la ges ón regional, durante el 2014, es necesario mencionar las siguientes:
199 Los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Pasco y San Mar n. Defensoría del Pueblo. Sép mo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p.244.
200 Los Gobiernos Regionales de Apurímac, Moquegua, Piura, Puno, Tumbes y Ucayali. Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 244.
201 Los Gobiernos Regionales de Arequipa, Huánuco, Lima y Tacna. Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 244.
GOBIERNO REGIONAL NORMA FECHA DE PUBLICACIÓN
Ica Ordenanza Regional N° 005-2014-GORE-ICA 20 de se embre 2014 aprueba el PRIG 2014-2017
La Libertad Resolución Ejecu va Regional N° 670-2014-GRLL/PRE, Gobierno Regional de la Libertad
22 de mayo de 2014, aprueba el PRIG 2014-2021. Pendiente de publicación.
Fuente: VII Informe Defensoríal.Elaboración: Programa ProDescentralización.
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Gobiernos Regionales con normas para transversalizar la igualdad de género o garan zar los derechos de las mujeres en la ges ón regional aprobadas durante
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De las medidas adoptadas por los gobiernos regionales, resulta interesante el caso del Gobierno Regional de Piura que, sin contar con un PRIO actualizado, en el año 2014 ha avanzado en la adopción de instrumentos des nados a transversalizar el enfoque de género en su ges ón203. Asimismo, resulta importante mencionar la aprobación del Plan de Igualdad de Género de la Municipalidad Metropolitana de Lima 2014 – 2019204.
202 Publicada en el diario ofi cial el 24 de diciembre de 2014.
203 Defensoría del Pueblo. Sé mo Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 244.
204 Resolución N° 307- MML, publicada en el diario ofi cial el 29 de diciembre de 2014.
Fuente: VII Informe Defensoríal / Diario Ofi cial El PeruanoElaboración: Programa ProDescentralización.
Fuente: VII Informe Defensoríal.Elaboración: Programa ProDescentralización
GOBIERNO REGIONAL NORMA /DIRECTRICES
Arequipa Direc va N° 004-2014-GRA/OPI, que aprueba las Orientaciones para Transversalizar el Enfoque de Género en los procesos de ges ón en el Gobierno Regional de Arequipa.
Ica Ordenanza N° 0005-2014-GORE-ICA270, que aprueba los Lineamientos Técnicos para la Transversalización del Enfoque de Género en las polí cas y ges ón del Gobierno Regional.
Junín Ordenanza N° 184-2014-GORJ/CR271, que aprueba los Lineamientos Técnicos para la transversalización del Enfoque de Género en las polí cas y ges ón de Junín.
Madre de Dios Ordenanza Regional N° 03-2014-RMDD/CR272, que declara como una de las prioridades en la ges ón la elaboración de planes, lineamientos, polí cas que incorporen el enfoque de género, asegurando la transversalidad y efi cacia de su implementación.
Piura • Direc va Regional N° 05-2014/GRP-480000-480300, que aprueba los Lineamientos para Transversalización del enfoque de género en la Ges ón de Recursos Humanos.
• “Concurso de Buenas Prác cas de Igualdad de Género en los Servicios Públicos en la Región Piura” que ene como obje vo mejorar la prestación de los servicios públicos en la región mediante la transversalización del enfoque de género que coadyuve a la reducción de brechas de género.
• Ordenanza N° 284-2014/ GRP-CR, que aprueba los Lineamientos para la transversalización del enfoque de género en la ges ón de los servicios públicos que brinda la región Piura.
Junín • Ordenanza N° 187-2014-GRJ/CR, que aprueba el Plan Regional de Lucha contra la Violencia hacia las Mujeres 2015 -2021.202
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CAPÍTULO IX
Adicionalmente a la adopción de disposiciones norma vas des nadas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, existen otras medidas que pueden adoptar las autoridades regionales para alcanzar dicho obje vo. Por ejemplo, la inclusión de mujeres en los cargos de dirección o toma de decisiones como son las gerencias, subgerencias, direcciones, subdirecciones y jefaturas de ofi cina. No obstante, al fi nalizar el 2014 de un total de 1001 puestos direc vos en los gobiernos regionales, 811 estaban ocupados por hombres (81.02%) y sólo 190 por mujeres (18.98%)205. El Gobierno Regional de San Mar n es el que tenía la menor brecha y el Gobierno Regional de Huancavelica el que se encontraba en peor situación ya que no tenía a ninguna mujer ocupando este po de puestos206.
Planes de Desarrollo de las Personas (PDP) como instrumentos clave para la integración del enfoque de género en las entidades públicas
El MIMP señala que los PDP cons tuyen un instrumento clave para incorporar el enfoque de género como parte de la capacitación con nua del personal de las en dades públicas; sin embargo, ni el MIMP ni SERVIR han realizado un diagnós co sobre los contenidos de los Planes de Desarrollo de las Personas207. La Defensoría del Pueblo sí ha encontrado la incorporación de algunos criterios de género en la fase diagnós ca en el 37,5% de los planes de los ministerios e ins tuciones cons tucionalmente autónomas; asimismo, de la data recogida sobre el 2013, indica que se han desarrollado programas de capacitaciones vinculadas a temas de género en un 20.8% de esas en dades, aunque sólo el MINEDU y el MIMP asignaron expresamente presupuesto para esta tarea208.
205 Ibid.
206 Ibid, p. 98.
207 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. VII informe de Avances en el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres. Lima, 2014, p. 61.
208 Defensoría del Pueblo. Sé mo Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres p. 113.
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209 Ibid., p. 238.
210 VII informe de Avances en el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, MIMP 2014, p.55.
211 Ibid., pp. 238ss.
Presupuesto para implementar acciones de igualdad de género
En el Perú hay importantes avances en cuanto a polí cas, planes y normas des nadas a la transversalización del enfoque de género en los diferentes niveles de gobierno, cuya implementación demanda la asignación de presupuesto. En el 2014 se han cumplido siete años desde la publicación de las normas que establecen la obligatoriedad de desarrollar presupuestos con enfoque de género en el Perú; sin embargo, las Leyes Anuales del Presupuesto Público correspondientes a los Años Fiscales 2012, 2013 y 2014 no contemplan disposición alguna sobre la incorporación del enfoque de género en materia presupuestal209.
Sin embargo, los avances respecto al presupuesto asignado a los PRIO todavía son limitados, por ejemplo, para el 2013, el banco de proyectos del SNIP ene registrado a 370 gobiernos locales, diez (10) gobiernos regionales y dos (2) en dades del Gobierno nacional que viabilizaron PIP vinculados a la protección de poblaciones en riesgo como mujeres, niñas y niños, personas con discapacidad, entre otros210. Sin embargo, no existe un desagregado para iden fi car qué número de PIP específi camente se des naron a la reducción de brechas de género211. En esa medida, el desa o en esta materia no sólo consiste en des nar recursos fi nancieros, sino también en contar con adecuados instrumentos de iden fi cación, monitoreo y evaluación del presupuesto que se des ne a tales propósito, pues actualmente ni el MIMP como ente rector, ni el MEF cuenta con este po de instrumentos.
9.2 Enfoque intercultural y consulta previa
Como parte del diseño e implementación del enfoque de interculturalidad conviene destacar que algunos gobiernos regionales han aprobado e implementado disposiciones norma vas des nadas a reconocer el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas. Así, el Gobierno Regional de Amazonas aprobó una ordenanza
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CAPÍTULO IX
a fi nales de 2013 y el Gobierno Regional de San Mar n, a través de la Ordenanza N° 016-2013-GRSM/CR publicada el 11 de marzo de 2014, que reconoce el derecho a la consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas asentados en el ámbito de su jurisdicción. También se asume la responsabilidad del gobierno regional en la promoción de los procesos de consulta previa y se resuelve adoptar conjuntamente con los pueblos indígenas una agenda común para este po de procesos. De igual modo, cabe destacar la aprobación del nuevo ROF del Gobierno Regional de San Mar n, que al interior de la Dirección Regional de Inclusión e Igualdad de Oportunidades, ha creado la Ofi cina de Promoción de Derechos y Género, y la Ofi cina Regional de Desarrollo de los Pueblos indígenas, cuyas responsabilidades están vinculadas a la protección de derechos y la construcción de la igualdad de oportunidades; así como la incorporación del enfoque de género y el enfoque intercultural en la ges ón regional212.
Desde el nivel nacional, durante el 2014, el Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad, ha venido impulsando y monitoreando los más de 19 procesos de consulta iniciados en diversas zonas del país. Ocho de ellos concluyeron en el 2014: cinco vinculados a la exploración y explotación de hidrocarburos en los lotes petroleros 169, 195, 164, 189 y 175 ubicados en los departamentos de Ucayali, Loreto, Junín y Huánuco; dos referidos al establecimiento de áreas protegidas, como son el Parque Nacional Sierra del Divisor y el área de conservación regional Maijuna-Kichua, ubicados ambos en el departamento de Loreto; y uno referido a la implementación de la polí ca sectorial de salud intercultural, proceso llevado a cabo a nivel nacional213. Cabe indicar que los procesos de consulta sobre los lotes petroleros 169 y 195 son los primeros que se realizan en el país en materia de hidrocarburos214.
El proceso de consulta sobre el lote 169 se inició en enero de 2012 y Perupetro lo concluyó mediante Acuerdo de Directorio N° 003-2014, en el que, entre otros, se consignan los siguientes acuerdos: i) el respeto a los derechos colec vos de
212 Ar culos 140°, 141°, 144° y 145° del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de San Mar n – ROF, aprobado por la Ordenanza Regional N° 036- 2014 -2014-GRSM/CR de 22 de diciembre de 2014. h p://www.regionsanmar n.gob.pe/administracion/documentos_transparencia/doc_transparencia587.pdf [consultada el 26 de enero de 2015].
213 Ministerio de Cultura. Cuadro de procesos de consulta previa al 26 de diciembre. Información proporcionada por el Viceministerio de Interculturalidad.
214 En relación con la experiencia de estos procesos de consulta puede revisarse un documento elaborado por el Ministerio de Cultura. Ver: Ministerio de Cultura, La implementación del derecho a la consulta previa en el sector hidrocarburos: La experiencia de los lotes 169 y 195, noviembre, 2014, 50 pp.
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215 Ministerio de Cultura. La implementación del derecho a la consulta previa en el sector hidrocarburos: La experiencia de los lotes 169 y 195. Lima, noviembre 2014, pp. 41 y ss.
los pueblos indígenas; ii) la adopción de medidas para evitar la contaminación de bosques, ríos y animales; y iii) la contratación preferente de mano de obra indígena para la ejecución del proyecto. El lote 169 comprende 491 mil hectáreas ubicadas en los distritos de Yurúa y Tahuanía, provincia de Atalaya, y en el distrito de Iparia, provincia de Coronel Por llo, en el departamento de Ucayali. Sobre este lote enen sus territorios ocho comunidades del pueblo Ashaninka, seis comunidades del pueblo Asheninka, dos comunidades del pueblo Yaminahua y una comunidad del pueblo Amahuaca.
Con relación al lote 195, en junio de 2014, Perupetro concluyó el proceso de consulta previa mediante Acuerdo de Directorio N° 057-2014, en el que se acordó entre otros aspectos: i) brindar información sobre el Estudio de Impacto Ambiental a las comunidades involucradas en el área del Proyecto; ii) establecer comités de supervisión con par cipación de las comunidades; y iii) realizar ac vidades de capacitación en materia de hidrocarburos. El lote 195 comprende un área de 340 mil hectáreas ubicado en los distritos de Aguay a e Irazola, provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali, y en el distrito de Codo de Pozuzo, provincia de Puerto Inca, departamento de Huánuco. En este territorio habitan ocho comunidades del pueblo Kakataibo y una comunidad del pueblo Shipibo-Koniboa.
Los procesos de consulta previa de los lotes 169 y 195 han dejado varias lecciones aprendidas, entre ellas: i) la importancia de efectuar una adecuada ar culación entre las en dades del Estado para la implementación de las diferentes etapas del proceso; ii) el trabajo de campo realizado durante la etapa de iden fi cación del objeto de la consulta ha permi do contar con información clave para el diseño del proceso; iii) la elaboración de manera conjunta y par cipa va del plan de consulta brinda legi midad y transparencia al proceso; y iv) la aplicación del principio de fl exibilidad permi ó una mejor adaptación a la realidad específi ca de los pueblos indígenas consultados215.
A par r de estos casos concluidos sa sfactoriamente, surgen diversos desa os para los demás procesos de consulta previa que el Estado peruano deberá asumir. Así, la necesidad de capacitar a las servidoras y los servidores públicos en materias como: consulta previa, diálogo y negociación intercultural y en metodologías de facilitación per nentes culturalmente. Será preciso que durante todo el proceso se informe
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CAPÍTULO IX
y acompañe a los pueblos indígenas para asegurar la comprensión rápida de los aspectos técnicos involucrados en la consulta. Es preciso, también, que cada proceso sea sistema zado y documentado, y que se implemente un sistema de monitoreo de los resultados de los procesos de consulta para garan zar el cumplimiento de los compromisos asumidos216.
La Defensoría del Pueblo recomienda también que el derecho a la consulta previa se ex enda a los demás sectores del Estado, como por ejemplo el sector minero; así como, acompañar los procesos de consulta con otras medidas que sa sfagan las demandas de educación y otros servicios públicos que plantean los pueblos indígenas. De igual modo, recomienda al Congreso de la República la adopción de un proceso que le permita consultar proyectos de ley que afectan los derechos de los pueblos indígenas como por ejemplo, la ley de coordinación intercultural para la administración de jus cia217.
Para el 2015, el Ministerio de Cultura ene el reto de acompañar un promedio de 15 procesos de consulta previa de proyectos del sector minero218, así como la consulta al Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a cargo del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) y que se inició en octubre del 2014219. En el caso de las normas regionales de consulta previa u otras des nadas a garan zar los derechos de los pueblos indígenas, el reto es que las mismas sean conocidas por la población y sus servidores las apliquen al momento de prestar servicios a dicha población220.
216 Ibid. pp. 45 y ss.
217 Defensoría del Pueblo. Memoria de la reunión de trabajo: Avances en la implementación del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú. Lima, mayo 2014, p. 12.
218 Nota periodís ca de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental del 19 de agosto de 2014. Ver: h p://www.actualidadambiental.pe/?p=24565 (consultada el 22 de diciembre de 2014).
219 Nota periodís ca del diario ges ón publicada el 13 de octubre de 2014. Ver: h p://ges on.pe/economia/reglamento-ley-forestal-y-fauna-silvestre-se-aprobaria-enero-2015-2111048 (consultada el 22 de diciembre de 2014).
220 Recomendación recogida en las reuniones de consulta llevadas a cabo en las ciudades de Moyobamba y Tarapoto; donde se indicó que el Gobierno Regional de San Mar n contaba con, por lo menos, 14 ordenanzas regionales de protección de los derechos indígenas y ese avance debía complementarse con el cumplimiento de las mismas.
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221 Aprobada mediante Resolución Viceministerial N° 016-2014-VMI-MC, publicada en el diario ofi cial el 30 de diciembre de 2014.
222 Direc va N° 004-2014-VMI-MC, aprobada por la Resolución Viceministerial N° 012-2014-VMI-MC, publicada en el diario ofi cial el 11 de noviembre de 2014.
223 Publicada en el diario ofi cial el 18 de mayo de 2006.
224 Direc va N° 001-2014-VMI-MC, aprobada mediante la Resolución Viceministerial N° 004-2014-VMI-MC publicada en el diario ofi cial el 25 de febrero de 2014.
En el marco del respeto a los derechos de los pueblos indígenas, es preciso destacar también que el Viceministerio de Interculturalidad, como parte de su rectoría en la materia, ha aprobado los siguientes disposi vos:
• Guía de Servicios Públicos con Per nencia Cultural. Guía para la Aplicación del Enfoque Intercultural en la Ges ón de los Servicios Públicos”221, que con ene direc vas e instrumentos que deberán ser aplicados por las en dades del Estado en la prestación de servicios públicos desde un enfoque intercultural, que reconozca diferencias culturales y garan ce los derechos por parte de todos los ciudadanos y ciudadanas en un contexto de igualdad.
• Normas, Pautas y Procedimiento que regulan las autorizaciones excepcionales de ingreso a las reservas indígenas222, adoptadas en el marco de la Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial, Ley N° 28736224.
• De igual modo, ha aprobado los Lineamientos que establece instrumentos de recolección de información social y fi ja criterios para su aplicación en el marco de la iden fi cación de los pueblos indígenas u originarios224, que busca establecer pautas técnicas que permitan contar con la información mínima necesaria para la iden fi cación de los pueblos indígenas u originarios.
El 2014 ha dejado diversas lecciones aprendidas pero también desa os a ser asumidos por los dis ntos niveles de gobierno tanto para los procesos de consulta como para garan zar el diálogo intercultural con los pueblos indígenas y el respeto de sus derechos.
X.CONCLUSIONES
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A par r del análisis de los aspectos más relevantes del proceso de descentralización, durante el 2014, es posible arribar a las siguientes conclusiones y recomendaciones generales:
Sobre el estado del proceso
• El empo transcurrido ha debilitado los consensos iniciales que posibilitaron la descentralización y hecho olvidar su propósito de contribuir al bienestar general y al desarrollo sostenible del país. Tal propósito demanda fortalecer la descentralización y la toma de decisiones con relación a los temas pendientes del proceso. En esa medida, si bien los casos de corrupción en los gobiernos regionales y locales presentados en el 2014 demandan acciones para mejorar los mecanismos de fi scalización y control, la agenda del proceso de descentralización no debe circunscribirse a ese tema, sino que debe incorporar los temas pendientes que– desde hace algunos años – forman parte de la mencionada agenda, como son:
i. La revisión del diseño norma vo de la descentralización en donde se clarifi quen los roles que corresponde cumplir a cada nivel de gobierno, y la defi nición de un órgano conductor del proceso que se adecue a los avances que se han dado en el proceso de descentralización;
ii. La necesidad de ins tucionalizar la coordinación polí ca y ar culación intergubernamental intersectorial para la ges ón;
iii. La iden fi cación de modelos de ges ón descentralizada en donde se defi nan los alcances generales de la rectoría de los ministerios nacionales, teniendo en cuenta las par cularidades de cada servicio y la autonomía de los gobiernos descentralizados;
iv. La promoción de la regionalización, como tarea del gobierno nacional y los gobiernos regionales, dado que es un componente esencial del proceso de descentralización;
v. La necesidad de evaluar y hacer reformas al diseño legal de los mecanismos de par cipación ciudadana, con la fi nalidad de que contribuyan a la construcción de un Estado que responda a los intereses y derechos de las personas;
vi. La necesidad de iniciar la descentralización fi scal a par r de las propuestas concretas realizadas por la Comisión Mul sectorial en Materia de
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CAPÍTULO X
Descentralización Fiscal, en la que par ciparon representantes del MEF, la Secretaría de Descentralización, los gobiernos regionales y los gobiernos locales y
vii. La modernización de los sistemas administra vos del Estado para que propicien la ges ón descentralizada, tomando en cuenta la diversidad existente entre los gobiernos descentralizados y los territorios que deben ges onar.
• La agenda mínima para fortalecer la descentralización es la que más se adecua a lo que viene sucediendo en los departamentos, provincias y distritos del país; donde se han desarrollado y fortalecido inicia vas auspiciosas de ges ón descentralizada por parte de gobiernos regionales y locales. En esa medida, como señala la ANGR, frente a los problemas que ene la descentralización su desac vación no sólo sería inviable polí camente, sino que la descentralización es necesaria para acompañar el desarrollo económico e inclusión social que el país necesita, y que busca ser propiciado por las experiencias auspiciosas de los gobiernos regionales y locales.
• La ausencia de toma de decisiones para avanzar en la descentralización y las experiencias auspiciosas que desarrollan gobiernos regionales y locales, durante el 2014 han seguido en tensión con manifestaciones recentralistas; siendo la más representa va que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2015, Ley N° 30281, mantenga la estructura de fi nanciamiento caracterizada por una mayor concentración de recursos en el nivel nacional de gobierno en detrimento de los gobiernos descentralizados ( 73% al gobierno nacional, 15 % a los gobiernos regionales y 12% a los gobiernos locales).
• La reforma descentralista fue concebida como una apuesta por profundizar la democracia en el país, se ha constatado que los avances del proceso no han estado acompañados de la adopción de normas para mejorar el sistema polí co representa vo y fortalecer a los par dos polí cos. No hubo una revisión y adecuación del ordenamiento jurídico en lo que correspondía a la coordinación de la representación nacional en el Congreso de la República con las autoridades regionales ni tampoco se ha fortalecido a los consejos regionales como órganos legisla vos y de fi scalización al interior de los gobiernos regionales. De ahí que este sea también un tema a ser incorporado en la agenda de la descentralización.
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Elecciones Regionales y Municipales 2014
• Las Elecciones Regionales y Municipales 2014 se desarrollaron en un contexto de sospecha construido en base a las diversas acusaciones públicas de corrupción que se hicieron contra las autoridades regionales y locales que concluían su ges ón. De ahí que a pesar de los esfuerzos realizados para que la con enda electoral se base en aspectos programá cos, los medios de comunicación privilegiaron el análisis y debate acerca de cuán corruptos eran o no los candidatos/as que aspiraban a ser autoridades regionales y locales.
• Los resultados fi nales del proceso electoral regional y local evidencian el desinterés y debilidad de los par dos polí cos nacionales para alcanzar un número importante de autoridades regionales y locales, dado que en los departamentos se reiteró la tendencia de elegir a movimientos polí cos regionales, formados en la mayoría de los casos para este proceso electoral.
• Sólo cuatro presidentes regionales han sido reelectos y uno de ellos, debido a su situación legal, no ha recibido sus credenciales para asumir el cargo. El JNE proclamó la elección de 193 alcaldes provinciales y 1618 alcaldes distritales; dejando pendiente para el 2015 la realización de Elecciones Municipales Complementarias para 2 provincias225 y 29 distritos del país, donde las elecciones fueron declaradas nulas.
Conducción del proceso de descentralización y coordinación intergubernamental
• El 2014 no reporta mayores avances en el liderazgo ins tucional de la polí ca de descentralización, para que cuente con una conformación intergubernamental. Tampoco se ha fortalecido a la Secretaría de Descentralización de la PCM para que se encuentre en mejores condiciones de cumplir sus funciones de órgano conductor del proceso. A pesar de ello, la Secretaría ha avanzado en la implementación del Plan de Supervisión y Evaluación del Proceso de Transferencia de Competencias Sectoriales a los gobiernos regionales y locales, con Enfoque de Ges ón Descentralizada de Servicios Públicos.
225 Las provincias de Condorcanqui en Amazonas y de Purús en Ucayali.
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CAPÍTULO X
• Subsiste la percepción que el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF con núa ejerciendo, a través de los sistemas administra vos del Estado, diversas funciones estatales que afectan la ges ón de los gobiernos descentralizados. Por ello, es preciso fortalecer al órgano conductor del proceso, y darle las atribuciones y recursos necesarios para coordinar la implementación de las polí cas y obje vos trazados por el Gobierno nacional y los gobiernos descentralizados.
• En relación a la coordinación intergubernamental, no hubo avances en el 2014, el CCI con nuó sin funcionar. Se cuenta con un proyecto de reglamento consensuado con las en dades representa vas de los gobiernos descentralizados, el mismo que sería importante aprobar para poner en funcionamiento esta importante instancia.
• Se ha mantenido la ar culación técnico – polí ca entre la ANGR, AMPE y REMURPE, a través de la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados. Hasta la fecha la ANGR y REMURPE no han recibido el reconocimiento formal o norma vo de parte del Poder Ejecu vo o el Congreso de la República, a pesar de ser reconocidas públicamente como representantes de los gobiernos regionales y municipalidades rurales, respec vamente, en diferentes espacios formales de coordinación a nivel nacional y en diferentes sectores.
Delimitación de competencias y estado de las transferencias de funciones
• No hubo avances en la adopción de leyes de organización y funciones (LOF) de los ministerios que comparten competencias, ni en la aprobación de las matrices de delimitación de competencias y funciones, en relación a diciembre de 2013.
• Actualmente se han transferido 92.8% de la funciones a los gobiernos regionales y el estado de las transferencias a los gobiernos locales sería el mismo que a diciembre de 2013. Con el propósito de subsanar la transferencia acelerada de funciones y fortalecer las capacidades de los gobiernos descentralizados para la ges ón, la Secretaría de Descentralización ha avanzado en la elaboración de la propuesta de “Plan Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la Ges ón Descentralizada”.
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Articulación intergubernamental y rectoría
• Con la fi nalidad de ges onar descentralizadamente los servicios, algunos ministerios y gobiernos descentralizados han adoptado medidas para mejorar la ar culación intergubernamental. Destacan la creación e instalación de la comisión intergubernamental por parte del MIDIS y los esfuerzos del MINEDU por ins tucionalizar sus espacios de ar culación. En el caso del MINAM, la ar culación la ha realizado bilateralmente con los gobiernos regionales y las municipalidades, y ha ins tucionalizado la “Estrategia para el Reforzamiento del Desempeño Ambiental Descentralizado”.
• Con relación al MINEDU cabe destacar:
El funcionamiento de su Comisión de Coordinación Intergubernamental (CI) y las dos sesiones realizadas durante el año. En la úl ma sesión realizada en se embre de 2014 se presentaron los “Compromisos de desempeño para el 2015” que han sido incorporados a la Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2015, y se aprobó la Matriz de Ges ón Descentralizada (MGD), como instrumento que ordena y precisa las responsabilidades entre los tres niveles de gobierno, para garan zar la prestación del servicio educa vo.
La aprobación del disposi vo denominado “Lineamientos para la Relación Intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales por parte del MINEDU”, que enen como obje vo proponer mecanismos e instrumentos que permitan desarrollar y sostener una relación intergubernamental entre los tres niveles de gobierno con el fi n de alcanzar los obje vos y metas establecidas en el Proyecto Educa vo Nacional, los Proyectos Educa vos Regionales y Proyectos Educa vos Locales.
La aprobación de la “Norma Técnica para la Implementación de los Compromisos de Desempeño 2015”, como herramienta de incen vos fi nancieros para promover la ges ón por resultados por parte de las Unidades de Ges ón Educa va Local - UGEL, condicionada al cumplimiento de metas e indicadores.
• En el caso de los “Compromisos de Desempeño 2015” y la norma técnica de implementación de los mismos, hubiese sido deseable que refl ejen mayor coordinación entre las prioridades establecidas por el MINEDU con las prioridades de polí cas educa vas al 2016 que han sido planteadas en los Proyectos
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CAPÍTULO X
Educa vos Regionales. En el caso, del MINSA, durante el 2014 no hubo mayores avances en la ins tucionalización de su Comisión Intergubernamental.
• La ar culación intergubernamental al interior de los departamentos con núa siendo un desa o que deben asumir los gobiernos regionales y locales. Asimismo, se man ene el reto de la ar culación intersectorial que, durante el 2014, se ha dado esencialmente en el marco de la implementación de programas sociales y estrategias que se ejecutan desde el gobierno nacional.
Experiencias de gestión descentralizada
• Como se ha adelantado, el paso del empo ha evidenciado los cuellos de botella del proceso de descentralización que deben ser atendidos mediante decisiones de carácter nacional; en los departamentos los gobiernos regionales y locales vienen impulsando inicia vas de ges ón descentralizada en materia de educación, ambiente, salud y otras materias orientadas a mejorar la ges ón y prestación de servicios a la ciudadanía. Todavía no existe un registro que sistema ce estas experiencias, que dé cuenta de la heterogeneidad de respuestas que los gobiernos han ido dando al reto de asumir nuevas funciones y la ges ón descentralizada de servicio; sin embargo, a manera ilustra va es posible citar algunos casos como:
Estrategia intersectorial e intergubernamental con los gobiernos locales para mejorar el logro de aprendizajes en el departamento de Moquegua.
El mantenimiento del rediseño ins tucional para mejorar el logro de aprendizajes por parte del Gobierno Regional de San Mar n.
La mejora en el cumplimiento de normas ambientales y cumplimiento de sus funciones en esta materia por parte de diversos gobiernos locales.
Los 25 gobiernos regionales han iniciado sus procesos de ZEE y 11 cuentan con sus estudios de ZEE concluidos y están listos para la realización de los Estudios Especializados - EE.
La ins tucionalización, a través de instrumentos norma vos, del Equipo Técnico de Diálogo y Sostenibilidad del Gobierno Regional de San Mar n, y la creación de la Ofi cina Regional de Diálogo, Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales del Gobierno Regional de Loreto.
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• La experiencia que se va desarrollando en los departamentos, provincias y distritos del país forman parte importante del proceso de descentralización, dando cuenta del compromiso de autoridades regionales y locales con la descentralización como medio para alcanzar el desarrollo sostenible. En esa medida, cons tuyen una manifestación de la ges ón descentralizada de los gobiernos regionales y locales que requiere del acompañamiento y la asistencia técnica de los ministerios rectores.
Recursos financieros para el Estado Descentralizado
• El modelo de fi nanciamiento público ha tenido como base el esquema de transferencias desde el Gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales; dado que los recursos transferidos a cada nivel de gobierno subnacional representan más del 85% del presupuesto total que se les asigna, lo que genera dependencia y poca predic bilidad en sus fi nanzas.
• Durante el 2014, los gobiernos descentralizados han mejorado su capacidad de ejecución presupuestal, a par r de:
El nivel signifi ca vo de gasto alcanzado por los gobiernos regionales (91%) y los gobiernos locales (80%) que, en relación al 2013, han incrementado su capacidad de gasto en 13% y 15%, respec vamente. En el caso de los gobiernos locales, esta variación posi va en el nivel de ejecución presupuestal, es superior a la obtenida por el nivel nacional de gobierno.
El nivel de cumplimiento de las metas establecidas por el PI para el 31 de julio de 2014, ha permi do a 1827 municipalidades recibir una transferencia total de S/. 669,978 millones de soles. Dichas metas están asociadas a la mejora en la prestación de servicios de su competencia y el cumplimiento de sus funciones.
• Las cifras dan cuenta de la capacidad de ejecución y el cumplimiento de metas por parte de los gobiernos descentralizados e incluso de los sectores del Gobierno Nacional, pero todavía es preciso avanzar más en cuanto a los instrumentos que permitan medir la calidad del gasto y cuán valioso viene siendo en relación al bienestar de las personas y el desarrollo sostenible.
• El presupuesto anual aprobado para el 2015 se caracteriza por:
Con nuar concentrando la mayor parte de los recursos presupuestales en el nivel nacional, mientras que los montos asignados a los gobiernos regionales
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CAPÍTULO X
y locales enden a la baja, pese a la capacidad de gasto demostrada en los úl mos años.
Asignar mayor presupuesto a sectores de vital importancia como salud y educación, los cuales han incrementado su asignación de recursos en 23% cada uno.
Mantener el esquema de transferencias del nivel nacional al nivel descentralizado como base de las asignaciones presupuestales.
En la lógica de resultados, promover las transferencias condicionadas al cumplimiento de metas por parte de gobiernos regionales y locales a través del Plan de Incen vos (PI), que man ene el mismo volumen de presupuesto en los úl mos dos años pero involucra a un mayor número de municipalidades. Asimismo, se ha incrementado el presupuesto del FED en 70% y los programas presupuestales reciben 46% del presupuesto total.
• Para los gobiernos regionales y locales la forma en que se encuentra distribuido el presupuesto público puede interpretarse como una señal de “recentralización”, además de mantener la dependencia y poca predic bilidad para las fi nanzas de los gobiernos descentralizados. En ese escenario, se requiere de un modelo que brinde mayor predic bilidad, genere más equidad en la asignación de recursos disponibles y permita el avance progresivo en la autonomía fi nanciera de los gobiernos regionales y locales.
Sistemas administrativos del Estado
• Las acciones de los entes rectores de los sistemas administra vos del Estado peruano para afi anzar en la ges ón el enfoque de ges ón por resultados y procesos, como parte de la Polí ca Nacional de Modernización del Estado son limitadas; así como por hacer compa ble la norma va nacional con la diversidad territorial que ges onan los gobiernos regionales y locales. Así, por ejemplo, las direc vas aprobadas no necesariamente toman en cuenta las diferentes dimensiones, capacidad opera va y recursos con que cuentan las en dades públicas que conforman el Estado peruano; refl ejando que en la formulación no se considera la realidad ins tucional y la diversidad territorial.
• No todas las direc vas han estado acompañadas de una estrategia de fortalecimiento ins tucional y de capacidades de los gobiernos descentralizados. No incluyen acciones de colaboración y cooperación intergubernamental para
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hacer efec va su aplicación, por lo que sería importante que cuenten con pautas de planifi cación para su implementación en los territorios.
• En general los sistemas administra vos del Estado no muestran mayores cambios en relación al año anterior, para afi anzar el enfoque de ges ón por resultados y que su norma va facilite la ges ón descentralizada en los territorios. Los mayores avances se han dado en el Sistema de Recursos Humanos del Estado, debido a la labor de SERVIR en la implementación del nuevo régimen de servicio civil.
Mecanismos de participación ciudadana vinculados al proceso de descentralización
• El presupuesto par cipa vo requiere superar la etapa de ser un proceso que se realiza anualmente de manera formal, pero sin que necesariamente los proyectos priorizados se concreten en la realidad. De igual modo, se requiere reforzar el carácter de espacio de concertación de los Consejos de Coordinación Regional y Local, para que su papel no se restrinja a la aprobación formal de los presupuestos par cipa vos sino que también formen parte del proceso de elaboración de los Planes de Desarrollo Concertado, y de polí cas públicas, sobre todo, en el ámbito regional.
• Superar el nivel heterogéneo de implementación de los mecanismos de par cipación creado en el marco de la reforma descentralista, supone enfrentar las limitaciones que han venido siendo adver das en diferentes informes, como son: i) su defi ciente diseño norma vo; ii) el limitado fi nanciamiento para los proyectos priorizados y para la vigilancia de los mismos; iii) el desigual nivel de fortaleza ins tucional de las organizaciones de la sociedad civil; y iv) fortalecer las capacidades de las y los funcionarios para que reconozcan la importancia de la par cipación ciudadana en la ges ón, sobre todo de los que forman parte de las nuevas ges ones regionales y locales de 2015.
Transparencia, gobierno abierto y vigilancia ciudadana
• Se presenta un momento crí co en la implementación de los compromisos de gobierno abierto, de ahí que sea importante que el Gobierno nacional, a través de la PCM, adopte las medidas des nadas a recobrar la confi anza de la sociedad civil y lograr su retorno al seno de la Comisión Mul sectorial de Naturaleza
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CAPÍTULO X
Permanente para el seguimiento de la implementación del Plan de Acción de Gobierno Abierto. De igual modo, corresponde al Estado peruano dar respuesta al requerimiento proveniente del Comité Direc vo de la Sociedad de Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés), sobre la aprobación del Plan de Acción 2014 - 2016.
• El cumplimiento de la norma vidad vigente sobre transparencia y acceso a la información pública es heterogéneo. En el caso de los informes anuales que elabora la PCM sobre las solicitudes y pedidos de información pública atendidos y no atendidos por las en dades públicas son ilustra vos en cuanto a las cifras de pedidos que recibe el Estado peruano, pero sería conveniente que incorporen información cualita va sobre las razones empleadas por las en dades públicas para no atender los pedidos de acceso a la información.
• En el caso de la transparencia ac va, a través de los Portales de Transparencia Estándar (PTE), en el informe correspondiente al primer trimestre del 2014, se verifi có que el nivel de cumplimiento ha disminuido tanto en el nivel nacional (ministerios), mientras que en el caso de los gobiernos regionales la mayoría alcanzó un nivel de cumplimiento superior al 50% e, incluso, 20 de ellos superaron el nivel de cumplimiento alcanzado durante el úl mo trimestre de 2013. En el caso de los gobiernos locales, todavía es limitado el nivel de cumplimiento debido a las brechas subsistentes en materia de banda ancha u otros recursos para su implementación. De ahí la importancia de adoptar mecanismos alterna vos de transparencia que se adecuen a la realidad local, como por ejemplo, Murales de Transparencia.
• Durante el año ha sido importante destacar el avance de la inicia va EITI en los departamentos, a fi n de alentar a las empresas vinculadas a la extracción de recursos mineros, gasíferos o de hidrocarburos, a entregar información a los gobiernos y la ciudadanía sobre sus aportes en materia de canon.
• La vigilancia ciudadana de los servicios, como una forma de colaboración con la mejora de la prestación de servicios por parte de los gobiernos descentralizados, requiere más promoción en los departamentos para que los gobiernos reconozcan su importancia en el marco del principio de colaboración de gobierno abierto. Su ins tucionalización y sostenibilidad son retos que deben ser asumidos tanto por la sociedad civil organizada, como por las nuevas ges ones del 2015 en los departamentos, provincias y distritos.
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Diálogo para la prevención y gestión de los conflictos sociales
• La disminución del número de confl ictos sociales, la can dad de casos resueltos y el gran número de espacios de diálogo instaurados en el 2014 refl eja el proceso de consolidación del modelo de tratamiento de las diferencias, las controversias y los confl ictos sociales bajo un enfoque de prevención y promoción del diálogo. No obstante, la constatación de mayor recurrencia de confl ictos sociales relacionados con el desarrollo de ac vidades extrac vas y su impacto en los derechos de las personas, dan cuenta de la necesidad de generar mayores niveles de ins tucionalidad que permitan un tratamiento integral de estas situaciones.
• Se han realizado interesantes acciones para la consolidación de un Sistema Nacional de Prevención y Ges ón de los Confl ictos Sociales, pero queda pendiente la aprobación de un marco norma vo que reconozca la ar culación de los esfuerzos y las ac vidades de los sectores y niveles de gobierno, y que además permita un tratamiento integral y uniforme de la confl ic vidad social en el país.
• Los gobiernos regionales que han creado unidades, ofi cinas o equipos encargados del tratamiento de las diferencias, las controversias o los confl ictos sociales que se presenten en sus departamentos, deberán adoptar las acciones des nadas a garan zar su funcionamiento, alineadas a la estrategia nacional de promoción del diálogo, prevención y ges ón de los confl ictos sociales.
• La ONDS en coordinación con los gobiernos regionales y locales debe con nuar el fortalecimiento de capacidades de los servidores y servidoras públicas en materia de prevención de confl ictos sociales y promoción del diálogo. Asimismo, en su calidad de órgano rector debe fortalecer su capacidad para brindar asesoría y apoyo a los demás sectores y niveles de gobierno, y promover ac vidades de capacitación y sensibilización con la sociedad civil y las empresas privadas.
Gestión descentralizada e igualdad de género
• La información ofi cial sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, da cuenta de la subsistencia de brechas de género. Todavía las mujeres enen un techo de cristal que limita el acceso en igualdad de oportunidades a cargos de dirección y toma de decisiones, muestra de ello son los resultados de las Elecciones Regionales y Municipales, en las que
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CAPÍTULO X
sólo se ha elegido a una presidenta regional (1/25), cuatro vicepresidentas (4/25) y 51 alcaldesas a nivel nacional (51/1811)227. Durante el 2014 dos gobiernos regionales más aprobaron sus PRIO, sumándose a los trece gobiernos regionales que al inicio del año contaban con PRIO vigentes. Adicionalmente, también se han adoptado algunas normas des nadas a promover la igualdad de género por parte de los gobiernos regionales y locales.
• Los avances en materia presupuestal des nados a garan zar la igualdad de género han sido reducidos. Lo mismo sucedió con la implementación de instrumentos de monitoreo y evaluación del gasto que se realiza; porque lo que es un desa o para el MIMP, como ente rector en materia de transversalización del enfoque de género y el MEF, es diseñar este po de instrumentos.
Enfoque intercultural y consulta previa
• Algunos gobiernos regionales y locales, en coordinación con el Ministerio de Cultura, han asumido la tarea de adoptar, en diálogo con los pueblos indígenas, una agenda prioritaria compar da sobre aquellos actos o medidas a ser consultadas. En esa línea, requieren fortalecer las capacidades de sus servidoras y servidores públicos, a fi n de que respeten la diversidad cultural de los pueblos indígenas y el derecho a la consulta previa.
• El Ministerio de Cultura, como ente rector, ha desarrollado esfuerzos para acompañar 19 procesos de consulta previa en diversas zonas del país, de los cuales 8 han concluido sa sfactoriamente en el 2014; dejando valiosas lecciones y desa os para los próximos procesos de consulta. En tal sen do, le corresponderá sistema zar estas experiencias, monitorear los acuerdos que se van adoptando e impulsar procesos de consulta en otros sectores, a fi n de asegurar los derechos de los pueblos indígenas.
• A través del Viceministerio de Interculturalidad se han emi do diversas normas que garan zan los derechos de los pueblos indígenas y que cons tuyen lineamientos concretos para implementar el enfoque de interculturalidad en la
227 Al respecto, es preciso recordar que debido a la anulación de las elecciones en dos provincias y vein nueve distritos del país sólo han sido proclamadas 1811 autoridades distritales en la declaración de conclusión del proceso. Mediante Decreto Supremo N°011-2015-PCM, publicado el 28 de febrero de 2015, se convocó a Elecciones Municipales Complementarias 2015 para el día 5 de julio de 2015.
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ges ón pública de nuestro país. En el 2015, este Viceministerio ene el reto de con nuar impulsando buenas prác cas interculturales y difundir e implementar estas normas, involucrando a otros sectores y niveles de gobierno en la adopción de medidas que garan cen la prestación de servicios públicos con per nencia cultural.
XI.AGENDA PARA
FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN
EN EL 2015
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FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA PARA RENOVAR EL COMPROMISO POLÍTICO CON LA DESCENTRALIZACIÓN
PROPUESTAS RESPONSABLES
1.1 Adoptar una agenda compar da para fortalecer la descentralización como organización y polí ca democrá ca del país. Esta agenda debe ir acompañada de reformas electorales que incluyan el fortalecimiento de los par dos polí cos, la ar culación regional con la representación nacional.
1.2 Fortalecer el ente rector de la polí ca de descentralización, dándole carácter intergubernamental y opera vo, que cuente con la sufi ciente independencia y autonomía técnica, administra va y económica para el ejercicio de sus funciones de conducción del proceso de descentralización.
1.3 Aprobar el nuevo Reglamento de Funcionamiento del CCI y adoptar medidas para garan zar su funcionamiento e ins tucionalización.
1.4 Adoptar una estrategia para promover la integración territorial, para avanzar en la regionalización del país. Esta estrategia debe tener como base el fomento de la cultura de cooperación intergubernamental horizontal entre gobiernos regionales y locales, a través de las mancomunidades regionales, las mancomunidades de municipalidades y las JCI.
1.5 Mejorar el Sistema Nacional de Control y los mecanismos de control para luchar contra la corrupción a nivel nacional y descentralizado. En par cular, con relación a los gobiernos regionales y locales:
• Las Ofi cinas de Control Interno – OCI deben depender, funcional y fi nancieramente, de la Contraloría General de la República.
• Fortalecer a los consejos regionales, dotarlos de recursos humanos y fi nancieros para que ejerzan su función de fi scalización.
• Fortalecer las Comisiones Regionales An corrupción que, en cada departamento, cuentan con la par cipación de la sociedad civil, y de representantes del gobierno regional, gobiernos locales, el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Policía Nacional del Perú.
PCM, Congreso, gobiernos regionales y gobiernos locales.
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CAPÍTULO XI
PARA FACILITAR LA CONSTRUCCIÓN DE GESTIÓN DESCENTALIZADA EN LOS TERRITORIOS DELIMITAR LAS FUNCIONES DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO
DESARROLLAR GESTIÓN DESCENTRALIZADA BASADA EN LA ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Y EL EJERCICIO DE LA RECTORÍA SECTORIAL
PROPUESTAS
PROPUESTAS
RESPONSABLES
RESPONSABLES
1.1 Con nuar con el proceso de elaboración y aprobación de las matrices de delimitación de competencias y funciones de los tres niveles de gobierno, pero a par r de la iden fi cación de responsabilidades en la prestación de los servicios a la ciudadanía. Las matrices deben alinearse a las inicia vas de ges ón descentralizada que provengan de los departamentos, en ar culación con los ministerios rectores.
1.2 Privilegiar la aprobación de las matrices de aquellos Sectores en los que la prác ca ha evidenciado problemas de superposición de funciones y que estarían generando desacuerdos intergubernamentales o confl ictos sociales; como por ejemplo, el ordenamiento territorial y la administración de los recursos naturales de la Nación.
1.3 Mientras no se produzca la reforma de la LBD para fortalecer el órgano conductor del proceso, fortalecer el liderazgo de la Secretaría de Descentralización, dándole las atribuciones necesarias para coordinar la implementación de las polí cas y obje vos trazados por el Gobierno nacional y los gobiernos descentralizados.
1.1 Fortalecer las Comisiones Intergubernamentales, buscando su formalización mediante la reforma de la Ley de Bases de Descentralización (LBD), que debe incluir también el fortalecimiento del CCI.
1.2 En tanto no se produzcan las reformas norma vas necesarias en la LBD, es fundamental, ins tucionalizar y propiciar el funcionamiento de las comisiones intergubernamentales de los Sectores del Poder Ejecu vo como espacios de ar culación intergubernamental para la ges ón descentralizada de los servicios públicos y, de ser necesario, dar fl exibilidad a los sectores para que implementen o mantengan esquemas de ar culación que, por la naturaleza del servicio, propicien mejoras en la cobertura y calidad del servicio. Especialmente, en los casos del MINSA, MINEDU y MIDIS.
Congreso de la República, PCM, ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales.
Congreso de la República, PCM, ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales.
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DESARROLLAR GESTIÓN DESCENTRALIZADA BASADA EN LA ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Y EL EJERCICIO DE LA RECTORÍA SECTORIAL
PROPUESTAS RESPONSABLES
1.3 Con la fi nalidad de que las acciones de ar culación intergubernamental del MINAM tengan un marco ins tucional será importante que para el 2015:
• Conforme su correspondiente comisión intergubernamental garan ce su funcionamiento, para con nuar implementando medidas de gobernanza ambiental en los gobiernos regionales y locales.
• Impulse la adopción de un marco norma vo que consolide una visión nacional en materia de ordenamiento territorial.
1.4 Generar espacios de ar culación intergubernamental regional-local, para mejorar la prestación de servicios e implementar polí cas de desarrollo territorial.
1.5 Sobre la base de las inicia vas de ges ón descentralizada que están desarrollando los gobiernos regionales y locales en los territorios, los ministerios, en el marco de su rol rector y en coordinación con los gobiernos descentralizados, deben orientar sus acciones a:
• Concluir con la iden fi cación de los componentes básicos de la ges ón descentralizada de los servicios asociados a las funciones transferidas a los gobiernos descentralizados.
• Orientar, brindar asistencia técnica, hacer seguimiento y retroalimentación a las inicia vas de ges ón descentralizada implementadas por los gobiernos regionales.
• Sistema zar las experiencias de implementación de ges ón descentralizada de servicios, dando cuenta de las lecciones aprendidas.
• En el contexto del cambio de autoridades regionales y locales, garan zar la con nuidad de estas experiencias, que evidencian el compromiso de las ges ones regionales y locales con la mejora de prestación de servicios a la población.
• Aprobar instrumentos norma vos o lineamientos para los modelos de ges ón descentralizada cuya viabilidad y aporte a la mejora de los servicios se mida en base a indicadores de resultados, procesos y calidad. Estos instrumentos deben ins tucionalizar espacios de ar culación intergubernamental, tanto entre los tres niveles de gobierno como en el ámbito de cada departamento. Los espacios de ar culación se establecerán en base a las necesidades y par cularidades del servicio público que se deba prestar y deben complementarse con la polí ca de modernización.
PCM, Congreso de la República, ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales.
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CAPÍTULO XI
INICIAR LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL PARA PARA SUPERAR LAS TRANSFERENCIAS DISCRECIONALES Y LA TENDENCIA A LA CENTRALIZACIÓN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS
PROPUESTAS RESPONSABLES
1.1 Adoptar un modelo de descentralización fi scal, que sea predecible, equita vo y que asegure la transferencia de recursos sufi cientes para que los gobiernos descentralizados puedan cumplir con sus funciones y la ges ón por resultados. Es prioritario acoger las propuestas priorizadas por la Comisión Mul sectorial en materia de descentralización fi scal, entre las cuales destaca:
• Orientar progresivamente los recursos asignados a los gobiernos regionales y locales, en base a: i) la iden fi cación de las necesidades de gasto según competencias; ii) el cumplimiento de estándares nacionales de los servicios públicos a brindar; iii) la ar culación entre planes de desarrollo concertado y planes sectoriales; iv) la coordinación y ar culación intergubernamental para mejorar la prestación de los servicios; v) la cuan fi cación y análisis del gasto por ac vidades y proyectos de inversión, y vi) la heterogeneidad de municipalidades.
• Mejorar la capacidad de recaudación y administración tributaria mediante: i) el fortalecimiento de las capacidades y asistencia técnica en recaudación y administración tributaria; ii) la generación de conciencia tributaria fortaleciendo esquemas de pago de tributos por prestación de servicios; iii) la ampliación de la base tributaria y aumentar la equidad de la polí ca tributaria municipal.
• Con el obje vo de enfrentar las disparidades existentes y reestructurar el esquema basado de transferencias se requiere: i) evaluar la implementación de fondos de estabilización de ingresos u otras fuentes de recursos compensatorios, defi niendo reglas estables y predecibles de asignación de recursos; ii) avanzar en la redistribución intradepartamental del canon; y iii) revisar los criterios para la asignación de transferencias en base a metas, reglas obje vas, y las materias de competencias compar das que fi nancian.
• Promover la adopción del enfoque de ges ón por resultados, en las dis ntas fases del presupuesto y especialmente en la ejecución del mismo.
1.2 En tanto se implemente el nuevo modelo de descentralización fi scal, mejorar la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales, con esa fi nalidad se propone:
• Mejorar la distribución de los recursos des nados al gasto corriente y al gasto de inversión de los gobiernos descentralizados, para que los gobiernos descentralizados puedan cumplir con sus funciones y la ges ón por resultados, y promover la adopción de esta lógica en la ges ón regional y local, par cularmente en lo referido a la ejecución del presupuesto.
• Reformar el actual esquema de los programas estratégicos a fi n de incorporar a los gobiernos regionales y locales en el diseño de los mismos.
1.3 Incorporar, en la estructura del MEF, mecanismos de coordinación con los gobiernos descentralizados para el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales, así como el acompañamiento constante del MEF para el diseño e implementación de la nueva polí ca de descentralización fi scal.
Al MEF, como órgano rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, le corresponde diseñar instrumentos y generar información acerca de la calidad del gasto público que realizan los tres niveles de gobierno, con la fi nalidad de contar con elementos más fi nos de análisis sobre la ges ón que realizan los gobiernos descentralizados.
Congreso de la Repúbli-ca, PCM, MEF, gobiernos descentralizados.
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SUPERAR LAS LIMITACIONES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y CONTINUAR CON LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
PROPUESTAS RESPONSABLES
1.1 Revisar y adoptar, de forma coordinada con los gobiernos descentralizados, las reformas que requieran los sistemas administra vos del Estado para adecuarlos a la lógica de la ges ón descentralizada; en par cular:
• Las direc vas o lineamientos que adopten los sistemas administra vos deben incorporar normas, procedimientos y metas de resultados, que permitan la aplicación opera va de los sistemas administra vos por cada nivel de gobierno, y que respondan a las realidades diversas. Este proceso de adecuación podría iniciarse fl exibilizando las normas de los sistemas administra vos para las 1303 municipalidades rurales, pudiéndose emplear también la clasifi cación que emplea el MEF para el PI.
• Las metas de resultados diferenciadas deben permi r evaluar la aplicabilidad de las mismas y desarrollar mecanismos de evaluación para corregir los procesos tomando en cuenta la capacidad opera va, naturaleza y contextos para su implementación.
• Adoptar estrategias diferenciadas para el desarrollo de capacidades ins tucionales en los gobiernos descentralizados para el cumplimiento de las normas y direc vas; así como acciones de acompañamiento y asistencia técnica.
1.2 Poner en funcionamiento el sistema nacional de planeamiento, a través de la implementación, por niveles de gobierno, de la Direc va General del Proceso de Planeamiento Estratégico.
1.3 Fortalecer la complementariedad entre la Polí ca Nacional de Modernización de la Ges ón Pública con la Polí ca de Descentralización; mejorando la coordinación y ar culación entre la SGP y la SD de la PCM.
1.4 Con nuar avanzando en la implementación del nuevo régimen del servicio civil. En par cular:
• Desarrollar una campaña informa va sobre los aspectos de la Ley y las herramientas que se vienen elaborando, que vaya dirigida a las en dades públicas como a la ciudadanía en general.
• Mantener un diálogo permanente con las dirigencias sindicales y hacerlas par cipes del proceso de implementación progresiva de la reforma, e involucrar a los gobiernos descentralizados en este proceso.
1.5 Mientras se implementa el nuevo régimen del servicio civil en los gobiernos regionales, adoptar estrategias, en el marco de la polí ca de gerentes públicos, para fortalecer a sus direc vos (gerentes y directores regionales, jefes de ofi cinas y órganos desconcentrados regionales).
Órganos rectores de los sistemas adminis-tra vos del Estado.
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CAPÍTULO XI
REVISAR EL DISEÑO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y REALIZAR LAS REFORMAS NECESARIAS PARA FORTALECER LA PARTICIPACIÓN Y VIGILANCIA CIUDADANAS
PROPUESTAS RESPONSABLES
1.1 Evaluar y hacer reformas al diseño legal de los mecanismos de par cipación adoptados con la reforma descentralista, con la fi nalidad de que contribuyan a la construcción de un Estado que responda a los intereses y derechos de las personas. En esa línea, es importante que en la evaluación se tomen en cuenta los siguientes aspectos:
• Los mecanismos de par cipación deben responder a los dis ntos contextos sociales en los que van a implementarse; y deben considerar las diferentes competencias, funciones y demás caracterís cas de los gobiernos descentralizados.
• Evitar las fórmulas cerradas que puedan limitar las inicia vas de promoción de la par cipación ciudadana de parte de los gobiernos descentralizados.
• Establecer incen vos para promover la par cipación en la ges ón descentralizada de los diferentes grupos sociales subrepresentados de los espacios de concertación. Podrían emplearse los fondos especiales dirigidos a gobiernos regionales y locales para mejorar la ges ón, como por ejemplo, estableciendo metas de par cipación en el PI.
• Incorporar a la LOM y la LOGR, en materia de las audiencias de rendición de cuentas, normas que dispongan el po de información que se debe difundir, la oportunidad de realización de las audiencias y las responsabilidades de las autoridades que no cumplan con dichas normas. En el caso de la LOM, también se debe incorporar la obligación de los gobiernos locales de realizar, de manera obligatoria, dos audiencias de rendición de cuentas al año.
1.2 Promover la vigilancia ciudadana de los servicios, como una forma de colaboración con la mejora de la prestación de servicios por parte de los gobiernos descentralizados. Esta es una responsabilidad compar da por los gobiernos descentralizados y la sociedad civil organizada.
Congreso de la República, PCM, gobiernos descentralizados.
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AVANZAR EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y EL GOBIERNO ABIERTO
DIÁLOGO PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE CONFLICTOS SOCIALES
PROPUESTAS
PROPUESTAS
RESPONSABLES
RESPONSABLES
1.1 Aprobar Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014 – 2016.
1.2 Adoptar las medidas des nadas a recobrar la confi anza de la sociedad civil y lograr su retorno a la Comisión Mul sectorial de Naturaleza Permanente para el seguimiento de la implementación del Plan de Acción de Gobierno Abierto.
1.3 Para la mejor sa sfacción del derecho de acceso a la información pública:
• Propiciar cambios organizacionales para que las en dades públicas brinden atención oportuna y de calidad de las solicitudes ciudadanas.
• Mejorar los instrumentos de seguimiento del cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información pública.
• Reforzar las acciones de capacitación dirigidas a las y los funcionarios a cargo del cumplimiento de la nueva norma va en materia de transparencia.
• Considerar el empleo de otros mecanismos de transparencia ac va para aquellos gobiernos descentralizados cuya conec vidad es limitada o nula; como por ejemplo los murales de transparencia.
1.4 Dotar de recursos a los gobiernos regionales y locales para una adecuada implementación de los instrumentos de gobierno electrónico.
1.1 En el marco del nuevo enfoque para fomentar el diálogo y ges onar los confl ictos sociales considerar los siguientes aspectos:
• Implementar el Sistema Nacional de Prevención y Ges ón de Confl ictos Sociales, con un enfoque integral, cuyo marco norma vo esté basado en principios, procedimientos e instrumentos que sean funcionales a los tres niveles de gobierno, que regule la ar culación entre los diversos sectores, los mecanismos de cooperación y colaboración entre los gobiernos nacional, regional y local, y la par cipación de la ciudadanía.
• Delimitar las funciones que les corresponde cumplir a los gobiernos regionales y locales en esta materia.
1.2 La ONDS, en su calidad de órgano rector tendría que:
• Fortalecer las capacidades de las en dades públicas para arbitrar y regular los intereses que giran alrededor de los proyectos extrac vos, que suelen ser el origen de la mayoría de los confl ictos sociales en el país.
• Con nuar apoyando y prestando asistencia técnica a los sectores, gobiernos regionales y gobiernos locales.
• Aprobar lineamientos y metodologías de trabajo en prevención y ges ón de confl ictos; así como en promoción del diálogo.
• Con nuar desarrollando ac vidades de capacitación y sensibilización con la sociedad civil.
1.3 Los gobiernos regionales que han creado unidades o equipos encargados del tratamiento de las diferencias, las controversias o los confl ictos sociales deben adoptar acciones des nadas a garan zar su funcionamiento, alineándose a la polí ca y estrategia nacional sobre la materia.
PCM, MEF y gobiernos des-centralizados.
Congreso de la República, PCM a través de la ONDS y gobiernos descen-tralizados.
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CAPÍTULO XI
IMPLEMENTAR UNA GESTIÓN DESCENTRALIZADA QUE CONTRIBUYA A LA IGUALDAD DE GÉNERO
ENFOQUE INTERCULTURAL Y CONSULTA PREVIA
PROPUESTAS
PROPUESTAS
RESPONSABLES
RESPONSABLES
1.1 En el marco de su rol rector, el MIMP debe elaborar y aprobar lineamientos para la implementación de las polí cas para la igualdad de género en el ámbito regional; así como brindar asistencia técnica a los gobiernos regionales para la adopción de polí cas y planes des nados a la transversalización del enfoque de género y la protección de derechos de las mujeres en la ges ón descentralizada.
1.2 Dotar a los Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades de recursos fi nancieros, para garan zar que las acciones que éstos contemplan se implementen y generen impactos en la realidad, reduciendo las brechas de género.
1.1 Con nuar con la implementación del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, para ello:
• Adoptar, en diálogo con los pueblos indígenas, una agenda común y prioritaria sobre aquellos actos y o medidas que merecen ser consultadas.
• Fortalecer las capacidades de las y los servidores públicos para llevar adelante los procesos de consulta previa.
• Asegurar el fi nanciamiento necesario para realizar los ajustes ins tucionales per nentes y atender los procesos de consulta propiamente dichos.
1.2 El Viceministerio de Interculturalidad en el marco de su rectoría tendría que:
• Con nuar acompañando los procesos de consulta previa que están siendo implementados.
• Sistema zar las experiencias de los procesos de consulta concluidos, iden fi cando las lecciones aprendidas.
• Hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos que se van adoptando en los procesos de consulta previa concluidos, a fi n de asegurar los derechos de los pueblos indígenas.
• Fortalecer las capacidades de sus servidoras y servidores públicos, a fi n de que respeten la diversidad cultural de los pueblos indígenas y el derecho a la consulta previa.
• Fortalecer los mecanismos de coordinación intersectorial e intergubernamental, para garan zar la adecuada implementación del enfoque de interculturalidad en la ges ón pública descentralizada.
• Con nuar impulsando buenas prác cas interculturales; así como difundir e implementar los lineamientos y/o normas que garan cen la prestación de servicios públicos con per nencia cultural.
MIMP, MEF y gobiernos descentralizados.
Viceministerio de Intercul-turalidad, MEF, Gobiernos Regionales.
Gobiernos Descentralizados, MIMP y MEF.
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XII.BIBLIOGRAFÍA
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Documentos
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales• Bole n Informa vo N° 8, Lima, julio 2014.• Bole n Informa vo N° 9, Lima, octubre 2014.• Los gobiernos regionales al inicio de la segunda década. 46 experiencias de éxito
de la ges ón pública regional, ANGR, 2015.
Comisión Mul sectorial en materia de descentralización fi scal• “Informe técnico fi nal que evalúa la implementación de las medidas contenidas
en la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal 2010 y elabora el Plan de Acción para dichas medidas”, Lima, 2013.
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado• Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima,
2014.
Contraloría General de la República• Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014.
León Juan y Claudia Sugimaru• Estudio de la ges ón y prác ca pedagógica en tres regiones del Perú. Lima,
USAID/ Perú Suma. Lima, 2014.
Defensoría del Pueblo• Sép mo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres. Lima, 2014. • Reporte Mensual de Confl ictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014.• Memoria de la reunión de trabajo: Avances en la implementación del derecho a
la consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú. Lima, mayo 2014.
Ministerio de Ambiente• Diálogo, Bole n N° 04, diciembre, 2014.
144
CAPÍTULO XII
Ministerio de Cultura• La implementación del derecho a la consulta previa en el sector hidrocarburos:
La experiencia de los lotes 169 y 195, noviembre, 2014.
Ministerio de Economía y Finanzas• Marco Macroeconómico Mul anual 2015-2017. Revisado. Lima, 2014.
Ministerio de Educación• “Lineamientos para la relación intergubernamental entre el Ministerio de
Educación, los gobiernos regionales y gobiernos locales”, Lima, Julio 2014.
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables • VII informe de Avances en el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres. Lima, 2014.• La transversalización del enfoque de género en las polí cas y la ges ón pública.
Lima, octubre 2014.
Muñoz Chirinos, Paula• Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problema de baja calidad de la
democracia. Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización. Lima, Universidad del Pacífi co. h p://agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014-gobernabilidad-desarrollo-subnacional-1.pdf
Ofi cina de Coordinación Regional del Ministerio de Educación• Documento Orientaciones para la lectura de la MGD (Documento de trabajo
interno).
Ofi cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad• Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014.• Willaqniki N° 12. Lima, noviembre, 2013.• Willaqniki N° 24, Lima, noviembre, 2014.• Diálogo: dos años después. Lima, se embre, 2014.• Módulo 3 del Programa de Capacitación en Ges ón del Diálogo. Mapa de las
competencias del Poder Ejecu vo y Gobiernos Regionales en materias vinculadas a la confl ic vidad social. Lima, diciembre, 2014.
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Otra Mirada• Entre radicalismos y escándalos de corrupción. Lima, se embre 2014.
Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados• Avanzar en la descentralización fi scal. Lima, se embre 2014.• Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para
reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
Presidencia del Consejo de Ministros• Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado, Lima, junio de 2014.
Programa ProDescentralización de USAID• Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralización 2012. Lima,
2012.• Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013. Los retos de la ges ón
descentralizada. Lima, 2014.
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización • Proceso de Descentralización 2009: Balance y Agenda Crí ca. Lima, 2010.• Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio de 2011. Lima, 2011.
Perú Debate• El nuevo poder en las regiones. Análisis de las Elecciones Regionales y Municipales.
Año 1, Nº1, Lima, PUCP.
Proyecto Alianzas para el Diálogo• Prevención de confl ictos sociales en el uso de recursos naturales. Bole n
Informa vo N° 2, julio, 2014.
Proyecto ProGobernabilidad• Inicia vas de reforma ins tucional en los gobiernos regionales. Los casos de Piura, Tumbes, La Libertad y Lambayeque. Lima, ACDI, 2013. Sobre las reformas emprendidas por otros gobiernos regionales Cfr. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado.
146
CAPÍTULO XII
• Experiencias de Reforma Ins tucional en Gobiernos Regionales. Estudio de Casos. Proyecto ProDescentralización, Lima, 2010.
Secretaría de Descentralización• Secretaría de Descentralización. Presentación “La ges ón descentralizada de
servicios públicos para con nuar con el proceso de descentralización”. Lima, 2012.
Normas
• Cons tución Polí ca del Perú.
• Ley N° 30315, publicada en el diario ofi cial el 7 de abril de 2015.
• Ley N° 30305, publicada en el diario ofi cial el 10 de marzo de 2015.
• Ley N° 30300, publicada en el diario ofi cial 28 de enero de 2015.
• Ley N° 28056, publicada en el diario ofi cial el 8 de agosto de 2003.
• Ley N° 29298, publicada en el diario ofi cial el 17 de diciembre de 2008.
• Ley N° 28983, publicada en el diario ofi cial el 16 de marzo de 2007.
• Ley N° 30281, publicada en el diario ofi cial el 4 de diciembre de 2014.
• Ley N° 30220, publicada en el diario ofi cial el 9 de julio de 2014
• Ley N° 27867, publicada en el diario ofi cial el 18 de noviembre de 2002.
• Ley N° 27972, publicada en el diario ofi cial el 27 de mayo de 2003.
• Ley N° 26859, publicada en el diario ofi cial el 1 de octubre de 1997.
• Decreto Supremo N°011-2015-PCM, publicado el 28 de febrero de 2015.
• Decreto Supremo N° 047-2014-PCM/DEVIDA, publicado en el diario ofi cial el 5 de julio de 2014.
• Decreto Supremo N° 005-2014-JUS, publicado en el diario ofi cial el 5 de julio de 2014.
• Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, publicado el 24 de julio de 2009.
• Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, publicado en el diario ofi cial el 13 de junio de 2014.
• Decreto Supremo N° 041-2014-PCM, publicado en el diario ofi cial el 13 de junio de 2014.
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• Resolución Ministerial N° 195-2015-MINEDU, publicada en el diario ofi cial el 21 de marzo de 2015.
• Decreto Supremo N° 138-2014-PCM, publicado en el diario ofi cial el 13 de junio de 2014.
• Resolución Ejecu va Regional Nro. 222 – 2014 – GR CUSCO/PR, de 29 de diciembre de 2014.
• Resolución Ministerial N° 252-2013-PCM.
• Resolución N° 307- MML, publicado en el diario ofi cial el 29 de diciembre de 2014.
• Resolución Nº 3735-2014-JNE, publicada en el diario ofi cial el 6 de enero de 2015.
• Resolución Nº 3753-2014- A-JNE, publicada el 31 de diciembre de 2014.
• Resolución N° 3800-2014-JNE, publicada en el diario ofi cial el 31 de diciembre de 2014.
• Resolución N° 3801-204-JNE, publicada en el diario ofi cial el 31 de diciembre de 2014.
• Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 106 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el diario ofi cial el 14 de junio de 2014.
• Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 234 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el Portal Web de la en dad el 5 de noviembre de 2014.
• Resolución de Presidencia Ejecu va Nro. 233 – 2014 – SERVIR/PE, publicado en el Portal Web de la en dad el 5 de noviembre de 2014.
• Resolución 297-2014-SERVIR-PE, publicada en el diario ofi cial el 1 de enero del 2015.
• Resolución de Presidencia del Consejo Direc vo Nro. 26 – 2014 – CEPLAN/PCD, publicada en el diario ofi cial el 4 de abril de 2014.
• Resolución de Presidencia del Consejo Direc vo Nro. 107 – 2014 – CEPLAN/PCD. Publicada en el diario ofi cial el 4 de enero de 2014.
• Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, publicada en el diario ofi cial el 20 de mayo de 2014.
• Resolución Ministerial Nº 241-2014-PCM, publicada el 25 de octubre del 2014.
• Resolución Ministerial N° 119-2014-MINAM.
• Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario ofi cial el 5 de noviembre de 2014.
148
CAPÍTULO XII
• Resolución Ministerial N° 082-2013-PCM, publicada el 22 de marzo de 2013.
• Resolución Ministerial N° 591-2014-MINEDU, publicada en el diario ofi cial el 1 de enero de 2015.
• Resolución Ministerial Nº 264-2014 MINEDU, publicada en el diario ofi cial el 24 de junio de 2014.
• Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario ofi cial el 5 de noviembre de 2014.
• Resolución Ministerial N° 335-2012-PCM, publicada en el diario ofi cial el 29 de diciembre de 2012.
• Direc va N° 004-2014-VMI-MC publicada en el diario ofi cial el 11 de noviembre de 2014.
• Direc va N° 001-2014-VMI-MC publicada en el diario ofi cial el 25 de febrero de 2014.
Recursos electrónicos y notas
Andina• http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-minam-otorga-reconocimiento-
gals-2014-a-84-municipalidades-del-peru-533312.aspx
AWID• h p://www.awid.org/esl/Library/Interseccionalidad-una-herramienta-para-la-
jus cia-de-genero-y-la-jus cia-economica
Congreso de la República• http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2014/descentralizacion/
documentos/bole n02-14.pdf• http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc02_2011_2.
nsf/0/5d483a3f8a0f8d9a05257d7e0057f2e3/$FILE/TS00292231014.pdf
Diario Ges ón• http://gestion.pe/economia/reglamento-ley-forestal-y-fauna-silvestre-se-
aprobaria-enero-2015-2111048
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Diario El Comercio• http://elcomercio.pe/politica/justicia/caso-ancash-pelaez-respondera-ante-
cnm-remocion-fi scales-no cia1739143
• h p://elcomercio.pe/peru/pais/seis-presidentes-regionales-no-concluiran-sus-ges ones-no cia-1778467
• h p://elcomercio.pe/economia/peru/cri cas-al-regimen-laboral-juvenil-son-deses madas-mef-no cia-1778949
• h p://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-benefi cia-nuevo-regimen-laboral-jovenes-no cia-1779443
• h p://elcomercio.pe/lima/ciudad/ley-pulpin-marcha-contra-regimen-laboral-juvenil-fotos-no cia-1779532?ref=nota_poli ca& =mod_leatambien&e= tulo
• h p://elcomercio.pe/economia/peru/ha-llegado-fi n-milagro-economico-peru-no cia-1746454
Diario El Peruano• http://www.elperuano.com.pe/edicion/noticia-midis-desarrollo-infantil-
temprano-sera-prioridad-24848.aspx#.VJQu014AA
Diario La República• http://www.larepublica.pe/26-03-2014/congreso-archivo-investigacion-por-
corrupcion-a-cesar-alvarez
• http://www.larepublica.pe/25-09-2014/22-presidentes-regionales-tienen-procesos-judiciales
• http://www.larepublica.pe/09-07-2014/poder-judicial-investiga-por-corrupcion-a-ocho-presidentes-regionales
• http://www.larepublica.pe/16-07-2014/126-alcaldes-provinciales-afrontan-acusaciones-por-corrupcion
• h p://www.larepublica.pe/16-06-2014/advierten-que-ya-empieza-una-crisis-economica-como-la-que-se-vivio-el-2008
• h p://www.larepublica.pe/18-06-2014/mancomunidades-tabla-de-salvacion-para-reimpulsar-la-regionalizacion
• h p://www.larepublica.pe/27-02-2015/waldo-rios-quedo-rehabilitado-estos-fueron-los-aportantes-de-la-reparacion-civil
150
CAPÍTULO XII
Diario Perú 21• http://peru21.pe/politica/waldo-rios-corte-suprema-evaluara-apelacion-
procuraduria-20-abril-2216089• h p://peru21.pe/economia/expertos-aseguran-que-medidas-economicas-no-
dieron-resultado-2200762• http://peru21.pe/economia/49-cree-que-economia-no-cambiara-pese-
paquetes-reac vadores-2206643
Diario Uno• h p://diariouno.pe/2014/11/07/paquete-no-soluciona-nada/
Gobierno Regional de San Mar n• h p://www.regionsanmar n.gob.pe/transparencia_general.php?vb=7
Ins tuto Nacional de Estadís ca e Informá ca • http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/
Lib1157/libro.pdf
IPAE• h p://ipae.pe/cade-ejecu vos/2014/descentralizacion
IPSOS APOYO• http://www.ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/files/opinion_data/OD%20
junio%20VF.pdf
La Mula• h ps://carlosmonge.lamula.pe/2014/06/18/reac vacion-de-que/carlosmonge/ • h ps://johhnyzasfriz.lamula.pe/2014/07/20/la-descentralizacion-vic ma-de-
su-soledad/johnnyzasfriz/
Ministerio del Ambiente• http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-mejorara-capacidad-
opera va-de-municipalidades-en-ges on-integral-de-residuos-solidos/ • http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-licita-vehiculos-y-
maquinaria-para-la-ges on-de-residuos-solidos-municipales-por-s-80-millones/ • http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/se-inauguro-el-primer-relleno-
sanitario-del-departamento-de-san-mar n/
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• h p://www.minam.gob.pe/logros/ges on-de-residuos-solidos/ • http://www.minam.gob.pe/gals/2014/11/10/municipalidades-de-19-
departamentos-del-peru-recibiran-del-minam-el-reconocimiento-gals-2014/ • http://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/mapa-zona-ecologica-
economica-zee/ • h p://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-y-gobierno-regional-de-
piura-recibiran-a-funcionarios-de-todo-el-pais/
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social• http://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/747-peru-
mejora-indicadores-de-inclusion-social-midis-presento-avances-concretos-y-perspec vas
• h p://www.midis.gob.pe/fi les/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialin-cluirparacrecer.pdf
• h p://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/1275-ministra-paola-bustamante-instalara-este-jueves-comision-intergubernamental-de-desarrollo-e-inclusion-social
Ministerio de Economía y Finanzas• h p://presupuesto-par cipa vo.mef.gob.pe/app_pp/db_distedit.php• h p://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/mensual/• http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&i-
d=2954&Itemid=101892&lang=es• h p://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/migl/normas/DS332_2014EF.
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables • http://www.mimp.gob.pe/files/programas_nacionales/pncvfs/estadistica/
bole n_noviembre_2014
Municipalidad Metropolitana de Lima• h p://www.munlima.gob.pe/transferencias
Pachamama radio• h p://www.pachamamaradio.org/17-07-2014/los-13-alcaldes-provinciales-de-
la-region-afrontan-acusaciones-por-corrupcion.html
152
CAPÍTULO XII
Perú Económico• h p://perueconomico.com/ediciones/46/ar culos/673
Proé ca• h p://www.proe ca.org.pe/alianza-internacional-de-gobierno-abierto-llama-
la-atencion-a-gobierno-peruano/ • h p://es.scribd.com/doc/250276955/Carta-Suspension-de-Acompanamiento-
de-la-Sociedad-Civil-a-OGP-Peru
Propuesta Ciudadana• h p://www.propuestaciudadana.org.pe/programa-vigilancia-ciudadana
Radio Capital• h p://www.capital.com.pe/index.php/widgets/fotos/widgets/siguenos/2014-
07-01-onu-preocupada-por-efectos-del-paquete-reactivador-en-medio-ambiente-no cia_704554.html
Radio Programas del Perú• http://www.rpp.com.pe/2014-12-21-ley-laboral-juvenil-convocan-nueva-
marcha-para-este-lunes-22-no cia_752927.html
Revista Argumentos• h p://www.revistargumentos.org.pe/reeleccionregionales.html• h p://revistargumentos.org.pe/nuevospresidentes.html ISSN 2076-7722
Revista Caretas• h p://www.caretas.com.pe/Main.asp?T=3082&id=12&idE=1149&idA=67409#.
VJNGPCuG-hs
Revista Semana Económica• http://semanaeconomica.com/article/economia/149118-paquetes-
reac vadores-por-que-su-impacto-ha-sido-tan-limitado/ • http://semanaeconomica.com/edition/bosquejando-un-peru-del-primer-
mundo/
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Remurpe• h p://www.remurpe.org.pe/categoria-no cias/936-descentralizar-para-incluir-
propuestas
Secretaría de Descentralización• http://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2014/06/
MANCOMUNIDADES-REGIONALES-DEL-PERU.pdf• h p://www.descentralizacion.gob.pe/fortaleciendo-la-ges on-descentralizada/ • h p://www.descentralizacion.gob.pe/2014/02/el-fortalecimiento-ins tucional/
Secretaria de Ges ón Pública• h p://sgp.pcm.gob.pe/images/Informe_PGA_2013.pdf. • http://sgp.pcm.gob.pe/images/documentos/informes_seguimiento_
evaluacion/INFORME_1ER_TRIMESTRE_PTE_2014.pdf. • http://sgp.pcm.gob.pe/index.php/consulta-publica-borrador-plan-
aga-2014-2016
SERVIR• http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Informacion_de_Personal/GGPP-
Asignados.pdf
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental • h p://www.actualidadambiental.pe/?p=24565
XIII.ANEXOS
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ANEXO 1
RELACIÓN DE PARTICIPANTES EN REUNIONES DE CONSULTA DEL DOCUMENTO: ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN AL 2014. INFORME ANUAL
Reunión de consulta realizada en Lima el 12 de diciembre de 2014
1. Guillermo Valdivieso, Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
2. Gladys Huamán, Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges ón del Estado del Congreso de la República.
3. Johnny Zas Friz, Municipalidad Metropolitana de Lima.
4. Javier Azpur, DESCO.
5. Sonia Paredes, ANGR.
6. Cecilia Blondet, ProÉ ca.
7. Caroline Gibu, Ciudadanos al Día.
8. Raúl Molina, Consultor.
9. María Isabel Remy, IEP.
10. Mayen Ugarte, Consultora.
11. Sobeida Gonzáles, USAID.
12. Sabina Aquino, Programa ProDescentralización de USAID.
13. Michael Tello, Programa ProDescentralización de USAID.
14. Carmen Kameko, Programa ProDescentralización de USAID.
15. Guillermo Chirinos, Programa ProDescentralización de USAID.
16. Rafael Meza, Programa ProDescentralización de USAID.
17. Sonia Ríos, Programa ProDescentralización de USAID.
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CAPÍTULO XIII
Reunión de consulta realizada en Pucallpa el 15 de enero de 2014
1. Jessica Navas Sánchez, Gobierno Regional de Ucayali.
2. José Luis Vela Guerra, Gobierno Regional de Ucayali.
3. Renan Shahuano Paredes, Gobierno Regional de Ucayali.
4. Clara Mera de Díaz, Gobierno Regional de Ucayali.
5. Mack Pinchi Ramírez, Gobierno Regional de Ucayali.
6. Juan Paolo Alfaro Rengifo, Gobierno Regional de Ucayali.
7. Walter Dyer Ampudia, Gobierno Regional de Ucayali.
8. Deysi Del Cas llo, Gobierno Regional de Ucayali.
9. Nelson Seijas Valderrama, Gobierno Regional de Ucayali.
10. Jhon M. Castañeda Fernández, Gobierno Regional de Ucayali.
11. Wagner W. Cárdenas Pezo, Gobierno Regional de Ucayali.
12. Mario Pon Cheel, Gobierno Regional de Ucayali.
13. Tony Saavedra M, Gobierno Regional de Ucayali.
14. Mar n Quispe Soto, Gobierno Regional de Ucayali.
15. Emma Falcón Romaina, Gobierno Regional de Ucayali.
16. Filemón Cárdenas Tello, Gobierno Regional de Ucayali.
17. Raúl J. Santa Cruz Morales, Gobierno Regional de Ucayali.
18. Liliana Aurora Lagones Cárdenas, Gobierno Regional de Ucayali.
19. Angel Hugo Zapata Fernández, Municipalidad Provincial de Coronel Por llo.
20. Erick Ruíz Flores, Municipalidad Provincial de Coronel Por llo.
21. Javier Carlos Vela, Municipalidad Provincial de Padre Abad – Aguay a.
22. José Escobedo García, alcalde de la Municipalidad Distrital de Nueva Requena.
23. Leonidas Gallegos Lozano, Municipalidad Distrital de Campo Verde.
24. Marco Aurelio Mori Vásquez, Municipalidad Distrital de Campo Verde.
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25. Richard Ávila Escudero, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza Ucayali.
26. Jorge Luis Guevara Lozano, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza Ucayali.
27. Hilda Amasifuen Picota, Organización Regional de Mujeres Indígenas.
28. Paula Ríos Silvano, Organización Regional de Mujeres Indígenas.
29. Edith Mercedes Palacios Mallqui, Comité Local de Transparencia y Vigilancia Ciudadana de Callería.
30. Isabel Esteban Robladillo, Universidad Nacional de Ucayali.
31. Do Betsy Flores Sifuentes, Cámara de Comercio Industria y Turismo de Ucayali.
Reunión de consulta realizada en Lima el 22 de enero de 2015
1. Mónica Callirgos, Jefa del Programa de Descentralización y Buen Gobierno de la Defensoría del Pueblo.
2. Marilyn Aróstegui, Defensoría del Pueblo.
3. Luis Egúsquiza Mori, Jurado Nacional de Elecciones.
4. Maritza Mayo, Ministerio del Ambiente.
5. Karen Ulloa Meza, Ministerio de Educación.
6. Mariana Mendoza Fiscalini, Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
7. Juan Carlos Cortés Carcelén, Presidente Ejecu vo de SERVIR.
8. Guillermo Valdivieso Payva, Secretaría de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
9. Adriana Arciniega, Secretaría de Ges ón Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
10. Rafael Silva, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
11. Alejandro Laos, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
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CAPÍTULO XIII
12. Sonia Paredes, ANGR.
13. Cecilia Blondet, ProÉ ca.
14. Javier Azpur, ARARIWA.
15. Caroline Gibu, Ciudadanos al Día.
16. Giovanni Bonfi glio, Ins tuto del Perú - Universidad San Mar n de Porres.
17. Galileo Kim, Ins tuto del Perú - Universidad San Mar n de Porres.
18. Fanni Muñoz Cabrejo, Pon fi cia Universidad Católica del Perú.
19. María Isabel Remy, IEP.
20. Carlos Arana Basto, Consultor.
21. Luis Vargas, Consultor.
22. Johnny Zas Friz, Consultor.
23. Rachel Sorey, USAID.
24. Sobeida Gonzáles, USAID.
25. Miriam Choy, USAID.
Reunión de consulta realizada en Moyobamba el 23 de enero de 2015
1. Norith Grandes Olortegui, Consejo Regional de San Mar n.
2. Roger Rengifo Campos, Gobierno Regional de San Mar n.
3. Juan Navarro Marino, Gobierno Regional de San Mar n.
4. Henry Ledan Vásquez Tuanama, Gobierno Regional de San Mar n.
5. Idelso Vera Sánchez, Gobierno Regional de San Mar n.
6. Carlos Alberto Torres Panovra, Gobierno Regional de San Mar n.
7. Manuel San llan Vásquez, Gobierno Regional de San Mar n.
8. Be y Lucila Celis Macedo, Gobierno Regional de San Mar n.
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9. Julio Cesar Torres Díaz, Gobierno Regional de San Mar n.
10. Ted Vásquez Chaparro, Gobierno Regional de San Mar n.
11. Julio Mar n Montenegro Farge, Gobierno Regional de San Mar n.
12. Rolando Gómez Reátegui, Gobierno Regional de San Mar n.
13. Dante Luis Reategui Arévalo, Gobierno Regional de San Mar n.
14. Wiler Paredes García, Gobierno Regional de San Mar n.
15. Karen Diana Ubirq Cas llo, Gobierno Regional de San Mar n.
16. César Alejandro Castro, Gobierno Regional de San Mar n.
17. Cyn a Katherine Chumacero Castro, Gobierno Regional de San Mar n.
18. Octavio Segundo Lujan Ruíz, Gobierno Regional de San Mar n.
19. Fernando Grandez Veintemilla, Gobierno Regional de San Mar n.
20. Juan Guevara Fasabi, Gobierno Regional de San Mar n.
21. José O. Flores Vargas, Gobierno Regional de San Mar n.
22. Rider Marina Cumbia, OCI del Gobierno Regional de San Mar n.
23. Edinson Pérez Gómez, OCI del Gobierno Regional de San Mar n.
24. Willian Cas llo Mostacero, OCI del Gobierno Regional de San Mar n.
25. Augusta Vela Rojas, Ministerio de Educación.
26. Romy E. Panty Gonzales, Ministerio de Educación.
27. Luis Castañeda Sanguine , Cámara de Comercio Moyobamba.
Reunión de consulta realizada en Tarapoto el 23 de enero de 2015
1. Elia Anacely Córdova Calle, Consejo Regional de San Mar n.
2. Rolando Zarravia Reynosa, Consejo Regional San Mar n.
3. Tito Edgar Portocarrero Merino, Gobierno Regional de San Mar n.
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CAPÍTULO XIII
4. Jorge Luis Vásquez Velásquez, Municipalidad Provincial de Lamas.
5. Lila Maricruz Huamán Macedo, Concejo Municipal de Lamas.
6. Edwin G. Piña García, Municipalidad Distrital de Banda Shilcayo.
7. Miguel Antonio Lozano Gonzales, Municipalidad Distrital de Zapatero.
8. Leandro Vásquez Sin , Mancomunidad Bajo Huallaga y Caynarachi.
9. César Torre Reyes, Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo.
10. Perlita Ines Hidalgo San n, AMRESAM.
11. Jhaisinho Valera Vela, Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza.
12. Liz Leili Vela Vásquez, Red Salud Lamas.
13. Ángela Arévalo Arévalo, Red Lamas.
14. Lincon Rojas Sánchez, CAAAP.
15. José L. Fasanando Paima, CEPCO.
16. Peggy Tuanama Cárdenas, Red Nacional Promoción de la Mujer.
17. Juana Rosa Moreno Arana, Red Nacional Promoción de la Mujer.
18. Emma Purísima García Flores, Red Nacional Promoción de la Mujer.
19. José Delgado Bardales, Proyecto USAID Municipios Saludables II.
Programa ProDescentralización de USAID
