Informe Ciudadano Política de Transparencia y Cumplimiento del Derecho de Acceso a Información

Pública en el gobierno de Rafael Moreno Valle Rosas.(Preliminar)

Lilia María Vélez Iglesias Noviembre de 2015Universidad Iberoamericana Puebla

Introducción.

1. Diagnóstico presentado en la Plataforma Común Electoral de la Coalición Compromiso por Puebla.

En la Plataforma Común Electoral 2010 entregada por los partidos Acción Nacional (PAN), de la Revolución Democrática (PRD), Convergencia y Nueva Alianza (PANAL) al Instituto Electoral del Estado de Puebla (IEE) el tema de la transparencia aparece en la categoría intitulada Democracia y Gobierno y señala lo siguiente:

“Según el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana, en el año 2007 Puebla ocupó la posición 29º a nivel nacional. Donde la posición número 1 la ocupa la entidad federativa mejor evaluada.

En los últimos años, Puebla ha obtenido los últimos lugares en materia de transparencia:

En 2001 ocupó la posición 29º En 2003 se ubicó en el lugar 32º En 2005 se situó en la posición 25º (Transparencia Mexicana 2007)

En relación a los estudios realizados por el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) para medir la apertura y acceso a la información pública en los estados que integran la República Mexicana, en el año 2007 Puebla se ubicó en la posición 14 a nivel nacional en las evaluaciones al Poder Ejecutivo y en el lugar 12 en lo que corresponde al Poder Legislativo. Donde la posición número 1 la ocupa la entidad federativa mejor evaluada (IFAI 2007).” (2010, p. 15,16)

Respecto a la Métrica de la Transparencia realizada por el CIDE y el IFAI, en efecto durante el gobierno del priista Mario Marín Torres, Puebla se ubicaba más o menos a la mitad del ranking, tanto en la calidad de su legislación sobre transparencia y acceso a información pública, como en el cumplimiento y la política puesta en marcha por las autoridades para transparentar su gestión.

Por esta razón, el tema de la transparencia fue uno de los que más utilizó el entonces candidato, Rafael Moreno Valle Rosas, para criticar al gobierno de su antecesor y, por ello, hizo un compromiso de impulsar un gobierno transparente y que respetaría, dijo en múltiples ocasiones, el derecho de las personas a conocer datos sobre obras, proyectos, decisiones y políticas públicas.

Como demostraremos en este informe, esta es sin duda una de las áreas en donde más ha quedado a deber el actual gobernador, pues no solo incumplió sus principales promesas de campaña en este rubro, sino que su gobierno ha impulsado una política

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encaminada a obstaculizar sistemáticamente el derecho a saber de los ciudadanos, a través de estrategias diversas, con la finalidad de mantener en total opacidad su actuación, particularmente en los datos sobre obras, proyectos y uso y destino de los recursos públicos.

I. Primer round: la batalla por un nuevo marco jurídico en materia de transparencia y acceso a información pública.

Propuesta: “Para apoyar e institucionalizar estas acciones de transparencia, promoveremos reformas a la recién aprobada Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla para, entre otras cosas, obligar al Gobierno a informar públicamente sobre los aspectos principales de su desempeño, proporcionar información a quien la solicita de forma tal que permita ser analizada y procesada en forma sencilla, establecer el carácter público de los archivos históricos así como a informar del estado en que se encuentran todos los títulos y bonos de deuda emitidos para los mercados de capitales nacionales e internacionales, a fin de conocer los montos totales y desagregados por institución y plazos” (2010)

Como ya se mencionó, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Puebla se ubicaba al inicio de la administración morenovallista en los últimos lugares del país en las distintas evaluaciones hechas por organizaciones sociales e instituciones académicas. Por ejemplo, en la Métrica de la Transparencia 2010 elaborada por el CIDE, la ley de Puebla estaba rankeada en el lugar 17 de 32, mientras que en el Índice del Derecho de Acceso a la Información en México (IDAI) 2010 realizado por Fundar, centro de análisis e Investigación, se ubicaba en el sitio 27, es decir, como una de las peores del país.

Ante ello, universidades, organizaciones civiles y empresariales aglutinadas en la red Actívate por Puebla apenas Moreno Valle tomó posesión como gobernador y se instaló la nueva legislatura del Congreso local, demandaron el cumplimiento de su oferta electoral de aprobar una nueva legislación que sacara a Puebla de los últimos lugares del país. Para presionar y movilizar opinión pública a favor de la nueva ley, la red colocó una piedra, el 6 de abril de 2011, frente al edificio sede del Congreso de Puebla como medida de presión.

La piedra de seis toneladas de peso se mantuvo durante 36 semanas en las que se dio un intenso cabildeo y presión por parte de la sociedad civil1 con el objetivo de lograr que se modificara el marco jurídico. Las resistencias a la transparencia y el derecho a saber de las personas de parte del gobierno de Moreno Valle se empezaron a hacer visibles durante la discusión para construir una iniciativa que realmente representara un avance en la materia.

En efecto, pese a la promesa del entonces candidato Moreno Valle, durante el proceso legislativo se empezaron a manifestar las primeras resistencias de este gobierno a transparentar su actuación, algunas de las cuales se expresaron en medidas y mecanismo que, pese a la insistencia de la sociedad, se incorporaron o mantuvieron en la iniciativa que posteriormente fue aprobada. Entre ellas destacan las siguientes:1 Para conocer con mayor profundidad el proceso de construcción de la ley de transparencia ver: Guillén Reyes, José Alejandro y Lilia María Vélez Iglesias "Actívate por Puebla": Una Experiencia de Participación Ciudadana, ponencia presentada en el XXXIV Congreso Internacional de Americanística, celebrado en Perugia, Italia el 5 mayo de 2012.

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a) La negativa a eliminar la ratificación por parte del quejoso del recurso de revisión, que estaba establecida en el artículo 41 de la Ley de Transparencia vigente en ese entonces y la cual había sido aprobada en 2008 durante la administración de Mario Marín Torres. Esta medida es violatoria del artículo 6° constitucional que establece que los mecanismos de revisión deben ser expeditos. Al respecto, “un panel de expertos convocado por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY) para evaluar las reformas de 2008 a la ley de transparencia señaló que la ratificación representa un elemento inhibitorio que vuelve nugatorio el recurso de revisión. Es, en ese sentido, un requisito innecesario que no sólo burocratiza un proceso que tiene que ser expedito de acuerdo con la fracción IV del artículo sexto constitucional, sino que puede tener la firme intención de intimidar a quien recurre a este medio de impugnación para manifestar su insatisfacción con la respuesta recibida”. (Alonso, Muñoz, 2011) En tanto, Artículo 19 manifestó que: “Existe una violación flagrante al principio de libre y rápido acceso a la información, al obligar a los peticionarios que presenten un recurso de revisión por medio electrónico, deban ratificarlo personalmente en un término de cinco días”. (2011)

Por lo anterior, Actívate por Puebla y otras organizaciones especialistas en el tema demandaron expresamente a los diputados de la LVIII Legislatura la eliminación de este candado de la iniciativa, al advertir que de mantenerlo haría nugatorio el derecho a saber de los ciudadanos. Los legisladores, encabezados por la también panista Josefina Buxadé Castelán, no solo lo mantuvieron, sino que agravaron los requisitos al establecer en el artículo 77 de la nueva ley, que en caso de vivir en el municipio de Puebla, el recurrente tiene que ratificar el recurso presentándose personalmente en las oficinas del órgano garante dentro de los cinco días hábiles siguientes a su interposición. Si la persona no acude a ratificarlo, el recurso se tiene por no interpuesto.

Pese a la insistencia, el Congreso local, en el que el PAN y sus aliados han tenido mayoría en las dos últimas legislaturas, no ha eliminado la ratificación del recurso, lo que pone en evidencia que no hay voluntad política en la actual administración para que se garantice cabalmente el derecho de las personas a acceder a información sobre lo público.

Otros aspectos que los diputados se negaron a incorporar en la ley aprobada en 2011 fueron los siguientes:

b) No se establecieron específicamente las pruebas de daño y la de interés público, pese a la insistencia de Actívate por Puebla y otros actores que participaron en la discusión del marco jurídico.

La primera se refiere a que los sujetos obligados al momento de reservar una información están obligados a aportar pruebas fehacientes de por qué el hacerla pública lesionaría el interés público jurídicamente protegido, como la seguridad nacional o la seguridad pública. La segunda, la prueba de interés público, pondera las circunstancias excepcionales en las que el interés público justifica la divulgación del otro tipo de información restringida en las leyes que es la relativa a la vida privada o al patrimonio de las personas, lo que demanda una adecuada ponderación.

c) La negativa a incorporar la prohibición de utilizar los secretos bancario y fiduciario para reservar información sobre fideicomisos y fondos que operan con recursos públicos. Ello pese a que en la Plataforma citada específicamente se ofreció que: “Todas las instancias, gubernamentales o no, que sean financiadas con dinero público, tendrán que informar, de manera directa cómo manejan sus recursos”. (2010)

En 2013 se realizó una reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a información pública. Derivado de los cambios constitucionales, en mayo de 2015 se

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expidió la Ley General de Transparencia y Acceso a Información Pública que estableció un plazo de un año para armonizar las legislaciones federal, del Distrito Federal y de los estados con la Ley General. El plazo vence en mayo de 2016 y hasta ahora, la LIX Legislatura no ha iniciado los trabajos para adecuar la ley de Puebla con la General. Ante ello, el pasado 19 de noviembre, AMEDI, México Infórmate, el Colectivo por la Transparencia, Artículo 19, Puebla Vigila, Integradora de Participación Ciudadana y ciudadanos en lo individual solicitaron, con base en el artículo 8 de la Constitución Federal y 138 de la Constitución local, que se inicien los trabajos para reformar el marco jurídico, que éstos sean abiertos y de cara a la sociedad y que se convoque a los actores sociales interesados en participar en el proceso legislativo a hacerlo. Hasta ahora no hay una respuesta de los diputados.

II. Segundo round: La Ley de Ingresos como mecanismo para inhibir el acceso a información sobre el manejo de los recursos públicos.

Un mes antes de que se aprobara la Ley de Transparencia, la LVIII Legislatura del Congreso de Puebla aprobó la Ley de Ingresos 2012 en la que mantuvo dos artículos, el 73 y el 76, heredados de la legislación anterior, promulgada cuando aún era gobernador el priista Mario Marín.

En el 73 se establecía que solo se permitiría el acceso a documentos que comprobaran el manejo de recursos públicos en la modalidad de copia certificada, a la que le impusieron un costo de 80 pesos cada hoja. En el 76, se obligaba al solicitante a presentar su RFC o su CURP al momento de solicitar la información. Tanto la Comisión de Acceso a la Información Pública (CAIP) del estado, como el capítulo Puebla de la Asociación Mexicana del Derecho a la Información (AMEDI) habían advertido a los legisladores que dichos artículos representaban un candado a la transparencia. (Aroche Aguilar, Ernesto, 2012)

La medida implicaba que cualquier información vinculada con comprobación del gasto público solo podría obtenerse a través del pago de 80 pesos por cada hoja que contuviera el documento solicitado y además que el solicitante debería identificarse para obtener los datos, lo que es una clara violación al artículo 6° de la Constitución Federal que en la fracción III establece que: “Toda persona, sin necesidad de acreditar interés jurídico alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública”.

En realidad lo que pretendió el gobierno de Moreno Valle, igual que su antecesor, fue hacer prácticamente imposible el conocer el manejo de los recursos públicos, pese a su promesa de encabezar un gobierno transparente. La actuación de la diputada panista, Josefina Buxadé, durante la discusión de la iniciativa y su vergonzosa desaparición al momento de la votación de una propuesta presentada por el también diputado José Juan Espinosa, para disminuir el costo de las copias de 80 a 17 pesos cada una, pusieron en evidencia la intención de la administración estatal de obstaculizar el acceso a datos sobre el manejo del erario.

Es importante añadir que el gobernador y los diputados de su partido se negaron reiteradamente a modificar la Ley de Ingresos hasta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) aceptó una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Procuraduría General de la República (PGR) a petición del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) y la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información (COMAIP). Ante la

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inminente declaración de inconstitucionalidad de los dos artículos, el Ejecutivo envió una iniciativa para eliminar los candados y reducir el costo de las copias de 80 a 20 pesos.

III. Tercer round: La opacidad como política gubernamental.Propuestas:

Crear las condiciones necesarias y suficientes para que el quehacer público sea de dominio público, manteniéndose una política de puertas abiertas en la administración estatal.

Transparentar los procesos de adquisiciones y de obra pública del Gobierno del Estado.

Todas las instancias, gubernamentales o no, que sean financiadas con dinero público, tendrán que informar, de manera directa cómo manejan sus recursos.

Aunque después de la aprobación de la ley de transparencia en 2011, el gobierno del estado difundió en varios medios y con fines propagandísticos, que la nueva legislación había escalado posiciones en los rankings, en el caso de lo ocurrido en los últimos cuatro años en Puebla aplica perfectamente lo consignado en la Métrica de la Transparencia 2010 en el sentido de que la “ley es una condición necesaria, pero no suficiente y las medidas normativas no permiten inferencias sobre su aplicación y eficacia”. (CIDE, 2010)

Dicho con otras palabra, de muy poco ha servido el tener una mejor ley de transparencia que en la administración estatal anterior, ante su ineficaz aplicación y el nulo respeto por parte de los distintos sujetos obligados de la misma y, muy especialmente, de los que pertenecen al Poder Ejecutivo, entre los que se encuentran todas las secretarías y la oficina del gobernador. Lo anterior, toda vez que contrario a su promesa de “crear las condiciones para que el quehacer público sea de dominio público”, los hechos demuestran que el gobierno de Rafael Moreno Valle ha desplegado una serie de estrategias y mecanismos no solo para inhibir, sino francamente para impedir que las personas conozcan datos sobre la gestión gubernamental y, particularmente, los vinculados con el uso y manejo del presupuesto.

Así lo confirma un reporte especial elaborado por la oficina para México y Centroamérica de la organización especializada en derecho a la información Artículo 19 intitulado Transparencia, la deuda de Moreno Valle. Informe sobre la garantía del derecho de acceso a información en el estado de Puebla, en el que se afirma que: “…desde su llegada al poder, las entidades de la administración local, han implementado prácticas que inhiben el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información pública” (2015, p. s/p)

Entre las estrategias gubernamentales que han sido claramente identificadas por las diversas organizaciones, así como por periodistas usuarios de la ley y el observatorio de transparencia Con los Ojos Abiertos de la Universidad Iberoamericana Puebla y el diario digital e-consulta, y que fueron documentadas en el informe antes citado, destacan las siguientes:

1) Emitir acuerdos de reserva generales. Los acuerdos de reserva son aquellos documentos en los que los titulares de los

sujetos obligados deben fundar y motivar, es decir, expresar las razones lógicas y los argumentos jurídicos por los que clasifican determinada información pública como reservada.

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En la iniciativa aprobada en 2011, los diputados y el gobierno estatal se negaron a incorporar la figura de prueba de daño al argumentar que bastaba con fundar y motivar la clasificación de la información; lo que lo que ha ocurrido es que los sujetos obligados emiten acuerdos en los que reservan la totalidad de la información vinculada con un tema, por ejemplo, algún proyecto u obra pública y evitan aportar las pruebas de por qué la difusión de dicha información ocasionaría un daño al interés jurídico protegido. Lo anterior es una clara violación a la Constitución que en la fracción I del artículo 6° establece:

“Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información”.

El Nodo de Transparencia ha realizado entre 2012 y 2015 un ejercicio para conocer qué información han clasificado como reservada las entidades y dependencias del gobierno estatal, así como los argumentos que ha planteado para reservarla. El ejercicio, que se ha repetido en los últimos cuatro años, consistió en efectuar dos solicitudes de información a cada una de las dependencias y entidades de la administración estatal con lo que en total se hicieron 68 solicitudes. Los integrantes del Nodo pidieron: 1) La cantidad de acuerdos suscritos y 2) Una copia digitalizada de cada uno de ellos.

El último monitoreo permitió a la organización documentar que en menos de un año, entre el 3 de marzo de 2014 y el 24 de febrero de 2015, el número de acuerdos de reserva del gobierno del estado aumentó de 56 a 98.

2) Cambiar la modalidad de entrega.3) Discriminación en el acceso a información.4) Desaparición y ocultamiento de información.A partir de lo que aquí se ha analizado es posible sostener que Rafael Moreno Valle

Rosas ha incumplido la promesa de encabezar un gobierno transparente y abierto a la fiscalización externa “para que todos los poblanos estén enterados de cómo se invierte el dinero” (Gobierno Puebla, 2010)

IV round: El control del órgano garante. Dotar a la CAIP de autonomía y “entregarla a los ciudadanos”.

Durante su campaña proselitista, Moreno Valle no desaprovechó oportunidad alguna para criticar la opacidad del entonces gobernador Mario Marín Torres. Uno de los argumentos que esgrimió en más de una ocasión, fue el relativo a la nula independencia del órgano garante, la Comisión para el Acceso a la Información Pública y la Protección de Datos Personales de Puebla (CAIP).

En la plataforma electoral aparece el ofrecimiento de dotar de autonomía al órgano encargado de garantizar a las personas su derecho a acceder a información pública, pero no solo eso sino que el entonces abanderado se comprometió a que la CAIP sería un ente realmente “ciudadanizado”. Otra vez, los hechos han puesto en evidencia que el ahora

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gobernador no tenía ninguna intención de que el derecho a saber fuera realmente tutelado. Lejos de “entregar la CAIP a los ciudadanos” como ofreció, Moreno Valle ha impuesto, a través de la mayoría de su coalición en el Congreso local, a comisionados no solo cercanos a él, sino que anteriormente han sido sus colaboradores o han trabajado en el gobierno. Por si esto no fuera suficiente, todos los actuales comisionados carecen de conocimientos y experiencia en el tema, un requisito indispensable establecido en la fracción III del artículo 69 de la ley en la materia.

El informe de Artículo 19 lo resume de esta manera: “Si bien en su conformación el organismo garante siempre se ha visto cooptado por el poder estatal, lo mismo en el sexenio de Mario Marín que en la administración de Rafael Moreno Valle, el control no había llegado a los niveles que se tienen registrados desde comienzos de 2015, cuando el Congreso del estado dominado por el gobernador eligió a Gabriela Sierra Palacios, funcionaria de la Auditoría Superior del Estado de Puebla, como integrante de la CAIP.” (2015)

Gabriela Sierra se sumó a los comisionados José Luis Javier Fregoso Sánchez y Federico González Magaña, también impugnados por la sociedad civil debido a sus vínculos con el mandatario y a su nulo conocimiento en la materia. El primero trabajó como asistente de la esposa del gobernador, Martha Erika Alonso de Moreno Valle y su hijo encabezó a una organización de jóvenes que lo apoyaron en la campaña.

Por su parte, González Magaña, fue asesor electoral de Moreno Valle durante el periodo de campaña y nunca se había desempeñado en temas vinculados con la transparencia y el acceso a información pública.

El resultado de ello es una comisión “ciega, sorda y muda” frente a la sistemática violación del derecho a saber de los poblanos.

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Referencias

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