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Diagnóstico de la situación actual de los Pueblos

Indígenas amazónicos y Estrategia de Intervención

Informe Final

Junio 2012

A.G. Max DruschkeJosé Alvarado Jesús

Erick PajaresNatalia Mora

Flor Curo

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INTRODUCCIÓN

El propósito de la consultoría, cuyo Informe Final presentamos, fue poner en relieve los aspectos más importantes de la problemática de las principales poblaciones indígenas amazónicas que habitan en el área de actuación del Plan Binacional de Desarrollo Fronterizo Perú Ecuador, Capítulo Perú, con la finalidad de coadyuvar a la orientación de las inversiones peruanas en la región fronteriza, a la definición de políticas públicas sectoriales para esos ámbitos y a temas vinculados a Derechos Humanos de los pueblos indígenas de la Región Fronteriza, teniendo en cuenta la importancia que la Dirección Ejecutiva del Plan Binacional en el Perú asigna a estas poblaciones.

Para lograr este objetivo el consultor convocó a un pequeño grupo de profesionales, conocedores de la Amazonía desde distintos ángulos profesionales. El trabajo se inició en Lima, recopilando información relevante sobre el tema, llevando a cabo entrevistas con especialistas y observadores calificados de la problemática amazónica, preparando itinerarios para la visita de campo más convenientes en ahorro de tiempo y de traslados, analizando la información recogida y diseñando instrumentos para el trabajo de campo.

En términos generales, lo programado se cumplió casi en su totalidad, salvo la imposibilidad práctica de desplazamientos a algunos de los lugares más remotos y que, por otra parte, no tienen significación de primera importancia, como Cabo Pantoja o la cabecera de las cuencas de los ríos Corrientes y Tigre. Quizá el único lugar no visitado y de singular importancia son las zonas de Pebas y Caballococha en la Provincia de Mariscal Castilla, por recomendación expresa de funcionarios del Ministerio Público de Loreto y de la DINADRO en Iquitos que aconsejaban no efectuar la mencionada visita debido a la aguda inseguridad ciudadana prevaleciente actualmente en esas áreas, a causa de la expansión de cultivos de coca y al desarrollo de intensas actividades de narcotráfico.

En términos generales, también, se cumplió con realizar entrevistas y reuniones con grupos focales en cada una de las localidades visitadas.

Desde el punto de vista metodológico, se tuvieron que realizar algunos cambios en campo que permitieron una mejor adecuación del uso de los instrumentos previamente preparados al propósito central de la consultoría.

El interés manifiesto de visitar el Ecuador, para tener una versión de cómo son percibidas las poblaciones indígenas desde ese país, se cumplió a entera satisfacción del consultor, traducido en información de primera mano, relevante para el trabajo de la consultoría.

Llamó la atención de los consultores la expectativa que sobre el Plan Binacional y el Fondo Binacional existe en la región fronteriza, sobre todo en la posibilidad de complementar iniciativas y esfuerzos locales desde el punto de vista técnico y

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financiero, que permitan emprender acciones e inversiones básicas para la población y también de mayor envergadura.Estos esfuerzos que demandan complementariedad técnica y financiera son, sobre todo, aquellas actividades productivas sustentables, que pueden ser generadores del bien más escaso en toda la Amazonía indígena: los ingresos familiares.

El trabajo se ordena en cuatro grandes partes: A. Situación socioeconómica de las poblaciones amazónicas indígenas en la Región Fronteriza Perú Ecuador; B. Análisis de la información recogida; C Marco de Políticas Institucional y Normativo en Materia de Pueblos Indígenas, Medio Ambiente y Recursos Naturales; y D. Las Oportunidades, una mirada hacia el futuro.

La parte A contiene cuatro grandes temas: una conceptualización sobre el tema indígena amazónico, una información general referida al ámbito del Plan Binacional, una caracterización de las principales áreas definidas por el consultor como Unidades eco-sociales de importancia dentro del ámbito del Plan Binacional y la situación problemática de las poblaciones indígenas amazónicas de la región fronteriza Perú Ecuador. En este último, la situación problemática, se distinguen dos tipos de escenarios: los problemas manifiestos y los problemas latentes. Entre los primeros se considera aquellos que son visibles para las poblaciones y los observadores y entre los segundos, aquellos que no siendo percibidos como tales por los propios lugareños, si lo son para un observador externo.

Los primeros contienen: La inequidad/el Estado ineficiente; lo ilícito como medio eficiente para la sobrevivencia; y la concordancia virtual entre ONG, iglesias y la Cooperación Técnica Internacional (CTI) en oposición de importantes intereses del Estado nacional.

Los segundos contienen una mirada en escala de segundo orden sobre la base de los comportamientos y actitudes demostradas por los actores que concurren conspicuamente en el ámbito de actuación del Plan. En ese orden, interesan fundamentalmente: las dificultades en el intercambio de las percepciones que generan estereotipos; las percepciones sobre la realidad por parte de actores acreditados y las distorsiones que se construyen. Finalmente se destaca las relaciones peruano ecuatorianas.

La parte B expresa los resultados del análisis de la información escrita y la recogida en campo y permite comprender la proyección de las posturas sociopolíticas de los principales actores de cara al futuro. Complementa una aproximación a los conflictos, a su naturaleza, que concluye en lo que los consultores consideran la agenda actual de esta problemática.

La parte C que consigna un Marco de Políticas, Institucional y Normativo en materia de Pueblos Indígenas, Medio Ambiente y Recursos Naturales en la Amazonía, elaborado por el Dr. Erick Pajares Consultor en Derecho Internacional Ambiental y Políticas Globales

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La parte D que presenta, a juicio de los consultores, cuáles podrían ser los ejes de una estrategia de intervención del Estado en estos espacios, cuáles son las condiciones en las cuales se debe realizar esta intervención y cuáles son los problemas que debe enfrentar.

Acompañan al informe anexos en los cuales se consignan la data reunida por los consultores respecto de las poblaciones indígenas de la Región Fronteriza peruano ecuatoriana.

El presente trabajo no hubiera podido ser culminado si no fuera por el apoyo brindado por el Director Ejecutivo del Capítulo Perú del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú Ecuador, Embajador en el Servicio Diplomático Vicente Rojas y por los funcionarios del Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo, en especial a la señora Edith Alcorta.

Mención aparte merece nuestra profunda gratitud al apoyo generoso y crítico de Carlos Mora Bernasconi, Antropólogo especialista en Poblaciones indígenas amazónicas.

Asimismo, no podemos dejar de mencionar el paciente y eficiente trabajo de Mayka Mattos, quién convirtió nuestros borradores ilegibles en un texto claro y presentable; el paciente trabajo de Noelia Soto en la confección de los mapas y el generoso consejo del ecólogo y mejor amigo Jaime Alonso Llosa.

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PARTE A

I. SITUACION DE LAS POBLACIONES INDIGENAS EN LA REGIÓN FRONTERIZA PERÚ- ECUADOR

1. CONCEPTUALIZACIÓN

El concepto de indígena en el Perú ha sido largamente debatido y fundamentalmente referido a las poblaciones indígenas andinas.

El concepto mismo, en su origen, estuvo indisolublemente ligado con el proceso de la conquista española, a su vez hito importante en la historia europea que reconfiguró el escenario mundial social y político de la época. Con la conquista y el inicio de la Colonia se comenzó también un primer impulso globalizador en que la posición de dominio europeo reconfiguró los criterios valorativos sociales y culturales en las relaciones de conquistadores y conquistados y en las relaciones sociales y culturales en la sociedad colonial.

Como puede advertirse, los conceptos conquistador – conquistado son términos relacionales, uno no existe sin el otro; en otras palabras, ambos se crean en el mismo instante del encuentro de Cajamarca. En ese sentido, la Conquista no es ajena al gran impulso modernizador del siglo XVI europeo y los criterios valorativos de esta nueva época fueron aquellos que surgieron de ese encuentro. Asimismo, las consecuencias que de él se derivaron hacia el futuro, comprometen aún nuestro presente, en la medida en que la independencia sólo fue un remplazo de los titulares del poder en el Perú (de los criollos respecto de la Corona española) y no una ruptura con el poder hegemónico mundial de la época, cuyo centro era Europa.

Es pertinente añadir que en la Conquista la Iglesia Católica jugó un papel importante, legitimándolo y, posteriormente, participando activamente en el gran debate sobre la condición indígena, y en los cambios valorativos a través de la evangelización masiva; todo ello con el apoyo del poder colonial.

Desde la Conquista española, pasando por la Colonia, lo que hoy es el Perú sigue encuadrado dentro de los procesos del denominado sistema mundo capitalista. En este contexto aparece claro lo señalado antes, respecto al carácter parcial de la independencia y también las consecuencias de haber adoptado los criterios valorativos de este orden mundial hegemónico.

Entre otros, un criterio valorativo heredado desde la Conquista española es aquel referente a las valoraciones raciales de conquistadores y conquistados, que constituyó además el criterio base para la valoración del trabajo y el salario, fundamento para la plusvalía, la apropiación de los excedentes y la acumulación capitalista consecuente.

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Es en este contexto histórico que es necesario situar el origen del concepto indígena, eje del presente trabajo. No hacerlo equivaldría a trabajar con los efectos y no con sus causas y, a través de ello, eludir sine die sus verdaderas y no ilusorias soluciones.(1)

Si ello ocurría con la población indígena serrana, con mayor razón ocurría con la población de la selva amazónica. El Perú oficial y la sociedad mayor peruana consideraron siempre a la población indígena selvática como algo extraña, distinta y distante en contraste con las relaciones del Estado y Sociedad peruanos con las poblaciones andinas, fuertemente imbricadas en relaciones de dominio y subordinación, respectivamente, desde los tiempos de la conquista.

Las poblaciones indígenas amazónicas fueron siempre marginales, tanto al Imperio incaico, como a la Colonia. Esporádicos encuentros y tenues e incipientes redes de contacto al parecer existieron siempre, en el marco de relaciones distantes, tensas y en algunos casos abiertamente conflictivas ante la incursión incaica y posteriormente española.

La distancia fue tan grande con la población indígena amazónica que, recién en 1974, de manera oficial, el Gobierno peruano reconoció su existencia formal y los derechos que como peruanos les correspondía.

Es en el contexto anteriormente señalado para las poblaciones andinas, en donde su encuentro con el conquistador español, en condiciones de dominación, dio paso a una nueva configuración moderna y novísimos criterios sociales valorativos en la Colonia y en la metrópoli nacientes, la población amazónica no fue protagónica de ese hecho,(2) sino que permaneció al margen de este acontecimiento histórico fundacional de la colonialidad. Pero es necesario señalar que, por ese mismo hecho, lograron preservarse en medida importante de la impronta colonial española con todas las consecuencias que de ese hecho se derivaron.Esta original marginalidad continuó durante la República y pervive aún en el presente, en donde los esfuerzos y luchas por obtener reconocimientos reales y no sólo formales, todavía impulsan movimientos reivindicatorios por parte de los pueblos indígenas amazónicos.

Para concluir, es importante resumir lo descrito en lo siguiente:

El universo indígena peruano se diferencia fundamentalmente entre: - Los de procedencia andina, fuertemente integrados a la sociedad

peruana desde el Incanato, tres siglos de régimen colonial y casi dos siglos de República, y;

1() Para ahondar en el tema ver: Immanuel Wallerstein, El Moderno Sistema Mundial; Aníbal Quijano Colonialidad del Poder. Eurocentrismo y América Latina.2() Salvo quizás la importante rebelión de Juan Santos Atahualpa, que cerró durante casi un siglo el ingreso de españoles y luego de representantes del Perú republicano, a la Selva Central del País.

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- Los de procedencia amazónica, marginales al Imperio incaico, semi incorporados en el régimen colonial, olvidados en el régimen republicano y explotados al extremo (la época del caucho) dentro de este régimen político.

El proceso de mestizaje andino ha sido intenso desde el último cuarto del siglo XIX y durante todo el siglo XX, habiéndose acelerado de manera explosiva en la segunda mitad de éste último, al punto que en el presente se habla de manera genérica e imprecisa de las fronteras geográficas que supuestamente los contienen; en cambio, el proceso de mestizaje amazónico, si bien es fluido, aún se encuentra lejos de alcanzar los niveles del mundo andino. No obstante, son ya visibles los signos de un proceso de “cholificación” amazónico –similar al ocurrido con la población andina-(3) en los núcleos urbanos de la Amazonía, tales como Iquitos, Pucallpa, Requena, Contamana, San Lorenzo, Santa Clotilde, Intuto, Caballococha, entre otros.(4)

Los avances en el conocimiento de la organización social andina han sido intensos desde los inicios de la Conquista y, posteriormente, con el despliegue organizativo del régimen colonial y luego durante la República; en cambio, el conocimiento de las diferentes etnias que pueblan la Amazonía peruana ha sido, y lo es aún hoy, precario e insuficiente. La mayoría de las descripciones etnográficas actualmente disponibles son realizadas por extranjeros de manera directa o a través de estudios realizados en los países vecinos para los casos de etnias transfronterizas.

La información existente (demográfica, social, cultural, económica y política) del universo andino, siendo aún insuficiente y poco actualizada, es abundante en comparación con el mundo amazónico y permite el diseño de investigaciones rigurosas; mientras que la información sobre la Amazonía y las poblaciones amazónicas son escasas y fragmentadas. Esta situación impide formular hipótesis plausibles en niveles explicativos, cuando aún queda por hacer trabajo en el nivel exploratorio y descriptivo. Adicionalmente, los especialistas en el tema señalan que hay más información en el exterior que en el Perú.

Las poblaciones andinas tienen una herencia cultural milenaria agropecuaria y un desarrollo urbano endógeno, también milenario, tanto en la costa como en el Ande; mientras que las poblaciones indígenas amazónicas fueron y en cierta medida aún lo son cazadores,

3() Aunque marcadamente diferente en su volumen demográfico y en el impacto social y económico que dicho proceso encierra. 4() Habría que destacar que el proceso de la Conquista española, supuso una debacle demográfica excepcional, que debido a la transmisión de enfermedades, diezmó e incluso exterminó a etnias enteras, sobre todo en la región de la llanura amazónica, como fue el caso de las diversas etnias conformantes de la familia zaparoana, la de los omaguas y otros grupos. Ver al respecto Al Este de los Andes de Renard Casevitz, Taylor Ann Christine y Saignes TH, Abya-Yala/UPS Publicaciones, Quito 1998.

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recolectores, pescadores y con un desarrollo agrícola incipiente, precario, itinerante, doméstico y de subsistencia. Habría que agregar, no obstante, que en algunos espacios la agricultura constituye la actividad predominante y que, en los casos más promisorios, los cambios se orientan hacia la generación de opciones de desarrollo basados en una agricultura intensiva, como en los casos del arroz en el Alto Mayo, café y cacao en la selva central y en parte del Alto Marañón.

Durante el Imperio incaico y la Colonia el idioma quechua fue -aparte del español- lengua franca entre los diferentes pueblos y culturas asimiladas primero por el Imperio y luego heredadas por la Colonia; en el mundo indígena amazónico actual existen no menos de 42 lenguas y recién a partir de mediados del siglo pasado, con el establecimiento de las escuelas, la presencia del Instituto Lingüístico de Verano (ILV) y la acción de las misiones católicas, se podría hacer mención de una institucionalización del español como lengua franca.

El universo costeño-andino alcanzó niveles altos de desarrollo social y constituyó una centralidad del poder de tipo imperial, integrando pueblos con culturas e idiomas propios. También desarrolló instrumentos metalúrgicos, astronómicos, arquitectónicos y de ingeniería, notables; mientras que las diferentes etnias amazónicas nunca alcanzaron centralidad del poder en ninguna de ellas,(5) en otras palabras, sólo alcanzaron o desarrollaron una organización fuertemente familiar. Existe no obstante, en algunas etnias una institución que surge en situaciones extremas de peligro y que tiene una vida breve reducida al tiempo que dura el peligro; entre los aguarunas esta tiene el nombre de Ipaamamu que quiere decir literalmente convocatoria para matar. Este vocablo surge junto con un líder de ocasión que convoca a todos frente a un peligro común, para resolverlo, acabarlo, matarlo.(6)

En conclusión, debemos entender como población indígena amazónica a las poblaciones que habitan el espacio amazónico desde tiempo inmemorial y que, de una manera u otra, tuvieron contactos con incursiones externas y que han sobrevivido hasta nuestros días, manteniendo de manera importante su acervo cultural y conocimiento de su entorno amazónico.

Estas poblaciones pertenecen a orígenes distintos destacándose tres grandes troncos etnolingüísticos originales que después se disociaron en un número importante de familias: los arawac, los tupis guaraníes y los caribes.

5() El caso de los Omagua puede ser una excepción, por lo menos por lo descrito por cronistas, como Gaspar de Carbajal, aún cuando no existen evidencias arqueológicas que lo confirmen.6() Sin embargo, Ricardo Álvarez Lobo habla de una cultura Pan Amazónica, con importantes canales de comunicación e intercambio, no solo entre etnias, sino entre algunas de estas y el imperio incaico. Trabajos como los de Alejandro Camino y otros antropólogos demuestran fehaciente el intenso intercambio comercial entre piros e incas.

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En este contexto, la Amazonía peruana alberga trece familias lingüísticas y 42 grupos étnicos distribuidos en diferentes regiones de la Amazonía, de los cuales 21 se encuentran en la Región fronteriza peruano-ecuatoriana según la zonificación establecida por los Acuerdos de Brasilia y seis tienen características transfronterizas.

En el contexto fronterizo peruano ecuatoriano la población indígena aproximadamente es de 111,228 habitantes distribuidos en tres departamentos, ocho provincias y veintisiete distritos.

Para concluir con el enfoque conceptual del tema convocante es preciso puntualizar algunas características generales de estos pueblos indígenas amazónicos:

a) Su diversidad.- Cuando se habla de pueblos indígenas amazónicos se puede incurrir en generalizaciones que no ayudan a comprender la real situación de cada una de ellas y el peso específico demográfico, social, cultural y económico dentro del conjunto amazónico o, en nuestro caso, de la amplia región fronteriza peruano ecuatoriana.

Los criterios de diferenciación son: Las diferencias etnolingüísticas que los separan.

La ubicación de una etnia en varias cuencas diferentes, la cual le puede condicionar diferenciaciones en razón de su ubicación.

El volumen poblacional diferencial entre los diversos pueblos indígenas.

Su ubicación en el contexto amazónico, que marca la mayor o menor fluidez de los contactos con la sociedad mayor peruana o el Estado.

El avance en la institucionalización del Estado en ámbitos ocupados por los diversos pueblos indígenas, lo que conlleva la atención o no de servicios y/o demandas de la población.

La proximidad o cuasi convivencia en espacios en donde habitan otras etnias o poblaciones mestizas.

La existencia cercana o lejana de pequeñas ciudades con servicios diversos y hubs de comercialización.

La ubicación cercana a recursos naturales apreciados (minería, petróleo, madera), por ende, el potencial contacto con empresas de mediana o gran envergadura, cuyas actividades no pueden pasar inadvertidas y que de manera indirecta las afectan positiva o negativamente

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Por lo anterior, se comprenderá que existe un número considerable-mente grande de combinaciones posibles que adjudican a cada comunidad una singularidad irreductible; sin embargo, es relevante señalar que tanto su pertenecía étnica, como su ubicación geográfica específica, en una cuenca determinada, constituyen fuentes de factores condicionantes que modelan el perfil de las comunidades de una etnia. Ello es comprensible si se tiene en cuenta que, la complejidad social de un pueblo determinado, sus condicionantes históricas, sus concepciones económicas y socio políticas pueden ejercer una influencia muy fuerte, pero también los condicionantes económicos, sociales y políticos que se derivan de su ubicación geográfica.

b) La organización representativa tradicional.- Un tema de singular importancia, referido a la organización indígena amazónica, es la equívoca denominación de “comunidad”, de uso común. La definición viene de la Comunidad andina a la cual los atributos comunitarios le son propios, implantados a poblaciones indígenas amazónicas de raigambre organizativa familiar y en el contexto de desarrollos personales marcadamente individualistas. El origen preciso viene del impulso gubernamental del gobierno militar, dirigido por Juan Velasco Alvarado, que, al tiempo del reconocimiento oficial de las poblaciones indígenas amazónicas como peruanas, abrió la inscripción de ellas, agrupadas en “comunidades” para cuyo efecto éstas tenían que acreditar un nombre y una sede de la naciente comunidad. A este respecto es pertinente señalar que la labor misional de la Iglesia Católica y del ILV contribuyeron significativamente a consolidar la figura social y política de comunidad, que terminó siendo adoptada y aceptada por el conjunto de la población indígena. Más aún, la comunidad nativa amazónica, sigue siendo hoy en día un sujeto importante de derecho.

Denominarlas comunidad hace pensar con frecuencia que ellas poseen los rasgos culturales andinos y esa conclusión lleva a menudo a equívocos y problemas insalvables. Se puede decir de ellas que en el presente, después de 35 años de expedida la norma, las poblaciones indígenas amazónicas se organizan formalmente en comunidades, pero realmente todavía funcionan como clanes familiares dentro de las comunidades. Se podría decir sobre ello que las poblaciones indígenas transitan de la organización familiar a la “comunal”, aunque en la mayoría de los casos la organización familiar aún muestra mayor fuerza. Adicionalmente, es pertinente señalar que la actual denominación de Apu, para designar al Jefe de la comunidad, al parecer, tiene también raigambre andina y es de relativamente reciente adopción.

Cabe señalar que independientemente del hecho que estos pueblos no hubieran alcanzado la centralidad del poder, característica común a todas las etnias amazónicas, algunas de ellas han desarrollado espacios de concurrencia más amplios, supralocales o incluso pan étnicos, dependiendo ello de la naturaleza y urgencia de la situación convocante y

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de la capacidad de convocatoria de sus ocasionales y circunstanciales líderes.

c) La organización contemporánea.- Un tema que es pertinente describir es el que se refiere a las neo organizaciones indígenas de tipo representativo. Sobre ellas es inequívoco afirmar que su origen es también exógeno. Si las poblaciones indígenas amazónicas sólo alcanzaron a desarrollar, desde el punto de vista de la organización social, el nivel de la familia, ¿cómo es que en plazos temporales relativamente cortos las poblaciones indígenas amazónicas lograron construir verdaderas centrales de “tercer piso” como lo son AIDESEP y CONAP? La única respuesta aceptable es que no fueron los indígenas por sí solos quienes armaron estos aparatos organizativos, sino una red de personas y organizaciones externas al mundo indígena, con diversos intereses, entre los cuales, ciertamente, una voluntad de apadrinar, proteger y apoyar a las poblaciones indígenas sumidos en la pobreza y el olvido. Esta red actuó estrechamente con una capa naciente y reducida de líderes indígenas jóvenes, sin mayor experiencia y anclaje interno en ese momento.

La conformación de estas organizaciones no fue súbita, fue precedida por un conjunto de hechos, experiencias y actores diversos. Así por ejemplo, desde SINAMOS(7) se alentó la formación de organizaciones populares en diversos campos, rurales, vecinales urbanos y laborales. En el campo rural se apoyó a la conformación de Ligas Agrarias, incorporando en este grupo a las comunidades nativas de la selva; ese fue el caso de las comunidades nativas del Alto Ucayali y el Bajo Urubamba.

Por otro lado, ONG nacionales y misiones religiosas, tales como el Instituto Lingüístico de Verano -ILV- y Vecinos Mundiales, participaron activamente en la formación de federaciones locales con las poblaciones aguarunas, shipibos, yaneshas y ashaninkas. En este contexto, más allá del origen conceptual o modélico exógeno, es pertinente señalar que las federaciones y confederaciones, se convirtieron en importantes sujetos sociales y políticos, logrando interesantes espacios de interlocución con el Estado.

La experiencia de estas redes de organizaciones locales, regionales y nacionales indígenas ha sido intensa y lo sigue siendo, más aún cuando el modelo suponía, además, una conformación organizativa democrática en el contexto de un país que, teniendo como modelo el republicano democrático, aún no consigue eliminar del todo rezagos discriminatorios excluyentes, coloniales y, por lo tanto, tiene dificultades serias para constituir mecanismos, procesos y experiencias democráticas propias, independientes del modelo democrático eurocéntrico. En otras palabras, si la construcción de la democracia en el país es aún una tarea

7() Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social, controvertido organismo creado por el Gobierno Militar 1968-1975, orientado al fortalecimiento organizativo de los sectores sociales populares.

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pendiente, lo es mucho más en las organizaciones indígenas; más aún, cuando el carácter imperfecto e inconcluso de la construcción de un régimen democrático en el país condiciona negativamente en el avance de la construcción de instituciones representativas democráticas de los diferentes pueblos indígenas amazónicos.

Los pueblos indígenas amazónicos en general y, por tanto, también los que se ubican en la amplia faja peruano ecuatoriana han luchado y siguen luchando por hacer de sus organizaciones plataformas de defensa de los intereses de las poblaciones de las diferentes etnias, pero en ese propósito, al mismo tiempo que ganan en experiencia y forman nuevos liderazgos, encuentran múltiples dificultades propias de organismos de base cultural diferentes, en donde es difícil armonizar criterios y posiciones políticas.

El modelo aludido y su concreción práctica en las dos principales redes nacionales que articulan un número importante de sedes regionales y federaciones de cuenca, débilmente articulados en sus tejidos reticulares, han comenzado a perder legitimidad en los dos primeros tramos, comenzando desde la base. Las comunidades desconfían de sus federaciones y el nivel de las federaciones desconfía crecientemente de las sedes regionales y sus centrales nacionales. Esto es notorio en los casos de AIDESEP y CONAP y también del reciente intento de una tercera central la de ONDEPIP; en estos casos, su talla conspira en contra de una eficiencia organizativa, de control y de conservación de la legitimidad inicial.

La pérdida de legitimidad antes aludida incide en la creciente multiplicación de organizaciones de segundo piso y la tendencia autonomista que en la actualidad expresan las organizaciones de este nivel, respecto de las dos centrales nacionales, es un indicativo claro del deterioro creciente del modelo organizativo exógeno adscrito por las dirigencias indígenas. En este contexto no sería extraño que las organizaciones indígenas, al subdividirse, se acerquen a una fragmentación tal que los acerque a una dimensión de organización más pequeña en donde sus organizaciones de base puedan ejercer un control social más eficiente y, por esa vía, legitimar a sus instancias intermedias y a sus dirigencias. En este esquema, es posible que la composición, articulación y legitimidad de las actuales centrales nacionales (AIDESEP y CONAP) se modifique, al mismo tiempo que cambian los términos de relación con las organizaciones de segundo grado.

Otra línea de reflexión aborda el problema de la proliferación de federaciones de comunidades de cuenca, en la desproporción que existe entre las múltiples necesidades económicas de la población y las escasas oportunidades de empleo e ingreso existentes. En este enfoque, se señala que la población percibe que los dirigentes tienen acceso a recursos económicos y que, por ello, muchos jóvenes se inclinan a formar

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nuevas organizaciones, convertirse en ese acto en dirigentes para poder obtener los beneficios económicos correspondientes.

En este contexto, el caso concreto, en varias cuencas, es la división de federaciones que se disputan el control, la representación y la intermediación. Llegando incluso al surgimiento de federaciones de una sola comunidad y, también, de federaciones de poblaciones mestizas, aparentemente “indigenizadas”, con el propósito de beneficiarse de los canales de distribución de bienes y servicios destinados a las poblaciones indígenas.(8)

Dentro de esta dinámica las organizaciones oscilan entre la necesidad de fortalecer la unidad para defender mejor sus intereses frente al Estado y tendencias disruptivas que surgen de las variadas diferencias que los separan. Así, si bien es cierto que en el primer nivel de base surgen desacuerdos y celos con las dirigencias de segundo piso, también lo es que las comunidades no se atreven a separarse de estas instancias, porque después de todo les prestan, en alguna medida, protección y seguridad. Igual sucede con las relaciones entre las organizaciones de segundo nivel y el de las confederaciones nacionales. En esta tensión entre la necesidad de unidad y las tendencias disruptivas sucede –sobre todo en el segundo nivel, el de las federaciones regionales o de cuenca- que se producen escisiones que dan curso a nuevas federaciones de cuenca o regionales. Pongamos como ejemplo lo sucedido en el mundo jíbaro.

En el año 1977 se creó el Consejo Aguaruna Huambisa CAH que reunía a todas las comunidades aguarunas y huambisas de lo que ahora es la Provincia de Condorcanqui, con el tiempo el CAH fue perdiendo peso y emergió un conjunto amplio de organizaciones de cuenca: FECONARIN (río Nieva), FECORSAH (río Santiago), ODECOFROC (río Cenepa), OCCAAM ( Alto Marañón).

Otro ejemplo es el de los Achuar de la actual Provincia de Datem. Originalmente sólo existía ORACH, creado en los años ’80 con el apoyo del Instituto Lingüístico de Verano ILV; posteriormente por iniciativa del sacerdote ítaloecuatoriano católico Luis Bolla, se crea ATI y posteriormente de ATI se separan los Achuar de los ríos Situche y Anaz y forman OSHAM, la cual – por diferencias acerca del acceso a beneficios ofrecidos por la empresa petrolera Occidental Petroleum Corporation – se

8() Es preciso indicar a este respecto, que existen diferentes líneas de apoyo a las comunidades nativas amazónicas por parte de organismos no gubernamentales para la titulación de sus tierras, atención en salud y educación, desarrollo de proyectos productivos, apoyo organizacional, entre muchas otras a las que poblaciones mestizas del mismo grado de postergación no pueden acceder. Otro aspecto es la modalidad de titulación de territorios bajo los arreglos legales para comunidades nativas que les otorga extensiones mucho mayores y acceso al bosque, lo que no aplica para la titulación de comunidades campesinas. Por estos estímulos, no es poco frecuente que comunidades de colonos “descubren” y reivindican sus “raíces” indígenas para después solicitar su re-titulación como comunidades nativas; los tramites y costos que eso implica son sufragados en algunos casos por habilitadores de madera que tienen arreglos previos con la comunidad para poder, posteriormente, disponer de los recursos maderables dentro del espacio titulado como nativo.

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subdivide nuevamente y surgen FASAM y AIM, la última conformada por una sola comunidad, Unkun, del Situche.

2. INFORMACION GENERAL

La parte amazónica peruana de la Región Fronteriza peruano ecuatoriana, es habitada por veintiún grupos étnicos, seis de los cuales transfronterizos. Es un vasto espacio en donde habitan alrededor de 111,228 indígenas, de un total poblacional, en esos mismos espacios, de aproximadamente 437,195 personas; es decir, la población indígena en esos espacios representa el 25.4% de la población total del área. Estas poblaciones se distribuyen en 762 comunidades nativas o centros poblados indígenas, que comprenden aproximadamente, 22,978 viviendas.

Las áreas en donde habitan mayoritariamente las poblaciones indígenas, son al mismo tiempo consideradas entre las más pobres del país, de acuerdo a los múltiples mapas de pobreza existentes y, en términos generales, se reconoce que, casi en su totalidad, estas poblaciones se consideran excluidas en la percepción de ellos mismos y, ciertamente, por parte del resto de la población peruana.

Así, en los 762 asentamientos humanos (comunidades y aldeas) existentes, solo en 225 existe centros de educación inicial; 573 tienen escuela primaria, 92 secundaria y sólo existen 5 centros de educación superior. Es pertinente señalar que en un porcentaje alto los centros primarios son unidocentes y multigrado.

El caso de la salud es aún más dramático, en los 762 asentamientos humanos sólo existen 124 puestos de salud y 5 centros de salud. (9)

En el caso del sistema de Registro Civil, sólo el 87% cuenta con partida de nacimiento, un 12% no ha sido registrado y el 1% ni siquiera especifica.

En lo que se refiere al Documento Nacional de Identidad- DNI- sólo el 43.16% mayores de 18 % lo posee.

En cuanto al alumbrado eléctrico por red pública, sólo un 8% cuenta con este servicio, mientras un 82% no dispone de esta fuente de energía y un 10% no especifica.

En lo que concierne a la disponibilidad de agua solo el 4% cuenta con agua potable, abastecida ya sea por la red pública dentro o fuera de la vivienda o por pilón de uso público; mientras que un 62% se abastece de fuentes

9() El Puesto de Salud es el primer nivel de atención de salud, las mismas que desarrollan actividades de atención integral de salud de baja complejidad, con énfasis en los aspectos preventivo-promocionales: Dependiendo del nivel del Puesto de Salud puede estar a cargo de un médico o enfermera o de un técnico en enfermería o un técnico sanitario. Los Centros de salud son establecimientos que brindan atención integral de salud en sus componentes de prevención, promoción y recuperación

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naturales como ríos y manantiales; un 19% cuenta con pozos y un 5% no especifica.

Con relación a instalaciones de desagüe, sólo el 0.2% cuenta con servicios por red pública, un 09 dispone de pozo séptico, un 44% utiliza letrina, un 6,4 recurre al río u acequias y un 38.9 % no cuenta con ningún servicio, mientras que un 9.7% no especifica.

Finalmente, en lo que se refiere a la fuente de energía que utilizan para cocinar, el 88% emplea leña como combustible, un 2% hace uso de gas, kerosene o bosta y 9% no especifica.(10)

(Para mayor información de detalle ver Anexo 1).

3. ESTADO DE LA SITUACION POR ÁREAS ESPECÍFICAS.

La configuración política del amplio espacio amazónico peruano ha seguido diversos patrones que han llegado a los siguientes resultados:

Existen departamentos mayoritariamente serranos que incluyen espacios amazónicos, son los casos de los departamentos de Puno, Cuzco, Ayacucho, Junín, Pasco, Cajamarca y Huánuco.

Existen departamentos enteramente amazónicos: Loreto, Madre de Dios y Ucayali.

Existen departamentos mayoritariamente amazónicos que comprenden espacios serranos como San Martín.

En lo que respecta a la región fronteriza Perú Ecuador, el ordenamiento de los espacios orientados a hacer fluidos y eficientes los flujos informativos y de gestión, se hace muy difícil de establecer si se tiene en cuenta que:

Aparte de los dos únicos departamentos de costa considerados en su totalidad dentro del ámbito de actuación del Plan Binacional Perú Ecuador (Piura y Tumbes), los demás departamentos de selva considerados en dicho ámbito, lo son solamente de manera parcial;

Así, los departamentos serranos con áreas amazónicas (Amazonas y Cajamarca) son considerados solamente en sus espacios amazónicos (San Ignacio y Jaén) y no en los serranos;

El departamento totalmente selvático amazónico (Loreto) es considerado en todos aquellos espacios políticos (en el nivel distrital) situados en el norte del

10() Fuente: INEI – Censo Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda.

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eje Marañón Amazonas; y, por tanto solo comprenden de manera parcial a las provincias de Datem, Loreto, Maynas y Ramón Castilla.Por las razones antes expuestas se consideraron para el trabajo de campo varias Unidades de Análisis con el propósito de facilitar el acceso, el tiempo de recorrido, los costos de transporte, buscando la ponderación de dichos criterios; buscando además, ensayar el establecimiento de algunas áreas relativamente cercanas desde el punto de vista de su configuración geográfica y, a la vez, su caracterización desde el punto de vista económico, social y político.

Esta búsqueda, sin embargo no concluyó con éxito, porque la disimilitud de los espacios geográficos, desde el punto de vista de su interconectividad, de la historia de poblamientos de origen andino relativamente reciente (cincuenta años o menos), de la cercanía y de las facilidades para acceder a las grandes vías de comunicación fluvial, entre otros factores, no permite una delimitación eficiente del espacio para atender a las poblaciones indígenas de la Región fronteriza Perú Ecuador.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores se ha consignado un ordenamiento en función de la importancia de cada etnia en razón a su volumen poblacional. De esa manera consideramos a las provincias de Condorcanqui y Datem, como las más característicamente indígenas, desde el punto de vista del número absoluto de habitantes, de la proporción mayor de población nativa versus población mestiza de origen andino o costeño. Posteriormente, damos cuenta de la situación de cada uno de los distritos comprendidos en la Región fronteriza. (Ver a este respecto el Anexo 2 donde se consigna información por cada distrito).

4. SITUACION PROBLEMÁTICA

a) Problemas manifiestos.- Debe entenderse como problemas manifiestos aquellos que son conscientemente percibidos y que son explícitamente expresados. En el contexto del presente trabajo los problemas manifiestos más relevantes son:

i. La Inequidad.- La inequidad es un concepto que alude, en su acepción más común, a la desigualdad. En esta acepción, de aceptación universal, hace referencia a una diferencia tal, que hiere la conciencia de fraternidad humana. Se emparenta con el concepto de justicia, en el sentido que la inequidad no es aceptable porque social, económica y políticamente no es justa. Una segunda, acepción, puesta en boga hace veinte años en América Latina por la Comisión Económica para America Latina –CEPAL- e

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impulsada por Fernando Fajnzylber,(11) señala que la equidad en América Latina no es una meta del desarrollo, sino la condición para poder competir en la actualidad en los mercados internacionales. En otras palabras, que si América Latina quiere competir con éxito en la nueva realidad mundial, tiene que superar la inequidad y alcanzar la equidad como condición previa. Ello obliga, ciertamente, a mirar en grande y lejos y no dejar al azar del mercado el futuro como país, además de solucionar en tiempos breves las expresiones más escandalosas de la inequidad, tanto por razones de justicia como para competir con éxito en los mercados internacionales y por esa vía, consolidar el desarrollo.

Operativizando el concepto, ello quiere decir que América Latina debe en plazos cortos resolver sus problemas de inequidad en educación de manera de lograr, en plazos breves, cualidades y competencias imprescindibles de los estudiantes técnicos y profesionales para competir, resolver problemas de salud que den soporte a los esfuerzos de educación, dotar de servicios de energía que hagan viable servicios de calidad en educación y, en general, en condiciones mínimas aceptables en servicios que sostengan este gran esfuerzo nacional.(12)

Esto significa, que se debería de manera urgente solucionar las brechas existentes en la sociedad nacional, superando definitivamente las exclusiones.

Al respecto Arturo Montenegro, señala respecto al mencionado documento: “en primer lugar se planteaba nuevamente la inserción de América Latina en la economía internacional. Si en los años cincuenta la respuesta era la industrialización hacia adentro, en los noventa fue la competitividad internacional; señalando un cambio fundamental, pues mientras antes se postulaba el desarrollo hacia adentro hoy se tomaba el concepto de competitividad para aprovechar las oportunidades de la economía internacional; segundo, la difusión del progreso técnico continuaba siendo una propuesta central de la CEPAL; tercero, la equidad se reiteraba como una preocupación de la CEPAL, dado el carácter concentrador y excluyente del desarrollo latinoamericano. En este mismo punto, señala el documento, quedó atrás el enfoque que separaba el tema de la justicia social del crecimiento económico: por ejemplo, el acceso equitativo a la educación se presentaba como un elemento igualitario y como factor contribuyente al crecimiento económico; cuarto se continuó impulsando la idea de la integración económica y quinto, realza la importancia del Estado y de las políticas públicas”

11() CEPAL Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa (LC/G.161-P) Santiago de Chile , 199012 Arturo Montenegro. El debate sobre la economía del desarrollo. Guatemala. – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2009

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ii. Lo ilícito como el medio más eficiente para la sobrevivencia.- Una de las hipótesis de trabajo de la presente consultoría consistía en la identificación y descripción de un grupo de personas que se distinguen de las demás por haber introducido en su estrategia de vida una innovación que les permitiera generar réditos en cantidades satisfactorias.

En este contexto, sin embargo, pronto apareció un patrón inquietante: A la hora de indagar acerca de los rubros promisorios que este grupo de innovadores podría haber identificado, apareció el fenómeno que, ante la escasez de oportunidades lícitas, muchos de aquellos, indígenas y mestizos, pero en su gran mayoría jóvenes, que están en la búsqueda de respuestas acerca de una posibilidad para generar ingresos en rubros no tradicionales, como la caza, la pesca y la recolección, se encuentran con una oferta de actividades ilícitas, como el aprovechamiento no regulado de los recursos madereros, el lavado de oro ilegal y toda aquella prestación de servicios, relacionados con los cultivos ilegales.

Sin duda la regulación, supervisión y/o erradicación de dichas actividades corresponde a los distintos sectores competentes del Gobierno nacional y supranacional y cierto es también, que su presencia en el ámbito de intervención del Plan Binacional todavía no es de carácter predominante; sin embargo, aquellas actividades que se desarrollan al margen de la ley constituyen parte de las condiciones para la intervención del Plan Binacional en el campo y merecen la debida atención sobre su potencial desenvolvimiento, en el futuro, que puede afectar las acciones coadyuvantes a un desarrollo sostenible que el Plan Binacional pueda gatillar. Es por ello, que se considera válido dedicarles un capitulo que resuma las características y alcances de estos emprendimientos indebidos.

La tala IlegalEl tema del aprovechamiento ilegal de los recursos maderables y no maderables del bosque ha sido tema de la discusión nacional a lo largo de muchos años y tanto la Ley Forestal N° 27308, promulgada en el 2000, como la nueva Ley N° 29763 del 21 de Julio del año 2011 recogen y tratan esta problemática. Como es sabido, hasta ahora la novel Ley Forestal y de Fauna Silvestre, 10 meses después de su aprobación, no cuenta con el reglamento respectivo, por lo que sigue en vigencia la 27308, la cual fue inicialmente derogada por el DL 1090, el mismo que gatilló los terribles sucesos de Bagua en el año 2009; en plena crisis el Decreto Legislativo fue derogado de la misma manera y nuevamente cobró vigencia la Ley 27308. La Ley 29763 incorpora, además, las exigencias de la implementación del TLC

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con los Estados Unidos; términos que incluyen los conceptos del manejo comunal de los recursos del bosque y que recogen las particularidades del acceso al recurso por parte de las poblaciones indígenas.

Históricamente, la extracción maderera ha sido una actividad característica de la Amazonía peruana desde inicios del siglo XX, dicha actividad ha experimentado un notable incremento, acelerándose la dinámica de extracción y explotación de la madera. En la medida en que los recursos naturales se van agotando, la industria maderera rápidamente se traslada hacia otras regiones. El proceso se inició en el Perú durante los años sesenta en las cuencas del Bajo Urubamba y el Alto Ucayali, extendiéndose durante los años ochenta y noventa esencialmente a las partes altas de estas cuencas, en Madre de Dios y Loreto.

La tala y comercio ilegal de maderas – desde siempre asociado a la actividad de extracción maderera como tal - se encuentra en casi toda la Amazonía Peruana, concentrándose en áreas críticas donde están los recursos valiosos y zonas vulnerables por la falta de control e inaccesibilidad. El tráfico de maderas se lleva a cabo a través de corredores económicos vinculados a las principales vías de comunicación. Los flujos de comercio de la madera ilegal se encuentran determinados por los principales centros de demanda de maderas, cuyos productos son destinados a abastecer tanto a los parques industriales de transformación primaria y secundaria nacional como a la demanda del mercado internacional.

El tráfico de maderas y la sobre explotación ilícita de los bosques afecta de manera crítica la institucionalidad forestal y el principio de autoridad del Estado Peruano, la sostenibilidad económica de las Concesiones Forestales, así como los procesos de formalización del sector e implementación de las leyes forestales. La tala y comercio ilegal de productos maderables desalienta la inversión privada en Planes de Manejo, genera serios impactos ambientales y sociales, produce evasión de impuestos y financia una intrincada red de actores sociales y políticos involucrados en actividades de corrupción y otros ilícitos asociados.

Durante los últimos 40 años, el desarrollo del sector forestal en el Perú ha sido precario; en parte, debido a la inadecuada implementación de la antigua Ley Forestal N° 21147, hecho que, en asociación con la existencia de un sistema de administración de los recursos forestales limitado y vulnerable a la corrupción, y la presencia de un sector industrial especulador y oportunista, contribuyeron a la institucionalización de un régimen de sobre-explotación no planificada de los recursos forestales del país en

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detrimento de las poblaciones humanas que viven en los bosques y del país mismo.

Descremados los bosques accesibles de Selva Central, Ucayali, Iquitos, Huánuco y San Martín, y frente al incremento de la demanda de Caoba en el nivel internacional, los grupos industriales se trasladaron a Madre de Dios, región que pese a las continuas invasiones de extractores informales, aún se cuenta entre las áreas con las mayores extensiones de bosques tropicales primarios y de mayor riqueza en biodiversidad del mundo.

El otorgamiento de contratos forestales ilegales en Madre de Dios sobre una superficie de aproximadamente 100,000 Ha no autorizadas para extracción forestal probablemente marcó el inicio de una serie de conflictos e irregularidades surgidas con relación al aprovechamiento de los recursos forestales maderables. Conflictos que a la fecha no encuentran solución definitiva, y que han significado la pérdida de vidas humanas, en muchos casos desconocidas, como consecuencia de actos de violencia en el interior de los bosques; una latente amenaza a la sobrevivencia de poblaciones nativas en aislamiento voluntario; la pérdida de recursos forestales sustraídos del patrimonio nacional; la comisión de delitos contra la propiedad pública y privada y contra la seguridad ciudadana; la manipulación política y económica de los sectores industriales de la madera; la desintegración social de la región amazónica; la asociación perjudicial de la actividad maderera ilegal a otros ilícitos como el narcotráfico y financiamiento a grupos subversivos, y la agravante amenaza a la paz y el desarrollo de los pueblos amazónicos.

La informalidad reinante en las etapas de aprovechamiento y transformación primaria de la madera, institucionalizó un sistema de trabajo basado en la habilitación y endeudamiento permanente de los habilitados. Las ganancias del sector industrial tradicional se sustentan en la explotación de los habilitados (pequeños madereros y nativos), y la extracción ilegal de la madera en tierras del Estado, Bosques de Comunidades Nativas y Áreas Naturales Protegidas.

Si bien es cierto que el entender más generalizado es que las poblaciones indígenas constituyen actores que asumen fundamentalmente los pasivos de estos procesos, también tiene fundamentos el argumento que las comunidades nativas siempre han colaborado con el descreme de sus propios bosques, sin que este “negocio” – sin rastros de ser justo – haya producido beneficios tangibles, ni sostenibles para ellos. Al momento de entrar en el tránsito a la modernidad y la asociada oferta de

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bienes y servicios, se observa que en zonas indígenas la presión sobre los recursos naturales del bosque se incrementó insosteniblemente, a tal extremo que ahora en muchos casos los “guardianes del bosque” se convirtieron en agresivos explotadores. Hoy existen en muchas cuencas amazónicas, pobladas por diferentes etnias, zonas que carecen de animales de caza, recursos pesqueros o arboles maderables de valor comercial.

Sin embargo, el presente tema resulta demasiado amplio para ser ventilado en el marco de la presente consultoría; para mayores consultas se recomienda la revisión del documento: “Naturaleza, Conservación y Desarrollo” 2004. Determinación y Análisis del Flujo de Madera Ilegal. En apoyo al INRENA. IRG/STEM-TAM, USAID/Perú. Lima, Perú.

La minería informalLa minería artesanal es una actividad que involucra a no menos de cien mil peruanos, que realizan actividades en zonas inhóspitas del territorio nacional, incluyendo prácticamente todas las cuencas fluviales de la Amazonía.Por un lado, la explotación minera de oro aluvial ocasiona diversos problemas ambientales, entre ellos: alteración del paisaje, deforestación, degradación del suelo, colmatación de sedimentos en los cauces de ríos y lagunas, acumulación de fangos en el suelo, deterioro de la calidad del agua superficial (ríos y quebradas), desaparición de flora y fauna acuática, emisión de ruidos, contaminación por hidrocarburos y contaminación por residuos sólidos.

Por otro lado, los conflictos de carácter social, generados por las actividades mineras, han crecido de forma exponencial en los últimos años: los conflictos ocurren principalmente entre mineros y comunidades nativas; mineros y colonos campesinos; mineros y concesionarios forestales; mineros y castañeros; mineros y empresas de turismo; y mineros y funcionarios del Estado por afectación de áreas protegidas. La mayor parte de los mineros que inician esta actividad en una zona determinada, son foráneos, de origen andino y expresan que están de paso por la zona, debido a lo cual no hacen muchos esfuerzos por conservar el ambiente o los recursos naturales de la zona. Se calcula que la minería aurífera ha degradado más de 18,000 ha de bosques y ecosistemas ribereños, y ha contaminado con mercurio y otros tóxicos numerosas cuencas. Asimismo, da lugar al crecimiento de centros poblados sin planificación y sin acceso a los servicios básicos para sus habitantes.

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En este contexto, las comunidades nativas amazónicas son las más amenazadas por el mercurio bioacumulado en peces y otros organismos acuáticos. Debido a las condiciones favorables en la Amazonía para los procesos de metilización, bioacumulación, biomagnificación, y el alto consumo per cápita de pescado, esta vía se convierte en la principal fuente de intoxicación de las personas con mercurio.

Debido a la dependencia del pescado para su dieta diaria, las poblaciones indígenas llegan a consumir de 6 a 10 veces más de la ingesta de mercurio señalada como límite por la OMS (OMS, 2003). Los riesgos de rápida contaminación con mercurio de personas en zonas de extracción aurífera a través del pescado se muestran en lo ocurrido en el río Nanay, Loreto, hace una década: entre 2 y 4 dragas operaron de forma intermitente en este río entre 1998 y el 2002. Al respecto, diversos estudios realizados por el Ministerio de Salud –DIGESA- revelaron los altos niveles de contaminación con mercurio en la población de la zona pese a que las concentraciones del metal en el agua y en sedimentos no sobrepasaban los máximos permisibles en la mayoría de las muestras: por ejemplo, de las 94.12 % de las personas estudiadas presentaron valores de mercurio en la orina por encima del límite máximo permisible establecido por la OMS (0.5 μg/l); respecto al cabello, 30.49 % de las muestras sobrepasaron el límite máximo permisible (2 μg/g). Las mayores concentraciones de mercurio se encontraron en las comunidades más cercanas a la zona de operación de las dragas: en la comunidad de Puca Urco, donde algunas personas presentaban niveles de contaminación hasta 20 veces superiores a los máximos permisibles

Si bien es cierto que el presente estudio privilegia, por la direccionalidad del análisis, las lecturas acerca de la afectación de los pueblos indígenas, resulta aconsejable señalar también que no son únicamente las poblaciones rurales los afectados por las prácticas nocivas de la explotación minera ilegal. En dicho contexto, los consultores sugieren tomar en cuenta que muchos ríos contaminados, abastecen del líquido elemento a las plantas de tratamiento de agua potable locales, como es el caso de la ciudad de Iquitos que capta el agua para su posterior potabilización del río Nanay. De esta forma, son objeto de grave contaminación por efecto de miles de litros de mercurio y otros desechos químicos, arrojados por dragas del mismo tipo de las que están siendo erradicadas de los ríos de Madre de Dios.

A diferencia de Madre de Dios, donde las dragas operan de manera clandestina, sin ninguna autorización, en Loreto, un importante número de dragas lo hacen con autorización; todas las

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autorizaciones, extendidas por las autoridades, se refieren a extracción de material de “acarreo” o de construcción para el uso de la construcción de viviendas, que es la pantalla con la que realizan su actividad ilegal de extracción de oro y de contaminación de los ríos de Loreto.Según una denuncia hecha por el ex congresista Róger Nájar Kokally, solo en el río Nanay, las dragas arrojarían mensualmente aproximadamente 11,500 litros de mercurio al mes, en el procesamiento de sedimentos fluviales con la finalidad de extraer oro.

Nájar explicó que esta cifra es el resultado de una operación en la que se tiene en cuenta que cada una utiliza 24 litros de mercurio al mes y 288 litros de mercurio al año, de los cuáles 115 litros mensuales (40%) son arrojados al cauce del río Nanay.

Tomando en cuenta que el río Nanay es la única fuente de aprovisionamiento de agua potable de Iquitos, éste viene recibiendo desde hace más de 20 años, fecha que se inició el ingreso de dragas a su curso, un total 115, 230 litros anuales del letal mercurio.

Este escenario se replica por acción de numerosas dragas que sobrepasarían al centenar, en los ríos Napo, Curaray, Itaya, Mazán, Chambira, y los ríos fronterizos Putumayo y Yavarí, entre otros, donde por acción de los letales contaminantes, la flora y fauna, en particular la fluvial, conformada por variadas especies de peces y quelonios, se encuentran afectados.

La otra fuente de contaminación de los ecosistemas fluviales es la remoción de los sedimentos; para obtener dos gramos de oro, deben removerse un metro cúbico de sedimentos, por lo que se estima que solo en la cuenca del Nanay, las dragas remueven mensualmente 96,000 m3.

En el plano regulatorio-jurídico, el Gobierno avanzó durante los meses pasados estableciendo condiciones a esta actividad, formalizar aquellas unidades productivas que no operan en áreas excluidas y buscar la erradicación de aquellas que infringen la legislación que regula la actividad; ello se produjo debido, fundamentalmente, a la gran presión que significó la toma de conciencia de la gravedad de la situación en Madre de Dios que cobró una marcada notoriedad en la discusión nacional. Los primeros intentos en esta dirección datan de los comienzos del año 2002, con la publicación de la Ley Nº 27651- “Ley de formalización y promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal” y, posteriormente, su respectivo reglamento -D.S. 013-

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2002-E.M; ahora último la legislación fue complementada con los DL 1100 y 1103 y con el DS 006-2012 ME.

Como ya se explicó, las poblaciones indígenas son las directamente afectadas por las consecuencias de la contaminación resultante de la minería artesanal; no obstante, también es cierto que participan activamente en el proceso extractivo, asociándose en algunos casos con inversionistas foráneos que habilitan a los interesados con maquinaria de tecnología básica e insumos. Llama la atención, en este contexto, que para el caso del río Cenepa, por ejemplo, algunas organizaciones indígenas importantes de la cuenca se oponen activamente al inicio de las actividades de una empresa minera formal que cuenta con todas las formalidades en regla que la ley le exige; sin embargo promueven internamente el aprovechamiento artesanal de los depósitos aluviales de oro en la zona. Respecto a esta situación, faltan estudios más detallados en relación con el grado de involucramiento, como vector activo, de la población nativa en dichos procesos; de lo que no cabe duda es la afectación negativa y en forma pasiva, de aquellos que viven aguas abajo de estas actividades artesanales y sin supervisión.

Los cultivos ilícitosPara poder entender la importancia y el rol de lo que comúnmente se denomina Tráfico Ilícito de Drogas – TID en el contexto de la presente consultoría, con enfoque en las condiciones de vida de las poblaciones indígenas, resulta útil recordar que el conjunto de actividades relacionadas con la producción de la cocaína comprenden: el tránsito, el trasteo, la siembra, las labores de manejo de las plantaciones, la cosecha, el acopio y la elaboración en sus distintas etapas. Quiere decir que las poblaciones que habitan zonas aledañas a plantaciones y/o operaciones cocaleras habitualmente están involucradas solo en partes del proceso y, tal como lo expusimos en la parte introductoria de éste capítulo, la participación en dichas actividades corresponde en muchos casos a la ausencia de una oferta de oportunidades lícitas rentables.

Sin embargo, no se puede enfocar el tema de los cultivos ilícitos en la Amazonía nor-oriental, sin repasar brevemente la situación general, relacionada con dichas actividades; como no puede ser de otra forma, dadas las condiciones del TID – ilícito y clandestino - los números indicados a continuación son estimaciones; los valores indicados son en US dólares(13):

El mercado mundial de las drogas ilícitas mueve anualmente

13() “Visión y lineamientos para la formulación de la Estrategia Nacional de lucha contra las Drogas 2012-2016”, exposición DEVIDA 2012 y “Estrategia Nacional de lucha contra las Drogas 2012 – 2016”, presentación PCM 2012

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aproximadamente 340,000 millones; la participación del mercado mundial de la cocaína, propiamente dicho, es de 73,000 millones.El valor comercial de la producción peruana a la hora de llegar a los consumidores finales en el extranjero equivale al 39%, resultando en 28,500 millones.El valor de la cocaína producida en el Perú, antes de salir del país es de 1,300 millones, 22 veces menor que al valor en el destino final.

En relación con los beneficios que reciben los cultivadores de la coca, que en el Perú suman aproximadamente 180,000 familias, se calcula que ascienden a 350 millones de dólares, resultando en un ingreso familiar de un poco menos que 2,000 dólares por año o unos 165 dólares por mes.

Referente a la cuantificación del volumen producido se estima que son unos 130,000 tn/año de hoja de coca, de los cuales apenas 9 mil toneladas corresponden a plantaciones legales.

Para poder entender la dinámica de la expansión del hectareaje para este cultivo mencionamos que al año 2000 se manejaban registros de aproximadamente 30,000 ha; entre los años 2000 y 2010 se erradicaron oficialmente unas 100,000 ha; sin embargo, al año 2010 la superficie bajo cultivo de coca se estimó en 61,200 hectáreas, es decir, a pesar de los esfuerzos de la erradicación y de las políticas del desarrollo alternativo, el hectareaje de plantaciones de coca se duplicó en los últimos 10 años.

Otro aspecto importante es el impacto que tiene esta actividad ilegal en lo se refiere al lavado de activos, que no solamente preocupa por el hecho en sí de la “desaparición” de los beneficios ilegalmente obtenidos, sino por el efecto que esta competencia desleal tiene en las estructuras de los emprendimientos lícitos, los cuales tienen que competir en una asimetría económica prohibitiva.

En relación a los números, DEVIDA consolida un monto de 5,481 millones de dólares “lavados” entre los años 2003 y 2011 con una importante participación de 4,455 millones correspondientes a los resultantes del negocio ilícito de drogas.

En calidad de un balance de la estrategia nacional de lucha contra las drogas entre los años 2007 – 2011 se puede contrastar los siguientes objetivos con los resultados obtenidos de la siguiente manera:

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- Objetivo 1: Reducir en 40% la superficie de cultivo de coca (2006: 52,000 Has.) Resultado 1: Aumentó en 18% (2010: 61,200 Has.)

- Objetivo 2: Incrementar a 40% el decomiso de drogas. Resultado 2: Se mantuvo en 7%

- Objetivo 3: Incrementar a 25% el decomiso de insumos químicos usados ilícitamente. Resultado 3: Se mantuvo en 2%

- Objetivo 4: Lograr la incautación del 20% de los fondos provenientes del lavado de activos. Resultado 4: Escasos procesos judicializados

- Objetivo 5: Aumentar en 40% la cobertura de beneficiarios del Desarrollo Alternativo. Resultado 5: Resultados positivos en la región de San Martín.

- Objetivo 6: Crear un Sistema Nacional de Prevención del consumo de drogas. Resultado 6: No se ha operativizado.

- Objetivo 7: Incrementar en 50% la atención de personas con dependencia al alcohol y otras drogas. Resultado 7: No existe Línea de Base

La situación en Amazonas y LoretoSi bien es cierto que la presencia de plantaciones ilícitas en selva baja, distinta a las zonas tradicionales del TID, como el VRAE y otros, no es de los últimos tiempos, también es cierto que las reacciones de este negocio ilegal ante diferente tipo de presiones son descritos por los expertos como el “fenómeno globo”, en alusión a que un aumento de acciones de interdicción y erradicación en una zona, inmediatamente es compensada por la ampliación de los cultivos en otras áreas. Esta observación es válida para escenarios transfronterizos, por ejemplo entre Colombia y el Perú, como también dentro del mismo país. Es en este contexto que el incremento de la lucha contra dicha actividad en las zonas ya conocidas, puede haber gatillado el traslado a otros espacios, menos controlables, como la selva baja.

Ante estas aseveraciones normalmente se argumentaba que la planta de la coca no se adecuaba bien a las condiciones climáticas y de suelos en la Amazonía occidental, sin embargo hoy existen variedades como la “Ipadú” que llegan a contener 6 % de alcaloides en hoja seca al 14 % de humedad restante, por lo

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que las limitaciones ecosistémicas ya no significan condicionantes para el cultivo.

En el mismo orden de cosas se observa que han aumentado las actividades relacionadas con el proceso integral del TID; mientras que en los años ’80 en Loreto se observaba el tránsito, trasteo, acopio y el lavado de activos, durante los año ’90 se agregó la siembra en selva baja y a partir del año 2000 la elaboración de pasta básica.

De un informe elaborado por el mismo Gobierno Regional se desprende las siguientes apreciaciones en relación a la dinámica del TID en Loreto:- El programa de lucha contra el tráfico de drogas (TIC) de la

ONU ha estimado para la región Loreto 3,250 ha de cultivos de hoja de coca, en el año 2010.

- El especialista en temas de drogas, Jaime Antezana, señala que el cultivo ilegal de hoja de coca en la región Loreto se incrementa a una tasa de 100% anualmente. (efecto globo)

- Funcionarios de la dirección regional de agricultura del GORE-Loreto han estimado, luego de un trabajo de campo realizado en el Bajo Amazonas (prov. Mariscal Ramón Castilla) que existen aproximadamente 25,000 ha de cultivos ilícitos, solamente en dicha provincia.

- La desforestación de los bosques por el incremento de los cultivos ilegales de plantas de coca se ha incrementado exponencialmente en la última década, las que colisionan con los programas de desarrollo económico que propugna el Gobierno Regional de Loreto.

- La contaminación de las quebradas y los ríos, donde se encuentran los laboratorios clandestinos de elaboración de droga, ya que los desechos químicos son vertidos en ellas, está trayendo consigo un grave daño al sistema ecológico de la Amazonía.

- La proliferación de cultivos ilegales de hoja de coca ha diezmado los cultivos tradicionales en las cuencas de los ríos Amazonas, Putumayo, Napo, Mazan, etc.

- Los pueblos asentados en las cuenca de los ríos del Bajo Amazonas, el Putumayo, el Napo, el Mazán, el Ucayali, el Alto Marañón, tienen una economía basada en la hoja de coca, ya que les pagan s/. 50.00 soles el jornal por cosechar hoja de coca.

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- Como consecuencia de ello, en la región Loreto existen en la actualidad zonas cocaleras plenamente identificadas: Lagunas, río Corrientes, río Tigre, río Mazan, río Napo, río Putumayo (cuenca alta y baja), Pevas, Yacarte, Atamari, Pancho Cocha, Ramón Castilla, San Pablo-Alto Monte, río Maniti, y otros, de las cuales no existen registros oficiales y/o están en etapas tempranas del involucramiento, como en el caso del río Morona.

- El diagnóstico del GORE-Loreto concluye con las siguientes recomendaciones:

- Que se considere para el periodo 2012 en la región Loreto, el proyecto de erradicación y sustitución de cultivo de hoja de coca – CORAH.

- Que se dote de personal y medios logísticos suficientes a la policía antidroga de la región Loreto.

- En el mes de julio la DIRANDRO-PNP cursó a DEVIDA la solicitud de trámite para declarar zona de régimen especial para la lucha contra el TID en la región Loreto; en las provincias de Maynas, Ramón Castilla, Requena y Ucayali.

En este contexto, el presidente del Colegio de Economistas de Loreto, Sr. Roger Grandez, opina que “los cultivos de coca, la producción de cocaína y el narcotráfico son el sustento de vida de los pueblos fronterizos …”

Otro testimonio importante corresponde al Sr. Rommel Pinedo, presidente de la Asociación de Industriales Madereros de Loreto – AIMAL, que decidimos transcribir:

“En Loreto se siembra coca desde hace muchos años atrás, pero este ilícito cultivo empezó a crecer hace unos 3 años, justamente cuando se dejó de invertir en el campo en la extracción de madera, exactamente cuando se firmó el TLC con EE.UU, cuando vino la crisis financiera de fines de 2,008, y cuando el Estado puso más trabas para otorgar autorizaciones (planes operativos anuales-POA) a los concesionarios. Ahí se complicó todo y sigue aún complicado. La masa de gente que trabajaba madera en los campamentos de los concesionarios en toda la región, que es un número muy grande de gente y sus familias, ya no tenían el trabajo habitual de todas las zafras y tuvieron que caer en el juego de buscar “trabajar” en las nuevas chacras para sembrar coca, luego mantener la chacra y finalmente cosechar. Los sembríos son incalculables, no sólo en concesiones abandonadas, sino en

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cualquier terreno que sea apto para que crezca esta planta, sea área concesionada o no. El Estado no tiene una cifra, pero el GOREL dice que debe haber unas 40 mil hectáreas en toda la Región.

Los efectos de esta actividad son nocivos: en lo económico, en lo ecológico y ambiental, y en la seguridad. Una actividad ilícita es nociva en todo, nada se escapa. En el VRAE, terreno menor a la Amazonía loretana, el Estado viene luchando hace 12 años, gasta millones de dinero, murieron muchas personas y no se han logrado resultados exitosos. El combate a este flagelo es con desarrollo económico NO con armas.

Estoy segurísimo que existen muchas poblaciones indígenas que participan en estas ilícitas actividades; ¿quién puede controlar la inmensidad de la Selva? Por ejemplo, las comunidades del Río Morona en Datem del Marañón, lejos de Iquitos, se sabe que hacen muchos años producen materia prima para la zona norte del país y nadie hace ni dice nada. Igualmente las comunidades indígenas del Río Santiago (Región Amazonas), donde hay aguarunas (awajún) y huambisas (wampis) o las comunidades del Pastaza donde están los muratos y los achuales. Todas estas cuencas son fronterizas con el Ecuador.”

Para la región Amazonas no existen registros oficiales aún, sin embargo, es conocido que, por ejemplo, el río Cenepa produce latex de amapola desde hace muchos años y en las cuencas de los ríos Alto Marañón, Santiago y Nieva existen plantaciones de coca.

Condicionantes:Para poder interpretar con cierta exactitud la real amenaza que las plantaciones ilícitas significan y poder juzgar críticamente las cifras de hectáreas bajo este tipo de productos, es necesario analizar brevemente la dinámica productiva de la coca y sus limitaciones.

El cultivo de la coca requiere de las hojas de la planta, por ello el manejo agronómico ha identificado que para un óptimo rendimiento, se tiene que cosechar las hojas dos a tres veces por año; este manejo estimula la producción de follaje y suprime la producción de flores y frutas/semillas.

Por otro lado, una campaña de cosecha en una hectárea requiere de aproximadamente 40 jornales. Esta cifra multiplicada por 3 cosechas requiere de 160 jornales al año. Ante lo disperso del patrón ocupacional en selva baja, los análisis tienen que tomar en

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cuenta la fuerza laboral necesaria para poder atender puntualmente la demanda de fuerza laboral que se deberá expresar en masivos traslados de poblaciones a lo largo del año. Si se multiplicaran los jornales arriba indicados con las proyecciones de hasta 40,000 hectáreas bajo el cultivo de la coca, se vislumbra la magnitud de la demanda laboral y las consecuentes migraciones estacionarias a lo largo de extensos trayectos, dadas las distancias entre poblaciones en selva. Surge en este contexto la pregunta, ¿hasta qué punto los valores indicados por las fuentes citadas calzan con estas apreciaciones de carácter más técnico?

No obstante, no cabe duda de que la presencia de cultivos ilícitos en selva está en aumento y se concentra específicamente en zonas fronterizas por sus ventajas comparativas en relación con el traslado de la producción a otros países y que son específicamente aquellos espacios que muestran una predominante ocupación de poblaciones indígenas.

iii. Las relaciones Estado Nacional y poblaciones indígenas amazónicas peruanas.-Después de los textos reflexivos sobre el Perú de los años 30 del siglo pasado, entre los que destacan los de Mariátegui y Haya de la Torre, se produjeron cambios sociales sustanciales que han reconfigurado la realidad contemporánea del Perú, todo ello sin que ninguna de las agrupaciones políticas organizadas, inspiradas en los trabajos de estas personalidades, llegara al poder hasta casi fines del siglo pasado. Los cambios sociales producidos de manera acelerada desde mediados de siglo cambiaron de manera sustantiva el rostro del Perú. Basta citar los profundos cambios demográficos, el precipitado proceso de urbanización y la movilización social y política, el extendido y creciente mestizaje que salvo importantes excepciones ha reconfigurado las fronteras de lo "andino". Si a ello se añaden los cambios realizados por el Gobierno militar entre 1968 y 1975 y las derivaciones, en todos los sentidos, de estos cambios, se comprenderá que los textos de las personalidades antes citadas, ya no expresan la realidad de hoy y que solo tienen un valor referencial y académico.

Lamentablemente, la nueva configuración del Perú no ha merecido, en general, aproximaciones comprehensivas, siendo evidente que desde el Gobierno de Morales Bermúdez en adelante, debido quizá a la crisis económica que constreñía los esfuerzos al corto plazo de los temas económicos, los sucesivos gobiernos se han caracterizado por un creciente desconocimiento de los procesos que siguen modificando la realidad social, política, cultural y económica del Perú, sin que ellos lo percibieran a cabalidad. En este contexto, un tema no

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conocido y sobre el cual no se tiene ideas claras es el de los pueblos indígenas amazónicos. Los sucesivos gobiernos antes señalados no vislumbraron esta realidad y lamentablemente aún ahora el tema es ignorado por la clase política. Por ello es que ningún gobierno, salvo el del presidente Valentín Paniagua, definió políticas claras de cara a los pueblos indígenas, políticas que no fueron continuadas por los gobiernos siguientes. El olvido de las poblaciones indígenas amazónicas por parte de la sociedad mayor y el Estado, sumado al proceso de modernización, que las ha impactado negativamente, las ha sumido, no solo en la pobreza extrema, sino en un penoso tránsito hacia un destino incierto, no percibido aún, ni por el Estado, ni por la clase política, ni por los intelectuales nacionales y regionales, y en la mayoría de los casos ni por los propios dirigentes indígenas.

En este contexto, y en el auge de la promoción de los derechos humanos y ciudadanos, con prescindencia de los deberes, se configura un escenario que esconde mal el modelo paternalista y asistencial, no solo por el lado de la oferta, sino también por el de la demanda. Este engarce perverso de ofertas y demandas asistenciales no supera ningún problema de fondo de los pueblos indígenas, por el contrario, los sume muchas veces en una actitud pasiva, que en el largo plazo son lesivas a los propios indígenas, a los intereses del país y a nuestra soberanía.

En resumen, este modelo de enganche relacional pueblos indígenas y sociedad mayor (Estado y sociedad), no lleva sino a un deterioro paulatino de las relaciones Estado — pueblos indígenas, escenario propicio para los intereses de quienes pretender consolidar posiciones autonómicas y territoriales de espaldas a los intereses del Estado nacional.

Es necesario señalar que otro de los errores de los últimos gobiernos en materia de política indígena, fue entregar a algunos dirigentes indígenas y a sus organizaciones, espacios políticos que corresponden al Estado. De esta manera incorporaron como funcionarios, al CONAPA primero, y después al INDEPA, a dirigentes indígenas políticamente afines al gobierno de turno, o buscaron cooptar a cuadros dirigenciales como funcionarios públicos, entregándoles cargos a cambio de la sujeción a las políticas oficiales; repitiendo de esa manera, y solo parcialmente, el "modelo" ecuatoriano de parcelar el poder y entregarlo en administración política a una facción de dirigentes indígenas. Hasta donde se sabe esta situación persiste en el INDEPA, no habiéndose definido a la fecha una clara estrategia de acción política que acerque el Estado a los pueblos indígenas en general y a los de región de frontera, de forma particular.

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Riesgos probablesDe persistir la actual situación, mezcla sui generis de posiciones indigenistas maximalistas de ONG internacionales, actuando en el territorio peruano en contra de los intereses del Perú; de la acción agresiva de ONG peruanas, como entes operativos en el campo, de esas tendencias; de la escasa presencia y gravitación del Estado en la zona; con el desconocimiento de la burocracia y tecnocracia limeñas que actúan como aprendices de brujo en un terreno minado; las consecuencias podrían ser nefastas para el Perú: agitación social y movimientos indígenas en la zona de frontera, asediando y precarizando la soberanía, en múltiples tramos de la frontera peruana con el Ecuador que, de tener éxito, encontraría el terreno abonado para similares estrategias en algunos de los países limítrofes donde existen etnias transfronterizas.

En este sentido, cualquier intento de autonomización en el escenario amazónico fronterizo, por pequeña que sea, podría gatillar procesos similares mucho más problemáticos en el sur del país, léase la población aymara.

iv. Las relaciones indígenas peruano – ecuatoriano.- Previo a los Acuerdos de Brasilia las relaciones se caracterizaban por tensiones fronterizas, conflictos armados, hostilidad mutua, militarización fronteriza, restricción de intercambios en todo nivel, lo que tuvo también impactos en las poblaciones indígenas, reduciendo las vinculaciones sociales, culturales y económicas.

Los Acuerdos de Brasilia, abren condiciones para un nuevo tipo de relaciones fronterizas, se activan espacios para el tratamiento de temas específicos entre los estados, incluido uno sobre cuestiones indígenas; se producen iniciativas del Estado ecuatoriano y del movimiento indígena de dicho país por lograr el Iiderazgo de los mismos, generando propuestas y oportunidades para “apropiarse" de esos espacios; el movimiento indígena políticamente más sólido, organizado y activo en el Ecuador, considera la firma de los Acuerdos como una posibilidad interesante de articulación fronteriza sobre la base de cuestiones étnicas, preparada desde años antes, como una estrategia de claro posicionamiento político en la región de frontera.En el caso peruano, por el contrario, la firma de los acuerdos no supuso la construcción de una agenda ad hoc a ese nuevo proceso, por lo menos con relación al tema indígena. Desde este punto de vista todas las iniciativas vinieron del lado ecuatoriano, como una secuencia de hechos claramente concatenados, sin que desde el lado peruano se tuviera ocasión de percibirlos en su real alcance; por ejemplo: la celebración de encuentros binacionales indígenas, la construcción de entidades indígenas binacionales, el reclamo de

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espacios binacionales étnicos y la expresión de voluntad política para constituir espacios autonómicos indígenas transfronterizos. En el Perú, esta serie de iniciativas no encuentran otra respuesta que el apoyo pasivo y permisivo de lo que, a todas luces, constituye una clara estrategia ecuatoriana por articular al Perú fronterizo desde los intereses ecuatorianos. Esta ausencia de reacción se da en el país en todos los niveles, desde el de los propios pueblos indígenas hasta el Estado, tanto en el nivel local, regional y nacional.

Problemática indígena transfronterizaAntes de la firma de los Acuerdos de Brasilia se presentaron condiciones propicias para desarrollar espacios de integración fronteriza indígena amazónica que lamentablemente no fueron aprovechados; concretamente, el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) planteaba la constitución de Comisiones Mixtas para la atención de las etnias que comparten territorios transfronterizos, que para el caso peruano-ecuatoriano solo se conformaron sin haber desarrollado actividades posteriores. Incluso la ratificación, por parte de los dos países, del Convenio 169 de la OIT que en su artículo 32 señala "los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y Ia cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente", sirvió para activar mecanismos propicios de cooperación entre los pueblos indígenas transfronterizos.

Asimismo, es pertinente señalar que antes de la firma de los Acuerdos de Brasilia se desarrollaron, desde el Ecuador, propuestas de políticas territoriales para los pueblos indígenas de la región fronteriza, que comprometían la soberanía peruana, como es el caso de la consultoría, que la ONG danesa IBIS encargó en el año 1992 a Pedro García Hierro, abogado español radicado en el Perú desde los años 70 y ex integrante del grupo DAM en apoyo a la Organización de Pueblos Indígenas del Pastaza. En el texto aludido, se introduce la noción de territorios indígenas binacionales y la utilización de estos espacios como una forma de avanzar en la resolución del problema limítrofe con el Perú; en este texto se lee:

“Hasta ahora las líneas fronterizas, y más aún si se han producido procesos de colonización, son cuñas disgregadoras de muy injustas consecuencias de cara a la sobrevivencia de los pueblos indígenas fronterizos. Pueblos a los que se les dificulta la intercomunicación, dejando truncadas las relaciones interfamiliares; pueblos afectados por políticas territoriales diferentes; disgregados por polos de atracción distintos; católicos

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a un lado y protestantes a otro; con servicios básicos acá y marginados allí; con sistemas de educación diferentes y contenidos incluso antagónicos, sin hacer uso de un territorio común; con economías desconectadas; con desarrollos históricos dispares…”

“Este cuadro descriptivo de un etnocidio sistemático, se agrava en países en conflicto, cuando en los enfrentamientos militares se obliga la intervención de soldados indígenas de un mismo pueblo bajo banderas enemigas, como ha sido el caso de los enfrentamientos peruano ecuatorianos de 1981.”

"…las propuestas referidas a áreas indígenas binacionales pueden todavía generar algunos recelos.”

“Por supuesto que todas estas iniciativas son muy cuidadosas de no rozar el ámbito de la soberanía nacional. Pero, van a generar precedentes de gran utilidad por cuanto permitirán mitigar los recelos para poder emprender coordinaciones más ambiciosas.”14(los subrayados son nuestros) (Para mayor información ver anexo 3, en donde se consigna el texto completo.)

Como se puede percibir, primero se dramatiza un hecho común en la historia de los pueblos, luego se lo califica de un etnocidio sistemático, luego se advierte que estas propuestas de áreas indígenas binacionales pueden generar todavía algunos recelos para añadir -como advirtiendo que se tenga cuidado- que no hay que “rozar el ámbito de la soberanía nacional”. El remate es premonitorio y precursor “Pero, van a generar precedentes de gran utilidad por cuanto permitirán mitigar los recelos para poder emprender coordinaciones más ambiciosas.”(15)

Es conveniente señalar, asimismo, que desde hace aproximadamente 50 años, por acción de las misiones salesianas primero, y después también por acción de las iglesias evangélicas, se realizó un intenso y continuado esfuerzo de educación de las etnias indígenas ecuatorianas que resultó, algunas décadas más tarde, en la constitución de una elite indígena vigorosa, capaz de reflexionar en el mejor destino de los indígenas ecuatorianos.

Es importante señalar a personalidades como Luis Macas, Carlos Viteri, Nina Pacari, Marcelino Chumpi entre otros, que

14 Los subrayados son nuestros15() Pedro García Hierro, 1992, Aspectos jurídicos en los programas territoriales en la OPIP. Es importante señalar que el mencionado autor es fundador y miembro de la ONG Racimos de Ungurahui.

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desarrollaron temas estratégicos, tales como los de autodeterminación, autonomía y territorialidad. Esta elite indígena ecuatoriana ha tenido y tiene una presencia destacada en el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas y ha vertebrado una poderosa red de organizaciones fuertemente cohesionadas y la presencia corporativa indígena en el escenario político ecuatoriano negociando alianzas y abriendo un espacio político propio. En este último escenario, el movimiento indígena no solo contribuyó al ascenso político de Lucio Gutiérrez sino que, en su cuota de poder, obtuvo nada menos que el estratégico Ministerio de Relaciones Exteriores, a través del cual se encargó de introducir en la agenda exterior de Ecuador el tema indígena y, más importante aún, la presencia indígena como representativa de Ecuador. En la relación bilateral con el Perú tuvo iniciativas que posicionaban de manera expectante a los indígenas ecuatorianos vis a vis de sus pares peruanos al plantear la institucionalización y fortalecimientos de organizaciones indígenas "binacionales".

En el caso del Perú el panorama es totalmente distinto. No existe una elite indígena amazónica peruana que reflexione de manera independiente sobre el destino de sus pueblos. Con el apoyo de intelectuales y profesionales no indígenas nacionales y extranjeros han constituido organizaciones en tres niveles, local, regional y nacional. Sin embargo, la organicidad es débil y los disensos pueden convertirse, eventualmente, en fracturas de la representación indígena.

En este contexto, los pueblos indígenas y las pre elites que las "conducen" están presas de un mecanismo perverso por el cual ni éstas se convierten en elites, ni las poblaciones las legitiman, sino que compiten con ellas para desplazarlas o acompañarlas en su "liderazgo”.(16) El resultado de este proceso es que las poblaciones y sus organizaciones no logran establecer relaciones más significativas con el Estado, centradas en los intereses de sus poblaciones; tampoco, ciertamente, que algunas familias se despunten de las otras en el mejoramiento de sus condiciones de vida.

No debe llamar la atención que, en este escenario, las poblaciones no mejoran su calidad de vida, no desarrollan una conciencia lúcida y autónoma sobre su destino, no se constituyen

16() Un caso emblemático sucedió en una comunidad nativa awajún en Condorcanqui, una familia indígena creativa y próspera –caso particularmente raro- fue acusada de tener brujos en la familia, luego de una larga transacción negociada con mediadores externos, la comunidad nativa puso como condición para levantar la acusación que esa familia debería abandonar la idea de continuar prosperando, adquirir nuevas tierras y abrir nuevos negocios.

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en actores plenos con identidad definida en la sociedad mayor peruana. Así, el rasgo más característico es el de la dependencia, más precisamente de la búsqueda de quién depender.Es necesario subrayar que el Estado peruano recién reconoció la existencia legal de las poblaciones indígenas amazónicas el año 1974; desde esa época al presente, el Estado avanzó, de manera lenta e insuficiente, en el proceso de incorporar, a estas poblaciones como peruanas y con ciudadanía plena, con plenos derechos y deberes. Las movilizaciones indígenas de los últimos años así lo demuestran. Más aún, el Estado peruano no ha logrado construir una percepción cabal de la situación de las diferentes etnias que habitan el territorio nacional y, por lo tanto, no han elaborado políticas consistentes y permanentes de cara a estas poblaciones.

El resultado es un gran vacío de información y una práctica errática, que expresa elocuentemente que para el Estado peruano, en términos reales, estos pueblos no tienen prioridad en la agenda política nacional. Con la misma lógica, el Estado peruano direcciona las inversiones de la Cooperación Internacional a zonas de mayor interés político, por lo que ésta no puede tener un efecto compensatorio. Más aún, en este contexto, el Estado abandona estos espacios estratégicos para la gobernabilidad interna y deja que Agencias de Cooperación, ONG extranjeras y empresas privadas, casi sin restricción, actúen aparentemente apoyando a las poblaciones indígenas, pero en realidad socavando la legitimidad del Estado nacional y su soberanía y llenando los espacios que el Estado en ninguna situación puede abandonar: el espacio político.

Las dos instituciones del Estado más recientes en el tiempo, responsables de formular una política para los pueblos indígenas, CONAPA e INDEPA, no han significado avances en la calidad del vínculo del Estado con estos pueblos. Con el cambio de Gobierno, la confusión persiste en el Estado y en INDEPA. Esta institución no tiene aún definido un norte claro por dónde orientar sus actividades; oscila entre convertirse en una suerte de Defensoría del Indígena y una institución encargada de solucionar conflictos. Estas alternativas se encuentran muy alejadas de su función central: elaborar políticas inclusivas que movilicen a todo el aparato del Estado para su cumplimiento.

Integración BinacionalLos Acuerdos de Brasilia han posibilitado afianzar un proceso de integración binacional, particularmente de naturaleza vial y comercial, en la región costera y con menor énfasis en el espacio andino-amazónico, donde las condiciones de desarrollo de los mercados y la propia dinámica regional, no ha posibilitado una

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articulación más intensa, quizás también debido a que del lado peruano, particularmente en el espacio amazónico, la población es reducida y muy dispersa, no existen ciudades intermedias entre la línea de frontera y el eje fluvial Marañón-Amazonas, el acceso a la línea de frontera está circunscrito a la vía fluvial, dado que la propuesta de construcción del Eje Vial N° 5 no se llegó a implementar, aun cuando tenía una fecha definida para su realización, como parte de los compromisos de los Acuerdos de Brasilia.

Esta situación dio origen a la iniciativa ecuatoriana de implementar un nuevo eje de integración binacional a partir de la constitución de la hidrovía del Morona, buscando posicionar sus intereses económicos y geopolíticos en esta extensa y poco habitada región fronteriza de la Amazonía peruana.(17) (Anexo 4).

Quizás una acción estratégica, desde la posición peruana, haya sido la creación de la nueva provincia Datem del Marañón, como una iniciativa para tener un mayor control del espacio y fortalecer la presencia del Estado con una más amplia representación política y mayores recursos presupuestales. Sin embargo hoy, seis años después de su creación, carece de los más elementales implementos para una gobernanza oportuna, como un puerto fluvial sobre el Marañón o una pista de aterrizaje debidamente ubicada y construida, o una interconexión con la red vial nacional. Para comparar: entre los ríos Morona y Pastaza, en el territorio ecuatoriano existen 62 pistas de aterrizaje, debidamente autorizadas y con una carretera asfaltada que parte de la Interprovincial N° 45 y que cruza el río Morona a pocos kilómetros de la frontera con el Perú.

Es desde el Ecuador que se han dado las iniciativas más intensas de "integración" binacional en materia de pueblos indígenas, no sólo por las activas propuestas de desarrollo de encuentros binacionales, desde 1998 la conformación de entidades indígenas binacionales y la propuesta de constitución de territorios binacionales indígenas, sino también por la creación del Comité Técnico Binacional de Asuntos Indígenas, como parte de la Comisión de Vecindad Peruano-Ecuatoriana.

Esta última iniciativa contó con un respaldo muy activo del gobierno ecuatoriano, entregando el mismo una propuesta de reglamento del mencionado Comité, buscando otorgarle un peso político propio y deseando convertirlo en una instancia transversal al conjunto de Comités Técnicos Binacionales, ubicándolo en la

17() Ver Power Point Ecuatoriano sobre la importancia del río Morona para el Ecuador.

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práctica en una suerte de instancia pívot de las relaciones binacionales.Otras iniciativas ecuatorianas han buscado la creación y reconocimiento de nuevos pasos fronterizos, como los de las cuencas del Morona y del Napo, o la constitución de comunidades indígenas binacionales, como las que se buscó instaurar en la Zona de Lagartococha, movilizando, con el apoyo financiero de IBIS, a familias secoya del lado peruano, desde sus comunidades a orillas del rio Putumayo, frontera con Colombia, a esta cuenca fronteriza con el Ecuador, con el propósito de consolidar una ocupación territorial, que diera pie al reconocimiento de un área territorial ancestral de carácter binacional.

Integración desde el EcuadorComo se ha señalado antes, previo a la firma de los Acuerdos de Brasilia, se produjeron propuestas de integración desde el lado ecuatoriano, orientadas a la disolución de la frontera peruano ecuatoriana por el surgimiento de territorios étnicos binacionales en donde habitan pueblos indígenas transfronterizos. Más aún, estos planteamientos mostraban claramente que había que esperar los momentos propicios para desplegar esta estrategia. Diversos escritos de intelectuales indígenas ecuatorianos -además del trabajo del español Pedro García Hierro antes citado- así lo testimonian, por ejemplo Carlos Viteri Gualinga señala: "La aspiración indígena de reactivar sus relaciones interrumpidas por las fronteras no es novedosa… existen las bases fundamentales de una continuidad geográfica, cultural, social, ambiental y económica, capaces de anular las fronteras nacionales. El objetivo es re-encontrarse entre familias y buscar objetivos y estrategias conjuntas de desarrollo basados en la solidaridad, la cooperación y la administración de un territorio binacional..."(18)

La firma de los Acuerdos de Brasilia, al parecer, fue considerada por el movimiento indígena ecuatoriano y algunos sectores políticos afectados políticamente en sus posiciones reivindicacionista, como una ocasión propicia para el despliegue de la estrategia antes señalada. En el contexto de los múltiples encuentros binacionales de una multiplicidad de sectores sociales del Perú y el Ecuador (literatos, artistas, políticos, periodistas, diversos gremios profesionales, entre muchos otros) que siguieron a la firma de los Acuerdos, las organizaciones indígenas ecuatorianas desplegaron actividades para realizar encuentros binacionales étnicos, entre los cuales destacaron los llevados a cabo por los Shuar y Achuar, pertenecientes a la familia jibaro, los Kichwa del Napo, los Secoya y el fallido intento de reunir a los

18() Viteri Gualinga, Carlos, Fronteras y pueblos indios. En: Ecuador – Perú, Horizontes de la negociación y el conflicto. FLACSO Ecuador, Quito, 1999.

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Záparos del Perú y Ecuador. (Ver anexo 5 sobre Ibis Plan de Operaciones Abril2008 - Mar2009)

Existen por lo menos cuatro casos que ilustran fehacientemente que las iniciativas de las organizaciones indígenas ecuatorianas no son independientes, sino que siguen un mismo derrotero impulsados por un enfoque común. Los cuatro casos son los siguientes:

- El caso Secoya.-Este caso se constituye en una suerte de paradigma de los intentos del movimiento indígena ecuatoriano, que con el aval del gobierno del presidente Lucio Gutiérrez, pretendió legitimar la creación de un territorio indígena binacional, logrando para ello el aval político y técnico de la Cancillería ecuatoriana, y el respaldo financiero de la Comunidad Económica Europea a través de algunas ONG internacionales, particularmente de IBIS, institución que, desde el año 1992, financió consultorías y estudios en el Ecuador para el desarrollo de una agenda de territorialidad y autonomía indígena con proyección transfronteriza.

En marzo del 2003 la Organización Indígena Secoya del Ecuador (OISE), remite a la canciller del Ecuador, Nina Pacari, la "Propuesta para la reunificación de la Nacionalidad Secoya dividida entre Ecuador y Perú y para la creación de una gran área de cooperación para el manejo conjunto de las Reservas adyacentes entre Ecuador, Perú y Colombia", solicitándole apoyo político y diplomático para el logro de sus objetivos, los que se pueden resumir en:a. La creación de una reserva comunal en territorio peruano

adyacente al Área Reservada de Güeppi.b. La firma de un convenio bilateral para el establecimiento

de un área Binacional Secoya.c. La disminución de los puestos militares fronterizos y la

reconversión de algunos de ellos en comunidades secoyas.

d. La doble nacionalidad para los secoyas.e. La creación de una gran área de manejo trinacional.

En mayo del mismo año, la cancillería ecuatoriana dirige una comunicación a la embajada del Perú en Quito, poniendo en consideración el proyecto de la OISE, pidiendo que el mismo sea estudiado en el seno de la Comisión de Vecindad Ecuatoriano-Peruana.

Ante la falta de una respuesta del Estado peruano a la propuesta ecuatoriana, IBIS Dinamarca, a través de sus filiales

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en Ecuador y Perú inició sus actividades, para ello contaba con un financiamiento de la Unión Europea por 500,000 euros que le permitía materializar el proyecto, buscando la constitución de un territorio binacional secoya, de 1’600,000 hectáreas, implementando sin conocimiento de las autoridades oficiales peruanas y con participación de técnicos ecuatorianos, acciones de auto demarcación, de lo que presuponían ser el territorio ancestral secoya en territorio peruano. Es interesante anotar que la propuesta de auto demarcación territorial, fue recomendada en el informe de consultoría, ya mencionado antes, realizado por Pedro García Hierro como una estrategia para obtener el reconocimiento oficial de las tierras (1992: 23).

La propuesta de IBIS y de la OISE llevó incluso a forzar la constitución de la Organización indígena Secoya del Perú (OISPE), separando a las comunidades secoya de la organización interétnica a la que pertenecían en el Putumayo, con comunidades bora y witoto, para conformar con su par ecuatoriana, la Coordinadora Binacional Secoya, institución que tendría el control y manejo del territorio binacional, ubicado en más del 95% de su extensión en territorio peruano. (Se acompaña en el Anexo 6 información documental.)

- El caso de los Zaparos.-Un proyecto presentado a UNESCO en el 2001, por parte de la Organización de Nacionalidad Zapara de Ecuador (ONZAE) denominado "Plan de acción bi-nacional para la salvaguardia y revitalización de la herencia oral e intangible de la comunidad Zapara (Ecuador y Perú)”(19), terminó siendo aprobado, galardonado por su atractiva intención y financiado por la UNESCO. Como su título lo indica se trataba de rescatar la lengua y la cultura Zapara en proceso de extinción. Su ejecución se hizo desde el Ecuador, por parte de la ONZAE y el Ministerio de Educación y Cultura de dicho país, presumiéndose la participación de la Organización del Pueblo Zaparo del Perú (OPZAP), que no existía en esa fecha, ni existe en la actualidad.

El proyecto contenía, como tarea previa, la realización de un censo de Záparos en el Perú y en el Ecuador, lo que permitiría conocer quiénes eran y donde estaban (20); en este contexto se ingresó desde Ecuador a territorio peruano para la realización del censo, sin contar con la autorización respectiva de las

19() Salvaguardia y Promoción de la Herencia Cultural Intangible (Ecuador-Perú), presentado por la ONZAE a la UNESCO.20() Es conveniente señalar que hacia los años 70 en el Perú se consideraba a los Zaparos como un pueblo indígena extinto y que aparentemente se habían situado en el Alto Tigre. En Ecuador, en esa fecha, existía un muy pequeño núcleo de zaparo hablantes en el Alto Tigre y en el Alto Curaray.

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autoridades competentes peruanas. Los pasos siguientes serían: definir el Plan de Vida de la “nacionalidad” zapara, lo que incluiría la definición de las bases para la conformación y legalización de un territorio Záparo binacional(21) (Ver documentación en el anexo 7)

- El caso de COPWASH (Consejo de Pueblos Wampis, Awajun y Shuar).-Según su propia definición el COPWASH, creado en el IV Encuentro Binacional de los Pueblos Indígenas Wampis, Awajun, Achuar y Shuar (29 de agosto al 02 de septiembre de 2002), “es un espacio político de coordinación binacional de los pueblos WASH”.

Diversos encuentros binacionales generados desde el Ecuador por la etnia Shuar, en los que participaron aguarunas (Awajun) y Huambisas (Wampis) del lado peruano, dieron paso a la constitución de COPWASH. El trabajo de constitución de esta entidad binacional estuvo apoyado con recursos de la cooperación de la GTZ alemana al Fondo Indígena.(22) Cabe destacar que ello se produjo aun cuando no existen aguarunas en el Ecuador. Todo este trabajo se realizó, utilizando la institucionalidad del Estado en estrecha coordinación con CONAPA y con AIDESEP, sin que la APCI emitiera opinión y sin que, aparentemente, la Cancillería peruana tuviera conocimiento y actuara con relación a estos hechos.

El COPWASH plantea la delimitación de los territorios transfronterizos de las etnias que lo conforman (23) y el reclamo de su gobierno autónomo.

Las reuniones previas a la constitución formal del COPWASH fueron cuatro: La primera en San Juan de Morona (Perú) del 05 al 10 de diciembre de 1998, por iniciativa de la Federación Interprovincial de los Centros Shuar FICSH; la segunda en Sucúa (Ecuador) del 12 al 15 de enero de 1999; la tercera en Chapiza (Río Santiago Perú) del 30 de octubre al 02 de noviembre de 2001; y el cuarto evento nuevamente en Sucúa los días 29 de agosto al 02 de septiembre de 2002. (Ver documentación en anexo 8)

21()En mayo del 2004, el presidente de la ONZAE, dirige una comunicación al Ministro de RREE del Perú, invitándolo al Encuentro Binacional Cultural de la Nacionalidad Zapara del Ecuador-Perú, como parte de la segunda fase del proyecto mencionado, La conformación del Plan de Vida del Pueblo Záparo, que incluía la formación de un territorio integrado.22() Cuya representante por el Perú y Presidenta Honoraria era la Primera Dama; el Sr. José Luis Laguna Q., de nacionalidad mexicana, era la persona encargada de dirigir el lobby en el Perú (Congreso y Ejecutivo) para la emisión de una norma que protegiera, amparara y garantizara la existencia de estas entidades binacionales. Para ello el señor Laguna trabajaba estrechamente con dirigentes de AIDESEP y con el apoyo decidido de instancias públicas.23() Es importante anotar que en el Ecuador no existen comunidades aguaruna.

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- El caso COBNAEP (Coordinadora Binacional de la Nacionalidad Achuar).- (Ver anexo 9)De manera similar al COPWASH, este espacio institucional surge por iniciativa, ecuatoriana el año 2002. Si se analizan las actas de los diferentes encuentros se podrá comprobar que desde la primera reunión estuvieron planteadas, por parte de los dirigentes ecuatorianos, las líneas maestras de construcción de territorios binacionales autónomos. Es oportuno resaltar que en el caso de COBNAEP la búsqueda de legitimación de esta iniciativa corrió a cargo del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), organismo del Estado ecuatoriano, símil de CONAPA (hoy INDEPA). También es preciso puntualizar que esta organización, por una extraña evolución política en el Ecuador, fue entregada (por lo menos en la época del Presidente Lucio Gutiérrez) a las organizaciones indígenas, distorsionando el sentido de la representación ciudadana que encarga al partido (o a partidos coaligados que gobierna en nombre de la Nación) la conducción del aparato del Estado, lo que implica el diseño de objetivos, políticas y estrategias de gobierno.

En el caso del Ecuador, en la práctica, se dividió el Estado Unitario y se entregó la institución CODENPE a las organizaciones indígenas para que en nombre del Estado diseñen y ejecuten las políticas dirigidas a las poblaciones indígenas, generando con ello una enorme distorsión sociopolítica.

En este contexto, la dirigencia de CODENPE (y al mismo tiempo representantes de la dirigencia indígena del Ecuador) se dirigió al Embajador peruano en Quito, el 7 de agosto de 2002, señalando:

"La Nacionalidad Indígena Achuar, asentada en la Región Amazónica, zona fronteriza entre Ecuador y Perú, con el fin de fortalecer la identidad cultural, familiar y lingüístico (sic) ha iniciado un proceso de organización entre los pueblos que se encuentran separadas por la línea de frontera impuesta por los estados, para lo cual han constituido la Coordinadora Binacional de la Nacionalidad Achuar del Ecuador y Perú, cuyas siglas corresponden a COBNAEP. En tal virtud y con la finalidad de continuar con los respectivos trámites legales, solicito que a través de las instancias competentes de su Embajada se sirvan analizar y emitir el informe sobre el presente proyecto de Estatuto que adjuntamos" (Ver anexo 10).

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Llama la atención en este texto el conducto adoptado: no es la Cancillería de Ecuador quien se dirige al Embajador peruano en Quito, sino los representantes de las organizaciones indígenas del Ecuador, insertos en el Estado ecuatoriano, quiénes perfilan un nuevo canal de comunicación, acaso insinuando la fractura del Estado ecuatoriano. Llama mucho más la atención que después la dirigente del movimiento indígena Nina Pacari, nombrada Canciller de la República por el Presidente Lucio Gutiérrez, envíe una nota verbal al Embajador peruano en Quito reforzando el pedido de la CODENPE.

En el borrador del Estatuto de COBNAEP se lee: - Son fines y objetivos de COBNAEP lo siguiente:

Promover, por todos los medios lícitos la reconstitución e integración de la Nacionalidad Achuar Ecuador—Perú, sus organizaciones como miembros de COBNAEP.

- Velar y defender la integridad territorial, cultural y promover la autodeterminación de la Nacionalidad Achuar.

Por lo señalado en los parágrafos anteriores, por las posiciones que adoptan las dirigencias indígenas en el seno de la Comisión para redactar la Declaración de los Pueblos Indígenas de la ONU, de la cual los dirigentes ecuatorianos han encabezado las posiciones más radicales sobre la libre determinación, resulta incomprensible que bajo la Presidencia de Alejandro Toledo el Perú haya patrocinado, al interior de la mencionada Comisión, textos que crean condiciones para promover demandas indígenas no debatidas en el país, creando condiciones que pudieran dificultar su gobernabilidad. (En el anexo 11 adjunta documentación pertinente)

b) Problemas latentes.-

Debe entenderse por problemas latentes a aquellos que no necesariamente son percibidos de manera consciente y que, existiendo, permanecen ocultos.

i. Los estereotipos y el conocimiento. La cadena de creencias.- En este parágrafo se quiere destacar los problemas que enfrenta cualquier persona que desee conocer de manera aproximada la situación actual de las comunidades indígenas amazónicas desde el punto de vista de la calidad de la información y de la confianza o

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desconfianza que despiertan quienes son especialistas, manejadores de medios de expresión diversos y los ciudadanos que acceden a dichas informaciones

Los Especialistas.Un problema que se hace evidente cuando un observador busca superar los estereotipos adentrándose en la realidad misma o en la producción escrita sobre esa realidad, es su encuentro con versiones contradictorias respecto de la Amazonía, de la población que la habita, de la importancia de la población nativa en el conjunto de la población, de la valoración económica de la biocenosis amazónica, de los pasivos ambientales, de la valoración económica y biológica de la tala indiscriminada del bosque, del impacto real de las explotación de hidrocarburos o de yacimientos mineros, de la autonomía o heteronomía de las organizaciones indígenas y de su real situación social económica y política, del rol que han jugado y juegan las iglesias misioneras, las ONG y de la presencia real del Estado, entre muchos otros aspectos.

Un segundo problema, aparece cuando se busca ordenar la información y cotejar el contenido de los textos con la realidad vivida y se descubre la cuasi imposibilidad de llegar a conclusiones ciertas y suficientes como para redondear una imagen y hablar con certeza de la realidad amazónica y, sobre todo, de elucidar la situación de las poblaciones indígenas y las condiciones existentes o potenciales para acortar la distancia que separa a las etnias amazónicas de la sociedad mayor peruana.

Un tercer problema es la inseguridad que generan los especialistas en el tema cuando combinan estudios etnográficos y antropológicos valiosos con posiciones políticas sobre el tema indígena que hacen dudar del rigor y orientación de sus trabajos. Quizá, un criterio diferenciador sea el que divide no las percepciones sobre los indígenas, ni las hipótesis ni sus resultados, sino la partidización ex ante de los especialistas en estos temas. Es marcadamente difícil encontrar posiciones desapasionadas e independientes. Por lo general, los especialistas son, al mismo tiempo, militantes y activistas de las causas políticas indigenistas, lo que desmerece sus contribuciones, en la medida que dichas posturas no se derivan necesariamente de sus estudios y la imagen que proyectan puede desmerecer sus contribuciones al no poder desprenderse de la sospecha que sus estudios puedan estar impregnados de sus posiciones políticas pro indigenistas.

Un cuarto problema, es que existen pocos estudios comprensivos de la realidad actual de las etnias amazónicas peruanas; los

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trabajos de autores peruanos existentes, valiosos por cierto, aluden a problemas puntuales de los pueblos indígenas (aspectos políticos administrativos, conflictos con empresas extractivas, educación intercultural y bilingüe, entre otros) pero muy pocos referidos a la presión e influencia que ejercen la modernidad y la globalización a las culturas y condiciones de vida de los pueblos indígenas amazónicos peruanos, o sobre las posibilidades reales de mejoramiento de sus condiciones de vida a partir de la utilización tradicional de sus recursos.

Un quinto problema es que los estudios etnográficos y antropológicos son, por lo general, realizados por especialistas extranjeros, aludiendo en la mayoría de los casos a las matrices culturales tradicionales.

Un sexto problema es que muchos de los estudios sobre las etnias transfronterizas son realizadas en el Ecuador y no necesariamente en el Perú, de tal manera que cuando se quiere profundizar el estudio de una etnia en particular, se tienen que tomar prestados los resultados del otro país, lo que puede crear distorsiones, si se tiene en cuenta que los contextos históricos, socioculturales y geográficos son marcadamente distintos.

Un séptimo problema es que algunos investigadores peruanos hace mucho tiempo que no hacen trabajo de campo y han quedado anclados en percepciones utópicas y arcaicas, de la realidad que nutren sus escritos.

Un octavo problema es que muchos profesionales no se atreven a poner por escrito los resultados de sus trabajos por el temor que tienen de ser censurados por las dirigencias indígenas y de esa manera verse imposibilitados de realizar trabajos de campo en el futuro.(24)

Finalmente, y como resultado de los anteriores problemas, se han generado estereotipos que han alimentado corrientes de opinión, difundidas por una prensa que desconoce la complejidad del tema amazónico e indígena y se inclina emocionalmente en favor “de los que más sufren”, “de los más pobres”, como si el conocimiento y el trabajo riguroso pudieran y debieran ser reemplazados por la emoción, cuando se trata de la voluntad y el acto de conocer.

Los medios de comunicación.Los conflictos producidos en los últimos años y que han tenido como actores principales a las poblaciones indígenas amazónicas

24() Sobre este particular, los consultores tienen versiones personales de jóvenes profesionales. Como es obvio, a este respecto los consultores no pueden ocultar los hechos pero tampoco identificar a los testigos.

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con el Estado y con las empresas han sido tratadas, en general, sin mucho conocimiento certero de los hechos, sin tratar de informar a la población sobre los sucesos, sus antecedentes y sobre las consecuencias que tienen para el país las posturas adoptadas por los actores concurrentes en los conflictos. Los medios de comunicación, por el contrario, han brindado información distorsionada y tendenciosa orientada a conseguir simpatía por alguna de las partes en conflicto. No se afirma aquí que los sesgos en que han caído los medios sobre este tema hayan sido sistemáticamente construidos, pero llama la atención que se repita incesantemente informaciones a todas luces falsas (25), sin que los directivos de los medios confirmen y corrijan evidentes dislates. Es pertinente indicar aquí el caso de Radio Bagua, acusada informalmente de haber propalado noticias falsas durante los sucesos de la Curva del Diablo y sancionada formalmente por deficiencias administrativas. ¿Dónde está la verdad? Si las noticias propaladas eran ciertas y no distorsionadas ¿por qué sancionarla? Y si las noticias eran falsas y distorsionaban los hechos ¿por qué no abrirles instrucción por ese hecho preciso y no por faltas administrativas?

El sentido común.Con un elenco de especialistas entre los cuales algunos, marcadamente indigenistas, con aportes reconocidamente valiosos, pero que sin embargo, en el escenario político en donde se debaten temas controversiales y coyunturales del mundo indígena no siempre guardan la suficiente distancia; con medios de comunicación que no han mostrado siempre estar a la altura de los delicados temas que tratan y sobre las consecuencias que de dicha información se derivan, no puede esperarse el desarrollo de una conciencia recta y seria, respecto de la grave situación que atraviesan las poblaciones indígenas amazónicas, de las que no debe excluirse su labilidad y su extremada disponibilidad para asumir, no necesariamente la verdad de los hechos -que como se sabe es naturalmente elusiva- sino aquello que se acomode a los intereses de corto plazo por parte de las dirigencias y por sus eventuales mentores. Lo que menos se observa y lo que más falta hace, en este contexto, es una comunicación “a la altura de los ojos”. Hasta que las estrategias comunicacionales dejen de ubicar al indígena en el pedestal del “Guardián del Bosque” o, en el otro extremo, lo conviertan en no-persona, no se generarán las condiciones básicas para un entendimiento.

25() Un caso emblemático en este sentido es la información repetida casi unánimemente por los medios de comunicación, respecto a las heridas que sufriera el dirigente indígena Santiago Manuin en la Curva del Diablo, se dijo que había recibido 8 impactos de bala, para catapultarlo como un mártir, cuando la herida sufrida fue producto de una esquirla de bala o, en el peor de los casos, por una bala rebotada, tal como el mismo lo manifiesta.

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ii. Los juicios: La cadena de valoración.- En este parágrafo se quiere poner en relieve a los principales actores sociales que, como tales, tienen una capacidad diferencial respecto de los otros no considerados aquí, desde el punto de vista del peso relativo más importante de su discurso, sus actitudes y sus opciones frente a las poblaciones indígenas amazónicas del área de actuación del Plan Binacional de Desarrollo –Capítulo Perú. Las Iglesias.

Por lo general han jugado y siguen jugando un papel activo en las orientaciones políticas básicas de sus feligresías en torno al tema indígena; más aún, han impulsado a sus fieles a definir la acción política de las organizaciones en favor de los derechos indígenas y contribuido a “las luchas indígenas” no contra los gobiernos de turno, sino contra la Institución estatal misma, en una actuación, en donde el límite entre el “seguimiento” a los compromisos de su grey se confunde con conductas trasgresoras de la independencia de los escenarios religiosos y políticos.(26) (Ver Anexo 12) Más allá del descuido por separar los ámbitos de actuación pastoral de aquellos políticos, se puede concluir afirmando que las iglesias en general están fuertemente comprometidas con las poblaciones más carenciadas económica, social y políticamente, acaso porque los agentes pastorales sienten que la razón de su estar entre las poblaciones indígenas y mestizas es en cumplimiento de su misión evangelizadora.

Lamentablemente, como el intercambio de experiencias pastorales se da en espacios restringidos a la comunidad cristiana, las posibilidades de juicios críticos abiertos se hace difícil en la medida en que estos espacios religiosos son susceptibles de hacer caer a sus miembros en un pensamiento justificador de las trasgresiones a sus estrictos campos formales de actuación; mecanismo, comúnmente conocido como pensamiento de grupo.

Los Políticos.Una desventaja notoria de los relictos indígenas en la Amazonía es su pobre atracción para la clase política, en la medida de su escaso volumen poblacional que se traduce en la importancia residual de los votos de los ciudadanos residentes en ella.

Por ello es que la clase política nacional no centra su interés en la región amazónica y menos aún en los pueblos indígenas. Esta situación, ciertamente, ofrece una justificación de peso a la cuasi solitaria actuación de algunos actores (los miembros de las iglesias por ejemplo) que presionados por la evidencia cotidiana

26() Ver en anexo el Pronunciamiento de los Obispos después de Bagua..

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de la injusticia, la pobreza y el olvido, actúan dirigiendo sus reclamos y protestas a los diferentes niveles del poder político constituido.

Esta disonancia conductual entre los políticos y los defensores de los indígenas en el nivel local y regional se agrava cuando se hace evidente la intromisión de los políticos como testaferros de intereses económicos o políticos que buscan beneficiarse de los recursos existentes en los ámbitos poblados en su gran mayoría por indígenas o beneficiarse con sus votos, salvo si los discursos entre los defensores locales indigenistas y los actores políticos visitantes, se revelaran coincidentes.(27) Por lo general estos episodios se presentan alrededor de los procesos electorales o en ocasiones de movilización política en ámbitos indígenas.

El Estado.El Estado que tiene el monopolio legítimo de la fuerza y que basa su legitimidad legal en el Estado de Derecho y en la voluntad popular, por lo general ha angostado sus atributos en el escenario amazónico por la poca significación económica inmediata que ésta, aparentemente, ofrecía. No obstante, su interés parece haberse despertado en los últimos decenios, cuando se ha hecho visible la posibilidad de obtener beneficios a partir de grandes inversiones fundamentalmente en los rubros hidro-energéticos, mineros y de hidrocarburos. Normalmente, este giro actitudinal era posible en el pasado sin mayores consecuencias, sin embargo, desde hace pocos años el desarrollo de la conciencia ecológica y la activa campaña ambientalista y neo indigenista han generado obstáculos políticos y sociales para esta discrecionalidad decisoria sin límites por parte del Estado.

En este escenario confrontacional, los actores principales, el Estado, las Empresas y las organizaciones indígenas y no indígenas, nacionales y extranjeras han jugado papeles cortoplacistas que sólo pueden ser explicados por el nivel primario de las estrategias políticas de los actores. En medio de estas tensiones y conflictos que jalonan las relaciones entre estos actores se han logrado beneficios para las organizaciones indígenas pero también imposiciones estatales y de algunas empresas sobre la voluntad e intereses de las dirigencias y poblaciones indígenas¸ lo que no se ha logrado es establecer políticas claras y diálogos abiertos y constructivos entre ellos orientados a la superación de la pobreza en una perspectiva de mediano y largo plazo.

27() A este respecto es pertinente señalar como ejemplos excepcionales la visita de un grupo de congresistas al distrito del Cenepa, antes aludido, alentando a las comunidades y dirigencias indígenas a una suerte de insubordinación contra el Estado por la supuesta decisión de disponer de sus tierras para beneficio de grandes empresas; la acción de sectores etnocaceristas en la zona de frontera. Así mismo las actividades de Patria Roja operando en zonas indígenas en áreas de influencia de proyectos de hidrocarburos, como es el caso de Andoas

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Lo señalado hasta aquí respecto a la actuación del Estado es revelador de la poca valoración e importancia que el Estado concede a los pueblos indígenas, de su interés selectivo y reducido a la explotación de recursos naturales en beneficio del país entero, el mismo país que mantiene en la marginación y en la pobreza extrema a poblaciones que desde hace poco fueron recién reconocidas formalmente como peruanas.

Sirva de indicador para lo dicho anteriormente que el Gobierno Regional de Loreto hizo un esfuerzo razonable para formular un documento guía de gestión, denominado “Plan Estratégico Institucional 2011-2014”. Si bien es cierto que bajo el acápite 2.12 “Comunidades Indígenas”, los autores manifiestan que: “….Loreto cuenta con la mayor diversidad de grupos Étnicos y el mayor volumen de población indígena albergando el 26% del total de la población de las comunidades indígenas de la amazonía peruana….” En pronunciado contraste con lo anteriormente afirmado, el tema indígena merece tan solo 13 líneas; el documento consta de 148 páginas.

En el mismo orden de cosas, la Sub-Gerencia de Nacionalidades Indígenas del Gobierno Regional de Loreto, basa sus proyecciones en un listado de Comunidades Nativas notablemente desactualizado y equívoco; por ejemplo, registra para el distrito de Morona tan solo cinco comunidades, mientras que en dicho distrito existen un total de 78 centros poblados, entre titulados y anexos, que se declaran como nativos. Si el área administrativa, responsable del tema indígena, sustenta las decisiones de gestión en una base de datos de ésta calidad, resulta obvio que cualquier planificación del gasto público regional resulta desde ya, poco seria.

En este sentido, la municipalidad distrital es el primer nivel del Estado, encabezado por una autoridad elegida en el marco de un proceso regulado y supervisado por ley que asegura la oportuna validación por parte de la mayoría de los pobladores de la jurisdicción distrital. Ningún otro nivel organizacional cuenta con ésta garantía referente a la representatividad, toda vez que la población elige al candidato, cuyo Plan de Gestión refleja mejor sus aspiraciones y anhelos.

Para poder cumplir adecuadamente con la tarea de promover el desarrollo local, la ley le otorga todos los instrumentos administrativos y la institucionalidad correspondiente, generando la obligatoriedad de una gestión participativa y transparente. Las herramientas básicas constituyen los procesos de la distribución equitativa de la inversión, a través del Presupuesto Participativo,

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por un lado, y la institucionalidad de supervisión y control, por parte de la Sociedad Civil organizada, por otro. “Los gobiernos locales son entidades, básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización… Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines” Artículo I.- Gobiernos Locales - Ley Orgánica de Municipalidades - Ley Nº 27972;

Ello incluye la convocatoria a los demás actores clave del desarrollo, como las empresas privadas dentro de sus políticas de Responsabilidad Social Corporativa, cuyos presupuestos son de carácter complementario. La asignación participativa del conjunto de los presupuestos parciales constituye una inmejorable ocasión para una actuación en conjunto y avanzar con mayor velocidad en la tarea de equilibrar la actual asimetría de oportunidades.

Las Empresas.Los emprendimientos privados, cuyo objetivo per definitionem es la optimización de beneficios, en el pasado no encontraron un Estado preocupado por la Amazonía y por los pueblos indígenas que habitan en ella.(28) Es ciertamente el Estado y no la Empresa privada, quien debe tener la iniciativa por condicionar los contratos al desarrollo de estrategias de responsabilidad social empresarial efectivas en beneficio de las poblaciones amazónicas y, de manera particular, de las poblaciones indígenas en cuyos ámbitos, eminentemente rurales, se desarrollan las actividades extractivas.

Las experiencias acumuladas de presencia de empresas dedicadas a la extracción de hidrocarburos, minerales y maderas, no deja lugar a dudas respecto a su despreocupación por el ambiente y por los estragos que pudieran ocasionarle a las poblaciones.

Un ejemplo revelador es que después de cerca de cuarenta años de explotación petrolífera en los ríos Corrientes y Tigre, recién hace dos años se inició la reinyección de las aguas de formación(29) producidas en la extracción de esos pozos y claro

28() Recordar los artículos “El perro del Hortelano”29() El agua de formación o agua de producción está asociada con el petróleo existente en los yacimientos y sale a la superficie junto con el gas y el petróleo. Esta agua se caracteriza por ser generalmente caliente y puede contener metales pesados, altos niveles de sales y fracciones de crudo en emulsión o dilución; puede también ser radioactiva.

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por exigencia de las comunidades nativas, acompañadas de paros y toma de las instalaciones. ¿Por qué el Estado permitió durante tantos años la contaminación de ríos, el consiguiente daño a las poblaciones indígenas que habitan en esas zonas y el deterioro resultante de las relaciones de confianza con el Estado que debería haberles protegido?

De manera similar, se puede constatar como la extracción maderera o de oro contravienen el sentido común y la ley, no sólo por parte de extractores ilegales sino también por parte de empresas formales en estos rubros.

Pero lo que resulta difícil de comprender es como el Estado ha podido entregarle sin más a las empresas el manejo de las relaciones con las poblaciones indígenas, dando pié a manipulaciones, engaños o la generación de indisposiciones de las poblaciones con el Estado. Todo ello en zonas de frontera.

Y no solo las empresas petroleras son las que están bastante más cerca de las poblaciones indígenas en el ámbito de los lotes que el mismo Estado Nacional concesiona, sino que disponen en muchos casos de fondos para la inversión voluntaria, en el marco de sus políticas de responsabilidad social empresarial (RSE), que sobrepasan ampliamente los magros presupuestos de las municipalidades distritales, a pesar que la Ley les otorga la competencia referente al desarrollo local: Como estudio de caso se ofrece el ejemplo de la empresa de capitales canadiense, Talisman Energy BV, concesionaría del lote 64, ubicado en la parte norte del distrito Morona, la cual comunica en una nota de prensa del 24 de Noviembre del año pasado que estará destinando un total de tres millones de dólares, durante el año 2012 a acciones de RSE para las comunidades del río Morona. Tres millones de dólares que equivalen a aproximadamente S/. 8’100,000. Al mismo tiempo, durante el año 2011, la municipalidad distrital de Morona tenía entre FONCOMUN y Canon petrolero tan solo S/. 1’237,330 a su disposición para proyectos de inversión; para el año en curso, las proyecciones son un tanto más favorables. [Sin embargo, llama la atención que el distrito recibió el año pasado por concepto de canon un promedio mensual de solamente S/. 60,000. Ello con un proyecto petrolero exploratorio en plena ejecución que prevé para los próximos tres años la construcción, con inversiones millonarias, de una carretera y un oleoducto de casi 100 kms y con el ramal norte del oleoducto nor-peruano, cruzando el distrito].

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Con esta configuración presupuestal, la empresa privada invertirá casi siete veces más en el distrito que el municipio, constituyéndose, por ende, en la fuerza de desarrollo más importante de la zona; esta situación se repite a lo largo de todas las cuencas amazónicas que coinciden con la presencia de empresas hidrocarburíficas. No obstante, estas inversiones se hacen en la gran mayoría de los casos, sin tomar en cuenta los lineamientos de los Planes de Desarrollo Concertado de los distritos y sin ninguna regulación de dichos gastos por parte del Estado.

Ante la ausencia de un tratamiento regulado, las empresas privadas se convierten en “estados paralelos”, desarrollando estructuras y procedimientos internos que se sobreponen a las responsabilidades y competencias del Estado nacional, en muchos casos con una pobre articulación y coordinación a los programas y proyectos de inversión pública, desaprovechando oportunidades sinérgicas, justamente en espacios geo-políticos y escenarios socio-económicos de marcada postergación.

Claro está, que las inversiones de los inversionistas privados, ante la ausencia de un marco regulatorio claro, se diseñan con el único objetivo de generar y salvaguardar la ejecutabilidad de los proyectos, lo que no necesariamente es sinónimo de pertinencia referente a las reales demandas postergadas de la población.

Este proceder se hace más visible durante el ejercicio anual de los talleres del Presupuesto Participativo, en los cuales las empresas son los grandes ausentes, cuando es justamente éste espacio de democracia participativa que debería ser aprovechado para – en conjunto con los representantes de las comunidades y el alcalde – distribuir tanto los fondos públicos, como los privados en el marco de un ejercicio regulado por ley, vinculante, transparente e inminentemente conveniente en relación con las garantías que los instrumentos de vigilancia ciudadana de la Ley Orgánica de Municipalidades le otorgan.

En este contexto resulta oportuno revisar también la figura de gasto del canon petrolero en las zonas de exploración y explotación petrolera. Esta revisión, sin embargo, no abordará los temas de fondo de la distribución del canon, que a toda luz son de extraña complejidad y cuyo mecanismo de distribución varía de departamento en departamento. Tampoco se ocupará de cuestionar el hecho que algunos distritos, como Echarate en el Cusco, reciben debido al proyecto Camisea anualmente asignaciones imposibles de gastar oportunamente, mientras a pocos cientos de kilómetros en la puna, año a año, las poblaciones sufren de las inclemencias del tiempo, sin que los

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municipios locales puedan hacer frente a estas desgracias por no contar con asignaciones adicionales, ante la ausencia de operaciones petroleras y/o mineras en sus jurisdicciones; en este contexto, surge entonces la siguiente pregunta: ¿Si los recursos naturales no renovables del subsuelo son de todos los peruanos, entonces por qué se aplican metodologías de repartición de los beneficios obtenidos a través de las aportaciones de las empresas extractoras que resultan finalmente en el reconocimiento de una adjudicación en base a la distribución geográfica de estos recursos y no mediante un ejercicio que parte del grado de postergación y demandas insatisfechas? En el mismo contexto, habría que asegurar que estos presupuestos adicionales al FONCOMUN guarden una relación sensata entre el monto asignado, la población por atender y la capacidad de gasto de una municipalidad rural.

Retornando al argumento inicial, el Estado, ante las exigencias de aquellas poblaciones que se sitúan en zonas de las actividades petroleras, decretó a través del DU 028-2006 que el 5 % de las asignaciones de canon a las municipalidades locales tienen que ser invertidos, como mínimo, en las comunidades directamente comprometidas; el DU 079-2009 complementa dicha política, ofreciendo la posibilidad de gastar otros 5 % a través de núcleos ejecutores formados por las mismas comunidades. Con estas medidas se pretende recoger adecuadamente los reclamos ciudadanos. No obstante, haciendo un rápido análisis de la realidad presupuestal, se vislumbran las limitaciones de dicha aproximación; como ejemplo usamos nuevamente el distrito de Morona:

FUENTE CANON PETROLERO

MES 60,000.00

AÑO 2011 720,000.00

GATOS CORRIENTES (20%) 144,000.00

GASTOS DE CAPITAL (80%) 576,000.00

NUECLEO EJECUTOR (5% del GC)

28,800.00

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NÚMERO DE COMUNIDADES DEL DISTRITO DE MORONA

81

MONTO POR COMUNIDAD 355.56

Es decir, basado en la asignación del canon, la municipalidad deberá invertir un total de S/. 28,800 en aquellas comunidades cercanas a las operaciones petroleras. Preguntándole al alcalde actual del distrito, Prof. Peas Kaisar Chinkias, éste responde como sigue: “…la municipalidad de Morona el año pasado recibió en promedio de sesenta mil soles del canon petrolero, al año hizo 720,00.00 Nuevos Soles, el 80% es para gastos de capital, es decir proyectos, de este 80% el 5% dice la norma que no recuerdo, que debe ser utilizado para que las comunidades formen núcleos ejecutores para ejecutar proyectos, sin embargo ya sabemos que con 28,000.00 no podríamos ejecutar ningún proyecto. Por lo tanto la Municipalidad de Morona solo utiliza el presupuesto participativo como medio de concertación para la priorización de proyectos y distribución de presupuestos.”

Con el ejemplo queda claro que muchas disposiciones no recogen la realidad presupuestal y operativa de las municipalidades amazónicas-rurales-fronterizas.

iii. Las distorsiones: la cadena de inexactitudes.-

En este parágrafo se quiere destacar como la enorme distancia que separa a las comunidades indígenas amazónicas del resto del país conspira en contra de relaciones fluidas, democráticas y horizontales.

La significativa distancia existente entre la población limeña y las poblaciones periféricas en el Perú se hace extrema cuando se trata de los pueblos indígenas que habitan el bosque amazónico y, al mismo tiempo, se encuentran ubicados en las regiones fronterizas. Esta distancia física, psicológica y cognitiva, aunada a las enormes asimetrías económicas, culturales, sociales y políticas ofrece condiciones excepcionales para la distorsión y la manipulación, a través de varios tramos de intermediación. Y eso es lo que ocurre cotidianamente en uno y el otro extremo de la cadena comunicacional entre estas poblaciones y los sectores del poder estatal o privado, actores privilegiados en la toma de decisiones en el país, todo ello ante una virtual ausencia del Estado y una presencia focalizada de grandes intereses económicos en lugares estratégicos de este amplísimo espacio amazónico.

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Esta situación - en absoluto reconocida por los actores involucrados, porque es en la confusión que operan y esperan ganar posiciones- genera, sin embargo, distorsiones que en lugar de acortar las distancias y las brechas que los separan, las aumenta y las profundiza y genera una confusión generalizada. Se cae pues en un círculo vicioso que no hace sino añadir desconfianza a las relativamente complejas y precarias relaciones entre el Estado y los poderes fácticos constituidos, las organizaciones indígenas, en sus distintos niveles, y la población indígena en su conjunto.

En el contexto antes descrito, se hace muy difícil establecer relaciones firmes basadas en la confianza, por el contrario, el terreno es propicio para el desarrollo de intrigas, la difusión de chismes, el efecto “teléfono malogrado”, la ampliación de temores, el sembrado de calumnias. En este escenario, ningún actor está libre de ser emboscado con falsedades.

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PARTE B

I. ANALISIS DE LA INFORMACION RECOGIDA

1. BREVE RESEÑA DE LA POSICIÓN DE LOS ACTORES FRENTE AL FUTURO.

a) La Población.-

La población indígena se encuentra atrapada entre dos discursos: el que surge de su propia condición marginal de la que quiere liberarse a través del éxito de sus hijos y aquel generado por las dirigencias y sus asesores políticos externos, el discurso y la acción de los agentes pastorales y los representantes de ONG que aluden directamente a las heridas aún abiertas que perturban sus vidas, a la necesidad de enfrentarse a los causantes de esa situación, el Estado y las empresas.

La disonancia discursiva con la cual conviven ciertamente no es sin consecuencias, porque esta doble orientación es contradictoria y polariza sus vidas según las circunstancias, sin que pueda romper ese entrampamiento, creándose las condiciones de lo que Bateson y Waltzlawick denominan “el doble vínculo” (30). Es decir una situación en la cual la persona se encuentra sometida a dos mandatos contradictorios, que si cumple uno, incumple el otro, sin poder resolver la contradicción.

Libres como son, acostumbrados por tanto a tomar sus decisiones desprovistas de constricciones, salvo aquellas impuestas por la amenaza externa, de las que se liberan por sus actos de guerra, deben de resentir el hecho que solucionadas las perturbaciones que les causa uno de sus atractores discursivos, no pueden liberarse del otro. O ganan su presente, complicando su futuro, o al apostar por su futuro, complican su presente. No hay camino posible para encontrar su plena satisfacción. Al revés, siempre estarán insatisfechos, por una u otra razón, y ese peso anímico aumentará su confusión, dilatará sus temores, multiplicará su ansiedad. En estas condiciones, será más fácil presa de las corrientes emocionales de la masa, menos individuo consciente, razonable, más dependiente.(31) En el mismo orden de cosas habría que tomar en cuenta, adicionalmente, la escasez de vectores de información que la población rural-fronteriza tiene a disposición; no llegan periódicos, ni canales de televisión y las radioemisoras en éstos ámbitos normalmente venden sus espacios radiales al mejor postor o llenan la “programación” con música de moda. Es en aquel escenario

30() Ver: Gregory Bateson Una Unidad Sagrada, Gedisa Editorial 2006; Paul Waltzlawick, Es real la Realidad, Herder 1989.31() Eso es lo que sucedió en Bagua. Les habían dicho días antes, parlamentarios que visitaron la zona, que sus tierras ya no eran de ellos que el Gobierno las había vendido a los chinos. Que el Perú ya no limitaba con Ecuador sino con China.

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en que el habitante de a pie constituye “una hoja en blanco” frente a cualquier ejercicio manipulatorio. Es en ese escenario, también, que las noticias que llegan, además de hacerlo distorsionadas por las múltiples intermediaciones que soportan, cargan los múltiples temores que le agregan los intermediarios y van tomando la forma de los miedos colectivos que constituyen las amenazas atávicas que atraviesan sus vidas.

Por ello, es el primer discurso, que anima a la mayoría de la población. Es evidente que los padres buscan salir de su condición actual, invirtiendo en la educación de sus hijos (32), apostando para que salgan de su zona para continuar sus estudios en el nivel superior, con destinos diferentes, tales como Jaén, Chiclayo, Trujillo, Iquitos, Pucallpa e incluso Lima. A propósito de ello, en este “salir de su comunidad o de su zona” para progresar, resulta revelador lo manifestado por un joven dirigente indígena: “Estoy feliz, he logrado el deseo de mis padres, que viva en San Lorenzo”. (33)

El segundo discurso apela, a la minusvaluación de ellos por parte del Estado y de los mestizos, su deseo compulsivo de vengar esa supuesta afrenta, apela al sentimiento, a la reacción de la piel herida por el racismo que lo empequeñece y lo discrimina.

b) Los Dirigentes (Sociedad civil indígena).-

Si se toma en cuenta que la organización indígena amazónica solo alcanzó el nivel de la familia extensa y que el modelo organizativo representativo fue una construcción exógena a su cultura se comprenderá que el “ajuste” constituyó un problema muy difícil a resolver, porque de lo que se trataba implicaba modificaciones culturales y sociales no resolubles en el corto y mediano plazos. La historia posterior lo confirma, el modelo organizativo adoptado que implicaba la construcción de una gran red nacional y espacios intermedios de coordinación nunca funcionó de manera autónoma. Equipos de asesores políticos, de imagen y de prensa acompañaron estrechamente a las diferentes directivas del nivel nacional que se fueron sucediendo en el tiempo. Sin embargo, es pertinente agregar que la pertenencia a la junta directiva de estas organizaciones nacionales constituyó una oportunidad para la promoción de dirigentes indígenas. Algo similar ocurrió con las organizaciones regionales y locales, pero con menor fuerza e impacto.

En los últimos años ha surgido una marcada tendencia a la fragmentación en la representación étnica, con una gran dispersión y atomización de las organizaciones, sobre la base de débiles liderazgos

32() Como sucedió durante el siglo XX con las poblaciones andinas33() San Lorenzo es una pequeña ciudad de cinco mil habitantes

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locales desvinculados de una visión de futuro. En este contexto no debe llamar la atención que no se hayan constituido organizaciones que comprendan a toda la etnia. En contradicción con un discurso unificador, base para el reclamo territorial, lo que se presenta es una creciente atomización y disgregación de clanes, que tienen como expresión visible un conjunto numeroso de federaciones étnicas, muchas de ellas representativas del mismo pueblo indígena.

Formalmente, y de manera exógena, las organizaciones indígenas amazónicas se expresan en diversos niveles: local, regional, nacional y binacional; caracterizándose por su debilidad orgánica y propositiva, sin embargo, estas carencias son compensadas en parte por la asesoría externa que, en la práctica, tiene, frecuentemente, un poder real decisorio en ellas. Por esto, ante la ausencia de políticas públicas, estas organizaciones (en realidad sus asesores externos), teniendo el espacio político disponible, marcan la agenda de sus relaciones con el Estado frente a lo cual éste solo tiene respuestas reactivas, por lo general equivocadas e inmediatistas.

Los temas prioritarios de manera expresa en la agenda son: derechos territoriales, acceso a recursos naturales, provisión de servicios básicos, particularmente de salud y educación y la protección de sus derechos. Todavía no incorporados en la agenda de manera consciente y formal: ingresos y empleo.

En este marco, es posible efectuar un acercamiento al perfil de los dirigentes indígenas como actor social:

Por lo general se reclutan entre los profesores, quienes por el ejercicio de su profesión se encuentran cercanos a las dirigencias del SUTEP, con quienes socializan y aprenden las prácticas sindicalistas y políticas entre las que destacan su oposición al Estado, el control de las organizaciones y su postura reivindicacionista gremial.

Alcanzar el estatus de profesor y dirigente le otorga al titular un poder incremental que no querrá perder. De allí en adelante su aspiración será seguir subiendo en el escalafón dirigencial, en el entendido que cuanto más alto llegue, los beneficios personales económicos y de poder que reciba serán mayores.

Teniendo en cuenta que la cohesión social es diferente en cada etnia y que los apegos emocionales también son culturales además de individuales, no es posible establecer un rasero único para definir el grado de compromiso de los dirigentes respecto de las bases de las cuales emergen. Sin embargo, en términos generales, se puede afirmar que los dirigentes, más o menos fluidamente, terminan por diferenciarse de los pueblos a los cuales buscan representar, convirtiéndose en conjunto en una capa independiente con intereses propios no necesariamente coincidentes con el de las bases que representan.

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Para los dirigentes en general, el juego político que tienen que manejar, en tanto dirigentes, consiste en utilizar las objetivas carencias de sus representados como argumento político de reclamo y presión a los poderes constituidos en los diferentes niveles de actuación, nacional , regional y local.

La legitimidad ante sus bases la ganarán y mantendrán obteniendo beneficios para todos, pero también para ellos mismos, en un juego que termina consolidando su posición de dirigente legitimado por sus bases. Pero también, en un juego que termina consolidando su legitimidad de dirigente frente a las autoridades del Estado en todos los niveles.

En este juego que requiere flexibilidad, astucia y espíritu de negociación, como es natural, no todos destacan, dejando abierta la posibilidad del surgimiento de nuevos competidores en el ejercicio de la dirigencia.

Pero teniendo como telón de fondo un mundo de carencias, en donde los ingresos fijos son un privilegio de pocos y en donde las familias están a la búsqueda de cualquier oportunidad que les salve de las angustias económicas que son, por otra parte, permanentes y agudas, no es de extrañar que percibiendo a los dirigentes, como personajes privilegiados que obtienen ingresos y beneficios por el estatus adquirido, surjan nuevos candidatos para ejercer la labor dirigencial.

En este contexto, no debe de extrañar que muchas federaciones se dividan o que surjan nuevas organizaciones que compitan entre ellas, en una lucha que tiene por origen la disputa de bienes escasos en un mar de necesidades no resueltas. En algunas cuencas la proliferación de dirigentes que pugnan por tener su federación ha llegado al extremo de constituir federaciones con una sola comunidad de base. Como se puede colegir en esta carrera por la representación impulsada más por dirigentes que buscan a quién representar que por comunidades que buscan ser representadas, la constelación de organizaciones va dejando el modelo teórico y exógeno por uno que se va asemejando cada vez a la realidad de las comunidades. En otras palabras, más pasa el tiempo y el modelo de configuración de las redes de representación originales se desdibuja y da curso a organizaciones que toman más la forma de los juegos dinámicos reales de poder entre clanes en las distintas localidades y, ciertamente, también la de los agentes de intereses foráneos (empresas, ONG, partidos políticos, movimientos regionales, misiones religiosas) que buscan tener un soporte de representación indígena para legitimar su accionar y justificar un supuesto respaldo popular a sus propios intereses, los mismos que, en no pocos casos, se reducen a apetitos presupuestales.

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Este proceso implica una legitimidad mayor, pero complica los mecanismos de representación en los niveles superiores de articulación organizativa. No puede pasar inadvertido para un lector atento a los procesos de evolución organizativa de los pueblos indígenas, que estas presiones al modelo original provienen de niveles en donde no está asegurada la asistencia de asesores políticos como se da en el nivel central y, en donde, la heterodoxia organizativa de representación tiene campos abiertos para su despliegue. Tampoco puede pasar inadvertido el hecho que el escenario organizativo indígena tiende a parecerse más a la matriz cultural de origen y menos al modelo impuesto en los años 70 y 80, es decir atravesado y dividido por la organización clánica o de etnia .

Estas dinámicas se revelan con mayor visibilidad en entornos que presencian la aparición de un nuevo actor en el escenario local; actor léase ofertante. Por ejemplo, en cuencas en las que ingresan empresas extractivas, las que, de una u otra forma, necesitan generar ejecutabilidad de sus proyectos, inmediatamente se produce una demanda por parte de las comunidades nativas locales, normalmente pertenecientes a una federación indígena. Muy pronto se observará que dicho estímulo promueve el fraccionamiento de las organizaciones antiguas, por el interés de cada grupo frente a la nueva oportunidad.

Sería equívoco echarle “toda la culpa” a la empresa minera, maderera o petrolera,(34) por tal efecto, supuestamente contrario a las estructuras sociales originarias de los pueblos indígenas; la verdad es que la anterior forma de organización fue impulsada desde “afuera” – por intereses ajenos a la institucionalidad endógena nativa y fue manteniéndose ante la ausencia de condiciones y estímulos contradictorios.

Sin embargo, ante el novel escenario las estructuras organizacionales “regresan”, en alguna medida a la expresión funcional clánica y/o étnica.

En nuestra opinión ello va a significar la multiplicación de tensiones dentro de las dos centrales indígenas AIDESEP y CONAP, en donde las probabilidades disruptivas aumentan y en donde no debería llamar la atención la división, en una de ellas o en las dos. Sobre este particular, es pertinente señalar que la formación de ONDEPIP como una tercera fuerza de nivel nacional en el mundo de las organizaciones indígenas amazónicas supone ya un proceso disruptivo en curso que busca captar bases descontentas de las otras confederaciones nacionales o aglutinar en su entorno a nuevas organizaciones federativas de algunos espacios regionales. Si lo conjeturado resultara

34 () Sin embargo, si bien no se puede eximir de “toda la responsabilidad” a las empresas, tampoco se las puede exculpar de interferir en los procesos internos y dirigir los intereses locales, con soportes ideológicos y financieros foráneos.

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cierto, no debería llamar la atención tampoco una ola de renovadas pugnas clánicas y/o étnicas, que pongan en cuestión a los actores más estables de este escenario: los asesores políticos.

c) Los Innovadores.-

Uno de los propósitos del trabajo de campo, además de llevar a cabo un reconocimiento de la región fronteriza, fue ubicar entre los actores sociales clave, a los “innovadores”, entendiéndolos como aquellas personas que en el tránsito de la tradición a la modernidad, buscan romper el entrampamiento en que se encuentra la mayoría de la población indígena entre la tradición y la modernidad.

Para ello, se partió de un concepto amplio que comprometía a diferentes aspectos de la vida de los pobladores, luego este concepto fue acotado a las actividades generadoras de ingreso en un contexto en el que el bien más escaso es el dinero. No obstante, en el trabajo de campo se reveló que todos los innovadores de la amplia región no eran indígenas, sino mestizos amazónicos. (35) La recurrencia de esta comprobación nos llevó a identificar los potenciales innovadores indígenas y los encontramos entre los jóvenes estudiantes que, concluida su secundaria, optaban por salir de su zona para intentar estudiar en institutos superiores o en universidades de diferentes ciudades (Jaén, Chiclayo, Trujillo, Lima, Iquitos y Pucallpa). De allí en adelante, y de manera sistemática, entrevistamos a jóvenes que ostentaban esta característica.

Lo que encontramos fue un cuadro complejo en donde los problemas del entrampamiento indígena in situ, entre la tradición y la modernidad, se revelan en otro nivel y en otro escenario. Una aproximación a varios casos nos permitió distinguir un engranaje en el cual intervienen en sentido restrictivo, cuatro actores: los padres de familia, los jóvenes estudiantes, los promotores de institutos superiores locales y los dirigentes indígenas.

Mirado desde los padres de familia, es claro que buscan mejores condiciones de vida para sus hijos, y a ello orientan sus mejores esfuerzos. En el abanico de posibilidades que se les abre queda claro que la gran mayoría apuesta por la educación y, en ese sentido, concluidos los estudios secundarios de sus hijos, optan por enviarlos fuera de la zona para que estudien y puedan superar las condiciones en que se encuentra la familia. Esta apuesta es clara, no hay dudas ni mucho más que decir.

35() Entendemos como mestizos amazónicos a aquellas personas hijos de un o una nativa y una pareja mestiza de origen andino o costeño.

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Mirado desde los jóvenes estudiantes, esta opción es tomada con expectativas altas y convencimiento; sin embargo, la experiencia de la vida urbana, la ausencia de los padres, y los sinsabores de una sutil, pero efectiva sensación de ser extraños en el nuevo medio, conspiran en contra de sus expectativas. No obstante, lo peor es la comprobación práctica del enorme desnivel académico que recién perciben respecto de sus colegas lugareños, que remata casi inexorablemente en la reprobación en el examen de ingreso a los centros de educación superior a donde postulan.

Muchos regresan después de ese primer fracaso, otros persisten en volver a postular, aun sospechando que lo único que podrán hacer es dilatar la fecha de regreso, porque el desnivel académico es tan grande que no podrán remontarlo en un año.

Ante esta dolorosa comprobación y cargando el peso de un primer fracaso regresan a su terruño y buscan otras alternativas locales de estudio superior y allí encuentran algunas iniciativas, generalmente de las iglesias, que les ofrecen oportunidades locales para trascender a sus estudios secundarios.

Mirado desde los promotores de la creación de institutos superiores locales, el fracaso de los jóvenes, siendo doloroso, es reciclado en una nueva oportunidad y ésta se traduce en ofertas de carreras elegidas para condicionar a los jóvenes a desarrollar la agricultura en su zona, lo que implica un condicionamiento para su opción de vida. Las carreras más frecuentes son: técnico agropecuario, enfermería, industrias alimentarias, entre otras. Para los promotores, esta es una situación feliz, porque finalmente su deseo explícito es que los jóvenes adopten una carrera superior y al mismo tiempo se queden en sus comunidades. Pero como el lector podrá advertir es una satisfacción de base efímera porque en el fondo queda claro que el sistema educativo es pobre y que “los estudios superiores” in situ, también son de baja calidad y no resuelven ningún problema substantivo.

Mirado desde las dirigencias indígenas, esta situación tiene una variante de conversión, el fracaso de los jóvenes se convierte en el fortalecimiento de una nueva demanda, la creación de universidades indígenas, puesto que si los estudiantes no ingresaron a las instituciones a las que postularon es porque la universidad no se adecúa a los jóvenes indígenas cosa que sí haría una universidad indígena.

Como es perfectamente comprensible, el fracaso no se debe a que la universidad no se adecúa a la idiosincrasia indígena, se debe a que la secundaria en zonas indígenas es extremadamente pobre en el desarrollo de potencialidades y lo es no sólo porque no existen en la zona profesores de nivel, sino, y fundamentalmente, porque la primaria

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es también pobrísima en desarrollo de capacidades y aptitudes. Finalmente, esta cadena vincula el fracaso académico a la malnutrición y desnutrición.

Para solucionar estos déficits, las dirigencias indígenas postulan la indianización de la educación. Así, se privilegia que los profesores que se recluta, sean indígenas, aunque no tengan condiciones para la docencia. Incide en esta presión el hecho que la gran mayoría de la dirigencia indígena está constituida por profesores.

La preparación docente es pobrísima en calidad educativa, en ciudades próximas a las zonas indígenas se ofrece capacitación docente durante las vacaciones escolares por dos meses, en realidad dos meses que en el estilo pausado de estas zonas se convierte en el mejor de los casos en seis semanas. Se comprenderá que en este sentido lo que se observa es una acumulación de certificaciones formales que no expresan el real nivel de preparación de estos profesores.

En este contexto, evaluar a los docentes indígenas no es tarea complicada. Es suficiente conversar con ellos sobre su trabajo para que se revele que están en esta actividad porque, entre otras cosas, su incapacidad es aquí más fácil de esconder. Ni los padres de familia, ni las autoridades educativas se van a atrever a cuestionarlos y, sin embargo, esta es una de las razones de mayor peso en la explicación del fracaso escolar.

Uno de los blancos objetivos de la dirigencia indígena es la búsqueda de controlar las instituciones intermedias de la organización descentralizada del Ministerio de Educación. Desde allí buscan cooptar maestros indígenas. Observar de cerca una Unidad de Gestión Educativa Local - UGEL permite advertir el entramado indígena por capturar el poder de decisión para los indígenas, discriminando abiertamente a los hispanohablantes. Como se comprenderá, si los dirigentes indígenas son en su gran mayoría profesores, las posibilidades que unos cuestionen a los otros es virtualmente imposible, porque se trataría de una autoinculpación. Por otro lado, si existe una idea fuerza que explica el comportamiento central de los dirigentes indígenas/profesores, es el chauvinismo del que hacen gala y la búsqueda de control indígena de la institucionalidad local. Ello no sería en absoluto extraño si no fuera porque estas personas no reúnen las condiciones elementales para dirigir la educación local.

En este escenario llama la atención la indiferencia frente a este hecho, por parte de actores aparentemente conspicuos. Cuando se conversa sobre estos delicados temas son muy pocas las personas que critican la situación y numerosas las que se declaran a favor del control indígena de los órganos intermedios.

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Cuando estos problemas son tratados con los funcionarios de mayor nivel del Ministerio de Educación, lo que se comprueba es que, también en este órgano de gobierno de la Educación en el Perú, se adolece de conocimiento real de lo que sucede en estas remotas zonas. Y se carece además de la capacidad y el criterio para discernir los escenarios que se proyectan a partir de esta anómala situación presente.

En este mismo contexto, un tema cuyo examen constituye un tabú es el de la educación bilingüe intercultural. Si se examina bien la situación con criterio de justicia y verdad y no llevado falazmente a engaño, a través de discursos muy elaborados, pero vacíos de realidad, se comprenderá que hace tiempo la educación bilingüe dejó de ser una alternativa para la mejor preparación educativa de los niños estudiantes y que más bien constituye una traba, además de ser una concesión a la demagogia y a la ideología neo indigenista en boga, de la cual niños indígenas son las primeras víctimas. Un examen minucioso y serio de los resultados de esta experiencia daría como resultado su inconveniencia y, un elemental ejercicio proyectivo, indicaría lo contraproducente que resulta para una educación primaria de calidad. Las razones son varias:

Las lenguas amazónicas son orales y no tienen escritura.

La adopción del sistema de grafías del español para plasmar los fonemas nativos, como es comprensible, constituye solo una adaptación aproximativa, que no llega a ser manejada de manera cabal por los profesores y menos por la población.

Los materiales didácticos que prepara el FORMABIAP (36) y el Ministerio de Educación no son usados por los profesores en el aula. Son letra muerta.

Si los alumnos conocen su lengua desde que nacen, ¿por qué no aprovechar la escuela para conocer y dominar la lengua franca en el Perú que es el español? ¿Por qué intentar que se logre en la práctica, algo que ni los lingüistas están en capacidad de resolver? Es decir la traducción en idioma nativo de conceptos que, existiendo en el español, no existen en la lengua aborigen amazónica.

Los padres de familia nativos amazónicos desean mayoritariamente que sus hijos aprendan español, exactamente como sucede con los padres de familia del área andina, que presionan para que sus hijos

36() El Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana (FORMABIAP) inicia sus actividades en 1988 como especialidad en Educación Primaria Intercultural Bilingüe del Instituto Superior Pedagógico Público "Loreto" de Iquitos (ISPPL) en el marco de un convenio firmado entre la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y el Ministerio de Educación aprobado mediante Resolución Ministerial No. 364-88-ED, ratificado con la R. M. Nº 389 - 2000-ED.

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se eduquen en español en contraposición de la alianza Ministerio de Educación, organismos de CTI y ONG (37)

En este mismo orden de cosas, vale la pena analizar juicios solventes, a modo de balance, de especialistas sobre esta temática (38)

Finalmente, y no por última la menos importante, la desnutrición que sufre un amplio porcentaje de los niños los anula tempranamente –como condiciones de educabilidad- para desarrollar actividades cognitivas complejas y de alto grado de abstracción. Este es un tema sobre el cual existen estudios diagnósticos parciales más no soluciones masivas ancladas en posibilidades reales de elaboración de dietas locales eficaces y eficientes. Esta, ciertamente es una tarea urgente e impostergable.

d) El Estado en el nivel nacional.-

El Estado nacional no solo es percibido como ausente, sino también como una entidad que no representa los intereses de la población en estos espacios remotos; por esta vía, se ha ido convirtiendo en la percepción de la población, y de manera creciente, como un enemigo de la causa indígena. Cuando el conflicto con el Ecuador no había sido aún resuelto, la presencia del Estado a través de los destacamentos militares imponía de manera indirecta y disuasiva un cierto orden. Luego de la firma de los Acuerdos de Brasilia de octubre de 1998, al disminuir la presencia de esta fuerza disuasoria, fue dejando vacíos que fueron llenados, en algunos lugares, por una versión en extremo deformada de las rondas, que desde el punto de vista práctico competían con la policía, pero que vistos desde el ángulo de la seguridad pública, no hacía sino acrecentar la inseguridad.

El abandono del espacio del Estado nacional como consecuencia del desmantelamiento del Estado central por el Gobierno en la década de los años noventa favoreció la apertura, sin control efectivo, para actividades delictivas de todo tipo y de orígenes diversos.

37() Ver al respecto María Elena García. Desafío de la interculturalidad, educación, desarrollo e identidades indígenas en el Perú, Lima, IEP, 2008 ; César Itier. Una percepción folclorizada y arcaizante del quechua. En: Valerie Robin Azevedo y Carmen Salazar-Soler Editoras, El regreso de lo indígena. Retos, problemas y perspectivas.

38() Ver: Madeleine Zuñiga y Modesto Gálvez Repensando la educación bilingüe intercultural en el Perú: Bases para una propuesta de política p. 327 en Norma Fuller (Editora) Interculturalidad y política. Desafíos y posibilidades: “Pese a tres décadas de institucionalización de la EBI y a continuos esfuerzos por mejorar una propuesta coherente de educación indígena, su implementación ha sido bastante limitada y, lo más grave, es que no ha logrado mayor aceptación de los actores educativos; no ha influido en los programas curriculares para población rural, menos para escuelas urbanas y no tiene presencia en la sociedad nacional…la EBI se mantiene aislada en relación con el sistema educativo (continúa la educación para indios) y éste, a su vez, no se articula con las propuestas y medidas de otros sectores para el desarrollo del país”

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No obstante, cabe resaltar que la sucesión de actos delictivos de toda suerte tienden a quedar impunes, libres de toda sanción, cuando los actores de estos actos son indígenas. Desde la violencia relacionada con actividades ilícitas, con la violencia familiar y las repetidas violaciones de niñas que de ningún modo responden a prácticas ancestrales sino a la crisis social y cultural generadoras de anomia. Son numerosos los casos de muertes producidas por indígenas que quedan sin castigo a pesar de existir pruebas contundentes de los hechos, baste recordar los asesinatos en Flor de la Frontera, de los brigadistas médicos en la comunidad de Tagkegip en el Cenepa, la de turistas en Imaza y, ciertamente, la de los 11 policías en la Estación 6 de Petroperú, entre otros.

Pero la “ausencia” del Estado debe ser precisada. No es que el Estado no esté presente en la zona, lo está a través de las redes de centros educativos y de salud y las oficinas de algunos sectores como Agricultura y Energía y Minas, que insumen presupuestos corrientes y de inversión importantes aunque aún insuficientes. Lo está también en otros niveles, regionales y locales, en zonas alejadas de frontera, en los gobiernos distritales y provinciales, en muchos casos en manos de los propios ciudadanos indígenas, ya sea como alcaldes, regidores e incluso consejeros regionales. Donde no está presente de manera adecuada es en su expresión judicial y ciertamente absolutamente ausente en el escenario político.

En este contexto, sin embargo, es preciso hacerle justicia a la inversión pública en Amazonía en el sentido que el comportamiento social que determina el patrón de ocupación espacial entre pueblos indígenas, es decir su extrema atomización en una serie de anexos de comunidades inicialmente tituladas, hace virtualmente imposible dotar a cada grupo familiar que decide fundar un nuevo núcleo poblado, con servicios de educación, salud y comunicaciones, aunque esta población así lo demande en cada ronda de los Presupuestos Participativos municipales.

En este vacío político han proliferado ONG, nacionales y extranjeras, que trabajan a contrapelo del Estado, o utilizándolo, pero siempre en contra de los intereses del mismo. Es en este escenario también, de marcada ausencia del Estado, que algunas organizaciones religiosas realizan trabajos en donde lo pastoral algunas veces se entremezcla con posiciones políticas firmes que, en ocasiones, parecieran coincidir con la de los promotores de algaradas, marchas, toma de carreteras y paros regionales.

En este contexto, no debe de llamar la atención que el anterior alcalde de la provincia de Datem del Marañón, contraviniendo claras

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disposiciones legales, emitiera una ordenanza municipal(39) (Ver Anexo 13) para inaugurar la práctica de una Zonificación Ecológica Económica ”indígena” sin estar facultado para ello y, lo que es peor, que el organismo estatal responsable de señalar esa iniciativa como írrita y contraria a la Constitución, la aprobara legitimándola, abriendo así la posibilidad de sentar jurisprudencia sobre una trasgresión legal que en lugar de premio merece sanción. En el colmo de los despropósitos, el alcalde encargó a la ONG británica Shinaí elaborar la “verdadera” ZEE indígena, en paralelo a la Meso Zonificación Ecológica Económica, realizada en la misma zona hace pocos años con supervisión del ente rector de ese tiempo, el CONAM.

e) El Estado en el nivel Regional.-

Los gobiernos regionales constituyen entidades centralizadas en su sede, con poca capacidad de impactar en sus zonas periféricas. Si bien es cierto existen gerencias subregionales que buscan acercar su presencia a zonas alejadas de la sede, éstas, por el débil volumen de inversiones y el bajo nivel profesional de sus funcionarios, no impactan en la resolución de las necesidades básicas de las poblaciones. En este contexto, la capacidad de generar objetivos, políticas y estrategias de desarrollo fronterizo de largo plazo, o políticas de integración transfronteriza, o políticas de inclusión de las poblaciones indígenas es prácticamente nula. A esto se agrega la inconveniente distribución de competencias, toda vez que en un importante número de casos, las gerencias subregionales tienen la misma jurisdicción que las municipalidades provinciales, generando duplicación de esfuerzos, conflictos políticos y confusión.

En el caso de la región Loreto no se evidencia una distribución adecuada de los recursos del canon hacia las áreas productoras de hidrocarburos, generalmente habitadas por población indígena, ni tampoco voluntad de construir alianzas estratégicas que permitan que los ingresos y las ventajas de la explotación petrolífera redunden en el desarrollo de éstas poblaciones. Un caso paradigmático de este desinterés es el del Gobierno Regional de Loreto que luego de firmar el Acta de Dorissa(40) (Ver Anexo 14) incumplió los acuerdos adoptados con relación a dotar de recursos financieros a dos programas de apoyo a las comunidades del río Corrientes, como fondo de contrapartida al proporcionado por la empresa, para poner en marcha un programa de salud integral para las comunidades de la cuenca, y recursos adicionales para hacer posible el funcionamiento de un programa de

39() Ordenanza Municipal 012-2008 del 22 de abril de 200940() Acta firmada en la localidad de Dorissa entre Pluspetrol Norte y FECONACO -Federación de Comunidades nativas del Corrientes-a través del Gobierno Regional de Loreto en octubre de 2006, luego de la toma de las instalaciones de Andoas).

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transporte y comercialización de productos, con una embarcación proporcionada por Pluspetrol.

Un rasgo común a los dos departamentos (Amazonas y Loreto) es que el proceso de descentralización al cargar de nuevas funciones a los gobiernos regionales desbordó las capacidades de los funcionarios, quienes además no necesariamente estaban entrenados para asumirlas; además, la tendencia secular al centralismo regional, redundó en un vaciamiento de las ya pobres capacidades instaladas en los niveles provincial y distrital. Ello debilitó al extremo el manejo de los espacios políticos fronterizos y transfronterizos, y explica por qué estas entidades del Estado no tienen capacidad para percibir la importancia de algunos hechos políticos, valorar su real significación, analizar sus potencialidades y riesgos y elaborar estrategias de explotación de las potencialidades o de neutralización de sus riesgos. Ejemplos claros de ello son las diversas iniciativas políticas transfronterizas promovidas desde el Ecuador, a diversos niveles, que ciertamente impactan en la zona, sin que del lado peruano sean siquiera percibidas.

Otro factor relevante es la falta de recursos económicos para el desarrollo de políticas públicas y la atención de las necesidades básicas de la población. A este respecto existen datos de INEI que demuestran que varios de los distritos de frontera con el Ecuador se encuentran entre los cinco más pobres del país y con el mayor número de necesidades insatisfechas.

f) El Estado en el nivel local.-

Las municipalidades son la mayor expresión de la presencia del Estado en la zona, no obstante, su implantación es precaria y aún incipiente. La relación entre la municipalidad y las organizaciones indígenas es poco fluida y difícil, existiendo en el sustrato de sus relaciones una disputa de legitimidad. La realización sucesiva de procesos electorales municipales ha ido aparejado de un creciente interés de participación por parte de las dirigencias indígenas; no obstante ello, no existe una resolución conceptual de las diferencias entre ambas. Así, si bien es cierto que hay municipalidades dirigidas por indígenas, no necesariamente ello significa que tengan un enfoque integrador de la población indígena a la sociedad organizada alrededor de esta instancia del Estado, lo que se puede observar, más bien, es una suerte de racismo inverso, dirigido contra los intereses de la población mestiza.

g) Las Iglesias.-

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Hay una presencia antigua de congregaciones religiosas católicas que trabajan combinando sus actividades pastorales con la atención en los campos de la salud, educación, ocasionalmente en desarrollo productivo y en temas de apoyo a las organizaciones indígenas. Esta presencia ha tenido y tiene significación en las poblaciones que reciben estos servicios y en las propias congregaciones que acumulan experiencia y desarrollan sus propios planteos sobre el desarrollo.

En ocasiones trabajan en convenio con entidades del Estado, por ejemplo en el Napo asumen prácticamente las funciones de MINSA; con municipalidades y con los sectores de salud y educación.

En los últimos cuarenta años se ha presentado una creciente presencia de iglesias evangélicas que ha llevado a una suerte de competencia confesional. Las actividades de estas iglesias son predominantemente de carácter pastoral.Las iglesias cumplen una labor misionera y civilizatoria de primera importancia. La dedicación exclusiva a las comunidades indígenas amazónicas y su permanencia por decenios de cientos de agentes pastorales diversos (sacerdotes, pastores, monjas, laicos misioneros, entre otros) es ampliamente conocida y reconocida por los valiosos aportes al conocimiento de dichas comunidades, tanto en los aspectos antropológicos o lingüísticos como en la exploración de la espiritualidad que portan. Armonizan su posición racionalizadora, desde un ángulo en el cual los aspectos espirituales y terrenales se confunden en un solo propósito liberador y se ubican en una posición diametralmente opuesta a la división de planos espirituales y civilizatorios de las cuales se desprendía una autonomía de lo temporal que debía ser ajena a la presencia eclesial.

No obstante, este compromiso radical de vida, o quizá por ello mismo, estos agentes pastorales desarrollan un celo intenso respecto de las poblaciones indígenas a quienes buscan proteger, apoyar y “acompañar”. Los defienden principalmente del Estado, de las empresas por ser tales, o de cualquier agente extraño en medio de las comunidades indígenas. Adoptan con facilidad y de manera activa posiciones indigenistas, al punto tal, que pueden entrar en colisión con posiciones contrarias asumidas por otros creyentes. En estos casos, más pesa la opción ideológica que la fe compartida.

En el campo educativo, a través de la formación de jóvenes indígenas internados en colegios exclusivos para ellos, llevaban consigo esa visión paternalista y de protección del indígena, que no era, desde su punto de vista, capaz de asumir por sí mismo la responsabilidad de su propio destino.

Independientemente de lo anterior, es necesario reconocer que su presencia y acción han logrado formar cientos de dirigentes, maestros y

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profesionales o técnicos indígenas que han ocupado y ocupan posiciones expectantes en el movimiento indígena.

Es necesario reconocer también que, un número importante de estos agentes pastorales son extranjeros, principalmente europeos, y más frecuentemente españoles; tienden a ser críticos del Estado y de todos aquellos a quienes consideran responsables o cómplices de la situación de miseria y olvido en la que se encuentran los pueblos indígenas, los tratan como adoptados y tratan de protegerlos. Ocurre como si esta actitud crítica expresara una mezcla de sentimientos diversos: una crítica al régimen criollo, un rechazo a lo espurio del país mestizo, un aire de superioridad social, una legitimidad autoconcedida; lo cierto es que sumados estos sentimientos al poder de su estatus religioso el resultado es la adopción de una conducta de gran seguridad para actuar en la ambigua frontera entre lo religioso y lo político en un país extraño, definiendo espacios y asumiendo protagonismos. Por lo anterior, no debe de llamar la atención que muchos de ellos, resientan una animadversión a lo mestizo y a los mestizos, a quienes, no pocos, satanizan como portadores de las desgracias de los indígenas. Ciertamente, no se puede generalizar, hay grandes personalidades religiosas que trabajaron y trabajan con denuedo superando ampliamente estas tentaciones con humildad y un extraordinario espíritu de servicio.

En el terreno propiamente político, en que algunos intervienen directa o indirectamente, su presencia y actuación es ambivalente:

Por un lado, constituyen una reserva moral ante cualquier situación extrema, que pueda desembocar en tragedia, y también en medio de las propias tragedias y, por otro, pueden inducir a conflictos en los que la violencia pueda desatarse sin más. Acostumbrados a predicar la palabra en la esfera religiosa, su actuación en los conflictos terrenales puede ser también apodíctica, vulnerando así los criterios más elementales del tratamiento de los conflictos sociales y políticos en donde el manejo del lenguaje tiene que situarse en el rango de lo relativo y negociable.

No puede dejarse de hacer mención a su rol de intermediarios culturales, a formadores de generaciones de indígenas a través de la educación en casi todos sus niveles e incluso a la búsqueda de alternativas económicas, basadas en gran medida en actitudes paternalistas y no liberadoras del propio indígena. Por años asumieron el rol también de intermediarios económicos, para no "contaminar" a los indígenas con su acercamiento al mercado, asumiendo los misioneros las responsabilidades de acopiadores y transadores de las mercancías recolectadas o producidas por los indígenas, fijando los modelos de desarrollo a implementar e incluso reteniendo la plusvalía del trabajo de las propias familias, en beneficio de lo colectivo.

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h) Las ONG.-

La actuación real de los organismos no gubernamentales en medio de los pueblos indígenas amazónicas también ha sido ambivalente:

Por un lado, algunas ONG, se convirtieron en el momento de su creación, en las únicas entidades -aparte de las iglesias implantadas más temprano- preocupadas verdaderamente por la situación de las poblaciones indígenas, a las cuales dedicaron sus mejores esfuerzos para otorgarles garantías mínimas con el fin de sostener su supervivencia como pueblos portadores de su propia cultura, el saneamiento legal de sus posesiones, la asistencia médica moderna y apoyo para rescatar su farmacopea tradicional, todo ello colaborando con el Estado y, en ocasiones hasta sustituyéndolo y, por otro, distanciándose de él cuando no coincidían en sus propuestas hasta llegar a adoptar una posición más independiente del Estado y también más crítica.

Esta situación llegó a un punto límite cuando desde el año 1990 el Estado peruano adoptó a fardo cerrado el consenso de Washington, desmanteló el Estado y lo convirtió en una dictadura dirigida, ya no por instituciones democráticas legitimadas, sino por un grupo de poder en donde las decisiones ya no maduraban institucionalmente, sino se definían a discreción del dictador. En este nuevo contexto, las ONG no sólo desarrollaron más su institucionalidad, sino que lo hicieron en un terreno libre de la presencia del Estado.

Ante la cancelación de la planificación y del diseño y aprobación de políticas públicas, las ONG ya no tenían ninguna condicionalidad de ajustar sus actuaciones en el marco de dichas políticas. Esta situación condujo al país a ser víctima de la audacia y de conductas impropias por parte de no pocas Agencias de Cooperación que llevaron sus actuaciones a límites tales, que cualquier país que se respete no permitiría. Nos referimos aquí al trabajo en contra de los intereses del Estado y Sociedad nacionales en zonas de fronteras y con poblaciones indígenas, que como tales y por su situación extremadamente precaria, tenían poca información y no estaban en condiciones de evaluar los cantos de sirena de dichas agencias.(41)

Estas ONG, salvo algunas notables excepciones que son producto de la relativamente antigua presencia de la Iglesia Católica, son de reciente implantación. Las actividades que desarrollan están ligadas fundamentalmente a la problemática indígena y a los problemas ambientales. El financiamiento con que cuentan es externo, asumiendo

41() Los ejemplos de esta conducta han sido ya desarrollados en el parágrafo “Integración desde el Ecuador” de la Parte B, lo que nos releva de mayores comentarios.

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muchas veces posiciones anti Estado, buscando substituirlo competitivamente, aprovechando su virtual ausencia en la zona y la inexistencia de políticas sobre las problemáticas indígena y de fronteras.

Recientemente, han tenido un papel protagónico en los conflictos entre las poblaciones indígenas y las empresas petroleras. Intervienen en asuntos propios de la función pública sin coordinación alguna con las entidades responsables. Es el caso de la ONG Shinai que buscaba elaborar con personal extranjero, una ZEE en la cuenca del Pastaza, compitiendo con la que desarrolló el Proyecto Pastaza Morona, del Capitulo Peruano del Plan Binacional; de la ONG Ibis, que con financiamiento de la Unión Europea y el aval del gobierno del Ecuador, intentó demarcar el territorio binacional Secoya; de la ONG WWF que ha constituido un comité de manejo binacional de la cuenca del Pastaza; o de la ONG Racimos de Ungurahui, que con la colaboración de la ONG Pachamama, pretende la creación del territorio binacional Achuar. Es importante señalar que estas entidades no dan cuenta al Estado de sus acciones en estos campos, ni de lo que se deriva de ellas.

Adicionalmente, habría que señalar el papel que juegan en la formación, orientación y formación de dirigentes y organizaciones indígenas: fijar muchas veces la agenda propia de la ONG como derivada del consenso, la reflexión y la discusión interna de las propias comunidades y ciudadanos indígenas.

Tampoco dan cuenta de las fuentes de sus recursos, ni al Estado y menos a las propias organizaciones que dicen asesorar y acompañar. La práctica de la transparencia en el manejo de fondos de la CTI no es un elemento propio de sus políticas de acción.

i) Las empresas formales.-

Desde hace 30 años, en el espacio regional de Loreto, la actividad petrolera es la actividad económica de mayor importancia, contribuye significativamente al PBI regional por la vía del canon petrolero y demanda de servicios locales (transportes, provisión de alimentos) y empleo. Ante la ausencia del Estado las empresas se han constituido en instancias supletorias del mismo, sin haber construido alianzas estratégicas entre Estado-Empresa en el nivel local ni regional. Esta actividad ha generado importantes pasivos ambientales y sociales; sus actividades se caracterizan por una pobre dimensión social sin haber generado oportunidades de desarrollo local.

No obstante, es pertinente resaltar los primeros indicios de una predisposición de generar sinergias entre la población local, las

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empresas y el Estado que se manifiestan en disposiciones, como la Ley 29230, conocida como “Obras por Impuestos”, mediante la cual el sector privado ha sido facultado para ejecutar obras civiles en el ámbito de su actuación. La ley tiene como objetivo específico impulsar la ejecución de proyectos de inversión pública, a través de la suscripción de convenios entre los Gobiernos Regionales (GR) o Gobiernos Locales (GL) y empresas privadas.

En éste sentido, las empresas privadas podrán financiar y ejecutar proyectos priorizados de inversión pública en infraestructura, que cuenten con la declaratoria de viabilidad en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). El monto invertido por las empresas privadas será descontado hasta en un 50% de su Impuesto a la Renta correspondiente al año anterior. 

En los últimos años se han ahondado los conflictos sociales derivados de los pasivos ambientales acumulados y no resueltos. Asimismo, se ha intensificado la apertura para establecer nuevas concesiones petroleras, posibilitando el ingreso de nuevas empresas en la zona. Estas concesiones se han realizado sin las consultas previas respectivas, lo que sin duda, constituye nuevas fuentes de conflicto.

j) Las empresas informales (madereros, narcotráfico, minería informal).-

La actividad predominante en toda el área es la extracción de madera que está normada por el sistema de concesiones o permisos forestales para aprovechar los bosques comunales, sin embargo, a pesar de ello o utilizándolo como cobertura, se desarrolla una intensa actividad de tala ilegal siguiendo la práctica del descreme de especies comercialmente más valiosas. Esta actividad de tala ilegal se extiende también a áreas de comunidades nativas.

En tiempos recientes, en el bajo Amazonas, se ha desarrollado un movimiento comprobado de narcotráfico que busca sobreponerse a las concesiones forestales, desplazando a los concesionarios madereros, que se desarrolla incluso en territorios comunales y ha captado importante mano de obra indígena, para la producción, transformación y comercialización de sustancias ilícitas, derivadas de la producción de coca y amapola, creando severos problemas sociales, culturales y atentado contra la autonomía y territorialidad indígena.

k) Organizaciones Políticas.-

Los partidos nacionales tienen una presencia débil y precaria en el espacio fronterizo; no tienen cuadros, ni propuestas para ese espacio ni

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para la población que lo habita y en particular la indígena; tienen presencia activa solo en épocas de procesos electorales.

Los movimientos regionales tienen mayor presencia y han encabezado en el pasado reciente movilizaciones importantes, por ejemplo, la lucha por una mejor distribución del canon petrolero y las relacionadas con el proceso de descentralización y autonomía (básicamente en Loreto).

Los partidos nacionales tradicionales han cedido espacio a los movimientos regionales y locales.

Existe un fuerte sentimiento anti centralismo limeño que, en sus extremos, se convierte en sentimiento autonómico e independentista. No obstante, Iquitos reproduce el modelo centralista de manera acentuada; ello explica porque los temas de la problemática fronteriza, desarrollo de fronteras, integración fronteriza, problemática indígena fronteriza y medio ambiente, no existen en la agenda de los movimientos políticos y no están desarrollados de manera programática.

Sin embargo, quizá este último aspecto es el que tiene algún rol en el debate y propuestas de la política regional, enfocándose en áreas de los impactos ambientales de los hidrocarburos, la tala ilegal y la contaminación del agua, pero sin llegar a formular propuestas orgánicas de políticas públicas y alternativas para que desde la propia región se generen mecanismos para enfrentar estos problemas. De forma contradictoria, la región subsiste en gran medida de los recursos provenientes del canon petrolero, pero no aporta con propuestas e iniciativas para mejorar el desempeño ambiental y social de las empresas o para crear alianzas de desarrollo sostenible, con base en los mencionados recursos.

En Loreto, el Frente Patriótico es una organización política confrontada con el Estado nacional, radicalmente opuesto a los Acuerdos de Brasilia y cuya influencia decrece en la medida de su artificial existencia. Llama la atención, no obstante, que puede hibernar por periodos largos, resurgiendo cuando aparece un asunto controversial que invita a la protesta y a la acción callejera.

2. LOS CONFLICTOS. LOS ACTORES Y SU TRAMA

Elucidar la naturaleza de los conflictos que se producen en la región amazónica fronteriza peruano ecuatoriana, remite a indagar por sus causas y, éstas, casi inexorablemente, llevan a la comprobación que en la región existen, cuasi permanentemente, situaciones conflictuales que pueden transformarse con facilidad en conflictos abiertos.

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Continuando con este hilo conductor, se hace pertinente preguntarse por qué se produce este imprevisible paso de lo conflictual a lo conflictivo(42) y la respuesta que se encuentra es que ello es así porque en la región amazónica en general y, por ende, en la región fronteriza amazónica peruano ecuatoriana, se suman situaciones de contradicción de intereses diversos que se entrecruzan, anudan y refuerzan conformando verdaderos nudos problemáticos, en donde apenas se pueden identificar algunos de sus elementos componentes, su origen, orientación y los actores que lo portan.

Pasemos revista a los rasgos característicos de estos nudos problemáticos que pueden ser identificados:

a) Distancia social.- Es un lugar común en las ciencias sociales que tanto la distancia social (43) como la convivencia próxima son generadoras de tensiones y conflictos. Por otro lado, es también admitido, de manera general, que el proceso de globalización ha implicado desde su aparición en el último cuarto del siglo pasado, “el desarrollo de dos dinámicas contradictorias: la aparente homogeneización de la vida política, económica y cultural; y, por el otro, procesos que incrementan la fragmentación y la construcción de diferencias sociales”.(44) Esta dinámica relacional contradictoria se produce porque la “alteración del espacio y el tiempo se construye en función de las situaciones cambiantes, dinámicas, resultantes del conflicto y la negociación”.(45)

En este sentido, la enorme distancia social que existe entre la sociedad mayor peruana y las etnias amazónicas constituye un caldo de cultivo para la generación de conflictos sociales en un rango amplio de posibilidades temáticas y experienciales.

b) Diversos intereses confluyentes en espacios cerrados.-En el mismo sentido, si en un espacio relativamente cerrado coexisten grupos humanos que portan y expresan intereses distintos y competitivos que tienen diferente gravitación de poder es previsible que fácilmente se abran espacios sociales conflictuales.

c) Inexistencia de poder arbitral.-

42() Debe entenderse como conflictual a aquella situación latente que sin haber provocado un conflicto puede desencadenarlo en cualquier momento si no es neutralizada oportunamente.

43() Sirve para medir el grado hasta el cual las personas tienen un sentimiento de cercanía o de aceptación hacia los miembros de otros grupos. Es el grado de posible intimidad en las relaciones sociales que hay entre miembros de diferentes grupos raciales y étnicos.http://itssnads.blogspot.com/2010/11/dinamica-social-conceptos.html

44() Ver Nelson Arteaga Botello / Vanessa Lara Carmona, Violencia y distancia social: Una revisión45() Id. Página 183

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El escenario se hace más crítico cuando a la distancia social, generadora de situaciones conflictuales, se suma la existencia de manifiestas contradicciones de intereses sin que existan mecanismos que permitan arbitrar entre ellos para alcanzar soluciones oportunas y justas. La inexistencia de un poder arbitral formal o informal pero consensuado, constituye pues un ingrediente particularmente preocupante.

d) Ausencia política del Estado.-El Estado está presente en el escenario indígena amazónico a través del sostenimiento de los servicios de educación, salud, electricidad, telefonía y construcción de infraestructura física vial, financiados con recursos del Tesoro Público, aplicado a través de una diversidad de programas sectoriales. Sin embargo, está ausente en el espacio político.

La Policía Nacional mantiene una débil red de puestos policiales en las capitales de Provincia y, en algunos distritos, pero esta se ve rebasada completamente cuando se presentan situaciones de conflicto abierto con expresiones de violencia. En la mayoría de los casos la exigua presencia policial tiene que ceder ante la presencia de un número inmensamente superior de personas. Ese ha sido el caso recurrente en varios lugares y en diferentes momentos, en el ámbito del Plan Binacional Perú Ecuador

En Andoas y Trompeteros la empresa Pluspetrol Norte ha visto invadido su campamento en varias oportunidades sin que la dotación policial haya podido controlar estas situaciones. En el caso de Santa María de Nieva, la Policía Nacional tuvo que retirarse por “razones de seguridad” con ocasión de los disturbios de la Curva del Diablo. ¿Qué Estado es este en el cual la Policía Nacional que es el garante del Orden Público Interno, se retira de un espacio violento para protegerse dejando inermes a los pobladores que devinieron en víctimas de los violentistas convertidos luego en saqueadores? Aclaramos, no se critica el comportamiento de la policía, llamamos la atención que a zonas convulsionadas no se puede enviar dotaciones policiales no preparadas adecuadamente.

Con el Poder Judicial y el Ministerio Público, sucede algo parecido. Personajes prepotentes y con procesos policiales y fiscales abiertos circulan normalmente en la zona sin que autoridad alguna se atreva a activar su detención. En buena cuenta estas son áreas liberadas a la prepotencia individual u organizada. Un ejemplo claro es la competencia abierta que las denominadas rondas rurales y urbanas hacen a la policía. En algunos casos se podría decir que estas rondas tienen un poder real coercitivo mayor que la propia Policía Nacional. La policía no se atreve a enfrentarlas porque teme a la alianza real o virtual

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de estas rondas con la población. En otras palabras estas rondas tienen, en estas zonas, más legitimidad que la propia Policía Nacional.

Es pertinente recordar los sucesivos casos de “liberación” de detenidos por la policía, por parte de grupos enardecidos en Santa María de Nieva, San Lorenzo y Andoas.

La labor de la Policía Nacional es controvertida por los vecinos de las áreas urbanas quienes manifiestan que son expoliados por malos elementos de la policía que, según ellos, son destacados a esos puestos por razones de sanción por mal comportamiento dentro de la Institución. Refieren complicidad de sus miembros con actividades delictivas desde el robo hasta asociación con extractores ilegales de madera y oro; también, aluden a tráfico de drogas, actividad que ciertamente está presente en el área fronteriza sin que exista reacción contundente por parte del Estado para eliminarla. Ejemplo claro de la pasividad que se les adjudica es que en el río Marañón en diferentes tramos los escasos exploradores de oro que existían, ahora están acompañados por más personas y por maquinaria pesada como dragas, bombas sin que la Policía Nacional los combata y los erradique.

El proceso de descentralización, en parte, y el consiguiente desdibujamiento de la figura del Prefecto como representante político directo del Presidente de la República -más allá del debate de la pertinencia y legitimidad que pudieran tener o no tener- en beneficio de la figura del Presidente Regional, ha traído como consecuencia algunos traslapes y también vacíos; el más saltante de estos es el vacío de poder. Esta situación no sólo ha mellado la legitimidad del Ejecutivo Nacional en las localidades, sin reemplazo político real por parte del Presidente Regional, sino que en la medida en que la figura del Presidente Regional está más ligada a las tareas del desarrollo que a la seguridad interior, se ha llegado a un punto crítico, a un vacío de poder, a un espacio libre de controles de todo tipo, que deja los espacios políticos a discreción de los más fuertes.

Las Fuerzas Armadas, que jugaron un papel central en los tiempos del conflicto fronterizo con Ecuador, han ido abandonando paulatinamente el escenario fronterizo con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Brasilia, dejando un vacío de disuasión para la población en general y de manera particular para la población indígena. Es así que, cuando a propósito del conflicto de Bagua el Ejercito se hizo presente en Santa María de Nieva, fueron las organizaciones nacionales y algunos dirigentes regionales y locales indígenas quienes solicitaron su retiro; en cambio, la población local en general aplaudió su llegada y hasta donaron un terreno para que se construya una base militar. Su imagen aseguraba la tranquilidad, a pesar que su presencia siempre fue distante y no necesariamente aceptada con agrado, sino con temor.

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Más allá de la importancia de las Fuerza Armada para la defensa del Estado de Derecho y de fuerza disuasiva para el Orden Interno su imagen en la región selvática no siempre está ligada al orden y a la pulcritud de su accionar. Los rumores y “bolas” que recorren los medios urbanos la asocian con actividades ilícitas vinculadas al tráfico de madera ilegal, la extracción ilegal del oro y también al tráfico de drogas.

Sin embargo, sin incidir en la veracidad o no del contenido de estos frecuentes y difundidos rumores, lo esencial es que ellos existen, se difunden y se convierten en “percepciones” de segunda mano, como todo rumor, y luego, en creencias firmes. Esta situación, no puede no ser confrontada a riesgo de convertir el silencio prudente en confirmación de la veracidad de estos rumores. En este sentido es indudable que estas críticas lesionan no sólo a las Fuerzas Armadas, sino al Estado en general y, acaso, en la imagen del propio país del cual algunos dirigentes indígenas pretenden independizarse, según declaraciones expresas de sus más altos dirigentes nacionales.

En todo caso, queda claro, que con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Brasilia, no existe, al parecer, una estrategia de fronteras de las Fuerzas Armadas que respalde y de seguridad a una política de desarrollo de fronteras necesaria e impostergable para las poblaciones de frontera y, entre ellas para las poblaciones indígenas, y para la Defensa Nacional.

e) La instalación permanente en la zona de algunos intereses particulares poderosos.- En un escenario en donde la economía aún es predominantemente de subsistencia, las ofertas de trabajo son cuasi inexistentes y hay muy poco circulante monetario, la presencia de cualquier actor externo concita el interés de la población, en la esperanza de obtener algún beneficio, cualquiera que este fuere.

Si ello es así con las personas, lo es mucho más con las empresas que buscan insertarse en la zona. En estas situaciones se ponen en juego dos estrategias simultáneas portadas por distintas personas o grupos y, en un extremo, por las mismas personas o grupos que despliegan una u otra: i) sumisión y oferta incondicional de servicios de cualquier tipo y ii) estrategia de hostigamiento y amenaza. Ambas persiguiendo un mismo objetivo: obtener beneficios de una nueva fuente de provisión de recursos monetarios.

Aunque aparentemente la presencia de oportunidades pareciera mitigar la tensión por recursos monetarios, sus efectos son más complejos. La existencia de oportunidades limitadas para un mar de demandas resulta en una competencia abierta en pos de tales beneficios. Competencia

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que puede fácilmente deslizar hacia la discordia y seguir escalando en conflicto y violencia.

Si la pronunciada desigualdad es generadora de tensiones y conflictos aun tratándose de actividades lícitas, se puede comprender cuán devastadoras pueden ser las prácticas ilícitas presentes en la región fronteriza y en los hábitats donde se asientan las poblaciones indígenas. Estas actividades ilícitas generan agudas distorsiones sociales y culturales y producen, en algunos casos, serias transformaciones al entorno regional, con severos impactos ambientales y sociales- y en algunos casos tienen importantes lazos con las fuentes de poder político regional.

f) El rechazo al Estado nacional.- Un elemento importante a considerar es la recurrente coincidencia anti Estado existente en las diferentes localidades de la amplia región fronteriza amazónica peruano ecuatoriana. Esta coincidencia implícita reúne a los frentes de defensa, algunos trabajadores de ONG, algunos agentes pastorales de la Iglesia Católica y a algunos funcionarios del Estado en particular del sector Educación; también a las propias autoridades locales que se sienten libradas a su suerte, sin recursos y sin capacidad de acción, y a dirigentes indígenas que no se sienten representados ni incluidos en el Estado. Esto, ciertamente, no es casual, es más bien el resultado de largos años de prédica de rechazo al Estado, aprovechando el abandono de los espacios políticos y sociales por parte del mismo Estado, de la clase política en general y de la práctica centralista.

Ello se puede verificar al revisar los casos en que el Estado ha tenido que entrar a negociar, políticamente hablando, con los, líderes informales de revueltas callejeras o toma de instalaciones realizadas con el propósito manifiesto de presionar políticamente al Estado para la adopción de medidas a su favor, utilizando para ello una discutible representatividad de las poblaciones indígenas(46); o en los mismos hechos que preludiaron los luctuosos sucesos de la Curva del Diablo en Bagua el 5 de junio de 2009 y los posteriores a este acontecimiento.

Sin embargo, la situación descrita no es sino el resultado de un hecho indiscutible: no existe buena imagen del poder centralizado de Lima. El proceso de descentralización no ha logrado que las regiones asuman como propios los conflictos que se desarrollan en sus ámbitos; por lo general sucede lo contrario, se desentienden de ellos, sea porque se sienten superados, sea porque coinciden con las protestas. Un caso extremo, pero que puede abrir camino, es el de Conga, en donde el Presidente Regional de Cajamarca se enfrenta al Poder Ejecutivo a propósito del proyecto minero de la empresa Yanacocha.

46() Un caso emblemático en este sentido es el tira y afloje producido a propósito de la firma del Acta de Dorissa en octubre del 2006.

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g) El problema de los medios de comunicación.- Si la situación conflictual en la región fronteriza habitada por poblaciones indígenas es, de por sí, altamente inestable e impredecible, se comprenderá que la acción manipuladora de algunos actores la agrava aún más y, finalmente, si esa acción manipuladora hace uso de medios de comunicación de masa, la situación se torna de una gravedad aún mayor. La arista problemática en este escenario es la marcada carencia de medios de comunicación en la región fronteriza, la escasa circulación de diarios y revistas, la limitada e irregular llegada de la TV, lo que deja a la radio local y, en menor medida, a la radios de onda media y corta, como medios de información cuasi monopólica. Esta situación no permite que lleguen, o se desarrollen localmente, corrientes de opinión que generen reflexiones y debates. En este ambiente, cuasi monopólico de las radios locales, el escenario está disponible para las ideas únicas, las posiciones unilaterales, las manipulaciones.

Como se comprenderá, si en la zona existe un clima, construido durante largos años, en contra del Estado nacional y se produce un acto delictivo como es la interrupción de vías públicas como arma de acción política, la simple acción del Estado por corregir una situación de hecho, debería tener un tratamiento escrupuloso y sujeto a finos protocolos de conducta establecidos para la difusión objetiva de hechos en circunstancias de emergencia social.

Es notable la diferencia de lo que ocurre al otro lado de la frontera, donde la información fluye de forma más abierta y existe una pluralidad de opinión que ayuda a la formación de una opinión o conciencia más crítica.

En el caso peruano, no hay medios de comunicación masiva que lleven el mensaje del Estado, que transmita y haga pedagogía con la población, que genere espacios culturales de integración nacional, de discusión y debate de ideas y propuestas.

h) El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú Ecuador.- La firma de los Acuerdos de Brasilia fue la conclusión de un largo proceso de negociación entre delegaciones gubernamentales representativas de ambos países. Las posiciones que presentaron en varios campos constituía la agenda bilateral pendiente de cada uno de ellos y sus propuestas para remediarlo. Una coincidencia feliz fue la consideración que la firma de los Acuerdos estuviera acompañada por un Plan de Desarrollo para las poblaciones de la región fronteriza, en el entendido que el conflicto las había afectado restringiendo inversiones

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sociales y económicas y frenando su desarrollo y el mejoramiento de sus condiciones de vida.

El esfuerzo de los negociadores llevó a considerar programas binacionales y programas nacionales peruanos y ecuatorianos referidos a inversiones en infraestructura social y física. El programa binacional, como lo exigían las circunstancias, fue claro y prolijo en considerar cuales deberían ser los esfuerzos por conectar mejor a ambos países (cinco ejes viales) o aprovechar recursos transfronterizos en beneficio de ambos países teniendo en cuenta el proceso histórico de las relaciones peruano ecuatorianas (utilización de las aguas del Puyango Tumbes).

Los otros programas contenían proyectos con enunciados generales que requerían desarrollos conceptuales y técnicos para su concreción en inversiones físicas y sociales pertinentes. Uno de ellos, referido a la construcción y mejoramiento de infraestructura social y de aspectos ambientales en la Región Fronteriza (Programa C), consideraba proyectos orientados a las Comunidades Nativas, Medio Ambiente y Reforestación por un monto que a todas luces y mirado desde el presente resultaba y resulta largamente insuficiente.

No obstante, en la Primera Reunión del Grupo Consultivo llevada a cabo en Nueva Orleans en marzo de 2000, países y organismos internacionales concretaron apoyos definidos para las poblaciones nativas amazónicas, entre las cuales estuvieron los Proyectos Selva Norte que se ejecutaron con gran éxito en Condorcanqui y en el Napo. Lamentablemente, y pese al éxito obtenido, no fue posible ampliar y prolongar proyectos de ese tipo dirigidos al mejoramiento de las condiciones de vida de la totalidad de las poblaciones indígenas fronterizas habida cuenta que esta atención es posible porque se trata de no más de 120,000 personas.

Mirado desde el presente, resulta ciertamente impostergable el direccionamiento de recursos del Tesoro Público y de la Cooperación Internacional hacia dichas poblaciones a la condición que el destino de los esfuerzos y recursos no tome en cuenta solamente las demandas existentes, que son muchas, sino un planeamiento de mediano y largo plazo orientado a la autogeneración de ingresos a través de actividades productivas. En otras palabras, superar el asistencialismo paternalista y dar soporte a un tránsito exitoso hacia la consolidación de una agricultura de calidad a partir de recursos propios altamente valorados en el mercado nacional e internacional.

l) El caso de Bagua.-Sobre el caso de Bagua existe un informe emitido por la comisión nombrada oficialmente para el esclarecimiento de lo sucedido en la Curva del diablo en Bagua el 5 de junio del año 2009. De manera

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paralela cada sector, comprometido en estos sucesos, emitió pronunciamientos, informes y un sinnúmero de artículos periodísticos, panfletos, volantes y también campañas sistemáticas utilizando diferentes medios de comunicación como, radios, periódicos, revistas y, ciertamente, las redes sociales.

En estas líneas no se pretende elucidar la verdad de los hechos y agregar una nueva versión de ellos, simplemente se trata de ensayar una mirada crítica a los acontecimientos desde una óptica de segundo nivel, destacando algunas omisiones y señalando algunas interrogantes, aún no planteadas. Recapitulemos

El Presidente de la República Presenta al Parlamento el Proyecto de Ley 840, denominada Ley de la Selva el 28 de diciembre del 2006, la misma que plantea modificaciones al tratamiento legal de las tierras forestales de la Amazonía. Posteriormente presenta tres proyectos adicionales el 1770, el 22 de octubre de 2007, proyecto sobre el régimen temporal para formalización de la propiedad rural y comunal; el 1900 el 22 de noviembre del 2007, proyecto que declara de interés público la titulación, registro y rectificación de predios rurales, comunidades campesinas y comunidades nativas; y el 1992 el 18 de diciembre del mismo año, que modifica la Ley 26505, regula los mecanismos de toma de decisiones de las comunidades campesinas y nativas.

Estos proyectos de ley generaron un abierto debate y un rechazo unánime de las organizaciones indígenas en contra de los proyectos.

Posteriormente, el Presidente de la República Alan García publica el 27 de octubre y el 27 de noviembre de 2008 artículos utilizando la alegoría del Perro del Hortelano, el mismo que produjo un rechazo masivo al Gobierno y a la persona del Presidente entre la población indígena de la zona. Se podría argüir que los indígenas amazónicos no tienen acceso a este tipo de información, que no llega a sus manos; pero es perfectamente demostrable que la situación es aún peor. No les llega de primera mano, les llega a través de muchas intermediaciones, cada una más dramática y tremendista que la anterior, en esta suerte de cadena perversa cuya materia es el chisme.Con los artículos aludidos, el Presidente de la República atrajo los ataques de las organizaciones indígenas y personalizó el conflicto con ellos; desde ese momento, y hasta el fin de su mandato, la brecha abierta no se cerraría.

El señor Alberto Pizango, Presidente de AIDESEP, se enfrenta al Gobierno y declara una paralización indígena amazónica en el año 2008. La respuesta es una movilización indígena que se expresa en un viaje masivo hacia el puente Corral Quemado el cual es tomado por la masa interrumpiendo el tránsito. Este primer incidente grave concluye

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con la recuperación del puente mediante un ardid por parte de la Policía Nacional.

El hecho que los indígenas se sintieran burlados por la Policía generó un encono adicional en la población indígena, sin embargo optaron por retirarse. Es pertinente indicar, que la movilización hacia el Puente Corral Quemado no fue en “obediencia” al mandato de paro de Alberto Pizango; en realidad, la población de Bagua y Condorcanqui tenía sus propios motivos para expresar su hondo malestar frente al Gobierno. La prueba está en que después de la movilización quedó un resentimiento y rechazo a la persona de Alberto Pizango por haber pretendido oportunistamente aparecer como el líder de la movilización.

En abril de 2009, El señor Alberto Pizango Presidente de AIDESEP, enfrentado con el Gobierno, convoca otro paro. Una vez más, las poblaciones de Bagua y Condorcanqui no tanto en obediencia al líder de AIDESEP, si no de acuerdo con el clima de rechazo al Gobierno predominante en la zona, se moviliza hacia el estratégico lugar del Puente Corral Quemado, se detienen en la Curva del diablo, donde se atrincheran durante cerca de un mes. Un mes en el cual, desde ese emplazamiento, sirvieron de telón de fondo a las dramáticas y públicas negociaciones, a través de los medios de comunicación, entre el Primer Ministro Yehude Simon y el señor Alberto Pizango. El resultado lo conocemos todos. Lo que se conoce poco, porque los diversos actores protagonistas de los hechos hicieron denodados esfuerzos para ocultarlos, fue la historia secreta del desenlace.

El Gobierno, ciertamente, tuvo responsabilidad, desde el Presidente de la República autor de los artículos agraviantes a la población indígena y autor de dispositivos legales que generaban inestabilidad, miedo y violencia, hasta la Ministra del Interior que, sobrepasada por los hechos, no pudo ocultar su incapacidad política.

También los azuzadores de todo tipo, que desconociendo el sentimiento y la sensibilidad indígena, jugando en el límite entre la alegoría y la irresponsabilidad pueril, acrecentaron el miedo y la violencia afirmando con la autoridad que les daba su rango de congresistas de la República, versiones distorsionadas de los hechos. También tuvieron responsabilidad, los que financiaron las movilizaciones. En la zona se sabe quiénes fueron. Cualquier investigación policial y fiscal lo puede comprobar in situ. También debería haberlo hecho la propia Comisión Investigadora; sin embargo, este es un punto oscuro que contribuye a la impunidad de algunos corresponsables. Cientos de personas, sin recursos, no se trasladan por sus propios medios, cientos de personas no se alimentan durante un mes con “la comida que llevaron”. Es de sentido común pensar en la necesidad de financiamiento externo a los movilizados indígenas.

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El señor Alberto Pizango, repudiado en Condorcanqui, también tiene su propia responsabilidad. Presionado por conflictos internos debido a acusaciones severas por parte de miembros de su propia junta directiva, respecto a malos manejos de los fondos donados a AIDESP por la Cooperación Internacional, derivó el conflicto interno hacia un conflicto con el Estado y el Presidente de la República de ese entonces. Importantes federaciones de AIDESEP, tales como ARPI, FENAMAD, ORAU, pidieron la convocatoria a una reunión extraordinaria de la Junta Directiva, para evaluar las denuncias y trabajar en la recomposición de la Junta Directiva de AIDESEP, pero el señor Alberto Pizango y sus asesores optaron por la confrontación con el Gobierno para eludir las serias y públicas denuncias. Para ello no encontraron mejor modo que plantear una agenda que, como primer punto, solicitaba la revocatoria o la renuncia del Presidente de la República y la anulación del TLC con los Estados Unidos. (Ver documentación al respecto en el anexo 15).

Los asesores políticos y de prensa de AIDESEP, tampoco pueden eximirse de responsabilidad, sabían que la trayectoria del conflicto iba hacia un enfrentamiento y jugaron irresponsablemente a ello.

De manera indirecta, también son responsables aquellos representantes de grandes intereses políticos y económicos que durante más de veinte años siguen manteniendo un régimen que tiende a quitar soberanía y gobernabilidad al Estado peruano y que, por tanto, desatiende a un número importante de peruanos marginados y sumidos en condiciones de extrema pobreza, que envilece a todo el país. En este sentido todos somos culpables por ser permisivos frente a una realidad inaceptable desde todo punto de vista.

Lo de Bagua no fue un accidente, fue el resultado de la acumulación de desatinos solamente explicables por el desconocimiento que tienen los funcionarios del Estado, en todos los niveles, de las condiciones de vida de las poblaciones indígenas amazónicas; por una ignorancia similar de los manejadores de medios de comunicación, por el simplismo de los políticos y algunos agentes pastorales que, por lo general, buscan hacer simple lo complejo y se guían por sentimientos epidérmicos y no por el uso de la razón en situaciones extremas de provocación y violencia. Los hechos posteriores al Baguazo fueron igualmente lamentables, porque no solo demostraron como se puede añadir cinismo a la irresponsabilidad, sino también que, finalmente, lo que más interesó a los diferentes actores fue salvaguardar su imagen personal política y no la búsqueda de la verdad de los hechos. En la propia Comisión oficial de composición plural, algunos miembros jugaron a ocultar los hechos, a tergiversarlos, finalmente, dos de sus miembros se negaron a firmar, por consigna y falta de entereza, el informe final. Después de varias semanas de retraso presentaron una versión paralela elaborada, no por

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ellos, sino por un equipo de asesores del Instituto de Defensa Legal IDL.

El saldo de este infausto acontecimiento fue negativo para el país, la conducta de los principales actores, con posterioridad a los hechos luctuosos, confirmó que la política se ha desplazado hacia extremos alejados de la ética: la ex Ministra del Interior responsable del manejo de la seguridad se hizo condecorar por la Policía Nacional en razón de sus méritos y de su actuación; el señor Alberto Pizango, amenazó con un segundo Baguazo, llamó a la insurgencia contra el Gobierno y se hizo re reelegir como Presidente de AIDESEP; sin que el escándalo sobre los malos manejos de los fondos de AIDESEP quedara esclarecido e incluso pretendió capitalizar su aparición en los medios de comunicación para intentar una fallida candidatura a la presidencia de la república; la monja Carmen Gómez Calleja, que trabaja en Imaza, vecina de los hechos de sangre, aceptó ser parte de una Comisión Investigadora cuando tenía conflicto de intereses, y posteriormente boicoteó a la Comisión, se negó a firmar el Informe Final y luego firmó un documento que ciertamente ella no preparó, sino asesores no independientes.

Sin embargo, no todo fue negativo: El Gobierno, muy a su pesar, tuvo que inaugurar una nueva etapa de revisión y puesta entre paréntesis las leyes cuestionadas, elaborar y aprobar una Ley de Consulta y su Reglamento orientado a la resolución de situaciones conflictuales que impidan los conflictos abiertos como primera instancia; la población de Condorcanqui, se desmarcó rápidamente de Alberto Pizango, entendió que había sido utilizado por segunda vez por dicho dirigente, manifestó su pesar por lo ocurrido y se mostró abierta al diálogo. Con posterioridad se multiplicarían los pronunciamientos distanciándose de la cúpula de Aidesep y terminarían proclamando su independencia de esta central y su voluntad de expresarse en adelante a través del Consejo Aguaruna Huambiza.

PARTE C

I. CONSIDERACIONES CONTEXTUALES RELEVANTES PARA LA COMPREHENSIÓN DE LA AGENDA INDÍGENA EN EL PERÚ.

1. CONTEXTUALIZACIÓN DEL ANÁLISIS.

Neoindigenismo, Transnacionalización y Funcionalización del Estado.

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El tema indígena, a la luz de la crisis de gobernabilidad -que se ha ido expresando (y afirmando) a lo largo de los últimos 15 años en el país, por sus estrechas imbricaciones con el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales– deviene en una cuestión de la más alta importancia para los intereses nacionales, no sólo por lo que implica el cumplimiento de los compromisos internacionales (a nivel de hard law(47) y soft law(48)) que ha asumido el Estado Peruano al respecto (muchos de los cuales restringen su soberanía), sino –esencialmente– por las implicancias geopolíticas que el asunto conlleva, y que forman parte de una agenda que aún subyace en el discurso formal de los «derechos humanos de tercera generación» (derecho a la autodeterminación, a la identidad cultural, a un ambiente sano), también conocidos como «derechos de solidaridad» o «derechos de los pueblos».

Y es que una de las características esenciales, si acaso el objetivo, de la globalización económica es la expansión de diversos (y paralelos) procesos transnacionalizadores que limitan y debilitan la soberanía del Estado – Nación, reduciéndolo progresiva y sistemáticamente a estrictamente aquello que sea funcional a sus intereses.

Cabe entonces la pregunta ¿de qué modo la trasnacionalización de lo indígena empieza a socavar los elementos conformantes del Estado – Nación? ¿conceptos tales como autodeterminación, territorio, pueblos, consentimiento informado previo, son sólo aspectos que forman parte de la evolución de los derechos humanos de tercera generación, o hay una zona gris, sobre la que no se debate, y que va progresivamente expandiéndose en la dirección de «reconformar» el Estado para someterlo a las dinámicas de la inversión transnacional?.

Ana María Rivadeo plantea de esta manera la problemática del Estado – Nación en la globalización neoliberal:

“El Estado nacional actual se encuentra estructuralmente atravesado y dominado por la transnacionalización del capital, así como por la desarticulación, la exclusión y la violencia. Y en esta situación, el universalismo que se impone no es el de la democracia, sino el del capital que se globaliza” (49).

Así pues, el proceso expansivo y globalizador del capital exige un proceso mundial de reconversión capitalista que presiona fuertemente por transformar (y filtrar) la estructura del Estado – Nación, desplazándolo de sus funciones esenciales, para lo cual es necesario modificar las formas en que tanto política como economía se habían relacionado hasta ahora entre sí.

La deslegitimación del Estado – Nación deviene en una necesidad para las fuerzas que propician el control del mismo. No en vano adelantaba

47() Derecho vinculante (enforcement).48() Derecho orientador (no vinculante).49() RIVADEO, A.. Lesa Patria, Nación y Globalización. México: UNAM, 2003.

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Fukuyama en El fin de la historia y el último hombre, que «la razón de que la democracia liberal no sea universal y no haya permanecido estable una vez en el poder radica, en última instancia, en la incompleta correspondencia entre Pueblos y Estados»(50).

Por ello, para el presente análisis resulta fundamental reconocer que «el eurocentrismo y el colonialismo pueden ser tomados como cebollas de múltiples capas», como señala Lander (2000: 9)(51), y en el pensamiento social latinoamericano se han desvelado algunas de estas capas (ocultamientos).

Existen actualmente dos influencias teóricas con predominancia en América Latina que deben ser profundamente analizadas: 1. El neoliberalismo con su concepción de progreso lineal universal y del imaginario del desarrollo, y 2. El postmodernismo, a partir de aplicar concepciones eurocéntricas asociadas a la reivindicación étnica.

Una de las consecuencias más importantes de la imbricación de las dos dinámicas que caracterizan la actual fase del proceso de mundialización –la globalización y la reafirmación identitaria– es precisamente la crisis del modelo de estado-nación. Este ha dejado de ser ya el principal centro de las decisiones económicas y políticas por haberse transferido a las fuerzas e instituciones del mercado gran parte de los contenidos definidores de la «soberanía».

Así pues, un análisis del tema indígena exige, en el caso de un país de diversidades como el Perú (natural y cultural), un abordaje multidimensional que no parta precisamente de lo indígena, sino que comprehenda lo indígena como parte de un proceso mucho más amplio, y que propicie el sinceramiento de las agendas políticas existentes detrás del discurso formal del multiculturalismo transnacional: ¿que implica –como objetivo político– el concepto de autodeterminación? ¿qué se asume políticamente como territorio? ¿qué se asume por consentimiento y cuáles son sus alcances operativos? ¿se pretende que todos estos elementos se gestionen fuera del marco institucional del Estado – Nación?.

Consideramos que la temática indígena no puede ser soslayada de la agenda central de las políticas públicas, más aún si del tema indígena amazónico se trata; sin embargo, una cosa es abordar la cuestión indígena como un factor importante para la gobernabilidad del país, a lo cual adherimos, y otra cosa es pretender una agenda reivindicativa que busca debilitar al Estado para someterlo al juego de los intereses transnacionales.

Tres cuestiones sí parecen quedar ya muy claras: 1. Que la agenda reivindicativa de lo indígena en el Perú, está centralmente asociada a los

50() FUKUYAMA, F. El Fin de la Historia y el Último hombre (Traducido por P. Elías). Barcelona: Editorial Planeta, 1992, p. 290.51() LANDER, E. (compilador). La Colonialidad del Saber: eurocentrismo y ciencias sociales. Perspectivas Latinoamericanas. Buenos Aires: CLACSO, 2000.

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recursos naturales; 2. Que el corporativismo transnacional busca también el control de dichos recursos; 3. Que para salvaguardar el Estado –como plataforma representativa de todos los grupos sociales– éste debe repensarse, para suceder, y desarrollar una mirada estratégica sobre las dinámicas globales, analizando cómo tales procesos inciden en la gobernabilidad del país.

Escenarios contextuales relevantes para la comprehensión de la Agenda Indígena en el Perú.Para el desarrollo del presente tema de estudio de la consultoría proponemos contextualizar el análisis en tres niveles o escenarios. Un primer nivel es el global, signado por el cambio global (desertificación en los 70, erosión de la biodiversidad en los 80, cambio climático en los años 90) y los límites físicos de la biosfera, lo que implica a su vez una crisis en la disponibilidad de energías primarias como el petróleo, la cual va acompañada de la recesión económica mundial, a la que ahora se suman las protestas globales, en medio de sistemas políticos hiperregulados y mercados financieros ampliamente desregulados.

Todo ello está presionando sobre estructuras institucionales que están conteniendo un necesario debate sobre lo que empieza a perfilarse como una verdadera «crisis sistémica» que está evidenciando los límites del modelo.

Un segundo nivel es el nivel regional (América Latina), que hoy presenta un conjunto de gobiernos de corte progresista (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Uruguay y, en alguna medida, el Perú, En este contexto, el Estado peruano está intentando de recuperar el espacio perdido en la definición de las políticas sobre acceso, uso y control de los recursos naturales (luego de adherir en los noventa a las políticas neoliberales del Consenso de Washington), al tiempo que busca financiar políticas de inclusión social (programas sociales, de corte primordialmente asistencialista) con los excedentes provenientes de dichos emprendimientos extractivos. Esto es lo que algunos analistas denominan «progresismo neoextractivista». Así, en el progresismo neoextractivista el Estado llega a reconocer formalmente las exigencias reivindicativas de las poblaciones indígenas, en materia de medio ambiente, recursos naturales, y tierras de uso ancestral, aun cuando los estándares de protección ambiental se fragilizan considerablemente para facilitar las inversiones en actividades extractivas.

El Estado peruano, en la época de los años noventa adherido a los postulados del Consenso de Washington que pregonaba la reducción del aparato estatal a una mínima expresión y entregaba el control del mercado al libre juego de oferta vs. demanda, hoy está intentando de recuperar el rol irrenunciable de ente regulador entre los emprendimientos de los mercados y los intereses de la población. Si bien es cierto que en algunos campos de intervención estatal que tienen como objetivo el de lograr una más justa distribución de los beneficios todavía predominan enfoques asistencialistas,

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también es cierto que se están notando los primeros esfuerzos de corregir las históricas asimetrías, redefiniendo la relación tripartita entre Estado, empresa y población local.

En este punto cabe precisar que el discurso reivindicativo –sustentado en lo étnico– niega, de entrada, la construcción de procesos de interculturalidad (diálogo entre culturas), en tanto que los conflictos socio ambientales, que emergen, en parte, por preocupaciones ambientales, buscan –esencialmente– un mejor posicionamiento político de los actores locales y una mayor participación en el debate y las decisiones sobre qué hacer con los recursos naturales de una determinada zona o región.

Un tercer nivel es el escenario nacional, delineado por el comienzo de una nueva administración gubernamental, que cedió la cautela del modelo económico a los sectores conservadores del país, mientras que en la gestión de la cosa pública ambiental se ubicaron funcionarios que provienen del ecologismo, el progresismo, o incluso la izquierda, siendo visible que los mismos no tenían mayor capacidad decisoria en la definición de nuevas reglas de desempeño socio ambiental para megaproyectos de inversión.

De otro lado, el actual gobierno ha negociado un «nuevo marco minero tributario amigable» (gravamen minero), » (windfall tax), al tiempo de haber señalado que el «plazo razonable» para la realización de los procesos de consulta previa sobre medidas legislativas o administrativas que afecten sus derechos – previsto en la Ley n.° 29785, Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocidos por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; tendría como «plazo mínimo» entre seis y ocho meses, incluyendo los Estudios de Impacto Ambiental – EIA, a fin de asegurar «un trato más rápido hacia la inversión»(52).

El actual gobierno ha heredado metodologías e instrumentos de gestión de conflictos convencionales que privilegian “reacciones” antes que “acciones preventivas”, es decir el manejo de conflictos no busca adelantarse a los potenciales escenarios conflictivos, sino responde ante amenazas y por ende cede a los oponentes la ventaja de establecer la agenda, el lugar y el momento.

Un nuevo instrumento podría ser una actitud más ponderada entre los legítimos intereses de los grandes emprendimientos extractivos, y el legítimo reclamo de la población involucrada de tener un mayor grado de participación y una mayor predisposición de apreciar estos proyectos desde su experiencia vivencial. Es claro que un giro de este tipo le daría a los diálogos en marcha un nuevo tono, y mejores posibilidades de llegar a buen puerto. Es igualmente claro que ese tipo de éxito significara sacrificios iniciales para el sector empresarial, los cuales, sin lugar a duda, resultarán en menores pérdidas que aquellas, que son consecuencias de estrategias

52() Andina, Agencia Peruana de Noticias. «Gobierno reducirá a 6 meses estudios de consulta previa e impacto ambiental para impulsar inversiones». 13 de octubre de 2011.

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comunicacionales y de relacionamiento mal llevados y terminan en la paralización parcial, temporal o definitiva de las iniciativas privadas.

Una actitud pasiva de parte del gobierno, puede significar su acorralamiento, y el surgimiento de nuevos conflictos sociales, o incluso la formación de movimientos políticos que animen los conflictos regionales y que empiecen a disputarle más en serio algunas formas de presencia y hegemonía al Estado.

Una cuestión fundamental para el análisis es que mientras la demanda de cambio es estructural, la de orden es coyuntural. Después de 10 años de conflictos sociales, las elecciones del 2011 abrieron las puertas a una propuesta de igualdad y derechos que, al mismo tiempo, conserve el crecimiento y la inversión, un mensaje político cuyo eco no se diluirá.

Deviene en ilusión administrar la gobernabilidad sin una cuota de transformaciones, es una convicción equívoca el considerar que los conflictos sociales constituyen un problema meramente de orden público, y no de demanda por mayor inclusión política y justicia, por establecer relaciones menos asimétricas entre Estado, población local y empresas; y por lograr la implementación de mecanismos que institucionalicen el diálogo para una mayor participación en la toma de decisiones relativas a la gestión de los recursos naturales del país.

La conclusión más importante del episodio de Minas Conga quizás sea que el juego de grandes actores públicos al que se había reducido la política los últimos años ha encontrado un límite: la calle. La falta de Estado y partidos, de interlocución y diálogo, y de legitimidad y confianza, agranda las brechas detectadas, especialmente las políticas (carencia de mecanismos de participación) y territoriales (deficiente gestión de los sistemas territoriales).

La sociedad, en esta ocasión Cajamarca, encara y resuelve a su manera los conflictos que los actores abordan con un esquema cuestionado desde el Arequipazo del 2002, pasando por Tambogrande (2003), Quilish (2004), Combayo (2006), Majaz (2006) Bagua (2009), Tía María (2011) y Santa Ana (2011). Mientras la academia debate, Conga legitima, con cargo a inventario, un modelo violento de solución parcial de conflictos, una «inclusión a palos».

Lo sucedido también limita el horizonte de la concertación y acota la capacidad del gobierno para producir cambios arrancando concesiones a los extremos. Conga interroga al proceso político con dos paradojas: ¿cuánto se puede cambiar sin cambiar? ¿Es más viable la concertación para no cambiar que para cambiar?

Por otro lado, los errores de la empresa son memorables. En lugar de persuadir a la población, ubicada en el ámbito de ejecución del proyecto, crearon su propio escenario paralelo y tentaron su legitimidad frente a la legitimidad de los otros. Los que juegan por esa opción deberían evaluar que

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ahora la postura dicotómica «extractivismo vs. antiextractivismo», en una etapa de empoderamiento del ambientalismo, es una invitación al fracaso.

En el conflicto en Cajamarca hay radicales, de uno y otro lado, mas no se aprecia una población secuestrada por el ambientalismo duro. Sí existe un pueblo desconfiado, pobre y crecientemente preocupado por los recursos naturales, sobre todo si los beneficios de la explotación no han propiciado necesariamente un verdadero desarrollo inclusivo en la región (al igual que en otras regiones del país). Frente a esa sociedad, el Estado haría bien comprender que la situación encierra una inmejorable oportunidad de crear una nueva definición de “ejecutabilidad”: ejecutabilidad de proyectos de importancia estratégica para el país a la par con la ejecutabilidad del derecho de una parte de la sociedad peruana en relación a sus derechos fundamentales, como la participación, la protección de sus recursos, la regulación eficiente, los servicios básicos y el orden público.

Consideramos que la mayoría de conflictos no son, como piensan algunos, la ofensiva antisistema de una conspiración ideológica para destruir el Estado, o la protesta acumuladora de fuerzas insurgentes. Es más sencillo: una demanda de inclusión política y legal, distribución, oportunidades o, a veces, solo de diálogo.

En tal sentido, la exclusión social y la ausencia de Estado son los factores centrales a partir de los cuales se pretende impugnar la legitimidad del Estado – Nación mismo, pretendiendo su debilitamiento, perpetrando su fractura.

Lo indígena, pues, parece ser un tema demasiado sensible, como para dejarlo sólo en manos de neo indigenistas fuertemente inspirados en el etnocentrismo europeo. Es, sobre todo, una responsabilidad del Estado peruano, que empieza por visibilizar, analizar, debatir y concertar sobre lo indígena, desde una perspectiva multidimensional, realista, estratégica y nacional; incorporando la cuestión en el diseño de las políticas públicas que orienten la gobernabilidad del país.

2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ

Hasta la fecha no han existido en el Perú políticas públicas coherentes, articuladas y continuas para los pueblos indígenas. Este hecho se debe entre otras razones a que, en comparación con los países vecinos, el rol político de los movimientos indígenas ha sido hasta ahora menor, y no es posible realmente comparar su influencia con los de Bolivia y Ecuador.

A diferencia de lo que sucede en estos dos países vecinos, el tema indígena no forma parte de la agenda política nacional explícita. Sin embargo, a pesar

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de ello, el Perú se encontraba en el tercer lugar entre los países con legislación indígena en América Latina al inicio del siglo XXI (BID 2004).

A causa de las grandes distancias y la inaccesibilidad de muchas regiones, el Estado peruano no está presente en gran parte del territorio nacional, o su presencia se reduce a puestos militares, escuela, y redes de salud. En regiones apartadas, en realidad es muy frecuente la autodeterminación de los pueblos indígenas, la cual sin embargo no siempre es oficialmente reconocida en forma explícita.

No obstante, el Perú es un caso especial cuando se trata de políticas sectoriales específicas para pueblos indígenas: Si se le compara con los otros cuatro países de la subregión andina, el Perú puede ser considerado un país pionero en la educación intercultural bilingüe, la propiedad colectiva de tierras y el reconocimiento oficial de las comunidades campesinas con personería jurídica propia. En el caso de la educación intercultural bilingüe en la Amazonía, el Estado depende de la cooperación directa con las organizaciones indígenas. Por lo tanto, existe desde hace varias décadas una gestión compartida entre el Ministerio de Educación y las organizaciones indígenas amazónicas sobre este tema, y la participación indígena es real. Se trata más bien de una cooperación intercultural entre profesionales de origen indígena y no indígena, y no de un programa predominantemente indígena, como en algunos otros países del estudio.

En el pasado, casi no existían datos estadísticos en el Perú sobre los pueblos indígenas, pues sólo se registraba a las comunidades oficialmente reconocidas.

Por encargo del Banco Mundial, se realizó en el año 2005 una investigación para determinar las cifras de la población indígena en base a las estadísticas existentes. Después de analizar la Encuesta de Hogares (Instituto Nacional de Estadística e Informática, INEI, 2001), que utilizó unos seis indicadores para ubicar a padres de familia y familias indígenas, Carolina Trivelli (2005: 8) llegó a la conclusión, que –dependiendo de la cantidad de indicadores que se aplican para definir la población indígena en el Perú– entre un 25% a un 48% de los hogares del Perú pueden considerarse indígenas (53). Tales resultados lo que evidencian es una alta relatividad (e imprecisión) respecto de quién puede asumirse como indígena, y quién no.

El 27 de julio de 2001, un día antes de la salida del gobierno de transición, se publicó el Plan de Acción para Asuntos Prioritarios de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, en el diario oficial «El Peruano». También se instaló, vía decreto supremo, la mesa de diálogo permanente para las comunidades nativas de la Amazonía bajo la presidencia de la ministra del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, con la expectativa de que el recién elegido gobierno de Toledo (2001-2006)

53() Trivelli, Carolina. Los Hogares Indígenas y la Pobreza en el Perú – Una mirada a partir de la información cuantitativa. Documento de Trabajo n.° 141. Lima: IEP, 2005.

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la impulsara, pero tal mesa nacional de diálogo para la región amazónica, nunca fue convocada.

A fines de 2005 se promulgó una nueva ley del medio ambiente, que nombra explícitamente a los pueblos indígenas y prevé en su artículo 70 la consideración de los derechos indígenas en el proceso del reordenamiento territorial según criterios ambientales. Además, se señala expresamente la participación e integración de los pueblos indígenas en la gestión del medio ambiente.

Mientras tanto, la Ley N° 29785, Ley de Consulta Previa, en su primera disposición complementaria, establece que es el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura el órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo. Este asunto, fundamental para la gestión institucional, deberá aclararse, pues genera una superposición con las funciones del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos y Amazónicos (INDEPA).

a) Avances logrados a nivel sectorialSi bien han existido algunos esfuerzos importantes en el nivel sectorial para incorporar el enfoque intercultural en la provisión de servicios, especialmente en educación y salud, la acción estatal se ha caracterizado por ser de baja escala (proyectos), con limitada vinculación intersectorial, débil fiscalización y fuerte dependencia del financiamiento de la cooperación internacional para ser implementada o sostenida. La cooperación internacional y las ONG han tenido un rol más activo que el Estado en la promoción de iniciativas de desarrollo interculturales, aunque la mayoría de estos esfuerzos se encuentran dispersos en proyectos que no han logrado «escalar» al nivel de políticas, muchas veces por falta de apertura desde el propio aparato estatal.

A pesar de sus potencialidades, el enfoque intercultural no debe ser entendido como una panacea en respuesta a los complejos desafíos de políticas en contextos de alta diversidad cultural. Si bien la aplicación del enfoque intercultural contribuye a mejorar la comunicación entre el Estado y la ciudadanía, no asegura el establecimiento de consensos. Ignorar el potencial del enfoque intercultural para mejorar los funcionamientos y desempeños del Estado en sociedades pluriétnicas, puede ser tan pernicioso como pensar que la cultura explica o justifica problemas, tensiones o conflictos que son más bien originados por desigualdades, inequidades o incentivos de naturaleza económica, política o social.

3. ANÁLISIS DEL MARCO DE POLÍTICAS, INSTITUCIONAL Y NORMATIVO SOBRE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS

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NATURALES Y PUEBLOS INDÍGENAS DE LA AMAZONÍA (Ver anexo 16).

a) Marco de políticas relacionadas con el tema indígena

i. Política Nacional del Ambiente.-

La Constitución Política del Perú dispone en su artículo 67 que el Estado determina la política nacional del ambiente. Es en cumplimiento de este mandato que el MINAM aprobó por Decreto Supremo N° 012-2009-MINAM (mayo de 2009) la política nacional del ambiente, cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales a largo plazo y el desarrollo sostenible del país, bajo el principio de respeto de los derechos fundamentales de la persona.

La política nacional del ambiente se rige bajo los principios de transectorialidad, análisis costo-beneficio, competitividad, gestión por resultados, seguridad jurídica y mejora continua, y se estructura sobre la base de cuatro ejes temáticos, a saber: (i) conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica; (ii) gestión integral de la calidad ambiental; (iii) gobernanza ambiental; y (iv) compromisos y oportunidades ambientales internacionales. (Ver anexo 17).

ii. Políticas vinculadas con el enfoque de interculturalidad y el tema indígena.-

En general, se puede distinguir dos grupos de políticas:

Tipo A. Políticas étnicamente focalizadas, las cuales han estado principalmente dirigidas a la población indígena.

Tipo B. Políticas no étnicamente focalizadas, en las cuales se puede distinguir dos variantes:

- Variante 1: Políticas sociales que incluyen a población indígena, mediante focalización, generalmente orientada por criterios de pobreza.

- Variante 2: Políticas para promover la diversidad cultural y la ciudadanía multicultural, dirigidas a la sociedad en general.

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El siguiente cuadro presenta las opciones de política vinculadas con el enfoque intercultural, señalando sus características principales, ventajas y desventajas.

(Cuadro 01 Fuente: Elaboración propia, a partir de Robles (2009).

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CUADRO 01TENDENCIAS DE POLÍTICAS VINCULADAS A LA INTERCULTURALIDAD

Tipo Características

Ventajas Desventajas Ejemplos

Tipo A:Políticasétnicamentefocalizadas

Principalmentedirigidas ala poblaciónindígena.

Mayor pertinencia cultural de las intervenciones.

Brindan trato preferencial a grupos históricamente excluidos.

Generan espacios de fortalecimiento para las organizaciones representativas y liderazgos étnicos.

Mayor sintonía con la agenda de los derechos de las minorías étnicas.

Implica generar una oferta diferenciada en el diseño e implementación.

Sesgo rural e indigenista. Podrían generar tensiones en

contextos multiétnicos donde conviven poblaciones con similares niveles de pobreza.

Pueden promover una visión «grupista» de lo étnico (Brubaker 2004).

Educación Intercultural Bilingüe

Salud intercultural Programas de

etnodesarrollo o desarrollo con identidad

Conservación ambiental

Acción afirmativa

Tipo B:Políticas noétnicamentefocalizadas

Variante 1:Políticas sociales.La poblaciónindígena oafrodescendientees incluida comobeneficiaria víafocalización,generalmenteorientada porcriterios de

Orientadas por el principio de equidad: igualdad de oportunidades,

independientemente de factores socioeconómicos y culturales.

Oferta estandarizada en el diseño e implementación facilita réplica y escalamiento.

Abordan a los pobres como categoría general.

No suelen considerar las vulnerabilidades específicas que afectan a las minorías étnicas.

Menor pertinencia cultural de las intervenciones.

Mayor oferta de políticas protectoras (reducción de pobreza) que promotoras (generadoras de capacidades) o habilitadoras (acceso a oportunidades económicas).

Programas de asistencia alimentaria

Estrategia Crecer Programa Juntos Fondos de Inversión

Social Acción afirmativa

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pobreza.

Variante 2:Políticas parapromover ladiversidad culturaly la ciudadaníamulticultural,dirigidas a lasociedad engeneral.

Colocan a la sociedad en general como público objetivo de las políticas interculturales.

Con potencial para generar competencias interculturales en la convivencia cotidiana.

Mayor énfasis en la celebración de la

diversidad cultural como folclore (pasacalles, ferias, etc.).

Muchas veces asumen que las diferencias culturales son estáticas y que las identidades

son únicas, ignorando el proceso político detrás de su construcción.

Iniciativas contra la discriminación y el racismo

Políticas lingüísticas Políticas culturales Iniciativas de cultura y

desarrollo

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Se puede destacar también las Políticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento para las Entidades del Gobierno Nacional (Decreto Supremo N° 027-2007-PCM), las cuales consideran el respeto de la realidad pluricultural, multilingüe y multiétnica, y la promoción de la interculturalidad, como principios para impulsar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (Art. 3.2).

Racionalidad.Dado el carácter multidimensional de la problemática asociada a la interculturalidad, se requieren acciones intersectoriales que vinculen a los tres niveles de gobierno: local, regional y central. Consecuentemente, no es posible ni deseable contar con un único curso de acción, sino más bien con un mix de políticas. Hacia el final del presente estudio alcanzaremos un conjunto de recomendaciones o propuestas de política, a partir de las siguientes consideraciones:

1. Optimizar el marco institucional y la oferta programática existente vinculada a la interculturalidad, priorizando:

La mejora de las capacidades de gestión intercultural dentro del aparato estatal, etapa clave para brindar sostenibilidad a un mejor y mayor diálogo entre el Estado y la ciudadanía.

Incentivar la aplicación del enfoque intercultural para mejorar la provisión de servicios y de programas públicos que permitan reducir brechas interétnicas y promover el desarrollo humano.

1. Responder a los «cuellos de botella» que limitan el avance del enfoque intercultural en las políticas públicas: falta de rectoría, dispersión de iniciativas, débil fiscalización e insuficientes instrumentos técnicos.

b) Marco normativo general a los pueblos indígenas amazónicos (Escalas subregional, nacional y regional amazónica)

CUADRO 02

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Internacional

Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)

Tratado de Cooperación Amazónica (1978)

Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989)

Declaración sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza (Declaración de Machu Picchu, 2001)

Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007)

Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos (2002)

Nacional

General

Educación

Salud

Ley n.° 29565, Ley de Creación del Ministerio de Cultura

Ley n.° 28495, Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos

Ley n.° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva

Decreto Supremo n.° 003-79-AA, Reglamento de la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva

Ley n.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

Ley n.° 28736, Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial

Ley n. 27778, Ley de Incorporación del Componente Étnico en la Ejecución de los Censos de Población y Vivienda

Ley n.° 2815, Ley de Creación de la Comisión Revisora de la Legislación sobre Comunidades Campesinas y Nativas

Decreto Supremo n.° 027-2007-PCM, Políticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento para las Entidades del Gobierno Nacional

Ley n.° 28044, Ley General de Educación

Ley n.° 27818, Ley para la Educación Bilingüe Intercultural

Ley n.° 26842, Ley General de Salud,

Resolución Ministerial n.° 638-2006, Norma Técnica de Salud para la Transversalización de los Enfoques de DD.HH., Equidad de Género e Interculturalidad en Salud.

Resolución Ministerial n.° 771-2004, Creación de Estrategia Sanitaria de Salud de Pueblos Indígenas.

Resolución Ministerial n.° 195-2005, Aprobación del Plan General de la Estrategia Sanitaria Nacional de Salud Sexual y Salud Reproductiva.

Decreto Supremo n.° 017-93, Ley Orgánica del Poder Judicial (1993)

Decreto Legislativo n.° 295, Código Civil

Ley n.° 27908, Ley de Rondas Campesinas

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Justicia

Mujer y Desarrollo Social

Agro y recursos naturales

Ley n.° 28983. Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres

Ley n.° 28298, Ley Marco de Desarrollo Económico Sector Rural

Ley n.° 26505, Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas

Ley n.° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas

Decreto Supremo n.° 038 –2001 – AG, Reglamento de la Ley de ANP´s

Ley n.° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

Ley n. 26839 – Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica

Decreto Supremo n.º 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica

Ley n.° 28611, Ley General del Ambiente

Ley n.° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre

Ley n.° 27300, Ley de Aprovechamiento de Plantas Medicinales

Ley n.° 27811, Ley de Régimen de Protección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas Vinculados a Recursos Biológicos

Ley n.° 28216, Ley de Protección al Acceso a la Diversidad Biológica Peruana y los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas

Ley n.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio n.º 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT)

Elaboración propia

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c) Marco normativo aplicable a pueblos indígenas en zonas de frontera

Decreto Supremo N° 075-2001-PCMCrea el Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras – CNDF como el órgano del Poder Ejecutivo encargado de proponer la política de Estado en materia de desarrollo fronterizo, así como de promover, coordinar y evaluar su cumplimiento.

Resolución Suprema N° 079-2009-RE Crea la Comisión Sectorial sobre Pasos de Frontera. Plan Estratégico de Desarrollo de Desarrollo y Modernización de los Pasos de Frontera.

Ley Nº 29778, Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronterizos(54) Ley que define los espacios de frontera, establece los mecanismos de formulación, coordinación, ejecución y seguimiento de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, que es parte de la Política Exterior y de la Política Nacional de Desarrollo; y regula el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza.

d) Marco normativo subregional andino aplicable a pueblos indígenas en zonas de frontera:

Decisión 459, sobre política comunitaria para integración y desarrollo fronterizos

Decisión 501, sobre zonas de integración fronteriza en la Comunidad Andina

Decisión 502, sobre centros binacionales de atención en frontera(55)

e) Marco Normativo sobre medio ambiente, recursos naturales y pueblos

indígenas de la Amazonía

Ley N° 28611, Ley General del Ambiente (LGA)Esta norma fue publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre del 2005, mediante la Ley n.° 28611. La LGA, que derogó al Código de Medio Ambiente, sintetiza el desarrollo de la normativa desencadenado durante los 15 años de vigencia de la misma, siendo por tanto la norma ordenadora del marco legal para la gestión ambiental en el Perú, que establece los principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable.

El artículo 9 de la LGA señala que la política nacional del ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo

54() Ley aprobada por el Congreso de la República, el 20 de julio de 2011.55() Existen al respecto acuerdos específicos entre el Perú y Ecuador en el marco de la citada Decisión Andina.

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sostenible del país, mediante el aprovechamiento responsable de los recursos y el respeto de los derechos fundamentales de la persona.

Asimismo, la LGA establece la vinculación entre las políticas ambientales y las políticas públicas al señalar que los procesos de planificación, decisión y ejecución de políticas públicas en todos los niveles de gobierno deben incorporar los lineamientos de la política nacional del ambiente. Estos lineamientos son los siguientes:

- El respeto de la dignidad humana y la mejora continua de la calidad de vida de la población.

- La prevención de riesgos y daños ambientales.- El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.- El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales.- La promoción efectiva de la educación ambiental y de una ciudadanía

ambiental responsable, en todos los niveles, ámbitos educativos y zonas del territorio nacional.

- El fortalecimiento de la gestión ambiental, para lo cual debe dotarse a las autoridades de recursos, atributos y condiciones adecuadas para el ejercicio de sus funciones.

- La articulación e integración de las políticas y planes de lucha contra la pobreza, asuntos comerciales, tributarios y de competitividad del país.

- La información científica, fundamental para la toma de decisiones en materia ambiental.

- El desarrollo de la actividad empresarial teniendo en cuenta la implementación de políticas de gestión ambiental y de responsabilidad social.

La LGA también hace referencia al Sistema Nacional de Gestión Ambiental regulado por la Ley n.° 28245, reconociendo en su momento al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Obviamente, este rol le corresponde ahora al Ministerio del Ambiente – MINAM, desde su creación en mayo del año 2008.

Además, dicha norma hace referencia al Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental, confirmando lo dispuesto por la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (2001), reglamentada por Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM. A su vez, considera otros instrumentos de gestión ambiental, tales como los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA), los planes de cierre de actividades, y los planes de descontaminación y tratamiento de pasivos ambientales. Respecto de los estándares de calidad ambiental (ECA) y los límites máximos permisibles (LMP), la ley en mención señala que la

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autoridad ambiental nacional, en coordinación con los sectores correspondientes, dispondrá la aprobación y registrará la aplicación de estándares internacionales o de nivel internacional en los casos en que no existan ECA o LMP. Asimismo, deberá aplicarse el principio de gradualidad en los procesos de revisión de los parámetros de contaminación ambiental, a fin de permitirse ajustes progresivos a dichos niveles para las actividades en curso. Todos estos principios se han visto complementados por normas dictadas por la autoridad ambiental nacional y las autoridades sectoriales.

Por otro lado, la LGA establece un régimen de responsabilidad por el daño ambiental, señalando una serie de sanciones coercitivas y la posibilidad de imponer medidas correctivas que van desde cursos de capacitación hasta la imposición de obligaciones compensatorias sustentadas en la política ambiental nacional, regional, local o sectorial.

Para el caso de las actividades ambientalmente riesgosas o peligrosas, la autoridad sectorial competente podrá exigir un sistema de garantía que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar por daños ambientales.

La LGA recoge otros derechos, como el de acceso a la información y a la participación en la gestión ambiental, además de una serie de principios entre los que se encuentran los principios de sostenibilidad, internalización de costos, responsabilidad ambiental, equidad, gobernanza ambiental, prevención y precautorio. (Ver anexo 18).

Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales(56)

La Constitución Política del Perú de 1993 dispone que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la nación y, que el Estado es soberano en su aprovechamiento. De esta manera, se determina que estos recursos le pertenecen a todos los ciudadanos del país y que corresponde al Estado regular su buen uso y aprovechamiento por los particulares mediante las modalidades previstas tanto en la ley orgánica de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, como en la legislación sectorial respectiva.

En este contexto, la concesión aparece como la modalidad más importante —aunque no la única— a través de la cual pueden aprovecharse los recursos naturales. Cualquiera sea la modalidad utilizada para el otorgamiento de derechos sobre estos recursos, el Estado siempre conserva su dominio. Asimismo, la propiedad sobre los frutos y productos recae sobre el Estado, hasta el momento en que estos son otorgados legalmente a los particulares.

56() Publicada el 26 de junio de 1997, en el Diario Oficial El Peruano.

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Manuel Pulgar-Vidal(57) ha señalado que mientras que las constituciones de 1979 y 1993 mantuvieron el principio de los recursos naturales como «patrimonio de la nación», la segunda eliminó la referencia a la pertenencia del Estado, lo que llevó a muchos a pensar en la posibilidad de otorgar derechos de propiedad sobre estos recursos en su fuente, un debate que se zanjó cuando, finalmente, la ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales promulgada en 1997(58) estableciendo el dominio del Estado sobre los mismos, y el otorgamiento a los particulares bajo las distintas formas legales posibles, sin que ello permitiera la transferencia de dicho dominio.

El artículo 66 de la citada ley precisa que «Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal». (Ver anexo 19).

Ley Nº 29763, Ley Forestal (Derechos comunales y los bosques) del 22 de julio del 2011El diálogo sostenido en los últimos años entre los diferentes agentes de gobierno con los representantes de comunidades nativas y campesinas ha influido positivamente en la construcción de la aprobada Ley Nº 29763.

La norma incorpora temas como el permitir el aprovechamiento forestal en los bosques de comunidades nativas, incluso en aquellas que sólo cuentan con un derecho de posesión (Art. 66), el respeto y observancia de la cosmovisión indígena como parte del manejo forestal comunitario (Art. 75), el reconocimiento de la forestería comunitaria (Art. 80), el derecho comunal de ordenar sus bosques y tierras (Art. 79), la regulación del autoconsumo de productos forestales y de fauna silvestre a partir de la decisión de la propia asamblea comunal (Art. 81), el reconocimiento del monitoreo, control y vigilancia comunitaria (Art. 148), entre otros.

Una mención especial requiere la incorporación del concepto de consulta previa, libre e informada, el cual no sólo ha sido incorporado como uno de los principios de la Ley n.º 29763 (Art. II.3 del Título Preliminar), sino que se encuentra instituido en procesos como zonificación forestal (Art. 26), ordenamiento (Art. 29 y 31) y hasta en procedimientos como desbosque (Art. 36), lo cual significa un avance que deberá ser complementado con un adecuado proceso de reglamentación. (Ver anexo 20)

57() PULGAR-VIDAL, Manuel. «Los recursos naturales, el derecho y la visión de desarrollo», en Revista Ius, núm. 36, Lima: julio 2008.58() Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, publicada el 26 de junio de 1997.

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Ley Nº 26834, Ley de Aéreas Naturales Protegidas - Decreto Supremo N° 038 –2001 – AG, Reglamento de la Ley de ANP´sLa Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) define a las áreas naturales protegidas como «un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados». En el Perú, la ley de áreas naturales protegidas las define como los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional expresamente reconocidos y declarados como tales, incluidas sus categorías y zonificaciones, por conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país.

Estas áreas constituyen patrimonio de la nación y su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de los recursos naturales, o determinarse la restricción de los usos directos.

El reglamento de la mencionada ley precisa que estos espacios cuentan con protección legal, la cual es otorgada mediante la norma que las crea. Asimismo, señala que las áreas naturales protegidas (ANP) son de dominio público, por lo que la propiedad sobre ellas, en todo o en parte, no puede ser transferida a particulares. Sin embargo, puede ocurrir que un área natural protegida se establezca sobre predios donde existe un derecho de propiedad preexistente. En ese caso, el ejercicio de este derecho de propiedad queda limitado por los objetivos y fines de creación del área, ya que esta tiene carácter de patrimonio de la nación. Estas limitaciones o restricciones se pueden establecer en la norma que crea el área natural protegida, en su plan maestro o mediante una resolución específica del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). Con el fin de armonizar los objetivos de conservación del área natural protegida y el ejercicio de los derechos del propietario, la administración del área puede promover la suscripción de acuerdos con los titulares de derechos en las áreas.

En caso de que el propietario decida vender un predio ubicado en un área natural protegida, tiene la obligación de otorgar una primera opción de compra al Estado. Para este fin, deberá comunicar esta intención de venta a la jefatura del área mediante una carta notarial y otorgar un plazo no menor de 60 días para que el Estado pueda ejercer el derecho de opción de compra.

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La estabilidad de las ANP debe ser protegida, evitando que otras autoridades puedan otorgar derechos incompatibles con los fines y objetivos para los que fueron creadas. Con este fin, la legislación ha previsto que el SERNANP gestione la inscripción de las ANP como patrimonio de la nación en los Registros Públicos, asegurando a la vez la primera inscripción del derecho de propiedad de los predios rurales en su interior como de dominio público del Estado.

Actualmente, nuestro país cuenta con 93 ANP, 67 de nivel nacional, 6 áreas de conservación regionales (ACR) y 20 áreas de conservación privadas (ACP), las cuales cubren el 15.21% del territorio peruano. (Ver anexo 21).

Ley N° 26839, Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica - Decreto Supremo n.º 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica.

La legislación nacional sobre conservación de la diversidad biológica propugna el manejo ecosistémico como principio rector de la política nacional en la materia, indicando con ello la necesidad de promover el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales de forma integral, es decir, aportando una estrategia para la gestión integrada de tierras, aguas y recursos vivos. Sin embargo, el manejo de la conservación de la biodiversidad tiene, en nuestro país, un carácter sectorial al incluirse como competencias correspondientes a cada autoridad sectorial todas las relacionadas con la conservación de la biodiversidad en su área específica de actuación.

La estructura y los contenidos de la ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica obedecen propiamente a los mandatos reunidos en el Convenio de Diversidad Biológica – CDB (CNUMAD, 1992): en un principio, la ley define lo que se entiende por conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en el ámbito nacional, para detenerse luego a relacionar las potestades que el Estado peruano tiene en dicho ámbito. De esta forma, se incluye en el concepto de conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, la conservación de la diversidad de ecosistemas, especies y genes, el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, la participación justa y equitativa de los beneficios que se deriven de la utilización de la diversidad biológica, el incentivo a la investigación científica, la transferencia de tecnología, el intercambio de información, la educación y capacitación, y el fomento del desarrollo económico del país basado en la utilización sostenible de los componentes de esta diversidad.

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El reglamento de la ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica determina a su vez el ámbito material, al definir la diversidad biológica y sus componentes como los recursos estratégicos para el desarrollo del país, que deben utilizarse equilibrando las necesidades de conservación con consideraciones sobre inversión y promoción de la actividad privada. El Estado se declara soberano en la adopción de las medidas que sean necesarias para la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad. En materia de planificación estratégica, en el año 2001 se promulgó la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica – ENDB, como resultado del compromiso asumido por el Perú en la ratificación del CDB.

Esta estrategia constituye el instrumento integrador de las prioridades nacionales y de las acciones y medidas para la gestión de sus componentes, y tiene como visión estratégica lograr que el Perú obtenga los mayores beneficios de su diversidad biológica, conservándola y usándola sosteniblemente, y preservando  sus componentes para las generaciones futuras. (Ver anexo 22).

Ley N° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT)

- El derecho a la consulta y la jurisprudencia constitucional.En el Perú, la justicia constitucional rechazó en su momento los argumentos del Gobierno de Alan García sobre la inexistencia de una ley de consulta como justificación para la no realización de procesos de consulta previa; ha prohibido la realización de la última fase de la etapa de exploración dentro del Area de Conservación Regional «Cordillera Escalera», que es un banco de agua esencial donde habitan cuatro comunidades nativas y ha establecido reglas para la aplicación del derecho a la consulta previa, pero ha establecido también (en una sentencia de aclaración y no de control constitucional) que «en Perú el derecho a la consulta es obligatorio solo desde junio de 2010, fecha de publicación de la sentencia en que estableció reglas para los procesos de consulta».

El Tribunal Constitucional (TC), en la Sentencia Exp. n.° 06316-2008-PA/TC (AIDESEP), en junio de 2010, declaró improcedente una demanda de amparo interpuesta por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), en la que solicitaba al Tribunal, entre otras peticiones, que ordenara la suspensión de los actos de exploración y/o explotación de hidrocarburos en los lotes 67 y

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39 ubicados en el departamento de Loreto, en el territorio de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario en el ámbito geográfico de la «Propuesta de Reserva Territorial Napo Tigre». El TC declaró la improcedencia «porque no se ha acreditado la existencia de la comunidad en aislamiento voluntario o no contactada, sin perjuicio de reconocer el derecho inalienable de los Pueblos Indígenas y Tribales a ser consultados conforme al Convenio 169 de la OIT».

Posteriormente, el 9 de junio de 2010, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Exp. N.° 0022-2009-PI/TC (Tuanama Tuanama) se pronunció sobre la consulta de medidas legislativas, en una sentencia por una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 1089, que regula el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales. En dicha oportunidad, el Tribunal desarrolló de forma extensa el contenido del derecho a la consulta previa, a la luz del derecho internacional, y declaró infundada la petición de inconstitucionalidad debido a que la norma bajo cuestionamiento permite interpretar que los alcances de su articulado no incluyen a los pueblos indígenas.

En dicha sentencia el Tribunal Constitucional interpretó el sentido del consentimiento como finalidad del derecho a la consulta, de la siguiente manera:

[24]. De la lectura del artículo 6 y 15 del Convenio n.° 169 no se desprende que los pueblos indígenas gocen de una especie de derecho de veto. Es decir, la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas respecto de las medidas legislativas o administrativas que les podría afectar directamente, no les otorga la capacidad impedir que tales medidas se lleven a cabo. Si bien en el último párrafo del artículo 6 del Convenio se expresa que la consulta debe ser llevada a cabo «con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas», ello no implica una condición, que de no ser alcanzada significaría la improcedencia de la medida. Lo que explica tal artículo es que tal finalidad debe orientar, debe ser el objetivo de la consulta. De ello se infiere que un proceso de consulta en el que se determine que no se pretende alcanzar tal finalidad, podrá ser cuestionado. Debe afirmarse que no fluye de los artículos del convenio que los pueblos indígenas gocen de un derecho de veto. Lo que pretende la norma es institucionalizar el diálogo intercultural (59).

El propio Relator Especial sobre los derechos y las libertades fundamentales de los indígenas ha señalado que «los pueblos

59() Sentencia Exp. Nº 0022-2009-PI/TC (Tuanama Tuanama), fundamento 24.

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indígenas no gozan de un derecho al veto en el contexto de los procesos de consulta», entendido en el sentido que el derecho a la consulta previa no les otorga el poder unilateral de vetar las decisiones estatales sin una justificación seria (60). Lo anterior no quiere decir que ante la ausencia de un derecho de veto de los pueblos indígenas, el Estado tenga la libertad o la facultad de tomar decisiones que afecten sus derechos. Los Estados que han ratificado el Convenio n.° 169 de la OIT tienen la obligación internacional de respetar y proteger los derechos de los pueblos indígenas y tribales a la identidad e integridad cultural, a la tierra, al territorio y a los recursos naturales así como a garantizar la supervivencia de dichos pueblos.

En este punto, resulta importante destacar lo referido por el profesor Bartolomé Clavero, en su Informe sobre el Perú tras la Ley de Consulta (Estándares internacionales, empresas extractivas, consentimiento indígena), p. 7(61):

El argumento que tiene más éxito, pues sintoniza con un sentir común entre la ciudadanía no indígena, es el que colaciona lo que llama derecho de veto para denegárselo acto seguido a los pueblos. Se arguye que, como el Convenio no admite ese derecho, está proscribiéndolo. El argumento es perverso. El derecho internacional de los derechos de los pueblos indígenas no menciona efectivamente ese presunto derecho porque no cabe en su lógica, la lógica de la consulta que conduce al consentimiento sobre cuya base puede producirse la participación. Podría decirse que derecho de veto equivale a derecho al consentimiento, pero no es lo mismo. Consentimiento, con su resonancia positiva, evoca un escenario de buena fe, confianza, diálogo, entendimiento y reciprocidad, mientras que veto, con su connotación negativa, supone todo lo contrario, una atmósfera de desconfianza siempre y de mala fe a menudo frente o, mejor dicho, contra los pueblos indígenas. Hay más argumentos, pero ahora, tras la Ley, interesa menos el debate sobre el incumplimiento que el debate sobre el cumplimiento, a lo que acudiremos.

60() Declaración pública del Relator Especial sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, sobre la «Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocido en el Convenio n.° 169 de la Organización Internacional de Trabajo» aprobada por el Congreso de la República del Perú, 7 de julio de 2010, p.2: «Cuando el Relator Especial afirma que los pueblos indígenas no gozan de un derecho al veto en el contexto de los procesos de consulta, se refiere a aquel planteamiento, a su juicio insostenible, de un poder de decisión absoluto de vetar o impedir unilateralmente, con base en cualquiera justificación o sin ninguna, toda propuesta o decisión hecha por el Estado que les pueda afectar. Hablar de un derecho de veto en tal sentido, cuando se trata de asuntos que puedan ser de interés legítimos no solo por la parte indígena sino también para la sociedad nacional en general, no es coherente con la norma de consulta participativa que se incorpora en la normativa internacional».

61() Informe expuesto ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República del Perú (16 de enero de 2012).

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Sobre este aspecto, cabe precisar que no es posible desarrollar un adecuado análisis jurídico, sin la debida internalización del contexto político en sus diversas escalas (global y nacional). Ambos niveles se implican. En efecto, ni el derecho internacional, ni la doctrina sobre derechos de los pueblos indígenas refieren explícitamente ese presunto derecho de veto, pero no puede ignorarse que diversas posiciones que proponen el sentido vinculante de la consulta pretenden establecer «un veto condicionado a derechos territoriales», pretendiéndose el reconocimiento de dichos derechos en el nivel en el que un Estado se los reconoce a otro Estado. Este parece ser el verdadero objetivo político detrás de la transnacionalización de la cuestión indígena62. Precisamente, en el marco de lo que establece la Declaración de la ONU sobre Pueblos Indígenas, Alexandre Surrallés señala:

[...] El elemento de derecho más importante de la Declaración es la libre determinación de los pueblos indígenas, que formula de manera explícita. La libre determinación permite a los pueblos —indígenas o no— determinar libremente su condición política y su sistema de representación, y en lo que concierne al territorio, que según la declaración es el territorio tradicional que han poseído, a disponer libremente de sus recursos y de utilizarlos de acuerdo con sus prácticas, sistemas de tenencia y normas internas. Ahora bien, la posibilidad de que los Estados promuevan la libre determinación de los pueblos indígenas que albergan, tal y como es formulada por la Declaración, es todavía muy lejana. Por esta razón, los pueblos indígenas deberían empezar, en el Perú o en cualquier país donde se encuentren, a tomar iniciativas de cara a determinar su territorialidad, los límites de su territorio y su condición política.

Autoconstituirse como pueblo indígena, definir el territorio, pactarlo con los pueblos y otros colectivos concernidos, determinar el tipo de titularidad a la que se acogen y regular la forma de gobierno territorial es practicar la libre determinación, una tarea que compete a cada pueblo indígena que quiera acogerse a esta declaración. Lograr el reconocimiento del Estado nacional y de la comunidad internacional es un objetivo que debe alcanzar el movimiento indígena, es decir, las organizaciones representativas, de nivel regional, nacional e internacional, con el apoyo de las diversas instituciones que, en el derecho internacional, vigilan la aplicación y desarrollo de los derechos fundamentales enunciados por la organización de las Naciones Unidas. Formalizar este ejercicio de autodeterminación y difundirlo hasta su reconocimiento final puede ser uno de los objetivos políticos

62() Véase al respecto: GARCÍA, P. y SURRALLÉS, A. Sustentación del Derecho al Territorio Integral del Pueblo Shapra del Río Morona (Documento de trabajo). San Lorenzo: FESHAM, 2010, 227 pp.

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de mayor relevancia para las organizaciones indígenas en los próximos años, para el que la antropología tiene mucho que ofrecer63.

Quienes legítima, y devotamente, se amparan en el Convenio 169 para plantear el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, omiten –tendenciosamente– una discusión profunda sobre los alcances del artículo 1, inciso 3, que señala que:

[3] La utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional.

Es tarea de la mayor responsabilidad por parte del Estado desarrollar un análisis integral sobre los alcances de esta disposición contenida en el Convenio 169, y los límites que le pone al asunto de la autodeterminación, en tanto los objetivos políticos detrás de la transnacionalización de lo indígena sí van más allá del propio instrumento internacional sobre pueblos indígenas, fragilizando el Estado nacional.

- Alcances y Vigencia de la consulta previa en el Perú A decir de Clavero:“La Ley de Consulta peruana presenta la deficiencia aparente de que no refleja a cabalidad lo que dispone el Convenio 169, ya no digamos si se suma la Declaración, acerca del consentimiento como garantía de los derechos de los pueblos indígenas. Digo que es un defecto aparente porque en realidad no lo resulta del todo. Esta Ley es una norma de índole reglamentaria respecto a un tratado internacional que, por versar sobre derechos humanos, tiene rango constitucional. En lo que la Ley contradiga al Convenio, prevalece el Convenio por supuesto. Y en lo que la Ley no provea, ha de mirarse ante todo y directamente al Convenio. Éste sigue en vigor y manteniendo además su rango constitucional. La Ley no sustituye en absoluto al Convenio ni deja margen alguno de discreción a su desarrollo reglamentario en lo que no responde al mismo. Esta Ley es una norma secundaria. El problema ahora deriva de que el Anteproyecto de Reglamento de la Ley Consulta, elaborado por el Viceministerio de Interculturalidad que es el órgano competente al efecto según la propia Ley, se plantea como debido a ella, a la Ley, más que al Convenio, ignorando que en este juego de normas el mismo constituye siempre la norma de carácter primario, tanto como constitucional. Sobre cuestiones contempladas por

63() SURRALLÉS, A. «Entre derecho y realidad: antropología y territorios indígenas amazónicos en un futuro próximo». Bulletin de l’Institut Français d’Études Andines, 38 (1). Lima: IFEA, 2009, pp. 29-45.

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el Convenio y no por la Ley, el Anteproyecto de Reglamento se permite disponer por sí mismo y además contra el tenor del Convenio. Una norma terciaria quiere venir a enmendar la plana a la norma primaria dando así continuidad, con Ley y todo, a la trayectoria peruana de incumplimiento del Convenio 169.”

Cabe señalar, sin embargo, que en una sentencia de agosto de 2010, relacionada con una petición de aclaración de la sentencia que declaró la constitucionalidad de la exploración y explotación de hidrocarburos en la Reserva Napo Tigre (resolución aclaratoria de la sentencia recaída en el Exp. N° 06316-2008-PA)64, el Tribunal estableció «la obligatoriedad de la consulta previa desde la publicación de la STC 0022-2009-PI/TC» (sobre la constitucionalidad del Decreto 1089), es decir, desde junio de 2010. El Tribunal afirma que al desarrollar, en la sentencia STC 0022-2009-PI/TC, los principios generales del derecho a la consulta marcó un hito, que debe ser tomado como una pauta que permita de ahí en adelante la «plena eficacia del derecho de consulta». En la lógica del Tribunal, antes del desarrollo jurisprudencial de la sentencia 0022-2009-PI/TC no era posible lograr la plena eficacia del derecho y esta sería la razón por la cual en la parte resolutiva afirma que la vigencia del derecho se establece a partir de la publicación de dicha sentencia.

Veamos a continuación lo que la citada resolución aclaratoria señala textualmente:

[7] Que si bien este Tribunal explicó que el Convenio 169 fue incorporado al ordenamiento peruano desde 1993, siendo ratificado por el Ejecutivo en 1994 y aplicable desde 1995, es cierto que su vigencia social ha sido sumamente limitada. Por el contrario, en términos de validez, este Tribunal ha resaltado y consolidado dicha calidad respecto el Convenio 169. No obstante, y de otro lado, en términos de eficacia, la normativa del tratado ha sido dificultosa precisamente debido a la omisión de desarrollo normativo apropiado, lo que como se ha anotada generó inseguridad jurídica dentro en el ordenamiento nacional. Las consecuencias de tal omisión y de tal inseguridad han generado un contexto complejo para la emisión de una normativa que desarrolle que pacifique la actual coyuntura.  Así, sin bien el Convenio 169, se encuentra vigente en nuestro país desde 1995, este no ha sido materia de regulación por parte del Congreso o del Ejecutivo de manera tal que su tutela pueda ser solicitada de manera sencilla. A su vez, al no haberse implementado tal derecho se ha generado una situación de inseguridad que afecta no solo a los pueblos indígenas sino a aquellas

64 STC. n.° 06316-2008-PA/TC, Res. Aclaratoria, f. j. 8 

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personas que han desarrollado acciones sin que el Estado haya exigido previamente a ello llevar a cabo el proceso de consulta.

[8] Que la STC 0022-2009-PI, el Tribunal desarrolló los principios generales mínimos del derecho de consulta. Por consiguiente, el hito marcado por el Tribunal debe ser tomado como una pauta que permita, de ahí en adelante, la plena eficacia del derecho de consulta. Así, en virtud de la función ordenadora y pacificadora del Tribunal Constitucional es que debe establecerse que la obligatoriedad del derecho de consulta debe considerarse como vinculante desde la publicación en la página web, tomando en consideración los principios desarrollados en la referida sentencia.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confiere la Constitución Política del Perú,

Resuelve:[2] Establecer la obligatoriedad de la consulta desde la publicación de la STC 0022-2009-PI/TC, sujetándose a las consideraciones vertidas en tal pronunciamiento.

Así pues, los alcances de esta sentencia ponen en cuestión lo que sostiene Clavero. En todo caso, expone otros ángulos y puntos de vista con fundamentos sólidos, en un tema esencialmente monopolizado por el etnocentrismo europeo, y sus seguidores.

PARTE D

I. CONDICIONES Y PROBLEMAS PARA UNA ESTRATEGIA DE INTERVENCION.

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1. ANÁLISIS CONCEPTUAL: CONDICIONES / PROBLEMAS Y PLAZOS

Por definición las “condiciones” son situaciones permanentes, inmodificables en cuyo contexto se actúa; mientras que los “problemas” son aquellos que –también por definición- pueden ser cambiados, superados, resueltos.

En otro orden de cosas, los problemas pueden distinguirse entre sí por que cada uno de ellos requiere tiempos diferentes de solución. Así, se pueden distinguir procesos de corto plazo (dos a cinco años), de mediano plazo (cinco a diez años), largo plazo (veinte años o más). No obstante la pertinencia en el uso de estos conceptos es también relativa. Depende del poder y recursos de que se dispone, pero sobre todo de la naturaleza del contexto en el cual se sitúa el problema, para que en algunos casos el largo plazo se considere cinco años y el corto plazo un mes. Ese puede ser el caso de la salud individual de las personas o de algunos análisis de laboratorio en el cual los plazos pueden ser aún menores. Pero tratándose de los problemas sociales en general locales, regionales y nacionales los años considerados son los señalados en el inicio de este párrafo (cinco, diez, veinte años).

Para procesos más extensos que superan los plazos antes señalados, y que pueden durar un siglo, nos damos la licencia de considerar un Largo Plazo Amplio (LPA) para diferenciarlo del Largo Plazo en el uso de la Planificación (veinte años) al cual podríamos denominar Largo Plazo Restrictivo (LPR).

Adicionalmente, se pueden relacionar los conceptos problemas/condiciones y los de los plazos. Así, aquello que en el corto plazo, es una condición, puede constituir en el mediano o largo plazo un problema y viceversa, aquello que en el Largo Plazo es un problema, en el corto Plazo puede ser una condición. No obstante, la elasticidad de los conceptos es limitada, por ello podemos distinguir “Condiciones duras” (CD) de “Condiciones Blandas”(CB). Las primeras serían aquellas que pueden demorar siglos en modificarse (las montañas, el mar) de aquellas que siendo imposibles de modificar en el corto y mediano plazo pueden serlo en el Largo Plazo Restringido.

Finalmente, que los problemas puedan ser de corto, mediano y largo para ser superados, no significa que el largo y mediano plazo se pueden iniciar cuando concluyan los procesos de corto plazo. Todos los procesos comienzan hoy, en el presente duro. Más aún lo primero que se diseña son los planes de largo plazo, dentro de los cuales se desarrollan los planes de mediano y corto plazo.

Siguiendo los contenidos conceptuales, antes señalados, los consultores a través del análisis de la información compilada, proponen los siguientes listados de

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Problemas y Condiciones para la actuación del Capítulo Perú del Plan de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú Ecuador:

2. CONDICIONES:

a) Las condiciones ambientales de la Selva Amazónica (CD).- Las condiciones ambientales de la selva pueden ser permanentes o cambiantes en un largo plazo amplio, pero improbablemente cambiarán en términos temporales cortos (LPR). En todo caso, está claro que ningún cambio que pueda producirse será por decisión humana inmediata, es decir no por acción deliberada y de corta duración por parte de los seres humanos. Con ello se quiere decir que, en este caso concreto, es la selva quién condiciona la vida de las poblaciones y no al revés y que esta situación es inmodificable en plazos cortos (LPR).

b) Las distancias (CD).- De la misma manera, la amplitud de la selva y la baja densidad poblacional hace posibles estrategias de asentamientos humanos lejanos unos de otros, siguiendo estrategias familiares. Estas estrategias que son disonantes con los procesos urbanizadores, atentan contra la instalación de servicios básicos comunes en un entorno urbano en formación, debido a que la dispersión genera problemas técnicos en la dotación de servicios básicos, además de encarecer la instalación de los servicios al punto de hacerlos inviables.

c) La dispersión.-Va aparejada de “las distancias” antes señalada. En espacios amplios, con poblaciones reducidas y, por tanto, con baja densidad poblacional por kilómetro cuadrado, se hace inevitable la dispersión. Sin embargo, ésta marcada dispersión en un ambiente de selva conspira en contra de la posibilidad de concentraciones urbanas y esa característica ha sido consonante con un mantenimiento de las características del bosque. No obstante, el proceso de aldeización creciente desde hace sesenta años, ha ido creando núcleos pre urbanos y ha condicionado una explotación radial del bosque a través de las actividades tradicionales (recolección, caza y pesca) que ya en muchos casos, ante la desaparición de especies en su entorno inmediato, ha ido alejando estos espacios de caza a distancias mayores con empleo de tiempo también mayor, al punto que junto con otros factores estas prácticas tienden a disminuir.

d) La Brecha (CB).-

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Por brecha se quiere expresar una diferencia radical y profunda entre la sociedad mayor peruana y las sociedades indígenas amazónicas en razón a las grandes distancias físicas, temporales, conceptuales e históricas entre ambas. Esta es una condición fundamental y doblemente importante por el hecho de ser ignorada de manera inconsciente. Al parecer la mayoría de peruanos percibimos a las poblaciones indígenas amazónicas como atrasadas con respecto al resto de la población, pero formando parte de una sola trayectoria social nacional y, a nuestro juicio, no es así. Las poblaciones indígenas amazónicas se encuentran en un proceso de transición entre sus tradiciones y el entorno moderno del país cada vez más fluido y dinámico.

Pero el hecho que se hayan producido, en el tiempo, encuentros interculturales con diferentes periodos de intensidad y que se estén desarrollando múltiples formas de mestizaje racial y cultural no afecta el hecho macizo que los puntos de partida del último período de contacto intenso (desde hace 60 años hasta el presente) fueron, y en algunos sectores aún lo son, marcadamente lejanos, al punto que se podría decir que, más que un continuum lo que existió fue la convivencia dentro de un solo país de dos tipos de sociedades: la incluida y la excluida; más que un mismo camino en la que los avances son asincrónicos, dos andariveles separados, distintos, con una fosa al medio, con una brecha.

Hemos mencionado el punto de partida y hemos tratado de expresar que entendemos por ella, pero también se hace necesario que señalemos que en el históricamente corto periodo los procesos de mestizaje se han acentuado y la atracción por la modernidad se ha hecho más evidente al punto que los autores perciben una realidad en que los valores de la tradición han comenzado a ser desplazados por los de la modernidad.

Para los autores la idea de brecha es crucial, porque los encuentros desde la modernidad alcanzada por la sociedad nacional y el Estado y las sociedades indígenas amazónicas, a través de los servicios de educación y salud, pero también en los referidos al saneamiento, electrificación rural y comunicaciones en general, han inadvertido la brecha, generando obras y procesos que terminaron, y siguen terminando en rotundos fracasos. No se ha comprendido la naturaleza imbricada, ajena y desconocida, de los campos de aplicación y ejecución de proyectos y actividades en general. Se ha actuado y se sigue actuando dando “palos de ciego” en busca de mejorar las condiciones de una población cuya cultura se desconoce, mostrando así una soberbia, que desde fuera de Lima, y de manera creciente, se atribuye a Lima y a los limeños, provocando ya de manera visible expresiones políticas de rechazo y animadversión.

En otro orden de cosas, el tema no es que no se invierta, el problema es que se invierte mal, desde la pertinencia y concepción de la obra o el proyecto. No

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se piensa desde el campo en un trabajo de acercamiento a la cultura, modos de vida, aspiraciones y motivaciones de la población, se piensa desde los escritorios públicos, privados o desde las mesas de dibujo de los contratistas, sobre todo limeños, o de las nuevas sedes de los centralismos regionales.

El problema es que en el Estado no existe un sistema de monitoreo de las obras desde el punto de partida que es el de su pertinencia y, ciertamente, no existe instancia alguna que piense desde la realidad singular de las poblaciones indígenas. Todas las sofisticaciones técnicas que el aparato central del Estado desarrolla, como el SNIP, Presupuesto por Resultados, etc. no tocan el problema de fondo: la concepción de la obra o la iniciación de un proceso se ajusta o no a los procesos sociales y económicos de las poblaciones indígenas, parten o no de sus necesidades sentidas. Por lo anterior, se hace imprescindible cambiar el enfoque con que se percibe, desde Lima, la problemática indígena amazónica. Se hace urgente iniciar procesos con ellos, que conduzcan a una inserción menos dolorosa y traumática de las poblaciones indígenas a la sociedad mayor peruana.

Ciertamente, esta no es la única opción. Existe otra, que plantea tácitamente y, en algunos casos de manera expresa, que no hay que proponer esta inserción, sino más bien el mantenimiento de las diferencias y el desarrollo autónomo de las poblaciones indígenas, preservando su cultura. Desde nuestro punto de vista, esta visión eurocéntrica –y, en esa medida colonial- no hace sino interrumpir el vigoroso proceso endógeno de mestizaje racial y cultural producido en el Perú en el siglo XX y proponer un archipiélago de “nacionalidades” que se superpongan y desplacen el proceso de integración en curso.

e) El tránsito de la Tradición a la Modernidad (CB).-La historia nos ilustra y nos lleva a reconocer que desde la Ilustración y la Modernidad hasta nuestros días, el proceso de la humanidad se fue mundializando, globalizando (65). El último impulso en esta trayectoria fue la industrialización que aceleró el proceso de manera paroxística. En ese avance se produjeron verdaderas revoluciones: las tecnológicas, la científica, la acumulación económica mundial, el crecimiento exponencial de las inversiones, el aumento del producto y el dominio de las ciudades sobre el mundo rural.

El Perú no vivió sustraído a ese proceso, por el contrario, sufrió las consecuencias primero del colonialismo y luego de la colonialidad en pleno

65() Ciertamente, no son pertinentes los juicios de valor, aquí no valoramos lo que ya es historia, simplemente describimos un hecho. Guste o no el proceso existió y existe; y sus consecuencias negativas para unos y positivas para otros en el mundo también existen. El tema es otro, como los peruanos asumimos la inclusión dentro de nuestro territorio siguiendo nuestros propios criterios y voluntad política o seguimos, una vez más, los cantos de sirena eurocéntricos.

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régimen republicano. Ese proceso, independientemente que nos guste o no, sigue actuando, condicionando y, muchas veces, definiendo nuestro presente y futuro. Ese proceso, como fue señalado en el primer capítulo, no fue discontinuado con la independencia del país del yugo español, sino continuó en un nuevo contexto; de allí el sentido que tiene el concepto de colonialidad.

Las poblaciones indígenas amazónicas peruanas tampoco pudieron sustraerse a este proceso y lo que hemos visto y seguimos viendo en el presente, es el tránsito doloroso de estas poblaciones de sus tradiciones y culturas de origen hacia nuestra modernidad fuertemente impregnada, a su vez, del impulso modernizador del sistema global occidental capitalista. Ignorar este hecho, por desinformación, indiferencia o por razones ideológicas, no lo suprime.

En todo caso, aún para los que lo rechazan y/o juzgan por factores ideológicos u éticos, no puede ser dejado de lado. Para oponerse a él hay que conocerlo, aceptarlo como hecho para combatirlo. Nunca ignorarlo.

f) La no asociatividad de la población (CB).Como hemos visto en el primer capítulo el término comunitario u asociativo no calza con la realidad indígena amazónica. Curiosamente y por razones de ritualización del quehacer burocrático(66), la burocracia limeña (tanto pública como privada) sigue adjudicando a las poblaciones indígenas amazónicas características de las poblaciones andinas. En este sentido muchos proyectos públicos como privados “suponen” que los comportamientos de los indígenas amazónicos son comunitarios, asociativos, cooperativos. Cómo se ha visto en el capítulo, la realidad está muy alejada de esta errada suposición. Las estrategias de intervención tienen entonces que considerar los rasgos de comportamientos reales y no los supuestos, o los que se quisiera que existan.

3. PROBLEMAS

a) Problemas conceptuales.-

En el Perú, la presencia de la temática indígena en el nivel del Estado es menos clara que en otros países de la subregión andina. No resulta fácil definir si se trata de una exclusión política consciente y sistemática del

66 Ritualización, darle importancia desmesurada y formal a los medios en relación a los fines.

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tema, por políticos dominantes y élites tradicionales, o si más bien se trata de una falta de atención inconsciente que se expresa en la escasa prioridad que se le asigna en la agenda política.

Además de la mencionada política sectorial del Estado en la educación intercultural bilingüe, las medidas para el reconocimiento de los derechos de propiedad colectivos y el autogobierno de los pueblos indígenas podrían interpretarse como políticas sectoriales de largo plazo del Estado. Sin embargo, la falta de una política agraria coherente, y la ausencia de un registro estadístico sistemático, sin duda, no se deben sólo a dificultades técnicas y financieras.

Los datos demográficos y socioeconómicos sobre los pueblos indígenas, son limitados y contradictorios, lo cual dificulta la toma de decisiones basadas en evidencias y la focalización de programas públicos. El gobierno debe implementar un Censo Nacional sobre Población Indígena, a través del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), sin embargo, dotándole de la metodología adecuada y los presupuestos necesarios para conducir tal compleja tarea en zonas rurales-fronterizas.

A pesar del informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, con indicaciones concretas para una política pública para los pueblos indígenas, hasta la fecha todavía no ha sido posible colocar el tema en la agenda política y sostenerlo en el tiempo.

Políticas públicas coherentes y articuladas, con perspectiva transectorial, para los pueblos indígenas, de mediana duración –que trasciendan los cambios de gobierno– con documentos políticos, estrategias y planes de acción explícitos y oficiales, nunca han existido en el Perú. Bajo ninguno de los gobiernos peruanos, hasta la actualidad, se ha formulado una política de gobierno para los pueblos indígenas (67), (68).

Convertir el Convenio 169, y la consulta previa, en la política pública de pueblos indígenas, es permitir la instrumentalización de lo indígena para seguir debilitando el Estado, cuando es precisamente el Estado el que debe mantenerse un paso adelante en el diseño e implementación de políticas públicas de interculturalidad, bajo una perspectiva integrativa, amplia, complementaria y transectorial.

Como ha quedado demostrado por la perspectiva histórica, la legislación formal y la política oficial van muy a la zaga de la realidad. Debido a las

67() Tampoco el Acuerdo Nacional de todas las fuerzas políticas del país hace referencia alguna a los pueblos indígenas.68() Los sesgos indigenista y rural de las políticas interculturales limitan su aplicación en otros sectores de la ciudadanía. La interculturalidad, en tanto dialogo entre culturas, es una cuestión de ida y vuelta, que compromete a todos los grupos sociales, y no es exclusiva de uno solo.

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grandes distancias, las difíciles condiciones geográficas del país y la escasa presencia del Estado, hasta fines del siglo XX, en el ámbito político, no hubo ninguna necesidad de llegar al esclarecimiento formal de la coexistencia de las sociedades indígenas paralelas frente al sistema político oficial. Al mismo tiempo, la legislación específica para comunidades indígenas –con derechos de propiedad colectiva, autogobierno interno y reconocimiento oficial– ha proporcionado un marco jurídico mínimo que en muchos otros países de la subregión andina no existía, y cuya ausencia hubiera propiciado una mayor movilización política de los afectados también en el Perú (Vbg. Ecuador y Bolivia).

Por otro lado, aparentemente existe en muchos lugares del Perú un proceso de integración de la población indígena mucho más avanzado que en los países andinos vecinos. Un indicio para ello es la falta de una elite indígena realmente representativa y visible.

A diferencia de los países andinos vecinos, el Perú no cuenta con ninguna tradición de movilización política con el objetivo de deponer a un gobierno. Las protestas populares peruanas responden siempre a intereses muy concretos de grupos específicos. Sin embargo, las protestas se tornan cada vez más violentas, y ello puede llegar a comprometer severamente la gobernabilidad del país.

La necesidad de una reglamentación formal de la convivencia entre las sociedades paralelas oficiales y no oficiales, que se mantienen en el Perú desde los tiempos coloniales, ha surgido de modo cada vez más apremiante en los últimos diez años. Las clases medias y altas urbanas recién han entrado, hace poco, a debatir sobre la necesidad de políticas públicas de interculturalidad y la superación de las desigualdades, más allá de ciertos grupos de izquierda y movimientos sociales.

En el caso de una política pública intercultural bilingüe, su implementación (operativización) depende hasta hoy, en gran medida, de ONG´s y proyectos de la cooperación internacional, y aún no se financia por completo con el presupuesto nacional. Incluso, después de tres décadas de la EIB, la implementación no se encuentra bien institucionalizada, está dispersa y es discontinua, y lleva una existencia marginal como medida especial dentro del sistema educativo en general. Sin embargo, lo que más aportaría a la discusión acerca de la pertinencia de dicho enfoque sería iniciar una seria reflexión a nivel nacional, sin tabúes y sin temores a lo “políticamente incorrecto” acerca si realmente es aplicable la utilización del término “intercultural bilingüe” como una unidad conceptual indivisible, o sino más bien valdría el argumento de insistir en lo “intercultural”, sin que esto necesariamente deba significar avalar lo “bilingüe” como la única

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propuesta válida frente a los objetivos de la educación en tierras indígenas. Para poder responder esta pregunta se convierte en condición previa ineludible de contar con una exhaustiva e independiente evaluación de los logros de la EIB en relación con i) los logros de rescate de las lenguas originarias y, más importante aún ii) el rendimiento escolar de los educando indígenas en comparación con sus compañeros mestizos. Si la inclusión es la tarea, solo datos duros ayudarán a alimentar una toma de decisiones acertadas. Tal como se plantea el sistema educativo peruano ahora, la EIB, en el entender de los consultores, no constituye una opción que contribuya al respeto y fortalecimiento de la diversidad cultural y lingüística.

A la luz de los alcances de la Ley de Consulta Previa, y su proceso de reglamentación, resulta urgente armonizar, actualizar y concordar la legislación existente (incluyendo la jurisprudencia constitucional) que vincula las variables medio ambiente, recursos naturales y pueblos indígenas, a fin de evitar interpretaciones múltiples sobre cuestiones centrales tales como tierra, territorios, autonomía, autodeterminación, consentimiento fundamentado previo, entre otros aspectos sensibles para la gobernabilidad del país.

Será fundamental que, en el marco del Acuerdo Nacional, el Estado propicie un debate explícito sobre la construcción de una política nacional sobre pueblos indígenas, que permita conocer los intereses y posiciones de todas las partes, y evidenciar los objetivos políticos que se pretenden a partir de las agendas reivindicativas neoindigenistas.

La No Pertinencia de los programas en curso en la Amazonía, tanto públicos como privados.

Gran parte de los planes, programas y proyectos desarrollados por el Estado o por el sector privado en sectores indígenas no funcionan, las carencias siguen existiendo, nada se ha superado

La expresión más corriente sobre la Amazonía es que el Estado está ausente; y ello no es cierto. El Estado está presente. Lo que sucede es que la presencia del Estado no se ve o se ve en sepia o en versión negativa, a través de sus fracasos.

El Estado está presente suministrando ejemplos para la arqueología del desarrollo. Ejemplo de inversiones que nunca funcionaron abundan en todas partes: reservorios de agua potable que alimentan redes que nunca funcionaron, ni estas ni aquellas; miles de sistemas fotovoltaicos unifamiliares colocados por el Estado son vendidos por partes en los mercados negros; cientos de sistemas que comprenden miles de unidades

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de letrinas están colmatadas o en desuso; las pocas embarcaciones que alguna vez tuvieron los centros de Salud no se utilizan porque los motores están malogrados o porque no se tiene presupuesto para adquirir la gasolina y el aceite necesarios, mil embarcaciones regaladas por el Gobierno a las comunidades, en un porcentaje alto, han sido transferidas a terceros y ya no están en posesión de las comunidades, miles de postes de concreto llevados desde la costa para el tendido de redes eléctricas están sin uso por que la fuente de energía era el petróleo que no está al alcance de las comunidades; docenas de sistemas de Televisión con células fotovoltaicas están sin funcionar, cientos de sistemas de agua que funcionaron alguna vez hoy no funcionan por desperfectos menores; miles de motores fuera de borda malogrados se acumulan sin que nadie los repare, antes de solicitar uno nuevo como donación.

Si a la hora de concebir, plantear y ejecutar estos Proyectos de Inversión Pública – PIP no se tuvo el cuidado de un enfoque que tome en cuenta las reales demandas de la población, menos aún se asoma una política financiera que asegure la operatividad y el mantenimiento de la inversión realizada. Por ello hace falta un empadronamiento riguroso de la inversión en infraestructura realizada y contrastarlo con el real estado de operatividad y grado de funcionamiento; nada resulta más frustrante para la población en zonas postergadas que ver, una vez concretada la ansiada obra, que ésta nunca funciona o deja de funcionar al poco tiempo. Y, claro está, para la misma obra ya no se consigue financiamiento del tesoro público. Sin embargo, este fenómeno no está restringido a las zonas rurales y fronterizas: Una comparación rápida arroja que ni el proyecto de agua potable de la capital distrital del Pastaza, Ullpayacu, funciona, ni la obra del mismo rubro que costó más de 150 millones de Soles en la capital de la Región Loreto, Iquitos.

Aún hay cientos de profesores faltantes para escuelas unidocentes multigrado; la mayoría de docentes no tienen la preparación adecuada para enseñar a niños que viven en medio de la “brecha”; miles de profesores son pagados por las municipalidades distritales y provinciales; por empresas mineras o petroleras; las escuelas no tienen materiales educativos básicos, mapas, bandera, diccionarios, tiza y pizarra; y se destinan fondos para materiales en lenguas nativas que no tienen alfabeto ni escritura y no se usan; sólo para satisfacer la imagen institucional del Ministerio o de los regímenes de turno. Es evidente aquí que el concepto de brecha no existe, no es reconocido como tal, se piensa, al parecer que la cobertura es una extensión de los modelos costeños o serranos.

En Salud se han realizado esfuerzos valiosos para repensar la atención en selva, se ha iniciado por ejemplo estudios de antropología médica

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sumamente valiosos pero que lamentablemente no han tenido continuidad, en donde se rescate los aportes que puede brindar la medicina tradicional en conjunción con la medicina occidental, para una mejor atención de la población. Sin embargo, todavía hay carencia de médicos, hospitales y materiales y, en muchos casos de médicos debidamente entrenados para el servicio en selva y con poblaciones indígenas. Pero, a pesar de los esfuerzos y la inquietud existente en el sector, la carencia más espectacular tiene que ver con el modelo mismo que hasta ahora no es superado. Si las distancias son enormes y los costos de transporte muy altos y extremadamente lejanos del alcance de las poblaciones definidas como muy pobres y también de los puestos y centros de salud ¿por qué mantener sistemas de transferencia y contratransferencia que no funcionan en la práctica? El diseño puede ser impecable desde el punto de vista de su coherencia interna pero ¿qué de su pertinencia respecto de una realidad difícil y con costos altos?

¿Cuál es la razón en este sistema? Simplemente la adjudicación interminable de obras que no se usan o que resultan inapropiadas para su uso. Ganan los contratistas que de manera generalizada pagan coimas para ser beneficiarios de las concesiones o los contratos. La corrupción en pleno e inversiones de resultado cero. En este contexto, ¿qué sentido tiene el SNIP o los Presupuestos por Resultados? Ninguno. Son de naturaleza bizantina frente a la gravedad de la situación, que en un extremo de esta cadena de hecho, finalmente, se traduce en gasolina anímica que macera otros bagüazos. Estos ejemplos claros de cuán lejos están el aparato del Estado, en todos sus niveles, respecto de la vida real, concreta y actual de las poblaciones indígenas.

b) Problemas sectoriales.-Sobre la denominación general de “pobreza extrema” se alude a carencias graves de la población indígena que tienen que ver con diferentes servicios brindados por los sectores cercanos a la vida cotidiana de la población tales como educación, salud, saneamiento, electricidad rural y comunicaciones, en sus diferentes expresiones. En este sentido, cada sector, tiene una minuciosa estadística de las demandas insatisfechas existentes; pero, como se ha señalado antes, los problemas no sólo son las carencias mismas, sino la manera de enfocar la peculiar realidad selvática, la asunción de las carencias dentro del concepto de “brecha”, la priorización de las inversiones, el diseño de modalidades de inversión que resuelvan efectivamente los problemas y la participación de la población en todo el ciclo. Hasta ahora el enfoque y la concepción no han dado los resultados esperados; lo que se señala es un problema previo: el cambio de enfoque.

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Este cambio de enfoque debe incluir necesariamente un factor que se hace crítico en el “transito” de una vía a la otra (de la tradición a la modernidad): el problema de los ingresos y la del desarrollo de actividades productivas agropecuarias para lograrlo, teniendo en cuenta que estas actividades son las más próximas a su modo de vida y que aún se encuentran en el umbral de estas actividades. El mejoramiento de los servicios sociales básicos antes aludidos, no será suficiente si se quiere superar la situación de dependencia económica actual, la que solo podrá ser superada dando soporte técnico y financiero al desarrollo de actividades productiva de productos económicamente promisorios.

c) Problemas nacionales actuando como condiciones regionales.-Existen problemas nacionales serios y en franco proceso de agravamiento, ellos son básicamente los siguientes: narcotráfico, tala ilegal y minería ilegal. Estos problemas requieren una atención especial de parte del Estado si se quiere evitar el surgimiento de enclaves delictivos en zonas de frontera, que comprometan a poblaciones indígenas en donde no pocos dirigentes están planteando la constitución de gobiernos autonómicos, tal como lo han hecho ya los Shapras con apoyo de la ONG Racimos de Ungurahui, WWF y el Instituto del Bien Común, y lo están preparando las diferentes etnias jibaras también con apoyo exógeno.

Sin embargo, son dos los factores que hacen de estas actividades condiciones y no problemas; por un lado, que el desarrollo y expansión de estas actividades avanzará mientras no se desarrollen actividades económicas productivas más rentables. Cuando la solución de un problema depende de la solución de un problema mayor, entonces ese problema se convierte en una condición. Un segundo factor es que la naturaleza de estos problemas exige no solo acción localizada firme, sino también la movilización de recursos nacionales.

4. ELEMENTOS DE JUICIO PARA EL DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DEL INTERVENCIÓN DEL PLAN BINACIONAL.

a) Mecanismo y Gestión multiadaptativa.- Si lo que separa a la sociedad mayor peruana y su Estado respecto de las poblaciones indígenas amazónicas es una brecha, entonces lo que se requiere es la construcción de un sistema adaptativo que permita la transmisión de información y recursos entre ambos lados de la brecha, con el propósito de

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abreviar la percepción, comprensión, asunción del “otro”, en ambos lados de la mencionada brecha.

Se trata de practicar la interculturalidad en múltiples aspectos –estratégicos, tácticos y operativos- y no imponer nada en ningún sentido, con el propósito de hacer más eficiente el diálogo intercultural entre una organización compleja, como es el Estado, con la población indígena que nunca constituyó un poder centralizado permanente. Se trata también que el Estado se adapte a la población indígena y no sólo exigir que la población indígena se adapte al Estado nacional en todos sus niveles. Para ello se hace necesario crear, de manera temporal, un sistema ad hoc del Estado a este propósito, hasta que el Estado logre comprender la naturaleza singular de las poblaciones indígenas, también la singularidad de su proceso de tránsito a la modernidad y sus dificultades de adaptación a la construcción del país en todas sus esferas. No permanente, porque ello significaría la construcción de otro Estado paralelo, por otros medios, y de lo que se trata es que dos sistemas de distinta configuración terminen creando, en el tiempo, formas fluidas de intercambio y, luego, estén en condiciones de crear un sistema comprehensivo para todos sin exclusiones de ningún tipo.

b) Presencia política del Estado Nacional en la Región.-

La experiencia de la descentralización en el Perú ha mostrado varias deficiencias, normales en todo proceso complejo en que se transfiere no solo funciones y recursos, sino también y, sobre todo, poder y capacidad de decisión. Uno de los resultados negativos a este respecto, es que esta asunción de poder, ha mostrado tendencias disruptivas en algunas regiones, como son los casos de Puno y Loreto y en el caso de los espacios transfronterizos indígenas en la Amazonía norte, en donde la disrupción como posibilidad ha sido utilizada como argumento en el combate político regional y también contra el Estado Central.

Esta situación inaceptable en el contexto de un Estado Unitario no puede continuar sin que se corra el riesgo de disturbios y del inicio de verdaderos procesos disruptivos como los que anuncian algunas dirigencias indígenas amazónicas.

Por ello, el Estado Central no puede ceder o transferir funciones en aquellos temas cercanos o lejanos, fuertes o débiles, que rocen los intereses nacionales en las zonas de frontera, no solo en el tema de la Defensa o del Orden Público Interno sino en todos los sectores que forman parte del Estado Unitario Nacional peruano.

Para que ello sea posible se hace necesaria la construcción de una institucionalidad fuerte de Desarrollo Fronterizo que movilice con autoridad

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superior a los diferentes sectores del Estado. Hasta ahora los gobiernos regionales comprometidos en esas áreas no sólo han demostrado desconocimiento de la problemática indígena en sus regiones, sino también poco interés en conocerlos, replicando con creces el centralismo limeño excluyente. Estas sedes regionales, más allá de sus actuales titulares –porque el asunto es estructural- consideran a estas poblaciones más como una carga, como un pasivo, antes que conciudadanos con los que tenemos forjar nuestra nación y un Estado para todos, ellos incluidos.

c) Institucionalidad de soporte.-Esta tarea compleja, transitoria y multisectorial, en que se trata de revertir una situación en donde se pone en cuestión la legitimidad del Estado Nacional, debería ser asumida por un representante del mismo, investido de la autoridad necesaria para presidir un organismo ad hoc orientado al desarrollo de fronteras, que tenga asiento en el Consejo de Ministros. Es en este contexto fronterizo que las problemática indígena podría ser tratada de manera menos directa y más efectiva.

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RECOMENDACIONES

1. PROPUESTAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA DE PUEBLOS INDÍGENAS Y GESTIÓN DE LA INTERCULTURALIDAD.

a) Construir y fortalecer las capacidades de gestión intercultural del Estado Peruano Fortalecimiento institucional del Vice-Ministerio de Interculturalidad: recursos humanos y competencias técnicas.

Relanzamiento del INDEPA: mantener rol ejecutor y otorgarle mayor peso político; articularlo con gobiernos regionales vía oficinas descentralizadas; crear un consejo consultivo colegiado y plural que propicie y garantice los verdaderos liderazgos indígenas; estableciendo al mismo tiempo un programa de aprendizaje de pares con los institutos indigenistas más destacados de América Latina (México y Brasil).

Programa de Formación de Alto Nivel en Diversidad Cultural y Políticas Públicas, dirigido a tomadores de decisiones del sector público (gobierno central y regional).

Programa Nacional de Formación para el Servicio Civil en la Gestión Pública, dirigido a profesionales indígenas, el cual permita acceder a prestar servicios en diversas instancias estatales (niveles local, regional y nacional), vía concurso.

b) Garantizar la articulación intersectorial y la implementación del enfoque intercultural en las políticas públicas pertinentesDiseño e implementación del Sistema Funcional «Interculturalidad y Políticas Públicas» (SFIP), bajo la rectoría del Ministerio de Cultura.

Elaboración del Plan Nacional para Pueblos Indígenas.

Armonización y actualización de las políticas públicas sobre medio ambiente y recursos naturales con la política de pueblos indígenas, incluyendo los respectivos instrumentos de política.

c) Propiciar la aplicación del enfoque intercultural para mejorar la provisión de servicios y programas públicosDiseño e implementación de un Fondo de Promoción para la Innovación en Políticas Públicas: adecuaciones de programas y servicios existentes, generación de nuevos enfoques y esquemas, para superar las barreras de acceso y brechas que afectan a los pueblos indígenas.

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d) Institucionalización de mecanismos de diálogo y construcción de consensosDiseño e implementación de un sistema transectorial para la prevención, gestión de conflictos socio ambientales.

Diseño e implementación de un mecanismo de supervisión ética de las inversiones (Ombudsman para la supervisión ética de las actividades extractivas).

2. PROPUESTAS PARA LA INTERVENCIÓN DEL PLAN BINACIONAL EN EL CORTO PLAZO

Si de lo que se trata en el largo y mediano plazo es cerrar la brecha, la cuestión es: ¿qué hacer en el corto plazo? Con este propósito los consultores recogieron aproximaciones pragmáticas, de fácil implementación y que coinciden con los objetivos institucionales del Plan Binacional. Estas recomendaciones para la intervención del PB obviamente no pueden sustituir abordajes de mayor complejidad y competencia, como iniciativas de nuevos enfoques y reformas dentro del Estado que si se deberían y podrían plantear para superar sosteniblemente las asimetrías existentes.

a) Salud.El MINSA inició hace años una iniciativa muy interesante que consistía en conducir estudios a profundidad a cargo de equipos profesionales multi-disciplinarios que investigaban, en diferentes etnias, la comprensión que éstas tenían acerca del concepto del binomio “salud-enfermedad”. De estos estudios se desprendían líneas de acción bastante definidas en relación a las opciones de diseñar respuestas contextualizadas, desde el sector Salud, que permitieran el desarrollo de aproximaciones institucionales “desde adentro”, que respetaran las demandas de una política intercultural y a la vez buscaran el diseño de una oferta de servicios básicos de salud que prometieran un incremento del acceso voluntario de las poblaciones indígenas a dichos servicios del Estado.

Resulta recomendable, entonces, un análisis de lo avanzado por el sector Salud hasta ahora, cerrar eventuales vacíos de información todavía existentes, consolidar e interpretar la data y formular acciones concretas y de bajo presupuesto para la adecuación de la praxis de atención médica básica en zonas rurales-fronterizas, pobladas por las distintas etnias.

Asimismo, se ofrece como una oportunidad muy promisoria para el Plan Binacional el involucramiento en la implementación de las políticas del sector, referente a la generación de hábitos y costumbres que coadyuvan a la disminución de vectores

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nocivos en los espacios ocupados por pueblos indígenas. Buenas experiencias existen en el campo del acompañamiento de toda acción relacionada con poner en práctica lo referente a “Comunidad Saludable” y “Colegio Saludable”.

b) Educación.Aunque los consultores están conscientes de las múltiples capas de la problemática del sector Educación en selva, cuya solución requiere de un decidido esfuerzo de los niveles responsables del Estado, quedan dos líneas de profundización interesantes.

La primera está relacionada con los proyectos de Educación en Alternancia que es una iniciativa del Ministerio de Educación y tiene como elementos principales el carácter de internado y de respeto al calendario anual comunal. Referente a la concentración de los educandos en internados, se obtiene la ventaja de poder aprovechar el tiempo más eficientemente y de vencer las grandes distancias que existen en muchos escenarios entre el hogar del alumno y la escuela.

El segundo aspecto, se refiere a la adecuación del syllabus nacional a las demandas de fuerza laboral de los quehaceres en la chacra. Ello se hace más evidente y se pronuncia más, conforme el joven es cada vez más fuerte y debe/puede aportar su fuerza y tiempo dentro de la unidad productiva familiar. Respetando el ritmo de los trabajos previamente establecido entre profesores y padres, se diseña una propuesta pedagógica que se amolda a dicha necesidad, evitando de esta manera la deserción escolar. Ello aplica, claro está, fundamentalmente a la secundaria.

Esta experiencia merece ser sistematizada y evaluada para poder discutir las posibilidades existentes de ofrecer, a través de la aplicación de la metodología, en todos los ámbitos marginales de la selva, un salto en la calidad de la educación secundaria con pleno reconocimiento de los condicionamientos de la vida rural.

Como se comprenderá, el tema del nivel de profesionalismo y de las modalidades de profesionalización de los profesores que laboran en zonas rurales y específicamente indígenas, excede los alcances de la consultoría; sin embargo, causa gran preocupación las modalidades de capacitación y titulación de profesores que adquieren sus conocimientos únicamente a través de cursos de dos meses por año durante las vacaciones. No obstante se sugiere la conducción de una seria y profesional evaluación de los logros de la política nacional de Educación Intercultural Bilingüe (EIB). No puede sino llamar la atención que a pesar de los esfuerzos de dicho enfoque, el principal objetivo de toda política educativa –el desarrollo de potencialidades y competencia de capacidades en condiciones de competitividad referente a otros grupos de la sociedad – no se está logrando y hoy, después de muchos esfuerzos de la sociedad civil organizada y

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del Estado, los resultados de las pruebas de logros de aprendizaje certifican año tras año la asimetría en comunicación en términos de comprensión lectora y en el razonamiento en el nivel lógico matemático entre jóvenes mestizos y jóvenes nativos que fueron educados, aplicando las metodologías de la EIB. Al entender de los consultores es tiempo de desmitificar lo concerniente a la EIB y registrar los hechos tangibles.

Sin duda, el enfoque de una adecuación de la educación a las condiciones de la interculturalidad es irrenunciable, queda la incertidumbre, sin embargo, si la enseñanza bilingüe es la herramienta propicia para una exitosa inserción del mundo indígena en la sociedad nacional.

c) Infraestructura:En relación con las inversiones del Estado en selva los consultores ya opinaron anteriormente, a pesar que el trabajo de Von Hesse(69) demostró que existe en Amazonía una importante correlación positiva entre las obras públicas ejecutadas y las demandas sectoriales insatisfechas identificadas, un viaje a lo largo de los ríos del oriente del país muestra con claridad que la pertinencia temática no asegura ni el adecuado diseño, ni las previsiones referente a gastos de operación y mantenimiento. Como resultado encontramos obras de saneamiento, de infraestructura educativa y de salud que no cumplen (o nunca cumplieron) sus funciones adecuadamente, y ello independientemente del grado de ruralidad.

Para poder reenfocar, entonces, la aproximación del Estado a la obra pública en selva, lo primero que se recomienda es un “barrido” de todo el ámbito de interés, comparando los datos registrados oficialmente por el MEF y los distintos sectores, referente a la infraestructura ejecutada con el grado actual de operatividad de las instalaciones. Con dicho resultado, sistematizado, será posible una eficiente y rápida reingeniería de las políticas del Estado en materia de la dotación de infraestructura básica funcional y adaptada y contextualizada a las poblaciones amazónicas. No hay experiencia más frustrante para una comunidad que haber luchado por años para que se instale un sistema de agua en la comunidad y constatar que no está cumpliendo su función; con el efecto agravante que, en el marco de los lineamientos del SNIP, ninguna propuesta para invertir en la misma obra nuevamente podrá ser declarada viable.

d) Comunicación:Si bien es cierto que varios sectores hicieron esfuerzos para registrar y reducir las distancias entre el poblador y los servicios públicos básicos, lo que hasta ahora no existe es un registro confiable de las distancias, medios de transporte y tiempos

69() Von Hesse, Milton: “El boom de la Inversión Pública en el Perú: ¿Existe la maldición de los Recursos Naturales?. Agenda 2011, Centro de Investigación, Universidad del Pacifico

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necesarios en una conceptualización más macro; en la costa una evaluación así se denominaría “Estudio de Vialidad”, término que no aplica a la situación de selva.

Resulta inadmisible, por ejemplo, que los funcionarios públicos que laboran en el puesto fronterizo de Cabo Pantoja prefieran trasladarse a través del sistema de transporte multimodal del vecino país de Ecuador, toda vez que para llegar desde Iquitos a Cabo Pantoja el viajero tiene que soportar un viaje de un mínimo de 8 días, dependiendo del caudal del río Napo, a bordo de la única lacha que opera en dicha ruta una vez por mes y que es de propiedad de la municipalidad distrital; el viaje se realiza en sub óptimas prestaciones básicas de comodidad. No cabe duda que el dominio de las fronteras y el concepto de territorialidad nacional exigen la construcción de un aeródromo en dicha localidad. En el mismo sentido, llama la atención que la precaria pista de aterrizaje de la ciudad de San Lorenzo no haya merecido aún un traslado y la consecuente construcción de uno nuevo con diseños y materiales adecuados; la pista, la única en toda la provincia Datem del Marañón, está ubicada a pocos metros del oleoducto nor-peruano, ubicación prohibida por ley y que es operada a través de permisos provisionales y temporales por parte de CORPAC ante la ausencia de una alternativa. Cabe señalar que en el mismo tramo, entre los ríos Morona y Pastaza, en el Ecuador se han construido 62 pistas de aterrizaje.

Por ello se propone un estudio de la conectividad de la red multimodal de transporte en el ámbito de responsabilidad del Plan Binacional que tome en cuenta las reales necesidades de comunicaciones: analizando los flujos de pasajeros y carga e identificando los corredores existentes y demandados; pero que no insista, necesariamente, en los argumentos y limitaciones de la lógica de evaluaciones de los sectores responsables que condicionan la implementación de soluciones infraestructurales a las proyecciones de utilidad económica únicamente.

Por ejemplo, resulta curioso en este contexto que hasta el presente no se termine de asfaltar el último tramo faltante de la carretera Bagua-Saramiriza y la construcción de un puerto sobre la margen derecha del río Marañón, navegable en toda época del año, que habilitaría un nuevo eje multimodal a través del río Morona hacia el Ecuador.

e) Producción:Ningún experto cuestiona la posición que, en temas de desarrollo, se deba buscar el empoderamiento de los grupos meta con el objetivo de proporcionarles los instrumentos y habilidades para que, a partir de sus propios esfuerzos productivos, venzan la “maldición” del asistencialismo. Al mismo tiempo, el paso siguiente en el desarrollo humano del indígena amazónico, tendencialmente, parecería ser el de convertirse en un exitoso agricultor – ante la ausencia de opciones de un retorno a la vida tradicional de caza, pesca y recolección.

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El socio más tangible para apoyar este cambio son las municipalidades distritales; sin embargo, los cambios que sufrió la Ley Orgánica de Municipalidades, hace prácticamente imposible que un alcalde pueda invertir fondos públicos en proyectos productivos. El interesado, que pregunta por alternativas es derivado a las ventanillas del Gobierno Regional y sus Agencias Agrarias, para solicitar préstamos. Lo que no se toma en cuenta es que los pobladores indígenas no califican para la mayoría de los productos financieros, porque no pueden poner ningún tipo de garantía a disposición de la transacción, toda vez que sus tierras están tituladas en forma comunal y no individual.

Esta constelación de condiciones limita el acceso a proyectos, de apoyo a la producción, de programas sectoriales o financiamientos de proyectos de agencias de Cooperación Internacional o de empresas privadas.

En este contexto, el involucramiento del Plan Binacional pueda consistir en financiar estudios de identificación de oportunidades para conectar la producción local a cadenas de valor que existen en el entorno. En el río Santiago, por ejemplo, existe una interesante experiencia con cacao orgánico, en el río Domingusa con caucho natural y en la parte norte del río Morona se generan contactos comerciales con el Ecuador para el ganado de los Achuar.En cada uno de los casos existen oportunidades para coadyuvar, a través de un acompañamiento con profesionales, al empoderamiento de estas cadenas productivas, a la calidad del producto, a la modalidad de transporte, a la metodología de transformación, a la identificación de mercados, etc.

No obstante, queda entendido también, que la estrategia de conectar estos grupos a través de productos promisorios y rentables con mercados confiables no puede aplicar a todos los escenarios; a más aislamiento y distancia, menor será la viabilidad de ésta aproximación. Por ello siempre será necesario desarrollar proyectos que tengan por finalidad la generación – dentro del mismo espacio de una comunidad o sub cuenca - condiciones de autoabastecimiento cada vez más confiables y de mejor calidad.

f) Asociación pública-privada:Constituye un hecho que la mayor cercanía a las necesidades y oportunidades de los pueblos indígenas de la Amazonía la disputan los municipios distritales y las empresas petroleras; ambos comparten por mucho tiempo el espacio con las poblaciones y ambos – por razones, competencias y presupuestos distintos – están interesados en mejorar las condiciones de convivencia y de gobernabilidad. Sin embargo, esta coexistencia en muchos casos se desenvuelve con muchas complicaciones por diferentes intereses, enfoques, posiciones disímiles y malentendidos.

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En este contexto, el Plan Binacional puede intervenir para generar las condiciones políticas necesarias que permitan generar una asociación pública-privada que organice las iniciativas en favor del desarrollo local, de tal forma que se complementen y aprovechen las potencialidades existentes y posibiliten sinergias.

Estas iniciativas pueden desarrollarse en campos muy distintos, como, por ejemplo, financiar el proceso de puesta en valor de la gran cantidad de información que los Estudios de Impacto Ambiental han generado para cada uno de los lotes de exploración y extracción petrolera, los cuales nunca fueron entendidos como insumos valiosos para la construcción de un Banco de Datos, elemento base para la formulación de Planes y proyectos y orientaciones técnicas para la planificación en la frontera norte; si a ello se inserta la información contenida en los Planes de Desarrollo Concertados de las municipalidades distritales y provinciales (PDC), se generaría un poderoso instrumento de gestión para el desarrollo.

Asimismo, resultaría aconsejable que el Plan promueva las iniciativas conducentes a la formulación de disposiciones para el sector hidrocarburos, parecidas a los arreglos de los Fondos Sociales de la minería; para de esta manera vincular las inversiones privadas a los lineamientos de los PDC’s municipales; ello evitaría que las empresas se conviertan en “estados paralelos” y se promueva la concertación y transparencia local. Hoy por hoy, lastimosamente, muchos emprendimientos privados de carácter extractivo privilegian aún las viejas estrategias de relacionamiento que se basan en “comprar dirigentes” e invertir en acciones de corto plazo desligados de los ejes temáticos del desarrollo sostenible.

La obligatoriedad de distribuir los aportes de las políticas de Responsabilidad Social Empresarial, en el marco de los talleres del Presupuesto Participativo, por ejemplo, significaría un importante avance en la estructuración por objetivos de las inversiones privadas y sin duda se reflejaría en el mediano plazo en el aseguramiento de la ejecutabilidad de dichos proyectos extractivos.

Para ello los consultores consideran de vital importancia el apoyo a los procesos de planificación en el nivel comunal que deberán expresarse en la formulación de los llamados “mini-PDC” comunales. Fomentando dichos ejercicios se incrementaría ostensiblemente la calidad y pertinencia de los proyectos propuestos por las autoridades comunales en el marco de los Presupuestos Participativos en el nivel distrital y, a la vez, generaría mayores niveles de gobernanza.

Otra tarea pendiente en el entorno temático del fortalecimiento de la simetría entre Estado e inversionista privado constituye la implementación del Articulo 138 de la Ley Orgánica de Municipalidades que dispone la participación de las municipalidades de frontera en el Fondo de Desarrollo de Fronteras, con miras al empoderamiento de las administraciones ediles para la implementación de planes de desarrollo sostenido de las fronteras.

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g) La necesidad de evaluar los programas, en curso o pasados, a través de un enfoque de segundo orden.-Por todo lo anteriormente señalado, se hace necesario evaluar seriamente los programas y emprendimientos en general que se realizan en la selva, replantearlos, reconceptualizarlos, y hacerlo en el sitio, no desde Lima, evitar que Lima imponga, procurar más bien que surja desde la realidad en un trabajo conjunto de especialistas y lugareños. Para ello se hace imprescindible que el Estado asuma su rol de gobierno que respetando la pluralidad atienda a todos por igual en cuantos a los objetivos y metas pero, de manera diferenciada en la operatividad y en la utilización de medios.

h) Programa Piloto.-Se sobreentiende que el Plan Binacional querrá aplicar nuevos enfoques de intervención primeramente en espacios circunscritos, pero representativos, para poder validarlos. Por estas consideraciones, se sugiere diseñar una propuesta de una zona piloto fronteriza con el Ecuador en la cual se inicie un programa con las características que se desprenden del contenido del presente documento.

En lo práctico, esta área podría ser elegida entre dos zonas que destacan por el volumen de su población y por la importancia que han adquirido: Condorcanqui y Datem del Marañón. La primera, porque ha sido cuna de organizaciones indígenas importantes y ha estado fuertemente relacionada con los sucesos de Bagua. La segunda, porque es la última provincia creada en el Perú y concretada por presión indígena y por haber sido promocionada como oferta electoral. Esta última, además, reúne condiciones especiales: conviven en esa área al menos 8 etnias distintas, en su mayoría de origen jibaro; cobija a los actuales yacimientos petrolíferos que dan cuenta de la mayor proporción de explotación petrolera en el Perú; el río Morona, que junto con el Pastaza, atraviesa la provincia de norte a sur, se ha convertido en la ruta preferida por Ecuador para llegar al eje Marañón Amazonas.

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