INFORME DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO CODIGO 210 … · Contrato de Obra No. 4014 de 2016 e...

“Una Contraloría aliada con Bogotá”

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www.contraloriabogota.gov.co Cra. 32 A No. 26 A 10 Código Postal 111321

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INFORME DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

CODIGO 210

INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE - IDRD-

Período Auditado 2015 - 2016

PAD 2017

DIRECCIÓN SECTOR CULTURA, RECREACIÓN Y DEPORTE

Bogotá D.C., Octubre de 2017


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Contralor de Bogotá, D. C. Juan Carlos Granados Becerra

Contralor Auxiliar Andrés Castro Franco

Director Sectorial Juan David Rodríguez Martínez

Subdirectora de Fiscalización Yuly Paola Manosalva Caro

Gerente Nelly Yolanda Moya Ángel

Equipo de Auditoría: Óscar Eliécer Estupiñán Perdomo Elkin Giovanni González Tatis Henry Marín Castillo Germán Daniel Camacho Grimaldo Fabián Orlando Muñoz Rodríguez Gloria Elizabeth Aponte Hernández


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TABLA DE CONTENIDO

1. CARTA DE CONCLUSIONES ............................................................................. 7

2. ALCANCE Y MUESTRA DE LA AUDITORÍA ....................................................... 9

2.1 ALCANCE ............................................................................................................. 9

2.2 MUESTRA ............................................................................................................. 9

3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA ................................................................... 12

3.1 PROYECTO DE INVERSIÓN No. 1076 “Rendimiento deportivo 100x100” meta1 “Beneficiar a 1.400 deportistas de alto rendimiento” ................................................. 12 3.1.1 Contrato de Prestación de Servicios No. 3784 de 2016 ................................... 12

3.1.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía $367.773.503 con ocasión de las gestiones adelantadas por el IDRD en la etapa precontractual, así como en los actos ejercidos por los contratantes durante las etapas de ejecución y liquidación del contrato 3784 de 2016. .................................. 12

3.2 PROYECTO DE INVERSIÓN No. 1082 “Construcción y adecuación de parques y equipamientos para todos” meta 2 “Construir y/o mejorar 16 parques metropolitanos, zonales y/o equipamientos” ....................................................................................... 54

3.2.1 Contrato de obra No. 3903 de 2015 ................................................................. 54 3.2.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por no indicar en el aviso de convocatoria del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, todos los requisitos exigidos en el numeral 10 del artículo 21 del Decreto 1510 de 2013 ........................ 55 3.2.1.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la falta de publicación de los documentos del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, la falta de argumentación en la revocatoria del acto de apertura en conexidad con la Ley 1437 de 2011 y retrotraer el proceso de contratación al acto de apertura cuando este ya había concluido con la revocatoria directa. ............................................................... 56

3.2.1.3 Hallazgo administrativo por la falta de claridad en la definición de las actividades de consultoría, la forma de pago y su plazo de ejecución dentro de la estructuración del proceso IDRD-STC-LP-022-2014. ............................................... 60 3.2.1.4 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria al establecer dentro del pliego de condiciones del proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014 la clasificación UNSPSC del proponente como requisito habilitante para formular propuesta dentro del proceso de contratación y omitir este requerimiento dentro del objeto contractual y en el requisito habilitante de experiencia................................... 61 3.2.1.5 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por establecer dentro del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014 requisitos que no son proporcionales a la naturaleza de las obras a contratar y límite temporal para la acreditación de la experiencia sin ninguna justificación técnica. ............................... 64 3.2.1.6 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria al establecer reglas en los procesos IDRD-STC-LP-022-2014 que van en contravía de lo establecido en el artículo 28º del Decreto 1510 de 2013. ......................................... 66


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3.2.1.7 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal por adjudicar el proceso IDRD-STC-LP-022-2014 a un Consorcio que no cumplía con uno de los requisitos jurídicos establecidos en el pliego de condiciones, revivir con la revocatoria de la Resolución 730 de 2014 etapas procesales precluidas, falta de oportunidad y diligencia en la verificación de la experiencia aportada por los proponentes, dilaciones que generaron que la adjudicación del contrato se realizara fuera del término establecido en la normatividad vigente, establecer condiciones para la suscripción del contrato no regladas en los pliegos de condiciones y no solicitar ampliación de la vigencia en la póliza de seriedad de las ofertas. ............................ 68 3.2.1.8 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la omisión del amparo de calidad de los estudios y diseños en la póliza de cumplimiento constituida en desarrollo del contrato 3903 de 2015. .................................................................. 78 3.2.1.9 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por demoras injustificadas para dar inicio al plazo de ejecución contractual.................................. 80 3.2.1.10 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por prorrogar el contrato 3903 de 2015 en 8 días calendario, por falta de diligencia en la realización de los trámites administrativos para prorrogar y adicionar el contrato antes del vencimiento del plazo inicialmente pactado para la inclusión de obras no previstas. 81

3.2.1.11 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $6.895.417 por una sobreestimación en los costos directos del valor oficial para la actividad de estudios y diseños al incluir elementos que ya habían sido tasados dentro del componente de costos indirectos para la misma actividad, dentro del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014 que dio origen al contrato 3903 de 2015. ......................................................................................................................... 82 3.2.2 Contrato de Interventoría No. 3351 de 2016 ............................................... 88

3.2.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por desatender, en el proceso IDRD-STC-CM-002-2016, lo preceptuado en el numeral 4. del artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015. .................................................................. 88

3.2.2.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria al establecer dentro del pliego de condiciones del proceso de contratación IDRD-STC-CM-002-2016 la clasificación UNSPSC del proponente como requisito habilitante para formular propuesta dentro del proceso de contratación y omitir este requerimiento dentro del objeto contractual y en el requisito habilitante de experiencia................................... 90 3.2.2.3 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $45.893.090, producto de un mayor valor pagado al considerar en la estructuración de los costos de interventoría para la etapa de coordinación del proceso IDRD-STC-CM-002-2016, variables que no corresponden con los elementos a controlar en el marco del proyecto de obra contratado en el negocio jurídico No. 3903 de 2015. .... 92 3.2.3 Contrato de obra IDRD No. 1938 de 2015 y contrato interadministrativo interventoría No 2323 de 2016 - Parque Metropolitano Zona Franca (Código 09- 125), ubicado en la calle 13 D con Carrera 109 Localidad de Fontibón. .......................... 102 3.2.3.1 Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria por el inicio y recibo de las obras objeto del contrato de obra No. 1938 de 2015, sin cumplir con la


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entrega del proyecto eléctrico, sin la aprobación respectiva por parte de la UAESP – CODENSA y sin que el IDRD e interventoría tramitaran la sanción correspondiente al contratista de obra previamente a la terminación del contrato. ............................... 106 3.2.3.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por legalizar el pago del anticipo sobre la adición 1 del contrato de obra No. 1938 de 2015, en documento diferente al acordado contractualmente. ............................................... 110 3.2.3.3 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $29.792.712, por una sobreestimación en los costos directos del valor oficial para la actividad de estudios y diseños al incluir elementos que ya habían sido tasados dentro del componente de costos indirectos para la misma actividad, dentro del proceso de Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014 que dio origen al contrato 1938 de 2015. .................................................................................................................. 112 3.2.3.4 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $13.528.788,00, por el pago no justificado de un mayor valor en el contrato de obra No 1938 de 2015, cuya modalidad corresponde a precio global fijo en la etapa de estudios y diseños. .................................................................................................. 117

3.2.3.5 Hallazgo administrativo por la realización de obras de acceso principal al parque por un predio propiedad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), sin tener la certeza a futuro que el libre tránsito por este lugar esté garantizado. ............................................................................................................. 122 3.2.4. Contrato de Obra No. 4014 de 2016 e Interventoría No 3968 de 2016. ........ 124

3.2.4.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $2.181.457, por un mayor valor pagado en los costos directos del valor oficial para la actividad de estudios y diseños al incluir elementos que ya habían sido tasados dentro del componente de costos indirectos para la misma actividad dentro del proceso de selección IDRD-STC-LP-010-2016 que dio origen al contrato 4014 de 2016. ....................................................................................................................... 125 3.2.4.2 Hallazgo administrativo por publicar en el SECOP de forma extemporánea, los documentos y los actos administrativos del Proceso de Contratación, en el contrato de obra No. 4014 de 2016 y en el contrato de interventoría 3968 de 2016. ............ 129

3.3 PROYECTO DE INVERSIÓN No. 1082 “Construcción y adecuación de parques y equipamientos para todos” meta 5 “Construir y/o adecuar 12 canchas sintéticas” . 131

3.3.1 Contrato de Obra No. 4073 de 2016 .............................................................. 131 3.3.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria; por deficiencias en la etapa de planeación, las que conllevaron a la suscripción de tres modificaciones, resultantes de tres prórrogas, dos suspensiones y una adición, en cumplimiento del Contrato de Obra No. 4073 de 2016. ...................................................................... 132

3.3.1.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $7.029.471; por un mayor valor pagado respecto a los ítems: costo oficina central y utilidad, relacionados en los costos indirectos y directos de los estudios y diseños, en cumplimiento del Contrato de Obra No. 4073 de 2016. ..................................... 134 3.3.2 Contrato de Obra No. 4083 de 2016 .............................................................. 136


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3.3.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $33.798.896,55; debido a que a pesar de haberse elaborado y pagado el 90% correspondiente al valor de estudios y diseños del Parque Zonal Córdoba, éstos no se utilizaron toda vez que la obra no fue ejecutada; incumpliendo la etapa de planeación estipulada en el objeto del Contrato de Obra No. 4083 de 2016. ............................ 137 3.3.3 Contrato de Interventoría No. 4185 de 2016 .................................................. 143 3.3.3.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $84.309.544; por las adiciones efectuadas respecto a la mayor permanencia de la interventoría, producto de las deficiencias en la planeación y en la fase de estudios y diseños; del Contrato de Interventoría No. 4185 de 2016. ...................................... 143

4. OTROS RESULTADOS ................................................................................... 147

4.1 ATENCIÓN DE QUEJAS ................................................................................... 147 4.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria generada en las debilidades de los documentos previos del contrato 2482 de 2016, respecto del estudio de los gravámenes que se debían pagar por la adquisición del servicio de alimentación para deportistas y por la tardía publicación de los documentos del proceso de selección en el sistema electrónico de contratación pública. ................ 147

5. CUADRO DE TIPIFICACIÓN DE HALLAZGOS ............................................... 151


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1. CARTA DE CONCLUSIONES

Bogotá, D.C.

Doctor PEDRO ORLANDO MOLANO PÉREZ Director General INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACION Y DEPORTE -IDRD Calle 63 No. 59A - 06 Código postal 111221 Ciudad Asunto: Carta de Conclusiones

La Contraloría de Bogotá D.C., con fundamento en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, el Decreto Ley 1421 de 1993, la Ley 42 de 1993 y la Ley 1474 de 2011, practicó Auditoría de desempeño al Instituto Distrital de Recreación y Deporte -IDRD, vigencias 2015 – 2016, a través de la evaluación de los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en los proyectos de inversión No. 1076 “Rendimiento

deportivo 100x100” meta 1 “Beneficiar a 1.400 deportistas de alto rendimiento”, y proyecto de inversión No. 1082 “Construcción y adecuación de parques y equipamientos para todos” meta 2 “Construir y/o mejorar 16 parques metropolitanos, zonales y/o equipamientos” y meta 5 “Construir y/o adecuar 12 canchas sintéticas.

Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada y analizada por la Contraloría de Bogotá D.C. La responsabilidad de la Contraloría consiste en producir un informe de auditoría de desempeño que contenga el concepto sobre el examen practicado.

La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoria generalmente aceptadas, con políticas y procedimientos de auditoría establecidos por la Contraloría, consecuentes con las de general aceptación; por lo tanto, requirió acorde con ellas, de planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen proporcione una base razonable para fundamentar nuestro concepto.

La auditoría incluyó el examen, sobre la base de pruebas selectivas, de las evidencias y documentos que soportan la gestión contractual de los proyectos antes mencionados y el cumplimiento de las disposiciones legales; los estudios y análisis se encuentran debidamente documentados en papeles de trabajo, los cuales reposan en los archivos de la Contraloría de Bogotá D.C.

CONCEPTO DE GESTIÓN

La Contraloría de Bogotá D.C. como resultado de la auditoria adelantada, conceptúa que la gestión del Instituto Distrital de Recreación y Deporte - IDRD, respecto a


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“Beneficiar a 1.400 deportistas de alto rendimiento”, “Construcción y adecuación de parques y equipamientos para todos”, “Construir y/o mejorar 16 parques metropolitanos, zonales y/o

equipamientos” y “Construir y/o adecuar 12 canchas sintéticas”, no cumple con los principios evaluados de planeación, economía, eficiencia, eficacia y equidad, toda vez que se presentaron hallazgos administrativos, con presunta incidencia disciplinaria penal y fiscal en los procesos contractuales y en su ejecución. Así mismo, se observó que el control fiscal interno para el asunto auditado, fue deficiente, por la falta de efectividad de los controles, lo que refleja una indebida aplicación de los manuales de contratación e interventoría y de los procedimientos vigentes en el sistema de gestión de calidad.

PRESENTACIÓN PLAN DE MEJORAMIENTO

A fin de lograr que la labor de control fiscal conduzca a que los sujetos de vigilancia y control fiscal emprendan acciones de mejoramiento de la gestión pública, respecto de cada uno de los hallazgos comunicados en este informe, la entidad a su cargo, debe elaborar y presentar un plan de mejoramiento que permita solucionar deficiencias puntualizadas en el menor tiempo posible y atender los principios de la gestión fiscal; documento que debe ser presentado a la Contraloría de Bogotá D.C., a través del Sistema de Vigilancia y Control Fiscal –SIVICOF- dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la radicación del informe final1, en la forma, términos y contenido previstos en la normatividad vigente, cuyo incumplimiento dará origen a las sanciones previstas en los artículos 99 y siguientes de la Ley 42 de 1993.

Corresponde, igualmente al sujeto de vigilancia y control fiscal, realizar seguimiento periódico al plan de mejoramiento para establecer el cumplimiento y la efectividad de las acciones formuladas, el cual deberá mantenerse disponible para consulta de la Contraloría de Bogotá, D.C.

El anexo a la presente Carta de Conclusiones contiene los resultados y hallazgos detectados por este órgano de Control. Atentamente,

JUAN DAVID RODRIGUEZ MARTINEZ

Director Sector Cultura, Recreación y Deporte Elaboró: Equipo Auditor Revisó: Yuly Paola Manosalva Caro - Subdirectora de Fiscalización

Nelly Yolanda Moya Ángel - Gerente 1 Resolución Reglamentaria No. 069 del 28 de diciembre de 2015


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2. ALCANCE Y MUESTRA DE LA AUDITORÍA 2.1 ALCANCE

La contratación suscrita por el Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD para el cumplimiento de la meta 1 “Beneficiar a 1.400 deportistas de alto rendimiento” del proyecto de inversión No. 1076 “Rendimiento deportivo 100x100” y las meta 2 “Construir

y/o mejorar 16 parques metropolitanos, zonales y/o equipamientos” y 5 “Construir y/o adecuar

12 canchas sintéticas” del proyecto de inversión No. 1082 “Construcción y adecuación de

parques y equipamientos para todos”, se ve reflejada en el siguiente cuadro.

Cuadro 1 Contratación por proyectos de inversión y metas

Fuente: Oficio con radicado IDRD20172300122911 del 09/08/17. (cuadro consolidado por el equipo auditor)

Como se observa en el cuadro anterior, la contracción suscrita en las vigencias 2015 y 2016 para el cumplimiento de las metas seleccionadas de los proyectos de inversión asciende a $97.190.147.207 de los cuales a la vigencia 2016 corresponde $70.925.355.142 y para el 2017 $26.264.792.065 2.2 MUESTRA

Teniendo en cuenta el total de la contratación reflejada en el numeral anterior, el equipo auditor seleccionó una muestra de trece (13) contratos por valor de $25.712.790.225, quince (15) Actos Administrativos (resoluciones y memorandos) por valor de $2.280.382.767 y un (1) DPC por valor $570.000.000 para un total de $28.563.172.992, contratación que corresponde a las vigencias 2015 y 2016. Así:

Cuadro 2 Muestra de contratación

Proyecto de inversión No. 1076 - Meta 1 y 1082 - Metas 2 Y 5

No. 1076 No. 1076

META 1 META 2 META 5 META 1 META 2 META 5

2016 74 54 16 4 $ 5.202.700.750 $ 50.864.455.124 $ 14.858.199.268

2017 179 170 7 2 $ 12.727.863.699 12.540.488.745$ $ 996.439.621

17.930.564.449$ 63.404.943.869$ 15.854.638.889$

No. 1082 No. 1082

VALOR CONTRATACIÓN POR

PROYECTO DE INVERSIÒN Y METACANTIDAD

CONTRATOS

CANTIDAD DE CONTRATOS POR

PROYECTO DE INVERSIÒN Y METAVIGENCIA

TOTAL POR PROYECTO DE INVERSIÓN Y META

1 3903-2015 1082 2 Obra

Contratar por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de

ajuste, las obras de adecuación del parque zonal estadio Olaya

Herrera 18-207

$ 3.147.199.334

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

2 3351-2016 1082 2 Interventoría

Realizar por el sistema de precio global fijo la interventoría técnica,

administrativa, financiera y jurídica de las obras de adecuación del

parque zonal estadio Olaya Herrera cod. 18-207

$ 313.939.530

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

3 1938-2015 1082 2 Obra

Contratar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños

técnicos generales del parque y por el sistema de precios unitarios

fijos sin formula de ajuste, las obras de la construcción de la primera

etapa del parque metropolitano zona franca código 09-125.

$ 5.247.615.995

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

Valor en pesos AlcanceNo. No.

Contrato

No.

ProyectoMeta

Tipo de

contratoObjeto


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Realizar por el sistema de precio global fijo la interventoria

tecnica,administrativa y financiera de los diseños generales del

parque y la construccionde la primera etapa del parque metropolitano

zona franca.

$ 394.712.671

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

5 4014-2016 1082 2 Obra

Realizar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños

técnicos y por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de

ajuste la construcción de las obras complementarias del parque

metropolitano el tunal cod: 06-063

$ 3.518.623.076

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual


Realizar por el sistema de precio global fijo, la interventoría técnica,

administrativa, financiera y jurídica de los estudios y diseños técnicos

y de construcción de las obras complementarias del parque

metropolitano el tunal cod: 06-063.

$ 223.700.000

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

7 4073-2016 1082 5 Obra


técnicos y por el sistema de precios unitarios fijos las obras para

canchas sintéticas en diferentes parques de Bogotá D.C. -grupo 2 -

parque zonal Villas de Granada y parque zonal el Carmelo

$ 4.132.626.603

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual



administrativa, financiera y jurídica a los estudios y diseños técnicos y

de las obras para las canchas sintéticas en diferentes parques de

Bogotá D.C.

$ 494.826.579

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

9 4083-2016 1082 5 Obra


técnicos y por el sistema de precios unitarios fijos las obras para

canchas sintéticas en diferentes parques de Bogotá D.C. -grupo 1 -

parque zonal Villa Luz y parque zonal Córdoba

$ 5.530.478.727

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

10 4185-2016 1082 5 Interventoría


administrativa, financiera y jurídica a los estudios y diseños técnicos y

de las obras para las canchas sintéticas en diferentes parques de

Bogotá D.C.

$ 494.826.579

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

11 3784-2016 1076 1Prestación de

Servicios

Prestar los servicios de transporte, como también servicios de

hospedaje y alimentación para los deportistas y demás integrantes

de las delegaciones que representan a Bogotá en los diferentes

eventos, así como a otro personal que se requiera en razón de la

misionalidad institucional.

$ 1.797.974.332

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

12 4203-2016 1076 1Compra -

Venta

Contratar la compra de equipos de gimnasio para el

acondicionamiento físico cardiovascular y muscular de los

deportistas y demás integrantes del proyecto de rendimiento al

100x100 en los diferentes deportes.

$ 216.266.799

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

postcontractual

13 1931-16 1076 1Prestación de

Servicios

Prestar el servicio de transporte aereo de pasajeros en rutas de

operación y en las rutas nacionales e intenacionales, cubiertas por

otros operadores.

$ 200.000.000

Verificar la etapa

precontractual,

contractual y

14 2482 de 201 1076Prestación de

Servicios

Realizar el suministro de desayunos, almuerzos y refrigerios para los

deportistas de rendimiento deportivo del registro de Bogotá,

seleccionados para recibir este apoyo en el lugar distrito capital

indicado por el IDRD, deacuerdo con la minuta patron establecida por

el area de nutrición y que cumpla con los estandares de calidad

dispuestos en la legislación colombiana ley 09 de 1979 y su

resolucion 2674 de 2013.

$ 570.000.000

Análisis y respuesta al

DPC 1965-17 interpúesto

por las Veeduria

Ciudadanas

$ 26.282.790.225

1RESOLUCION

5561076 1

Acto

AdministrativoADAULFO DEL BOSCO COBA PACHECO $ 164.779.744

Verificar cumplimiento de

metas del Proyecto

2RESOLUCION

6721076 1

Acto

AdministrativoAPOYO TRANSPORTE JUNIO Y JULIO $ 87.905.512


metas del Proyecto

3RESOLUCION

7511076 1

Acto

AdministrativoAPOYO TRANSPORTE AGOSTO $ 86.698.968


metas del Proyecto

4RESOLUCION

8721076 1

Acto

AdministrativoAPOYO TRANSPORTE SEPTIEMBRE $ 87.422.896


metas del Proyecto

5RESOLUCION

9681076 1

Acto

AdministrativoAPOYO TRANSPORTE OCTUBRE $ 91.628.572


metas del Proyecto

6RESOLUCION

5551076 1

Acto

AdministrativoAGENCIA DE VIAJES Y TURISMO J N FLAMINGO LTDA $ 415.864.865


metas del Proyecto

7RESOLUCION

6711076 1

Acto

AdministrativoAPOYO ESTIMULO JUNIO Y JULIO $ 216.895.348


metas del Proyecto

8RESOLUCION

7521076 1

Acto

AdministrativoAPOYO ESTIMULO AGOSTO $ 218.101.892


metas del Proyecto

9RESOLUCION

8741076 1

Acto

AdministrativoAPOYO ESTIMULO SEPTIEMBRE $ 217.745.160


metas del Proyecto

10RESOLUCION

9701076 1

Acto

AdministrativoAPOYO ESTIMULO OCTUBRE $ 221.020.067


metas del Proyecto

11RESOLUCION

8731076 1

Acto

AdministrativoAPOYO ESTIMULO NOVIEMBRE $ 49.977.195


metas del Proyecto

12RESOLUCION

9691076 1

Acto

AdministrativoAPOYO EDUCATIVO II SEMESTRE $ 106.210.390


metas del Proyecto

SubTotal Contratos

No. No.

Contrato

No.

ProyectoMeta

Tipo de

contratoObjeto Valor en pesos Alcance

RESOLUCIONES


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Fuente: Oficio radicado IDRD20172300122911 del 09/08/17 Elaboró: Equipo auditor

13MEMORANDO

3875431076 1

Acto

AdministrativoJAIME GUSTAVO MANJARRES MANJARRES $ 1.725.410


metas del Proyecto

14RESOLUCION

10911076 1

Acto

AdministrativoJORGE ANDRES BERRIO POSADA $ 92.007.772


metas del Proyecto

15RESOLUCION

10901076 1

Acto

AdministrativoJUAN DAVID JARAMILLO SATIZABAL $ 222.398.976


metas del Proyecto

$ 2.280.382.767

$ 28.563.172.992

RESOLUCIONES

Subtotal Actos administrativos

Total Muestra Contratos mas Resoluciones


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3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA 3.1 PROYECTO DE INVERSIÓN No. 1076 “Rendimiento deportivo 100x100” meta1

“Beneficiar a 1.400 deportistas de alto rendimiento”

3.1.1 Contrato de Prestación de Servicios No. 3784 de 2016

Contrato 3784 - 2016

Contratista AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO J N FLAMINGO LTDA

Objeto

Prestar los servicios de transporte, como también servicios de hospedaje y alimentación para los deportistas y demás integrantes de las delegaciones que representan a Bogotá en los diferentes eventos, así como a otro personal que se requiera en razón de la misionalidad institucional.

Valor Total $1.200.000. 000

Valor Final $1.799.974.335

Fecha Suscripción 19 septiembre de 2016

Fecha de Inicio 22 septiembre de 2016

Plazo de ejecución Seis (6) meses.

Fecha Terminación inicial 21 de marzo de 2017.

Adición No. 1 $161.531.978

Fecha de Adición No. 1 28 octubre de 2016

Adición No. 2 $199.542.357

Fecha de Adición No. 2 22 diciembre de 2016

Adición No. 3 $238.900.000

Fecha de Adición No. 3 21 marzo de 2017

Prorroga (1) Tres (3) meses

Nuevo Plazo Total Nueve (9) meses

Fecha de terminación final 21 junio de 2.017

Estado Liquidado el 6 de septiembre de 2017

3.1.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía $367.773.503 con ocasión de las gestiones adelantadas por el IDRD en la etapa precontractual, así como en los actos ejercidos por los contratantes durante las etapas de ejecución y liquidación del contrato 3784 de 2016. Se materializa en los hechos descritos a continuación: Hechos que fundamentan una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía $4.610.652 por la elaboración de estudios y documentos previos parciales respecto del análisis de la oferta y la demanda, la composición del valor de los tiquetes aéreos, el comportamiento del mercado respecto de la oferta de descuentos para el tipo de bienes y servicios a adquirir y la estipulación de requisitos habilitantes y factores de evaluación técnica y económica que no redundan en una gestión del erario ajustada a los principios de la contratación estatal, la función administrativa y la gestión fiscal.


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Los documentos elaborados por el IDRD en cumplimiento de lo estipulado en los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, a saber, el análisis del sector y los estudios y documentos previos, respectivamente, omitiendo factores que inciden de manera directa en el valor de los bienes y servicios a adquirir, realizando un estudio parcial del comportamiento del mercado, el cual hace énfasis en el suministro de tiquetes aéreos, dejando de lado la provisión de servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre de carga y de pasajeros. Tiquetes Aéreos trayectos nacionales e internacionales En el documento de análisis del sector, elaborado por el profesional especializado adscrito al Área de Costos y Estudios Económicos, el análisis de la demanda no consideró el Acuerdo Marco de Precios – AMP - para el suministro de tiquetes aéreos CCE-283-1-AMP-2015, suscrito entre Colombia Compra Eficiente y varias agencias de viajes,2 en el cual se pactó que el costo del “Service Fee”3 es de cero pesos. Si bien para el equipo auditor no es ajeno el hecho que la necesidad del IDRD, además de la adquisición de tiquetes aéreos, comprende los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre de carga y de pasajeros, esto no puede ser tomado como un elemento que permita excluir factores de análisis contenidos en la negociación más grande de tiquetes aéreos que ha realizado el Estado Colombiano y la cual no ha sido extraña para entidades distritales de diversos ordenes como la Orquesta Filarmónica de Bogotá, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Cuerpo Oficial de Bomberos, Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, entre otras.4 Comparados con el proceso de licitación pública adelantado por Colombia Compra Eficiente para la adquisición de tiquetes aéreos, los documentos y estudios previos elaborados por el IDRD para un fin similar, dejan de lado el estudio de los factores que componen el valor del tiquete aéreo, sesgando los ofrecimientos sólo a un porcentaje de descuento sobre la tarifa neta, cuando existía la posibilidad de que se formularan ofrecimientos sobre el costo del “service fee”. A continuación, se muestra un comparativo de los factores de evaluación económica en los dos procesos citados.

2 Los contratistas en este acuerdo marco de precios son Expreso viajes y turismo Expreso S.A.S., Agencia de Viajes y Turismo Gold Tour, Mayatur S.A.S., Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Subatours SAS, Union Temporal Novatours – Visión Tours 04-2015. 3 Service Fee es el valor que puede cobrar una agencia de viajes por la expedición de un tiquete aéreo. Incluye entre otros los costos directos, indirectos, tarifas y comisiones. Este valor no incluye la tarifa administrativa regulada por la Aerocivil, ni el valor del tiquete aéreo. En: Anexo 1. Acuerdo Marco de Precios para El Suministro de Tiquetes Aéreos CCE-283-1-AMP-2015. Pp 23. 4 Conforme información de la tienda virtual del Estado Colombiano. En: https: https://www.colombiacompra.gov.co/tienda-virtual-del-estado-colombiano/ordenes-de- compra/?number_order=&state=issued&entity=bogota&tool=Tiquetes%20A%C3%A9reos&date_to=2017-09-14&date_from

https://www.colombiacompra.gov.co/tienda-virtual-del-estado-colombiano/ordenes-de-

https://www.colombiacompra.gov.co/tienda-virtual-del-estado-colombiano/ordenes-de-


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Cuadro 3 Comparativo criterio de evaluación oferta económica tiquetes Aéreos

Acuerdo marco de precios Licitación IDRD

1. Colombia Compra Eficiente otorga 35 puntos a la oferta del proponente habilitado que ofrezca un “service fee” por un valor de $0.

2. Colombia Compra Eficiente otorga 35 puntos a la oferta del proponente habilitado con descuento ponderado sobre el valor neto de los Tiquetes Aéreos igual a mayor a la media aritmética.

1. Obtendrá el mayor puntaje, es decir ciento cincuenta (150) puntos, el proponente que ofrezca el mayor descuento sobre las tarifas (sic) neta del tiquete en trayecto internacional (…)

2. Obtendrá el mayor puntaje, es decir ochenta (80) puntos, el oferente que presente el mayor descuento en tarifas nacionales, sobre la tarifa aérea neta del tiquete en trayecto nacional.

3. Se establece restricción para formular oferta de descuento sobre el valor del “service fee.”

Fuente: Pliego de condiciones para seleccionar a los proveedores para un acuerdo marco de precios para el suministro de Tiquetes Aéreos y Pliego de condiciones definitivo licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016.

La restricción establecida por el IDRD para formular ofrecimientos sobre el “service fee” conjugada con la ausencia de análisis de las condiciones en que se adquirieron tiquetes aéreos bajo el acuerdo marco de precios suscrito por Colombia Compra Eficiente, amputó la posibilidad de obtener un menor precio de compra de tiquetes aéreos, que en trayectos nacionales sería de $7.821 menos por tiquete, contrariando de esta forma los principios de economía y eficiencia que rigen la función pública y la gestión fiscal, pues en el proceso de selección no se eligieron los medios más adecuados para optimizar los recursos destinados al apoyo de los deportistas, conforme a lo estipulado en los artículos 209 de la Constitución Política, 3 de la Ley 489 de 1998 y 8 de la Ley 142 de 1993. Un cuestionamiento más exigente en términos de eficiencia y economía en la gestión del erario, en la etapa de formulación de los documentos previos expondría razones, más allá de las meramente legales, de conveniencia o no para realizar la adquisición bajo la égida del Acuerdo Marco de Precios ya citado. Otro elemento ausente en el análisis del sector y en los documentos previos, es el comportamiento de los descuentos ofertados por las agencias de viajes, tanto para los servicios de transporte aéreo como para los de hospedaje, alimentación y transporte terrestre de carga y de pasajeros. En este aspecto, era necesario realizar un estudio de la oferta y demanda desde el punto de vista del descuento ofertado más que desde el valor del servicio, toda vez que este último es variable según la temporada y antelación de las reservas. La ausencia de estudio de los porcentajes de descuento que se acostumbran a ofertar por parte de las agencias de viajes en la venta de este tipo de servicios, imponía serias limitaciones al IDRD para la evaluación objetiva de las propuestas, pues no tenía elementos de juicio para determinar si un descuento excesivamente alto podría constituir una oferta artificialmente estructurada, conforme lo describe el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015. Revisado el documento de análisis del sector, se encuentra un resumen de los contratos que entre 2014 y 2015 suscribió el IDRD para la adquisición del servicio de transporte aéreo y terrestre, hospedaje y alimentación, este primer acercamiento al


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comportamiento de la demanda se limita a describir el objeto del contrato, la modalidad de selección, la forma de pago, el valor y el plazo de ejecución. En un segundo escenario, se describen las condiciones en que se adquirió el servicio por entidades del orden nacional5, no obstante, el análisis se restringe a la descripción del plazo, valor, forma de pago y modalidad de selección. De los procesos analizados se destaca, por la similitud con la necesidad que pretendía satisfacer el IDRD, el adelantado por el Ministerio del Interior, el cual contemplaba los servicios de hospedaje, alimentación y transporte aéreo, sin embargo, en ninguno se ausculto los descuentos ofertados y pactados como parámetro que debía guiar el proceso de selección. Se insiste en este punto, en la ausencia de análisis del Acuerdo Marco de Precios para la compra de tiquetes aéreos y los porcentajes de descuento resultantes de dicho proceso de selección, los cuales brindaban un criterio objetivo para determinar parámetros de evaluación económica de las ofertas en el componente de tiquetes aéreos.

Cuadro 4 Catálogo acuerdo marco de precios de suministro de tiquetes Aéreos

Descuentos mínimos por Aerolínea y rango tarifario

5 En el análisis del sector se realiza una revisión de los procesos de selección adelantados en el año 2015 por el Ministerio del

Interior, el Ministerio de Salud y Protección social, Ministerio de Transporte.

Descuento y Service Fee

EXPRESO VIAJES

Y TURISMO

EXPRESO SAS

SUBATOURS SAS MAYATUR S.A.S

SERVICIO AÉREO

A TERRITORIOS

NACIONALES S.A.

SATENA

AGENCIAD DE

VIAJES Y

TURISMO GOLD

TOUR S.A.S

UNIÓN TEMPORAL

NOVATOURS-

VISION TOURS -04-

2015

Service Fee $ 0 $ 0 $ 0 $ 0 $ 0 $ 0

Descuento Avianca Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 11,30% 3,50% 4% 10% 3%

Descuento Avianca Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 4,80% 3,50% 4% 8% 3%

Descuento Avianca Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 5,90% 3,50% 4% 6% 1,30%

Descuento Avianca Clase Ejecutiva Nacional 3,80% 14,30% 3,50% 3,50% 12% 1%

Descuento LATAM Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 10,30% 3,50% 6% 10% 5,80%

Descuento LATAM Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 5,90% 3,50% 6% 8% 5,80%

Descuento LATAM Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 8,30% 3,50% 6% 6% 5,80%

Descuento Viva Colombia Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 14,30% 3,50% 3% 10% 0,50%

Descuento Viva Colombia Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 12,30% 3,50% 3% 8% 0,50%

Descuento Viva Colombia Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 14,80% 3,50% 3% 6% 0,50%

Descuento Satena Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 8% 3,50% 3,20% 10% 3%

Descuento Satena Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 4,30% 3,50% 2,50% 8% 3%

Descuento Satena Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 4,30% 3,50% 2,30% 6% 3%

Descuento Easy Fly Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 7,30% 3,50% 5% 10% 6%

Descuento Easy Fly Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 4,70% 3,50% 5% 8% 6%

Descuento Easy Fly Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 8% 3,50% 5% 6% 6%

Descuento Copa Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 12,30% 3,50% 4% 10% 3%

Descuento Copa Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 8% 3,50% 4% 8% 3%

Descuento Copa Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 12,30% 3,50% 4% 6% 3%

Descuento Aero Antioquia Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 5,90% 3,50% 3% 10% 1%

Descuento Aero Antioquia Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 3,40% 3,50% 3% 8% 1%

Descuento Aero Antioquia Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 5,70% 3,50% 3% 6% 1%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Económica Rango Promocional Nacional 3,80% 13,30% 3,50% 3% 10% 1%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Económica Rango Económico Nacional 3,80% 11,40% 3,50% 3% 8% 1%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Económica Rango Flexible Nacional 3,80% 14,30% 3,50% 3% 6% 1%

Descuento Avianca – Aerogal – Taca- Lacsa Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 3,50% 4% 3%

Descuento Avianca – Aerogal – Taca- Lacsa Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 6,10% 3,50% 3,50% 4% 2%

Descuento Avianca – Aerogal – Taca- Lacsa Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 12,30% 3,50% 3,50% 7% 1,30%

Descuento Avianca – Aerogal – Taca- Lacsa Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 3,50% 12% 1%

Descuento Copa Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 3,50% 4% 1,30%

Descuento Copa Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 7,30% 3,50% 3,50% 4% 1,30%

Descuento Copa Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 12,40% 3,50% 3,50% 7% 1,30%


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Fuente: Catalogo de descuentos del acuerdo marco. En: https://www.colombiacompra.gov.co/tienda-virtual-del-estado-colombiano/transporte/tiquetes-aereos

Dos aspectos a destacar de la información contenida en el cuadro anterior, primero, el monto del “service fee” es cero pesos; segundo, entre las agencias de viaje que otorgan mayor porcentaje de descuento se encuentran Subatours SAS, que oferta un descuento promedio del 9.8% y la agencia de viajes y turismo Gold Tour SAS, que ofrece un descuento promedio del 7%, descuentos superiores a los pactados en el contrato 3784 de 2016.

Adicionalmente, el referido catálogo de descuentos proporciona información detallada de los descuentos del mercado discriminados por destino, aerolínea y rango tarifario, razón por la cual se insiste en el reproche del análisis incompleto que se hace en los documentos del proceso de selección respecto del comportamiento del mercado para la adquisición de tiquetes aéreos.

En el mismo escenario de análisis de la necesidad y su incidencia en la formulación de los factores de evaluación económica para el componente de tiquetes aéreos, no se encuentra justificado que se otorgue un puntaje de ciento cincuenta (150) puntos a un componente (tiquete aéreo en trayecto internacional) cuyo peso económico en la ejecución del contrato es poco significativo. Revisando la programación de eventos

Descuento y Service Fee

EXPRESO VIAJES

Y TURISMO

EXPRESO SAS

SUBATOURS SAS MAYATUR S.A.S

SERVICIO AÉREO

A TERRITORIOS

NACIONALES S.A.

SATENA

AGENCIAD DE

VIAJES Y

TURISMO GOLD

TOUR S.A.S

UNIÓN TEMPORAL

NOVATOURS-

VISION TOURS -04-

2015

Descuento Copa Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,80% 3,50% 3,50% 12% 1,30%

Descuento American Airlines Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 4% 4% 1,30%

Descuento American Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 7,30% 3,50% 4% 4% 1,30%

Descuento American Airlines Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 12,40% 3,50% 4% 7% 1,30%

Descuento American Airlines Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,40% 3,50% 4% 12% 1,30%

Descuento LATAM Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 4% 4% 4%

Descuento LATAM Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 7,30% 3,50% 4% 4% 4%

Descuento LATAM Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 12,40% 3,50% 4% 7% 4%

Descuento LATAM Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,40% 3,50% 4% 12% 1%

Descuento Jet Blue Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 9,70% 3,50% 2% 4% 3%

Descuento Jet Blue Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 9,70% 3,50% 2% 4% 3%

Descuento Jet Blue Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 12,40% 3,50% 2% 7% 3%

Descuento Jet Blue Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 2% 12% 3%

Descuento Spirit Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 14,70% 3,50% 2% 4% 1%

Descuento Spirit Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 14,70% 3,50% 2% 4% 1%

Descuento Spirit Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 14,70% 3,50% 2% 7% 1%

Descuento United Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 3% 4% 1,30%

Descuento United Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 9,70% 3,50% 3% 4% 1,30%

Descuento United Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 12,40% 3,50% 3% 7% 1,30%

Descuento United Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 3% 12% 1,30%

Descuento Iberia Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 2% 4% 1,30%

Descuento Iberia Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 8,40% 3,50% 2% 4% 1,30%

Descuento Iberia Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 13,30% 3,50% 2% 7% 1,30%

Descuento Iberia Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 2% 12% 1,30%

Descuento Lufthansa Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 2% 4% 1,30%

Descuento Lufthansa Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 4,70% 3,50% 2% 4% 1,30%

Descuento Lufthansa Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 13,30% 3,50% 2% 7% 1,30%

Descuento Lufthansa Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 2% 12% 1,30%

Descuento Delta Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 4,90% 3,50% 3,50% 4% 1%

Descuento Delta Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 4,90% 3,50% 3,50% 4% 5%

Descuento Delta Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 13,30% 3,50% 3,50% 7% 5%

Descuento Delta Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 3,50% 12% 3%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Económica Rango Promocional Internacional 3,80% 5,70% 3,50% 2% 4% 1,30%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Económica Rango Económico Internacional 3,80% 8,40% 3,50% 2% 4% 1,30%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Económica Rango Flexible Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 2% 7% 1,30%

Descuento Otras Aerolíneas Clase Ejecutiva Internacional 3,80% 14,30% 3,50% 2% 12% 1,30%


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del sector olímpico y paralímpico, contenida en el anexo técnico, de ciento sesenta y tres (163) eventos programados, sólo treinta y nueve (39) se realizarían fuera de Colombia y sus delegaciones (número de asistentes) en promedio no superan las cinco (5) personas.

Cuadro 5 Apoyos Internacionales Programados

Fuente: Anexo técnico licitación pública No. IDRD-STRD-LP-007-2016.

Contrario a lo anterior, se observa como paradójico que se otorgue un puntaje de ochenta (80) a los tiquetes aéreos en trayectos nacionales, cuando se estima que estos sean los de mayor impacto en la ejecución del contrato, ciento veinticuatro (124) eventos programados se realizarían en ciudades como Cali, Medellín, Barranquilla, Cartagena, entre otras, cuyo desplazamiento es posible por vía aérea y las delegaciones participantes en promedio son de más de diez (10) personas por evento.

Cuadro 6 Apoyos nacionales programados

Fuente: Anexo técnico licitación pública No. IDRD-STRD-LP-007-2016. Con fundamento en lo expuesto para el componente de tiquetes aéreos, se concluye que en los estudios previos no se realizó un análisis que contemplara todas las variables de la oferta y demanda de este tipo de bienes como se encuentra discriminado en el catálogo de descuentos, incidiendo en la evaluación económica del proceso, la cual asigna puntaje al mayor porcentaje de descuento ofertado sin tener en cuenta fórmulas para determinar que dichos descuentos se encuentren ajustados al comportamiento del mercado; igualmente, se desestima la posibilidad de obtener descuentos sobre el “service fee”, contrario a lo pactado en el Acuerdo Marco de Precios y propiciando condiciones para que los tiquetes se adquieran a un mayor precio respecto de otras negociaciones a las que podía acceder el IDRD, para finalizar, se estima un mayor peso en el puntaje a la adquisición de tiquetes internacionales cuyo volumen en el contrato es inferior respecto de los tiquetes en trayectos nacionales, los cuales son más significativos tanto en eventos deportivos como en número de participantes.

La estructuración del pliego de condiciones con limitantes contrarias al comportamiento del mercado, a saber, la posibilidad de formular ofertas sobre el valor del “service fee” se configura como una gestión del patrimonio público que atenta contra

Cantidad Destinos Promedio asistencia por apoyo

39

Perú, Ecuador, Bolivia, Cuba,

Argentina, Chile, Brasil, Canadá,

USA, Grecia, Polonia, Inglaterra,

Francia, Japón, Italia.

4,6 deportistas por evento.

Cantidad Destinos Promedio asistencia por apoyo

124

Medellín, Cali, Cartagena, Popayán,

Barranquilla, Cúcuta, Pereira,

Buenaventura, San Andrés.

13.5 deportistas por evento.


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los principios de la gestión fiscal, en particular los de eficacia y economía pues no se generaron las reglas tendientes a la adquisición de los bienes (tiquetes aéreos) en iguales condiciones de calidad al menor precio del mercado, por lo tanto se configura una lesión al erario en la cuantía equivalente al monto del “service fee” cobrado por la agencia de viajes en virtud de la ejecución del contrato como se detalla a continuación:

Cuadro 7 Valor pagado por concepto de service fee

Fuente: Tomado de información suministrada por el IDRD el día 20/09/2017 vía correo electrónico.

Lo aquí señalado, pone de presente conductas que se enmarcan dentro del principio de responsabilidad contenido en los numerales 3 y 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, en donde se prescribe que los servidores públicos responderán por la elaboración incompleta, ambigua o confusa de estudios previos y pliegos de condiciones, así como, el deber de observar las reglas de administración de bienes ajenos en la estructuración de los estudios y documentos previos. De igual forma, es preciso destacar que lo aquí estimado se configura en una presunta violación del principio de planeación, conforme lo ha definido el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, en Sentencia de 31 de agosto de 2006, radicación R-7664, planteando lo siguiente:

“(…) Al respecto conviene reiterar que en materia contractual las entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: i) La verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato. ii) Las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja. iii) Las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc. iv) Los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto. (…)”

(Subrayado y negrilla fuera de texto)

Los hechos descritos en este capítulo son presuntamente relevantes para la órbita disciplinaria, pues se enmarcan en los supuestos de hecho descritos en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, complementados con las estipulaciones contenidas en el artículo 8 de la Ley 142 de 1993 y artículos 25 y 26 de la Ley 80 de 1993.

Número de tiquetes aéreos Valor Service Fee Valor IVA

390 $ 3.948.134 $ 662.518

Valor total SERVICE FEE + IVA $ 4.610.652


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En los mentados referentes legales se establece principio de responsabilidad y se sanciona los actos que se adelanten con desconocimiento de los principios de la función administrativa y de la contratación estatal y respecto de aquellos cuya elaboración no se haya realizado a completitud. Servicios de hospedaje, alimentación, transporte terrestre de carga y de

pasajeros, reembolsos y costo de operación agencia.

Hechos que fundamentan una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía de $30.918.447 por el pago de una comisión ajena al contrato y la no verificación de la aplicación de los descuentos pactados en el contrato respecto del concepto “reembolsos”, hechos que manan de la deficiente composición de los estudios y documentos previos en los cuales se omite el análisis de elementos propios del costo del servicio como es el monto de la remuneración de la agencia de viajes. Retomando las consideraciones formuladas respecto del documento de análisis del sector, y con el propósito de verificar el estudio realizado por el IDRD para la adquisición del servicio de hospedaje, alimentación, transporte terrestre de carga y de pasajeros, se observa que, de los procesos de selección estudiados, el único que contempla servicios de hospedaje, alimentación y transporte fue el suscrito por el Ministerio del Interior en el año 20156. Como criterio a destacar de este proceso, es el énfasis en la obligación del contratista de realizar la operación logística de los eventos que requiere la contratante; dicha logística contiene la consecución de hospedaje, alimentación y transporte, tal cual como lo requiere el IDRD para satisfacer la necesidad de apoyo a los deportistas en competiciones nacionales e internacionales. Tanto en los aspectos técnicos como en los criterios de evaluación, se estimó el concepto de “porcentaje de comisión” como un ingreso del contratista definido en los siguientes términos:

“(…) corresponde al porcentaje que cobraría el contratista por los gastos administrativos por la prestación de sus servicios por concepto de Ollas comunitarias en los resguardos, suministro de vuelos chárter, transporte terrestre y fluvial, gastos operativos, recursos pedagógicos y de apoyo a la gestión, deba incurrir en los eventos que se le presenten”

Seguidamente se encuentra otra referencia al “porcentaje de comisión”, la cual reviste especial importancia pues habla de su pago asociado a servicios de hospedaje:

“– Alojamiento: en hoteles, hospedajes, albergues y/o similares. (…) El contratista deberá ofrecer varias opciones de alojamiento dependiendo del lugar de realización del evento y comunicar a los supervisores con antelación las diferentes opciones a escoger. (…) el Ministerio pagará el

6 Análisis del sector. Licitación pública No. IDRD-STRD-LP-007-2016. Pp. 34 – 38. Se realiza una descripción de las características técnicas del servicio y criterios de evaluación económica. Se destaca su similitud con la necesidad que pretendía satisfacer el IDRD toda vez que además del suministro de tiquetes aéreos, se contempla la operación logística de eventos en los cuales se requiere transporte multimodal (excluyendo el aéreo), alimentación y hospedaje.


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valor del evento previa verificación por parte del supervisor más el porcentaje de comisión

establecido.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Revisada la oferta presentada por el oferente seleccionado en este proceso adelantado por el Ministerio del Interior en el año 2015, se observa que el “porcentaje

de comisión” se pactó en el trece por ciento (13%).7 Lo anterior es un parámetro para cuestionar las razones por las cuales el IDRD omitió considerar el porcentaje de comisión del contratista por sus servicios de intermediación, agencia turística o logística para la consecución de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre, como elemento esencial del valor del contrato suscrito con la Agencia de Viajes Flamingo. Revisados los estudios previos, el pliego de condiciones, el contrato y la oferta seleccionada, no se encuentra mención alguna respecto del pacto de un porcentaje de comisión, es más, dicho porcentaje no fue objeto de negociación, ni de los criterios de evaluación económica de la oferta, los cuales contemplaron únicamente los porcentajes de descuento ofertados por tiquetes aéreos nacionales e internacionales (6.5%), servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre (15%), como se puede observar a continuación:

Fuente: Anexo económico oferta seleccionada Licitación Pública No IDRD-STRD-LP-007-2016.

7 Oferta seleccionada presentada por la sociedad Subatours en el marco del proceso de licitación pública No 01 de 2015 adelantada por el Ministerio del Interior y de la cual resulto el contrato M-810 de 2015 En: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=15-1-133614


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La ausencia de pacto entre el IDRD y la Agencia de Viajes y Turismo J N Flamingo Ltda., del porcentaje de comisión que cobraría la agencia por los servicios relacionados con la consecución de hospedaje, alimentación y transporte terrestre para los deportistas del IDRD, evidencia una presunta falta de cuidado por parte del contratante en la estimación y cuantificación de los costos asociados al servicio que estaba adquiriendo. Es más, como se encuentra planteado el contrato, bajo un esquema de descuentos sin contemplar el costo de la intermediación que realizaría la agencia, se propicia un escenario hipotético en el cual la agencia compra los servicios para vendérselos al IDRD a un precio que es inferior al quince por ciento (15%) del costo al que los adquirió. La utilidad de la agencia de viajes por la consecución y gestión de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre de carga y de pasajeros no fue contemplada en los estudios previos ni en la oferta, a pesar que en el análisis de la oferta y demanda realizada por el IDRD se observó que esta era una variable a tener en cuenta en el valor del servicio, el IDRD omitió este componente, abriendo un espacio de incertidumbre respecto del valor de los servicios contratados.

Teniendo presente lo anterior, el equipo auditor cuestiona el cobro del concepto “Costo

Operación Agencia”, en los reembolsos autorizados por el IDRD. Conforme el anexo técnico los reembolsos se definen así:

“i. En el caso que se requiera o no se puedan gestionar los servicios directamente o con los operadores, el contratista a manera de reintegro o reembolso pagará hasta el valor autorizado a quien indique la Subdirección Técnica de Recreación y Deportes, una vez soporte debidamente la inversión, aplicando los descuentos a que haya lugar. En caso de efectuar pagos en moneda extranjera se reconocerá de acuerdo al tipo de cambio monetario que sea aplicable en el momento de la inversión”

“12. Revisar y aprobar la documentación soporte de la inversión y reconocer el pago hasta por el valor de los reintegros o reembolsos autorizados por la Subdirección Técnica de Recreación y Deporte”8

Se puede apreciar que la figura del reembolso consiste en el reconocimiento monetario que realiza el IDRD a los deportistas que han asumido gastos de transporte, alimentación y hospedaje para participar en un evento deportivo, dicho apoyo se otorga de forma posterior al evento y una vez el deportista presente las facturas soporte de los gastos realizados. El reembolso del dinero al deportista lo realiza la agencia de viajes, previa autorización del IDRD y una vez practicados los descuentos a que haya lugar, es decir, los ofertados por la agencia de viajes. Con el propósito de aclarar a que corresponde el concepto “Costo Operación Agencia”, se solicitó a la supervisión del contrato que definiera el mismo, informando lo siguiente:

8 Anexo técnico licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016. Capítulo 9. Obligaciones Específicas. Estudios previos licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016 Capitulo 5. Obligaciones Específicas.


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“(…) el concepto de Costo Operación Agencia, implica que el valor final del reembolso debe considerar, además del valor soportado por el beneficiario y/o solicitante, la carga impositiva, así como los gastos administrativos y operativos en que incurra el contratista”9

Revisadas las remisiones aportadas por el contratista para soportar la inversión del pago anticipado, se observa que por cada reembolso la agencia de viajes cobra al IDRD el diez por ciento (10%) más el IVA, como un costo de operación de la agencia por la realización de este pago al deportista. Para el equipo auditor este pago a favor de la agencia no tiene sustento alguno, ya que no fue pactado en el contrato y su razón de ser implica una desnaturalización de las obligaciones del contratista como agencia de viajes; es decir, en el reembolso la agencia de viajes no adelanta ninguna gestión con miras a la consecución de pasajes aéreos, acomodación hotelera o servicios de alimentación, no presta ningún tipo de asesoría o acompañamiento para la adquisición de este tipo de servicios, por el contrario, el reembolso implica que estas gestiones las adelantó directamente el deportista, por lo que se considera que no existe justificación alguna para que la inversión de los recursos entregados en calidad de pago anticipado, sea para remunerar un servicio no prestado por el contratista. Conforme lo expuesto, es claro que el pago del concepto “costo operación agencia” derivado del trámite de reembolso a los deportistas, se configura como un daño patrimonial, en tanto se origina en una gestión fiscal que no observa los principios de economía, legalidad y eficacia, pues los bienes pagados a través de esta figura presentan un costo adicional al que comúnmente tienen en el mercado, sobrecosto que no tiene origen contractual ni legal y el cual lesiona las posibilidades de apoyar a un mayor número de deportistas, siendo este el objetivo o la necesidad que se pretende satisfacer primigeniamente. Para cuantificar el monto del detrimento al erario se analizan dos conceptos; el primero, obedece al valor del “costo de operación agencia”, el segundo, al valor resultante del descuento no aplicado sobre el valor reembolsado a los deportistas, en consonancia con lo pactado en la cláusula de obligaciones “(…) el contratista a manera de reintegro o reembolso pagará hasta el valor autorizado a quien indique la Subdirección Técnica de Recreación y Deportes, una vez soporte debidamente la inversión, aplicando los descuentos a que haya lugar(…)” (subrayado y negrilla fuera de texto)

9 Información suministrada por el IDRD mediante radicado IDRD No 20175000134451 de 30 de agosto de 2017.


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Cuadro 8 Contrato de Prestación de Servicios No.3784/16 IDRD –

Agencia de Viajes JN FLAMINGO Ltda.

APOYOREMISIÓN

No.EVENTO

BENEFICIARIO /

RESPONSABLEREEMBOLSO

VALOR

SOPORTADO

Y PAGADO

COSTO

OPERACIÓN

AGENCIA

%

DESCUENTO*

VALOR

DESCUENTO

NO APLICADO

2 RM00123

CAMPEONATO NACIONAL

INTERLIGAS CATEGORIA MENORES

SUB 18

LIGA BOGOTANA DE

ATLETISMO

ALOJAMIENTO ALIMENTACION Y

TRANSPORTE AEREO Y TERRESTRE 13.590.000 1.576.440 15% 2.038.500

3 RM00122CAMPEONATO NACIONAL DE

CANOTAJE DE VELOCIDADLIGA DE CANOTAJE

ALOJAMIENTO ALIMENTACION

TRANSPORTE TERRESTRE 6.954.000 806.664 15% 1.043.100

RM00169 ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 11.739.520 2.229.691 15% 1.760.928

RM00187 TRANSPORTE AEREO 7.481.951 6.5% 486.326

RM00171

RM00178

RM00186

15 RM00124XII TOUR FEMENINO - CICLISMO

RUTA

JORGE TENJO

(ENTRENADOR) TRANSPORTE TERRESTRE 3.118.080 361.697 15% 467.712

18 RM00189

III CAMPEONATO NACIONAL

INTERLIGAS DE TRAP AUTOMATICO

Y IV DE DOBLE TRAP

LIGA DE TIRO

DEPORTIVOHOSPEDAJE Y ALIMENTACION 703.533 83.720 15% 105.529

19 RM00125CAMPEONATO INTERLIGAS DE

SQUASH

ANGEL MESIAS

RODRIGUEZ

(ENTRENADOR)

TRANSPORTE TERRESTRE, INTERNO,

ALIMENTACIÓN 1.466.344 170.129 15% 219.951

25 RM00170

CAMPEONATO NACIONAL

AMERICANO DE SPORTING CLAYS -

TIRO DEPORTIVO

LIGA DE TIRO

DEPORTIVO ALOJAMIENTO Y ALIMENTACIÓN 3.029.762 351.452 15% 454.464

26 RM00163CAMPEONATO SURAMERICANO

INFANTIL - GIMNASIALIGA DE GIMNASIA ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 2.492.840 289.169 15% 373.926

27 RM00167US OPEN LAS VEGAS -ESTADOS

UNIDOS - BOLOLIGA DE BOLO ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 5.818.412 674.936 15% 872.761

RM00334

RM00335

47 RM00184CAMPEONATO SURAMERICANO DE

VELOCIDAD - CANOTAJELIGA DE CANOTAJE ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 1.931.100 224.008 15% 289.665

RM00211

RM00212

RM00213

50 RM00164VUELTA A COLOMBIA FEMENINA -

BMX

JORGE TENJO

(ENTRENADOR)

ALOJAMIENTO, ALIMENTACIÓN Y

TRANSPORTE TERRESTRE12.040.800 1.396.733 15% 1.806.120

52 RM00183CAMPEONATO PANAMERICANO DE

ESQUI NAUTICO

FEDERACIÓN

COLOMBIANA DE

ESQUÍ NÁUTICO

ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION Y

TRANSPORTE INTERNO2.500.000 290.000 15% 375.000

58 RM00190

CAMPEONATO REPUBLICA DE

COLOMBIA DE TIRO EN LA

MODALIDAD CLAYS

LIGA DE TIRO

DEPORTIVOALOJAMIENTO 105.000 12.495 15% 15.750

59 RM00181BUENOS AIRES CAMTRI AMERICAN

CHAMPION SHIP DE TRIATHLONLIGA DE TRIATLHON ALIMENTACION 1.830.249 212.309 15% 274.537

63 RM00182CAMPEONATO DE LA PRIMERA

CATEGORIA - BOLOLIGA DE BOLO TRANSPORTE TERRESTRE INTERNO 1.350.000 156.600 15% 202.500

GABRIEL PAEZ

CARDENAS

(LIGA DE COGNITIVOS

DE BOGOTÁ)

CAMPEONATO SURAMERICANO DE

PISTOLAS Y RIFLES - TIRO

DEPORTIVO

CAZA DEPORTIVA

77 RM00179

CAMPEONATO NACIONAL

INTERCLUBES DE NATACIONCON

ALETAS CATEGORIA JUVENIL -

LIGA DE ACTIVIDADES

SUBACUATICASALIMENTACION 165.000 19.140 15% 24.750

RM00306FREDY DANIEL

LUQUE

RM00307(LIGA DE SORDOS DE

BOGOTÁ)

83 RM00191 OPEN QATAR 2016 - BOLO LIGA DE BOLO ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 3.044.013 362.237 15% 456.601

93 RM00229

CAMPEONATO CENTRO Y

SUDAMERICANO DE VELA CLASE

LASER - VELA

ANDREY QUINTERO

(DEPORTISTA) ALIMENTACION 504.925 60.087 15% 75.738

11PARADAS DEL TOUR HOLANDES -

BOLOLIGA DE BOLO

TRANSPORTE TERRESTRE,

ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 569.265 66.035 15% 85.389

49CONCENTRACIÓN EN FRANCIA -

ESGRIMA

SANTIAGO PACHON -

DEPORTISTA

REFRIGERIOS E HIDRATACIÓN Y

TRANSPORTE3.584.228 358.423 15% 537.634

15% 124.91841

COPA PANAMERICANA Y

CAMPEONATO SURAMERICANO DE

MAYORES - JUDO

JHON JAIRO

FUTTINICO -

DEPORTISTA

ALIMENTACIÓN 832.791 99.102

73 RM00180LIGA DE TIRO

DEPORTIVOALIMENTACION EVENTO 425.149 49.317 15% 63.772

71 RM00177 OPEN NACIONAL - ATLETISMO REFRIGERIOS E HIDRATACION 2.278.400 264.294 15%

78

CAMPEONATO NACIONAL NACIONAL

INTERLIGAS Y CLUBES AUDIITIVOS -

LISORBOG

REFRIGERIOS E HIDRATACIÓN 2.808.893 334.258 15% 421.333

341.760

6COPA MUNDO FINA DE NATACION

CARRERAS

OMAR ANDRES

PINZON GARCIA

(DEPORTISTA)


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Fuente: Información suministrada por el IDRD mediante Radicado No 20175000134451

*Conforme lo estipulado en los capítulos de obligaciones del anexo técnico y de los estudios previos de la licitación pública No. IDRD-STRD-LP-007-2016, el contratista debe realizar el pago de los reembolsos autorizados por el IDRD previa aplicación de “(…) los descuentos a que haya lugar”. De la revisión de la oferta seleccionada se observa que los descuentos ofertados por el contratista obedecen a los porcentajes de 15% para los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre y del 6.5% para los tiquetes aéreos. Desde la perspectiva de la ejecución de un contrato de agencia turística en el cual el contratista no presta directamente los servicios de hospedaje, transporte aéreo y terrestre y alimentación, sino que su labor se centra en gestionar la adquisición de estos servicios para el contratante en las mejores condiciones de oportunidad, calidad y precio, la figura del reembolso se presenta como una antítesis de la obligación de la agencia de viajes, pues respecto de los servicios cuyo valor se reembolsa no adelantó ninguna gestión de asesoría y acompañamiento para su consecución.

En el cuadro anterior se observa las sumas de dinero cobradas por la Agencia de Viajes por concepto “costo operación agencia”, concepto que, como ya se ha mencionado, nunca fue pactado por los contratantes y tampoco obedece a una tarifa

APOYOREMISIÓN

No.EVENTO

BENEFICIARIO /

RESPONSABLEREEMBOLSO

VALOR

SOPORTADO

Y PAGADO

COSTO

OPERACIÓN

AGENCIA

%

DESCUENTO*

VALOR

DESCUENTO

NO APLICADO

RM00301

RM00302

RM00303

RM00324

RM00325

RM00326

RM00289

RM00290

RM00348

RM00349

RM00329 ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 2.273.850 15% 341.077

RM00330

RM00331

RM00299

RM00300

RM00332

RM00333

RM00288RICARDO EMIRO

PAIPILLA GUTIÉRREZ

RM00291 (ENTRENADOR)

RM00336

RM00337

RM00350

RM00351

RM00352

RM00346

RM00347

RM00353

RM00354

RM00355

RM00304

RM00305

RM00356

RM00357

RM00322 OCTAVIO SARMIENTO

RM00323 (ENTRENADOR)

RM00344

RM00345

13.886.221

17.032.226

636.286

1.062.473 126.434 15%

96

GRAND PRIX DE DÜSSELDORF Y

OPEN EUROPEO DE VARSOVIA-

JUDO

LIGA DE JUDOALOJAMIENTO, ALIMENTACIÓN Y

TRANSPORTE TERRESTRE

95

COPA MUNDO FINAL DE NATACION

CARRERAS - NATACIÓN CON

ALETAS

LIGA DE ACTIVIDADES

SUBACUATICAS

ALOJAMIENTO, TRANSPORTE

TERRESTRE Y ALIMENTACION 4.241.910 504.787 15%

106

1a VALIDA NACIONAL DE TIRO

DEPORTIVO TRAP, DOBLE TRAP Y

SKEET

LIGA BOGOTANA DE

TIRO DEPORTIVO ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION

TIQUETES INTERNACIONALES 2.575.515 6.5% 167.408

2.333.725 277.713 15%

160.431

115I CAMPEONATO NACIONAL 2017 -

BOXEOREFRIGERIOS E HIDRATACIÓN 215.934 25.696 15% 32.390

112 MARCHA ATLETICA - ATLETISMO

JESÚS PASTRANA

LÓPEZ

(ENTRENADOR)

ALOJAMIENTO Y ALIMENTACIÓN 1.069.541 127.275 15%

126 CLASICA CIUDADDE ANAPOIMAJORGE TENJO

(ENTRENADOR)REFRIGERIOS E HIDRATACIÓN 518.250 61.672 15% 77.737

125 VALIDA UCI BMX 2017 - CICLISMO

MIGUEL ALEJANDRO

CALIXTO

(DEPORTISTA)

ALOJAMIENTO, ALIMENTACION Y

TRANSPORTE TERRESTRE

15% 378.863

131GRAND PRIX DE PISTA TRINIDAD Y

TOBAGO - CICLISMO PISTA

ABSIE RINCÓN

REYES

(ENTRENADOR)

TRANSPORTE DE BICICLETAS Y

EXCESO DE EQUIPAJE1.249.126 148.646 15% 187.368

129STANFORD INVITATIONAL/ MOUNT

SAC RELAYS - ATLETISMO

ANDRÉS CAMILO

CAMARGO

(DEPORTISTA)

ALOJAMIENTO, ALIMENTACION Y

TRANSPORTE TERRESTRE2.525.759 300.565

15% 203.805

140

CAMPEONATO NACIONAL

SELECTIVO JUEGOS

SORDOOLIMPICOS - BOLO AUDITIVO

ALIMENTACIÓN E HIDRATACIÓN 935.827 111.364 15% 140.374

133CUARTA VALIDA NACIONAL DE

SQUASH

ANGEL MESIAS

RODRIGUEZ

(ENTRENADOR)

ALIMENTACION 1.358.705 161.865

1.478.873 175.986 15% 221.830

101ARENA PRO SWIM SERIES -

NATACIÓN

OMAR ANDRES

PINZON GARCIA

(DEPORTISTA)

577.073

159.370

98

CAMPEONATO NACIONAL DE RUTA

ELITE DAMAS Y VARONES SUB 23 -

CICLISMO

JORGE TENJO

(ENTRENADOR)REFRIGERIOS E HIDRATACIÓN 681.494 81.097 15% 102.224

97

PRIMERA VALIDA NACIONAL DE

TRAP AUTOMATICO - TIRO

DEPORTIVO

LIGA DE TIRO

DEPORTIVO

ALOJAMIENTO Y TRANSPORTE

TERRESTRE

4.960.292 590.275 15% 744.043

Valor total detrimento por concepto de no aplicación descuentos pactados conforme numeral 12 cláusula obligaciones estudios previos y anexo técnico

350.058

120

1RA VALIDA NACIONAL DE

SPORTING CLAYS - TIRO

DEPORTIVO

LIGA BOGOTANA DE

TIRO DEPORTIVOALOJAMIENTO Y ALIMENTACION 553.467 65.863 15% 83.020

15% 127.278

Valor total detrimento por concepto de Gastos Operación Agencia

145PRIMERA PARADA NACIONAL DE

CICLISMO PARALIMPICO DE RUTA

MARCO TULIO RUÍZ

(ENTRENADOR) ALIMENTACION 848.523 100.974


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estipulada en Ley o reglamento alguno, constituyéndose de esta forma en un cobro carente de bases jurídicas que lesiona el patrimonio público entregado en calidad de pago anticipado al contratista, el demerito se tasa en la suma de $13.886.221. El mismo ejercicio se realiza en las columnas porcentaje de descuento y valor descuento no aplicado. Reiterando que dentro de las obligaciones de la Agencia de Viajes se encontraba pactada la de realizar el pago de reembolsos a deportistas y organismos deportivos en la cuantía, oportunidad y destino que indicara el IDRD, pero que previo a dicho pago se debían aplicar los descuentos propios del contrato o “a que haya lugar”, toda vez que resulta contradictorio que los apoyos otorgados por el IDRD a los deportistas resulten más costosos cuando la adquisición la hace directamente el organismo deportivo o el deportista, que cuando la misma es realizada a través del contrato suscrito con la agencia de viajes. En estos eventos, el valor del descuento debe ser asumido por el deportista o por el organismo deportivo y descontársele del valor solicitado en calidad de reembolso, de otra forma, tal como sucedió, se afecta el patrimonio público, en algunas ocasiones por la deficiente gestión, la poca antelación en el trámite del apoyo y en general por razones ajenas a la correcta ejecución del contrato. La lesión patrimonial por la no aplicación de los descuentos pactados, se estima en la suma de $17.032.226. Otros aspectos que es necesario indicar del cuadro anterior son los siguientes: la primera columna muestra el número del apoyo, conforme orden consecutivo del IDRD, la segunda columna contiene el número de la remisión a través de la cual la agencia de viajes amortizó o demostró la inversión del pago anticipado, seguidamente se observa el evento o competencia deportiva apoyada y el beneficiario del reembolso, la columna 6 muestra el monto pagado en virtud del reembolso. Se destaca que lo aquí cuestionado tiene como causa la presunta deficiencia en el seguimiento a la ejecución del contrato por parte de la supervisión del mismo, la cual se encuentra precedida de vacíos en la etapa de planeación y estructuración del proceso de selección, en donde se omitió el análisis de la utilidad del contratista para este tipo de servicio o actividad. Los hechos descritos se contienen de forma suficiente en las estipulaciones contenidas en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, parágrafo primero de los artículos 84 y 88 de la Ley 1474 de 2011. Hechos que fundamentan una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía de $332.244.404, generada en la inocuidad del estudio de mercado realizado en la etapa previa con miras a realizar un control de precios durante la ejecución del contrato, la insuficiencia de los procedimientos pactados en el contrato tendientes a la verificación del valor de los servicios solicitados por el IDRD a la agencia de viajes y la efectividad de los descuentos ofertados y la ausencia de acuerdo respecto de la utilidad del contratista por sus servicios de intermediación en la consecución


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de servicios de transporte terrestre de carga y de pasajeros, alimentación y hospedaje, lo que presuntamente propició las condiciones para el aumento injustificado del costo de los servicios y la no aplicación de los descuentos ofertados por la agencia de viajes. Estudio de mercado realizado en el marco de la etapa de estructuración del

proceso de licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016. A folio 82 del expediente contractual, obra el estudio de mercado realizado por el IDRD para la adquisición de los servicios de transporte terrestre, aéreo, alimentación y hospedaje. En el documento se realiza la cotización de estos servicios para doscientos treinta y dos (232) eventos deportivos con la participación de LINETUR, COOPAVA, SATENA y una cotización efectuada internamente a partir de la oferta disponible en internet. Con fundamento en las cotizaciones allegadas se estipulan unos “valores de referencia del IDRD”10 para cada una de las variables de servicio por evento deportivo. A costo de los valores de referencia del IDRD se estimó que el apoyo a los doscientos treinta y dos eventos deportivos cotizados, ascendía a la suma de $ 1.818.727.406. Se observa que este esfuerzo realizado por el área de costos y estudios económicos del IDRD, tendiente a establecer el valor aproximado de la asistencia de las delegaciones deportivas a cada competición, no tuvo efecto alguno dentro del proceso de selección, toda vez que no se estableció un criterio de evaluación económica respecto del valor de los servicios a adquirir, por el contrario, se evaluaron porcentajes de descuento sobre valores indeterminados, aun cuando se tenía certeza del presupuesto oficial aproximado del proceso de selección. En párrafos anteriores se hizo alusión a los estudios que sobre la oferta y la demanda de este tipo de servicios realizó el IDRD en el documento de análisis del sector. Se estimaba que de los procesos contractuales estudiados en dicho documento, el más ajustado a la necesidad que pretendía satisfacer el IDRD era el adelantado por el Ministerio del Interior a través de la licitación pública No 01 de 2015 y de la cual resulto el contrato M-810 de 2015. Orientando la mirada nuevamente hacia los criterios de evaluación económica diseñados por el Ministerio del Interior y referenciados en el documento de análisis del sector elaborado por el IDRD se encuentra lo siguiente:

““** Criterios de evaluación contrato 001 DEL 2015 del MINISTERIO DEL INTERIOR. La oferta más favorable se determinará teniendo en cuenta la ponderación de elementos de calidad y precio, los cuales serán evaluados de acuerdo con la propuesta que ofrezca

10 El valor de referencia del IDRD se estimó con fundamento en los siguientes criterios: “1- se toma el valor más bajo disponible en cada una de las cuatro cotizaciones. 2 – No se toman en cuenta algunos valores que, por inspección se consideran atípicos. 3-Para muchos eventos LINETUR cotizo solo transporte terrestre para eventos fuera de Bogotá en ciudades como Cali, Medellín, Barranquilla y Cartagena. Estos valores fueron descartados del análisis del costo propuesto de transporte. (…) 5- Para el caso de la alimentación y el hospedaje, el criterio es similar, es decir, los menores valores disponibles (…)” En. Estudio de mercado licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016.


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las mejores condiciones, siempre y cuando haya cumplido con los requisitos habilitantes. El total de 1000 puntos posibles se adjudica de la siguiente forma:

Oferta Económica (500 puntos posibles): Se divide en tres secciones: Porcentaje de comisión, total de la Oferta Económica y Porcentaje de Descuento de Facturación. - Porcentaje de Comisión: (Max. 150 puntos): El proponente que ofrezca el porcentaje

de comisión más cercano a la media calculada (aritmética o aritmética alta o geométrica con presupuesto oficial, de ser el caso) por concepto correspondiente a: Ollas comunitarias, suministro de vuelos charter, transporte aéreo, terrestre, fluvial y multimodal, gastos operativos, pagos a terceros, papelería, fotocopias, material didáctico y actividades de apoyo a la gestión Para garantizar el equilibrio económico del contrato tendrán en cuenta los porcentajes mínimos y máximos establecidos en el estudio del sector.

- Oferta Económica: (Máximo 200 puntos). El proponente que en su sumatorio total de la oferta económica sea más cercana a la media calculada (aritmética o aritmética alta o geométrica con presupuesto oficial, de ser el caso), en la realización de los eventos en: 1) Bogotá y Ciudades Capitales, 2) Eventos que se realizaran en diferentes municipios y zonas rurales 3) Eventos en Resguardos Indígenas.

- Descuento Sobre Facturación al Suministro de Pasajes Aéreos (Max 150 puntos): El proponente que ofrezca el porcentaje de descuento para facturación más cercano a la media calculada.”11

En capítulos anteriores se reprochó la omisión por parte del IDRD de realizar un estudio respecto del porcentaje de comisión que cobran las agencias de viajes por la intermediación de los servicios a contratar, al punto que dicha variable no fue incluida dentro de los costos del contrato ni se estableció como un componente determinable dentro de la oferta económica. Ahora es preciso hacer referencia a la ausencia de un estudio respecto del valor individual de los servicios a adquirir o más preciso aún, en la omisión respecto de la utilización del estudio de mercado elaborado por el área de costos para determinar valores de referencia o un presupuesto oficial, respecto del cual los interesados formularan sus propuestas y así poder contar con una oferta económica más precisa en cuanto al valor de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre, vinculante para los contratantes y respecto de la cual se ejerciera la supervisión del contrato en su componente económico y financiero. Contrario a lo anterior, el escenario de ejecución del contrato 3784 de 2016, plantea una formula impredecible para determinar el valor de los servicios de alimentación, hospedaje y transporte terrestre, respecto de la cual la supervisión sólo puede verificar la aplicación del descuento ofertado por la agencia de viajes, pero en ningún momento tiene control respecto del valor real de los servicios adquiridos.

11 Análisis del sector proceso de licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016. Folio 37 del expediente contractual. Contrato 3784 de 2016.


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El procedimiento establecido por el IDRD para la solicitud de servicios a la agencia de viajes se encuentra en el capítulo de obligaciones del pliego de condiciones así:

“(…) 7. Implementar un procedimiento para coordinar con las personas encargadas en el IDRD el desplazamiento de los deportistas, integrantes de delegaciones deportivas convencionales y paralímpicas, y/o terceros vinculados o relacionados con el desarrollo de la misión del Instituto Distrital de Recreación y Deporte, sin perjuicio de que para el normal desarrollo del mismo, se deban adelantar otras gestiones necesarias para la correcta ejecución y control del contrato, tales como: A. Presentación de solicitud escrita de los servicios con las especificaciones requeridas, debidamente firmada por el Subdirector Técnico de Recreación y Deportes del IDRD. B. Análisis de la solicitud y búsqueda entre todos los operadores de las mejores tarifas disponibles al momento de hacer la reserva y/o expedición de los pasajes y/o de los servicios conexos y demás servicios de acuerdo con disponibilidad y características del evento, certamen, concentración o base de entrenamiento para lo cual, se buscara el mejor beneficio, calidad y oportunidad para el IDRD, por lo tanto, el contratista deberá entregar un análisis de la trazabilidad realizada para seleccionar el servicio, el cual será entregado al supervisor. C. Establecer la ruta de viaje y los servicios conexos de acuerdo con lo requerido por el IDRD, y con la disponibilidad y políticas de cada operador. D. Efectuar las conexiones, reservas y confirmación de sillas en los casos que las tarifas y clase lo permitan, según el itinerario y demás servicios solicitados y autorizados por la subdirección Técnica de Recreación y Deportes del IDRD. En cumplimiento de lo anterior, el contratista deberá enviar contestación por escrito, vía correo electrónico a las personas que indique el Área de Deportes – Rendimiento Deportivo de la Subdirección Técnica de Recreación y Deportes, encargados de tramitar los tiquetes, servicios conexos y demás servicios sobre lo relacionado con cada autorización. Esto dentro de las dos (2) horas siguientes al envío del requerimiento que se le haya efectuado, especificando condiciones de la reserva, costo y clase del pasaje reservado y/o de los demás servicios solicitados. (…)”12

(Subrayado y negrilla fuera de texto) Como se puede observar en el texto transcrito, es obligación del contratista realizar las gestiones para ofrecer al IDRD los servicios requeridos a las mejores tarifas y con el mejor beneficio en términos de calidad y oportunidad; esto necesariamente implica que el valor de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre es variable e impredecible para el IDRD y su determinación se dejó al arbitrio de las gestiones del contratista. Situación ajena al debido cuidado y diligencia que debe observar quien administra recursos públicos y que era totalmente evitable si se hubiera consultado el estudio de mercado realizado para definir precios de referencia respecto de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre. El anterior cuestionamiento tiene su origen en el mentado proceso de selección adelantado por el Ministerio del Interior, el cual, al haber sido objeto de estudio por parte del IDRD en el documento de análisis del sector, se convierte en un punto de

12 Pliego de condiciones licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016. Pp. 41 - 42


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referencia para establecer aspectos susceptibles de mejora para la adquisición de este tipo de bienes. Contrario a lo que ocurrió en el IDRD, el Ministerio del Interior definió un criterio de evaluación económica de las ofertas en el cual se ponderó el valor de los servicios de alimentación (refrigerios, cenas, desayunos, almuerzos) y hospedaje, según se requieran en ciudades capitales, municipios o resguardos indígenas, teniendo como parámetro de evaluación el estudio de mercado realizado para conocer el valor probable de dichos servicios. Así se evidencia en la oferta seleccionada en dicha licitación pública.

Fuente: Licitación pública 001 de 2015. Ministerio del Interior

En:https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=15-1-133614

Al margen de los valores contenidos en la oferta seleccionada por el Ministerio del Interior, se destaca que el valor de los servicios de alimentación y hospedaje se encuentra determinado según el requerimiento del servicio en una ciudad capital, municipio o resguardo indígena; en este contrato, el valor de los servicios es pactado previamente entre las partes, elemento del contrato que facilita el seguimiento a su ejecución y permite un mayor control en el uso de los recursos, garantizando la transparencia, economía, eficiencia y eficacia en la gestión de la administración y del contratista. En este punto surge la pregunta ¿era imposible para el IDRD estructurar su proceso de selección de manera tal que uno de los componentes de la evaluación económica se fundara en la ponderación de precios unitarios para los servicios de hospedaje y alimentación? Y como se viene argumentando se debe responder que no. Que era

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totalmente viable, pues contaba con un minucioso estudio de mercado en el que se discrimino por evento deportivo los valores del hospedaje y la alimentación, que además se tenía una programación de las fechas y ciudades en las que haría uso de los servicios, que la mayoría de eventos deportivos nacionales se realizan máximo en cuatro ciudades y en sus áreas de influencia metropolitana y que además, en sus análisis y documentos previos contaba con las herramientas para estructurar un proceso de selección que buscara la satisfacción de la necesidad de apoyar a los deportistas en sus procesos de competición sin desmedro de los principios que rigen la gestión fiscal, la función pública y la contratación estatal. Las consecuencias de este esquema de proceso de selección se evidencian en la etapa de ejecución del contrato. Los procedimientos para la solicitud de servicios y verificación de la

inversión del pago anticipado, ausencia de pacto del monto de la remuneración del contratista y deficiencias en el ejercicio de la supervisión contractual.

La forma en la que se establece el valor de cada servicio de hospedaje y alimentación solicitado por el IDRD a la agencia de viajes, se encuentra documentado en el pliego de condiciones de la siguiente forma:

“NOTA 1 El proponente debe realizar un estudio de mercado en cada solicitud que realice el IDRD con el fin de identificar el valor más favorable para la entidad, este valor se obtiene de restar a la tarifa en los servicios de hospedaje y/o alimentación, estableciendo el menor (sujeto al número de prestadores de dichos servicios) y éste será el valor al cual le realizara el descuento

que oferte el contratista en virtud del presente aspecto”13 (Subrayado y negrilla fuera de texto).

La estipulación contractual citada, si bien hace parte del capítulo “Evaluación Económica” del pliego de condiciones, debe leerse en consonancia con el procedimiento establecido en la cláusula de obligaciones, para la solicitud de servicios a la agencia de viajes. Según las reglas transcritas, una vez el IDRD solicita el servicio a la agencia contratista, ésta debe realizar un estudio de mercado con el fin de identificar el valor más favorable a la entidad, resultado del estudio de mercado la agencia presenta al IDRD una cotización de los servicios y el IDRD, soportado en dicha cotización, avala la reserva y posterior adquisición de los servicios necesarios para la participación de los deportistas en el evento competitivo. Nótese que el IDRD no solicita a la agencia de viajes documento alguno que le permita corroborar el valor real de los servicios que la contratista adquiere en el marco de la ejecución del contrato 3784 de 2016 para el IDRD, en ese mismo orden, la tarifa sobre la cual se verifica la aplicación efectiva del descuento ofertado (que para los servicios de transporte terrestre, hospedaje y alimentación es del 15%) es la tarifa cotizada y no

13 Pliego de condiciones licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016. Pp. 34


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la realmente pagada por la agencia de viajes al tercero proveedor del servicio de hospedaje, alimentación y transporte terrestre. Sólo para ilustrar la precariedad de las estipulaciones contractuales respecto del control de la inversión de los dineros entregados en calidad de pago anticipado al contratista, se ha tomado como ejemplo el apoyo No. 79, respecto del cual se hará una breve descripción comparando los valores legalizados por el contratista ante el IDRD y lo realmente pagado por la agencia de viajes a los proveedores de los servicios. Mediante el apoyo setenta y nueve (79) se prestaron los servicios de alimentación, transporte terrestre y hospedaje en acomodaciones doble y triple para la asistencia de una delegación de veintinueve (29) personas al evento Gran Campeonato Nacional Cadetes y Juvenil Esgrima en el municipio de Rionegro – Antioquia, desde el día 2 hasta el día 4 de diciembre. En el cuadro que sigue se muestra que en la operación del servicio se estilan tres (3) valores distintos para un mismo servicio, uno el realmente pagado por la agencia, el segundo es el que la agencia legaliza en la remisión antes de la aplicación del descuento ofertado, el tercero es el que la agencia legaliza en la remisión una vez aplicado el descuento ofertado, la pregunta obligada ¿Cuál es el valor real del servicio?

Cuadro 9 Servicios campeonato Nacional de Cadetes

CONCEPTO

VALOR LEGALIZADO ANTE

IDRD ANTES DE DESCUENTO14

VALOR LEGALIZADO ANTE IDRD

DESPUES DE DESCUENTO15

VALOR PAGADO POR LA

AGENCIA AL TERCERO

DIFERENCIA

HOSPEDAJE - ALIMENTACION

15.318.460 13.312.466 10.281.228 3.031.238

TRANSPORTE 6.700.000 5.695.000 5.000.000 695.000 Fuente: Información suministrada mediante acta de visita fiscal realizada a la agencia de viajes Flamingo el día 29 de agosto de 2017.

Se destaca que el valor legalizado ante el IDRD es ostensiblemente superior al pagado por la agencia de viajes al tercero proveedor del servicio. Esta diferencia pone de presente que no existe certeza del valor de los servicios adquiridos por la agencia de viajes para el IDRD, en el mismo sentido, es claro que el descuento ofertado no se está aplicando sobre el valor real de los servicios. Es más, en términos porcentuales se establece que, para este caso, el sobre costo entre lo realmente pagado al proveedor y lo legalizado ante el IDRD asciende al veinticuatro por ciento (24%) del valor real del servicio.

14 El valor legalizado se toma de las remisiones No 00115 y 00116 y se toma el valor total después de impuestos y una vez aplicado el descuento. 15 Este es el valor final una vez aplicado el descuento ofertado, el cual para este tipo de servicios es del 15%.


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Frente a las estipulaciones del contrato, la información del cuadro anterior permite evidenciar que la fórmula establecida para determinar el valor del servicio sobre el cual se aplicaría el descuento, establecida en el pliego de condiciones y transcrita al inicio del presente capítulo es abiertamente ignorada por las partes contratantes. Lo anterior genera varios cuestionamientos; el primero, ¿es ajustado al contrato que la agencia de viajes reporte al IDRD un valor sustancialmente superior al que realmente paga por los servicios, bien sea en sede de cotización y/o de legalización de la inversión del recurso entregado en calidad de pago anticipado? ¿Cuál es el papel de la agencia de viajes frente a la necesidad que pretende satisfacer el IDRD a través del contrato?

En primer lugar, se estima abiertamente contrario al contrato el hecho que la agencia de viajes presente ante el IDRD como “ingreso recibido para terceros”16 sumas de dinero que exceden las realmente facturadas por el proveedor del servicio. En el marco del contrato de prestación de servicios 3784 de 2016, precisamente se persigue todo lo contrario. La intención de contratar una agencia de viajes a la que se le exige demostrar una trayectoria importante en la gestión de servicios de hospedaje, alimentación y transporte para eventos deportivos, es garantizar una intermediación efectiva en la consecución de estos servicios para el IDRD, dicha labor se potencia si la agencia pone al servicio del contratante su experticia, capacidad de negociación y conocimiento del sector económico en el cual ejerce su actividad comercial. Prueba de esta afirmación se encuentra en las exigencias plasmadas como requisito habilitante en punto de experiencia y en el contenido obligacional del contrato, inmersos ambos en el pliego de condiciones de la licitación pública, a saber:

“2.9.3.1 Experiencia Habilitante del Proponente CLASIFICACION UNSPSC (…) Los proponentes deberán allegar el Registro Único de Proponente, en el que acrediten experiencia inscrita en mínimo tres (3) de las clasificaciones señaladas en el presente numeral hasta el tercer nivel”

Durante el proceso de selección se presentaron observaciones orientadas a que el IDRD moderara el requisito transcrito y que no exigiera la inscripción en tres (3) de las clasificaciones UNSPSC indicadas en el pliego17, con los siguientes argumentos:

“(…) solicitamos de manera cordial, modificar esta nota, permitiendo presentar propuesta con el CODIGO 90121500. De esta forma se ampliará la base de proponentes, pues resulta imposible que un proponente sea Agente de Viajes, hotel, aerolínea, Transportador terrestre y restaurante a la vez. Las agencias prestan su servicio de intermediación entre el pasajero y los operadores, reuniendo todos

16 Los ingresos recibidos para terceros son aquellos que se reciben en nombre de otro, reconociendo sobre el ingreso un mejor derecho por parte del tercero, y en consecuencia adquiriendo al momento de recibirlo la obligación de transferirlo a su legítimo dueño, razón por la cual se encuentra fuera de su patrimonio.

17 En el pliego de condiciones se exigía la inscripción en mínimo tres (3) de las siguientes clasificaciones a nivel de clase: 901215 agentes de viajes, 901115 Hoteles y moteles y pensiones, 901015 Establecimientos para comer y beber, 901016 Servicios de banquete y catering, 781115 Transporte pasajeros aérea, 781118 transporte pasajeros por carretera.


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estos servicios al momento de vender un plan”18 (Subrayado y negrilla fuera de texto).

El capítulo de obligaciones igualmente enfatiza la idea de que el servicio que se contrata es el de intermediación para la consecución de hospedaje, alimentación y transporte para los deportistas y personal que indique el IDRD.

“4.6 OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DEL CONTRATISTA. (…) 3. Gestionar la consecución y entrega de forma oportuna del servicio de transporte aéreo de pasajeros y carga en las rutas nacionales e internacionales requeridas por el IDRD, así como también en la modalidad de vuelos chárter, y servicios conexos de alojamiento, alimentación, refrigerios, hidratación, transporte terrestre de pasajeros y de carga, transporte fluvial y marítimo de pasajeros, carga y mixto en las rutas nacionales e internacionales (…) de acuerdo con las necesidades requeridas por el IDRD. 4. Adelantar las gestiones necesarias para garantizar la expedición en forma oportuna de los tiquetes aéreos (…) teniendo en cuenta las necesidades y requerimientos del IDRD. (…) 8. Gestionar el servicio de vuelos fleteados o chárter (…) 19. Proporcionar los servicios autorizados por la subdirección Técnica de Recreación y Deporte (…) 21. Gestionar y documentar las mejores condiciones tarifarias y convenientes para la entidad en cuanto a tiquetes, transporte, alimentación, hospedaje y demás servicios.”

Como se puede observar en los acápites destacados, la obligación transversal en el contrato es la de gestionar para el IDRD los servicios de hospedaje, alimentación y transporte que este previamente autorice, dicha gestión incluye la consecución de las mejores condiciones tarifarias para el contratante, por lo anterior, se encuentra injustificado y ajeno a las obligaciones del contrato, que se legalice como “ingreso recibido para terceros” sumas de dinero que desbordan los valores realmente pagados por los servicios adquiridos para el IDRD.

Si la principal obligación de la agencia de viajes es la de realizar una gestión para el IDRD, resulta pertinente aplicar a este contrato las reglas que rigen el contrato de mandato estipuladas en los artículos 1262 a 1286 del decreto 410 de 197119; en este caso sin representación, toda vez que la agencia de viajes obra a nombre y cuenta propia, obligándose personalmente. Dos estipulaciones respecto del contrato de mandato permiten dar respuesta al interrogante planteado inicialmente; la primera, es aquella que obliga al mandatario (agencia de viajes en este caso) a abonar al mandante cualquier provecho directo o indirecto que obtenga en el ejercicio del mandato; la segunda, es la que establece que la remuneración del mandatario por su gestión es un derecho, pero que su monto debe ser estipulado por los contratantes o

18 Documento de respuesta a las observaciones presentadas al pliego de licitación pública No IDRD-STRD-LP-007-2016. Observación 5. 19 Por el cual se expide el Código de Comercio y que respecto al mandato estipula que es el contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra. Dicha gestión genera a favor del mandatario el derecho a la remuneración la cual debe ser estipulada por los contratantes. Así mismo el mandatario tiene a su cargo las obligaciones de abonar al mandante cualquier provecho directo o indirecto que obtenga en ejercicio del mandato y rendir cuentas al mandante con ocasión de la gestión encomendada.


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el usual en el mercado para este género de actividades. Conforme las obligaciones pactadas en el contrato y atendiendo las estipulaciones legales respecto del contrato de mandato, no es ajustado a derecho ni al contrato, que la agencia de viajes reporte y cobre al IDRD, como “ingreso recibido para terceros”, un valor sustancialmente superior al que realmente paga por los servicios. Ahora, ¿podría afirmarse que el sobre valor reportado por la agencia de viajes al IDRD obedece a la remuneración de sus servicios? Desde el punto de vista del equipo auditor esto no es posible, pues en primer lugar la remuneración de la agencia de viajes por sus servicios como mandataria nunca fue pactada, los documentos previos de la Licitación pública adolecen de un estudio de las tarifas que usualmente se paga por este tipo de servicios y dicho acto es contrario, como ya se mencionó, a lo que ordena la Ley y el contrato, que a su vez es Ley para las partes. La segunda pregunta planteada encuentra su respuesta en las anteriores reflexiones, pues el papel de la agencia de viajes frente a la necesidad que pretende satisfacer el IDRD es la de un mandatario, toda vez que su actuar es esencialmente de gestión respecto de unas operaciones comerciales que debe realizar para que el IDRD pueda apoyar la asistencia de los deportistas a los diferentes eventos competitivos que se celebran dentro y fuera del país.

Ausencia de acuerdo contractual respecto de la remuneración del contratista.

A lo largo de este escrito se ha puesto de presente la ausencia de pacto del porcentaje de comisión o de remuneración al cual tendrá derecho la agencia de viajes como pago por sus servicios de intermediación en la consecución para el IDRD de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte en sus diferentes modalidades. En el mismo sentido se ha enfatizado que respecto de estos servicios la agencia de viajes no realiza una provisión directa, ya que no es el productor del servicio, por el contrario su labor consiste en servir de puente entre el proveedor del servicio y el IDRD.

Es necesario indicar que conforme el numeral 5 del artículo 3° de la Ley 1558 de 2012, modificatorio del artículo 2 la Ley 300 de 1996, la industria turística no es un renglón de la economía nacional cuyas tarifas sean reguladas, se mueve en el ámbito de la oferta y la demanda, es decir en orientación del principio legal de la libertad de empresa, motivo por el cual la tarifa de intermediación de la agencia de viajes debió ser tenido en cuenta como un componente del valor del contrato, tal como se observa en el mandato legal mencionado.

“Artículo 3°. Modifíquese el artículo 2° de la Ley 300 de 1996, el cual tendrá 4 nuevos principios y quedará así:

"Artículo 2°. Principios. Son principios rectores de la actividad turística los siguientes: 5. Libertad de empresa. En virtud del cual, y de conformidad con lo establecido en el artículo 333 de la Constitución Política, el turismo es una industria de servicios de libre

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8634#2


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iniciativa privada, libre acceso y libre competencia, sujeta a los requisitos establecidos en la ley y en sus normas reglamentarias. Las autoridades de turismo en los niveles nacional y territorial preservarán el mercado libre, la competencia abierta y leal, así como la libertad de empresa dentro de un marco normativo de idoneidad, responsabilidad y relación equilibrada con los usuarios.”

El estudio de la tasa de intermediación no fue objeto de análisis en los documentos previos del proceso de selección, como uno de los elementos respecto de los cuales se debía estructurar un criterio de ponderación económica de las ofertas. Esta omisión, lleva a la indeterminación de uno de los elementos esenciales del contrato, a saber, el precio que debe pagar el IDRD por los servicios que presta la agencia de viajes. Omisión que se presenta injustificada, pues el cobro de esta remuneración era uno de los conceptos facturados por el anterior proveedor del servicio durante los meses de mayo y agosto de 2016.20 La siguiente remisión, presentada por SATENA al IDRD en el marco del contrato 1931 de 2016 deja ver cómo el cargo administrativo que cobra el contratista por concepto de “reserva vehículo” es una tarifa que, aunque no se pactó en el contrato, se discrimina en cada una de las remisiones.

20 El 16 de mayo de 2016 el IDRD suscribió contrato 1931 con SATENA, cuyo objeto era adquirir servicios de transporte, alimentación y hospedaje para los deportistas. Revisando las remisiones mediante las que SATENA legalizaba la inversión del pago anticipado, se observa claramente la discriminación del valor del servicio de hospedaje y alimentación y del cobro de un “Cargo administrativo Asesoría en Viaje” el cual obedece al 10% + iva .


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Fuente: Soportes de ejecución contrato 1931 de 2016. Entregados con memorando No. 20175000090491 del 12/06/17

En las dos remisiones se observa claramente como por concepto de transporte, en un caso de carga y en el otro de pasajeros, SATENA discrimina el costo de un “cargo

administrativo Reservas Vehículos” que obedece al diez por ciento (10%) más IVA del costo del servicio de transporte. Otra referencia que fue omitida por el IDRD en el estudio de los componentes del valor de los servicios a adquirir, es el ya mentado proceso de selección adelantado por el Ministerio del Interior, el cual fue objeto de mención en el análisis del sector elaborado por el IDRD, pero de forma parcial, pues no se estimó el análisis que en dicho proceso se adelantó respecto de la tarifa de intermediación que cobran las agencias de viajes por estos servicios. En dicho proceso de selección, el costo de la intermediación se


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pactó en un trece por ciento (13%) del valor de los servicios a adquirir, tarifa que fue evaluada como un criterio de ponderación económica de las ofertas y respecto de la cual la entidad elaboró los respectivos análisis del sector.

Fuente: Licitación pública 001 de 2015. Ministerio del Interior En: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=15-1-133614

Conforme lo expuesto, el IDRD conocía que por los servicios que pretendía adquirir se debe pagar una comisión, la cual encierra el valor de los honorarios o remuneración a la que tiene derecho la agencia de viajes; no obstante, en la etapa de planeación omitió realizar un estudio de este componente del valor del contrato y someterlo a oferta por parte de los interesados en el proceso. Por otra parte, en la etapa de ejecución del contrato se avala las remisiones a través de las cuales la Agencia de Viajes soporta la inversión del pago anticipado, sin verificar si dichos valores obedecen al valor real de los servicios y si respecto de esos valores se aplicaron efectivamente los descuentos ofertados por el contratista.

Debilidades de la supervisión en el seguimiento de las obligaciones del contrato.

En el capítulo anterior se expuso como la agencia de viajes en las remisiones que presenta al IDRD reporta un valor superior al que realmente adquirió los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre. Se ha expuesto como dicha situación presuntamente obedece a una gestión fiscal deficiente que puede derivar en un detrimento patrimonial causado por la ausencia de estipulaciones claras en el contrato que tiene su origen en omisiones en la fase de estructuración del proceso de selección; específicamente, no determinación de valores unitarios y la falta de acuerdo respecto de la comisión del contratista.



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Ahora es pertinente formular el siguiente cuestionamiento: ¿A la luz del contrato, el IDRD tenía facultad para conocer el valor real de los servicios adquiridos por la agencia de viajes? Ya se ilustro la fórmula que estableció el IDRD en el pliego de condiciones para determinar sobre que monto está obligado el contratista a aplicar el descuento ofertado, la cual se encuentra en la nota 1 del numeral 3.2.1.3.2 “hospedaje y alimentación” y nota 1 del numeral 3.2.1.3.1.2 “Transporte Terrestre” del capítulo “Evaluación Económica” del pliego de condiciones. Nuevamente es preciso remitirnos al contenido de la cláusula de obligaciones para contestar afirmativamente la pregunta planteada, pues conforme el numeral 4.6 del pliego de condiciones “Obligaciones Específicas del Contratista” es claro que la supervisión del contrato contaba con la facultad de auscultar el valor real de los servicios cuya adquisición encomendaba a la agencia de viajes. En otras palabras, el estudio de mercado que presentaba la Agencia de Viajes cada vez que el IDRD le solicitaba la adquisición de un servicio de hospedaje, alimentación y/o transporte, podía ser contrastado por el IDRD mediante la exigencia de las facturas que los proveedores de dichos servicios emitían, veamos:

“4.6 OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DEL CONTRATISTA: (…)7. (…) F) Mantener una base de datos actualizada con la información de tiquetes y demás servicios proporcionados en ejecución del objeto del contrato, y sobre la cual deberá presentar mensualmente al supervisor del mismo, un informe detallado donde se verifique la trazabilidad del análisis realizado por tipo de servicio (transporte, alojamiento, alimentación y conexos desagregados), con el valor pagado por la adquisición de los mismos y reembolsos efectuados, así como del estado actualizado de ejecución financiera del contrato. (…) 13. Presentar al IDRD regularmente o cuando sea requerido un informe de ejecución del contrato que contenga la facturación detallada de los servicios, tales como, la relación de la aerolínea, costo del tiquete detallando los valores de cada ítem, fecha de expedición del tiquete, nombre del pasajero, ruta utilizada, número de remisión, costos de transporte terrestre, alojamiento, alimentación y demás servicios conexos prestados con ocasión de la ejecución del contrato y previamente autorizados por el IDRD. (…) 15. Presentar al IDRD un informe que contenga la relación de los servicios conexos y otros servicios, indicando el costo de cada ítem y número de remisión o documento equivalente. (…) 21. Gestionar y documentar las mejores condiciones tarifarias y convenientes para la entidad en cuanto a tiquetes, transporte, alimentación, hospedaje y demás servicios.”

(Subrayado y negrilla fuera de texto).

Como se puede observar en los apartes subrayados, el contratista estaba obligado a presentar informes en los cuales debía manifestar el valor pagado por la adquisición de los servicios, la facturación21 detallada de los mismos y gestionar y documentar las

21 Se debe interpretar la palabra facturación como la presentada por los proveedores de los servicios a la Agencia de Viajes Flamingo, quien era la que los adquiría para el IDRD. Es decir, las facturas de los servicios adquiridos siempre se predican de la


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mejores condiciones tarifarias para el IDRD. La satisfacción de las obligaciones transcritas propendía por la garantía de una correcta ejecución del contrato, ya que brindaban herramientas a la supervisión para verificar el costo real de los servicios y la efectiva aplicación de los descuentos; no obstante, la omisión de los contratantes en su cumplimiento, por un lado, y en el seguimiento, por el otro, dejó abierta una brecha en la cual se observa que los apoyos a los deportistas no se realizaron a las mejores tarifas y por el contrario su costo fue discrecionalmente aumentado, en relación con su valor real. A continuación, se presenta en detalle como lo anteriormente expuesto se refleja en cada uno de los apoyos a deportistas gestionados por el IDRD a través de la Agencia de Viajes Flamingo.

Cuadro 10 Relación de servicios de Hospedaje, Alimentación y Transporte Terrestre

Que presentan diferencias entre el valor de adquisición (Factura) Y el valor de legalización (Remisión)

operación comercial realizada por la agencia de viajes contratista con los proveedores de dichos bienes. Respecto de la relación contractual entre la Agencia de Viajes y el IDRD se verifica que únicamente se presenta factura para el cobro del pago anticipado. La relación de servicios adquiridos se presenta por la agencia de viajes mediante remisiones en las cuales se legaliza la inversión del pago anticipado.

EVENTO SERVICIO

VALOR DEL

SERVICIO

CANCELADO POR

LA AGENCIA DE

VIAJES

VALOR LEGALIZADO

SEGUN REMISIONES

DIEFERENCIA

ENTRE LO

COBRADO AL IDRD

Y EL COSTO DEL

SERVICO

DETRIMENTO

VALOR DEL

DESCUENTO

OFRECIDO Y NO

APLICADO 15%

Transporte Terrestre 1.326.424 1.675.660 349.236 198.964

Alimentación 2.937.200 3.796.100 858.900 2.334.128 440.580

Alojamiento 6.238.300 7.364.292 1.125.992 935.745

Transporte Terrestre 373.056 408.000 34.944 55.958

Alimentación 2.165.000 3.265.085 1.100.085 324.750

Alojamiento 1.965.000 1.734.000 231.000 904.029 294.750

CAMPEONATO LATINOAMERICANO DE ESQUI NAUTICO 2016 - SANTO

DOMINGO, REPUBLICA DOMINICANA Hoteleros 1.707.141 1.951.754 244.613 244.613 256.071

Alimentación 144.000 163.200 19.200 21.600

Alojamiento 398.112 461.031 62.919 82.119 59.717

Hoteleros 6.562.500 9.532.877 2.970.377 984.375

Transporte Terrestre 1.253.886 1.028.500 -225.386 2.744.991 188.083

XII TOUR FEMENINO DE CICLISMO RUTA - FLORENCIA, CAQUETÁ Hoteleros 4.700.000 5.741.765 1.041.765 1.041.765 705.000

518.134 680.000 161.866 77.720

2.900.000 3.060.000 160.000 435.000

Alimentación 357.300 595.000 237.700 53.595

Alojamiento 1.168.600 1.610.775 442.175 1.001.741 175.290


Alimentación 612.720 778.600 165.880 91.908

Alojamiento 801.280 1.569.853 768.573 1.025.745 120.192

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS DE SQUASH - BUCARAMANGA Alojamiento 4.480.000 9.635.052 5.155.052 5.155.052 672.000

Hoteleros 1.090.120 17.798.233 16.708.113 163.518

Transporte Terrestre 5.500.000 6.233.050 733.050 17.441.163 825.000

Hoteleros 4.080.000 7.243.436 3.163.436 612.000


Alimentación 637.000 856.800 219.800 95.550

Alojamiento 1.212.000 1.499.328 287.328 181.800

Transporte Terrestre 280.000 363.800 83.800 590.928 42.000

Alimentación 3.557.200 1.599.969 -1.957.231 533.580

Alojamiento 7.467.000 9.733.714 2.266.714 1.120.050

Transporte Terrestre 980.000 1.360.000 380.000 689.483 147.000

Alojamiento 7.120.000 9.650.475 2.530.475 1.068.000


Alimentación 1.691.920 1.156.000 -535.920 253.788

Alojamiento 1.843.680 2.646.896 803.216 276.552

Transporte Terrestre 1.000.000 1.156.000 156.000 423.296 150.000

Hoteleros 4.842.000 8.957.406 4.115.406 726.300


Alimentación 2.631.000 5.525.000 2.894.000 394.650

Alojamiento 5.132.000 6.268.966 1.136.966 769.800

Transporte Terrestre 8.000.000 8.925.000 925.000 4.955.966 1.200.000

VALIDAS NACIONALES JUNIOR Y MAYORES DE BADMINTON -

MEDELLIN, ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL SUB 15 DE LEVANTAMIENTO DE PESAS

IBGUÉ

CAMPEONATO NACIONAL SUB 16 ATLETISMO -CALI, VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL DE AJEDREZ MODALIDAD ACTIVO Y BLITZ -

MEDELLIN, ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL DE JUDO CATEGORIA PREJUVENIL SUB 13 Y

SUB 15 - BUCARAMANGA

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS TENIS DE MESA PARALIMPICO -

PAIPA, BOYACA

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS DE BILLAR PARALIMPICO -

BARRANQUILLA, ATLANTICO

CAMPEONATO NACIONAL DE BOXEO - BARRANQUILLA, ATLANTICO

VUELTA AL POR VENIR DE CICLISMO - CAQUETA

GRAN CAMPEONATO NACIONAL ESGRIMA - BUGA, VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL DE BOLOS SUB 21 - CALI, VALLE DEL CAUCA

II TORNEO PUERTA DE ORO NATACIÓN - BARRANQUILLA

CAMPEONATO NACIONAL DE BOCCIA - MEDELLIN, ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL DE LASER Y TABLA VELA - CALIMA, VALLE

DEL CAUCA

Transporte Terrestre


40


PBX 3358888

EVENTO SERVICIO

VALOR DEL

SERVICIO

CANCELADO POR

LA AGENCIA DE

VIAJES

VALOR LEGALIZADO

SEGUN REMISIONES

DIEFERENCIA

ENTRE LO

COBRADO AL IDRD

Y EL COSTO DEL

SERVICO

DETRIMENTO

VALOR DEL

DESCUENTO

OFRECIDO Y NO

APLICADO 15%

Alimentación 3.190.878 3.715.452 524.574 478.632

Alojamiento 2.509.016 3.650.908 1.141.892 376.352

Transporte Terrestre 5.000.000 3.966.100 -1.033.900 632.566 750.000

Hoteleros 1.174.800 1.765.034 590.234 176.220


Alimentación 570.000 731.000 161.000 85.500

Alojamiento 1.986.545 2.612.069 625.524 786.524 297.982

Transporte Terrestre 220.000 1.554.181 1.334.181 33.000

Alimentación 70.000 833.000 763.000 10.500

Alojamiento 1.260.000 340.000 -920.000 1.177.181 189.000

Alimentación 600.000 918.000 318.000 90.000

Alojamiento 1.455.000 1.944.048 489.048 218.250


Hoteleros 1.690.000 2.146.250 456.250 253.500


Hoteleros 1.170.000 1.702.198 532.198 175.500


Alimentación 4.032.000 5.348.625 1.316.625 604.800

Alojamiento 6.510.000 10.504.871 3.994.871 5.311.496 976.500

Alimentación 448.000 1.122.000 674.000 67.200

Alojamiento 1.080.000 1.358.276 278.276 162.000


Alimentación 1.392.000 2.131.800 739.800 208.800

Alojamiento 2.284.000 3.186.501 902.501 342.600

9.000 -9.000 1.350

3.595.000 3.946.541 351.541 1.984.842 539.250

Hoteleros 7.820.000 13.475.431 5.655.431 1.173.000


CAMPEONATO PANAMERICANO SUB 13 Y SUB 15 JUDO - SANTO

DOMINGOHoteleros 5.197.056 8.134.245 2.937.189 2.937.189 779.558

Alimentación 1.867.997 2.632.492 764.495 280.200

Alojamiento 3.615.000 5.431.536 1.816.536 542.250

Transporte Terrestre 3.920.000 5.440.000 1.520.000 4.101.031 588.000

Hoteleros 4.975.846 6.229.140 1.253.294 746.377

Transporte Terrestre 794.514 787.950 -6.564 1.246.730 119.177

TORNEO INTERLIGAS DE RUGBY - CALI, VALLE DEL CAUCA Transporte Terrestre 4.000.000 4.533.050 533.050 533.050 600.000

Alimentación 8.063.988 3.034.500 -5.029.488 1.209.598

Alojamiento 11.217.071 7.366.034 -3.851.037 1.682.561


BOLO PRIMERA CATEGORIA - MEDELLIN, ANTIOQUIA Hoteleros 5.725.000 8.543.331 2.818.331 2.818.331 858.750

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS FUTBOL 7 PARALIMPICO (Bogotá) Alimentación 1.296.000 1.581.000 285.000 285.000 194.400

CAMPEONATO PANAMERICANO PATINAJE CARRERA - BUGA, VALLE

DEL CAUCA Transporte Terrestre 957.516 1.147.500 189.984 189.984 143.627

Alimentación 4.968.000 6.188.000 1.220.000 745.200

Alojamiento 5.075.000 6.655.552 1.580.552 761.250


VUELTA AL FUTURO CICLISMO RUTA - BOYACA Transporte Terrestre 9.100.000 11.705.350 2.605.350 2.605.350 1.365.000

Hoteleros 1.752.500 1.964.431 211.931 262.875


XVll NACIONAL MASCULINO FESTIVAL ESCUELAS FORMACIÓN - YOPAL Transporte Terrestre 3.900.000 4.530.500 630.500 630.500 585.000

FASE FINAL CAMPEONATO JUVENIL FUTBOL FEMENINO COPA

DIRECTV 2016 Transporte Terrestre 2.000.000 2.210.000 210.000 210.000 300.000

Alimentación 2.072.000 60.863.796 58.791.796 310.800

Alojamiento 3.795.000 -3.795.000 569.250

Alimentación 10.047.500 -10.047.500 1.507.125

Alojamiento 21.460.000 -21.460.000 3.219.000

Alimentación 1.486.800 -1.486.800 223.020

Alojamiento 1.828.200 -1.828.200 274.230


SEGUNDA PARADA NACIONAL DE BILLAR A TRES BANDAS - BOGOTÁ

D.C Alimentación 2.370.000 4.207.000 1.837.000 1.837.000 355.500

Alimentación 600.000 714.000 114.000 90.000

Alojamiento 1.455.000 1.804.940 349.940 463.940 218.250

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS DE KARATE DO - BOGOTÁ D.C Alimentación 1.554.000 2.201.500 647.500 647.500 233.100

Alimentación 2.128.000 2.616.300 488.300 319.200

Alojamiento 3.520.000 4.562.414 1.042.414 528.000


IV ESCALAFÓN NACIONAL PRECADETES, CADETES Y JUVENIL DE

ESGRIMA - MANIZALEZ

XII CAMPEONATO NACIONAL INFANTIL VOLEIBOL - ESPINAL

EPM 1 CICLISMO PISTA - MEDELLIN

OPEN DEPORTE PARALIMPICO - MEDELLIN, ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL REPÚBLICA COLOMBIA TIRO MODALIDAD

TRAP AUTOMATICO Y DOBLE TRAP - NILO

CAMPEONATO NACIONAL INTERCLUBES DE NATACIÓN

ALETAS,JUVENIL, MAYORES Y SENIOR -NEIVA, HUILA

CAMPEONATO NACIONAL MAYORES JUDO - BARRANQUILLA


CAMPEONATO NACIONAL DE MAYORES LUCHA OLIMPICA BOGOTÁ

CAMPEONATO NACIONAL SUB 23 LEVANTAMIENTO PESAS -

BARRANQUILLA

CAMTRI AMERICAN CHAMPIONSHIP DE TRIATHLON (Argentina)

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS RAMA FEMENINA Y MASCULINA

INFANTIL (Bucaramanga)

SEGUNDA PARADA CIRCUITO NACIONAL DE VOLEIBOL PLAYA -

CARTAGENA

CAMPEONATO NACIONAL REPÚBLICA DE COLOMBIA DE TIRO

MODALIDAD FOSA OLIMPICA Y UNIVERSAL - NILO, CUNDINAMARCA

CAMPEONATO NACIONAL REPÚBLICA DE COLOMBIA DE TIRO

MODALIDAD RIFLE AIRE Y TENDIDO 3*40 - CALI

CAMPEONATO NACIONAL REPÚBLICA DE COLOMBIA DE TIRO EN LAS

MODALIDADES DE PISTOLA DEPORTIVA Y AIRE - CALI

CAMPEONATO NACIONAL FEMENINO CATEGORIA FAST PITCH

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS TERCERA PARADA SELECTIVA

2016 - PEREIRA, RISARALDA (ARQUERIA)

SEGUNDA VALIDA COPA ANTIOQUIA DE TRIATHLON - GUATAPE

DISEÑO Y REALIZACIÓN DE LA PROPUESTA PARA LA ESTRUCTURA Y

VERIFICACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO DEPORTIVO A

LARGO PLAZO.


41


PBX 3358888

EVENTO SERVICIO

VALOR DEL

SERVICIO

CANCELADO POR

LA AGENCIA DE

VIAJES

VALOR LEGALIZADO

SEGUN REMISIONES

DIEFERENCIA

ENTRE LO

COBRADO AL IDRD

Y EL COSTO DEL

SERVICO

DETRIMENTO

VALOR DEL

DESCUENTO

OFRECIDO Y NO

APLICADO 15%

Alimentación 19.449.959 25.996.181 6.546.222 2.917.494

Alojamiento 17.693.946 18.421.200 727.254 2.654.092

296.374 -296.374 44.456

13.500.000 15.300.000 1.800.000 8.777.102 2.025.000

Alimentación 422.388 1.033.600 611.212 63.358

Alojamiento 9.858.840 12.278.866 2.420.026 1.478.826


Alimentación 1.960.000 2.380.000 420.000 294.000

Alojamiento 3.640.000 4.875.862 1.235.862 546.000

Transporte 592.744 799.000 206.256 1.862.118 88.912

Alimentación 4.460.000 5.023.500 563.500 669.000

Alojamiento 5.040.000 6.268.966 1.228.966 756.000

Transporte Terrestre 360.000 510.000 150.000 1.942.466 54.000

Alimentación 896.000 1.124.550 228.550 134.400

Alojamiento 1.744.000 2.925.525 1.181.525 261.600


Alimentación 537.000 275.400 -261.600 80.550

Alojamiento 1.226.000 382.500 -843.500 183.900

Transporte Terrestre 390.000 234.600 -155.400 1.260.500 58.500

Alimentación 30.000 34.000 4.000 4.500

Alojamiento 104.555 147.146 42.591 46.591 15.683

Hoteleros 840.000 1.192.975 352.975 126.000


Alojamiento 2.264.615 2.927.400 662.785 339.692


Alimentación 880.000 1.028.500 148.500 132.000

Alojamiento 1.590.000 1.992.605 402.605 238.500


Hoteleros 6.235.000 7.131.429 896.429 935.250


Alimentación 463.985 561.000 97.015 69.598

Alojamiento 656.000 978.823 322.823 98.400

Transporte Terrestre 629.653 2.107.150 1.477.497 1.897.335 94.448

Hoteleros 7.806.000 9.688.946 1.882.946 1.170.900


Hoteleros 6.466.200 8.288.471 1.822.271 969.930


Hoteleros 8.823.960 14.311.025 5.487.065 1.323.594


Alimentación 84.240 127.500 43.260 12.636

Alojamiento 1.769.759 2.050.287 280.528 323.788 265.464

V TORNEO COPA FUERZAS ARMADAS G2 RANKING NACIONAL -

CENTRO ALTO RENDIMIENTO BOGOTAAlimentación 801.000 938.400 137.400 137.400 120.150

Hoteleros 3.635.000 8.026.003 4.391.003 545.250

Alimentación 1.262.000 2.264.402 1.002.402 189.300

Transporte Terrestre 883.000 1.496.000 613.000 6.006.405 132.450

Hoteleros 601.000 4.875.862 4.274.862 90.150


Hoteleros 6.842.000 7.225.000 383.000 1.026.300


Hoteleros 1.792.000 2.960.050 1.168.050 268.800


Hoteleros 1.352.000 2.622.094 1.270.094 202.800


Alimentación 1.749.000 2.856.000 1.107.000 262.350

Alojamiento 4.488.000 10.137.815 5.649.815 673.200


CAMPEONATO NACIONAL DE MAYORES JUDO Alimentación 621.000 821.100 200.100 200.100 93.150

Alimentación 1.652.948 2.569.412 916.464 247.942

Alojamiento 1.558.016 1.874.250 316.234 233.702


Alimentación 2.183.985 3.459.500 1.275.515 327.598

Alojamiento 3.210.000 6.152.605 2.942.605 481.500


Alimentación 590.000 680.000 90.000 88.500

Alojamiento 1.240.000 1.636.034 396.034 186.000


Alimentación 210.000 244.706 34.706 31.500

Alojamiento 210.000 178.500 -31.500 3.206 31.500

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS Y CLUBES AUDITIVOS -

MEDELLIN, ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL DE MENORES CATEGORIA SUB 14 - CALI,

VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO PANAMERICANO DE MTB DOWN HILL - PAIPA, BOYACA

SELECTIVO NACIONAL AL CAMPEONATO SURAMERICANO DE

CANOTAJE VELOCIDAD JUNIOR Y SENIOR - PAIPA

XXXV TORNEO DE NATACION - CALI

SEGUNDA VALIDA NACIONAL DE CICLOMONTAÑISMO - BOYACA

CAMPEONATO NACIONAL ELITE MASCULINO - TUNJA, BOYACA

COPA NACIONAL LANZAMIENTOS ATLETISMO - CALI, VALLE DEL

CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL JUNIOR LUCHA - NEIVA, HUILA

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS KARATE DO - CALI, VALLE DEL

CAUCA

PRIMERA COPA COLOMBIANA MAYORES DE LUCHA - CEJA EL TAMBO

ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL SPRINT - PRIMERA VALIDA DE TRIATLON

COPA COLOMBIA - SAN ANDRES

CAMPEONATO NACIONAL DE CARTAGENA SEMANA DE LA VELA

CAMPEONATO NACIONAL EQUIPOS MASCULINO Y FEMENINO TENIS

DE MESA - ESPINAL, TOLIMA

PRIMERA VALIDA NACIONAL DE TIRO DEPORTIVO - PISTOLA - CALI,

VALLE DEL CAUCA

CONTROL MULTIDISCIPLINARIO PRE TEMPORADA 2017 - BOGOTÁ D.C

CHEQUEO NACIONAL CAMPEONATO MUNDIAL SUB 17

LEVANTAMIENTO PESAS - CALI, VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO CENTRO Y SUDAMERICANO DE VELA-LASER - MAR DEL

PLATA, ARGENTINA

I VALIDA NACIONAL DE CICLOMONTAÑISMO - PASTO, NARIÑO

CAMPEONATO NACIONAL DE CICLISMO RUTA - BOGOTA D.C

PRIMERA VALIDA NACIONAL DE TIRO DEPORTIVO - RIFLES - CALI,

VALLE DEL CAUCA


GRAN CAMPEONATO NACIONAL CADETES Y JUVENIL DE ESGRIMA -

RIO NEGRO, ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS DE NADO SINCRONIZADO -

MEDELLIN

COPA FEDERACION RANKING NACIONAL G2 TAEKWONDO -

CARTAGENA

OPEN ITF FUTURE DE TENIS SILLA RUEDAS - CALI, VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL DE BOXEO FEMENINO - BUCARAMANGA


42


PBX 3358888

Fuente: Información suministrada por la Agencia de Viajes Flamingo en visita fiscal realizada el día 12 de septiembre de 2017 e información de ejecución del contrato suministrada por el IDRD.

EVENTO SERVICIO

VALOR DEL

SERVICIO

CANCELADO POR

LA AGENCIA DE

VIAJES

VALOR LEGALIZADO

SEGUN REMISIONES

DIEFERENCIA

ENTRE LO

COBRADO AL IDRD

Y EL COSTO DEL

SERVICO

DETRIMENTO

VALOR DEL

DESCUENTO

OFRECIDO Y NO

APLICADO 15%

Hoteleros 4.680.000 4.090.084 -589.916 702.000

Transporte Terrestre 468.336 2.142.000 1.673.664 70.250


Hoteleros 9.771.700 16.145.529 6.373.829 1.465.755


Hoteleros 1.350.000 918.000 432.000 202.500

Transporte Terrestre 2.094.400 895.050 1.199.350 1.631.350 314.160

Alojamiento 1.100.000 1.485.714 385.714 165.000

Alimentación 519.200 598.400 79.200 77.880



Alimentación 2.224.859 1.300.500 924.359 333.729

Alojamiento 6.997.141 10.303.866 3.306.725 2.429.294 1.049.571

438.000 606.900 168.900 65.700

794.880 1.101.177 306.297 119.232


Hoteleros 4.928.000 6.506.387 1.578.387 739.200


Alimentación 677.000 3.885.580 3.208.580 101.550

Alojamiento 2.714.960 2.714.960 407.244


Alimentación 2.806.890 3.294.600 487.710 421.034

Alojamiento 7.315.200 9.667.281 2.352.081 1.097.280


Hoteleros 513.000 658.143 145.143 76.950


Alimentación 455.000 535.500 80.500 68.250

Alojamiento 808.000 1.181.579 373.579 121.200


Alimentación 546.000 464.100 81.900 81.900

Alojamiento 840.000 1.339.765 499.765 417.865 126.000

Hoteleros 11.515.000 16.190.655 4.675.655 1.727.250

695.336 897.593 202.257 104.300

3.900.000 4.930.000 1.030.000 5.907.912 585.000

IV ESCALAFÓN NACIONAL MAYORES Y POR EQUIPOS - BOGOTA D.C Alimentación 243.000 287.300 44.300 44.300 36.450

I SELECTIVO NACIONAL ESGRIMA SILLA RUEDAS - BOGOTA D.C Alimentación 126.000 154.700 28.700 28.700 18.900

Alimentación 3.078.000 5.628.700 2.550.700 461.700

Alojamiento 6.134.990 11.372.531 5.237.541 920.249

Hoteleros 3.780.000 0 3.780.000 4.008.241 567.000

Alimentación 1.620.000 1.912.500 292.500 243.000

Alojamiento 3.088.000 3.286.050 198.050 463.200


Alimentación 2.126.000 2.863.059 737.059 318.900

Alojamiento 2.239.580 2.873.000 633.420 335.937


Alimentación 2.502.419 2.569.125 66.706 375.363

Alojamiento 3.198.000 6.266.218 3.068.218 479.700


CAMPEONATO NACIONAL SUB 18 ATLETISMO - CALI, VALLE DEL

CAUCA Transporte Terrestre 4.800.000 5.831.000 1.031.000 1.031.000 720.000

Alimentación 3.780.000 4.505.000 725.000 567.000

Alojamiento 7.712.000 9.284.840 1.572.840 1.156.800


Alimentación 788.000 765.000 -23.000 118.200

Alojamiento 960.000 1.426.286 466.286 144.000


Alimentación 5.131.400 6.271.462 1.140.062 769.710

Alojamiento 3.809.600 5.801.250 1.991.650 571.440


CHEQUEO NACIONAL LEVANTAMIENTO DE PESAS - CALI, VALLE DEL

CAUCA Transporte Terrestre 68.394 80.750 12.356 12.356 10.259

SUBTOTALES 662.541.830 895.404.960 232.863.130 232.863.130 99.381.274

332.244.404

II ESCALAFON INFANTIL NACIONAL ESGRIMA (M9,M11,M13) M15,

CADETE JUVENIL INDIVIDUAL Y EQUIPOS MIXTOS

VALOR TOTAL DETRIMENTO MAYORES VALORES PAGADOS MÁS EL DESCUENTO OFRECIDO

CAMPEONATO NACIONAL MAYORES ATLETISMO - MEDELLIN,

ANTIOQUIA

CAMPEONATO NACIONAL JUVENIL Y ABIERTO GIMNASIA ARTISTICA

MASCULINO Y FEMENINA - CUCUTA,NORTE DE SANTANDER

CAMPEONATO NACIONAL MAYORES LEVANTAMIENTO PESAS -

PALMIRA, VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL MAYORES FEMENINO DE VOLEIBOL - CALI,

VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS JUVENIL II Y MAYORES

NATACIÓN - CUCUTA, NORTE SANTANDER

CAMPEONATO NACIONAL SUB 15 TEJO - ROLDANILLO, VELLE DEL

CAUCA

VUELTA AL TOLIMA CICLISMO RUTA

II TORNEO NATACIÓN VILLAVICENCIO (DEPORTE PARALIMPICO) - META

I OPEN NACIONAL TENIS MESA PARA SORDOS (DEPORTE

PARALIMPICO) - PASTO, NARIÑO

I OPEN ATLETISMO PARALIMPICO - CALI, VALLE DEL CAUCA Transporte Terrestre

CAMPEONATO NACIONAL INTERLIGAS NATACIÓN CON ALETAS -

MEDELLIN, GUATAPE

CAMPEONATO NACIONAL DE VOLEIBOL PLAYA - CARTAGENA,

BOLIVAR

CAMPEONATO JUVENIL ARQUERIA - TUNJA, BOYACA Hoteleros

CAMPEONATO SURAMERICANO DE CANOTAJE - PAIPA, BOYACA

CUARTA VALIDA NACIONAL SQUASH - CARTAGENA, BOLIVAR

CAMPEONATO NACIONAL JUVENIL DE LEVANTAMIENTO DE PESAS -

TULUA, VALLE DEL CAUCA

CAMPEONATO NACIONAL FAST PITCH MASCULINO SOFTBOL -

BARRANCABERMEJA

CLASICA DE CICLISMO CIUDAD DE ANAPOIMA

CAMPEONATO NACIONAL SUB 35 BOLO MASCULINO Y FEMENINO -

CALI, VALLE DEL CAUCA


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En el cuadro anterior se relacionan los siguientes datos, en la primera columna se identifica el evento para el cual el IDRD apoyó la asistencia de los deportistas; en la segunda, se discrimina los servicios que la agencia de viajes gestionó para cada evento, bien se trate de alojamiento, alimentación y transporte; en la tercera columna se muestra el valor cancelado por la agencia de viajes al proveedor del servicio; en la cuarta columna se refleja el valor presentado por el contratista al IDRD en las remisiones con el propósito de legalizar la inversión del pago anticipado; en la quinta columna, se evidencia la diferencia entre el costo real del servicio y el valor legalizado ante el IDRD por la Agencia de Viajes, discriminado por cada uno de los conceptos antes mentados; en la sexta columna se encuentra el valor total de la diferencia entre lo pagado y lo legalizado y en la última columna el cálculo del valor del descuento no aplicado, que para este tipo de servicios era del quince por ciento (15%) sobre el valor pagado, éste monto se estimó restándole el quince por ciento (15%) a los valores relacionados en la columna 3, que eran sobre los que se debía aplicar los descuentos, conforme lo estipulado en el contrato y señalado a lo largo de este escrito. Como se puede observar, por concepto de mayor valor legalizado del pago anticipado, se estima un presunto detrimento al erario en cuantía de $232.863.130, lo cual refleja un sobre costo del treinta y cinco por ciento (35%) respecto del valor real de los servicios. En el mismo sentido, y por la no aplicación efectiva de los descuentos ofertados por el contratista en los servicios de transporte, alimentación y hospedaje, el cual se encontraba pactado en el quince por ciento (15%), se estima un presunto menoscabo del patrimonio público en la suma de $99.381.274. El análisis de las cifras presentadas en el cuadro, plantea cuestionamientos respecto de la información contenida en las remisiones presentadas por la Agencia de Viajes al IDRD con el propósito de demostrar la inversión del pago anticipado. ¿Es viable que la información contenida en las remisiones con el propósito de legalizar la inversión del dinero recibido en calidad de pago anticipado, no sea fiel reflejo de las facturas pagadas por la Agencia de Viajes Flamingo a los terceros proveedores de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte? Sobre el particular ya se ha mencionado que entre las obligaciones del contratista se encontraba la de informar al IDRD el valor pagado por la adquisición de los servicios solicitados y aprobados previamente por el Instituto, en el mismo sentido se ha puesto de presente que dicha obligación no fue satisfecha de forma íntegra por presunta omisión tanto del contratista como de la supervisión. Los valores pagados por la agencia de viajes, se reflejan en las facturas que soportan las respectivas compraventas de servicios. Las facturas, son un documento que debe reunir toda una serie de requisitos para que tenga validez legal, de manera sucinta se


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puede decir que la factura es un documento con valor probatorio y que constituye un título valor, que el vendedor entrega al comprador y que acredita que ha realizado una compra por el valor y productos relacionados en la misma. Los requisitos que debe reunir la factura se encuentran estipulados en el artículo 774 del Decreto 410 de 1971, modificado por el artículo 3 de la Ley 1231 de 2008, los cuales se transcriben a continuación:

“Artículo 3°. El artículo 774 del Decreto 410 de 1971, Código de Comercio, quedará así: Requisitos de la factura. La factura deberá reunir, además de los requisitos señalados en los artículos 621 del presente Código, y 617 del Estatuto Tributario Nacional o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, los siguientes: 1. La fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 673. En ausencia de mención expresa en la factura de la fecha de vencimiento, se entenderá que debe ser pagada dentro de los treinta días calendario siguientes a la emisión. 2. La fecha de recibo de la factura, con indicación del nombre, o identificación o firma de quien sea el encargado de recibirla según lo establecido en la presente ley. 3. El emisor vendedor o prestador del servicio, deberá dejar constancia en el original de la factura, del estado de pago del precio o remuneración y las condiciones del pago si fuere el caso. A la misma obligación están sujetos los terceros a quienes se haya transferido la factura. No tendrá el carácter de título valor la factura que no cumpla con la totalidad de los requisitos legales señalados en el presente artículo. Sin embargo, la omisión de cualquiera de estos requisitos, no afectará la validez del negocio jurídico que dio origen a la factura. En todo caso, todo comprador o beneficiario del servicio tiene derecho a exigir del vendedor o prestador del servicio la formación y entrega de una factura que corresponda al negocio causal con indicación del precio y de su pago total o de la parte que hubiere sido cancelada. La omisión de requisitos adicionales que establezcan normas distintas a las señaladas en el

presente artículo, no afectará la calidad de título valor de las facturas.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

Como se desprende de la norma en cita, la factura es un documento que hace las veces de título valor y su expedición y entrega es un derecho del comprador o beneficiario del servicio.

En el marco de la ejecución contractual, las facturas que la agencia de viajes paga a terceros en virtud de los servicios que adquirió para el IDRD se constituyen en un documento fuente de la información que deben contener las remisiones que la agencia de viajes presenta al IDRD con el propósito de demostrar la correcta inversión de las sumas de dinero entregadas en calidad de pago anticipado.

Conforme lo anterior, lo más lógico es que el contenido de las remisiones fuera fiel a la información de las facturas, pero como se ha señalado esto no sucede y en las remisiones se reporta como ingresos recibidos para terceros sumas diferentes a las contenidas en los documentos fuente.


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Los hechos descritos presuntamente afectan el campo del derecho disciplinario toda vez que se adecuan a la descripción contenida en el parágrafo primero del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 complementado con los artículos 25 y 29 de la Ley 80 de 1993.

Cuadro 11 Resumen De Observaciones Contrato 3784 De 2016

No HECHOS OBSERVACION NORMAS PRESUNTA

AFECTACION

1 Elaboración de documentos de análisis del sector incompletos, respecto de los elementos que componen el precio de los tiquetes aéreos y de la forma en que se ha negociado este tipo de adquisiciones por otras entidades estatales.

La falta de análisis del acuerdo marco de precios para la compra de tiquetes aéreos, impulsado por Colombia Compra Eficiente genera conclusiones sesgadas respecto de la posibilidad de negociar sobre el “fee administrativo”

Numerales 30 y 31 de le Ley 734 de 2002. Articulo 8 Ley 142 de 1993. Literales a y b del Articulo 118 Ley 1474 de 2011. Articulo 25 Ley 80 de 1993. Artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015.

Administrativa, Fiscal en

cuantía de $4.610.652

Estipulación de criterios de evaluación económica que no buscan la mejor relación costo – beneficio en la adquisición del servicio.

Se otorga un puntaje mayor a los descuentos ofertados para viajes internacionales (150 puntos) sobre los descuentos ofertados para vuelos nacionales (80 puntos), cuando los de mayor peso económico, conforme el anexo técnico, lo tiene los vuelos nacionales.

Numerales 30 y 31 de le Ley 734 de 2002. Articulo 8 Ley 142 de 1993. Literales a y b del Articulo 118 Ley 1474 de 2011. Articulo 25 Ley 80 de 1993. Artículo 2.2.1.1.1.6.1 Decreto 1082 de 2015.

Administrativa, disciplinaria y

penal

Falta de análisis del comportamiento del mercado respecto de los criterios de evaluación económica (descuentos)

El IDRD no tiene criterios para evaluar si un ofrecimiento es artificial puesto que no estudio el comportamiento de los descuentos ofrecidos por los potenciales oferentes en la venta de este tipo de bienes/servicios.

Numerales 30 y 31 de le Ley 734 de 2002. Articulo 8 Ley 142 de 1993. Literales a y b del Articulo 118 Ley 1474 de 2011. Articulo 25 Ley 80 de 1993. Artículo 2.2.1.1.1.6.1 Decreto 1082 de 2015.

Administrativa y disciplinaria.

2

Pago de comisión no pactada en el contrato y equivalente al diez por ciento (10%) de las sumas de dinero entregadas a deportistas y organismos deportivos por concepto de reembolsos.

Por concepto de reembolso se paga a la agencia de viajes una suma equivalente al diez por ciento (10%) más IVA de la suma entregada a los deportistas u organismos deportivos. Dicha suma de dinero no fue pactada y se legaliza como un “costo operación agencia”, cuando en este tipo de transacción la agencia no realiza ninguna gestión tendiente a la adquisición de los servicios de transporte, alimentación y hospedaje

Numerales 30, 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Parágrafo primero de los artículos 84 y 88 de la Ley 1474 de 2011. Articulo 8 Ley 142 de 1993. Literales a y b del Articulo 118 Ley 1474 de 2011 Articulo 25 Ley 80 de 1993. Artículo 2.2.1.1.1.6.1 Decreto 1082 de 2015

,

Fiscal en cuantía de

$30.918.447. Administrativa,

penal y disciplinaria.


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AFECTACION

Sobre las sumas de dinero entregadas a título de reembolso a los deportistas y organismos deportivos no se aplican los descuentos pactados en el contrato.

Según los estipulado en el anexo técnico “i. (…) el contratista a manera de reintegro o reembolso pagará hasta el valor autorizado a quien indique la Subdirección técnica de Recreación y Deportes, una vez soporte debidamente la inversión, aplicando los descuentos a que haya lugar.” Dicha cláusula no se cumple pues el valor del reintegro se paga íntegramente.

Deficiencia en el seguimiento a la ejecución del contrato por parte de la supervisión del mismo, la cual se encuentra precedida de vacíos en la etapa de planeación y estructuración del proceso de selección en donde se omitió el análisis de la utilidad del contratista para este tipo de servicio u actividad.

La supervisión del contrato omite realizar verificación del cumplimiento del clausulado contractual en especial la constatación del costo real de los servicios.

3

Inocuidad del estudio de mercado realizado frente a la estipulación de criterios de evaluación económica más compatibles con la dinámica comercial del sector turismo.

A pesar que se elabora un completo estudio de mercado no es usado como insumo para la elaboración de criterios de ponderación económica y simplemente se cumple formalmente el requisito sin que sustancialmente afecte el proceso de selección.

Numerales 30, 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Parágrafo primero de los artículos 84 y 88 de la Ley 1474 de 2011. Articulo 8 Ley 142 de 1993. Literales a y b del Articulo 118 Ley 1474 de 2011. Articulo 25 Ley 80 de 1993. Artículo 2.2.1.1.1.6.1 Decreto 1082 de 2015.

Fiscal en cuantía de

$332.244.404. Administrativa y

disciplinaria. Omisión del deber de análisis de las condiciones del sector en el cual se pensaba adquirir el servicio, en especial ausencia de análisis de los porcentajes de comisión o intermediación que las agencias de viajes cobran por la ejecución de actividades propias de su actividad comercial.

La ausencia de pacto de la tarifa de comisión o intermediación de las gestiones de la agencia de viajes impide un seguimiento efectivo a la ejecución del contrato y la verificación de que el costo de los servicios es el más favorable del mercado, así como la imposibilidad de constatar la efectividad de los descuentos ofertados en el contrato.


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AFECTACION

Diferencias entre el valor pagado por la agencia de viajes a los proveedores del servicio y el consignado en las remisiones como pagos recibidos para terceros.

La factura como documento fuente de las remisiones en cuanto al valor de los servicios no admite modificaciones en el contenido de la información.

Fuente: realizado equipo auditor

A modo de conclusión, se destaca que es en la etapa de estructuración del pliego de condiciones, específicamente en los documentos de análisis del sector y estudios previos, en los que se revelan deficiencias en la estimación de las variables económicas del futuro contrato. Siendo la necesidad del IDRD la de un operador que para cada evento deportivo organizara lo referente a servicios de transporte, hospedaje y alimentación, el proceso de selección estableció de forma desarticulada criterios de evaluación económica que no se compadecían con lo que exigía la ejecución del contrato. Muestra de lo anterior es que se otorga puntajes altos a la oferta de descuentos sobre servicios cuyo impacto económico es bajo frente al total del contrato, por el contrario, se otorgan puntajes bajos a la oferta de descuentos sobre los servicios de mayor volumen. Esta disparidad en el otorgamiento de puntajes se adereza con la ausencia total de análisis respecto del factor de evaluación económica establecido; el IDRD evalúa las ofertas sobre un porcentaje de descuento respecto del cual omitió analizar su comportamiento en el mercado y en el sector turismo. Aunado a lo dicho se deja de lado el estudio y pacto de la comisión del contratista, a pesar que en el curso del proceso de selección los interesados advirtieron que la agencia actúa como un intermediario y no como un prestador directo de los servicios requeridos. Consecuencia de lo anterior, es que, se de la forma de un contrato de prestación de servicios a unas actividades que en la práctica se ajustan más a la de intermediación incluso al mandato comercial. Este escenario se proyecta en la ejecución del contrato como un camino en el cual el IDRD no tiene certeza respecto del valor de los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre, así como tampoco de la efectividad de los descuentos aplicados por el contratista, desmejorando las posibilidades de seguimiento efectivo a la ejecución la cual decae en una labor numérico documental de por si compleja pero que no puede abordar de manera efectiva los elementos sustanciales del contrato. Valoración de respuesta de la Entidad: Con el propósito de analizar la respuesta dada por el IDRD y atendiendo a la extensión de la misma, se abordarán sus argumentos más significativos relacionados con las


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tres observaciones formuladas al contrato en el informe preliminar y finalizando con algunas consideraciones sobre los argumentos del IDRD. El primer cuestionamiento realizado en el informe preliminar se formuló en los siguientes términos: “observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal

en cuantía de cuatro millones seiscientos diez mil pesos ($4.610.000) por la confección de estudios y documentos previos parciales respecto del análisis de la oferta y la demanda, la composición del valor de los tiquetes aéreos, el comportamiento del mercado respecto de la oferta de descuentos para el tipo de bienes y servicios a adquirir y la estipulación de requisitos habilitantes y factores de evaluación técnica y económica que no redundan en una gestión del erario ajustada a los principios de la contratación estatal, la función administrativa y la gestión fiscal.”

La observación se fundamenta en el escaso análisis que realiza el IDRD en los documentos previos del proceso de selección, respecto de los componentes del valor de los tiquetes aéreos sobre los cuales era posible negociar con los potenciales oferentes; adicionalmente, se observa que los criterios de evaluación económica no se diseñaron de tal forma que se otorgara un mayor puntaje a la oferta de descuentos sobre servicios cuyo peso económico era más sensible para el IDRD. Finalmente, se encuentra debilidades en la estructuración de la oferta de descuentos como criterio de evaluación económica de las propuestas, pues, respecto del comportamiento de los mismos en el mercado, no se realiza mención alguna por el IDRD. Ante estas observaciones el IDRD argumenta lo siguiente: (…) “Frente a este punto, vale la pena resaltar que la dinámica del deporte y sus calendarios programados a nivel nacional e internacional, nos exigen características particulares del servicio, así, para el caso del atleta paralímpico, debemos atender las especiales condiciones de éste tales como grado de discapacidad, tipo de la misma, disciplina deportiva, implementación requerida para su participación, entre otros y consideramos que no es admisible comparar el proceso que adelantó otra entidad pública, por las razones antes expuestas. Así las cosas, una vez detectada la necesidad al interior de nuestra entidad y en correspondencia con el deber misional, se acudió a la regla general de la contratación cual es la licitación pública, tal y como lo establece la Ley 1150 de 2007 en su artículo 2 (…) (…) Así, vemos que nuestra entidad ha observado cabalmente las estipulaciones legales y en ese orden de ideas hemos actuados bajo el imperio de la Constitución y la Ley, brindando siempre condiciones de transparencia y libre participación, pero también pensando en los destinatarios de los servicios a contratar, para lo cual acudimos a la manera de selección que más atiende tales principios (…)

Revisada la respuesta, el equipo auditor no encuentra argumentos orientados a desvirtuar la observación formulada, por lo que es necesario destacar que no desconoce que el IDRD apoya deportistas, que algunos de ellos pertenecen al ciclo paralímpico, tampoco se cuestiona que el proceso de selección se haya adelantado por licitación pública y menos aún se pretende que el IDRD se encuentre obligado a replicar lo que hizo otra entidad para adquirir el bien y/o servicio, pero si se cuestiona que no se haya realizado un análisis completo de la forma en que se vende y se compra este tipo de bienes con miras a determinar criterios de evaluación y escogencia ajustados a la necesidad que se pretendía satisfacer; conforme lo anterior,


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no se encuentran desvirtuados los hechos objeto de la observación y se consolida un hallazgo con presunta incidencia administrativa, disciplinaria y fiscal en cuantía de $4.610.000. El segundo cuestionamiento realizado en el informe se plasmó de la siguiente forma: observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía de treinta millones novecientos dieciocho mil cuatrocientos cuarenta y siete pesos ($30.918.447) por el pago de una comisión ajena al contrato y la no verificación de la aplicación de los descuentos pactados en el contrato respecto del concepto “reembolsos”, hechos que manan de la deficiente composición de los estudios y documentos previos del contrato en los cuales se omite el análisis de elementos propios del costo del servicio como es el monto de la remuneración de la agencia de viajes.

La respuesta que el IDRD estructura para desvirtuar la observación, a grandes rasgos contiene los siguientes argumentos: “(…)Se debe aclarar, como se hizo en su momento al equipo auditor, que el concepto “reembolso” no contempla ningún descuento al beneficiario del pago, toda vez que éste presta un recurso propio para ser invertido en un servicio de difícil consecución por parte del operador, por lo que el valor de la inversión se debe reintegrar en su totalidad al beneficiario (deportista, entrenador, organismo deportivo, entre otros), mal haría el operador en realizar

algún tipo de descuento por un servicio que éste no presta.” (…) (negrilla fuera de texto).

(…) “De igual manera, no se considera detrimento la cifra mencionada en su escrito correspondiente a $30.918.447 por el pago de una comisión ajena al contrato, en razón a que éste responde a lo previsto en las cláusulas séptima, literal i y 12, las cuales también son consignadas en su informe preliminar (…)”

(…) “ El contrato 3784 de 2016 se circunscribe a la prestación de servicios y no adquisición de bienes, y en el caso de reembolso contemplado en las obligaciones específicas esta figura permite la compra de los mismos por un valor más favorable para la entidad, por lo cual se considera que no es acertada la apreciación, pues para ello basta con revisar los pagos por este concepto, los cuales fueron enseñados al equipo auditor en desarrollo de su

gestión.”(…) (negrilla fuera de texto).

Conforme la respuesta que sobre este particular da el IDRD, no se encuentra hecho nuevo tendiente a demostrar que efectivamente se pactó una remuneración por la gestión que adelanta la agencia de viajes por el pago de los reembolsos. Se destaca como argumentos que reafirman la observación formulada en el informe preliminar el aparte resaltado en negrilla en donde la misma administración reconoce que en el trámite de reembolso el contratista no presta un servicio, tendiente a la consecución de transporte, hospedaje y alimentación.


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También es necesario indicar que en el clausulado del contrato no está previsto el pago de dicho concepto catalogado como “costo administración agencia”, contrario lo indica el IDRD en su respuesta. Ahora, el hecho que sea el mismo deportista el que debe gestionar sus servicios de hospedaje, transporte y alimentación, ante la dificultad presentada por la agencia de viajes para realizar la provisión del servicio, genera serias dudas sobre la idoneidad del contratista, pues es contradictorio que una persona natural actuando en nombre propio tenga mayor capacidad de gestión y negociación que una agencia de viajes, la cual es una sociedad especializada en la consecución de servicios de transporte aéreo y terrestre, hospedaje, alimentación, para lo cual cuenta incluso con múltiples alianzas comerciales con los proveedores directos del servicio. Por lo anterior, es que se interpreta que los descuentos que se deben aplicar al valor del reembolso son los pactados en el marco del contrato, pues la falta de gestión de la agencia no puede implicar un sobre costo en la adquisición del servicio, así este descuento afecte excepcionalmente el patrimonio del beneficiario, pues en un trámite regular, el deportista debe acceder al apoyo que brinda el IDRD a través del contrato dispuesto para tal fin, pues someter al deportista a que gestione de forma directa sus pasajes, hospedaje, alimentación y en general lo que requiera en el marco de la competencia deportiva, en los términos expresados en su respuesta, es generarle “un

estrés adicional que en últimas afecte los resultados en la competición”. Otro aspecto a destacar de la respuesta extendida por el IDRD al cuestionamiento realizado en el informe preliminar sobre el concepto de reembolsos y el reconocimiento a favor del contratista denominado “costo operación agencia”, es que contradictoriamente el IDRD afirma que los servicios adquiridos a través de reembolsos son más económicos que los adquiridos por intermedio de la agencia de viajes, de ser así, se confirman tácitamente las observaciones formuladas por el equipo auditor al proceso de selección y a la ejecución del contrato suscrito con la agencia de viajes. Es preciso aclarar que en el informe preliminar se incluyen una serie de observaciones sobre hechos y conductas que se presume pueden tener incidencia disciplinaria y/o penal. No obstante lo anterior, la competencia para determinar la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad derivada de dichos hechos, compete a la personería y a la fiscalía respectivamente, entidades a las cuales se les da traslado para lo de su competencia. Para finalizar, se aclara que el equipo auditor en su observación nunca menciono que el IDRD realizara pagos anticipados de los reembolsos a los deportistas. Siempre que se mencionó el concepto de pago anticipado, se hacía referencia directa a los pagos desembolsados de esta forma a la agencia de viajes.


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Conforme lo expuesto, se configura una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía de $30.918.447 por el pago de una comisión ajena al contrato y la no verificación de la aplicación de los descuentos pactados respecto del concepto “reembolsos”, hechos que manan de la deficiente composición de los estudios y documentos previos del contrato en los cuales se omite el análisis de elementos propios del costo del servicio como es el monto de la remuneración de la agencia de viajes. La tercera observación formulada en el informe preliminar se consignó en los siguientes términos: “observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, penal

y fiscal en cuantía de trescientos treinta y dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil cuatrocientos cuatro pesos ($332.244.404) generada en la inocuidad del estudio de mercado realizado en la etapa previa con miras a realizar un control de precios durante la ejecución del contrato, la insuficiencia de los procedimientos pactados en el contrato tendientes a la verificación del valor de los servicios solicitados por el IDRD a la agencia de viajes y la efectividad de los descuentos ofertados y la ausencia de acuerdo respecto de la utilidad del contratista por sus servicios de intermediación en la consecución de servicios de transporte terrestre de carga y de pasajeros, alimentación y hospedaje, lo que presuntamente propició las condiciones para el aumento injustificado del costo de los servicios y la no aplicación de los descuentos ofertados por la agencia de viajes.”

En la respuesta extendida por el IDRD se destacan los siguientes razonamientos sobre este punto:

(…) “El informe preliminar indica un escenario hipotético, es decir que reconoce que la descripción fáctica no corresponde a nuestra realidad, y a partir de dicha conjetura termina por achacar una irregularidad donde se pretende afirmar la ausencia de determinación de costos, no obstante, debemos recordar que la adquisición de servicios de transporte aéreo, terrestre, así como hospedaje y alimentación, entre otros, responde a la fluctuación que presenta el mercado, en su dinámica de oferta y demanda, así que consideramos que el escenario planteado por el equipo auditor no puede ser admisible al momento de determina la incidencia de un presunto hallazgo y en ese orden de ideas debería ser retirado, pues una mayor o menor ganancia por parte del contratista (como presenta la hipótesis) no es del ámbito de nuestra competencia, para lo cual nos atenemos a la verificación de los precios del mercado al momento del servicio y al no encontrar un sobrecosto se procede a

verificar el pago de dicho servicio.” (…) (negrilla fuera de texto).

(…) “El estudio de mercado realizado por IDRD con valor estimado por $ 1.818.727.406, donde atiende a la delegación proyectada, no se tiene como criterio de evaluación en virtud de la fluctuación o variación en los precios ya que son modificados constantemente por la dinámica del mercado para este tipo de servicios, pues es de público conocimiento que en una misma hora los servicios de transporte y alojamiento varían considerablemente, lo que motivó a que se realizara un descuento porcentual en los ítems propuestos que será beneficio para la optimización del recurso de la entidad como se ha evidenciado.”(…)

(…) “Por otra parte, no queda claro el criterio por el cual se llegó a establecer un hallazgo con incidencia fiscal en la cuantía de $332.244.404, máxime cuando evidenciamos que en la


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página 24 del informe preliminar nuevamente se tiene como punto de evaluación las labores contractuales que desplegó una entidad pública diferente a la nuestra, (...) (…) “La naturaleza de este contrato es de prestación de servicios, lo cual se respalda en el estudio de mercado y en la correspondiente cotización que elabora el contratista. El valor final del servicio se reflejaba en la respectiva remisión, la presentación de las facturas de los prestadores de los servicios a la Agencia no está incluida en las obligaciones del contratista y corresponden a sus documentos privados, sin que sea facultad el IDRD en intervenir en la gestión privada de su negocio. El reporte de ejecución contractual por servicio ejecutado fue presentado en forma mensual por el contratista para el correspondiente seguimiento financiero del pago anticipado, informes que reposan en el expediente físico y virtual del contrato.”

(…) “Desde la supervisión que ejerce el IDRD en coherencia con la Ley 1474 de 2011, artículos 83 y s.s., debemos explicar que las remisiones corresponden a los valores cotizados por el contratista y autorizados por el IDRD, sin que la supervisión de dicho contrato pueda intervenir de manera alguna en los documentos privados de carácter contable que reposan en poder la Agencia.” (…)

(…) “Desconocemos el proceso mencionado por el equipo auditor (Min Interior) y no sería prudente entrar a ejercer nuestro derecho de defensa basados en lo que otra entidad estimó conveniente de acuerdo a su competencia y autonomía, por lo que en ejercicio del derecho de réplica o de defensa que hoy elevamos, como expresión del principio constitucional del debido proceso, consideramos que se dan los fundamentos legales y fácticos para proceder a levantar la observación y retirar el hallazgos con sus distintas incidencias, por cuanto las mismas no se tornan objetivas por el aspecto comparativo mencionado.” (…)

Como se puede observar, son varios los argumentos que expone el IDRD para desvirtuar esta última observación, que a todas luces es la de mayor relevancia desde el punto de vista económico. En primer lugar, la respuesta del IDRD es categórica al afirmar que no es su competencia el porcentaje de ganancia del contratista y que en el marco del contrato la supervisión se encarga de realizar una verificación de los precios del mercado determinando si existe o no sobre costo, sin embargo, no aporta prueba de los parámetros usados para determinar si existe o no sobrecosto o del procedimiento usado para contrastar la cotización del contratista con los precios del mercado, parece ser que los precios del mercado son los cotizados por el contratista y consecuentemente por ser los precios del contratista se presume que no existe sobre costo y no existe sobre costo por que el estudio de mercado ya lo realizo el contratista, entonces, ¿cuál es el seguimiento que realiza el IDRD?. Adicional a lo anterior, desconoce el IDRD en su respuesta, que dentro de las obligaciones del contrato el contratista debía “presentar la facturación detallada de los servicios”, presentar informes “con el valor pagado por la adquisición de los mismos” y en general gestionar las mejores condiciones tarifarias para el IDRD, hechos que, como se evidencio en el ejercicio realizado por el equipo auditor, no se materializaron, por limitaciones en el


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seguimiento a la ejecución de las obligaciones contractuales, como por la ausencia de acuerdo sobre los honorarios del contratista. Respecto de la inocuidad del estudio de mercado, se evidencia que el auditado le dio un alcance diferente al que se le dio por el equipo auditor. Se precisa que el cuestionamiento no se fundamenta en una comparación entre los precios del estudio de mercado y los valores pagados en ejecución del contrato; por el contrario, se cuestiona la falta de uso de los resultados del estudio de mercado para establecer valores o precios de referencia sobre los cuales se efectuara la evaluación económica de las ofertas. Respecto del monto del presunto detrimento patrimonial, es prudente precisar que el mismo no se determinó con fundamento en el proceso de selección adelantado por el Ministerio del Interior, como al parecer interpreta el IDRD. Todo lo contrario, en visita fiscal realizada a las instalaciones de la agencia de viajes Flamingo, el equipo auditor accedió a los soportes documentales que reflejaban el valor real pagado por los servicios de hospedaje, alimentación y transporte terrestre, evidenciando que las cotizaciones presentadas por la agencia de viajes al IDRD sobrepasaban en un 35% al 40% el valor real de los servicios; adicionalmente, no se encontró documento alguno que demuestre gestión del IDRD tendiente a verificar el cumplimiento de las obligaciones del contracto en relación con los valores ofertados por el contratista. Ahora, es prudente aclarar varios aspectos sobre el proceso adelantado por el Ministerio del Interior: en primer lugar, el IDRD no puede alegar que desconoce su contenido, pues el mismo fue objeto de estudio en el documento de análisis del sector elaborado por el área de costos del IDRD; en segundo lugar, se evidencia que los elementos usados en dicho proceso, para evaluar económicamente las ofertas, brindan mejores y mayores herramientas para controlar la ejecución del contrato, la veracidad del costo de los servicios y en consecuencia, para la materialización de los principios de la contratación estatal y de la gestión fiscal. Lo anterior no tiene nada que ver con la autonomía de cada entidad, pues en esencia se contrataba el mismo tipo de servicios, lo que varía es la estructura de costos, mientras el IDRD renuncia a determinar los honorarios del contratista, en el Ministerio del Interior si se estudia y determina este costo como parte integral del valor del contrato. Elaborar un estudio detallado y real de los costos del contrato, no debe afectar la misión que persigue el IDRD en su proyecto de rendimiento deportivo al 100 x 100, por el contrario, debe maximizar sus resultados a través del mejor aprovechamiento de los recursos económicos.

Sobre el particular, la respuesta se encuentra como no satisfactoria, pues no se aporta prueba en la cual se demuestre que se realizaba un cotejo de los precios ofertados por el contratista con los del mercado a la fecha del evento o con los estimados en el estudio de mercado realizado por el IDRD, tampoco se dan razones del estudio


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realizado para determinar el monto de la utilidad del contratista y los motivos por los que en el análisis del sector no se siguieron las directrices emanadas por Colombia Compra Eficiente en la guía para la elaboración de análisis del sector, en donde se estima claramente que el análisis de la demanda se encuentra orientado a extraer de los proceso adelantados por otras entidades, las mejores prácticas para la adquisición de bienes y servicios. Otro aspecto importante de la respuesta del IDRD es la naturaleza del contrato suscrito con la agencia de viajes, el cual es de prestación de servicios. Afirmación en la que se considera no existe diferencia alguna con lo expuesto en el informe preliminar; no obstante, no se debe desconocer que se trata de una prestación de servicios cuyo objeto principal es la ejecución de actividades propias de un mandato comercial sin representación; asumir como lo hace el IDRD, que por tratarse de un contrato de prestación de servicios, es la agencia de viajes la que provee directamente los servicios de transporte, alimentación y hospedaje, es un análisis desconectado del clausulado contractual y de la dinámica del sector económico del turismo, tal como se fundamentó en su oportunidad en el informe preliminar. Por lo expuesto, las observaciones realizadas en el informe preliminar, lejos de ser apreciaciones personales del equipo auditor, se han edificado en la ausencia de elementos estipulados en la guía para elaboración de análisis de sector de Colombia Compra Eficiente, en la falta de seguimiento de obligaciones expresamente pactadas en el contrato, en la autorización de pagos por concepto de gastos administrativos a favor del contratista que no tienen origen contractual ni legal, el limitado análisis e inaplicación de los costos reales del contrato conforme los elementos evidenciados en el análisis del sector; hechos que no fueron desvirtuados, ni someramente justificados en la respuesta del IDRD y que encuentran pleno soporte documental en las remisiones, facturas, estudios y documentos previos, el contrato, sus modificaciones y en el acta de liquidación.

Para finalizar y en concordancia con lo expuesto, se configura un hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, penal y fiscal en cuantía de $332.244.404 conforme los argumentos desarrollados en el informe de auditoría. 3.2 PROYECTO DE INVERSIÓN No. 1082 “Construcción y adecuación de parques y

equipamientos para todos” meta 2 “Construir y/o mejorar 16 parques metropolitanos, zonales

y/o equipamientos”

3.2.1 Contrato de obra No. 3903 de 2015 Contrato y Clase Contrato de Obra No. 3903 de 2015

Contratista CONSORCIO VERGARA CORZO 2015 (Carlos Arturo Vergara Negrete 70% - Gilberto Alexander Corzo Estrada 30%) NIT. 900921718-6


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Objeto Contratar por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de ajuste las obras de adecuación del parque Zonal Estadio Olaya Herrera (18-207)

Valor Inicial $2.178.002.097

Adiciones $1.019.848.259 (3 adiciones)

Valor Total $3.147.199.334

Plazo Inicial 6,5 meses

Prorrogas 4 meses y 8 días calendario (4 prórrogas)

Suspensiones 2 meses y 17 días calendario (2 suspensiones y dos ampliaciones de suspensión)

Plazo Total 10 meses y 23 días calendario

Fecha Suscripción 30/12/2015

Fecha Inicio 22/08/2016

Fecha Terminación 02/10/2017

Estado En ejecución

3.2.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por no indicar en el aviso de convocatoria del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, todos los requisitos exigidos en el numeral 10 del artículo 21 del Decreto 1510 de 2013 Dentro de los documentos que hacen parte del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014 que dio origen al contrato de obra 3903 de 2015, el IDRD elaboró el Aviso de convocatoria (folio 148 del expediente contractual) el cual fue publicado en el portal SECOP el día 14 de octubre de 2014, indicando en el documento en comento lo siguiente referente a las condiciones para participar en el proceso de contratación: “CRITERIOS HABILITANTES: Capacidad Jurídica, Capacidad Financiera, Capacidad Residual, Experiencia del Proponente, Capacidad Organizacional.

CRITERIOS DE SELECCIÓN: PONDERACIÓN FACTOR DE CALIDAD, PROPUESTA ECONÓMICA, INCENTIVO A LA INDUSTRIA NACIONAL.” De acuerdo con lo anterior, en el aviso de convocatoria solo se listaron los requisitos habilitantes y los criterios de ponderación que el IDRD tendría en cuenta para la selección de la oferta más favorable para la Entidad, sin realizar ninguna descripción al respecto, contraviniendo lo preceptuado en el numeral 10 del artículo 21 del Decreto 1510 de 201322.

Valoración de respuesta de la Entidad: Revisados los argumentos expuestos por el sujeto de control, encuentra esta Contraloría que los mismos versan sobre una interpretación del numeral 10. del

22 “Artículo 21. Aviso de convocatoria. El aviso de convocatoria para participar en un Proceso de Contratación debe contener la siguiente información, además de lo establecido para cada modalidad de selección:

(…)

10. Enumeración y breve descripción de las condiciones para participar en el Proceso de Contratación.” Subrayado fuera de texto.


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artículo 21 del Decreto 1510 de 2013, cuando lo establecido en este aparte de la normatividad es completamente claro y de estricto cumplimiento, dado que el Decreto en comento estableció en su artículo 3° que los términos no relacionados en las definiciones que desarrolló la norma deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio, es decir, que si la norma solicita que en el Aviso de la Convocatoria se enumere y se describa brevemente las condiciones para participar en el proceso, se requiere llevar a cabo dos acciones obvias: enumerar y describir, que de acuerdo con la definición de la Real Academia de la Lengua Española estos verbos definen lo siguiente: “Enumerar: Enunciar sucesiva y ordenadamente las partes de un conjunto.”

“Describir: Representar o detallar el aspecto de alguien o algo por medio del lenguaje.”

Al observar el significado natural de estas acciones el IDRD dentro del aviso enumeró o enunció las condiciones de participación, pero no las describió o detalló, como en estricto sentido solicita el Decreto 1510 de 2013. Al no desvirtuar la observación endilgada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.2.1.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la falta de publicación de los documentos del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, la falta de argumentación en la revocatoria del acto de apertura en conexidad con la Ley 1437 de 2011 y retrotraer el proceso de contratación al acto de apertura cuando este ya había concluido con la revocatoria directa.

El IDRD publicó el día 14 de octubre de 2014 en el portal SECOP el proyecto de pliego de condiciones con sus anexos, el aviso de la convocatoria, los estudios previos y el anexo técnico del proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014. Posteriormente mediante la Resolución 635 del día 7 de noviembre de 2014 la Entidad profirió la apertura del proceso de selección en comento, la cual fue publicada en el portal SECOP junto con el pliego de condiciones definitivo, sus anexos y un nuevo documento de estudios previos.

Pese a las publicaciones relacionadas en las etapas de proyecto de pliegos y pliego de condiciones definitivo, el sujeto de control no tuvo en cuenta la publicación de los siguientes documentos que obran en el expediente contractual: Estudio del sector (folios 36-70, carpeta 1), Matriz de riesgos (folios 71-74, carpeta 1), cronograma


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general y porcentaje de avance de ejecución requerido por el IDRD (folio 75, carpeta 1), Desglose del AIU y presupuesto oficial (folios 76-85, carpeta 1), lo que claramente vulnera lo reglado en el artículo 19 del Decreto 1510 de 201323 y por ende que los interesados tuvieran la oportunidad de analizar, controvertir y presentar las observaciones que estimaran pertinentes de manera oportuna sobre esta información, conforme se encuentra establecido en el artículo 23 ibídem24. Por otro lado, hasta este punto del proceso precontractual no se encontró evidencia dentro del expediente de la elaboración de los Análisis de Precios Unitarios (APUS) como soporte del valor unitario definido para cada una de las actividades de obra y por ende de los materiales, equipos, transporte y mano de obra requeridos para llevar a cabo cada una de las intervenciones dentro del parque, en armonía como lo regulado en el numeral 4. del artículo 20 del Decreto 1510 de 201325. Es por ello, que sobre este aspecto los interesados tampoco contaron con los términos definidos en la normatividad vigente al momento de la estructuración del proceso de selección, para controvertir y presentar las observaciones del caso.

Todas las deficiencias ya descritas durante la planeación, estructuración y publicación del proceso IDRD-STC-LP-022-2014 generaron que después del acto del apertura, se presentaran múltiples observaciones (folios 200-205, carpeta 1 y folios 206-203, carpeta 2) que reiteraban la publicación de los documentos que no fueron considerados por la Entidad, el aplazamiento del cierre del proceso de selección y el ajuste o aclaración de algunos de los requisitos habilitantes definidos en el pliego de condiciones definitivo, así como el ajuste del cronograma que presentaba varias inconsistencias, entre las que se destaca: Límite de expedición de adendas (10 de noviembre de 2014), anterior a la Audiencia de aclaración de pliego, revisión, asignación distribución de riesgos previsibles (11 de noviembre de 2014) y el plazo para la presentación de observaciones al pliego de condiciones definitivo (12 de noviembre de 214), lo que claramente genera que la Entidad no pueda realizar los ajustes requeridos al pliego de condiciones definitivo por adenda y en ese sentido opta por revocar de oficio el acto de apertura a través de la Resolución No. 649 del 13 de noviembre de 2014, un día antes del cierre del proceso de selección.

23 “Artículo 19. Publicidad en el Secop. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el Secop los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición.” 24 “Artículo 23. Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones. Los interesados pueden hacer comentarios al proyecto de pliegos de condiciones a partir de la fecha de publicación de los mismos: (a) durante un término de diez (10) días hábiles en la licitación pública; y (b) durante un término de cinco (5) días hábiles en la selección abreviada y el concurso de méritos.” 25 “Artículo 20. Estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección: (…) 4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos.”


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Dentro de los considerandos de la Resolución de revocatoria del acto de apertura, se indica que la Entidad requiere atender las observaciones presentadas por los interesados con la consecuente modificación de los pliegos de condiciones a través de adenda, pero dadas las ambigüedades en las fechas de cada una de las actividades definidas dentro del cronograma del proceso de contratación, la Entidad consideró que se materializó una de las causales de revocatoria establecidas en el artículo 93 del Código Contencioso administrativo y por ende revocó la Resolución de apertura del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, para luego volverlo a aperturar a través de la Resolución 667 del 24 de noviembre de 2014 y con éste nuevamente se publicó el pliego de condiciones definitivo ajustado con sus respectivos anexos, incluyendo los que se habían omitido en las fases precedentes. Sobre las actuaciones descritas este organismo de control detectó las siguientes presuntas irregularidades:

Se encuentran serias deficiencias y omisiones en la estructuración y publicación del proceso de contratación, que generó que los interesados y posibles proponentes no tuvieran la oportunidad de pronunciarse dentro de los diez días hábiles que reglamentó el artículo 23 del Decreto 1510 de 2013 y que una vez surtida la apertura del proceso de selección se formularan múltiples observaciones indicando los yerros en que incurrió el IDRD y que por ende no permitían la confección de ofrecimientos claros, objetivos y ajustados a los requerimientos de la Entidad.

Atendiendo a las imprecisiones detectadas por los oferentes y que fueron puestas en conocimiento al IDRD a través de las observaciones formuladas, la Entidad requería ajustar por adenda el pliego de condiciones definitivo, pero debido a la falta de control en la formulación del cronograma del proceso precontractual que quedó consignado en la resolución de apertura y en el pliego de condiciones definitivo, no era posible expedir adendas, en armonía con lo reglado en el artículo 89 de la Ley 1474 de 201126 y por ello el IDRD optó por revocar la Resolución 635 del 7 de noviembre de 2014, que si bien la Entidad tiene la facultad de tomar esta clase de decisiones antes del cierre del proceso por tratarse de un acto administrativo de carácter general, la misma debe estar claramente argumentada en correspondencia con alguna de las causales que se señalan en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, es decir: “(…) 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

26 “Artículo 89. Expedición de adendas. El inciso 2° del numeral 5 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 quedará así: "Cuando lo estime conveniente la entidad interesada, de oficio o a solicitud de un número plural de posibles oferentes, dicho plazo se podrá prorrogar antes de su vencimiento, por un término no superior a la mitad del inicialmente fijado. En todo caso no podrán expedirse adendas dentro de los tres (3) días anteriores en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, ni siquiera para extender el término del mismo. La publicación de estas adendas sólo se podrá realizar en días hábiles y horarios laborales" Subrayado y estilo fuera de texto.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=304#30.5.2


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2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”

Dentro de los considerandos de la resolución de revocatoria solo se indicó que el cronograma estipulado no permitía la expedición de adendas y que cuando se presente alguna de las circunstancias señaladas en el artículo en cita procede la revocatoria del acto administrativo, sin describir en forma detallada las circunstancias que motivan la revocatoria y mucho menos el nexo causal con alguna de las tres circunstancias que taxativamente se señalan en la Ley 1437 de 2011, vulnerando lo establecido en el numeral 7° del artículo 24° de la Ley 80 de 193327.

Con la revocatoria del acto de apertura 635 del 7 de noviembre de 2014, éste se elimina del universo jurídico y por ende el proceso de contratación fenece en su totalidad y en este sentido correspondía a la entidad iniciar un nuevo proceso de contratación desde la fase del proyecto de pliego de condiciones y no rehacerlo o retrotraerlo hacia el acto de apertura, máxime cuando esta situación solo está permitida en la contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto, de acuerdo con lo reglado en el artículo 61 del Decreto 1510 de 201328.

Valoración de respuesta de la Entidad: Con la respuesta emitida por el IDRD, no se logra desvirtuar los argumentos expuestos en la respectiva observación, dado que en la resolución de revocatoria, solo se describieron las situaciones que acontecieron, pero no se estableció el análisis que permita determinar cómo estos acontecimientos se enmarcan dentro de las causales de revocatoria establecidas en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, en especial, la señalada en el numeral 1° de la norma en cita, máxime cuando el numeral 7° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, establece que los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual se deben motivar en forma detallada y precisa. Al respecto de retrotraer el proceso contractual nuevamente al acto de apertura, es claro que los procesos de contratación solo nacen a la vida jurídica cuando se expide el correspondiente acto de apertura, dado que antes de este punto del proceso precontractual no se genera ningún tipo de obligación o expectativa, tanto para los interesados como para la Entidad contratante que los expide y esto se colige del

27 Artículo 24º.-. Del principio de Transparencia. En virtud de este principio: (…) 7o. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia.”

28 “Artículo 61. Contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto. La entidad estatal que haya declarado desierta una licitación puede adelantar el Proceso de Contratación correspondiente aplicando las normas del proceso de selección abreviada de menor cuantía, para lo cual debe prescindir de: a) recibir manifestaciones de interés, y b) realizar el sorteo de oferentes. En este caso, la entidad estatal debe expedir el acto de apertura del proceso de contratación dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la declaratoria de desierta.” Subrayado fuera de texto.


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contenido del artículo 8° de la Ley 1150 de 2007, donde se establece que los proyectos de pliegos de condiciones o sus equivalentes no generan obligación para la Entidad de dar apertura al proceso de selección, por cuanto si el mismo llega a ser revocado se entiende que se está dando por terminado el proceso de contratación y la Entidad debe iniciar un nuevo proceso desde el proyecto de pliego de condiciones y no devolverlo a la Resolución de apertura, que fue lo que esta Contraloría reprochó en la observación formulada, máxime cuando los interesados no tuvieron la oportunidad de controvertir los respectivos documentos que el IDRD omitió publicar dentro de los diez días hábiles que estuvo publicado el proyecto de pliego de condiciones y que resultaban de vital importancia para que los interesados formularan una oferta ajustada a los requerimientos del IDRD. Al no desvirtuar la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.2.1.3 Hallazgo administrativo por la falta de claridad en la definición de las actividades de consultoría, la forma de pago y su plazo de ejecución dentro de la estructuración del proceso IDRD-STC-LP-022-2014. Dentro del numeral 1.2 del pliego de condiciones definitivo, el IDRD definió el objeto de la contratación del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, de la siguiente manera:

“Contratar por el sistema de precios unitarios fijos sin fórmula de ajuste las obras de adecuación del parque Zonal Estadio Olaya Herrera (18-207)”.

Por otro lado, en el numeral 1.7 del documento en comento se estableció el plazo de la contratación en 6.5 meses, dividido en dos periodos: 15 días para la Coordinación y 6 meses para la Construcción.

Así mismo en el numeral 7.6 del pliego de condiciones definitivo se estableció la forma de pago del contrato, el cual guarda armonía con la ejecución de las actividades constructivas, dado que se estableció que el 90% del valor de contrato se paga en actas parciales mensuales, mientras que el 10% se realiza previa la liquidación y recibo a satisfacción de las obras contratadas.

Hasta este punto se colige que el proceso de contratación solo contempla la ejecución de las actividades de obra para la adecuación del parque zonal Estadio Olaya Herrera. Sin embargo, se encuentra en el numeral 6. del documento “obligaciones del contratista” una etapa adicional que debe llevar a cabo el contratista dentro del plazo


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de ejecución, es decir, los estudios y diseños para materializar algunas de las actividades constructivas que son necesarias para el cumplimiento del alcance del proyecto a contratar, sin especificar la consultoría que se debe llevar a cabo o el plazo para desarrollar la misma.

La información referente a las actividades que se requieren en el marco de la consultoría solamente se encuentra en el Anexo 11, el cual hace referencia a la propuesta económica, específicamente en el ítem de estudios y diseños: “Estudio y

diseño de geotecnia, ensayos de laboratorio, diseños hidráulicos, diseño suds y conducción de aguas, Diseño eléctrico, Diseño de iluminación, incluye costo trámites y aprobación ante Codensa, levantamiento topográfico y diseño estructural.”

De acuerdo con el documento “Cronograma General”, se presume que el plazo establecido por el IDRD para llevar a cabo los estudios y diseños proyectados es de dos meses y el de trámites también abarca un periodo igual de tiempo para un total de 4 meses, los cuales se deben desarrollar paralelamente al inicio de las obras, según se desprende de la información consignada en este documento. Corolario de lo expuesto, encuentra este organismo de control que dentro de la estructuración del proceso contractual, no es clara la información relativa al desarrollo de los estudios y diseños requeridos para el proyecto, la forma de pago asociada a esta actividad, así como el plazo definido para ésta que resulta de vital importancia para llevar a cabo las obras proyectadas y por ende el cumplimiento del objeto contractual, dado que la misma se encuentra dispersa dentro de los documentos contractuales, lo que incide en la claridad de las condiciones definidas por la Entidad para que los proponentes formularan una oferta ajustada a estos requerimientos, así como el adecuado control de ésta durante la fase de ejecución del contrato.

Valoración de respuesta de la Entidad:

Revisados los argumentos expuestos por el IDRD, se encuentran una serie de justificaciones sobre haber contratado la consultoría y la obra dentro del mismo proceso de contratación, cuando el cuestionamiento de carácter administrativo que se señaló en la observación va ligado al no haber relacionado en forma clara la actividad de consultoría, dentro del objeto contractual, el plazo de ejecución y la forma de pago del contrato a diferencia de los otros contratos que hicieron parte de la muestra de auditoría. Es por ello que este organismo de control considera necesario mantener la observación a fin que el IDRD formule acciones de mejora sobre este aspecto, configurándose un Hallazgo Administrativo.

3.2.1.4 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria al establecer dentro del pliego de condiciones del proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014 la clasificación UNSPSC del proponente como requisito habilitante para formular propuesta dentro del proceso de contratación y omitir este requerimiento dentro del objeto contractual y en el requisito habilitante de experiencia.


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Dentro de los requisitos jurídicos de carácter habilitante definidos en el pliego de condiciones del proceso IDRD-STC-LP-022-2014, la Entidad estableció que los proponentes debían aportar el Registro Único de Proponentes y estar clasificados en al menos uno de los siguientes códigos:

Cuadro 12

Clasificación UNSPSC exigida en el proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014

Fuente: Pliego de condiciones definitivo proceso IDRD-STC-LP-022-2014

También establecía que en caso de consorcios o uniones temporales cada uno de sus integrantes debía aportar el certificado del RUP y acreditar su clasificación en al menos uno de los códigos citados. El incumplimiento de este requisito jurídico va ligado a la causal de rechazo No. 8 del numeral 4.6 del pliego de condiciones definitivo:

“8. Cuando el proponente no cumpla con los requisitos habilitantes exigidos, de capacidad jurídica, o condiciones de experiencia o capacidad financiera, o de organización o acreditación de profesionales.”

Si bien el artículo 8 del Decreto 1510 de 201329 establece que para participar en los procesos convocados por las Entidades estatales los interesados deben estar inscritos en el Registro Único del Proponentes, no se establece que la participación esté condicionada a que como proponente se esté clasificado en un código determinado, contrario a lo que sucede con la experiencia, en la cual los contratos deben estar

29 “Artículo 8°. Inscripción, renovación, actualización y cancelación del RUP. Las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con domicilio en Colombia, interesadas en participar en Procesos de Contratación convocados por las Entidades Estatales, deben estar inscritas en el RUP, salvo las excepciones previstas de forma taxativa en la ley. La persona inscrita en el RUP debe presentar la información para renovar su registro a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año. De lo contrario cesan los efectos del RUP. La persona inscrita en el RUP puede actualizar la información registrada relativa a su experiencia y capacidad jurídica en cualquier momento. Los inscritos en el RUP pueden en cualquier momento solicitar a la Cámara de Comercio cancelar su inscripción.


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identificados con el clasificador de bienes y servicios en el tercer nivel, de acuerdo con lo preceptuado en el literal b) del artículo 9º del Decreto 1510 de 201330. En este sentido la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el marco de las funciones establecidas en el Decreto 4170 de 2011, estableció los lineamientos correspondientes en la Circular Externa No. 12 del 5 de mayo de 2014: “(…)

La clasificación del proponente no es un requisito habilitante sino un mecanismo para establecer un lenguaje común entre los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública. En consecuencia, las Entidades Estatales no pueden excluir a un proponente que ha acreditado los requisitos habilitantes exigidos en un Proceso de Contratación por no estar inscrito en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios del objeto de tal Proceso de Contratación.

La experiencia es un requisito habilitante. Los proponentes deben inscribir en el RUP

su experiencia usando los códigos del Clasificador de Bienes y Servicios. Por su parte, las Entidades Estatales al establecer el requisito habilitante de experiencia deben incluir los códigos específicos del objeto a contratar o el de bienes, obras o servicios afines al Proceso de Contratación respecto de los cuales los proponentes deben acreditar su experiencia.”

Contrario sensu a los lineamientos definidos por la Agencia Nacional de Contratación, la Entidad estableció como requisito habilitante de carácter jurídico la clasificación como proponente en al menos uno de los códigos UNSPSC definidos para el proceso de selección, vinculando el incumplimiento de este requisito a la causal de rechazo definida en el literal 8. del numeral 4.6 del pliego de condiciones, posiblemente generando falta pluralidad de oferentes en el proceso contractual, ya que de acuerdo con el acta de cierre solo tres proponentes formularon oferta, así como un incumplimiento a los preceptos normativos vigentes al momento de estructurar el proceso precontractual. De acuerdo con lo anterior, el IDRD se extralimitó en el pliego de condiciones al definir la clasificación del proponente como un requisito jurídico habilitante y por otro lado omitió indicar para el objeto del contrato (numeral 1.2 del pliego de condiciones) la clasificación de bienes y servicios hasta el cuarto nivel de ser posible o de lo contrario hasta el tercer nivel del mismo, conforme se encuentra reglado en el numeral 1, del artículo 22 del Decreto 1510 de 201331, así como, los códigos que se debían acreditar con cada uno de los contratos que los proponentes presentaran para el cumplimiento del requisito de experiencia (numeral 2.11 del pliego de condiciones), de acuerdo con

30 “b) Certificados de la experiencia en la provisión de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, los cuales deben ser expedidos por terceros que hayan recibido tales bienes, obras o servicios y deben corresponder a contratos ejecutados o copias de los contratos cuando el interesado no puede obtener tal certificado. El interesado debe indicar en cada certificado o en cada copia de los contratos, los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel;”

31 “1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo.”


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lo establecido por Colombia Compra Eficiente en la Circular Externa No. 12 del 5 de mayo de 2014. Valoración de respuesta de la Entidad: Con los argumentos expuestos el IDRD no logra desvirtuar la observación formulada, en tanto que es claro que el requisito habilitante de exigir la clasificación UNSPSC para los proponentes no genera la descalificación de la propuesta, ni antes o después de subsanar el requisito, dado que este aspecto fue claramente esbozado por la Agencia Nacional de Contratación en la Circular No. 12 del 5 de mayo de 2014, lo que resulta un requisito habilitante inocuo dentro del proceso de contratación, que fue lo que precisamente se cuestionó dentro los argumentos de la observación, así como también el haber omitido la definición de las reglas para la verificación de este requisito dentro de la experiencia aportada por los proponentes y sobre el cual el IDRD no realizó pronunciamiento alguno. Teniendo en cuenta que no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

3.2.1.5 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por establecer dentro del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014 requisitos que no son proporcionales a la naturaleza de las obras a contratar y límite temporal para la acreditación de la experiencia sin ninguna justificación técnica.

En el literal 1. del numeral 2.11.1 del pliego de condiciones de proceso IDRD-STC-LP-022-2014, el IDRD solicitó, entre otros, el siguiente requerimiento de experiencia que los proponentes debían acreditar para participar en el proceso de selección:

“1. Acreditar experiencia en construcción de parques o campos deportivos o senderos peatonales o plazas o plazoletas o andenes o alamedas o ciclo-rutas ó separadores o zonas de control ambiental, cuya sumatoria de áreas construidas sea igual o mayores a 9.000 M2.”

Revisado el alcance de las actividades constructivas que se requerían contratar en el Anexo económico y el presupuesto, encuentra este ente de control que la misma no es proporcional al alcance de los trabajos, por cuanto la única actividad que se relaciona con esta condición de experiencia es “Adoquínarcill e=0.06 p<5% 5.1-1 blando

geoPAVCO” el cual se proyectó en un área de intervención de 2.535 m2, muy por


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debajo de los 9.000 m2 solicitados, lo que claramente contraviene lo preceptuado en el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 1150 de 200732 y lo establecido en el título II del Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación de Colombia Compra Eficiente33.

Por otro lado, en la Nota 1 del numeral en cita del pliego de condiciones, el IDRD limitó la experiencia a contratos iniciados, ejecutados y terminados en los últimos diez (10) años:

“NOTA 1: La experiencia podrá ser cumplida con máximo DIEZ (10) CONTRATOS, iniciados, ejecutados y terminados en los últimos DIEZ (10) AÑOS contados retroactivamente a partir de la fecha del Acto Administrativo de apertura del presente proceso.”

Este límite temporal definido para que los proponentes acreditaran experiencia dentro del proceso precontractual no tiene ningún tipo de soporte o justificación técnica dentro del pliego de condiciones y mucho menos en los estudios previos, lo que vulnera lo establecido por Colombia Compra Eficiente en el literal D. del documento Apéndice de requisitos habilitantes – documentos tipo de obra pública contratos plan34

Todo lo anterior pudo haber generado falta de pluralidad de oferentes y por ende una clara vulneración al principio de transparencia que debía haber salvaguardado el IDRD durante la estructuración del proceso de contratación Sub examine, en especial los literales a) y b) del numeral 5° del artículo 24 de la Ley 80 de 199335.

32 “1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6° de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.” Subrayado fuera de texto. 33 “La experiencia es el conocimiento del proponente derivado de su participación previa en actividades iguales o similares a las previstas en el objeto del contrato. (…) La experiencia requerida en un Proceso de Contratación debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato y su valor. La experiencia es adecuada cuando es afín al tipo de actividades previstas en el objeto del contrato a celebrar. Por ejemplo, si el Proceso de Contratación es para un servicio de aseo general, el proponente debe tener experiencia en el servicio de aseo, sin que sea relevante el lugar en el cual ha prestado el servicio o quién ha sido el contratante. La experiencia es proporcional cuando tiene relación con el alcance, la cuantía y complejidad del contrato a celebrar. Por ejemplo, en un Proceso de Contratación de obra pública con un presupuesto oficial de 100 SMMLV, la experiencia exigida es proporcional si la Entidad Estatal exige que los proponentes hayan participado en Procesos de Contratación de 50 SMMLV del mismo tipo de obra”. Subrayado fuera de texto.

34 “Por otra parte, la experiencia no se agota con el paso del tiempo y por el contrario los proponentes adquieren mayor experiencia con el paso del tiempo en la medida en que continúen con sus actividades. Las Entidades Estatales solo pueden exigir la experiencia acreditada en un rango de años determinado cuando esto se justifica por cambios o innovaciones técnicas que se hayan producido en el mismo lapso y que sean justificadas de acuerdo con los Riesgos, la complejidad y la naturaleza del Proceso de Contratación” 35“ a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección. b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación.”


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Valoración de respuesta de la Entidad:

Revisada la información allegada, encuentra esta Contraloría que no se desvirtúa la observación endilgada, teniendo en cuenta que se considera que la exigencia realizada por el IDRD en el requisito que fue objeto de cuestionamiento no se corresponde con ninguna de las actividades objeto de intervención. Por otro lado, si bien las áreas de obra estimadas suman 12.836 m2, con los otros requerimientos de experiencia se suple esta condición, como es el caso de la experiencia solicitada en suministro e instalación de canchas sintéticas, la cual resulta ser la actividad representativa para el correcto cumplimiento del objeto contractual, por cuanto no resulta procedente la justificación desde este punto de vista. Con respecto al límite temporal definido en las condiciones de experiencia, en la observación se aclaró que dentro de los documentos precontractuales no se encontró ninguna justificación al respecto, por cuanto no es de recibo para este organismo de control que se alleguen explicaciones o justificaciones con posterioridad a la estructuración de los procesos de contratación, máxime cuando éstas deben hacer parte de la información que da origen al proceso de selección. Sin embargo y en gracia de discusión, en los argumentos allegados no se justifica claramente el límite temporal de la experiencia en tanto que se dice que por la expedición del Decreto 190 de 2004 fue adoptado los últimos 10 años, mientras que se precisa, que la normatividad urbanística y los instrumentos de planeación urbana de la ciudad POT, así como la NSR-10, han sido adoptados en los últimos 15 años, lo que denota falta de claridad y certeza en la definición de este límite temporal por parte del IDRD. Dado que no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.2.1.6 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria al establecer reglas en los procesos IDRD-STC-LP-022-2014 que van en contravía de lo establecido en el artículo 28º del Decreto 1510 de 2013. El IDRD estableció en el numeral 3.1.3.1 del pliego de condiciones definitivo del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014, los siguientes requisitos para la presentación de la oferta económica de los proponentes:

“La propuesta económica, debe presentarse en medio escrito y digital con los valores expresados en Moneda Legal Colombiana sin centavos. El oferente deberá ajustar al peso los precios ofertados, en caso contrario, el IDRD aproximará los precios, así:


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cuando la fracción decimal del peso sea igual o superior a cinco lo aproximará por exceso al peso y cuando la fracción decimal del peso sea inferior a cinco lo aproximará por defecto al peso. En todo caso los valores de los precios propuestos y corregidos no podrán exceder el valor de los respectivos precios oficiales ni ser inferiores al 90% de los mismos. De igual manera, el valor total de la oferta, deberá ser menor o igual al 100% del presupuesto oficial o la sumatoria de precios unitarios oficiales, según sea el caso, y mayor o igual al 90% del mismo.”

En concordancia con la disposición en cita, en el literal 19 y 20 del numeral 4.6 del pliego de condiciones se indica que las ofertas que indiquen valores unitarios o el valor total de la oferta económica por debajo del 90% de los respectivos valores oficiales, la oferta será rechazada:

“18. Cuando el valor de uno o más de los precios ofertados en los ítems de la propuesta

examinada excedan el valor de los respectivos precios del presupuesto oficial del IDRD o cuando sean inferiores al 90% de los mismos. 19. Cuando el valor total de la oferta económica supere el 100% del presupuesto oficial. O cuando sea inferior al 90% del mismo.”

Al establecer en el pliego de condiciones que una oferta podrá ser rechazada si ofrece uno o alguno de los precios unitarios o el valor total por debajo 90% del valor oficial establecido, la Entidad está partiendo de la premisa que cualquier ofrecimiento por debajo de este piso se constituye en un precio artificialmente bajo, operando de plano el rechazo del ofrecimiento realizado, sin tener en cuenta que en el artículo 28º del Decreto 1510 de 201336 se establece claramente el procedimiento que debe realizar el comité evaluador cuando a juicio de éste el valor de una oferta parece artificialmente bajo. Así mismo, al establecer esta regla, se está limitando la libre competencia entre los proponentes (artículo 333 de la CPN) y que la Entidad pueda contratar la obra al menor costo posible, en armonía con el principio de economía establecido en la Ley 80 de 1993 y que hace parte de la función administrativa (artículo 209 de la CPN) de las Entidades estatales. Valoración de respuesta de la Entidad: Después de revisados los elementos expuestos para refutar lo consignado en la observación, no es de recibo para este organismo de control la teoría de la

36 “Artículo 28. Oferta con valor artificialmente bajo. Si de acuerdo con la información obtenida por la Entidad Estatal en su deber de análisis de que trata el artículo 15 del presente decreto, el valor de una oferta parece artificialmente bajo, la Entidad Estatal debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Analizadas las explicaciones, el comité evaluador de que trata el artículo anterior, o quien haga la evaluación de las ofertas, debe recomendar rechazar la oferta o continuar con el análisis de la misma en la evaluación de las ofertas.

Cuando el valor de la oferta sobre la cual la Entidad Estatal tuvo dudas sobre su valor, responde a circunstancias objetivas del oferente y de su oferta que no ponen en riesgo el cumplimiento del contrato si este es adjudicado a tal oferta, la Entidad Estatal debe continuar con su análisis en el proceso de evaluación de ofertas.

En la subasta inversa esta disposición es aplicable sobre el precio obtenido al final de la misma.”


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interpretación sistemática con lo definido en el Decreto 1510 de 2013, dado que es claro que las condiciones definidas por el IDRD en el pliego de condiciones objeto de estudio, limitó los ofrecimientos económicos al 90% del valor oficial de los precios unitarios y del valor total del presupuesto oficial, lo que permite colegir que se está partiendo desde la estructuración del proceso contractual con la premisa que cualquier ofrecimiento que esté por debajo de este límite comporta un ofrecimiento artificialmente bajo, cuando esta labor está en cabeza del comité evaluador de acuerdo con el análisis que se realice durante la fase de evaluación de las ofertas y no antes. Tampoco es de recibo lo expuesto sobre la causal de rechazo dado que la misma es clara y taxativa, cuya aplicación viola el debido proceso dentro de la fase de selección de la oferta más favorable para la Entidad. Teniendo en cuenta que no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.2.1.7 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal por adjudicar el proceso IDRD-STC-LP-022-2014 a un Consorcio que no cumplía con uno de los requisitos jurídicos establecidos en el pliego de condiciones, revivir con la revocatoria de la Resolución 730 de 2014 etapas procesales precluidas, falta de oportunidad y diligencia en la verificación de la experiencia aportada por los proponentes, dilaciones que generaron que la adjudicación del contrato se realizara fuera del término establecido en la normatividad vigente, establecer condiciones para la suscripción del contrato no regladas en los pliegos de condiciones y no solicitar ampliación de la vigencia en la póliza de seriedad de las ofertas. Al cierre del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014, es decir, el día 3 de diciembre de 2014 a las 4:30 p.m., según obra en el acta de audiencia de cierre y apertura de propuestas (folios 253-255, carpeta 2), presentaron oferta los siguientes proponentes:

1. Consorcio Vergara Corzo 2015: Carlos Arturo Vergara Negrete 70% - Gilberto Alexander Corzo Estrada 30%.

2. Craing Ltda. 3. Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera

Como resultado del proceso de evaluación de las ofertas, la Entidad Inhabilitó jurídicamente al Consorcio Vergara Corzo 2015, por cuanto quedaron habilitados los


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dos proponentes restantes para la aplicación de la evaluación económica y asignación de puntaje por este concepto, obteniendo el siguiente orden de elegibilidad:

Cuadro 13 Calificación de las ofertas y orden de elegibilidad

Proponente Valor de la

oferta

Calificación propuesta económica

Calificación Técnica

Calificación Total

Orden de Elegibilidad

Craing Ltda. $2.178.005.500 500 400 900 1

Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya

Herrera $2.178.593.838 499.86 100 599.86 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la información extraía de la resolución No. 730 del 30 de diciembre de 2014.

De acuerdo con la aplicación de los criterios de ponderación definidos en el pliego de condiciones y teniendo en cuenta que la firma Craing Ltda. obtuvo el mayor puntaje entre los proponentes habilitados, el IDRD decidió adjudicar hasta ese momento el contrato a la sociedad en comento, a través de la Resolución No. 730 del 19 de diciembre de 2014 (Folio 357-360, carpeta 2). Es de anotar que el Consorcio Vergara Corzo 2015 fue inhabilitado jurídicamente, en atención a que la figura asociativa estaba conformada por dos personas naturales y que de acuerdo con la disposición del numeral 2.8.4 del pliego de condiciones, para esta calidad de proponente se exigía demostrar la existencia y representación legal a través del registro mercantil:

“2.8.4 Certificados de Existencia y Representación Legal o Inscripción en el Registro Mercantil De conformidad con lo estipulado en el artículo 28 del Código de Comercio, los proponentes, personas jurídicas o naturales nacionales, deberán acreditar su existencia y representación legal o matricula en el registro mercantil respectivamente, mediante la presentación del certificado otorgado por la Cámara de Comercio o por la entidad competente, con fecha de expedición no superior a treinta (30) días, contados retroactivamente a partir de la fecha de cierre del presente proceso, cuya matrícula debe estar renovada y vigente a la fecha de presentación de la oferta. (…) El proponente o los miembros del consorcio o unión temporal, deberán anexar los certificados de Existencia y Representación Legal de persona jurídica o el certificado de matrícula en el registro mercantil de persona natural, respectivamente, en los términos consignados en los presentes pliegos de condiciones.”

Dentro del término de traslado al informe de evaluación el proponente presentó las observaciones pertinentes indicando que no se aplicara la disposición del pliego de condiciones en atención a que la Ingeniería se encuentra dentro de las profesiones de ejercicio liberal y que las personas que la ejercen no requieren de inscripción en el registro mercantil (oficio radicado IDRD No. 2014-210-032318-2 del 15 de diciembre


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de 2014, folio 330-333, carpeta 2), aspecto que no fue puesto en consideración por el oferente en el proyecto de pliego de condiciones y mucho menos en el pliego de condiciones definitivo, a fin que la Entidad revisara este requerimiento y el proponente tuviera esta regla de participación clara al momento de estructurar y presentar la respectiva oferta, máxime cuando el pliego de condiciones es ley para las partes. Sobre la observación formulada el IDRD, en el documento de respuesta a las observaciones presentadas al informe de evaluación (folio 336-340, carpeta 2), no aceptó los argumentos expuestos por el proponente manteniendo la oferta como no habilitada jurídicamente hasta la adjudicación del día 19 de diciembre de 2014, en tanto que la Entidad requería contratar una obra y que esta actividad se encuentra contemplada dentro del artículo 20 del Código de Comercio como acto mercantil, exceptuando solamente la prestación de servicios de las profesiones liberales, de acuerdo con el artículo 23, numeral 5 de la misma norma, que no es el caso del objeto a contratar. También se resalta que el proponente Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera, presentó observaciones sobre la experiencia acreditada por la firma Craing Ltda. (folio 386-388, carpeta 2)), donde se aportaron pruebas contundentes que apuntaban a que la experiencia relacionada por esta firma no se ajustaba a la realidad. Sobre el particular, el IDRD desestimó esta observación ciñéndose al principio de la buena fe y a que los contratos se encuentran consignados en el Registro Único de Proponentes que fue presentado por la sociedad en comento, por cuanto fue objeto de verificación por parte de la cámara de comercio, tal como consta en el acta de audiencia de adjudicación (folios 362-376, carpeta 2). Posterior a la audiencia de adjudicación del proceso de selección correspondía al IDRD y al adjudicatario firmar el contrato dentro de los dos días hábiles siguientes a esta etapa procesal, teniendo en cuenta lo establecido en el numeral 1.3 del pliego de condiciones definitivo – Cronología y trámite del proceso de selección. Sin embargo, esta actividad no se llevó a cabo y el proponente Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera presentó Derecho de Petición con radicado IDRD No. 2014—2100-330512-2 del 23 de diciembre de 2014 (folio 389-412, carpeta 3), solicitando la revocatoria de la Resolución de adjudicación No. 730 del 19 de diciembre de 2014, complementando lo expuesto en la observación presentada en audiencia de adjudicación, es decir, que la experiencia acreditada por la firma Craing Ltda. es contraria a la realidad y que la Entidad tomó a la ligera estas observaciones, desestimó lo indicado en el numeral 1.13 del pliego de condiciones, sobre la potestad que tiene el IDRD de verificar la información aportada por los proponentes y la causal de rechazo establecida en el literal 11 del numeral 4.6 del mismo documento, que establece que se rechazará la oferta cuando se compruebe que la información contenida en la misma no es veraz o no se corresponde con la realidad, siempre y cuando esta permita cumplir con un requisito habilitante. En este sentido el peticionario solicitó la


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revocatoria de la adjudicación, considerando que esta se obtuvo por medios ilegales y que opera lo preceptuado en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007. En comité de contratación del día 30 de diciembre de 2014, el sujeto de control se reunió con el representante legal de la firma Craing Ltda. para definir la suerte de la suscripción del contrato, del cual se levantó acta (folio 421-422, carpeta 3) y donde se consignó que esta sociedad se había comprometido en audiencia de adjudicación a allegar a la firma del contrato los documentos aclaratorios sobre la experiencia aportada, teniendo en cuenta la observación formulada al respecto, sin que tal requisito obre en el pliego de condiciones como una condición posterior a la adjudicación, máxime cuando estas verificaciones hacen parte de la evaluación de las ofertas y no de los que conforman los requerimientos para la legalización del contrato. Con base en la solicitud de revocatoria interpuesta y que el contrato no se suscribió dentro del término establecido en el cronograma del proceso, el día 31 de diciembre de 2014 feneció el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 1435 del 22 de agosto de 2014, tal como fue informado por oficio dirigido a la Dirección General del IDRD con radicado No. 20154100002041 del 8 de enero de 2015 (folio 425-426, carpeta 3). A través de la Resolución 316 del 24 de abril de 2015 (folio 427-439, carpeta 3) el IDRD resolvió la solicitud de revocatoria a la Resolución de adjudicación que interpuso el Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera, dentro del cual consideró procedente la misma por solicitud de parte, analizando la información allegada por el proponente denunciante y solicitando aclaración a las Entidades que supuestamente expidieron la experiencia que acreditó dentro de la propuesta la firma Craing Ltda., confirmando que la misma no se ajusta a la realidad y por tanto el IDRD consideró que el acto administrativo de adjudicación se obtuvo por medios ilegales y se configuró lo establecido en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007, resolviendo de esta manera con la revocatoria de la Resolución 730 del 19 de diciembre de 2014 y declarando la ocurrencia del siniestro asegurado con la póliza de seguros de cumplimiento No. 21-44-101183374 expedida por Seguros del Estado S.A. para amparar la seriedad de la oferta presentada por la sociedad Craing Ltda. Por oficio con radicado IDRD No. 20172100204532 del 31 de agosto de 2017 se solicitó al sujeto de control el soporte del pago del respecto de la ocurrencia del siniestro asegurado con la póliza de seguro de cumplimiento No. 21-44-101183374, expedida por Seguros del Estado S.A. el 1° de diciembre de 2014, para amparar la seriedad de la oferta presentada por la Sociedad Craing Ltda., en cuantía de $220.000.000. En respuesta del requerimiento realizado, el IDRD allegó oficio con radicado No. 20173320137001 del 1 de septiembre de 2017, donde indica certificación de pago del siniestro de la póliza de seriedad en comento por valor de $220.000.000,


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el cual se pagó en cuenta de ahorros No. 0017-0002-7327 del Banco Davivienda el día 5 de noviembre de 2015. La firma Craing Ltda. presentó recurso de reposición mediante escrito con radicado IDRD No. 2015-2100121842 del 22 de mayo de 2015 contra la decisión contenida en la Resolución 316 del 24 de abril de 2015, argumentando una violación al debido proceso y el ejercicio al derecho de audiencia, defensa y contradicción, aduciendo que nunca le fue notificado legalmente su vinculación al proceso que terminó revocando la resolución de adjudicación. Sobre el particular, el IDRD le informó al recurrente que la notificación se realizó en debida forma por los medios dispuestos por la sociedad para el recibo de correspondencia, por cuanto confirmó en su integridad la decisión proferida en la Resolución No. 316 de 2015, mediante la Resolución No. 493 del 9 de julio de 2015 (folios 440-449, carpeta 3). Por otro lado, Seguros del Estado S.A. solicitó la revocatoria directa de la Resolución 316 del 24 de abril de 2015 por oficio con radicado IDRD No. 20152100137252 del 10 de junio de 2015, argumentando una violación al debido proceso en atención a que el siniestro es un proceso de naturaleza sancionatoria y se debe citar a audiencia para descargos, falsa motivación en atención a que el acto de adjudicación no faculta por si solo a la Entidad Estatal para hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta y que no existe riesgo asegurable. Al respecto el IDRD a través de la Resolución No. 541 del 30 de julio 2015 (folios 455-461, carpeta 3) resolvió no revocar la Resolución del caso Sub lite, indicando que se garantizó el debido proceso al vincular dentro de la actuación administrativa a la Aseguradora para que realizara los respectivos descargos sobre las pruebas recaudadas por la Entidad, la prerrogativa que tiene el Instituto para declarar el siniestro de acuerdo con la finalidad de la Garantía la cual está referida a proteger a la administración pública de la presentación de ofertas que no tienen seriedad o no cumplen con los requisitos exigidos en la Ley y en el pliego de condiciones; y finalmente que el riesgo asegurable que se materializó es el indicado en el numeral 3 del artículo 115 del Decreto 1510 de 2013, es decir, “la no suscripción

del contrato sin justa causa por parte de adjudicatario”.

Confirmada la decisión contenida en la Resolución 316 del 24 de abril de 2015, la Subdirección Técnica de Construcciones solicitó a la Oficina de apoyo a la contratación por oficio con radicado IDRD No. 20154000296473 del 26 de agosto de 2015 (folio 462, carpeta 3), citar al proponente habilitado en segundo lugar con objeto de dar aplicación a lo previsto en el inciso final del numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 199337, de acuerdo con el nuevo Certificado de Disponibilidad presupuestal No. 1537 del 4 de agosto de 2015 (folio 464, carpeta 3).

37 “En este evento, la entidad estatal mediante acto administrativo debidamente motivado, podrá adjudicar el contrato, dentro de los quince (15) días siguientes, al proponente calificado en segundo lugar, siempre y cuando su propuesta sea igualmente favorable para la entidad.”


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Sólo hasta el 7 de octubre de 2015 el IDRD citó al Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera para el día 13 de octubre de 2015 a las 3:00 p.m. (folio 465, carpeta 3), ubicado en segundo orden de elegibilidad de acuerdo con la audiencia de adjudicación del 19 de diciembre de 2014, para dar aplicación a lo expuesto en el párrafo precedente, aclarando que antes de proceder a la adjudicación del proceso, el IDRD realizará la verificación aritmética de la oferta económica presentada, a fin de determinar que la misma cumple con las condiciones exigidas en el pliego de condiciones, aspecto que llama la atención de este ente de control, teniendo en cuenta que esta verificación debió haberse surtido por parte del comité evaluador antes de la audiencia del 19 de diciembre de 2014 y sobre la cual se recomendó la continuidad de la oferta presentada. Para el mismo día definido para la citación a audiencia, el proponente Consorcio Vergara Corzo 2015, considerado no hábil en la audiencia del 19 de diciembre de 2014, vuelve a presentar escrito indicando que su propuesta sea considerada habilitada, por los mismos argumentos expuestos en el documento de observaciones al informe de evaluación. En comunicado del 20 de octubre de 2015, el IDRD vuelve a citar al Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera para el día 29 de octubre de 2015 a las 9:00 a.m. (folio 474, carpeta 3), teniendo en cuenta que dentro de la diligencia anterior el IDRD evidenció inconsistencias en la evaluación técnica de las ofertas, requiriendo un tiempo prudente por parte de la Subdirección Técnica de Construcciones para hacer la evaluación integral de toda la oferta. Sobre esta citación, el Consorcio por oficio con radicado IDRD No. 20152100271592 del 21 de octubre de 2015, solicitó aplazamiento de la misma y en respuesta el IDRD modifica la fecha de la reunión para el día 18 de noviembre de 2015 a las 9:00 a.m. (folios 476-477, carpeta 3), modificándola nuevamente para el día 25 de noviembre a las 3:00 p.m. y posteriormente para el día 1 de diciembre de 2015 a las 9:00 a.m. (folios 481-482, carpeta 3, hasta que finalmente el día 22 de diciembre de 2015 el IDRD publicó aviso en el portal SECOP indicando la continuación de la audiencia de adjudicación para el día 23 de diciembre de 2015 a las 2.30 p.m., fecha en que se adjudicó el proceso de selección sub examine, al proponente Consorcio Vergara Corzo 2015, proponente que había sido considerado no hábil jurídicamente en todo el proceso de evaluación y hasta la audiencia de adjudicación del día 19 de diciembre de 2014. Según consta en la Resolución de adjudicación No. 1167 del 23 de diciembre de 2015 (folio 1074-1077, carpeta 6), el IDRD en esta etapa del proceso de selección consideró habilitar la oferta del proponente Consorcio Vergara Corzo 2015 indicando que la disposición del pliego por la cual se consideró la No Habilitación era contraria a la Ley, realizando nuevamente la evaluación económica junto con la propuesta del Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera, obteniendo el siguiente resultado en la calificación de los criterios de selección y orden de elegibilidad:


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Cuadro 13 Calificación de las ofertas y orden de elegibilidad

Proponente Valor de la

oferta Calificación

Total Orden de

Elegibilidad

Consorcio Vergara Corzo 2015 $2.178.002.097 900 1

Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera

$2.178.593.838 599.86 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la información extraía de la resolución No. 1167 del 23 de diciembre de 2015.

De las actuaciones del sujeto de control que han sido descritas hasta este punto, este órgano de control detectó las siguientes presuntas irregularidades: 1. El IDRD decidió adjudicar por primera vez el contrato el día 19 de diciembre de

2014 a la sociedad Craing Ltda., pese a los claros indicios sobre la falta de veracidad de la experiencia acreditada, lo cual fue puesto en conocimiento por el Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera de manera oportuna, sin atender lo previsto en el numeral 1.13 del pliego de condiciones definitivo, donde la Entidad podía haber suspendido la audiencia de adjudicación, realizar las verificaciones pertinentes y tomar una decisión ajustada a derecho, sin tener que llegar a todo el litigio que posteriormente se suscitó y que generó que el contrato se volviera a adjudicar un año después de la primera actuación, cuando se tenía previsto que estas obras se ejecutaran en la vigencia 2015.

2. En la audiencia de adjudicación del 19 de diciembre de 2014, el IDRD solicitó a la

firma Craing Ltda. los documentos aclaratorios a la experiencia acreditada para el día de la suscripción del contrato, requisito que según el numeral 1.13 del pliego de condiciones hace parte de la etapa de evaluación y hasta la adjudicación y no como requisito previo para la celebración del negocio jurídico, lo cual constituye una clara extralimitación en las actuaciones del IDRD al definir requisitos no contemplados en el pliego de condiciones.

3. Pese a estar definido en la cronología del proceso precontractual que el contrato debía ser firmado a los dos días hábiles siguientes a la adjudicación, esta condición fue omitida por el IDRD y el contrato no se suscribió, con la suerte de revocar el acto administrativo de adjudicación por circunstancias que ya habían sido puestas en conocimiento antes de adjudicar el negocio jurídico.

4. De acuerdo con lo previsto en el inciso final del numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, correspondía a la Entidad adjudicar el contrato, dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de la resolución que revocó la adjudicación inicial, al proponente calificado en segundo orden de elegibilidad, siempre y cuando la misma fuera igualmente favorable para la Entidad, caso que según el resultado de la evaluación del 19 de diciembre de 2014 claramente se cumplía, dado que el Consorcio Parque Zonal Estadio Olaya Herrera cumplía con los requisitos habilitantes definidos por la Entidad y en la ponderación de los criterios de


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selección ocupó el segundo lugar, lo que hace que esta propuesta pueda ser considerada por el Instituto. Sin embargo, pese a lo preceptuado en la norma traída a colación, el IDRD optó por realizar nuevas verificaciones sobre aspectos ya evaluados y lo más gravoso considerar nuevamente la observación del Consorcio Vergara Corzo, cuando la etapa de evaluación de la ofertas y observaciones al mismo ya había precluido y lo que se estaba definiendo era la adjudicación del proceso contractual. Sobre este tema, el numeral 1° del artículo 25° de la Ley 80 de 1993 estableció que en virtud del principio de economía en el pliego de condiciones se establecerán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas del proceso de selección y las autoridades deben dar impulso oficioso a las mismas. Así mismo, el Concejo de Estado en Sentencia con Radicación No. 25000-23-26-000-1995-00787-01(16209) del 3 de mayo de 2007, Concejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra, estableció:

“Estos plazos, que corresponden a las distintas etapas del proceso de selección, son, como lo consagra el numeral 1º del artículo 25 del Estatuto Contractual, perentorios y preclusivos.

Perentorio, significa “Decisivo o concluyente”38; según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española:

“1. adj. Se dice del último plazo que se concede, o de la resolución final que se toma en cualquier asunto. 2. adj. Concluyente, decisivo, determinante. 3. adj. Urgente, apremiante”.

Y el “término perentorio”, significa “El improrrogable, cuyo transcurso extingue o cancela la facultad o el derecho que durante él no se ejercitó”.

Por su parte, preclusivo significa, según el mismo diccionario, “Que causa o determina preclusión”; y a su vez, preclusión, es definido como “Carácter del proceso, según el cual el juicio se divide en etapas, cada una de las cuales clausura la anterior sin posibilidad de replantear lo ya decidido en ella”. Preclusión: Extinción, clausura, caducidad; acción y efecto de extinguirse el derecho a realizar un acto procesal, sea por prohibición de la ley, por haberse dejado pasar la oportunidad de verificarlo o por haberse realizado otro incompatible con aquel (Couture). // Principio procesal según el cual el juicio se divide en etapas, cada una de las cuales supone la clausura de la anterior, sin posibilidad de renovarla (Couture). Esta segunda definición coincide con la de Chiovenda cuando afirma que el proceso avanza cerrando estadios precedentes y no puede retroceder”39. “preclusión. Efecto del transcurso de los plazos y de la finalización de los términos consistente en hacer imposible o completamente ineficaces los actos correspondientes. (…)”40(Negrillas fuera de texto)

38 OSSORIO, Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta, 2ª ed., 2002. 39 OSSORIO, op. Cit. 40 Diccionario Jurídico ESPASA, Editorial Espasa Calpe, S.A., Madrid, 2001.


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De acuerdo con las definiciones anotadas, para la Sala no queda duda alguna de que el legislador, al establecer que los términos o plazos de los procesos de selección de contratistas en materia de contratación estatal son perentorios y preclusivos, quiso imprimirles obligatoriedad, de tal manera que, el funcionario encargado de decidir si adjudica la licitación o concurso o los declara desiertos, debe actuar, expidiendo el respectivo acto administrativo, dentro del plazo expresamente establecido en el pliego de condiciones, o legalmente prorrogado, en los términos que la ley autoriza hacerlo, so pena de tomar una decisión viciada, por ilegal.”

De acuerdo con la normatividad en cita y la posición del Consejo de Estado sobre la preclusividad de las etapas en los procesos de contratación, no le era dable al IDRD retrotraer el proceso de selección a la fase de evaluación y observaciones al mismo, máxime cuando estas ya habían sido surtidas por la administración y se habían tomado las decisiones al respecto, que para el caso del proponente Consorcio Vergara Corzo le correspondió considerar la Propuesta No Hábil jurídicamente al no cumplir con uno de los requisitos para participar dentro del proceso precontractual.

5. En la Resolución 1167 del 23 diciembre de 2015, se indica que se habilitó al proponente Consorcio Vergara Corzo, atendiendo a que la disposición del pliego de condiciones por la cual fue inhabilitado es contraria a la ley según consideró el IDRD, sin que se especifique en forma detallada cuales razones de hecho y de derecho por las cuales la administración se apartó de su propio pliego, inaplicó la disposición que generó el incumplimiento del requisito habilitante, habilitó la propuesta y le adjudicó el contrato al Consorcio en comento, cuya respuesta por parte del IDRD a la observación formulada le había sido resuelta en contra en primera instancia en el documento de respuesta a observaciones y se ratificó en la audiencia del 19 de diciembre de 2014. Sobre el pliego de condiciones en Sentencia con radicación No. 05001-23-31-000-1998-00833-01(25642) del 24 de julio de 2013, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, estableció lo siguiente: “En esa perspectiva, el pliego de condiciones es el acto jurídico fundamental sobre el cual gira toda la etapa de selección del contratista, es decir, la precontractual, por cuanto en el mismo se fija el objeto del contrato a suscribir, se identifica la causa del negocio jurídico, se determina el procedimiento o cauce a surtirse para la evaluación objetiva y técnica de las ofertas, y se indican los plazos y términos en que se ejecutará todo el proceso que culminará con la adjudicación del contrato o con la declaratoria de desierta. Por lo tanto, el pliego de condiciones concreta o materializa los principios de planeación contractual y de trasparencia, comoquiera que su adecuada formulación permite o garantiza la selección objetiva del contratista de acuerdo con los parámetros de calificación correspondientes para cada tipo de procedimiento (v.gr. licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, etc.), de acuerdo con el marco establecido en la ley (art. 29 de la ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la ley 1150 de 2007, y este último, modificado por el artículo 88 de la ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción). En esa perspectiva, el pliego de condiciones constituye la ley tanto del procedimiento


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administrativo de selección del contratista, como del contrato a celebrar, razón por la que se traduce en un conjunto de disposiciones y cláusulas elaboradas unilateralmente por la administración, con efectos obligatorios para ésta como para los proponentes u oferentes, en aras de disciplinar el desarrollo y las etapas del trámite de selección, como el contrato ofrecido a los interesados en participar en la convocatoria a través de la aspiración legítima de que éste les sea adjudicado para colaborar con aquélla en la realización de un fin general, todo lo cual ha de hacerse con plenas garantías y en igualdad de condiciones

para los oferentes.” Subrayado fuera de texto.

En este sentido el pliego de condiciones es ley para las partes y debe ser de estricto cumplimiento, tanto para la administración que lo formula, como para los proponentes que se adhieren a éste al momento de presentar las respectivas ofertas, no es de recibo para este órgano de control que el Instituto se haya apartado del mismo sin argumentos de fondo, sumado a que se revivieron etapas procesales que habían fenecido con la adjudicación del contrato, como lo es la evaluación de las ofertas y las observaciones al resultado de la verificación realizada por la administración, así como extralimitarse llevando a cabo actividades que no hacen parte de lo reglado en el numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.

6. La adjudicación surtida el día 23 de diciembre de 2015 a través de la Resolución

No. 1167, se realizó desbordando ampliamente el término establecido en el numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, entendiéndose que la adjudicación se debía realizar dentro de los 15 días hábiles posteriores a la ejecutoria del acto administrativo que revocó la adjudicación inicial del proceso de contratación.

7. De acuerdo con el numeral 2.8.2 del pliego de condiciones, las garantías de seriedad de las ofertas presentadas debían estar vigentes por el término de 90 días, contados desde la presentación de las ofertas y hasta la aprobación de la garantía de cumplimiento del contrato. De acuerdo con esto, las vigencias de las garantías de cada proponente estaban establecidas así:

Consorcio parque zonal Estadio Olaya Herrera: hasta el 13 de marzo de 2015 (folio 703, carpeta 5)

Craing Ltda.: Hasta el 15 de marzo de 2015 (folio 503, carpeta 4)

Consorcio Vergara Corzo 2015: Hasta el 5 de marzo de 2015 (folio 1104. Carpeta 7)

Teniendo en cuenta la revocatoria del acto de adjudicación en abril de 2015 y el nuevo acto administrativo de adjudicación del 23 de diciembre del mismo año, no obra en el expediente contractual que el IDRD haya solicitado a los proponentes ampliación de las vigencias de las pólizas de seriedad de la oferta, lo que permite colegir que para la nueva adjudicación del proceso de selección las ofertas no


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contaban con póliza de seriedad vigente, lo que puso en riesgo a la administración en el evento que tuviera hacer efectivo el amparo correspondiente.

Valoración de respuesta de la Entidad: Verificada la información y las citas jurisprudenciales expuestas como argumentos para controvertir la observación formulada, encuentra esta Contraloría que los mismos se ciñen en justificar la revocatoria del primer acto de adjudicación que se llevó a cabo durante la fase del proceso precontractual, el cual si bien fue citado en la observación, el único cuestionamiento al respecto fue la falta de diligencia en la verificación oportuna de la experiencia aportada por la firma Craing Ltda, más no la revocatoria del acto en sí, máxime que si éste se obtuvo por medio ilegales, correspondía al IDRD de manera irrefutable revocar el acto administrativo. Sin embargo, el IDRD no realizó pronunciamiento alguno sobre los aspectos relevantes de la observación, tales como:

Adjudicar el proceso IDRD-STC-LP-022-2014 a un Consorcio que no cumplía con uno de los requisitos jurídicos establecidos en el pliego de condiciones.

Revivir con la revocatoria de la Resolución 730 de 2014 etapas procesales precluidas

Dilaciones que generaron que la adjudicación del contrato se realizara fuera del término establecido en la normatividad vigente

Establecer condiciones para la suscripción del contrato no regladas en los pliegos de condiciones.

No solicitar ampliación de la vigencia en la póliza de seriedad de las ofertas. Dado que el IDRD no desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento las presuntas faltas detectadas dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que los organismos de control competentes determinen si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria y penal. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal. 3.2.1.8 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la omisión del amparo de calidad de los estudios y diseños en la póliza de cumplimiento constituida en desarrollo del contrato 3903 de 2015. Dentro del numeral 6.1.4 del pliego de condiciones definitivo del proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014, el IDRD estableció los amparos que el


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Contratista debía constituir a favor del IDRD en caso de optar por una póliza como mecanismo de aseguramiento, entre los que se destaca el referente a la calidad de los estudios y diseños que debía elaborar el contratista:

“Calidad del Servicio: Cubrirá a la Entidad de los perjuicios que se le ocasionen por la mala calidad de los estudios y diseños realizados teniendo en cuenta las condiciones pactadas en el contrato en cuantía equivalente al veinte por ciento (20%) del valor total de los diseños, por un término equivalente al plazo de ejecución del contrato y tres (3) años más.”

Con la celebración del contrato 3903 de 2015 y la posterior suscripción del acta de inicio el día 22 de agosto de 2016, el Consorcio Vergara Corzo 2015 constituyó la póliza de cumplimiento No. 75-44-101073350, expedida por Seguros del Estado S.A. (folio 1336, carpeta 8), dentro del cual se establecieron los siguientes amparos:

Cumplimiento: Vigencia del 22-08-2016 al 09-07-2017. Valor asegurado $435.600.419,40

Buen manejo y correcta inversión del anticipo: Vigencia del 22-08-2016 al 09-07-2017. Valor asegurado $819.474.507,00.

Pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales: Vigencia del 22-08-2016 al 07-03-2020. Valor asegurado $108.900.104,85

Estabilidad y calidad de la obra: 5 años a partir del recibo de las obras. Valor asegurado $435.600.419,40

Conforme con los amparos constituidos en la póliza que fue presentada por el contratista, ésta fue aprobada por la Entidad el día 19 de septiembre de 2016 (folio 1342, Carpeta 8), sin ningún tipo de objeciones o salvedades, desatendiendo lo estipulado en el pliego de condiciones referente al amparo en la calidad de los estudios y diseños que a la fecha ya fueron elaborados por el contratista, dado que en caso de materializarse este riesgo el IDRD no tendría cubrimiento alguno del perjuicio que de ello se derive. Valoración de respuesta de la Entidad: Pese al análisis interpretativo allegado por el IDRD para refutar la observación endilgada, los argumentos presentados solo confirman que efectivamente la Entidad se apartó de las condiciones del pliego de condiciones sobre los amparos establecidos para la expedición de la póliza en desarrollo del contrato 3903 de 2015, con elementos de juicio que no justifican tal decisión, en tanto que el contratista no realizó un ajuste a los estudios y diseños entregados por el IDRD sino diseños completamente nuevos, dado que la Entidad no contaba con ningún insumo al respecto y esto fue confirmado en oficio con radicado IDRD No. 20174000144261 del 13 de septiembre de 2017 en respuesta al punto No. 2 de acuerdo con el requerimiento realizado por este órgano de control. Por otro lado, las revisiones y controles técnicos ejercidos por la


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Interventoría en el marco de sus obligaciones contractuales no extinguen el riesgo, sólo lo minimiza, por tanto, esta no es una causal para no exigir el amparo correspondiente dentro de la póliza, máxime cuando en los otros contratos que fueron objeto de auditoría, tal exigencia se hizo efectiva, sin llegar a tales razonamientos. Teniendo en cuenta que no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

3.2.1.9 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por demoras injustificadas para dar inicio al plazo de ejecución contractual. El IDRD suscribió con el Consorcio Vergara Corzo el contrato 3903 el día 30 de diciembre de 2015 (folios 1294-1312, carpeta 8), posterior a la adjudicación surtida el día 23 de diciembre de 2015 a través de la Resolución No. 1167 del mismo día.

Posteriormente, el día 12 de febrero de 2016 suscribió el Otro Sí No. 1 al contrato 3903 de 2015, a fin de modificar la Cláusula Décima Sexta – Garantías y la Cláusula Trigésima – Liquidación, con el objeto de señalar el plazo previsto en la normatividad vigente para la liquidación de contrato y definir este límite temporal en la vigencia de la póliza única de cumplimiento, para los amparos que les sea aplicable (folios 1330-1331, carpeta 8).

Solo hasta el día 22 de agosto de 2016 se firmó el acta de inicio del negocio jurídico (folio 1340, carpeta 8), indicando los plazos para cada una de las etapas, las fechas de inicio y terminación, el valor total, el interventor del contrato, el supervisor designado por el IDRD y la firma de los que en ella intervinieron.

En el numeral 1.3 del pliego de condiciones definitivo – Cronología y trámite del proceso, se indica que la ejecución del contrato se llevará a cabo una vez se surtan los requisitos de perfeccionamiento y legalización. Sin embargo, desde la suscripción del contrato (30 de diciembre de 2015), hasta el acta de inicio (22 de agosto de 2016) transcurrieron casi 8 meses para dar inicio a las obligaciones contractuales, sin que medie ningún tipo de justificación al respecto, lo que sumó otra vigencia de dilaciones injustificadas para dar cumplimiento a las necesidades que se pretendían satisfacer con la contratación, contraviniendo lo establecido en el artículo 3° y el numeral 1° del artículo 4° Ley 80 de 199341.

41 “Artículo 3º.- De los Fines de la Contratación Estatal. Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente


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Valoración de respuesta de la Entidad: Revisados los argumentos allegados, encuentra esta Contraloría que si bien, posterior a la suscripción del contrato aconteció lo atinente a la armonización presupuestal, no es excusable que el proyecto de interventoría no se encontrara estructurado junto con el proceso de obra y solo hasta la suscripción del contrato 3903 de 2015 se pensara en la planeación y desarrollo del proceso precontractual, lo cual fue confirmado en la respuesta allegada y por ende se colige que las dilaciones para dar inicio al proyecto que ya llevaba una vigencia de atraso, es producto de la falta de gestión oportuna del IDRD para adelantar simultáneamente los dos procesos contratación.

De acuerdo con lo anterior no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados y considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria.

De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

3.2.1.10 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por prorrogar el contrato 3903 de 2015 en 8 días calendario, por falta de diligencia en la realización de los trámites administrativos para prorrogar y adicionar el contrato antes del vencimiento del plazo inicialmente pactado para la inclusión de obras no previstas.

Para el día 8 de marzo de 2017, fecha en que culminaba el plazo inicialmente pactado, el IDRD suscribió con el Consorcio Vergara Corzo 2015 la Modificación No. 3 al contrato 3903 de 2015, con el que prorrogó el plazo de ejecución en 8 días calendario, quedando como nueva fecha de terminación el día 16 de marzo de 2017, indicando como justificación el estudio de la solicitud de adición y prórroga solicitada por el Subdirector Técnico de Construcciones con radicado IDRD No. 20174200094783 del 7 de marzo de 2017.

Al respecto, este organismo de control encuentra que la misma no se fundamentó en un mayor periodo de tiempo para el cumplimiento de las obligaciones contractuales pactadas, en atención a circunstancias ajenas a los actores del contrato, sino a sanear la falta de diligencia para tramitar en forma oportuna la solicitud de prórroga y adición para las obras de intervención en las áreas conexas o aledañas a la cancha alterna del estadio Olaya herrera, de acuerdo con las solicitudes de la ciudadanía en los

prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.” “Artículo 4º.- De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: 1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual exigencia podrán hacer al garante.”


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comités sociales que se llevaron a cabo durante el desarrollo del contrato, así como los nuevos recursos de la administración en función del plan de desarrollo vigente. Valoración de respuesta de la Entidad: Revisados los argumentos presentados no se desvirtúa la observación formulada, dado que este organismo de control no cuestiona que los contratos estatales sean sujeto de modificación y mucho menos que la prórroga objeto de la observación se haya suscrito posterior a la vigencia del contrato, lo que resultó reprochable fue la justificación para realizar la respectiva modificación, por cuanto la misma se fundamentó, contrario a lo expuesto en la respuesta remitida, en el estudio de la solicitud de adición y prórroga solicitada por el Subdirector Técnico de Construcciones con radicado IDRD No. 20174200094783 del 7 de marzo de 2017, tal como se encuentra consignado en el respectivo documento. Teniendo en cuenta que no se aportan elementos nuevos que deban ser valorados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.2.1.11 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $6.895.417 por una sobreestimación en los costos directos del valor oficial para la actividad de estudios y diseños al incluir elementos que ya habían sido tasados dentro del componente de costos indirectos para la misma actividad, dentro del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014 que dio origen al contrato 3903 de 2015. Dentro del deber de realizar el análisis que soportó el valor estimado del presupuesto oficial del proceso de selección IDRD-STC-LP-022-2014, con fundamento en lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 20 del Decreto 1510 de 201342, el IDRD estableció el valor para los estudios y diseños el cual serviría de referente para el correspondiente ofrecimiento de los proponentes que formularon oferta dentro del proceso precontractual. El valor de la consultoría se dividió en dos componentes de la siguiente manera:

42 “4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La Entidad Estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso de méritos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración.”


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Cuadro 15 Valor oficial estudios y diseños proceso IDRD-STC-LP-022-2014

ÍTEM COMPONENTE DESCRIPCIÓN VALOR

1 Costos directos

Estudio y diseño de geotecnia, ensayos de laboratorio, diseños hidráulicos, diseño suds y conducción de

aguas, Diseño eléctrico, Diseño de iluminación, incluye costo trámites y aprobación ante Codensa,

levantamiento topográfico y diseño estructural.

$ 19.490.001

2 Costos

indirectos Costo revisión y control de los diseños (seguimiento,

utilidad del contratista, pólizas e impuestos) $ 11.470.705

TOTAL $ 30.960.706 Fuente: Elaboración propia a partir del Documento “presupuesto Matriz” proceso de contratación portal SECOP

El componente de costos indirectos de la consultoría fue incluida por el IDRD en la Matriz de cálculo del AIU del proyecto, la cual fue publicada en el portal SECOP y donde se tuvieron en cuenta el siguiente detalle de costos:

Cuadro 16 Personal administrativo

PERSONAL MINIMO ADMINISTRATIVO EXIGIDO POR EL IDRD

A B C D E F G H I J

Cargo Cantidad

Sueldo mensual

básico año 2014

Factor prestacion

al %

Sueldo mensual incluido factor

prestacional (C*(100%+D)

Sueldo por día incluido

factor prestacional

(E/30)

Plazo estudios y

diseños en días

Dedicación en %

Dedicación total en días

(G*H)

Costo personal

(F*I)

Director de

Diseños 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 75 15% 11,25 $ 2.475.332

Total $ 2.475.332

Fuente: Matriz de cálculo del AIU del proyecto elaborado por IDRD y publicada en el portal SECOP

Utilidad

UTILIDAD % VALOR

U 3% $ 658.960

Pólizas Póliza % Valor

ANTICIPO 0,04% $ 12.528

CUMPLIMIENTO 0,09% $ 28.669

PRESTACIONES SOCIALES 0,07% $ 21.495

CALIDAD DEL SERVICIO 0,35% $ 108.169

Total $ 170.861

Impuestos Impuestos % Valor

ICA (SOBRE CONTRATO) 0,69% $ 157.287

4 POR MIL Ó (0,4%) 0,40% $ 91.181

RETEFUENTE (SOBRE CONTRATO) 11,00% $ 2.507.467

UNIVERSIDAD DISTRITAL 1,00% $ 227.952

IVA 16,00% $ 4.953.713

ESTAMPILLA TERCERA EDAD 0,50% $ 113.976

ESTAMPILLA PROCULTURA 0,50% $ 113.976

Total $ 8.165.552


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Cuadro 17 Resumen componente de Costos Indirectos

Costo revisión y control de los diseños (seguimiento, utilidad del contratista, pólizas e impuestos)

Personal mínimo administrativo exigido por el IDRD

Utilidad Pólizas Impuestos Total

$ 2.475.332 $ 658.960 $ 170.861 $ 8.165.552 $ 11.470.705 Fuente: Matriz de cálculo del AIU del proyecto elaborado por IDRD y publicada en el portal SECOP

Para el componente de costos directos, teniendo en cuenta que el detalle de este valor no fue publicado en el portal SECOP, el IDRD con oficio radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017, allegó en medio magnético el desglose del costo directo oficial para los estudios y diseños, teniendo en cuenta las siguientes variables:

Cuadro 18

Personal Etapa Consultoría

Fuente: oficio radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017

Costos administrativos Costos Administrativos Valor

Informática $ 150.000

Comunicaciones $ 50.000

Equipos de oficina $ 50.000

Papelería $ 100.000

Fotocopias $ 424.164

Total $ 774.164

Costos indirectos de AIU Costo Indirecto % Valor

Costo oficina central - $ 4.076.620

I: IMPREVISTOS 5,00% $ 396.336

U: UTILIDAD 20,00% $ 1.585.346

Total $ 6.058.302

Pólizas

Póliza % Valor

SERIEDAD 0,01% $ 2.347

ANTICIPO 0,04% $ 7.922




Total $ 111.748

A B C D E F G H I J

Sueldo mensual

incluido factor

prestacional

Sueldo por día

incluido factor

prestacional

Dedicación

total en díasCosto personal

(C*(100%+D)) (E/30) (G*H) (F*I)

Director de estudios 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 75 9,00% 6,75 $ 1.485.199

Diseñador hidráulico 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 45 20% 9 $ 1.980.265

Diseñador eléctrico 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 60 20% 12 $ 2.640.353

Topógrafo 1 1 $ 1.790.385,00 45,41% $ 2.603.399 $ 86.780 15 50% 7,5 $ 650.849

Cadenero 1 1 $ 1.113.446,00 52,11% $ 1.693.663 $ 56.455 15 25% 3,75 $ 211.708

Cadenero 2 1 $ 968.723,00 52,11% $ 1.473.525 $ 49.118 15 25% 3,75 $ 184.190

$ 7.152.564 Total

Cargo Cantidad

Sueldo

mensual

básico año

2014

Factor

prestacional

%

Plazo

participación en

los estudios y

diseños en días

Dedicación

en %


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Impuestos

Impuestos % Valor


4 POR MIL (Ó 0,4%) 0,40% $ 56.387


PUBLICACIÓN DIARIO OFICIAL 2,55% $ 359.070


IVA 16,00% $ 3.118.400


Total $ 5.393.223

Cuadro 19

Resumen componente de Costos Directos Estudio y diseño de geotecnia, ensayos de laboratorio, diseño hidráulico, diseño suds y conducción de aguas,

Diseño eléctrico, Diseño de iluminación, incluye costo trámites y aprobación ante Codensa, levantamiento topográfico y diseño estructural

Personal Costos

administrativos

Costos Indirectos de

AIU Pólizas Impuestos Total

$ 7.152.564 $ 774.164 $ 6.058.302 $ 111.748 $ 5.393.223 $ 19.490.001

Fuente: oficio radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017

Una vez efectuada la revisión del desglose de este costo directo oficial para llevar a cabo la actividad de consultoría, se detectaron serias deficiencias en la estructuración de este componente del presupuesto oficial, puesto que se incluyeron aspectos que ya fueron tasados en el componente de gastos indirectos, como el caso de las pólizas, impuestos y utilidad, así como el costo de la oficina central, el cual fue tenido en cuenta en la Matriz de Cálculo del AIU dentro de las actividades de obra en cuantía de $1.956.778. Con respecto a los imprevistos, si bien hace parte de un costo indirecto para ejecutar las actividades de consultoría, el mismo no fue tenido en cuenta dentro de este componente y se incluyó dentro los costos directos de esta actividad, al respecto solo se detecta un error en la ubicación de este rubro. Sobre estas ambigüedades se solicitaron las aclaraciones pertinentes, indicando el IDRD en el oficio con radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017, lo siguiente: “Una vez revisada la información que al respecto reposa en los archivos de la Subdirección Técnica de Construcciones del IDRD, se pudo constatar que el análisis del costo de estudios y diseños para el contrato 3903 de 2015, fue adelantado en la administración anterior, no encontrándose soporte alguno que permita aclarar o exponer los fundamentos con ocasión de los cuales se tuvo en cuenta dentro de los costos directos, el profesional Director de Estudios y Diseños, los costos de pólizas e impuestos, la utilidad y los imprevistos. Sin embargo, se remitió mediante memorando No. 20174000422003 y 20174000422013 del 18 de septiembre de 2017, solicitud al área de Costos y Estudios Económicos y a la Subdirección de Contratación, a efectos que se pronuncie al respecto.”

Teniendo en cuenta lo manifestado por el Instituto y que durante el periodo de ejecución de la auditoría el área de Costos y Estudios Económicos no se pronunció al respecto, se confirman las imprecisiones detectadas, sobreestimando el componente


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de costo directo oficial para la actividad de estudios y diseños, el cual se establece al descontar los elementos que no hacen parte de este valor y recalculando nuevamente este componente para obtener de manera correcta el valor oficial de referencia para esta actividad:

Cuadro 20

Personal Etapa Consultoría

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de los costos realizados

Costos administrativos

Costos Administrativos Valor






Total $ 774.164

Costos indirectos de AIU

Costo Indirecto % Valor



U: UTILIDAD 0,00% $ 0

Total $ 4.472.956

Pólizas

Póliza % Valor

SERIEDAD 0,00% $ 0

ANTICIPO 0,00% $ 0

CUMPLIMIENTO 0,00% $ 0

PRESTACIONES SOCIALES 0,00% $ 0

CALIDAD DEL SERVICIO 0,00% $ 0

Total $ 0


ICA (SOBRE CONTRATO) 0,00% $ 0

4 POR MIL (Ó 0,4%) 0,00% $ 0

RETEFUENTE (SOBRE CONTRATO) 0,00% $ 0

PUBLICACIÓN DIARIO OFICIAL 0,00% $ 0

UNIVERSIDAD DISTRITAL 0,00% $ 0

IVA 0,00% $ 0

ESTAMPILLA TERCERA EDAD 0,00% $ 0

Total $ 0

A B C D E F G H I J

Sueldo mensual

incluido factor

prestacional

Sueldo por día

incluido factor

prestacional

Dedicación

total en díasCosto personal

(C*(100%+D)) (E/30) (G*H) (F*I)

Director de estudios 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 75 9,00% 6,75 $ 1.485.199

Diseñador hidráulico 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 45 20% 9 $ 1.980.265

Diseñador eléctrico 1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 60 20% 12 $ 2.640.353

Topógrafo 1 1 $ 1.790.385,00 45,41% $ 2.603.399 $ 86.780 15 50% 7,5 $ 650.849

Cadenero 1 1 $ 1.113.446,00 52,11% $ 1.693.663 $ 56.455 15 25% 3,75 $ 211.708

Cadenero 2 1 $ 968.723,00 52,11% $ 1.473.525 $ 49.118 15 25% 3,75 $ 184.190

$ 7.152.564 Total

Cargo Cantidad

Sueldo

mensual

básico año

2014

Factor

prestacional

%

Plazo

participación en

los estudios y

diseños en días

Dedicación

en %


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Cuadro 21 Resumen componente de Costos Directos sin incluir los elementos que

ya fueron tasados en los costos indirectos

Estudio y diseño de geotecnia, ensayos de laboratorio, diseños hidráulicos, diseño suds y conducción de aguas, Diseño eléctrico, Diseño de iluminación, incluye costo trámites y aprobación ante Codensa, levantamiento

topográfico y diseño estructural.

Personal Costos administrativos Costos Indirectos de AIU Pólizas Impuestos Total

$ 7.152.564 $ 774.164 $ 4.472.956 $ 0 $ 0 $ 12.399.684


La Entidad estableció como costo directo para la consultoría del contrato la suma de $19.490.001 como referente de ofrecimiento y el Consorcio Vergara Corzo 2015 indicó en su oferta económica (folios 1082-1085, carpeta 7) para esta actividad $19.295.101, se puede establecer un mayor valor pagado entre el valor de ofrecimiento que se pactó contractualmente y el valor correcto para esta actividad, así:

Cuadro 22

Mayor valor pagado costo directo Estudios y Diseños

A B C D

Valor oficial definido por la Entidad para el costo directo de

Estudios y Diseños

Valor costo directo Estudios y Diseños ofertado por el

Consorcio Vergara Corzo 2015

Valor costo directo recalculado sin incluir elementos que fueron

tasados en los costos directos de la actividad de consultoría

Mayor valor Pagado (B-C)

$ 19.490.001 $ 19.295.101 $ 12.399.684 $ 6.895.417


Es de anotar que los estudios y diseños fueron cancelados el 27 de diciembre de 2016 al contratista, por comprobante de egreso No. 4033, teniendo en cuenta el corte de obra No. 1. De acuerdo con los cálculos precedentes se evidencia una clara gestión fiscal antieconómica por parte del Instituto que genera un daño al erario del distrito en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 200043. Valoración de respuesta de la Entidad: De acuerdo con los argumentos esbozados por la Entidad no se encuentran elementos, argumentos o soportes que contradiga la observación formulada, en tanto que en la tasación de los costos indirectos no se cuestionó la participación del Director de Diseños para llevar a cabo labores administrativas y mucho menos la utilidad que se registró para este componente, lo que resulta cuestionable fue haber tenido en cuenta costos indirectos en la estructuración de los costos directos nuevamente, dado

43 “Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.”


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que de esto resulta una doble tasación del mismo componente que fue precisamente lo que se explicó en forma detallada en la observación y que al respecto el IDRD no allega elementos de juicio o cálculos que deban ser valorados o que contradigan lo expuesto en la respectiva observación. También cabe aclarar que pese a que el contrato 3903 de 2015 no ha sido liquidado, a la fecha de realización de la presente auditoría la actividad de Consultoría ya fue ejecutada y pagada; y en este sentido esta Contraloría puede auditar las actuaciones que ya fueron surtidas, así el contrato no se encuentre liquidado, de tal suerte que si antes de la liquidación del mismo la Entidad enmienda la falta detectada, se convierta en un beneficio de control fiscal producto de la gestión de este organismo de control. En consecuencia, se configura un Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $6.895.417. 3.2.2 Contrato de Interventoría No. 3351 de 2016

Contrato y Clase Contrato de Interventoría No. 3351 de 2016

Contratista CONSORCIO INTERPARQUES (DAIMCO S.A.S. 70% - BERAKAH INGENIERÍA S.A.S. 30%) NIT. 900.997.142-0

Objeto Realizar por el sistema de precio global fijo la interventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica de las obras de adecuación del parque zonal Estadio Olaya Herrera (Cod. 18-207)

Valor Inicial $243.939.530

Adiciones $77.777.778 (2 adiciones)

Valor Total $321.717.308

Plazo Inicial 7,5 meses

Prorrogas 3 meses y 10 días calendario (2 prórrogas)

Suspensiones 2 meses y 17 días calendario (2 suspensiones y dos ampliaciones de suspensión)

Plazo Total 10 meses y 25 días calendario

Fecha Suscripción 11/08/2016

Fecha Inicio 22/08/2016

Fecha Terminación 02/10/2017


3.2.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por desatender, en el proceso IDRD-STC-CM-002-2016, lo preceptuado en el numeral 4. del artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015. El IDRD publicó el día 10 de junio de 2016 a las 05:07 p.m. en el portal SECOP del proceso IDRD-STC-CM-002-2016 el documento denominado “Análisis del sector”, donde se consignó el detalle de la estructura de costos elaborada por la Entidad para definir el presupuesto oficial del proceso de selección, señalando los profesionales, personal administrativo, técnico y asistencial requeridos con sus correspondientes


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tarifas, los gastos operacionales, ensayos de laboratorios, costos reembolsables y el desglose del factor multiplicados para cada una de las fases del proyecto, es decir, el control y vigilancia a la etapa de coordinación y diseños y la interventoría a la etapa de obra. Sin embargo, el numeral 4 del artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015 establece:

“4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La Entidad Estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso de méritos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo

financiero utilizado en su estructuración.” Subrayado fuera de texto. Con la publicación realizada por la Entidad se presenta una inobservancia a lo reglado en la norma en cita para esta modalidad de contratación, donde se busca que cada proponente elabore su propia estructura de costos para realizar la labor de Consultoría o Interventoría, para luego con el proponente calificado en primer orden de elegibilidad, verificar la coherencia y consistencia de la oferta presentada, en función de la necesidad y el alcance de la oferta, de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 2.2.1.2.1.3.2. del Decreto 1082 de 201544. Al publicar las variables de la oferta económica se desnaturaliza la revisión que debe realizar la Entidad con el proponente ubicado en primer orden de elegibilidad, dado que ya es de conocimiento los requerimientos económicos para realizar los trabajos de Interventoría. Valoración de respuesta de la Entidad: Revisados los argumentos esgrimidos por el IDRD para desvirtuar la observación, encuentra este ente de control que los mismos en varios apartes resulta contradictorio, dado que en el primer párrafo de la respuesta se indica que lo consignado en el documento denominado estudio del sector “no corresponde a las variables utilizadas para

calcular el valor estimado del contrato”, mientras que en el cuarto párrafo se señala que “Es decir, que este documento solo funge como un instrumento que estima un valor del contrato y lo justifica”.

De la información consignada en la observación, es claro que los cálculos y las variables que se detallan en el documento “análisis del sector” claramente corresponde al análisis realizado por el IDRD para soportar el valor estimado del contrato de acuerdo con cada una de las fases del proyecto y que si bien debía llevarse a cabo

44 “4. La entidad estatal debe revisar con el oferente calificado en el primer lugar de elegibilidad la coherencia y consistencia entre: i) la necesidad identificada por la entidad estatal y el alcance de la oferta; ii) la consultoría ofrecida y el precio ofrecido, y iii) el precio ofrecido y la disponibilidad presupuestal del respectivo proceso de contratación. Si la entidad estatal y el oferente llegan a un acuerdo sobre el alcance y el valor del contrato, dejarán constancia del mismo y firmarán el contrato.”


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esta cuantificación, la misma no debió haberse publicado, a fin de no vulnerar lo preceptuado en la norma que fue citada. En este sentido, esta Contraloría no cuestiona la estructuración del estudio de sector, dado que la elaboración del mismo constituye un mandato legal, sino la publicación en el portal SECOP de elementos que claramente están prohibidos para esta modalidad de selección por la normatividad que fue analizada en la observación. Teniendo en cuenta lo anterior no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados y considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

3.2.2.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria al establecer dentro del pliego de condiciones del proceso de contratación IDRD-STC-CM-002-2016 la clasificación UNSPSC del proponente como requisito habilitante para formular propuesta dentro del proceso de contratación y omitir este requerimiento dentro del objeto contractual y en el requisito habilitante de experiencia. Dentro de los requisitos mínimos habilitantes que acreditan el cumplimiento de las condiciones técnicas mínimas definidas en el pliego de condiciones del proceso IDRD-STC-CM-002-2016, la Entidad estableció en el numeral 2.9.3.1 que los proponentes debían aportar el Registro Único de Proponentes expedido por la respectiva cámara de comercio dentro de los 30 días anteriores al cierre del proceso precontractual y estar clasificados en los siguientes códigos:

Cuadro 23 Clasificación UNSPSC exigida en el proceso de contratación IDRD-STC-CM-002-2016

Fuente: Pliego de condiciones definitivo proceso IDRD-STC-CM-002-2016

El incumplimiento de este requisito va ligado a la causal de rechazo establecida en el literal b) del numeral 7 del pliego de condiciones definitivo:


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“b. Cuando no se ajuste al pliego de condiciones, es decir, cuando carece de alguno de los documentos esenciales, se compruebe inexactitud en su contenido o no cumpla con lo estipulado para cada uno de ellos, a menos que hubiere la posibilidad de subsanar”

Si bien el artículo 2.2.1.1.1.5.1 del Decreto 1082 de 201545 establece que para participar en los procesos convocados por las Entidades estatales los interesados deben estar inscritos en el Registro Único del proponentes, no se establece que la participación esté condicionada a que como proponente se esté clasificado en un código determinado, contrario a lo que sucede con la experiencia, en la cual los contratos deben estar identificados con el clasificador de bienes y servicios en el tercer nivel, de acuerdo con lo preceptuado en el literal 1.2 del artículo 2.2.1.1.1.5.2º del Decreto 1082 de 201546. En este sentido la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el marco de las funciones establecidas en el Decreto 4170 de 2011, estableció los lineamientos correspondientes en la Circular Externa No. 12 del 5 de mayo de 2014:

“(…)

La clasificación del proponente no es un requisito habilitante sino un mecanismo para establecer un lenguaje común entre los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública. En consecuencia, las Entidades Estatales no pueden excluir a un proponente que ha acreditado los requisitos habilitantes exigidos en un Proceso de Contratación por no estar inscrito en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios del objeto de tal Proceso de Contratación.

La experiencia es un requisito habilitante. Los proponentes deben inscribir en el RUP su experiencia usando los códigos del Clasificador de Bienes y Servicios. Por su parte, las Entidades Estatales al establecer el requisito habilitante de experiencia deben incluir los códigos específicos del objeto a contratar o el de bienes, obras o servicios afines al Proceso de Contratación respecto de los cuales los proponentes deben acreditar su experiencia.”

Contrario sensu a los lineamientos definidos por la Agencia Nacional de Contratación, la Entidad estableció como requisito habilitante de carácter técnico la clasificación como proponente de los códigos UNSPSC definidos para el proceso de selección, vinculando el incumplimiento de este requisito a la causal de rechazo definida en el

45 “Artículo 2.2.1.1.1.5.1°. Inscripción, renovación, actualización y cancelación del RUP. Las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con domicilio en Colombia, interesadas en participar en Procesos de Contratación convocados por las Entidades Estatales, deben estar inscritas en el RUP, salvo las excepciones previstas de forma taxativa en la ley.

La persona inscrita en el RUP debe presentar la información para renovar su registro a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año. De lo contrario cesan los efectos del RUP. La persona inscrita en el RUP puede actualizar la información registrada relativa a su experiencia y capacidad jurídica en cualquier momento. Los inscritos en el RUP pueden en cualquier momento solicitar a la Cámara de Comercio cancelar su inscripción.”

46”1.2. Certificados de la experiencia en la provisión de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, los cuales deben ser expedidos por terceros que hayan recibido tales bienes, obras o servicios y deben corresponder a contratos ejecutados o copias de los contratos cuando el interesado no puede obtener tal certificado. El interesado debe indicar en cada certificado o en cada copia de los contratos, los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel.”


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literal b. del numeral 7 del pliego de condiciones, generando un incumplimiento a los preceptos normativos vigentes al momento de estructurar el proceso precontractual.

De acuerdo con lo anterior el IDRD se extralimitó en el pliego de condiciones al definir la clasificación del proponente como un requisito técnico habilitante y por otro lado omitió indicar para el objeto del contrato (numeral 1.4 del pliego de condiciones) la clasificación de bienes y servicios hasta el cuarto nivel de ser posible o de lo contrario hasta el tercer nivel del mismo, conforme se encuentra reglado en el numeral 1. Del artículo 2.2.1.1.2.1.3 del Decreto 1082 de 201547, así como los códigos que se debían acreditar con cada uno de los contratos que los proponentes presentaran para el cumplimiento del requisito de experiencia (numeral 2.9.3.2 del pliego de condiciones), de acuerdo con lo establecido por Colombia Compra Eficiente en la Circular Externa No. 12 del 5 de mayo de 2014. Valoración de respuesta de la Entidad: Con los argumentos expuestos el IDRD no logra desvirtuar la observación formulada, en tanto que es claro que el requisito habilitante de exigir la clasificación UNSPSC para los proponentes no genera la descalificación de la propuesta, ni antes o después de subsanar el requisito, dado que este aspecto fue claramente esbozado por la Agencia Nacional de Contratación en la Circular No. 12 del 5 de mayo de 2014, lo que resulta un requisito habilitante inocuo dentro del proceso de contratación, que fue lo que precisamente se cuestionó dentro los argumentos de la observación, así como también el haber omitido la definición de las reglas para la verificación de este requisito dentro de la experiencia aportada por los proponentes y sobre el cual el IDRD no realizó pronunciamiento alguno.

Teniendo en cuenta que no se desvirtuó la observación formulada con los argumentos presentados, considera esta Contraloría que se debe poner en conocimiento la presunta falta detectada dentro del ejercicio de control fiscal, a fin que el organismo de control competente determine si estas actuaciones constituyen una falta disciplinaria.

De acuerdo con lo expuesto se configura un Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

3.2.2.3 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $45.893.090, producto de un mayor valor pagado al considerar en la estructuración de los costos de interventoría para la etapa de coordinación del proceso IDRD-STC-CM-002-2016, variables que no corresponden con los elementos a controlar en el marco del proyecto de obra contratado en el negocio jurídico No. 3903 de 2015.

47 1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del

Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo.


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En el marco del proceso de selección por Concurso de Méritos Abierto No. IDRD-STC-CM-002-2016 que dio origen al contrato No. 3351 de 2016, el Instituto definió en el numeral 1.7 del pliego de condiciones definitivo el presupuesto oficial del proceso precontractual en cuantía de $243.939.530, el cual sirvió de referente para que los proponentes estructuraran su oferta económica. La estructura de costos que soporta el valor oficial definido por el Instituto se consignó en el documento “procedimiento para el cálculo del presupuesto oficial 2016”, el cual hace parte de los documentos que conforman el análisis del sector que fue elaborado por el área de Costos y Estudios Económicos para este proceso precontractual. Como parte del análisis realizado por el IDRD en el documento en comento, se calculó el presupuesto oficial para las dos etapas del proyecto obteniendo los siguientes costos:

Cuadro 24 Presupuesto oficial Concurso de Méritos No. IDRD-STC-CM-002-2016

Fase del proyecto Valor

Preconstrucción (Coordinación, Estudios y Diseños) $ 67.971.114,00

Construcción $ 175.968.416,00

Total $ 243.939.530,00

Fuente: Elaboración propia a partir de la información contenida en el documento análisis del sector

Dentro de la estructura de costos de cada componente se tuvieron en cuenta las siguientes variables: los costos del personal (profesional, técnico, tecnólogo, operario y de apoyo a la gestión), costos directos operacionales (alquiler de equipos, ensayos de laboratorio, suministro y otros elementos) y los costos reembolsables, los cuales se discriminan en forma general en el documento elaborado por el sujeto de control, de la siguiente manera:

Cuadro 25 Desglose costos etapa preconstrucción y Construcción


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Fuente: Documento “procedimiento para el cálculo del presupuesto oficial 2016” del proceso IDRD-STC-CM-002-2016

De la información analizada hasta este punto, encuentra este organismo de control que los costos de vigilancia y control para las actividades de coordinación y consultoría al contrato de obra es de $67.971.114, mientras que el valor de la consultoría del proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014 se estimó por valor de $30.960.706, es decir un 219,54%% por encima del valor para esta actividad en desarrollo de la obra, queriendo decir ello que resulta más oneroso revisar y controlar esta actividad por parte del interventor que ejecutarla por parte del contratista, lo que a todas luces resulta un dislate. Es por ello que analizando en detalle la estructura de costos para este componente dentro del proceso de interventoría y contrastándolo con el proceso de obra, se pueden determinar las variables donde se esté presentando la respectiva sobreestimación, de la siguiente manera: En respuesta a la solicitud realizada por este ente de control, el Instituto allegó por oficio con radicado IDRD No. 20172500145261 del 15-09-2017 en formato editable el análisis que soportó el valor oficial del proceso de contratación IDRD-STC-CM-002-2016, donde se detallan los componentes que fueron tenidos en cuenta para el control y vigilancia de la etapa de consultoría:


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Cuadro 26 Costos de personal

Fuente: oficio con radicado IDRD No. 20172500145261 del 15-09-2017

CATEGORIA

ADESCRIPCIÓN FUNCIONAL

CANTIDAD DE

PERSONAS POR

ACTIVIDAD

VALOR

HOMBRE/MES

SEGÚN CATEGORIA

PLAZO

Meses

DEDICACIÓN

%

DEDICACION

TOTAL HOMBRES

EN EL PROYECTO

COSTO ($) TOTAL

HOMBRES EN EL

PROYECTO

23 Director de Consultoria III 1 $ 5.943.115 2 21% 0,42 $ 2.496.108,00

12 Coordinador de Consultoria III 1 $ 4.879.526 2 46% 0,92 $ 4.489.164,00

12Profesional Especialista III- Especialista en

Arquitectura1 $ 4.879.526 2 12% 0,24 $ 1.171.086,00

12Profesional Especialista III- Especialista

Eléctrico1 $ 4.879.526 2 8% 0,16 $ 780.724,00


Estructuras1 $ 4.879.526 2 8% 0,16 $ 780.724,00


Instalaciones Hidrosanitarias1 $ 4.879.526 2 5% 0,1 $ 487.953,00


Geotecnia1 $ 4.879.526 2 5% 0,1 $ 487.953,00


Presupuesto1 $ 3.786.514 2 4% 0,08 $ 302.921,00

1 Profesional Auxiliar 3 $ 1.666.813 2 34% 0,68 $ 3.400.299,00

12Profesional Especialista III- Arquitecto

Paisajista1 $ 4.879.526 2 5% 0,1 $ 487.953,00

8Profesional VI - Profesional en Gestion de la

Calidad y programación1 $ 3.750.691 2 9% 0,18 $ 675.124,00

12Profesional Especialista III- Ingeniero

Ambientalista1 $ 4.879.526 2 13% 0,26 $ 1.268.677,00

12Profesional Especialista III- Ingeniero

Forestal1 $ 4.879.526 2 9% 0,18 $ 878.315,00


Abogado en Contratación1 $ 4.879.526 2 4% 0,08 $ 390.362,00

8 Contador 1 3.839.845 2 5% 0,1 $ 383.984,00

CATEGORIA

BDESCRIPCIÓN FUNCIONAL

CANTIDAD DE

PERSONAS POR

ACTIVIDAD

VALOR

HOMBRE/MES

SEGÚN CATEGORIA

PLAZO

Meses

DEDICACIÓN

%

DEDICACION

TOTAL HOMBRES

EN EL PROYECTO

COSTO ($) TOTAL

HOMBRES EN EL

PROYECTO

8 Topógrafo 1 1 $ 2.187.198 1 4% 0,04 $ 87.488,00

CATEGORIA

CDESCRIPCIÓN FUNCIONAL

CANTIDAD DE

PERSONAS POR

ACTIVIDAD

VALOR

HOMBRE/MES

SEGÚN CATEGORIA

PLAZO

Meses

DEDICACIÓN

%

DEDICACION

TOTAL HOMBRES

EN EL PROYECTO

COSTO ($) TOTAL

HOMBRES EN EL

PROYECTO

13 CADENERO 1 1 $ 1.330.434 1 4% 0,04 $ 53.217,00

1 CADENERO 2 1 $ 1.116.262 1 4% 0,04 $ 44.650,00

34 Administrador 1 $ 1.914.305 2 5% 0,1 $ 191.431,00

3 Secretaria 1 1 $ 877.692 2 25% 0,5 $ 438.846,00

$ 1,99

$ 38.400.988,00

PERSONAL TÉCNICO - TECNOLOGO

OPERARIO Y DE APOYO A LA GESTIÓN

$ 19.296.979,00

FACTOR MULTIPLICADOR - PERSONAL

I. TOTAL PERSONAL

SUBTOTAL

PERSONAL


96


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Cuadro 27 Costos Directos Operacionales

Alquiler de Equipos, ensayos de laboratorio, Suministros y otros elementos


Cuadro 28 Costos Reembolsables


Total

V. TOTAL (I+II+III+IV) $ 58.595.788,00

VI. VALOR I.V.A. (C* 16%) $ 9.375.326,00

E. TOTAL (E = C+D) $ 67.971.114,00


El factor multiplicador de 1,99 aplicado a los costos de personal fue obtenido por la Entidad de la siguiente manera:

CATEGORIA DESCRIPCIÓN UNIDADTARIFA DE

ALQUILER ($)CANTIDAD

PLAZO

Meses

FACTOR

MULTIPLICADOR

CANTIDAD

TOTAL

PARA EL

PROYECTO

COSTO TOTAL

PARA EL

PROYECTO ($)

1Topografía: Incluye estación, nivel,

teodolito y elementos complementariosMES $ 1.276.000,00 1 1 1 3 $ 1.276.000,00

8

Licencia de Programas

Computacionales Especiales, tales

como: Autocad 2013, ArcGIS, CivilCad,

TransModeler, VisSim, entre otros

MES $ 1.275.000,00 1 2 1 2 $ 2.550.000,00

9

Computador (Mínimo: Procesador Intel

CORE i5, RAM 4Gb DD 500Gb, Tarjeta

Red. CDRW/DVDRW, Pantalla LCD

17"" teclado y mouse scroll optico)

MES $ 975.000,00 1 2 1 4,5 $ 1.950.000,00

10

Impresora ( Mínimo: LaserJet 27ppm

resolucion 1200x1200dpi y toner

remanofacturado hasta 2500 pag.)

MES $ 750.000,00 1 2 1 4,5 $ 1.500.000,00

11

Vehículo de 1300 cc a 2000 cc modelo

2011-2013 (Con combustible, sin

conductor)

MES $ 4.511.400,00 1 2 1 3 $ 9.022.800,00

18 Alquiler de oficina para el proyecto MES $ 1 0 1 4,5 $

-

$ 16.298.800,00



PLAZO

Meses

FACTOR

MULTIPLICADOR

CANTIDAD

TOTAL

PARA EL

PROYECTO

COSTO TOTAL

PARA EL

PROYECTO ($)

1

Comisión de Laboratorio de suelos DÍA

(Incluye laboratoristas y auxiliar,

transportes y viaticos)

DIA $ 998.000,00 1 2 1 3 $ 1.996.000,00

$ 1.996.000

D. ALQUILER DE EQUIPOS

III. SUBTOTAL ENSAYOS DE LABORATORIO

II. SUBTOTAL ALQUILER DE EQUIPOS

E. ENSAYOS DE LABORATORIO

CANTIDAD

DE

PERSONAS

DESCRIPCIÓN UNIDAD TARIFA ($) CANTIDAD PLAZO

Meses

FACTOR

MULTIPLIC

ADOR

CANTIDAD

TOTAL

PARA EL

PROYECTO

1

Elaboración de informes,

reproducción de documentos,

planos y otros gastos

MES $ 950.000,00 1 2 1 5 $ 1.900.000,00


97


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Cuadro 29 Factor multiplicador de personal


En tanto que para el proceso de contratación IDRD-STC-LP-022-2014, el IDRD tuvo en cuenta los siguientes costos directos para llevar a cabo la actividad de consultoría, el cual fue remitido por oficio con radicado IDRD No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017:

PORCENTAJE (%)

A. 100

B. 48,83

a. Cesantías 8,33

b. Intereses sobre cesantía 1

c. Prima anual 8,33

d. Subsidio de Transporte (permisos, bonificaciones, seguros, etc) 0,46

e. SENA

f. ICBF

g. Sistema de seguridad social : Salud 8,5

h. Sistema de seguridad social : Pensión 12

i. Aseguradora de Riesgos Profesionales 0,522

j. Vacaciones 5,68

k. Dotación

l. Subsidio Familiar 4

C. 27,5

a. Arriendo Oficina, administración, servicios públicos y 7

b. Útiles y Papelería y oficina consultor 1,5

c. Personal Administrativo no facturado (sueldo + prestaciones) 7

d. Personal Profesional no facturado 2

e. Asesoria legal, tributaria y médica 3

f. Gastos de representación

g. Gastos e intereses bancarios por financiación

h. Equipos y mantenimiento de oficina

i. Seguros de oficina del consultor

j. Correos

k. Documentación Técnica 3

l. Costos Propuestas 4

D. 6,54

a. Póliza de Calidad 0,531

b. Póliza de Cumplimiento 0,995

c. Póliza de Salarios y Prestaciones Sociales 2,653

d. Estampilla Universidad Distrital 0,5

e. Estampilla Procultura 0

f. Estampilla Pro Adulto Mayor 0,5

g. Retención en la Fuente

h. ICA 0,96

i. GMF 4 X 1000 0,4

E.

F. 16,46

1,99

IMPREVISTOS -- %

HONORARIOS (Utilidades) –- % de (A+B+C+D)

FACTOR MULTIPLICADOR FINAL

FACTOR MULTIPLICADOR DE PERSONAL

SALARIO MENSUAL

PRESTACIONES SOCIALES, SEGURIDAD SOCIAL Y OTROS ASOCIADOS

COSTOS OFICINA CONSULTOR

COSTOS DE PREFECCIONAMIENTO (IMPUESTOS Y PÓLIZAS)


98


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Cuadro 30 Personal

A B C D E F G H I J

Cargo Cantidad Sueldo

mensual básico año 2014

Factor prestacional

%

Sueldo mensual incluido factor prestacional (C*(100%+D))

Sueldo por día incluido

factor prestacional

(E/30)

Plazo participación

en los estudios y diseños en

días

Dedicación en %

Dedicación total en días

(G*H)

Costo personal

(F*I)

Director de estudios

1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 75 9,00% 6,75 $ 1.485.199

Diseñador hidráulico

1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 45 20% 9 $ 1.980.265

Diseñador eléctrico

1 $ 4.539.498,00 45,41% $ 6.600.884 $ 220.029 60 20% 12 $ 2.640.353

Topógrafo 1 1 $ 1.790.385,00 45,41% $ 2.603.399 $ 86.780 15 50% 7,5 $ 650.849

Cadenero 1 1 $ 1.113.446,00 52,11% $ 1.693.663 $ 56.455 15 25% 3,75 $ 211.708

Cadenero 2 1 $ 968.723,00 52,11% $ 1.473.525 $ 49.118 15 25% 3,75 $ 184.190

Total $ 7.152.564

Fuente: oficio con radicado IDRD No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017

Costos administrativos Costos Administrativos Valor






Total $ 774.164





U: UTILIDAD 20,00% $ 1.585.346

Total $ 6.058.302

Pólizas Póliza % Valor

SERIEDAD 0,01% $ 2.347

ANTICIPO 0,04% $ 7.922




Total $ 111.748



4 POR MIL (Ó 0,4%) 0,40% $ 56.387


PUBLICACIÓN DIARIO OFICIAL 2,55% $ 359.070


IVA 16,00% $ 3.118.400


Total $ 5.393.223

Cuadro 31

Resumen componente de Costos Directos Estudio y diseño de geotecnia, ensayos de laboratorio, diseños hidráulico, diseño suds y conducción de aguas,

Diseño eléctrico, Diseño de iluminación, incluye costo trámites y aprobación ante Codensa, levantamiento topográfico y diseño estructural

Personal Costos

administrativos Costos Indirectos

de AIU Pólizas Impuestos Total

$ 7.152.564 $ 774.164 $ 6.058.302 $ 111.748 $ 5.393.223 $ 19.490.001

Fuente: oficio con radicado IDRD No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017


99


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Del comparativo de los costos tenidos en cuenta para la actividad de consultoría, tanto en la obra como en la interventoría, se colige que el IDRD tuvo en cuenta una mayor cantidad de personal profesional, operario y de apoyo a la gestión, así como algunos costos directos operacionales en la interventoría que no fueron considerados dentro del contrato de obra, así: Personal profesional: Coordinador de Consultoría III Profesional Especialista III- Especialista en Arquitectura Profesional Especialista III- Especialista Estructuras Profesional Especialista III- Especialista Geotecnia Profesional Especialista III- Especialista Presupuesto Profesional Auxiliar Profesional Especialista III- Arquitecto Paisajista Profesional VI - Profesional en Gestión de la Calidad y programación Profesional Especialista III- Ingeniero Ambientalista Profesional Especialista III- Ingeniero Forestal Profesional Especialista III- Especialista Abogado en Contratación Contador Personal Operario y de apoyo a la gestión Administrador Secretaria 1 Costos directos operacionales Vehículo de 1300 cc a 2000 cc modelo 2011-2013 (Con combustible, sin conductor) De acuerdo con lo anterior si se recalculan los costos de la interventoría para la fase de coordinación, estudios y diseños, sin tener en cuenta los elementos citados como adicionales no contemplados dentro del proyecto de obra, el costo para esta etapa quedaría de la siguiente manera:


100


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Cuadro 32 Costos de interventoría sin tener en cuenta aspectos no relacionados para el control y

vigilancia del proyecto de obra

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de costo realizado

Del ejercicio realizado por este organismo de control se encuentra una clara sobreestimación en el costo de la interventoría para la vigilancia de la etapa de estudios y diseños, y dado que el valor pactado contractualmente con el Consorcio Interparques fue de $243.939.530, es decir, que el interventor tomó como referente de ofrecimiento un valor igual al presupuesto oficial estimado por el IDRD, se encuentra un mayor valor pagado consistente en la diferencia entre el valor pactado y pagado contractualmente y el ejercicio económico que debió haber realizado el IDRD

CATEGORIA

ADESCRIPCIÓN FUNCIONAL

CANTIDAD DE

PERSONAS POR

ACTIVIDAD

VALOR

HOMBRE/MES

SEGÚN

CATEGORIA

PLAZO

Meses

DEDICACIÓN

%

DEDICACION

TOTAL

HOMBRES EN

EL PROYECTO

COSTO ($)

TOTAL

HOMBRES EN EL

PROYECTO

23 Director de Consultoría III 1 $ 5.943.115 2 21% 0,42 $ 2.496.108,00

12 Profesional Especialista III- Especialista Eléctrico 1 $ 4.879.526 2 8% 0,16 $ 780.724,00

12Profesional Especialista III- Especialista Instalaciones

Hidrosanitarias1 $ 4.879.526 2 5% 0,1 $ 487.953,00

CATEGORIA

BDESCRIPCIÓN FUNCIONAL

CANTIDAD DE

PERSONAS POR

ACTIVIDAD

VALOR

HOMBRE/MES

SEGÚN

CATEGORIA

PLAZO

Meses

DEDICACIÓN

%

DEDICACION

TOTAL

HOMBRES EN

EL PROYECTO

COSTO ($)

TOTAL

HOMBRES EN EL

PROYECTO

8 Topógrafo 1 1 $ 2.187.198 1 4% 0,04 $ 87.488,00

CATEGORIA

CDESCRIPCIÓN FUNCIONAL

CANTIDAD DE

PERSONAS POR

ACTIVIDAD

VALOR

HOMBRE/MES

SEGÚN

CATEGORIA

PLAZO

Meses

DEDICACIÓN

%

DEDICACION

TOTAL

HOMBRES EN

EL PROYECTO

COSTO ($)

TOTAL

HOMBRES EN EL

PROYECTO

13 CADENERO 1 1 $ 1.330.434 1 4% 0,04 $ 53.217,00

1 CADENERO 2 1 $ 1.116.262 1 4% 0,04 $ 44.650,00

SUBTOTAL

PERSONAL$ 3.950.140,00

$ 1,99

$ 7.860.779,00



PLAZO

Meses

FACTOR

MULTIPLICADOR

CANTIDAD

TOTAL PARA

EL PROYECTO

COSTO TOTAL

PARA EL

PROYECTO ($)

1Topografía: Incluye estación, nivel, teodolito y elementos

complementariosMES $ 1.276.000,00 1 1 1 3 $ 1.276.000,00

8

Licencia de Programas Computacionales Especiales,

tales como: Autocad 2013, ArcGIS, CivilCad,

TransModeler, VisSim, entre otros

MES $ 1.275.000,00 1 2 1 2 $ 2.550.000,00

9

Computador (Mínimo: Procesador Intel CORE i5, RAM

4Gb DD 500Gb, Tarjeta Red. CDRW/DVDRW, Pantalla

LCD 17"" teclado y mouse scroll optico)

MES $ 975.000,00 1 2 1 4,5 $ 1.950.000,00

10Impresora ( Mínimo: LaserJet 27ppm resolucion

1200x1200dpi y toner remanofacturado hasta 2500 pag.)MES $ 750.000,00 1 2 1 4,5 $ 1.500.000,00

18 Alquiler de oficina para el proyecto MES $

- 1 0 1 4,5

$

-

$ 7.276.000,00



PLAZO

Meses

FACTOR

MULTIPLICADOR

CANTIDAD

TOTAL PARA

EL PROYECTO

COSTO TOTAL

PARA EL

PROYECTO ($)

1 Comisión de Laboratorio de suelos DÍA (Incluye

laboratoristas y auxiliar, transportes y viaticos) DIA $ 998.000,00 1 2 1 3 $ 1.996.000,00

$ 1.996.000

CANTIDAD

DE

PERSONAS

DESCRIPCIÓN UNIDAD TARIFA ($) CANTIDADPLAZO

Meses

FACTOR

MULTIPLICADOR

CANTIDAD

TOTAL PARA

EL PROYECTO

1 Elaboración de informes, reproduccción de documentos,

planos y otros gastos MES $ 950.000,00 1 2 1 5 $ 1.900.000,00

$ 1.900.000,00

$ 19.032.779,00

$ 3.045.245,00

$ 22.078.024,00

COSTOS DIRECTOS OPERACIONALES: ALQUILER DE EQUIPOS, ENSAYOS DE LABORATORIO, SUMINISTROS Y OTROS ELEMENTOS

D. ALQUILER DE EQUIPOS

IV. SUBTOTAL REEMBOLSABLES

V. TOTAL (I+II+III+IV)

VI. VALOR I.V.A. (C* 16%)

E. TOTAL (E = C+D)

III. SUBTOTAL ENSAYOS DE LABORATORIO

COSTOS REEMBOLSABLES

F. COSTOS REEMBOLSABLES

II. SUBTOTAL ALQUILER DE EQUIPOS

E. ENSAYOS DE LABORATORIO

FACTOR MULTIPLICADOR - PERSONAL

I. TOTAL PERSONAL

OPERARIO Y DE APOYO A LA GESTIÓN

PERSONAL TÉCNICO - TECNOLOGO

PERSONAL PROFESIONAL


101


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como máximo monto de ofrecimiento, bajo la premisa de los requerimientos que debía controlar y vigilar en el contrato de obra:

Cuadro 33 Cuantificación mayor valor pagado por el IDRD por concepto de interventoría a la fase de

Consultoría

Fase del proyecto (A)

Valor establecido por el IDRD

(B)

Valor considerando los elementos a controlar en el

contrato objeto de vigilancia (C)

Valor Global pactado y pagado

al Consorcio Interparques

(D)

Mayor valor pagado

(E) = (D) - (C)

Preconstrucción (Coordinación, Estudios y Diseños)

$ 67.971.114,00 22.078.024,00 $ 243.939.530,00

Construcción $ 175.968.416,00 $ 175.968.416,00

Total $ 243.939.530,00 $ 198.046.440,00 $ 243.939.530,00 $ 45.893.090,00

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de costo realizado

Corolario de lo expuesto, se encuentran graves deficiencias en la estructuración del análisis realizado por el IDRD para soportar el valor estimado del contrato al considerar variables y componentes para el control de la fase de consultoría que no son requeridos, por cuanto en la obra no fueron considerados durante la estructuración y ejecución del proyecto, demostrándose una gestión antieconómica en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 200048 lo que se traduce en un detrimento al erario del distrito. Valoración de respuesta de la Entidad: De acuerdo con los argumentos presentados por el IDRD no se desvirtúa la observación endilgada, dado que no es excusable que si la anterior administración no realizó la estructuración del proceso de interventoría para la Adecuación del Parque Zonal Estadio Olaya Herrera, la actual administración no tuviera en cuenta las variables del proyecto de obra para definir los requerimientos mínimos necesarios para llevar a cabo el control y vigilancia de las actividades de consultoría y solo limitarse a incluir una cantidad de personal profesional y administrativo que claramente desborda los que debe controlar en el proyecto de obra y por ende se predica la sobreestimación que fue expuesta en forma detallada en la observación. Por otro lado, este ente de control parte de la premisa que si el contratista pudo ejecutar la actividad de consultoría con los requerimientos mínimos definidos para el proyecto, sin evidencia de ningún tipo de reclamación al respecto, por qué la

48 “Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.”


102


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Interventoría debe ser más onerosa para llevar a cabo solo revisión, control y vigilancia de los productos que resultan de esta labor. También es claro, que si bien la estructuración del proyecto de obra deviene del año 2014, no es menos cierto, que para la estructuración de la Interventoría la Entidad tuvo en cuenta las tarifas actualizadas al año 2016 y en ese punto se compensa los incrementos generados por los cambios de vigencia. Cabe aclarar que pese a que el contrato 3351 de 2016 no ha sido liquidado, a la fecha de realización de la presente auditoría el valor inicial pactado del contrato de interventoría ya fue ejecutado y pagado, donde se incluye el pago de la interventoría a los estudios y diseños; y en este sentido esta Contraloría puede auditar las actuaciones que ya fueron surtidas, así el contrato no se encuentre liquidado, de tal suerte que si antes de la liquidación del mismo la Entidad enmienda la falta detectada, se convierta en un beneficio de control fiscal producto de la gestión de este organismo de control. En consecuencia, se configura un Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $45.893.090.

3.2.3 Contrato de obra IDRD No. 1938 de 2015 y contrato interadministrativo interventoría No 2323 de 2016 - Parque Metropolitano Zona Franca (Código 09- 125), ubicado en la calle 13 D con Carrera 109 Localidad de Fontibón.

TIPO DE CONTRATO, NO. Y MODALIDAD

CONTRATO 1938/15 TIPO DE CONTRATO: DISEÑOS: PRECIO GLOBAL FIJO OBRA: PRECIO UNITARIO FIJO SIN FORMULA DE AJUSTE.

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO -

INTERVENTORÍA No. 2323/15

No de proceso: Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014

Contratación Directa

Proyecto: 1082 1082

Objeto:

“Contratar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños técnicos generales del parque y por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de ajuste, las obras de la construcción de la primera etapa del parque metropolitano Zona Franca código 09-125.”

Objeto: “Realizar por el sistema de precio global fijo la interventoría técnica, administrativa y financiera de los diseños generales del parque y la construcción de la primera etapa del Parque Metropolitano Zona Franca.”

Contratista:

Consorcio Parques Zonales; conformado por José Arvey Forero Soto (1%), Uniobras Ltda. (74%) y Ruby Odilia Beltrán Oquendo (25%). Representante Legal del Contratista: José Arvey Forero Soto

Universidad Distrital Francisco José de Caldas- Instituto de Extensión y Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano – IDEXUD Wilman Muñoz Prieto Director

Localización: Calle 13 D con cra. 109 Localidad de Fontibón

Calle 13 D con cra. 109 Localidad de Fontibón

Valor inicial: $3.951.556.399 $394.712.671


103


PBX 3358888

TIPO DE CONTRATO, NO. Y MODALIDAD

CONTRATO 1938/15 TIPO DE CONTRATO: DISEÑOS: PRECIO GLOBAL FIJO OBRA: PRECIO UNITARIO FIJO SIN FORMULA DE AJUSTE.

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO -

INTERVENTORÍA No. 2323/15

Anticipo 50%: 50% de los costos directos de la obra (sin estudios y diseños)

Plazo: Inicial Plazo final:

10 Meses 19 meses y 29 días

11 meses – 5 etapa de diseño y 6 y quince días etapa de obra

Adición y Prórroga (Modificación 2):

$1.296.059.596 y prórroga 2 de 5 meses 17 de noviembre de 2016 (3.5 meses)

Suspensión 1 30 de diciembre de 2015 (quince días hábiles)

30 de diciembre de 2015 hasta enero 23 de 2016

Suspensión 2 3 de junio de 2016 hasta 19 de junio (17 días calendario)

Junio 3 de 2016 hasta el 20 de junio de 2016 (17 días calendario)

Valor final ejecutado: $5.094.801.528 $665.072.809

Fecha de Firma del Contrato:

30 de marzo de 2015 2 de junio de 2015

Fecha de Inicio: 23 de julio de 2015 19 de julio de 2015

Fecha de terminación inicial:

23 de mayo de 2016 22 de junio de 2016

Modificación 1 1 de julio de 2016 - Prórroga por tres meses y quince días - Nueva fecha de terminación el 17 de octubre de 2016

Modificación 1: 29 de julio de 2016 - Prórroga de 4.5 meses Adición de $143.131.838 Nuevo valor final $537.844.509

Modificación 2

14 de octubre de 2016 para Adición 1: $1.296.059.596 y prórroga 2 de 5

meses con nueva fecha de terminación del 17 de marzo de 2017

Modificación 2: 9 de diciembre de 2016 - Prórroga de 4 meses Adición de $114.152.922 Nuevo valor final $651.997.431, fecha de terminación final 14 de abril de 2017

Modificación 3 16 de diciembre de 2016 - forma de pago.

Modificación 4 Se prórroga en 44 días fecha de terminación final 30 de abril de 2017

Fecha de terminación final:

17/03/2017 – 30 de abril de 2017

Acta de entrega de obra a Usuario

15 de mayo de 2017

Supervisor IDRD de obra: Supervisor IDRD de consultoría: Coordinador IDRD

Alejandro Ocampo Mora Diego Narváez Sánchez- Olga Lucía Silva Gutiérrez Adriana del Pilar Granados

Supervisor IDRD: Juan Carlos Montes Fernández Karen Patricia Villeras Espitia Subdirección Técnica de Construcciones

Fuente: contratos Nos 1938 de 2015 y 2323 de 2015

El Parque Metropolitano Zona Franca hace parte de la estructura ecológica principal de Bogotá, cuenta con Plan Director (Decreto 378 de 2014), y tiene un área de 243.335 m2, siendo su uso principal la recreación pasiva y el componente ecológico. Este parque se encuentra colindando con la zona franca, humedal “El Meandro del Say”, el Río Bogotá y predios de la EAAB por uno de los cuales existe una servidumbre para el acceso al parque.


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El contrato de obra No 1938 de 2015 se adjudica el 9 de marzo mediante resolución No. 191 al Consorcio Parques Zonales. Los plazos de ejecución se pactaron de la siguiente manera: 15 días de coordinación, 5 meses de ejecución de diseños y 6,5 meses de ejecución de la obra. El 30 de diciembre de 2015, el contrato se suspende por primera vez por el término de 15 días, debido a que la UAESP se demoró en la aprobación de los parámetros para el de diseño eléctrico, teniendo en cuenta que se debían elaborar y ajustar las tres alternativas solicitadas, por la mencionada entidad. Se aprueba una segunda suspensión por el término de 17 días calendario desde el 3 de junio de 2016 hasta 19 de junio del mismo año, esto por cuanto se aduce que: “(…)

se hace necesario suspender los contratos para proceder con la revisión técnica, administrativa y financiera del estado de los mismos a la fecha y así establecer el alcance final del proyecto , tenido en cuenta entre otras condiciones técnicas halladas en el suelo al momento de realizar unas excavaciones lo que genera analizar la nueva programación, la ruta crítica, los insumos los materiales y demás elementos técnicos que permitan establecer con exactitud los trámites a que haya lugar.” En la modificación 1 del 1 de julio de 2016, en la cual se aprueba una prórroga por tres meses y quince días, justificada en las siguientes actividades: obra nuevas y modificación de cantidades, traslapo entre etapa de diseño y construcción, demoras por lluvias y demora por trámites en UAESP, situación que conlleva a que la fecha de terminación sea el 17 de octubre de 2016. En la modificación 2 con fecha del 14 de octubre de 2016, corresponde a la adición 1 por valor de $1.296.059.596 y la segunda prórroga de 5 meses, es decir que la fecha de terminación en esta modificación será el 17 de marzo de 2017, según se aduce por la necesidad de ejecutar mayores cantidades de obra, así:

“En virtud de lo expuesto, se han determinado realizar las siguientes obras adicionales: a) conformación del acceso principal del parque mediante la construcción de una plazoleta, cerramientos y puertas de acceso, con sus respectivas instalaciones hidráulicas y eléctricas de iluminación. Este acceso enmarca el polígono adoptado en el plan Director del Parque y limita con los lotes que hacen parte de este eje ecológico, aclarando que en este ítem no se contempla la construcción de ninguna zona que no esté definida dentro del Decreto del Plan Director.; b) ampliación de la plazoleta de juegos infantiles mediante la construcción de una arenera y la instalación de diferentes juegos infantiles que estimulen el desarrollo psicomotriz, con sus respectivos drenajes de iluminación; e) terminación de la plazoleta de desarrollo motriz, construcción de la zona de permanencia, con sus respectivas obras de drenaje e iluminación.; d) construcción y dotación de la plazoleta de desarrollo muscular, con acceso y zona de permanencia para jóvenes y adolescentes. De igual manera contará con drenajes e iluminación.”


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Los 5 meses solicitados se requerían para ejecutar las anteriores obras y superar los atrasos presentados por las aprobaciones pendientes del proyecto eléctrico (UAESP y Secretaría de Medio Ambiente- SMA) no imputables al contratista. En la modificación 3 del 16 de diciembre de 2016, se señala que teniendo en cuenta que en la Adición No. 1 suscrita el14 de octubre de 2016, no se indicó la forma de pago de dicha adición, por lo cual la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Interventora del contrato 1938 de 2015, solicitó que sobre dicha adición se estableciera un anticipo equivalente al 50% de su valor. En la modificación No 4 aprobada el 17 de marzo de 2017, se prorroga en 44 días el plazo del contrato con nueva fecha de terminación el 30 de abril de 2017. Esta prórroga, la justifica la entidad y la interventoría, en lo siguiente:

La época invernal afectó la instalación del piso de caucho en las zonas de juegos y gimnasios, la pintura de piso y la pintura de barandas.

No había obtenido la aprobación de los diseños eléctricos por parte de la entidad prestadora del servicio, CODENSA S.A. ESP., informando que dichos recursos se emplearon las siguientes actividades como: cerramiento perimetral de acceso, sendero peatonal (plaquetas de concreto), para unir la zona de canchas con el sendero principal, suministro e instalación de mobiliario (bancas, canecas, bicicleteros, etc.), trabajos de empradización y jardinería.

En la prórroga se acordó que no se generarían adiciones presupuestales al Contrato de Obra 1938 de 2015, ni reclamaciones por desequilibrio económico.

Cuadro 34

Valores contrato de obra No. 1938 de 2015 En millones de pesos

VALOR CONTRATO 1938 DE 2015 VALOR

Valor consultoría $237.05

Valor consultoría diseños eléctricos a liquidación (Aprobación diseños CODENSA)

$16.77

Valor final consultoría $253.82

Valor final de obra $4.840.97

Valor no ejecutado del contrato $152.81

Valor final ejecutado del contrato $5.094.80 Fuente: Acta de recibo final contrato de obra No 1938 de 2015 IDRD- ORFEO.

Cuadro 35

Relación órdenes de pago contrato de obra No. 1938 de 2015 (septiembre de 2017) En millones de pesos

No ORDEN PAGO VALOR BRUTO

VALOR GIRADO

FECHA CONCEPTO

1 3689 1.414.41 1.308.33 24/05/2016 Anticipo

2 3882 194.02 166.27 23/09/2016 1 cuota diseños

3 3916 899.77 793.23 12/10/2016 2 cuota diseños


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No ORDEN PAGO VALOR BRUTO

VALOR GIRADO

FECHA CONCEPTO

4 3988 540.56 476.55 30/11/2016 3 cuota diseños

5 4017 238.07 209.80 22/12/2016 4 cuota diseños

6 95475 289.79 270.95 29/12/2016 Anticipo de la adición 1

7 95476 203.09 189.89 29/12/2016 Anticipo de la adición 1

13 4767 70.01 61.83 17/05/2017 Soporte 96192

14 96192 664.71 580.34 17/05/2017

Total pagado órdenes 4.514.46 4.057.22

Total a pagar a contrato 5.094.80

Diferencia no pagada a la fecha (sept. 2017)

580.33

Fuente: Dirección y Área Financiera - IDRD

El acta de terminación de obra se firma el 30 de abril de 2017 y las mismas son recibidas por parte del IDRD el 12 de mayo de 2017. 3.2.3.1 Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria por el inicio y recibo de las obras objeto del contrato de obra No. 1938 de 2015, sin cumplir con la entrega del proyecto eléctrico, sin la aprobación respectiva por parte de la UAESP – CODENSA y sin que el IDRD e interventoría tramitaran la sanción correspondiente al contratista de obra previamente a la terminación del contrato. Se observa en la documentación contractual que el 15 de diciembre de 2015, la UAESP aprueba el formato MU-702-1 de alumbrado público (Identificación y Registro del Proyecto) para el Parque Metropolitano Zona Franca y realiza recomendaciones técnicas para aplicarle a los diseños fotométricos y eléctricos del proyecto y por ende a su construcción, conforme al “Manual único de alumbrado público para Bogotá D.C.” y la Resolución No. 17 de 2004 de la UAESP. El Consorcio Parques Zonales radica el 29 de febrero de 2016 ante la UAESP las fotometrías bajo el No 2016-601-003868-2, siendo seleccionada la alternativa de Royal Alfa. Posteriormente, el 8 de abril de 2016, el IDRD suscribe el acta de recibo de estudios técnicos, haciendo la siguiente observación respecto a los estudios y diseños eléctricos:

“Notas : Teniendo en cuenta que el trámite de aprobación ante la UAESP – Codensa está determinado por un tercero al IDRD, el Interventor y Contratista indican que se han estado realizando las gestiones pertinentes sin obtener oportuno pronunciamiento al respecto por parte de la entidad UAESP, y con el fin de dar continuidad con el objeto contractual , las partes deciden recibir los estudios y diseños con esta salvedad y observaciones. Aun así, el consultor se compromete a seguir con las gestiones de obtención de permisos y aprobación ante los entes Distritales y empresa de servicios públicos, de manera previa a la liquidación del contrato. Lo anteriormente expuesto no exonera de responsabilidad al consultor de seguir con los trámites ante la ESP y se compromete a realizar los ajustes o aclaraciones que requieran


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estas ESP‘s y mantener actualizado al IDRD en dichos documentos . Para tales efectos se hace entrega formal de los planos y documentación relacionada (…)”

En comunicación con radicado No. 20162100271432 del 2 de diciembre de 2016, la interventoría de obra al Consorcio Parques Zonales, llama la atención al contratista por cuanto no ha hecho entrega de los diseños eléctricos aprobados por CODENSA el cual menciona fue devuelto el 9 de noviembre de 2016 con observaciones. Conforme a lo manifestado por la interventoría respecto al proyecto eléctrico del Parque Metropolitano Zona Franca, el informe No. 18 de febrero de 2017, señala que para el periodo comprendido entre el 1 febrero al 28 de febrero de 2017, no se contó con la aprobación del proyecto eléctrico por parte de CODENSA, pero si, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Servicios públicos (UAESP) y con el ánimo de proteger las obras contratadas por el IDRD relacionadas para la primera etapa del proyecto, acatando la recomendación del profesional en Geotecnia del contratista y la de la interventoría, se deben concluir con procesos adecuados para cada una de las estructuras y estabilidad de cada una de ellas. Teniendo en cuenta lo anterior, se buscó la protección de la estructura de los sobreanchos, encapsulados y filtros, tanto de espina de pescado como tipo francés, por lo cual la interventoría y el IDRD avalaron la instalación de postes, ductería de conexión, sin autorizar ningún tipo de cableado, así como la no instalación de lámparas, para que con contratación futura de la segunda etapa, se de en funcionamiento el sistema eléctrico de iluminación del parque. En el mencionado informe de interventoría, el contratista Consorcio Parques Zonales informa que con relación al proyecto radicado en CODENSA, se hizo por parte de ésta, un nuevo requerimiento del esquema de deslinde tipo, sección y área, además de las observaciones generadas al diseño eléctrico lo que ocasionó la devolución del mismo; a lo anterior el IDRD comunica que dicha información se encuentra en el Plan Director. El contratista propone realizar el estudio eléctrico para la cra. 106 vía de acceso al parque que pertenece al Acueducto y de ser así se debe pedir permiso a la EAAB, para pasar la red de media tensión por este predio. La interventoría informa al contratista que una vez terminada la etapa de obra, sino se ha presentado el proyecto eléctrico aprobado por CODENSA, se procederá a la liquidación del contrato. Con lo anterior se considera que el IDRD acusa recibo de los estudios y diseños eléctricos sin contar con la aprobación del servicio por parte de los entes correspondientes, por lo cual no se estaría dando cumplimiento a las obligaciones del contratista respecto a la entrega de las obras en las condiciones adecuadas de funcionamiento.


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El Plan Director adoptado por la Administración Distrital mediante el Decreto 378 de 2014, para el Parque Metropolitano Zona Franca, en su numeral 5.4.3. (5.4. Sistemas generales de servicios públicos del parque), lo siguiente: “5.4.3. Sistema de Alumbrado Público y Telecomunicaciones. Actualmente no se cuenta con estos sistemas. Para el funcionamiento del Parque, es necesaria la conexión a la red de media tensión de la Zona Franca y la adquisición del sistema de telecomunicaciones por lo que se deberá solicitar la viabilidad ante las empresas prestadoras del servicio, en la etapa de construcción del Parque.”

Se considera que el contratista Consorcio Parques Zonales no cumplió con la totalidad del objeto del contrato de obra No 1938 de 2015, al no entregar la primera etapa del referido parque en completo funcionamiento, esto es, sin los diseños técnicos concernientes a las instalaciones eléctricas y alumbrado público, no entregados y aprobados y por ende no ejecutarse las obras correspondientes a dicho servicio; de igual manera, se observa la deficiente gestión adelantada por la interventoría en cabeza de la Universidad Distrital, que no obstante requerir al contratista en varias oportunidades para que cumpliese con esta obligación, finalmente opta junto a la entidad contratante IDRD, por recibir las obras en el estado mencionado es decir inconclusa, sin cumplir con la totalidad del objeto y su alcance contractual. No obstante lo anterior, el IDRD autoriza al contratista Consorcio Parques Zonales a iniciar obra como consta en informe de interventoría No. 8 del 15 de marzo al 14 de abril de 2016 y en el comité de obra del 15 de marzo de 201649. El contrato de obra No. 1938 de 2015 en su cláusula Décima “Garantías” establece lo siguiente: “Cumplimiento: Para garantizar el cumplimiento del contrato, este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios derivados de:

(a) el incumplimiento total o parcial del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista; (b) el cumplimiento tardío o defectuoso del contrato, cuando el ‘incumplimiento es imputable al contratista; (e) los daños imputables al contratista por entregas parciales de la obra, cuando el contrato no prevé entregas parciales; y (d) el pago del valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria. La cual será equivalente al veinte (20%) del valor total del contrato y con vigencia hasta la liquidación del contrato.”

Igualmente, el contrato debió hacer efectivo el amparo de la debida la calidad del servicio, así:

49 Informe de interventoría No 8, folio 2352, carpeta 6 caja 410.


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“Calidad del Servicio: Para amparar a la Entidad de los perjuicios derivados de la deficiente calidad del servicio prestado en cuantía equivalente al veinte por ciento (20%) del valor total de los diseños y con vigencia equivalente al plazo de ejecución del contrato y tres años más.”

Con lo anterior, igualmente se transgrede lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, así como se contraviene lo establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002. En consecuencia, se considera que al darse el recibo final de las obras ejecutadas mediante el contrato de obra No. 1938 de 2015, suscrito entre el IDRD y el Consorcio Parques Zonales, sin cumplir con el objeto del contrato. Valoración de la respuesta de la Entidad: Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente: “ • Verificada la información que respecto al contrato de obra nro. 1938 de 2015, se evidencia:

El contrato de obra se encuentra en proceso de liquidación.

Existe un del 10% del valor total del contrato, el cual está pactado cancelar contra firma del acta de liquidación.

• El proyecto eléctrico del Parque Zona Franca se encuentra aprobado por la UAESP con número 073-2016 del 26 de agosto de 2016, una vez se obtuvo la aprobación de UEASP se inició el trámite de aprobación ante CODENSA mediante los radicados Nos 05738574 del 20/10/2016, 05777008 del 10/11/2016, 06297694 del 06/07/2017, 06375501 del 17/08/2017, logrando aprobación de proyecto serie 0 en comunicado 06475448 del 5 de octubre de 2017. El contratista y la interventoría siempre han estado atendiendo o las condiciones realizadas por entidad prestadora del servicio estado sujetas a los a tiempos, procedimientos y protocolos de la misma. Actividades que no impiden el desarrollo y el recibido de la obra civil. (…) ”

Respecto a la respuesta anterior se debe decir, que para la entidad en el desarrollo o ejecución de las obras contratadas y su posterior recibo, sin la totalidad de los estudios técnicos requeridos en la Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014, no reviste la importancia suficiente y señala que se siguieron los procedimientos y protocolos de la prestadora de servicio, sin embargo, se debe recordar que la firma Consorcio Parques Zonales, estaba en la obligación bajo el control y seguimiento de la interventoría de la Universidad Distrital y del IDRD, de entregar la totalidad de los productos solicitados (estudios técnicos y diseños requeridos al inicio del contrato); de otra parte, señala que CODENSA aprobó el proyecto eléctrico (serie 0) el 5 de octubre de 2017, a lo cual se debe señalar y recordar que la obra se recibió formalmente y satisfacción (de otra manera no se podía haber recibido) el 12 de mayo de 2017, sin el cumplimiento


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de este requisito técnico y por ende sin el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales en la tema referido, esto sin que la interventoría de obra y el IDRD, adelantaran el respectivo proceso de multa, por esta irregularidad. Así las cosas, no es de recibo que la entidad señale que: “actuó en estricto cumplimiento

de la normas que regulan la contratación estatal, garantizando que los recursos públicos cumplieran con la finalidad social para la cual fueron previstos, razón por la cual respetuosamente solicitamos reconsiderar que la observación 3.2.3.1, con alcance

disciplinario, se retire.”, por cuanto los hechos demuestran que desde el inicio de las obras objeto de este contrato referido, no se dio cumplimiento a la totalidad de las obligaciones contraídas en la etapa de estudios y diseños, para su debida ejecución. Por lo anterior se considera que el hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria se mantiene. 3.2.3.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por legalizar el pago del anticipo sobre la adición 1 del contrato de obra No. 1938 de 2015, en documento diferente al acordado contractualmente. Conforme a lo evidenciado por este organismo de control, el IDRD pagó por concepto de anticipo a la adición 1 del contrato de obra No. 1938 de 2015, la suma de $492.892.031,00, en concordancia con las órdenes de pago Nos. 95475 y 95476 del 29 de diciembre de 2016. Se debe mencionar que dicho contrato de obra en su cláusula quinta determina lo siguiente:

“QUINTA - MANEJO DEL ANTICIPO: El CONTRATISTA deberá constituir una FIDUCIA o PATRIMONIO AUTONOMO IRREVOCABLE para el manejo de los recursos que reciba a título de anticipo, en una entidad autorizada por la Superintendencia Financiera, para lo cual se deberá tener en cuenta como mínimo las siguientes reglas: (…) 6. En caso de presentarse adiciones, las mismas no tendrán anticipo, excepto que en el documento constitutivo de la adición se establezca lo contrario.(…) SÉPTIMA- OBLIGACIONES DEL IDRD. 1. Pagar el valor del presente contrato en la forma

pactada.(…)” Subrayado fuera de texto. Observado el documento de la modificación No. 2 del 14 de octubre de 2016 al contrato de obra No. 1938 de 2015, en el cual se aprueba la adición 1 por valor de $1.296.05 millones, se pudo verificar que no se modifica la condición que determina el no pagar dicho anticipo por concepto de adiciones, es decir que no se pactó ni el contrato principal ni en la modificación 2 del mismo, su pago cuando se suscribiera una adición. Con lo anterior, el IDRD transgrede además del numeral 6 de la cláusula quinta y el numeral 1 de la cláusula séptima del contrato de obra No. 1938 de 2016, lo estipulado en el pliego de condiciones de la licitación pública IDRD-STC-LP-029-2014 en el


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numeral 6 del capítulo 7.8 Manejo del Anticipo, que señala lo siguiente: “6. En caso de

presentarse adiciones, las mismas no tendrán anticipo, excepto que en el documento

constitutivo de la adición se establezca lo contrario.” Subrayado fuera de texto. Como se había referido anteriormente en la modificación 3 al contrato 1938 de 2015, aprobada el 16 de diciembre de 2016, señala que teniendo en cuenta que en la Adición No. 1 suscrita el14 de octubre de 2016 no se indicó la forma de pago de dicha adición, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Interventora del contrato, solicitó que sobre dicha adición se estableciera un anticipo equivalente al 50% de su valor. Es así como en la modificación 3, posterior a la adición presupuestal al contrato, se pacta en la cláusula primera la obligación de pagar un anticipo equivalente al 50% de los costos directos de obra sobre el valor de la adición No.1 y girado por el lDRD a la entidad fiduciaria; con este proceder el IDRD contraría lo pactado en el contrato respecto a que en caso de presentarse adiciones, las mismas no tendrán anticipo, excepto que en el documento constitutivo de la adición se establezca lo contrario; por lo tanto, es en este documento y no en otro en el que se debió legalizar dicho anticipo conforme a las obligaciones contractuales. Con esta actuación se incumplió además de lo señalado en la cláusula quinta del contrato de obra No 1938 de 2015, lo señalado en el “Manual de contratación y

supervisión” del IDRD adoptado mediante resolución No 448 del 23 de junio de 2016, en sus artículos 7.2 Principios (Verifica el cumplimiento de las condiciones técnicas,

administrativas y financieras del contrato), 7.3 Finalidades (Asegurar que el contratista en la ejecución del contrato se ciña a los plazos, términos y condiciones técnicas y demás condiciones pactadas en el contrato), del capítulo VII, seguimiento, Control y Vigilancia. Lo anterior, también incide en lo estipulado en el numeral 15 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 y se contraviene lo establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la misma norma.

Valoración de la respuesta de la Entidad: Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente: “(…) • Las cláusulas cuarta y quinta del Contrato de Obra Pública No 1938 de 2015, establecen claramente al pago y manejo de anticipo. • Es evidente que el documento “Modificación No. 2”, no puede ser analizado de manera independiente, sino que debe ser interpretado de manera integral con la totalidad de soportes


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que lo originaron y justificaron, esto, entro otros, el documento denominado “CONCEPTO TÉCNICO PRORROGA – ADICIÓN CONTRATOS” (…)”.

Conforme a lo anterior, se observa que la entidad da una interpretación particular y a su vez errónea, al texto de lo pactado en el contrato de obra No. 1938 de 2015, respecto a la aprobación de los anticipos que se realizan a las adiciones que se originan y son aprobadas durante la ejecución contractual; se considera que esta interpretación trata de justificar dicha actuación que va en contravía de lo expresamente estipulado en el contrato en cita y por lo tanto la respuesta enviada por el IDRD reafirma la irregularidad detectada, toda vez, que es en estas cláusulas en las cuales se encuentra establecida la forma en que se debió tramitar dicho anticipo en caso de requerirse alguna adición al contrato de obra y cuyo procedimiento fue justamente violado por la entidad, así como la normatividad referida en el hallazgo. En consecuencia, el IDRD no argumenta ni justifica el haber efectuado el indebido procedimiento, por lo tanto, se confirma el hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria.

3.2.3.3 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $29.792.712, por una sobreestimación en los costos directos del valor oficial para la actividad de estudios y diseños al incluir elementos que ya habían sido tasados dentro del componente de costos indirectos para la misma actividad, dentro del proceso de Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014 que dio origen al contrato 1938 de 2015.

Dentro del deber de realizar el análisis que soportó el valor estimado del presupuesto oficial del proceso de selección IDRD-STC-LP-029-2014, el IDRD estableció el valor para los estudios y diseños el cual serviría de referente para el correspondiente ofrecimiento de los proponentes que formularon oferta dentro del proceso precontractual. Una vez se realizó la revisión del desglose de este costo directo oficial para llevar a cabo la actividad de consultoría, se detectaron deficiencias en la estructuración de este componente del presupuesto oficial, por cuanto se incluyeron aspectos que ya habían sido estimados en el componente de gastos indirectos, como es el caso de costo de la oficina central, utilidad e impuestos, el cual fue tenido en cuenta en la Matriz de Cálculo del AIU de los costos de diseño. Con respecto a los imprevistos, si bien hace parte de un costo indirecto para ejecutar las actividades de consultoría, el mismo no fue tenido en cuenta dentro de este componente y se incluyó dentro los costos directos de esta actividad, por cuanto al respecto solo se detecta un error en la ubicación de este rubro.


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Cuadro 36 Costos Directos contrato de obra No. 1938 de 2015

En Pesos

Fuente: archivos magnéticos acta de cantidades de obra Zona Franca y anexo técnico interventoría (cálculo interno IDRD) Costos Directos e Indirectos- Subdirección de Construcciones- Área Técnica

Cuadro 37 Desglose de la diferencia entre los costos indirectos cancelados en el valor de los costos

directos del contrato de obra No. 1938 de 2015 y los costos directos que se debieron cancelar en el mismo

En Pesos


*Nota: no se incluye en los costos directos las fichas fitosanitarias debido a que el IDRD no suministró el detalle de dicho costo directo, toda vez que se contrató con el precio producto de cotizaciones entregadas a la entidad.

Dado que la Entidad estableció como costo directo para la consultoría del contrato en $121.261.270,73 (no incluye elaboración de ficha fitosanitarias por cuanto no se suministró desglose de costos directos e indirectos) como referente de ofrecimiento, el mayor valor pagado se obtiene de la diferencia entre el valor de ofrecimiento que se pactó contractualmente y el valor correcto para esta actividad, así:

CONCEPTO TOPOGRÁFICO ARQUITECTÓNICO ELÉCTRICO GEOTECNIA ESTRUCTURA HIDRÁULICOS

PERSONAL ADMINISTRATIVO 4.794.581 33.149.515 7.979.296 2.997.838 8.531.755 13.359.245

COSTOS ADMINISTRATIVOS 445.212 1.910.000 514.597 125.230 2.221.796 500.000

VARIOS 220.000 1.494.807 175.000 0 48.563 325.000

HORAS EXTRAS 0 191.763 0 25.000 0 0

EQUIPOS ESPECIALES 1.787.774 6.080.277 0 0 0 0

ENSAYOS DE LABORATORIO 0 0 0 4.112.200 0 0

NO PREVISTOS 75.000 0 0 0 0 0

SUBTOTAL 7.322.567 42.826.362 8.668.893 7.260.268 10.802.114 14.184.245

ADMINISTRACIÓN 95.892 994.485,45 159.586 29.978 1.706.351 3.942.400

IMPREVISTOS 146.451 2.141.318,08 173.378 145.205 540.106 596.345

UTILIDADES 732.257 6.423.954,23 866.889 1.089.040 1.620.317 2.127.637

IMPUESTOS 0 0 0 0 0 6.665.232

TOTAL 8.297.166,66 52.386.119,25 9.868.746 8.524.491,94 14.668.887,80 27.515.859,00

VALOR PAGADO

CONTRATO DE OBRA No

1938/15*

VALOR QUE SE

DEBIÓ CANCELAR

DIFERENCIA

VALORES

DETRIMENTO

(a) (b) (a-b)

PERSONAL ADMINISTRATIVO 70.812.230 70.812.230 0

COSTOS ADMINISTRATIVOS 5.716.835 5.716.835 0

VARIOS 2.263.370 2.263.370 0

HORAS EXTRAS 216.763 216.763 0

EQUIPOS ESPECIALES 7.868.051 7.868.051 0

ENSAYOS DE LABORATORIO 4.112.200 4.112.200 0

NO PREVISTOS 75.000 75.000 0

SUBTOTAL 91.064.448,50 91.064.448,50 0

ADMINISTRACIÓN (oficina central) 6.928.692 0 6.928.692

IMPREVISTOS 3.742.803 3.742.803 0

UTILIDADES 12.860.095 0 12.060.095

IMPUESTOS 6.665.232 0 6.665.232

TOTAL 121.261.270,73 94.807.251,84 26.454.019

CONCEPTO


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Cuadro 38 Resumen diferencia entre los costos indirectos cancelados en el valor de los costos directos

del contrato de obra No. 1938 de 2015 En Pesos


Al calcular la entidad, nuevamente el valor de costos correspondientes a costo de oficina central, imprevistos, utilidad e impuestos, que son propios de los costos indirectos ya calculados en el AIU de la obra, no de debieron incluir dentro del valor correspondiente a los costos directos causados en el valor de los estudios y diseños de la etapa de consultoría del contrato. Con los hechos referidos en el contrato de obra No. 1938 de 2015, el IDRD contraviene lo estipulado en el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, e igualmente se contraviene lo establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002. Conforme a los cálculos precedentes se muestra una gestión fiscal antieconómica por parte de la Entidad en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 2000; lo anterior permite establecer una presunta observación administrativa con incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $26.454.018,60 del contrato de obra. Valoración de la respuesta de la Entidad: Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente:

“ • Sobre el particular es necesario precisar que el Proceso de Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014 fue adelantado en la administración anterior, esto fue en segundo semestre de la vigencia 2014, para lo cual se construyeron los documentos técnicos precontractuales que dieron lugar a dicho proceso de selección, efectuándose la respectiva adjudicación en el año 2015.(…)”

Posteriormente señala la entidad, que cuentan con una herramienta que permite establecer el presupuesto de las consultorías que desarrolla la Subdirección Técnica de Construcciones y que dicha herramienta está conformada por costos administrativos, los costos de personal, los costos de ensayos de laboratorio y

COSTO OFICINA CENTRAL UTILIDAD IMPUESTOS TOTAL

(a) (b) (c) (a+b+c)

Topográfico 95.892 732.257,00 0 828.148,62

Arquitectónico 994.485 6.423.954,23 0 7.418.439,68

Eléctrico 159.586 866.889,00 0 1.026.474,92

Geotecnia 29.978 1.089.040,00 0 1.119.018,38

Estructural 1.706.351 1.620.317,00 0 3.326.668,00

Hidráulicos 3.942.400 2.127.637 6.665.232 12.735.269,00

TOTAL 6.928.692 12.860.094,23 6.665.232 26.454.018,60

ESTUDIOS Y DISEÑOS


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verificación de calidad, los costos de equipos especiales y costos correspondientes a las aleas del negocio de la consultoría, además refiere a que lo que denomina “el

contratista de primera línea”, este solo tiene experiencia en construcción, por lo que se ve obligado a contratar consultores que adelanten esa labor. Así mismo, confirma que se calculó utilidad tanto para los costos directos e indirectos para la actividad de estudios y diseños, dividiendo esta utilidad en la elaboración de los mismos y la coordinación de estos. De la misma forma hace referencia a que las actividades económicas requieren están ligadas a costos administrativos como son los costos indirectos y la utilidad. Conforme a lo anterior, este organismo de control no observa que con esta argumentación, el IDRD justifique la reiteración de algunos costos indirectos en la cuantificación de los costos directos de la etapa de estudios y diseños y señalen que se hace conforme a una herramienta que utilizan en el área correspondiente, que se entendería que es un software o aplicativo que efectúa los cálculos de esta manera; no obstante, estar de acuerdo con el argumento que la ejecución de toda actividad económica demanda costos indirectos para su realización, sigue sin justificar el porqué de este cobro en los costos directos cuando las actividades de oficina central y utilidad, son de índole o carácter indirecto. Igualmente, en concordancia con la información suministrada por la entidad en su respuesta respecto al cálculo de los costos directos e indirectos de los estudios y diseños del contrato de obra No. 1938 de 2015, se tiene que a diferencia del cálculo mostrado por el ente de control en el informe preliminar, el cual señaló que se incluía el valor de impuestos en cuantía $6.665.232 en el valor de los costos directos de la etapa de diseño, se aclara por la misma en la respuesta con los valores entregados, que este costo se excluyó finalmente de dicho cálculo; igualmente, se informa que se incluye un valor como “Costo de seguimiento obra” en cuantía de $5.847.898 como costo independiente o separado del valor del personal administrativo con que se cuantifican los costos directos. Respecto a este último valor, se considera que no se justifica su inclusión toda vez que la entidad en el cálculo de los costos indirectos ya incluye el valor de un profesional como “Director de estudios y diseños” y demás personal administrativo durante la etapa de ejecución de la obra, por lo que la inclusión de este pago no se considera soportada. De igual forma, el ente de control corrige el valor de costos directos e indirectos, incluyendo el costo del estudio ambiental, no comprendido en el informe preliminar, al cual también se le adicionó el precio de la oficina central y la utilidad, cuestionados por este organismo de control por estar ya incluidos y/o considerados en el cálculo de los costos indirectos de la etapa de estudios y diseños. Por lo anterior, el cuadro No. 36 de la relación de los costos directos queda de la siguiente manera:


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Cuadro 36 Costos directos contrato de obra No. 1938 de 2015

En Pesos


Para el estudio ambiental, el valor correspondiente a oficina central es de $2.307.614 y la utilidad de $ 1.848.414, cantidades que son adicionadas al valor del cálculo del detrimento patrimonial por las razones expuestas en la descripción del hallazgo; por lo anterior, el cuadro No. 37 del “desglose de la diferencia entre los costos indirectos

cancelados en el valor de los costos directos para la etapa de estudios y diseños del contrato

de obra No. 1938 de 2015 y los costos directos que se debieron cancelar en el mismo” sin estos valores, ya considerados en el AIU del contrato referido, queda de la siguiente manera:

Cuadro 37 Desglose de la diferencia entre los costos indirectos cancelados en el valor de los costos

directos del contrato de obra No. 1938 de 2015 y los costos directos que se debieron cancelar en el mismo”

En Pesos

Fuente: archivos magnéticos acta de cantidades de obra Zona Franca y anexo técnico interventoría (cálculo interno IDRD) Costos Directos e Indirectos- Subdirección de Construcciones- Área Técnica *Nota: no se incluye en los costos directos las fichas fitosanitarias debido a que el IDRD no suministró el detalle de dicho costo directo, toda vez que se contrató con el precio producto de cotizaciones entregadas a la entidad.

CONCEPTO TOPOGRÁFICO ARQUITECTÓNICO ELÉCTRICO GEOTECNIA ESTRUCTURA HIDRÁULICOS AMBIENTAL SUBTOTAL

PERSONAL ADMINISTRATIVO 4.794.581 33.149.515 7.979.296 2.997.838 8.531.755 13.359.245 11.538.072 82.350.302

COSTOS ADMINISTRATIVOS 445.212 1.910.000 514.597 125.230 2.221.796 7.165.232 736.125 13.118.192

VARIOS 220.000 1.494.807 175.000 0 48.563 325.000 48.563 2.311.933

HORAS EXTRAS 0 191.763 0 25.000 0 0 0 216763

EQUIPOS ESPECIALES 1.787.774 6.080.277 0 0 0 0 0 7.868.051

ENSAYOS DE LABORATORIO 0 0 0 4.112.200 0 0 0 4112200

NO PREVISTOS 75.000 0 0 0 0 0 0 75.000

SUBTOTAL 7.322.567 42.826.362 8.668.893 7.260.268 10.802.114 20.849.477 12.322.760 110.052.441

ADMINISTRACIÓN 95.892 994.485,00 159.586 29.978 1.706.351 3.942.400 2.307.614 9.236.306

IMPREVISTOS 146.451 2.141.318,00 173.378 145.206 540.106 596.345 616.138 4.358.942

UTILIDADES 732.257 6.423.954,00 866.889 1.089.040 1.620.317 2.127.637 1.848.414 14.708.508

IMPUESTOS 0 0 0 0 0 0 0 0

COSTOS SEGUMIENTO OBRA 0 2104944 796032 315742 1315590 0 1.315.590 5847898

TOTAL 8.297.167,00 52.386.120,00 10.664.778 8.840.234,00 14.668.888,00 27.515.859,00 18.410.516 144.204.096

VALOR COSTOS PAGADOS

CONTRATO DE OBRA No

1938/15*

VALOR QUE SE

DEBIÓ CANCELAR

DIFERENCIA

VALORES

DETRIMENTO

(a) (b) (a-b)

COSTOS DIRECTOS

PERSONAL ADMINISTRATIVO 82.350.302 82.350.302,00 0

COSTOS ADMINISTRATIVOS 13.118.192 13.118.192,00 0

VARIOS 2.311.933 2.311.933 0

HORAS EXTRAS 216.763 216.763 0

EQUIPOS ESPECIALES 7.868.051 7.868.051 0

ENSAYOS DE LABORATORIO 4.112.200 4.112.200 0

NO PREVISTOS 75.000 75.000 0

SUBTOTAL COSTOS DIRECTOS 110.052.441 110.052.441 0

COSTOS INDIRECTOS

ADMINISTRACIÓN (oficina central) 9.236.306 0 9.236.306

IMPREVISTOS 4.358.941 4.358.941 0

UTILIDADES 14.708.508 0 14.708.508

IMPUESTOS +PÓLIZAS 0 0

COSTOS SEGUIMIENTO OBRA 5.847.898 0 5.847.898

SUBTOTAL COSTOS DIRECTOS 34.151.653 4.358.941 29.792.712

TOTAL COSTOS DIRECTOS E INDIRECTOS 144.204.095 114.411.382 29.792.712

VALOR FICHAS FORESTALES 3.500.000

COSTO TOTAL ESTUDIOS Y DISEÑOS 147.704.095

CONCEPTO


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Conforme a lo anterior, el cálculo del valor del detrimento se modifica, aumentado éste por las razones expuestas, evidenciándose una gestión fiscal antieconómica por parte de la Entidad en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 2000, lo que permite establecer un hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $29.792.712 en la ejecución del contrato de obra No. 1938 de 2015, al calcular la entidad, nuevamente el valor de costos correspondientes a costo de oficina central, utilidad y costo seguimiento obra, que son propios de los costos indirectos ya calculados en el AIU de la obra, que no de debieron incluir dentro del valor correspondiente a los costos directos causados en el valor de los estudios y diseños de la etapa de consultoría del contrato. 3.2.3.4 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $13.528.788,00, por el pago no justificado de un mayor valor en el contrato de obra No 1938 de 2015, cuya modalidad corresponde a precio global fijo en la etapa de estudios y diseños. Señalan los pliegos de condiciones de la Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014, así como el contrato de obra No 1938 de 2015 resultante de la misma, en su objeto lo siguiente:

“Contratar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños técnicos generales del parque y por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de ajuste, las obras de la construcción de la primera etapa del parque metropolitano Zona Franca código 09-125.”

Al evaluar las cantidades de obra consignadas en el acta de recibo final del contrato de obra No 1938 de 2015, se pudo observar que la entidad reconoce y paga al contratista una mayor cantidad a la pactada inicialmente correspondiente a una actividad inmersa en la etapa de estudios y diseños del referido contrato cuya modalidad se acordó realizar por las partes en la modalidad de precio global fijo, así:

Cuadro 39

Diferencia valores contractuales y el mayor valor pagado en el acta de recibo final contrato de obra no 1938 de 2015

En Pesos


Al analizar el acta de recibo final de obra del contrato de obra No 1938 de 2015, se observa que el IDRD para el ítem correspondiente a la “Elaboración de fichas

ITEMCANT

PACTADA

VR UNIT

DIRECTO

VR

PARCIAL

DIRECTO

CANT

ADICIONADA

VR PARCIAL

DIRECTO CANTIDAD

ADICIONADA

CANTIDAD TOTAL

PAGADA ACTA DE

RECIBO FINAL

VR TOTAL

UNITARIO

DIRECTO

Elaboración de fichas fito sanitarias de

especies que se deben trasladar o talar

según normativa Agustín Codazzi incluye

trámite ante las entidades ambientales hasta

aprobación de la intervención

140 24.778,00 3.468.920,00 546 13.528.788,00 686 16.997.708,00

TOTAL 3.468.920,00 13.528.788,00 686 16.997.708,00


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fitosanitarias de especies que se deben trasladar o talar según normativa Agustín Codazzi incluye trámite ante las entidades ambientales hasta aprobación de la intervención”

perteneciente al capítulo de “Estudios y Diseños”, aumenta las unidades correspondientes a lo pactado e igualmente aumenta el valor de esta actividad en un contrato cuya modalidad no permite este tipo de actuación. Conforme a lo estipulado en el contrato de obra, el contratista debió asumir dentro del valor pactado a precio global fijo propuesto, todas las actividades que permitieran el desarrollo y cumplimiento del objeto contractual en la etapa de diseños; sin embargo, esto no se cumple al aprobar la entidad, el aumento en el valor de una de las actividades pactadas, sin que el contratista asuma el riesgo de esta variación en concordancia con las obligaciones estipuladas en el contrato de obra No. 1938 de 2015. Para dar mayor claridad traemos a colación lo expuesto en el Laudo Arbitral No. TA-CCB-20030624 del veinticuatro (24) de junio de dos mil tres (2003), lo siguiente:

« Laudo Arbitral Asociación Centro de Gestión Hospitalaria, Corporación Canadian Council on Health Services Accreditation y Qualimed S.A. de C.V. V. La Nación - Ministerio de Salud (hoy, Ministerio de la Protección Social) Junio 24 de 2003 Agotado el trámite del proceso y dentro de la oportunidad prevista por la ley para este efecto, procede el Tribunal de Arbitramento integrado por los árbitros Patricia Mier Barros, Presidente, Saúl Flórez Enciso, y Roberto Valdés Sánchez, con la Secretaría de Fernando Pabón Santander, a dictar el laudo que pone fin a este trámite y que resuelve las diferencias contractuales surgidas entre Asociación Centro de Gestión Hospitalaria, Corporación Canadian Council on Health Services Accreditation y Qualimed S.A. de C.V., parte convocante (en adelante, la convocante o el contratista) y La Nación - Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección Social), parte convocada (en adelante, la convocada o el Ministerio), con ocasión del contrato de consultoría Nº 386 de 22 de diciembre de 1999 (en adelante, el contrato).

El presente laudo se profiere en derecho y con el voto unánime de los árbitros integrantes del Tribunal.

(…) Precio global y precio unitario. «(…)En últimas, la conclusión es simple: el pacto de un precio global implica el acuerdo de un precio cerrado, cierto e inalterable como única remuneración por el objeto contratado; las partes conocen con certeza el precio del contrato desde su celebración. Cuando se adopta como remuneración el sistema de precios unitarios, este acuerdo implica el pacto de unos valores estimados según el precio de las unidades de los recursos destinados a la ejecución del objeto pactado; en este caso, las partes no conocen con certeza el precio del contrato; ellas estiman un


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valor referido a las cantidades de los recursos que, suponen, se requerirán para la ejecución del contrato; el precio solo será cierto y definitivo al finalizar el contrato, cuando en una operación matemática simple, se multiplique el valor de las unidades utilizadas en el desarrollo del objeto contractual, por el precio unitario de cada una de ellas.”

Pero igualmente señala el Tribunal en dicho laudo lo siguiente:

“Ahora bien, encuentra el Tribunal que nada se opone a que las partes de un contrato estatal en el que la remuneración del contratista obedezca o responda a la modalidad de precio global o alzado, dejen por fuera de su comprensión ítems o actividades cuya remuneración debe realizarse bajo otra modalidad distinta y, en consecuencia, los efectos predicables respecto de la cobertura del precio diferirán de los cobijados bajo el primer supuesto. Igualmente, las partes del contrato a precio global, pueden referirlo a cantidades de ejecución, previendo el aumento o disminución de la remuneración en proporción a los avances en el desarrollo del trabajo objeto del contrato”

No obstante lo anterior, realiza el Tribunal las siguientes apreciaciones:

(…)

Tampoco se encuentra sujeto el precio global como pacto de precios en un contrato a un régimen prestacional inamovible. La cobertura del precio, los alcances y la responsabilidad derivada del contratista, así como el régimen de distribución de riesgos del contrato bajo este sistema de remuneración dependerá, en últimas, de las previsiones consignadas por la entidad contratante en los términos de referencia, de la manera como haya sido concebido y redactado el contrato y de las obligaciones adquiridas por el contratista, de acuerdo con los términos de referencia, con su propuesta y con el texto mismo del convenio, que debe ser reflejo de los antecedentes del negocio jurídico y de los resultados obtenidos por las partes en la etapa de negociación.(…)».

Razones de la decisión «(…)No comparte el Tribunal esta aseveración de la convocada por cuanto, como se analiza más adelante en este laudo, los efectos que la convocada hace derivar del hecho de haber cumplido el consultor las exigencias de los términos de referencia del concurso en punto a la discriminación de costos, no puede desvirtuar la naturaleza del pacto contractual remuneratorio, vale decir, el hecho de que el ministerio para realizar la evaluación del valor global ofrecido por los proponentes en el concurso público 06/99 haya solicitado la discriminación de los costos proyectados por el eventual contratista durante el desarrollo de los trabajos, no tiene la virtualidad de convertir el precio global en precio unitario. Adicionalmente, advierte el Tribunal que, aparte de esta consideración, ninguna otra incluyeron las partes en los términos de referencia, en las negociaciones que precedieron la adjudicación y en el contrato mismo, que indicara su intención de pactar precios unitarios, concepto económico con características propias y diferenciadas que no se encuentran en los acuerdos de las partes en punto a la


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remuneración que finalmente acordaron y regularon en el documento contractual.(…)”

Subrayado fuera de texto.

Así las cosas el pago de una mayor cantidad correspondiente a una actividad que se encontraba inmersa dentro de una modalidad contractual, que en principio cuenta con un precio global cerrado y que no permite su alteración, debió determinarse por parte de la entidad como lo señala el laudo en los términos de referencia o en los pliegos de condiciones como en el presente caso, esto es la cobertura del precio, los alcances y la responsabilidad derivada del contratista, así como el régimen de distribución de riesgos del contrato en este sistema de pago. En concordancia con lo anterior, se concluye que el IDRD contraría la modalidad de contratación suscrita y pactada en la cláusula primera del contrato de obra No 1938 de 2015 e igualmente establecida en el numeral 1.2 “Objeto a contratar” de los pliegos de condiciones de la licitación pública No IDRD-STC-LP-029-2014. De la misma manera se considera por parte de este organismo de control, que el pago de una mayor cantidad para la actividad adicional en la etapa de estudios y diseños, no tiene ningún sustento, por cuanto ya se advertía en los pliegos de condiciones, lo siguiente:

“1.5 Reconocimiento e inspección a las Zonas Objeto del Contrato

Los Proponentes deberán visitar e inspeccionar las zonas objeto del presente proceso selectivo.

Será responsabilidad de los proponentes la visita e inspección de los sitios en los cuales se realizarán los trabajos. El hecho que los proponentes no se familiaricen debidamente con los detalles y condiciones bajo las cuales serán ejecutados los trabajos, no se considerará como argumento válido para posteriores reclamaciones.

Así entonces, los oferentes deberán considerar en sus propuestas todas las condiciones y circunstancias que rodean el sitio donde se ejecutará la obra.

(…) La presentación de la propuesta constituye una manifestación explicita de que el Proponente ha efectuado la inspección completa y visita del sitio de las obras y que ha investigado plenamente las condiciones de trabajo, los estudios y diseños del proyecto (si los hubiere), los riesgos, así como todos los aspectos, factores y elementos que puedan incidir en los costos de ejecución de los trabajos y en la formulación de la

propuesta.” Subrayado fuera de texto.

El valor del incremento en la cantidad pactada de una actividad correspondiente a la etapa de estudios y diseños y que era verificable en la visita a que estaban obligados los oferentes para el reconocimiento e inspección a las zonas objeto del contrato, etapa que como ya se dijo, se pactó a precio global en el contrato de obra No. 1938


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de 2015, muestra una gestión fiscal antieconómica por parte de la Entidad en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 2000. Igualmente, con los hechos referidos en el contrato de obra No. 1938 de 2015, el IDRD contraviene lo estipulado en el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, y de la misma manera contraviene lo establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 Valoración de la respuesta de la Entidad:

Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente:

“•Sobre el particular es necesario precisar que el Proceso de Licitación Pública IDRD-STC-LP-029-2014 fue adelantado en la administración anterior, esto fue en segundo semestre de la vigencia 2014, para lo cual se construyeron los documentos técnicos precontractuales que dieron lugar a dicho proceso de selección, efectuándose la respectiva adjudicación en el año 2015.”

Igualmente señala el IDRD que: “En desarrollo del Contrato en mención y para dar

cumplimiento a las exigencias de la Secretaría Distrital de Ambiente SDA (Decreto 531 de 2010), fue necesario realizar 686 fichas fitosanitarias correspondientes a los individuos arbóreos reportados en la zona del Parque. (…)”.

Considera el organismo de control que la argumentación esbozada por el IDRD es insuficiente para desvirtuar la irregularidad detectada, por cuanto como reconoce la entidad la existencia del señalado decreto50 varios años atrás a la estructuración de la licitación pública correspondiente, haciendo aún más gravoso el hecho de que no se tuviese en cuenta la exigencia que la SDA argüida, en la adjudicación del contrato y que como se recalcó anteriormente, contó con la visita previa a la zona objeto de la licitación por parte de los oferentes, con el propósito de evitar exactamente lo sucedido en este contrato y lo que hace necesario reiterar lo establecido en los pliegos de condiciones, “ La presentación de la propuesta constituye una manifestación explicita de que

el Proponente ha efectuado la inspección completa y visita del sitio de las obras y que ha investigado plenamente las condiciones de trabajo, los estudios y diseños del proyecto (si los hubiere), los riesgos, así como todos los aspectos, factores y elementos que puedan incidir en los costos de ejecución de los trabajos y en la formulación de la propuesta.”

Así las cosas, no tiene ninguna justificación el incremento de cantidad de esta actividad, asumida y aceptada por el contratista en la modalidad de precio global fijo, y que no debió ser pagada por el IDRD; por lo tanto, se ratifica el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $13.528.788, por el pago no justificado de un mayor valor en el contrato de obra No 1938 de 2015.

50 Decreto 531 de 2010 “Por el cual se reglamenta la silvicultura urbana, zonas verdes y la jardinería en Bogotá y se definen Ias

responsabilidades de las Entidades Distritales en relación con el tema y se dictan otras disposiciones."


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3.2.3.5 Hallazgo administrativo por la realización de obras de acceso principal al parque por un predio propiedad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), sin tener la certeza a futuro que el libre tránsito por este lugar esté garantizado. El ente de control mediante oficio con radicado No 2017100213652 del 11 de septiembre de 2017, solicita al IDRD se informe como se gestionó el acceso al Parque Metropolitano Zona Franca por una servidumbre de propiedad de la EAAB y las acciones a tomar en caso de que a futuro la referida empresa impidiera el acceso al parque por este lugar.

Cuadro 40

Registro fotográfico Localización parque metropolitano zona franca

Localización Parque y predio EAAB (Foto superior) y acceso al Parque Metropolitano Zona Franca - Localidad de Fontibón por servidumbre predio EAAB (Foto inferior) - carrera 106

Fuente: Google Maps

PARQUE METROPOLITANO ZONA FRANCA

PREDIO ACUEDUCTO Y SERVIDUMBRE


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Dadas las condiciones en las que se proyectó y realizó el acceso al Parque Metropolitano Zona Franca, es claro, que la entrada principal se efectúa a través del predio referido, confirmado por el hecho de haber construido la entidad, una plazoleta de acceso sobre la proyección de la cra. 109 y el eje de la servidumbre existente en el predio del Acueducto. Señala el IDRD que se tiene proyectado construir dos accesos peatonales por la calle 13 D y dos sobre la franja de la ronda hídrica, indicando lo siguiente: “por lo que la

accesibilidad del parque por parte de la ciudadanía, no debe realizarse utilizando el predio de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.”

Así las cosas y si el acceso de los usuarios no debe realizar por el predio del acueducto, el organismo de control se pregunta por qué motivos se invirtieron recursos en la creación de la referida plazoleta de acceso al parque, si por este lugar no tendrán acceso los usuarios del parque, colindando con un predio que no hace parte del proyecto?. Lo anterior se constituye en una observación administrativa toda vez que la entidad debe aclarar y concretar la solución definitiva del acceso al parque, toda vez que señala que las entradas para los usuarios aún no se han construido y la observada aun no garantiza el paso permanente por una servidumbre en un predio que pertenece a otra entidad distrital. Valoración de la respuesta de la Entidad: Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente: “Las obras construidas en parque Zona Franca corresponde a lo indicado en el Plano del Plan Director Adjunto y están dentro del lindero determinado para el mismo, es así como la plazoleta de acceso y el cerramiento perimetral enmarcan los límites entre el predio de la EAAB y el lote asignado para el parque zona franca, aclarando que el acceso al Parque está determinado por el Decreto No 378 de 2014 por el cual se adopta el Plan Director del Parque Metropolitano Zona Franca y el cual indica en su Artículo 5. Numeral 5.1 Sistema de movilidad: “El parque metropolitano Zona Franca se conecta a través de un predio propiedad de la EAAB con la vía local Cra 106, la cual se convierte en el eje principal de conexión del parque con la ciudad. En sentido oriente-occidente el parque se conecta a través de la relación de la Cra. 106, con la malla vial arterial, específicamente con la Avenida Centenario o Calle 13 (VI) Adicionalmente, se conecta indirectamente con la red de ciclo rutas de la Avenida Centenario y la Avenida Longitudinal de Occidente”; indicando o de esta manera la rura de acceso al predio. • Adicionalmente se precisa que el predio de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, no cuenta con cerramiento perimetral, permitiendo la libre circulación por la servidumbre, tal y como se puede evidenciar en la imagen No. 4., razón por la cual, el


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contratista hizo uso provisional de la servidumbre para el suministro de materiales de la obra, teniendo en cuenta que el parque Zona Franca cuenta con cerramiento perimetral en malla. En todo caso, como se puede evidenciar en la memoria técnica del Plan Director, se plantea construir dos (2) accesos peatonales sobre la CL. 13 D y dos (2) sobre la franja de la ronda Hídrica (Ver imágenes 2, 3 y 5), por lo que la accesibilidad del parque por parte de la ciudadanía, no debe realizarse utilizando el predio de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.”

Conforme a la respuesta del IDRD es irónico establecer que la construcción de la plazoleta de “acceso”, finalmente como ratifica la entidad, no cumplirá su función por cuanto la accesibilidad al parque por parte de la ciudadanía, no debe realizarse por este lugar. Además, reconoce el IDRD que de momento el predio de la EAAB no cuenta con cerramiento, lo que permite el libre acceso, situación que de todas formas no garantiza que a futuro se construya uno por parte de la empresa prestadora. Conforme a lo anterior, dado que aún no se han construido los dos (2) accesos peatonales sobre la calle 13 D y dos (2) sobre la franja de la ronda hídrica, en concordancia con el Plan Director del parque, para no acceder por el predio de la EAAB y permitir el acceso adecuado por parte de la ciudadanía, el hallazgo administrativo se mantiene. 3.2.4. Contrato de Obra No. 4014 de 2016 e Interventoría No 3968 de 2016.

TIPO DE CONTRATO CONTRATO DE OBRA

Clase de contratación LICITACIÓN PUBLICA

No. DE CONTRATO 4014 DE 2016

Contratista CONSORCIO BILBAO

Nit o cedula Nit. de Persona Jurídica No. 901021813-1

Representante legal Camilo Obando Espitia

Documento identidad Cédula de Ciudadanía No. 19.213.107

Proyecto de inversión “Construcción y adecuación de parques y equipamientos para todos”

Meta Meta 5 “Construir y/o adecuar 12 canchas sintéticas”

Objeto contractual Realizar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños técnicos y por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de ajuste la construcción de las obras complementarias del parque metropolitano el tunal, cód. 06-063.

Firma de contrato 27 de octubre de 2016

Acta de inicio 14 de diciembre de 2016

Fecha de terminación 26 de Julio de 2017

Valor inicial Valor Inicial del contrato $2.563.883.455. Correspondiente a $37.310.169 de Estudios y Diseños y $2.526.573.286 a los costos directos más el AIU.

INTERVENTOR y/0 SUPERVISOR Si- Contrato de interventoría No. 3968 de 2016

Plazo inicial

Cinco meses y quince días. (5.5) meses distribuidos así: -Periodo de Coordinación: Quince (15) días -Periodo de Diseños: Dos (02) meses -Periodo de Construcción: Tres (03) meses

Estado actual Terminado - No liquidado

Prórrogas Dos (2).


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Prorroga No. 1 por treinta (30) días calendario mediante acta de modificación No. 2, según memorando 20174100122603 del 27-04-2017 Prorroga No. 2 por treinta (30) días calendario mediante acta de modificación No. 3, según memorando No.201740000177213 con fecha 26-06-2017.

Adiciones Una (1). Por valor de $954.739.621 según Radicado 20172100083652 del 11-04-2017 de abril de 2017.

Modificaciones Tres (3)

Valor final $3.518.623.076

Plazo final Siete Meses y quince días. (7.5) Meses

TIPO DE CONTRATO INTERVENTORIA

Clase de contratación LICITACIÓN PUBLICA / CONCURSO DE MERITOS

No. DE CONTRATO 3968 DE 2016

Contratista CONSORCIO PARQUE EL TUNAL

Nit o cedula Nit de Persona Jurídica No. 901016114-1

Representante legal Fabián Omar Vallejo Obando

Documento identidad Cédula de Ciudadanía No.

Proyecto de inversión “Construcción y adecuación de parques y equipamientos para todos”

Meta Meta 5 “Construir y/o adecuar 12 canchas sintéticas”

Objeto contractual Realizar por el sistema de precio global fijo la interventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica de los estudios y diseños técnicos y de la construcción de las obras complementarias del parque metropolitano el tunal. Cod. 06-063

Firma de contrato 14 de octubre de 2016

Acta de inicio 14 de diciembre de 2016

Fecha de terminación 27 de Julio de 2017

Valor inicial Valor Inicial del contrato $182.000.000 discriminados así: -Interventoría de diseño: $35.503.983 -Interventoría de Obra: $146.496.017

Prorroga

Dos (2). Prorroga No. 1 por un (1) mes calendario mediante acta de modificación No. 2, del 28-04-2017 Prorroga No. 2 por treinta (30) días calendario mediante acta de modificación No. 3, Mediante radicado IDRD No. 201740000177243 de fecha 02-05-2017, firmada el 15-06-2017

Adiciones Una (1). Por valor de $41.700.000 Mediante radicado No. 2017-210-0065752 con fecha 28-04-2017.


Valor final Doscientos veintitrés mil setecientos millones $ 223.700.000

Plazo final Ocho meses y quince días. (8.5) Meses

Estado actual Terminado - En liquidación

3.2.4.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $2.181.457, por un mayor valor pagado en los costos directos del valor oficial para la actividad de estudios y diseños al incluir elementos que ya habían sido tasados dentro del componente de costos indirectos para la misma actividad dentro del proceso de selección IDRD-STC-LP-010-2016 que dio origen al contrato 4014 de 2016.

Dentro del deber de realizar el análisis que soportó el valor estimado del presupuesto oficial del proceso de selección IDRD-STC-LP-010-2016, el IDRD estableció el valor para los estudios y diseños el cual serviría de referente para el correspondiente ofrecimiento de los proponentes que formularon oferta dentro del proceso precontractual. El valor de la consultoría se dividió en dos componentes de la siguiente manera:


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Cuadro 41 Valor oficial estudios y diseños proceso IDRD-STC-LP-010-2016

Fuente: Elaboración propia a partir del documento “presupuesto Matriz” proceso de contratación portal SECOP

El componente de costos indirectos de la consultoría fue incluido por el IDRD en la Matriz de cálculo del AIU del proyecto, la cual fue publicada en el portal SECOP y donde se tuvieron en cuenta el siguiente detalle de costos:

Personal administrativo $1.499.945

Utilidad $ 1.478.359

Pólizas $ 195.223

Impuestos $6.838.604

Cuadro 42 Resumen componente de Costos Indirectos

Costo revisión y control de los diseños (seguimiento, utilidad del contratista, pólizas e impuestos)

Personal mínimo administrativo exigido por el IDRD Utilidad Pólizas Impuestos Total

$1.499.945 1.478.359 $195.223 $6.838.604 $ 10.012.131

Fuente: Matriz de cálculo del AIU del IDRD

El IDRD por oficio con radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017 conforme al requerimiento realizado por este órgano de control, allegó en medio magnético el desglose del costo directo oficial para los estudios y diseños, donde se tuvieron en cuenta las siguientes variables: Personal $15.973.545

Costos administrativos $880.000

Varios $246.160

Ensayos de laboratorio $6.100.426

ÍTEM COMPONENTE DESCRIPCIÓN VALOR

Estudios y diseños sistemas de drenaje, red eléctrica e iluminación

canchas sintéticas, zona canina, senderos y obras civiles,

actualización de los estudios arquitectónico y de ingeniería

considerando las canchas de futbol sintéticas, zona canina ,

senderos, juego infantil inclusivo obras civiles:

-Levantamiento topográfico

-Exploración, ensayos de laboratorio, perforaciones manuales,

ensayos para la identificación del suelo, ensayos de permeabilidad,

ensayos de expansión, ensayos de capacidad y resistencia del

suelo.

-Estudio geotécnico

-Diseño hidráulico de drenaje

-Diseño eléctrico de redes e iluminación

-Trámite de aprobación con las empresas e servicios públicos

-Diseño estructural de anclajes de la grama sintética, diseño

estructural de las capas que soportan la grama sintética.

2Costos

indirectos

Costo revisión y control de los diseños (seguimiento, utilidad del

contratista, pólizas e impuestos)$ 10.012.131

$ 37.512.414

1 Costos directos $ 27.500.283

TOTAL


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Costo oficina central 10,00% $ 1.654.692


U: UTILIDAD 10,00% $ 2.320.013

Total $ 4.438.708

Fuente: oficio con radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017

Cuadro 43

Resumen componente de Costos Directos

Estudio y diseño de geotecnia, ensayos de laboratorio, diseños hidráulicos, diseño suds y conducción de aguas, Diseño eléctrico, Diseño de iluminación, incluye costo trámites y aprobación ante Codensa, levantamiento

topográfico y diseño estructural

Personal Costos

administrativos Costos Indirectos

de AIU Varios

Ensayos de laboratorio

Total

$15.973.545 $ 880.000 $ 4.438.708 $ 246.160 $ 6.100.426 $ 27.638.839

Fuente: oficio con radicado No. 20174000147011 del 18 de septiembre de 2017

Una vez se efectuada la revisión del desglose de este costo directo oficial para llevar a cabo la actividad de consultoría, se detectaron serias deficiencias en la estructuración de este componente del presupuesto oficial, por cuanto se incluyeron aspectos que ya fueron tasados en el componente de gastos indirectos, correspondiente a la utilidad, el cual fue tenido en cuenta en la Matriz de Cálculo del AIU dentro de las actividades de obra en valor de $1.478.359. En este sentido se confirma las imprecisiones detectadas y por ende una clara sobreestimación del componente de costo directo oficial para la actividad de estudios y diseños, el cual se demuestra al descontar la utilidad que no hace parte de este valor y recalculando nuevamente este componente para obtener de manera correcta el valor oficial de referencia para esta actividad: Personal $15.973.545

Costos administrativos $880.000

Varios $246.160

Ensayos de laboratorio $6.100.426



Costo oficina central 10,00% $ 1.654.692


U: UTILIDAD 0,00% $ 0

Total $ 2.118.695


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Cuadro 44 Resumen componente de Costos Directos sin incluir los elementos que

ya fueron tasados en los costos indirectos

Estudios y diseños sistemas de drenaje, red eléctrica e iluminación canchas sintéticas, zona canina, senderos y obras civiles, actualización de los estudios arquitectónico y de ingeniería considerando las canchas de futbol sintéticas, zona canina, senderos, juego infantil inclusivo obras civiles: - Levantamiento topográfico - Exploración, ensayos de laboratorio, perforaciones manuales, ensayos para la identificación del suelo, ensayos de permeabilidad, ensayos de expansión, ensayos de capacidad y resistencia del suelo.

- Estudio geotécnico - Diseño hidráulico de drenaje - Diseño eléctrico de redes e iluminación - Trámite de aprobación con las empresas de servicios públicos - Diseño estructural de anclajes de la grama sintética, diseño estructural de las capas que soportan la grama sintética.

Personal Costos

administrativos

Costos Indirectos de

AIU Varios

Ensayos de laboratorio

Total

15.973.545 $ 880.000 $ 2.118.695 $ 246.160 $ 6.100.426 $ 25.318.826

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de los costos requeridos para la consultoría.

Dado que la Entidad estableció como costo directo para la consultoría del contrato en $28.067.241 como referente de ofrecimiento y que el Consorcio Bilbao indicó en su oferta económica para esta actividad $27.500.283, el mayor valor pagado se obtiene de la diferencia entre el valor de ofrecimiento que se pactó contractualmente y el valor correcto para esta actividad, así:

Cuadro 45

Mayor valor pagado costo directo Estudios y Diseños A B C D

Valor oficial definido por la Entidad para el costo directo de Estudios y

Diseños

Valor costo directo Estudios y Diseños ofertado por el

Consorcio Bilbao

Valor costo directo recalculado sin incluir elementos que fueron tasados en los costos

directos de la actividad de consultoría

Mayor valor Pagado (B-C)

$ 28.067.241 $27.500.283 $ 25.318.826 $ 2.181.457

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de los costos requeridos para la consultoría

Es de anotar que los estudios y diseños fueron cancelados al contratista por comprobante de egreso No. 95462 del 27 de diciembre de 2016, de acuerdo con el corte de obra No. 1. De acuerdo con los cálculos precedentes se demuestra una clara gestión fiscal antieconómica por parte del Instituto que se traduce en un daño al erario del distrito en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 200051.

51 “Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del

patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o

recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las


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Valoración respuesta de la Entidad: Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente: (…) “La utilidad de $2´320.013.00 calculada dentro del costo directo corresponde a la utilidad

que reconoce la Entidad por la elaboración de los estudios y diseños por parte del equipo diseñador. No es dable aceptar la observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $2.181.457, por cuanto existe una herramienta que permite establecer el presupuesto de las consultorías que desarrolla la Subdirección Técnica de Construcciones. Los insumos que hacen parte de dicha herramienta de cálculo dependerán del alcance de cada proyecto. La herramienta de cálculo conocida, está conformada por los costos administrativos, los costos de personal, los costos de ensayos de laboratorio y verificación de calidad, los costos de equipos especiales y costos correspondientes al aleas del negocio de la consultoría.”

Dentro de los argumentos expuestos por el IDRD, se confirma que el sujeto de control tuvo en cuenta el componente de utilidad dentro de los costos directos para llevar a cabo la consultoría, cuando es claro que la Utilidad dentro cualquier estructura de costos, hace parte del componente de gastos indirectos en un contrato. De otro lado, el IDRD confirmó que el componente de “Costo de revisión y control de los diseños, utilidad del contratista, pólizas e impuestos” (subrayas fuera de texto) por oficio allegado a esta Contraloría abarca todos los costos indirectos en que debe incurrir el contratista para la correcta ejecución del contrato, incluida la utilidad y por tanto se confirma que su colocación dentro de la estructura de costos directos genera una doble tasación de los mismos, así como la sobreestimación de esta actividad, tal como se explicó en forma detallada en la respectiva observación. De lo expuesto se confirma la observación y se configura un Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $2.181.457 3.2.4.2 Hallazgo administrativo por publicar en el SECOP de forma extemporánea, los documentos y los actos administrativos del Proceso de Contratación, en el contrato de obra No. 4014 de 2016 y en el contrato de interventoría 3968 de 2016. Una vez revisadas las carpetas contractuales, se observó que el Instituto de Recreación y Deporte IDRD, no publicó en el SECOP de forma oportuna, los diferentes actos administrativos, tanto en la etapa precontractual, como en la etapa contractual.

contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.”


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Lo anterior evidencia el incumplimiento de lo señalado en los artículos 2.2.1.1.1.3.1 y 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, artículo 8 del Decreto 103 del 20 de enero de 2015, artículo 24 de la Ley 80 de 1993, literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014. Lo anterior denota una deficiente gestión documental de las carpetas contractuales y falta de control en la aplicación de los procedimientos establecidos según la normatividad vigente, hechos relacionados con la publicación en el Sistema Electrónico de Contratación Pública – SECOP según lo normado, dicha situación pone en riesgo las condiciones de imparcialidad y transparencia en los procesos contractuales. Los hechos descritos, tiene una presunta incidencia disciplinaria, en especial por el incumplimiento de lo estipulado en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, en consonancia con las normas ya citadas. Valoración respuesta de la Entidad: Señala el IDRD en su respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño, entre otros aspectos, lo siguiente: (…) “Hicimos el ejercicio de revisión integral de todas las publicaciones realizadas en el SECOP dentro del proceso IDRD-STC-LP-010-2016, y hemos verificado que posiblemente se refiera a la fecha en la que se publicó las respuestas a las observaciones al proyecto de pliego, acto de apertura del proceso y el pliego de condiciones definitivo. (…) “En referencia a documentos de la etapa contractual, eventualmente, puede aludirse a una prórroga del contrato principal, sin embargo, hacemos énfasis que su publicación se realizó dando cumplimiento al principio constitucional, legal y propio de la administración pública, dando a conocer los términos y contenido del mismo cuando se publicó dicho documento. “En lo sucesivo, se implementará en las solapas de todos los expedientes contractuales una hoja de ruta (o cronograma de actuaciones légales) que permita, con su diligenciamiento en tiempo actual (en la fecha de actuación legal) por parte del abogado que tiene a cargo sustanciar el proceso, detectar sim la actuación se ha cumplido dentro de la fecha legalmente requerida. Este es un mecanismo de verificación y control de las actuaciones que deban realizarse dentro de algún plazo contractual, y estará a cargo del abogado responsable”

De acuerdo con lo establecido en el Artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015: “Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición…”


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Cabe precisar que la norma de manera general se refiere a la publicación de los actos administrativos, de manera genérica y sin excepciones, y además otorga un término legal para realizarla. Luego de evaluada la respuesta allegada por parte del sujeto de control, y atendiendo la acción de mejora formulada, se retira la incidencia disciplinaria de la observación y se configura el hallazgo administrativo sujeto a que se incluya en el plan de mejoramiento.

3.3 PROYECTO DE INVERSIÓN No. 1082 “Construcción y adecuación de parques y

equipamientos para todos” meta 5 “Construir y/o adecuar 12 canchas sintéticas” 3.3.1 Contrato de Obra No. 4073 de 2016

Contrato No. 4073 de 2016

Objeto Realizar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños técnicos y por el sistema de precios unitarios fijos las obras para canchas sintéticas en diferentes Parques de Bogotá, D.C. GRUPO No. 2. A este grupo pertenecen los campos de fútbol ubicados en los siguientes parques del Sistema Distrital de parques: PARQUE ZONAL VILLA DE GRANADA PARQUE ZONAL EL CARMELO

Contratista CONSORCIO CANCHAS IDRD

Valor inicial Total: $4.132.626.603 * Estudios y diseños: $74.897.500 * Obra: $4.057.729.103

Adición $169.850.479

Valor con adición $4.302.477.082

Forma de pago 90% valor estudios y diseños, previo recibo a satisfacción expedido por interventor y presentación factura de cobro.

10% estudios y diseños, previa suscripción del acta de liquidación.

90% capítulos de obra, actas parciales mensuales, programación flujo de inversión.

10% suscripción acta de liquidación y recibo a satisfacción por IDRD ANTICIPO: Se pagará equivalente al 50% de los COSTOS DIRECTOS DEL CONTRATO. El cual será entregado al contratista previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y legalización del contrato y una vez terminada y recibida por parte de la interventoría la etapa de coordinación. El anticipo será girado por IDRD a la entidad fiduciaria.

Plazo Tres (3) meses Periodo de Diseños: Quince (15) días Periodo de Construcción: Dos y medio (2.5) meses Final con tres modificaciones, tres prórrogas y una suspensión: 6 meses y 21 días

Fecha de suscripción 16/11/16

Fecha de inicio 02/02/17

Prórrogas No. 1: 12/04/17, 2 meses No. 2: 30/06/17, 1 mes No. 3: 10/08/17, 21 días

Suspensión 19/07/17 - 8 días 23/08/17 - 45 días

Fecha de Terminación Etapa de diseño: 16/02/17 Etapa de obra: 02/05/17 15/10/17 - mencionada en suspensión No. 2

Fecha de Liquidación N.A.



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3.3.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria; por deficiencias en la etapa de planeación, las que conllevaron a la suscripción de tres modificaciones, resultantes de tres prórrogas, dos suspensiones y una adición, en cumplimiento del Contrato de Obra No. 4073 de 2016. De la revisión realizada a las etapas precontractual y contractual se evidencia que producto del proceso de licitación pública IDRD-STC-LP-011-2016, suscrito el 16 de noviembre de 2016 para el Grupo No. 2, Parques Zonales Villas de Granada y El Carmelo, por valor de $4.132.626.603, corresponden para estudios y diseños $74.897.500 y para obra $4.057.729.103. El contrato de obra inició el 2 de febrero de 2017, no obstante de haberse suscrito el 16 de noviembre de 2016; y la fecha de terminación para la etapa de estudios y diseños fue el 16 de febrero de 2017, habiéndose cumplido el término establecido por el contratista, se presentan tres solicitudes de modificación, con tres prórrogas y dos suspensiones, así: Modificación No. 1, del 12 de abril de 2017, mediante el cual se prorroga el contrato dos meses, teniendo en cuenta: “El contratista solicita a interventor una prórroga al plazo

de ejecución del contrato por un periodo de un (1) mes, soportada en los siguientes hechos: … Revisión, ajustes y aprobación del diseño . El 16 de febrero el contratista CONSORCIO CANCHAS IDRD hace entrega a la interventoría los respectivos productos de topografía, diseño arquitectónico, estudio de suelos y conceptualización, diseño estructural, diseño hidráulico, diseño… ítem no previstos y especificaciones técnicas de ítems no previstos para la correspondiente revisión por el grupo de especialistas de la interventoría, tomando como referencia los alcances y parámetros consignados en la cartilla de lineamientos de Diseño del IDRD. . Teniendo en cuenta el tiempo requerido tanto por la interventoría como por el personal de la entidad contratante en la revisión de cada uno de los productos de diseño, y el tiempo tomado por el contratista para realizar dichas correcciones y subsanaciones de forma, y no de fondo, se solicita una prórroga por un mes calendario para suplir el tiempo tomado en la revisión”.

Teniendo en cuenta lo anterior, el interventor recomienda a la entidad efectuar la prórroga solicitada por el contratista incluyendo prórroga por un mes más por parte del interventor por: “… problemas presentados con el geotecnista de la interventoría los cuales

no generarán ningún costo adicional por cualquier motivo por parte del contratante IDRD”. (fl. 316 carpeta 2).

Modificación No. 2, del 30 de junio de 2017, mediante el cual se prorroga un mes, sustentada en: “…Dentro de los ítems contractuales del proyecto se encuentra el de

“GRAMA SINTÉTICA MONOFIL 50MM-FIFA PREFER (Sum + Inst) con código CIO 15258”, sin embargo en la primera reunión realizada en el mes de Enero de 2017, el IDRD nos informa


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sobre el alcance del proyecto en el Parque Villas de Granada, en la cual se debe contemplar la construcción de la cancha en grama sintética para la práctica de fútbol 11 y RUGBY, por consiguiente se requiere la instalación de una grama de altura de 60 mm y no de 50mm…Otro

factor determinante las constantes lluvias y ola invernal…”. (fl. 1785 carpeta 9).

La anterior modificación no es clara para este ente de control, toda vez que resulta ser incoherente pretender prorrogar el contrato de obra en estudio, para el mes de junio, con la justificación de cambiar la altura de la grama sintética, pues dicha grama de 60MM ya había sido incluida dentro de la estructura de diseño del Parque Villas de Granada como lo estipula en la figura 53.

De otra parte, el contrato de obra fue suspendido el 19 de julio de 2017, por ocho días, manifestando: “dificultades que estamos teniendo con el suministro del material filtrante para

el lleno de la geo celda… los diferentes proveedores argumentan que en estos momentos la demanda de material pétreo en la ciudad de Bogotá se ha incrementado y se comprometen solamente a entregar 200 m3 a la semana. Adicionalmente las lluvias que se han presentado en los últimos días también han afectado el buen desarrollo de las obras…”

El 10 de agosto de 2017, se suscribe la modificación No. 3, prorrogándose en 21 días, la cual se sustenta en: “… de acuerdo al alcance y balance económico del contrato de la

referencia es necesario adicionar en valor y tiempo para la terminación de los senderos

peatonales tanto para el Parque Villas de Granada como para el Parque el Carmelo”, y adicionándose en $169.850.479, para: “…la construcción de 501.84m2 de senderos en el

parque zonal villas de granada y de 244.8 m2 en el parque zonal el Carmelo”.

Igualmente se observa que el 23 de agosto del 2017, el contrato de obra se suspende por segunda vez por 45 días; entre el 23 de agosto y el 6 de octubre, reiniciando el 7 de octubre, aduciendo: “… fecha estimada en obtener todas las aprobaciones al proyecto

eléctrico por los entes respectivos.”

Por lo anteriormente expuesto, se vislumbra la falta de planeación, por parte del IDRD debido a que no se prevé el tiempo estipulado para la revisión y aprobación de los estudios y diseños, una vez entregados por parte del contratista; así como la falta de previsión de las actividades relacionadas con el sistema eléctrico por parte de los entes responsables, durante la etapa de ejecución de la obra; lo que generó tres modificaciones, tres prórrogas y dos suspensiones en la etapa de ejecución del Contrato de Obra No. 4073 de 2016. El evidente retraso en la entrega de las obras, se constituye en una transgresión a lo estipulado en el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, por la falta de planeación, revisión, seguimiento y supervisión de cada una de las tareas asignadas a los responsables del proceso contractual. Hechos que se enmarcan en las conductas disciplinarias descritas en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.


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Valoración de la respuesta de la entidad: De la respuesta dada por el Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD, en la cual manifiesta: “Respecto a la viabilidad jurídica de prorrogar y adicionar contratos

estatales, es pertinente resaltar lo que al respecto ha enseñado la jurisprudencia de las altas cortes…

… En sentencia del 24 de agosto de 2005 (Radicado No. 1001-03-28-000-2003-00041-01(3171)A, C.P. Darío Quiñones Pinilla), señaló, respecto a las prórrogas y adiciones de los contratos estatales que estas se tratan de elementos accidentales del contrato, y por ello pueden ser materia de modificaciones...

…Una vez transcrito el precedente jurisprudencial que establece la viabilidad jurídica de prorrogar y adicionar los contratos estatales, es importante tener en cuenta las situaciones que, a efectos de lograr la finalidad de la contratación y en aras de la realización de los fines del Estado, justificaron efectuar tres (3) modificaciones al Contrato de Obra No. 4073 de 2016

Este ente de control encuentra, que la exposición normativa presentada por parte del IDRD y los aspectos expresados con relación a las modificaciones, suspensiones y adición, al contrato de obra en estudio; no manifiestan argumentos que desvirtúen la observación presentada por parte de la Contraloría, con relación a la falta de planeación en cumplimiento del Contrato de Obra No. 4073 de 2016. Por lo expuesto, se configura el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

3.3.1.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $7.029.471; por un mayor valor pagado respecto a los ítems: costo oficina central y utilidad, relacionados en los costos indirectos y directos de los estudios y diseños, en cumplimiento del Contrato de Obra No. 4073 de 2016.

Una vez efectuada la revisión de los soportes documentales del Contrato de Obra No. 4073 de 2016, relacionados con los costos indirectos y directos de los estudios y diseños de las canchas correspondientes al Grupo No. 2: Parques Zonales Villas de Granada y El Carmelo, cuya oferta económica presentada por el contratista, fue la siguiente:

Cuadro 46 Oferta económica - Contrato de Obra No. 4073 de 2016

Fuente: IDRD – elaboró: equipo auditor

Teniendo en cuenta la oferta económica, se presentan diferencias en los ítems costo oficina central y utilidad, los cuales habían sido contabilizados dentro del componente de costos indirectos y reportados en la Matriz de Cálculo del AIU, siendo el valor máximo a pagar por esta actividad el equivalente a $67.868.029, así:

VALOR INICIAL VALOR ESTUDIOS Y DISEÑOS VALOR OBRA COSTOS DIRECTOS

$4.132.626.603 $74.897.500 $4.057.729.103 $3.135.803.016


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Cuadro 47 Mayor valor pagado - Contrato de Obra No. 4073 de 2016


Por lo tanto, si el valor pactado por el Consorcio Canchas IDRD, para estudios y diseños fue de $74.897.500, se evidencia un mayor valor pagado por la suma de $7.029.471, como se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro 48 Valor pactado Estudios y Diseños - Contrato de Obra No. 4073 de 2016


En ese orden de ideas, se observa que el valor total de diseños oficial y por ende el valor pactado con el contratista, cuyo ofrecimiento tuvo como referente el valor establecido por el IDRD, difiere del máximo costo que se debió haber establecido al considerar sólo las variables necesarias para llevar a cabo la actividad de estudios y diseños de los Parques Zonales (Villas de Granada y El Carmelo), generando un posible daño al erario del distrito por una gestión fiscal antieconómica en los términos del artículo 6° de la Ley 610 de 200052.

52 “Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.”

DESCRIPCIÓN VALOR OFICIAL

VALOR SIN CONSIDERAR

COSTOS INDIRECTOS QUE YA

FUERON TENIDOS EN CUENTA

Personal Administrativo incluye prestaciones $ 14.883.121 $ 14.883.121

Horas extras $ 3.978.356 $ 3.978.356

Items administrativos $ 293.296 $ 293.296

Varios $ 50.000 $ 50.000

Ensayos de laboratorío $ 2.699.127 $ 2.699.127

Equipos especiales $ 0 $ 0

Campamento $ 409.639 $ 409.639

Provisionales $ 0 $ 0

No Previstos $ 0 $ 0

TOTAL COSTOS DIRECTOS ADMINISTRATIVOS $ 22.313.539 $ 22.313.539

AIU

IMPREVISTO ÁREA TÉCNICA $ 0 $ 0

COSTO OFICINA CENTRAL $ 275.782

I: IMPREVISTOS $ 446.271 $ 446.271

U: UTILIDAD $ 3.347.031

Costos Indirectos $ 4.069.084 $ 446.271

Pólizas $ 0 $ 0

TOTAL COSTO ANTES DE IMPUESTOS $ 26.382.623 $ 22.759.810

Impuestos $ 0 $ 0

VALOR OBRA $ 26.382.623 $ 22.759.810

VALOR OBRA PARA DOS (2) PARQUES $ 52.765.246 $ 45.519.620

Fichas Fitosanitarias $ 133.750 $ 133.750

TOTAL COSTOS DIRECTOS $ 52.898.996 $ 45.653.370

COSTOS INDIRECTOS $ 22.214.659 $ 22.214.659

TOTAL DISEÑOS $ 75.113.655 $ 67.868.029

DESCRIPCIÓNVALOR PACTADO

CON EL CONSORCIO CANCHAS IDRD

VALOR SIN CONSIDERAR COSTOS

INDIRECTOS QUE YA FUERON TENIDOS

EN CUENTA

MAYOR VALOR

PAGADO

Valor Estudios y Diseños $ 74.897.500 $ 67.868.029 $ 7.029.471


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Valoración de la respuesta de la entidad: Una vez evaluada la respuesta dada por parte del Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD, en la cual expresa: “…cabe señalar que el valor de los estudios y diseños

del proceso de selección No. IDRD-STC-LP-011-2016, se calculó de la siguiente manera:… …Ahora bien, los costos oficina central de $ 275.782 así como la utilidad de $3.347.031.00 calculadas dentro del costo directo para cada parque, corresponde a los gastos de oficina y la utilidad que reconoce la Entidad por la elaboración de los estudios y diseños por parte del equipo diseñador.

Los costos de Oficina Central $413.673 y de utilidad por $2.656.246 calculadas dentro del costo indirecto estimado en el A.I.U., corresponde a los gastos de oficina y la utilidad que reconoce la Entidad por concepto de coordinación de los estudios y diseños por parte del Contratista.

Así las cosas, no es dable aceptar la observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $7.029.471, por cuanto existe una herramienta que permite establecer el presupuesto de las consultorías que desarrolla la Subdirección Técnica de Construcciones…”

De lo anterior, este ente de control, confirma lo manifestado en la observación presentada, debido a que la diferencia encontrada en cuanto a los ítems: costo oficina central y utilidad (los cuales son componentes de los costos indirectos), se relacionan en los costos indirectos y directos de los estudios y diseños, del Contrato de Obra No. 4083 de 2016, de lo cual es claro que existe una doble tasación de los mismos. Por lo expuesto, se configura el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $7.029.471. 3.3.2 Contrato de Obra No. 4083 de 2016


Objeto Realizar por el sistema de precio global fijo los estudios y diseños técnicos y por el sistema de precios unitarios fijos las obras para canchas sintéticas en diferentes Parques de Bogotá, D.C. GRUPO No. 1. A este grupo pertenecen los campos de fútbol ubicados en los siguientes parques del Sistema Distrital de parques: PARQUE ZONAL VILLA LUZ PARQUE ZONAL CÓRDOBA

Contratista CONSORCIO DEPORTIVO IGEAZA

Valor inicial Total: $5.214.919.217 * Estudios y diseños: $75.108.659 * Obra: $5.139.810.558

Adición $157.779.755

Valor con adición $5.372.698.972


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Forma de pago 90% valor estudios y diseños, previo recibo a satisfacción expedido por interventor y presentación factura de cobro.

10% estudios y diseños, previa suscripción del acta de liquidación.

90% capítulos de obra, actas parciales mensuales, programación flujo de inversión.

10% suscripción acta de liquidación y recibo a satisfacción por IDRD. ANTICIPO: Se pagará equivalente al 50% de los COSTOS DIRECTOS DEL CONTRATO. El cual será entregado al contratista previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y legalización del contrato y una vez terminada y recibida por parte de la interventoría la etapa de coordinación. El anticipo será girado por IDRD a la entidad fiduciaria.

Plazo Tres (3) meses Periodo de Diseños: Quince (15) días Periodo de Construcción: Dos y medio (2.5) meses Final con cinco prórrogas y dos suspensiones: 8 meses y 3 días



Modificaciones Cinco (5)

Prórrogas Cuatro (4) No. 1: 12/04/17, 2 meses No. 2: 29/06/17, 1 mes No. 3: 08/08/17, 1 mes No. 4: 08/09/17,15 días

Suspensión 19/05/17 - 6 días 18/09/17 – 12 días

Fecha de Terminación Etapa de diseño: 16/02/17 Etapa de obra: 02/05/17 05/10/17 mencionada en suspensión No. 2



3.3.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $33.798.896,55; debido a que a pesar de haberse elaborado y pagado el 90% correspondiente al valor de estudios y diseños del Parque Zonal Córdoba, éstos no se utilizaron toda vez que la obra no fue ejecutada; incumpliendo la etapa de planeación estipulada en el objeto del Contrato de Obra No. 4083 de 2016.

Una vez efectuada la revisión de los documentos soportes correspondientes a la etapa precontractual y contractual, del Grupo No. 1: Parques Zonales Villa Luz y Córdoba, del contrato en estudio; suscrito el 21 de noviembre de 2016, por un valor total de $5.214.919.217, del cual para la etapa de estudios y diseños le fue asignada la suma de $75.108.659 y para la ejecución de la obra $5.139.810.558; se evidencia falta de cumplimiento en la etapa de planeación del contrato de obra No. 4083-16, debido a que el inicio del mismo, fue hasta el 2 de febrero de 2017; es decir setenta y dos días después de suscrito.

Así mismo, se firma acta de inicio del contrato de obra, a pesar de las diversas solicitudes y peticiones, expresadas por la comunidad respecto a la no construcción de la cancha sintética de fútbol en el Parque Zonal Córdoba, las cuales se relacionan a continuación:


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Cuadro 49 Relación de comunicaciones recibidas y respondidas por el IDRD

Fuente: IDRD – Elaboró: equipo auditor

Igualmente se programaron cinco (5) reuniones por parte del IDRD con la comunidad, de las cuales fueron cumplidas dos (2), en las que se informa a la comunidad; el 1 de febrero de 2017 que: “…sobre las intervenciones previstas por la entidad para el parque

zonal Córdoba, relacionadas con ejecución de estudios, diseños y la construcción de una cancha de fútbol sintética y la ejecución de estudios y diseños y obras para la zona de juegos

infantiles y de gimnasios al aire libre…”53, y finalmente hasta el 14 de marzo de 2017, el IDRD manifiesta que: “no se realizará la cancha sintética”54, según se observa:

53 Acta realizada en el Salón Comunal Malibú Córdoba, el 01/02/17 en la cual participaron representantes del IDRD y de la

comunidad. 54 Acta realizada en el Parque Córdoba, el 14/03/17 en la cual participaron representantes del IDRD y de la comunidad.

No. SOLICITUD FECHA PETICIONARIO RESPUESTA IDRD FECHA DESCRIPCIÓN

1 IDRD No. 20172100013342 23/01/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20176100013201 06/02/2017 SOLICITUD INFORMACIÓN

2IDRD No. 20172100021442

23/01/2017ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA

CONCEJO DE BOGOTÁNo. 20174100016081 10/02/2017 PETICIÓN PARQUE ZONAL CÓRDOBA

3 IDRD No. 20172100018592 30/01/2017 VANESSA LÓPEZ/PRESIDENTA ASOMALIBÚ No. 20174100018881 14/02/2017DERECHO DE PETICIÓN CONSTRUCCIÓN

PARQUE ZONAL CÓRDOBA

4 IDRD No. 20172100021442 01/02/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100016061 08/02/2017PETICIÓN PRESENTADA ANTE EL CONCEJO

DE BOGOTÁ - PARQUE ZONAL CÓRDOBA

5 IDRD No. 20172100024942 06/02/2017SAEN ANTONIO PUENTES VEGA

PERSONERÍA DE BOGOTÁNo. 20174100021221 16/02/2017

DERECHO DE PETICIÓN SRA. MARÍA CECILIA

DUQUE GÓMEZ

6IDRD No. 20172100025682

IDRD No. 20172100035712

06/02/2017

16/02/2017JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100023301 20/02/2017

SOLICITUD CANCELACIÓN PROYECTO

MODIFICACIÓN ZONAS VERDES DE PARQUE

ZONAL CÓRDOBA/ANEXO PETICIÓN JAC

BARRIO ALHAMBRA 16/11/13 RECHAZÓ

PROPUESTA IDRD CONSTRUIR CANCHA

SINTÉTICA

7 IDRD No. 20172100030782 10/02/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100027361 28/02/2017 PETICIÓN PARQUE ZONAL CÓRDOBA

8 IDRD No. 20172100030792 27/01/2017 JOSE HAMER ROJAS Y OTROS No. 20174100027361 10/02/2017

COPIA IDRD, PERSONERIA, DAMA, CONCEJO

DE DERECHO DE PETICIÓN A ALCALDE

MAYOR/ COPIA REUNIÓN 26/11/13 - RECHAZO

PROPUESTA IDRD CONSTRUIR CANCHA

SINTÉTICA

9 IDRD No. 20172100034192 15/02/2017MARÍA CECILIA DUQUE GÓMEZ/

JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA

No. 20174100026201

No. 20174100026261

No. 20174100026301

27/02/2017 RESPUESTA RADICADO PERSONERIA

10 IDRD No. 20172100037082 17/02/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100028151 07/03/2017 PETICIÓN PARQUE ZONAL CÓRDOBA

11 IDRD No. 20172100038902 20/02/2017 MARIA CECILIA DUQUE No. 20174100032841 10/03/2017DERECHO DE PETICIÓN PARQUE ZONAL

CÓRDOBA

12 IDRD No. 20172100044982 27/02/2017 SECRETARIO DISTRITAL DE MOVILIDAD No. 20174100039331 15/03/2017AFECTACIÓN MOVILIDAD VÍAS ALEDAÑAS AL


13 IDRD No. 20172100051872 07/03/2017ANGÉLICA LOZANO CORREA/CÁMARA DE

REPRESENTANTESNo. 20174100038581 13/03/2017 SOLICITUD INFORMACIÓN

14 IDRD No. 20172100056552 13/03/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No.20174100046191 30/03/2017RECHAZO CONTUNDENTE DE LA COMUNIDAD

AL PROYECTO DE CANCHA SINTÉTICA

15IDRD No. 20172100058052

IDRD No. 2017210005818215/03/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100050491 04/04/2017

QUEJA POR CONSTRUCCIÒN PARQUE ZONAL

CÓRDOBA

16 IDRD No. 20172100059072 15/03/2017MARIA CECILIA DUQUE

JOSÉ HAMER ROJASNo. 20174100051401 04/04/2017 PARQUE ZONAL CÒRDOBA

17 IDRD No. 20172100059752 16/03/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100044881 23/03/2017 RESPUESTA RADICADOS PERSONERIA/CGR

18 IDRD No. 20172100065142 23/03/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100054011 06/04/2017QUEJA POR CONSTRUCCIÓN DE CANCHA

SINTÉTICA EN EL PARQUE ZONAL CÓRDOBA

19 IDRD No. 20174100054961 03/04/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No. 20174100054961 06/04/2017QUEJA POR CONSTRUCCIÓN PARQUE ZONAL

CÓRDOBA

20 IDRD No. 20172100082452 10/04/2017 JOSÉ HAMER ROJAS/JAC COMUNAL BARRIO ALHAMBRA No.20174000067791 03/05/2017INQUIETUDES CANCHA SINTÉTICA PROYECTO

PARQUE CÓRDOBA


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Cuadro 50 Relación reuniones programadas por IDRD

Fuente: IDRD – Elaboró: equipo auditor A pesar de lo anterior, se realizaron los estudios y diseños para los parques zonales Córdoba y Villa Luz, los cuales fueron entregados por parte del contratista el día 16 de febrero de 2017, siendo aprobados por el interventor, supervisor, coordinador de consultoría y contratista; mediante acta de recibo y aprobación hasta el 17 de abril de 2017. Posteriormente, se efectuaron cinco (5) modificaciones, cuatro (4) prórrogas y dos (2) suspensiones soportadas de la siguiente manera: Modificación No. 1: aprobada el 12 de abril de 2017, la cual justifica en su artículo tercero: “…y dado que el consorcio IGEAZA, entregó la totalidad de los productos

correspondientes a los estudios y diseños de las canchas sintéticas de los parques villa luz y córdoba de acuerdo a la fecha prevista en la programación y considerando el tiempo invertido

por la entidad y la interventoría en la revisión y verificación de los mismos…”; así como, la solicitud por parte de la interventoría del contrato, respecto a que se tuvo que: “…realizar el cambio de geotecnista asesor… ya que tuvo diferencias conceptuales en los criterios utilizados de revisión y aprobación del estudio de suelos y conceptualización

geotécnica entregada por el contratista”, situaciones que generaron una prórroga del contrato de dos meses. El 19 de mayo de 2017, la interventoría mediante radicado 20172100113552, solicita la suspensión del contrato por 6 días, sustentada en: “…que en desarrollo de la ejecución

del contrato, el contratista y la Interventoría manifiestan en reunión realizada el día 18 de mayo

de 2017, (folio 1918 carpeta 10 contrato 4185-16 de interventoría), la necesidad de

realizar la suspensión del contrato de Obra No. 4083-2016 e Interventoría con el fin de analizar en este tiempo por parte de la Entidad, las modificaciones correspondientes al Contrato, teniendo en cuenta la no ejecución de las actividades de Obra en el Parque Zonal Córdoba y

la priorización de las actividades en el Parque Villa Luz”, es así, como mediante acta de visita administrativa de control fiscal, el 30 de mayo de 2017, los contratistas del área técnica y de interventoría, manifiestan que: “… no se va a ejecutar la construcción del parque zonal Córdoba con este contrato”. Modificación No. 2: aprobada el 29 de junio de 2017, la cual sustenta en su artículo tercero: “… teniendo en cuenta la no ejecución de las actividades de obra en el Parque Zonal

No. DESCRIPCIÓN PROGRAMADA POR LUGAR FECHA HORA OBSERVACIONES ASISTENCIA

1OBRAS PREVISTAS EN EL


ASESOR DIRECCIÓN

GENERAL / SUBDIRECTOR

TÉCNICO DE

CONSTRUCCIONES, IDRD

SALÓN COMUNAL MALIBÚ 01/02/2017 6:30 P.M.

"La comunidad en pleno se opone

rotundamente a la realización del

proyecto presentado por el IDRD,

consistente en la intervención total y

cambiando radicalmente el parque zonal

Córdoba"

Asistencia de 33 personas

2PRESENTACIÓN Y

SOCIALIZACIÓN DEL PROYECTOIDRD/CONSTRUCCIONES

INSTALACIONES PARQUE

CÓRDOBA13/02/2017 7:30 P.M. No se realizó

3PRESENTACIÓN Y

SOCIALIZACIÓN DEL PROYECTOIDRD/CONSTRUCCIONES

CANCHA MÚLTIPLE PARQUE

ZONAL CÓRDOBA18/02/2017 10:00 A.M. No se realizó

4ACTA DE DESISTIMIENTO DE

PROYECTOASOMALIBÚ N.A. 11/03/2017 N.A. Cambio para 14/03/17

5

SE INFORMA A LA COMUNIDAD

DEL PARQUE CÓRDOBA

QUE NO SE REALIZARÁ LA

CANCHA SINTÉTICA

IDRD/CONSTRUCCIONES PARQUE CÓRDOBA 14/03/2017 5:00 - 7:30 P.M.

La comunidad reitera no estar de

acuerdo con la construcción de la

cancha de fútbol en grama sintética

Asistencia de 36 personas


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Córdoba y la priorización de las actividades en el Parque Villa Luz” y en la estipulación del contrato artículo segundo: “…aclarar la obligación No. 2 del anexo técnico del contrato de

obra No. 4083-2016, priorizando las necesidades del parque zonal Villa Luz, reiteradas por la comunidad para la intervención de la segunda cancha sintética (fútbol 6) y sus obras complementarias, ejecutando en su totalidad el valor del contrato en el parque Zona Villa

Luz…”; prorrogándose el contrato por un mes. Modificación No. 3: del 8 de agosto de 2017, justificada en su artículo sexto: “…Debido

a que se presentó un régimen de lluvias bastante alto durante 20 días del mes de mayo, lo cual generó atrasos en actividades programadas de acuerdo a lo registrado en el libro de obra, se otorgó al contratista prórroga por un mes para suplir el tiempo requerido para la terminación

de los trabajos…”, prorrogándose el contrato por un mes. Modificación No. 4: del 5 de septiembre de 2017, soportada en “… Aclarar NUEVO

PLAZO TOTAL: SIETE (7) MESES…”. Modificación No. 5: del 8 de septiembre de 2017, en la cual expresan: “…se realizaron

recorridos por diferentes áreas del parque con la participación del IDRD, la interventoría y contratista, con el fin de establecer un orden de prioridad de las zonas del parque que

permitieran integrar las obras en el parque villa luz con sus alrededores…”. Así mismo una adición por $157.779.755, para: “… un andén adición al costado norte de ambas canchas

fuera del cerramiento existente del parque, dicho andén no se encuentra contemplado en el desarrollo del contrato y su construcción beneficiaría a los usuarios y/o habitantes del sector

para acceso al parque y por consiguiente a las canchas”, para una prórroga del contrato de quince días y la adición por el valor antes señalado. El 18 de septiembre de 2017, la interventoría mediante radicado CC-239-132-2017, solicita la suspensión del contrato por 12 días, sustentada en: “…hasta tanto la UAESP

se pronuncie de manera definitiva y se tenga claridad absoluta acerca de las condiciones finales que acompañaran (sic) el diseño eléctrico”. Igualmente, en la etapa precontractual se encuentra a folio 183 de la carpeta No. 1, la matriz de identificación, evaluación y tratamiento de riesgos para el contrato en mención, dentro de los cuales en el numeral 26, se describe: “Oposición por parte de la

comunidad para permitir el desarrollo de las obras”, siendo clasificado como riesgo medio-bajo con una calificación 2, teniéndose como tratamiento del mismo “en caso de que se

presenten retrasos en obra debido a problemas con la comunidad el riesgo será asumido de

manera conjunta entre el IDRD y el Contratista”, lo cual para el asunto en mención, no aplica en el sentido que no se presentan retrasos, sino que la obra no se ejecutó.

Los valores inicialmente pactados, para estudios y diseños y obra, a la fecha, se relacionan en los siguientes cuadros:


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Cuadro 51 Valores pagados y valores por pagar


Cuadro 52 Valor pagado por estudios y diseños 90%


Cuadro 53 Valor pagado por anticipo 50%


Cuadro 54 Valores pagados por obra


Teniendo en cuenta la relación de los valores pagados que demuestran las tablas, se puede evidenciar que una vez cumplida la etapa de estudios y diseños, se efectuó el pago del 90%55 de los mismos, estableciendo un posible detrimento fiscal por valor de $33.798.896,55, toda vez que dichos estudios no podrán ser utilizados debido al incumplimiento del Contrato de Obra No. 4083 de 2016, transgrediendo el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, por la falta de planeación, revisión, seguimiento y supervisión de cada una de las tareas asignadas a los responsables del proceso contractual. Hechos que se enmarcan en las conductas disciplinarias descritas en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

55 Conforme a la estipulación contractual 3) Forma de Pago, numeral d) El diez por ciento (10%) restante del valor del contrato,

previa suscripción del acta de liquidación y recibo a satisfacción por parte del IDRD

CONTRATO

CRP No. 12702

21/11/16

ESTUDIOS

Y DISEÑOSOBRA

COSTOS

DIRECTOSANTICIPO

ESTUDIOS Y DISEÑOS

(10% LIQUIDACIÓN)

OBRA

(SALDO Y

10% LIQUIDACIÓN)

$5.214.919.217 $75.108.659 $5.139.810.558 $3.974.182.756 $1.987.091.378 $7.510.866 $2.605.719.557

VALOR TOTAL VALOR POR PAGAR

VALOR

BRUTO

VALOR

GIRADO

FACTURA/

FECHA

ORDEN DE PAGO/

FECHA

COMPROBANTE

DE EGRESO/

FECHA

CERTIFICADO DE

CUMPLIMIENTO

$67.597.793 $57.056.034FV-00000005

17/05/17

12765

01/06/17

4864

07/06/1702/02/17 AL 16/04/17

VALOR

BRUTO

VALOR

GIRADO

COMPROBANTE

DE EGRESO/

FECHA

CONSIGNACIÓN

BANCOLOMBIA

ORDEN DE PAGO/

FECHA

CERTIFICADO DE

CUMPLIMIENTO

CUENTA DE

COBRO

$1.987.091.378 $1.867.865.8954950

28/06/17

No. 36949511

28/06/17

$1.867.865.895

13867

22/06/1701/06/17 del 21/06/17 21/06/2017

VALOR

BRUTO

VALOR

GIRADO

ORDEN DE PAGO/

FECHA

FACTURA/

FECHA

COMPROBANTE

DE EGRESO/

FECHA

CERTIFICADO DE

CUMPLIMIENTO

$307.335.369 $260.385.94217599

22/06/17

FV-00000007

12/07/17

5050

28/07/1715/05/17 AL 31/06/17

$319.619.955 $274.389.28019793

03/08/17

FV-00000008

12/07/17

5071

16/08/1715/06/17 AL 30/06/17

$991.987.494 $840.448.65720335

22/08/17

FV-00000009

18/08/17

5119

30/08/1701/07/17 AL 31/07/17

$915.148.183 $753.161.76423222

20/09/17

FV-00000010

12/09/17

5179

26/09/1701/08/17 AL 31/08/17

$2.534.091.001 $2.128.385.643


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Valoración de la respuesta de la entidad: Respeto a la observación en comento, el IDRD manifiesta:

“a. El fin de la contratación estatal.

…En este orden de ideas, la defensa del principio del interés general no sólo constituye la finalidad primordial sino el cimiento y la estructura de la contratación administrativa, y en esa medida todas las actividades que se desarrollan en torno a la contratación pública son preponderantemente regladas, quedando muy poco espacio para la discrecionalidad…

b. Obligación de garantizar la ejecución de los contratos estatales.

...Los particulares, por su parte, también deben contribuir al logro y satisfacción del interés general, cumpliendo de esta forma una función social en desarrollo de sus obligaciones contractuales como colaboradores del Estado…

c. Necesidad de modificación del Contrato No. 4083 de 2016 y la debida planeación por parte del Instituto Distrital de Recreación y Deporte -IDRD-.

- En atención a la oposición de la comunidad para la ejecución de los respectivos trabajos de obra en el Parque Zonal Córdoba, la Entidad se vio avocada a modificar el Contrato No. 4083 de 2016 (Modificación No. 2), priorizando actividades en el Parque Villa Luz, destinando para el efecto la totalidad del propuesto (sic) del componente de obra en dicho parque...

d. Estudios y diseños para el Parque Zonal Córdoba.

…En efecto, en acatamiento de los objetivos del Instituto Distrital de Recreación y Deporte -IDRD-, la Entidad, en desarrollo de su plan de acción y en el marco del cumplimento de los fines y objetivos establecidos en el Acuerdo 645 de 2016, “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ D.C. 2016 - 2020 “BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS”, tiene previsto, para la vigencia fiscal 2018, la ejecución de las respectivas obras en el Parque Zonal Córdoba, previo trabajo de concientización y socialización con la comunidad, tal como se ha adelantado en otros sectores de la ciudad y que han permitido generar y fomentar espacios para la recreación, el deporte, la actividad física y la sostenibilidad de los parques y escenarios, mejorado (sic) la calidad de vida y el sentido de pertenencia de los habitantes de Bogotá D.C…”

Según lo expresado por el Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD, se ratifica lo manifestado por este ente de control, respecto a la observación planteada y relacionada con el pago del 90% de los estudios y diseños del parque zonal Córdoba; los cuales no serán utilizados en cumplimiento del Contrato de Obra No. 4083 de 2016, por cuanto no se ejecutaron las obras del mismo. Por lo expuesto, se configura el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $33.798.896,55.


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3.3.3 Contrato de Interventoría No. 4185 de 2016 3.3.3.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $84.309.544; por las adiciones efectuadas respecto a la mayor permanencia de la interventoría, producto de las deficiencias en la planeación y en la fase de estudios y diseños; del Contrato de Interventoría No. 4185 de 2016.


Objeto Realizar por el sistema de precio global fijo la interventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica a los estudios y diseños técnicos y de las obras para las canchas sintéticas en diferentes Parques de Bogotá, D.C.

Contratista CONSORCIO INTERGRAMA 2016

Valor inicial $458.559.740 Etapa diseño $68.723.457 Etapa de obra $390.286.283

Adición $36.266.839 el 31/07/17 $48.042.705 el 25/08/17 Total adiciones: $84.309.544

Valor con adiciones $542.869.284

Forma de pago 90% del valor total de cada grupo, se cancelará mediante pagos mensuales en porcentajes iguales al porcentaje de avance de obra y diseño debidamente aprobado. El corte de obra debe haber sido presentado al supervisor para el respectivo pago.

10% restante una vez se haya liquidado el contrato de obra y se haya hecho entrega del informe consolidado de la ejecución de la interventoría debidamente aprobado.

Plazo Cuatro (4) meses contados a partir de la obtención del certificado de Registro Presupuestal, aprobación de la garantía única y suscripción del acta de iniciación. El anterior plazo está distribuido así: Quince (15) días para el plazo de los diseños Dos meses (2) y quince (15) días para el plazo de construcción Un (1) mes para la liquidación Final: 8 meses - mencionado en modificación No. 3




Prórrogas Tres (3) No. 1: 12/04/17, 2 meses No. 2: 31/07/17, 1 mes No. 3: 25/08/17, 1 mes

Suspensiones 19/05/17 - 6 días - Grupo 1 15/06/17 - 8 días - Grupo 2 15/06/17 - 15 días - Grupo 3 23/08/17 - 45 días - Grupo 2 05/09/17 - 15 días – Grupo 3

Fecha de Terminación 16/02/17 etapa diseño 10/10/17 - mencionada en modificación No. 3



Una vez analizados los soportes documentales del Contrato de Interventoría No. 4185 de 2016, se evidencia que fue adjudicado mediante la Resolución No. 1092 del 13/12/16 resultado del proceso de Concurso de Méritos No. IDRD-STC-CM-020-2016, para los contratos de obra Nos. 4073, 4083 y 4085 de 2016; por valor de $458.559.740, de los cuales $68.723.457 corresponden a la etapa de diseños y $390.286.283 a la etapa de obra.


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Dicho contrato fue suscrito el 28 de diciembre de 2016, el cual inició hasta el 2 de febrero de 2017, siendo visible la falta de planeación debido a que hasta un mes después de la suscripción se da inicio a la interventoría. Adicionalmente, el contrato, presenta tres modificaciones y dos adiciones soportadas así: Modificación No. 1 del 12/04/17 (02/06/17 - 01/08/17), por dos meses, sustentando en: “1…Basados en que la interventoría requirió realizar las revisiones y correcciones a los diseños entregados y a su vez entregados al FORO (sic) para su revisión y aprobación. 2…30 días más, por los problemas presentados con el geotecnista de la interventoría, los cuales no generarán ningún costo adicional al contratante (IDRD)”.

Así las cosas, se evidencia una falta de planeación por parte de la entidad, pues si bien es cierto se asignó un tiempo de 15 días para la etapa de estudios y diseños, el cual terminó el 16 de febrero de 2017, (cumplido por parte del contratista); se logró establecer que éste no fue suficiente en cuanto a la previsión de la inclusión de la revisión y corrección de los mismos una vez entregados para su aprobación por los intervinientes en dicho proceso. Modificación No. 2 del 31/07/17 (11/08/17 - 10/09/17), prórroga de un mes y adición por $36.266.839, soportada en: “…Que el interventor solicitó la prórroga del contrato de obra por el término de un (1) mes, debido a la imposibilidad de intervención del parque Córdoba y la priorización del parque villa luz, adicionalmente porque no se ha culminado la ejecución total debido a retrasos por el régimen de lluvias de veinte (20) días en el mes de mayo…. Que debido a que fue prorrogado el plazo de ejecución del contrato de obra, se requiere continuar con el acompañamiento de la interventoría y reconocer los costos que, respecto a la mayor permanencia de la misma se generen, de conformidad con la propuesta económica…”

Este entre control, considera que el escenario que da lugar a la segunda modificación pudo ser previsible, toda vez que la no construcción de la cancha sintética de fútbol 11 – rugby, fue dada a conocer por parte del IDRD a la comunidad aledaña al parque zonal Córdoba, desde el mes de marzo de 2017 y como resultado se desprende la prórroga por un mes suscrita mediante la modificación No. 2 del Contrato de Obra No. 4083 de 2016, soportada en: “…teniendo en cuenta la priorización de las obras en el Parque

Zonal Villa Luz, respecto a la construcción de una cancha sintética de fútbol 6 y sus obras complementarias.” Por lo anterior, no es pertinente para este ente de control; la prórroga y la adición elaboradas y aprobadas hasta el mes de julio, justificadas con dichos argumentos. Así como, la entrega de los estudios y diseños para el parque zonal Villa Luz, que fueron entregados en el mes de mayo, priorizando la construcción de la cancha sintética de fútbol 6, la cual no estaba contemplada inicialmente.


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Modificación No. 3 del 25/08/17 (11/09/17 - 10/0/17), prorrogada por un mes y adicionada en $48.042.705, expresando: “1. … solicitamos una prórroga adicional por treinta (30) días calendario para el contrato de interventoría No. 4185 de 2016 cuyo objeto es… 2. … la interventoría considera que para el acompañamiento hasta la liquidación de los contratos de obra 4083, 4073 y 4085 de 2016 se puede realizar con el siguiente personal…”

En esta modificación, se demuestran las deficiencias tanto en la etapa de planeación, como en la fase de estudios y diseños; toda vez que no fue tenido en cuenta el tiempo estipulado inicialmente en los estudios previos para la etapa de liquidación (un mes). Además, se hizo una segunda adición al contrato de interventoría, aduciendo la mayor permanencia de la misma, respecto a los tres grupos.

En este contexto, se establece un posible detrimento fiscal, transgrediendo de esta manera lo preceptuado en el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 26 de la Ley 80 de 1993; por la falta de planeación, revisión, seguimiento y supervisión de cada una de las tareas asignadas a los responsables del proceso contractual. Hechos que se enmarcan en las conductas disciplinarias descritas en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Valoración de la respuesta de la entidad: El Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD, manifiesta: “Respecto a la

viabilidad jurídica de prorrogar y adicionar contratos estatales, es pertinente resaltar lo que al respecto ha enseñado la jurisprudencia de las altas cortes…

- En sentencia del 24 de agosto de 2005 (Radicado No. 1001-03-28-000-2003-00041-

01(3171)A, C.P. Darío Quiñones Pinilla), señaló, respecto a las prórrogas y adiciones

de los contratos estatales que estas se tratan de elementos accidentales del

contrato…

…Una vez transcrito el precedente jurisprudencial que establece la viabilidad jurídica de prorrogar y adicionar los contratos estatales, es importante tener en cuenta que las situaciones que conllevaron a la suscripción de dichas modificaciones, se justificaron en la necesidad de realizar el respectivo acompañamiento, vigilancia y control de las actividades y obligaciones surgidas de los contratos de obra No. 4073, 4083 y 4085 de 2016. …Conforme lo anterior, la Entidad se vio avocada a garantizar el cumplimiento y ejecución de dichos contratos, con el fin de hacer efectivos los presupuestos establecidos en el marco de los principios que rigen la contratación estatal… Este ente de control, una vez analizada la respuesta dada por el IDRD, encuentra la presentación de normatividad relacionada con la contratación estatal; pero no


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argumentos que soporten la justificación de las adiciones suscritas en cuanto a la mayor permanencia, en cumplimiento del Contrato de Interventoría No. 4185 de 2016. Por lo expuesto, se configura el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $84.309.544.


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4. OTROS RESULTADOS

4.1 ATENCIÓN DE QUEJAS DPC-1965-2017 radicado bajo el Nº 1-2017-18305 del 2017/08/10 - Proceso 906522

Contrato 2482 - 2016

Contratista Corporación Vientos del Porvenir

Objeto

Realizar el suministro de desayunos, almuerzos y refrigerios para los deportistas de rendimiento deportivo del registro de Bogotá, seleccionados para recibir este apoyo en el lugar distrito capital indicado por el IDRD, de acuerdo con la minuta patrón, establecida por el área de nutrición y que cumpla con los estándares de calidad dispuestos en la legislación colombiana, ley 09 de 1979 y su resolución 2674 de 2013.

Valor Inicial $380.000.000

Valor Final $570.000.000

Fecha Suscripción 21 de julio de 2016

Fecha de Inicio 01 de agosto de 2016

Plazo de ejecución Siete (7) meses.

Fecha Terminación inicial 28 de febrero de 2017.

Adición y No. 1 $50.000.000

Fecha de Adición No. 1 30 de noviembre de 2016

Adición y prorroga No. 2 $140.000.000

Fecha de Adición No. 2 17 de febrero de 2017 y prorroga de 4 meses.

Fecha de terminación final 31 de marzo de 2017

Estado Terminado

4.1.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria generada en las debilidades de los documentos previos del contrato 2482 de 2016, respecto del estudio de los gravámenes que se debían pagar por la adquisición del servicio de alimentación para deportistas y por la tardía publicación de los documentos del proceso de selección en el sistema electrónico de contratación pública. La Corporación Vientos del Porvenir fue contratada por el IDRD como resultado del proceso de Licitación Pública No. IDRD-STRD-LP-004-2016, cuyo objeto fue: “Suministro de alimentos de conformidad con los grupos que integran la convocatoria”. Esta Licitación contó con un presupuesto oficial de SEISCIENTOS SEIS MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS NOVENTA PESOS ($606.464.690) para la satisfacción de diferentes necesidades en alimentación, las cuales fueron clasificadas en tres grupos así:

Cuadro 55 Grupos del Proceso de Selección

GRUPO No PRESUPUESTO OBJETO

1 $133.168.940 Refrigerios

2 $ 93.295.750 Alimentación para campamentos

3 $ 380.000.000 Alimentación para deportistas Fuente: Proceso de selección IDRD STRD-LP-004-2016


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Dicha Corporación presentó propuesta para cada uno de los grupos, junto con cuatro oferentes más, resultando adjudicatario para el grupo 3 en razón a que su ofrecimiento obtuvo mayor puntaje en el componente de evaluación económica. Así se observa en el siguiente extracto del acto de adjudicación en donde el mayor puntaje lo obtiene en la evaluación económica de la propuesta.

Cuadro 56 GRUPO 3 Alimentación Deportistas

Fuente: Resolución 473 de 30 de junio de 2016 por medio de la cual se adjudica el proceso de licitación pública IDRD-STRD-LP-004-2016.

No obstante lo anterior, se observan las siguientes debilidades en la adjudicación de la licitación pública:

En la Resolución de adjudicación no se deja constancia de la evaluación económica realizada, ni de la comparación de los precios ofertados por cada uno de los proponentes.

En los documentos del proceso de selección no se realizó un análisis de los gravámenes de los servicios a adquirir; esta omisión generó confusión entre los participantes al momento de estructurar sus propuestas, pues algunos interpretaron que el gravamen aplicable era el impuesto al consumo y la entidad consideraba que era el IVA. Para dirimir la diferencia de conceptos, fue necesario que se suspendiera la audiencia de adjudicación, entre el 23 de junio de 2016 y el 30 de junio de 2016, fecha en la que efectivamente se realizó la adjudicación.

Se observa que los documentos definitorios del proceso de selección no se publicaron en el SECOP dentro del plazo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, en el cual se establece que “(…) La Entidad Estatal está

obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del Proceso de Contratación. Los documentos de las operaciones que se realicen en bolsa de productos no tienen que ser

publicados en el SECOP. (…)” . Dicho incumplimiento en el plazo establecido para la publicación, se presenta como un aminoramiento del principio de publicidad que debe regir la actividad administrativa adelantada para la adquisición de bienes y servicios.

PROPONENTE CALIFICACIÓN

TÉCNICA

CALIFICACIÓN

ECONÓMICA

PUNTAJE

TOTAL CORPORACIÓN VIENTOS DEL PORVENIR 300 700 1000

ARDIKO A&S LTDA

INDUHOTEL SAS 100 646,506 746,506

LUZ DARY ANGARITA 300 657,823 957,823

ISMAEL BELLO PACHÓN 300 656,297 956,297

RECHAZADO


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Cuadro 57 Documentos Publicados Tardíamente

DOCUMENTO FECHA DE EXPEDICION FECHA DE

PUBLICACION DIAS DE ATRASO

Resolución de adjudicación 30 de junio de 2016 6 de julio de 2016 1

Acta de audiencia de adjudicación 30 de junio de 2016 12 de julio de 2016 5

Evaluaciones definitivas y consolidados de evaluación por grupo

30 de junio de 2016 13 de julio de 2016 6

Oferta seleccionada 30 de junio de 2016 21 de julio de 2016 12

Informes de ejecución Cada mes conforme ejecución. No se han publicado En curso.

Fuente: Información contenida en https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=16-1-157886.

Igualmente se evidencia el incumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 8 del Decreto 103 de 2015 respecto de la publicación de los informes de ejecución de los contratos, pues los mismos no han sido publicados conforme los requisitos establecidos en el mentado Decreto. Conforme lo expuesto se configura una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria, pues las actuaciones desplegadas se enmarcan en los postulados del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 y numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. Valoración de respuesta de la Entidad:

Analizada la respuesta de la Entidad no se aportan documentos o prueba que permita justificar las debilidades en el análisis de la carga tributaria de los servicios a contratar. Si bien es cierto, como lo afirma el IDRD en su respuesta, que “en los procesos públicos de selección se suscitan inquietudes desde los proponentes”, no es menos cierto que dichos vacíos elementales no deberían tener asidero en el marco de un proceso de selección, menos aun cuando en el IDRD existe un área de costos especializada en el análisis económico y en la determinación de los elementos que componen el valor de los bienes y servicios a adquirir. Ese vacío elemental de no tener certeza del impuesto que grava el servicio es de mayor importancia si se tiene en cuenta que la alimentación para deportistas es un servicio que se contrata recurrentemente en el IDRD. La consecuencia más evidente de esta falta de cuidado, fue una ausencia de economía en los procedimientos administrativos, que generó un retraso en la adjudicación del contrato de más de siete días. Por otra parte, la publicación tardía de los documentos del proceso de selección en la plataforma del SECOP, no se encuentra debidamente justificada, pues no se aportan certificados de indisponibilidad de la plataforma tecnológica, ni se alegan hechos de



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fuerza mayor o caso fortuito que impidieran el cumplimiento del deber legal de publicar en el SECOP. Se debe enfatizar que la materialización del principio de publicidad se da a través de la publicación en el SECOP, pues la misma permite el acceso a la información, no sólo a los oferentes sino a la ciudadanía en general, lo anterior en el marco de la ley 1712 de 2014 y sus Decretos reglamentarios en donde se estipula que “toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados”, entendiendo sujeto obligado a toda entidad pública del orden nacional, territorial o descentralizado. Por lo anterior se consolida un hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria generada en las debilidades de los documentos previos del contrato 2482 de 2016, respecto del estudio de los gravámenes que se debían pagar por la adquisición del servicio de alimentación para deportistas y por la tardía publicación de los documentos del proceso de selección en el sistema electrónico de contratación pública.


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5. CUADRO DE TIPIFICACIÓN DE HALLAZGOS

TIPO DE HALALZGO CANTIDAD VALOR

(En pesos) REFERENCIACIÓN

1. ADMINISTRATIVOS 27 N.A.

3.1.1.1 3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.1.3 3.2.1.4 3.2.1.5 3.2.1.6 3.2.1.7 3.2.1.8 3.2.1.9

3.2.1.10 3.2.1.11

3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.2.3 3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.3 3.2.3.4 3.2.3.5 3.2.4.1 3.2.4.2 3.3.1.1 3.3.1.2 3.3.2.1 3.3.3.1

4.1.1

2. DISCIPLINARIOS 24 N.A.

3.1.1.1 3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.1.4 3.2.1.5 3.2.1.6 3.2.1.7 3.2.1.8 3.2.1.9

3.2.1.10 3.2.1.11

3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.2.3 3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.3 3.2.3.4 3.2.4.1 3.3.1.1 3.3.1.2 3.3.2.1 3.3.3.1

4.1.1

3. PENALES 2 N.A. 3.1.1.1

3.2.1.7


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TIPO DE HALALZGO CANTIDAD VALOR

(En pesos) REFERENCIACIÓN

4. FISCALES 9

367.773.503.00 6.895.417.00

45.893.090.00 29.792.712.00 13.528.788.00

2.181.457.00 7.029.471.00

33.798.896.55 _____84.309.544.00 ____591.202.878.55

3.1.1.1 3.2.1.11

3.2.2.3 3.2.3.3 3.2.3.4 3.2.4.1 3.3.1.2 3.3.2.1 3.3.3.1

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