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1 INFORME DE AUDITORÍA APLA - AYSA OBRA SISTEMA DE POTABILIZACIÓN – ÁREA NORTE (PLANTA POTABILIZADORA JUAN MANUEL DE ROSAS) Actuación AGN N° 380/12 AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Gerencia de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Departamento de Control de los Sectores de Energía y Agua 2013
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INFORME DE AUDITORÍA
APLA - AYSA
OBRA SISTEMA DE POTABILIZACIÓN – ÁREA NORTE (PLANTA
POTABILIZADORA JUAN MANUEL DE ROSAS)
Actuación AGN N° 380/12
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Gerencia de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de Servicios Públicos
Departamento de Control de los Sectores de Energía y Agua
2013
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Índice del Informe de Auditoria
1. OBJETO DE AUDITORÍA ................................................................................... 2
2. ALCANCE DEL EXAMEN ................................................................................... 2
3. ACLARACIONES PREVIAS ............................................................................... 5
3.1. Antecedentes ................................................................................................... 5
3.2. Generalidades .................................................................................................. 7
3.3. Esquema de financiamiento de la obra. ......................................................... 10
3.4. Adecuaciones Provisorias y Redeterminaciones de Precios. ........................ 14
3.5. Régimen Sancionatorio .................................................................................. 16
3.6. Garantías ....................................................................................................... 17
4. OBSERVACIONES ........................................................................................... 17
5. COMUNICACIÓN AL ENTE .............................................................................. 23
6. RECOMENDACIONES. .................................................................................... 24
7. CONCLUSIONES. ............................................................................................ 24
ANEXO I ............................................................................................................... 26
ANEXO II .............................................................................................................. 28
ANEXO III ............................................................................................................. 29
ANEXO IV ............................................................................................................. 30
1
A los señores Presidentes
Agencia de Planificación (APLA)
Callao 984 - CABA
Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA)
Tucumán 752. CABA
1. OBJETO DE AUDITORÍA
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156,
la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de
gestión, en el ámbito de la Agencia de Planificación1 (en adelante APLA)
dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (en
adelante MINPLAN), con el objeto de verificar los controles ejecutados sobre el
avance físico y financiero de la obra denominada Sistema de Potabilización – Área
Norte, proyecto número Norte Agua (NA) 403, licitada por AySA (en adelante, la
Obra)
2. ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría
externa de la Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución AGN
N° 145/93, dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso
b) de la Ley N° 24.156.
El período auditado ha sido previsto desde el primer certificado de obra
emitido, el 9 de marzo de 2009, hasta el día 31 de mayo de 2012.
1 Se adjunta como Anexo IV el presupuesto de la APLA correspondiente al ejercicio 2012, aprobado por Resolución APLA Nº
20 de fecha 21 de junio de 2012.
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2.1. Procedimientos.
Durante el desarrollo de las tareas se realizaron los siguientes
procedimientos, a saber:
2.1.1. Entrevistas y reuniones a funcionarios y personal de las distintas áreas
que se encuentran vinculadas al objeto de auditoría.
2.1.2. Análisis Documental:
2.1.2.1. Marco normativo aplicable a la planificación, ejecución y
financiamiento de la obra, específicamente en lo vinculado a
obligaciones de los organismos auditados y de las áreas
relacionadas.
2.1.2.2. Contrato de fideicomiso suscripto para el financiamiento de la Obra.
2.1.2.3. Documentos de financiamiento externo destinados a la obtención de
crédito para financiar la obra.
2.1.2.4. Resoluciones, actas de Directorio y demás actos decisorios de los
organismos auditados.
2.1.2.5. Estudio de la información publicada en el sitio web de APLA y de
AySA.
2.1.2.6. Información de otros organismos.
2.1.3. Estudio, a través de los expedientes administrativos, del circuito interno
que siguen los certificados, desde su ingreso al organismo auditado
hasta su egreso.
2.1.3.1. Análisis de la intervención de las áreas competentes.
2.1.3.2. Examen de la documentación contable (facturas, órdenes de pago,
recibos, etc.) y su correspondencia con montos abonados y/o
percibidos.
2.1.3.3. Control del procedimiento establecido en el Anexo 3 del Contrato de
Fideicomiso.
2.1.3.4. Control de los procedimientos de verificación establecidos en el
Lineamiento Nº 22 de APLA que especifica los plazos y tareas que
deben cumplimentar cada una de las áreas del organismo.
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2.1.4. Pruebas de cumplimiento:
2.1.4.1. Investigación de informes y/o estudios publicados por otras
entidades y organismos, relacionados con el objeto de auditoría.
2.1.4.2. Selección de la muestra de los certificados de obra para su análisis.
2.4.4.3. Análisis de los aspectos relevantes de los certificados muestreados.
2.1.4.4. Cotejo de la información entre el expediente APLA y lo informado
por AySA y revisión del circuito de pagos de la Obra, a partir de la
documentación de APLA y legajos de pago remitidos por AySA.
2.1.4.5. Revisión de los controles efectuados sobre las adecuaciones y
redeterminaciones de precios de la Obra.
2.1.4.6. Verificación y aplicación de la potestad de proponer y aplicar
sanciones.
Las tareas de campo se llevaron a cabo desde el 3 de septiembre de 2012
hasta el 14 de junio 2013.
2.2. Selección de la muestra
Se tomó como muestra un total de ocho certificados de obra, comenzando
por el número uno (con fecha de emisión el día 9 de marzo de 2009) y
seleccionando 1 (uno) de cada 5 (cinco), de entre aquellos emitidos hasta el día 31
de mayo de 2012, final del período auditado.
No obstante, a los efectos de conocer el avance físico de la obra al cierre
del año 2012, se solicitó el último certificado emitido a esa fecha, siendo el
certificado Nº 46, el cual se analizó independientemente de la muestra seleccionada.
Del cuadro siguiente surgen los valores de cada uno de los certificados que
conforman la muestra expresados en pesos ($) o dólares (USD), según sea su
financiamiento local y/o internacional, así como la representatividad sobre el total de
los certificados emitidos hasta la fecha indicada. En Anexo I se adjunta el detalle del
total de los certificados emitidos hasta el 31 de mayo de 2012.
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Certificados Muestra AGN
Certificación Neta de
Impuestos AySA ($)
BNDES servicios
(USD)
BNDES bienes (USD)
1 227.983,15 0,00 0,00
6 5.737.152,74 800.322,69 4.633.757,75
11 8.217.641,94 2.359.182,70 7.391.093,92
16 32.918.529,39 5.499.402,89 2.876.245,36
21 24.549.564,04 1.905.954,53 0,00
26 13.620.089,69 1.201.428,55 0,00
31 35.184.581,36 8.584.752,98 10.425.722,60
36 28.159.400,15 2.902.025,01 1.907.764,95
Total muestra 148.614.942,46 23.253.069,35 27.234.584,58
Total Certificados al 31.05.2012
1.050.731.092,76 141.508.436,14 121.653.141,13
% de representatividad 14,14% 16,43% 22,39%
Fuente: Confección propia con información proporcionada por APLA.
Nota: Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico e Social de la República Federativa de Brasil (BNDES)
De cada uno de los certificados incluidos en la muestra, se revisó el
cumplimiento de los procedimientos y los controles realizados sobre las
correspondientes adecuaciones provisorias y redeterminaciones definitivas de
precios, no así el cálculo y aplicación de las fórmulas utilizadas (Aclaraciones
Previas 3.4.1.)
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Antecedentes
Por medio de la Ley Nº 26.221 se sancionó el Marco Regulatorio para el
servicio de Agua Potable y se crearon, a través de su Anexo 2, el Ente Regulador
del Agua y Saneamientos (ERAS) y la Agencia de Planificación (APLA), ambas
como entidades autárquicas y con capacidad de derecho público y privado.
El artículo 23 del Anexo 2 de la ley citada establece que la misión de APLA
es la siguiente: “…la coordinación integral de la planificación de las obras de
expansión y mejoramiento del servicio, controlar la elaboración de los proyectos,
6
desarrollo de las obras, estudios de impacto ambiental, planes, su comunicación y
establecer las metas de calidad. Aprobar a pedido de la Concesionaria la solicitud de
las obras de expansión, proporcionar o facilitar a la población acceso a la
información, proyectar y disponer la realización de obras de expansión según la
disponibilidad de recursos económicos y, en general, intervenir en todas las
cuestiones de carácter técnico u operativo que incidan en los planes de acción.
Asimismo intervendrá en cualquier cuestión que se relacione con contingencias de
servicio que tengan incidencia en los planes elaborados y en lo que hace a las
inversiones programadas y los costos de los planes. Deberá expedirse sobre los
servicios desvinculados a incorporar al área servida y en las solicitudes de
desvinculación que se presenten”
Por su parte, en el artículo 27 del mismo Anexo, están establecidas sus
facultades y obligaciones entre las que, y en cuanto a su pertinencia, se destacan
las siguientes:
1. Aprobar, a pedido de la Concesionaria, la solicitud de obras de expansión que
aquel requiera para el cumplimiento de sus objetivos y que la Agencia
considere necesarias.
2. Proyectar y disponer la realización de obras de expansión del servicio,
conforme la disponibilidad de los recursos económicos y su asignación con la
Secretaría de Obras Públicas del MINPLAN.
3. Cumplir y hacer cumplir el Marco Regulatorio y el Contrato de Concesión del
servicio público de provisión de agua potable y desagües cloacales y sus
normas complementarias, en cuanto a su objeto.
4. Requerir de la Concesionaria los informes necesarios para efectuar el control
de las inversiones a su cargo, así como monitorear las inversiones que
integran el Plan Director, con independencia del ejecutor.
5. Dar publicidad general e instrumentar formas eficaces de comunicación, con
suficiente antelación de los planes de expansión de servicios, y del impacto y
desarrollo de los mismos en la comunidad.
6. Aprobar y controlar el cumplimiento por parte de la Concesionaria de los
planes aprobados para satisfacer en forma eficiente las metas de calidad.
7
7. Atender y resolver los reclamos de los usuarios por deficiencias producidas en
la ejecución de las obras de expansión o por cualquier otro problema derivado
de la ejecución de las mismas, en su sede central o en las dependencias que
habilite en el ámbito de la jurisdicción de la concesión, debiendo al respecto
emitir resolución fundada.
8. Proponer sanciones que disponga en su reglamentación para el caso de
incumplimientos en la ejecución de las obras contratadas por parte de los
contratistas.
Por su parte, AySA fue constituida por medio del Decreto 304/06, como
sociedad anónima bajo el régimen de la Ley Nº 19.550 y modificatorias, dentro de
la órbita de la Secretaría de Obras Públicas del MINPLAN, siendo su función la
prestación del servicio de provisión de agua potable, desagües cloacales y recepción
de efluentes cloacales en bloque, en cada una de las áreas definidas en la norma.
En cuanto a su objeto social, se previó que la sociedad pueda realizar
cualquier actividad complementaria que resulte necesaria para el cumplimiento de
sus fines y su objeto social, pudiendo a tal efecto adquirir derechos y contraer
obligaciones así como ejercer todos los actos que no le sean prohibidos por las
leyes, su estatuto u otra norma que le resulte aplicable2.
AySA es la empresa encargada de diseñar el Plan Director para mejorar,
mantener y expandir tanto las redes cloacales como las redes de agua potable,
donde se encuentra incluida la Obra, así como el comitente de la misma.
3.2. Generalidades
Dentro del Plan Director 2008/2011 – 2012/2017, confeccionado por AySA y
con la conformidad del Directorio de APLA mediante Resolución Nº 14/08, fue
incluida la ejecución de la Obra, luego prorrogada para el período 2009 /2011, a
través de la versión 63 del Plan Director, conformado por APLA por Resolución Nº
40/09.
El concurso público para la contratación de la Obra fue realizado en el
marco de lo dispuesto por el Manual de Procedimientos de Gestión de AySA,
2 Cfr. Art. 1 in fine.
8
habiendo efectuado el llamado el día 04 de febrero de 2008, para la ejecución de los
siguientes trabajos3:
a) Preparación de ingeniería de detalle constructiva, dentro del marco y
límites establecidos en la documentación licitatoria.
b) Provisión y transporte de materiales, equipos y mano de obra necesaria
para la construcción y puesta en marcha de los siguientes trabajos, que
conforman cada uno de los renglones del pliego:
1. Establecimiento Paraná de las Palmas para 900.000 m3/día.
2. Toma Dique Luján para 75.000 m3/día para la primera etapa de
funcionamiento.
3. Acueducto Río Lujan Planta Tigre para transporte de agua cruda,
desde la toma de Dique Luján hasta el predio de establecimiento
potabilizador.
4. Acueducto Planta Tigre Centro para el transporte de agua potable
hasta el área de Tigre Centro.
5. Acueducto Tigre Benavídez, para el transporte de agua potable hasta
el área de Benavídez.
6. Toma Paraná de las Palmas para caudal pico futuro de 1.500.000
m3/día.
7. Conducto de toma Paraná de las Palmas, para transporte de caudal
pico futuro de 1.500.000 m3/día de agua cruda.
8. Estación de Bombeo de entrada para 900.000 m3/día y para
elevación de agua cruda en el predio de la planta.
9. Estación elevadora de salida para 900.000 m3/día para impulsión de
agua potable hacia los distintos destinos.
c) Están incluidos todos los trabajos colaterales necesarios para que la obra
quede total y correctamente terminada de acuerdo con su fin y en
completa conformidad con la ingeniería detallada constructiva aprobada y
demás documentación contractual.
3 Cfr. a la cláusula 3 del Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares, Parte 1, Bases de licitación subtitulada
Descripción de los Trabajos.
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El presupuesto oficial de la licitación fue de $ 1.838.504.275,62, más IVA,
habiéndose presentado las siguientes propuestas: 1) Construcoes e Comercio
Camargo Correa S.A. Sucursal Argentina, y Esuco S.A - UTE4, por un total de $
2.297.220.814,28, más IVA y 2) Constructora Norberto Odebrecht S.A., Benito
Roggio e Hijos S.A., Supercemento S.A., y José Cartellone Construcciones Civiles
S.A.- UTE, por un total de $ 2.200.877.856,09, más IVA. Ambas ofertas incluyeron
una propuesta de financiamiento.
De acuerdo a lo solicitado por el Comitente, a la segunda UTE mencionada,
con fecha 27 de junio de 2008, en cuanto a una mejora en la oferta, ésta respondió
que ante la imposibilidad de modificar la oferta básica, ofrece un incremento de la
utilización del financiamiento con el Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico
e Social de la República Federativa de Brasil (en adelante, BNDES). Por lo tanto, la
oferta se vio afectada por la adecuación a la condiciones del financiamiento
ampliado.
Finalmente, por dictamen de la Comisión de Preadjudicación de fecha 6 de
agosto de 2008, se aconsejó preadjudicar el contrato a la UTE mencionada, por un
monto de $ 2.293.323.243,09 más IVA, (24,74 % por encima del presupuesto oficial),
siempre condicionado a la obtención del financiamiento pertinente, sin que mediaran
impugnaciones a ellos5.
El contrato, bajo la modalidad de locación de obra, fue suscripto el día 10 de
noviembre de 2008. Finalmente, conforme surge de la orden de servicio Nº 1, los
trabajos se iniciaron con fecha 19 de febrero de 2009.
A continuación se destacan los principales elementos del contrato, así como
los anexos y adendas firmadas durante la relación contractual, hasta el cierre del
período auditado.
4 Dicha UTE resultó adjudicataria de la obra Planta Depuradora Berazategui, cuyo financiamiento también es realizado a través
del Contrato de Fideicomiso suscripto entre los contratistas y Nación Fideicomisos S.A. 5 Ver informe sobre las ofertas presentadas al concurso público de precios Nº DO-CPB 1/08, memorando de fecha 26/08/08
10
CONTRATO DE LOCACIÓN DE OBRA
PARTES
AySA S.A. en su carácter de comitente. Constructora Norberto Odebrecht S.A. Sucursal Argentina-Benito Roggio e Hijos S.A.- Supercemento S.A.C.I. - Jose Cartellone Construcciones Civiles S.A.- Unión Transitoria de Empresas, en su carácter de Contratista..
PRECIO $ 2.293.323.243,09 valor básico al mes de abril de 2008, mas IVA. Incluye montos en pesos y en dólares, correspondiente al financiamiento BNDES. El tipo de cambio utilizado es de $ 3,15 por cada USD, según Anexo 2 del contrato.
ANTICIPO 10% sobre el precio más IVA que se descontará en un porcentaje del 10% sobre el importe total de la certificación mensual de obra.
PLAZO 36 meses, contados desde la orden de inicio de tareas (19/02/09)
ANEXOS
1. Programa Base y Estimación de Flujo de Caja. 2. Cuadros de precios correspondientes a la Oferta. 3. Financiamiento BNDES. 4. Criterios de certificación y pago de bienes y servicios. 5. Régimen de redeterminación de precios del Contrato.
ADENDAS
1) 19/03/09. Se modifica la figura del contratista por la de Exportador en los Anexos 3 y 4 del Contrato. 2) 02/10/09: Aprueba un anticipo financiero del 20% sobre el monto remanente de "Bienes Brasil" a importar. 3) 03/10/09: Aprueba la modificación de la composición de bienes y servicios financiados por BNDES y por AySA y determina procedimientos para la redeterminación de precios 4) 03/06/10: Aprueba la reglamentación del procedimiento de aplicación de la addenda anterior. 5) 29/07/11: Aprueba nuevo plan de trabajos y estimación del flujo de caja con vigencia desde 01/07/11.
Por último, los postulados de evaluación del Estudio Impacto Ambiental
(EIA), correspondiente a la primera etapa de la obra fueron registrados a través de la
Resolución 2088 de fecha 19 de octubre del 2007 de la Secretaría de Gobierno, del
Municipio de Tigre. En tanto, a través de las disposiciones del Organismo Provincial
para el Desarrollo Sustentable (OPDS) Nros. 2089/10 y 130/12, se declararon
ambientalmente aptos los proyectos denominados toma y conducción de agua cruda
a planta potabilizadora Paraná de las Palmas y la obra denominada planta
potabilizadora Paraná de las Palmas respectivamente.
3.3. Esquema de financiamiento de la obra.
La obra auditada fue financiada, una parte localmente, a partir de un
contrato de fideicomiso suscripto entre AySA y Nación Fideicomisos S.A., cuyos
beneficiarios son las UTE adjudicatarias de cada una de las Obras a las que está
destinado el financiamiento y la parte restante, a través de una propuesta de
financiamiento internacional, presentada por los oferentes en el proceso licitatorio,
en este caso, a través del BNDES, cuyos fondos son utilizados para financiar bienes
y servicios provenientes de la República Federativa del Brasil.
En el cuadro siguiente puede verse la evolución del monto de la obra desde
la adjudicación hasta el ejecutado al 31 de mayo de 2012, como así también el valor
11
del contrato redeterminado incluyendo el Acta de redeterminación de precios Nº 3,
en lo que respecta al financiamiento AySA. Cabe aclarar que el monto de la obra
redeterminado es el monto de la obra calculado hasta la finalización del contrato,
desde la fecha de la última redeterminación. A esta fecha (31/5/2012), no había
tenido lugar ninguna redeterminación de precios vinculada a bienes con
financiamiento BNDES.
En cuanto a adicionales y excedentes, APLA informó mediante Nota Nº
508/12 que “al 20/07/12, la obra presenta en concepto de partidas adicionales y
partidas excedidas, un monto acumulado certificado de $ 142.896.290,47 el cual
frente al valor contractual adjudicado ($ 2.293.323.243,09), representa un 6,23%... El
avance físico de la obra se pondera del orden del 69 %, resultando el mismo de la
no consideración de los saldos entre los acopios y desacopios de materiales de
obra”. Lo cual pudo constatarse de los planes de trabajo y obra presentados por el
contratista a AySA.
Adjudicado (Valores
Contractuales) (1)
Monto de la obra al 31/05/12 en $ más IVA
Acumulado Ejecutado al
31/5/12 (Certificado N°39 incluido)
(2)
Valor del Contrato Redeterminado
(Hasta Acta Nº 3. 29/12/11)
(3)
Variación en $ (3-1)
% Variación
Financiamiento AySA
(Fideicomiso) 1.377.526.263,41 1.050.731.092,76 1.930.956.533,57 553.430.270,16 40,18
Financiamiento BNDES
915.796.979,68 828.958.968,40 915.796.979,68 0,00 0,00
Total en $ 2.293.323.243,09 1.879.690.061,16 2.846.753.513,25 553.430.270,16 24,13
Fuente: información proporcionada por APLA y actas de redeterminación de precios Nota: El tipo de cambio utilizado para los certificados BNDES es de $ 3,15 según contrato.
3.3.1. Financiamiento local.
Con fecha 10 de noviembre de 2008, es decir junto con la celebración del
Contrato de locación de obra, fue suscripto un único contrato de fideicomiso de
administración "AySA - Planta Depuradora Berazategui-Planta Potabilizadora Paraná
de las Palmas" entre AySA, como fiduciante y Nación Fideicomisos S.A., como
fiduciario. Los beneficiarios del fideicomiso, son las UTE que resultaron
12
adjudicatarias. Estos fondos fueron destinados a la financiación de la ejecución de
ambas obras.
El objeto del contrato, definido en su art. 2.1., es la "constitución de un
fideicomiso de administración para cancelar, con los bienes fideicomitidos6, las
obligaciones contraídas por AySA con sus contratistas para la ejecución de las obras
mencionadas"
El Fideicomiso se encuentra conformado, por los fondos efectivamente
depositados por AySA provenientes de un Contrato de mutuo con ANSES por un
total de $ 890.000.000 y por las transferencias, realizadas directamente desde la
Tesorería General de la Nación asignadas en su presupuesto, según Nota AySA N°
188174/13.
El contrato de mutuo suscripto entre AySA y ANSES fue aprobado
mediante Resolución MINPLAN 776 de fecha 21 de agosto de 2008. Se trató de un
financiamiento en pesos a un plazo de 10 (diez) años incluyendo 2 (años de gracia)
para capital e intereses.
Al respecto, APLA informó a través de Nota Nº 512/12 que "Con fecha 7 de
abril de 2009, ANSES completó el total de la línea de financiamiento. A fines del año
2010 se terminó de utilizar la totalidad de los fondos desembolsados por ANSES", lo
que surge también de las notas a los estados contables fiduciarios presentadas por
AySA mediante Nota Nº 188174/13.
A la fecha de cierre de las tareas de campo, el fideicomiso se nutre
únicamente de las transferencias realizadas desde el Tesoro de la Nación,
encontrándose los bienes y servicios financiados a través del BNDES expresamente
fuera del objeto del Contrato de Fideicomiso7. No obstante ello, se previó que el
Fiduciario proceda a registrar en la cuenta del Fideicomiso el avance de obra
6 Los bienes fideicomitidos según el Art. 2.2, son los siguientes: a) Fondos aportados por AySA provenientes del contrato de mutuo con ANSES, neto de los gastos y tributos incurridos como consecuencia de su obtención y de cualquier pago a los contratistas realizados por AySA; b) Los fondos aportados por AySA provenientes del préstamo puente a obtener del BNA y/u otra entidad, para anticipar las devoluciones del IVA de las obras; c) Fondos que aportará AySA para afrontar gastos del Fideicomiso e impuestos provenientes de sus recursos operativos y otros recursos que obtenga para ese fin; d) Cualquier otra suma que en concepto pudieran ingresar al Fideicomiso; e) Activos en que se encuentren invertidos las sumas y el dinero en efectivo bajo titularidad fiduciaria; f) Las sumas de dinero provenientes de colocaciones en inversiones elegibles y todas aquellas que revistan la calidad de rentas y frutos del Patrimonio Fideicomitido y/o cualquier otro derecho o accesorio legal a recibir sumas de dinero; g) Las indemnizaciones provenientes de pólizas efectivizadas por los aseguradores, así como las sumas abonadas en concepto de indemnizaciones o compensaciones o cualquier otro concepto a favor del Fiduciario; h) Cualquier suma, cosa o derecho real o personal, crédito y/o relaciones contractuales que las partes acuerden incorporar al fideicomiso en el futuro, sujetos al destino final que es el pago y cancelación de las obras. 7 Cfr. art. 2.7 del Contrato de Fideicomiso.
13
correspondiente8, reflejando los mismos a través de cuentas de orden, según lo
informado por el Fiduciario por nota de fecha 2 de enero de 2013.
En cuanto a la rendición de cuentas, del Fiduciario (Nación Fideicomisos
S.A.) al Fiduciante (AySA), se previeron tres tipos: mensual, anual y final
estableciendo un procedimiento de aprobación tácita, cuando no resulten
formalmente observadas dentro de los 90 (noventa) días posteriores a la puesta a
disposición de los interesados9.
3.3.1.1. Anexo 3 del Contrato de Fideicomiso. Lineamiento 22 de APLA.
Circuito de pago de los certificados de obra.
En el Anexo 3 del Contrato de Fideicomiso han sido establecidos los
procedimientos de pago de los certificados de obra, donde se determinan las
obligaciones y competencias de cada una de las partes en el proceso de aprobación
y pago de los mismos, en cuanto a formalidades y plazos de cumplimiento, según se
trate de bienes y servicios con financiamiento local o financiados por BNDES, así
como las obligaciones que le caben no sólo a las partes firmantes del Contrato, sino
también al contratista y a APLA, en su carácter de autoridad de control.
En el mismo orden se destaca que APLA emitió un lineamiento interno,
denominado "Lineamiento 22" a través del cual se determinan las competencias de
cada una de sus áreas, en el seguimiento de los avances y verificación de
desembolsos de las obras que se financian a través del fideicomiso.
En Anexo II se adjunta un cursograma de donde surgen las obligaciones
impuestas para cada una de las partes, desde la presentación de los certificados en
sede de AySA hasta el pago de los importes correspondientes por parte del
Fiduciario, previa emisión de la instrucción de desembolso por parte del AySA.
3.3.2. Financiamiento BNDES.
La UTE adjudicataria, presentó su propuesta de financiamiento a través del
BNDES por un total de U$S 290.729.199,90 (equivalentes a $ 3,15 por cada USD,
8 Cfr. art.5.3. Punto g) del Contrato de Fideicomiso.
9 Cfr. art.7.1 del Contrato de Fideicomiso.
14
según anexo 2 del contrato). El plazo del préstamo es de 12 años, incluyendo un
período de gracia para el capital equivalente al plazo de ejecución de la obra.
Si bien los certificados de obra incluyen tanto el financiamiento local, cuanto
el financiamiento BNDES, los procedimientos de control por parte de APLA son
diversos. En efecto, cuando el financiamiento es externo (BNDES), APLA requiere
con carácter previo a la verificación, que AySA haya aprobado las facturas del
contratista.
En atención a que el financiamiento a través de BNDES se encuentra fuera
del contrato de fideicomiso, el procedimiento de pago es distinto al del
financiamiento local, toda vez que el instrumento de pago es una letra de cambio a
pagar directamente en la República Federativa de Brasil. El beneficiario de la letra
será, de acuerdo a la oportunidad de su tenencia, el contratista o el BNDES y el
obligado al desembolso es AySA con sus recursos operativos y otros recursos que
se obtengan a tal fin10.
En Anexo III de este informe, se adjunta el cursograma del circuito de las
letras de cambio según lo dispuesto en el Anexo 3 del Contrato de Fideicomiso,
desde la emisión de la letra por parte del contratista, hasta el desembolso por parte
del BNDES.
3.4. Adecuaciones Provisorias y Redeterminaciones de Precios.
El procedimiento para las adecuaciones provisorias así como las
redeterminaciones definitivas de precios difieren, según se trate de bienes y
servicios con financiamiento local o de bienes con financiamiento BNDES, de
acuerdo al contrato, según se indica a continuación.
3.4.1. Bienes y servicios con financiamiento local.
Conforme surge del Anexo 5 del Contrato de Locación de Obra, “se
establece como metodología de redeterminación de precios lo previsto en el Decreto
10
Ver artículo 2.7 del Contrato de Fideicomiso.
15
Nº 1295/02 y sus modificaciones posteriores11 o por las normas que a tal efecto se
dicten en el ámbito nacional”.
Sin embargo, para los renglones 6 (Toma Paraná de las Palmas) y 7
(Conducto de Toma Paraná de las Palmas), se utiliza la fórmula propuesta por el
contratista en su oferta12 y se tramita en forma independiente, realizándose en el
mes en que su variación de referencia alcance el 10% (diez por ciento) previsto en el
decreto citado.
Posteriormente, dicha fórmula fue modificada a través de la tercera adenda
suscripta el 30 de octubre del 2009, vigente en el período auditado.
Luego, en el artículo 4º de la cuarta adenda al Contrato de Locación de
Obra, se estableció que “se mantendrá fijo sin redeterminar el 10% (diez por ciento)
correspondiente al anticipo contractual, al cual se adicionará el 10% (diez por ciento)
establecido por el Decreto Nº 1295/02. En consecuencia se aplicará la variación de
precios en un 80% (ochenta por ciento)”.
Del cuadro siguiente surge el monto del contrato correspondiente al
financiamiento AySA, originalmente pactado, así como sus nuevos montos
redeterminados, según consta en las respectivas actas de redeterminación.
Contrato y Redeterminaciones
Monto $ más IVA Variación % Fecha
Monto financiamiento local del Contrato
1.377.526.263,41 0 10/08/2008
Monto del contrato redeterminado a cada una de las
fechas
1 1.576.847.809,59 14,47% 09/11/2010
2 1.753.856.920,79 27,32% 28/07/2011
3 1.930.956.533,57 40,18% 29/12/2011
4 2.166.480.907,32 57,27% 18/07/2012
5 2.451.774.067,16 77,98% 31/10/2012
Fuente: contrato original y actas de redeterminación de precios suministradas por APLA
Mediante el cotejo de los índices aplicables que surgen de la página web del
INDEC se ha podido verificar que estaban dadas las condiciones previstas en el
11
Entre otras, reviste importancia la Resolución Conjunta Nº 107/02 (Secretaría de Obras Públicas) y 396/02 (MECON) 12
Según Anexo 5 del Contrato de locación de obra.
16
Decreto 1295/02, que habilita la solicitud de la redeterminación (disparador), en cada
una de las realizadas dentro del período auditado.
Asimismo, se realizó un cotejo aleatorio de los índices correspondientes a
los insumos sujetos a redeterminación, a fin de verificar la correcta utilización de los
mismos en el procedimiento de cálculo, no habiéndose verificado inconsistencias.
3.4.2. Bienes y servicios con financiamiento BNDES.
El anexo 5 del Contrato de Locación de Obra, establece una fórmula
polinómica que será utilizada para redeterminar mensualmente los precios de los
bienes importados a ser financiados por el BNDES, luego modificada a través de la
tercera adenda al mismo. Los montos correspondientes a los servicios no están
sujetos a redeterminaciones.
A su vez, conforme surge de la 4º adenda al Contrato de Locación de Obra,
“se mantendrá fijo sin redeterminar el 10% correspondiente al anticipo financiero
contractual”, es decir, se podrá aplicar una variación de precios sobre un 90% para
los bienes financiados por el BNDES13.
Al 14 de junio de 2013, fecha de cierre de las tareas de campo sólo había
tenido lugar una redeterminación de bienes con financiamiento internacional por un
total de U$S 3.961.890,29.
3.5. Régimen Sancionatorio
El marco regulatorio, aprobado por la Ley N° 26.221 y cuyo texto integra el
Anexo II de dicha norma, previó en su artículo Nº 27 las facultades de APLA, entre
las cuales se encuentra, en el inciso g), la de “proponer sanciones que disponga en
su reglamentación para el caso de incumplimientos en la ejecución de las obras
contratadas por parte de los contratantes”. Por nota N° 188174/13, AySA informó
que no existen sanciones aplicadas ni solicitudes de sanciones por parte de APLA.
13
Cfr.: adenda 4 del Contrato de Locación de Obra. Artículo 4º, inciso 4º.
17
3.6. Garantías
El artículo 5º del Contrato de Locación de Obra refiere a la integración de la
póliza de fiel cumplimiento que presentó la contratista oportunamente, la cual fue
emitida por “Aseguradores de Cauciones S.A. compañía de seguros”, con fecha 07
de noviembre de 2008, y por la suma de $ 277.492.112,40. A su vez se estableció
que dentro de los 30 (treinta) días posteriores a la suscripción del Acta de Recepción
Provisoria de la Obra, la misma deberá ser devuelta a la contratista.
Conforme surge del artículo 14 de la Resolución Conjunta Nº 107/2002 de la
Secretaría de Obras Públicas y 396/2002 del Ministerio de Economía, estas
garantías deben ser complementadas cuando existan redeterminaciones de precios,
para lograr que se restablezca el 10% establecido en el Contrato, sobre la parte de
obra faltante de ejecutar al momento de la redeterminación.
Asimismo, el artículo citado establece que la integración deberá efectuarse
a los 30 (treinta) días corridos desde la aprobación del acta de redeterminación de
precios.
4. OBSERVACIONES
4.1. La ausencia de una adecuada planificación generó atrasos en la
ejecución de la obra, con relación al plazo previsto contractualmente,
incidiendo en su valor final.
Según el artículo 4º del contrato, el plazo de ejecución de la totalidad de los
trabajos que conforman la obra, fue previsto en 36 (treinta y seis) meses contados
desde la orden de inicio de las tareas, 19 de febrero de 2009.
Del Programa Base (plan de trabajo) agregado como Anexo 1, del contrato,
surge que la Obra se realizará en dos etapas. La primera con fecha de finalización al
mes 19 (diecinueve) en tanto la segunda al mes 36 (treinta y seis). En el mismo
anexo se agregó la curva de certificación mensual y acumulada, coincidente con el
programa de avance físico acordado. Siguiendo estos plazos, la obra debía estar
finalizada en marzo de 2012.
18
Estos documentos fueron modificados en 2 (dos) oportunidades. La primera
de ellas, a través de adenda de fecha 29 de julio de 2011, donde se reformuló la
finalización de la primera etapa, llevándola a diciembre de 2012 (mes 47), en tanto
que la segunda se extendió a diciembre 2013 (mes 59).
Con posterioridad, por Nota de Pedido de Inspección de Obra Nº 5302 del
19 de diciembre de 2012 y Resolución de Dirección de Planificación de AySA del 28
de diciembre de 2012, la certificación mensual y acumulada muestra que la
finalización fue prorrogada a junio de 2014.
En ambos documentos se citaron como causas de los retrasos, entre otras,
las dificultades originadas en la operatoria de financiamiento con el BNDES, así
como “medidas de autoridades municipales” que impidieron el libre tránsito de
camiones y “demoras en el pago de las certificaciones con financiamiento AySA”.
Por su parte, la segunda modificación fue informada por AySA mediante
Nota N° 188174/13, donde expresó que restaba la elevación al Directorio para su
convalidación y aprobación mediante adenda contractual. Sin embargo, a través de
la Nota AySA N° 193057/13, se indicó que “la addenda de fecha 29/07/11, aprobada
por el Directorio de AySA con fecha 30/08/11, fue la única que modificó el
cronograma de obra hasta el año 2012…”
A la fecha de cierre de las tareas de campo (mes 51), independientemente
de las razones expuestas, no se encontraba terminada la primera etapa de la obra,
cuestión que fue constatada por la auditoría en la visita realizada el día 20 de marzo
de 2013.
Asimismo, las demoras en la ejecución del contrato inciden en su valor final,
principalmente en el componente de financiamiento local obligando a reformular la
programación de los presupuestos asignados así como los recursos financieros
involucrados. En efecto, las redeterminaciones de precios efectuadas a diciembre de
2012 elevan el valor del contrato a aproximadamente un 78% respecto del monto
contractual de origen. (Según surge del punto 3.4.1. de Aclaraciones Previas).
19
4.2. No pudieron validarse los mecanismos de control realizados por APLA
sobre los avances acumulados de la obra, tanto en su aspecto físico
como financiero.
De la documentación puesta a disposición por el organismo, no pudieron
respaldarse los ítems incluidos en los certificados de obra, como así tampoco su
correlación financiera.
APLA informó mediante Nota Nº 508/12, que en la medición correspondiente
al mes de julio de 2012 (certificado Nº 41 inclusive) existía un total acumulado de $
142.896.240,47, correspondiente a partidas adicionales y partidas excedidas,
importe éste cuya validación no pudo efectuarse a partir del resumen del certificado
Nº 41, donde dicho importe asciende a $ 151.238.625,87.
Por otro lado, con el fin de conocer el valor de la obra al cierre de las tareas
de campo, se solicitó el último certificado emitido en el año 2012, ante lo cual APLA
entregó a esta auditoría el certificado resumen Nº 46. De la revisión del mismo,
surgieron inconsistencias cuya regularización no pudo ser verificada con
posterioridad.
No obstante, a fin de poder validar los ítems, también, fueron entregados los
certificados parciales, uno por cada línea de financiamiento, es decir uno por AySA,
otro por bienes BNDES y un último por servicios BNDES, resultando una diferencia
de $ 27.816.854,05, entre la sumatoria de los mismos y el resumen entregado
inicialmente.
Por último, del cotejo del resumen del certificado Nº 46, conformado por los
certificados parciales, mencionados anteriormente, surgen las siguientes
diferencias:
Rubro Diferencia
Acopio de bienes $ 62.532.502,5
Deducciones $ 189.868,28
Deducción de anticipo financiero $ -177.962.579,8
Otros recargos varios $ 15.138.413,3
20
4.3. Se constató la verificación expresa por parte de APLA de certificados,
provenientes de bienes y servicios financiados por BNDES, sin la previa
aprobación de las facturas por parte de AySA.
Como se expuso en el punto 3.3.1.1. de aclaraciones previas, el punto II.b)
del Anexo 3 del Contrato de Fideicomiso impuso a APLA una serie de obligaciones
vinculadas con su deber de verificación de los certificados con carácter previo al
pago, en el caso de bienes y servicios BNDES.
Expresamente se indica que en dicho caso “la intervención de APLA tendrá
lugar una vez que AySA haya aprobado la factura del contratista, dado que el control
de los certificados debe hacerse en el puerto de origen” y que el alcance de las tarea
a realizar por APLA consiste en verificar que: “1) Los bienes y servicios se
correspondan exclusivamente con las obras contratadas. 2) El grado de avance
económico, sea acorde al cronograma de la obra, vigente al momento de la
certificación; 3) Las partidas certificadas y facturadas, hayan estado en concordancia
con la oferta económica aprobada y, en caso de corresponder, con la
redeterminación de precios aplicada y 4) Los ítems y valores facturados sean
coincidentes con los incluidos en el certificado aprobado por AySA”.
No obstante lo expuesto, de los 7 (siete) certificados14 que conforman la
muestra, que poseen financiamiento BNDES, pudo verificarse que en 3 (tres)15 de
ellos, el Directorio de APLA prestó su aprobación respecto de lo actuado por sus
distintas dependencias en el proceso de liberación de fondos, aún cuando la
Gerencia de Planificación Técnica de APLA había condicionado la verificación de los
fondos BNDES a la aprobación de las facturas por parte de AySA.
Asimismo, cabe destacar que, APLA dictó el lineamiento 22, mediante el
cual establece un plazo máximo de 10 días para ejercer tal verificación, contados a
partir de la fecha de recepción del certificado (en caso de no responder dentro de
dicho plazo AySA podrá considerar que el certificado enviado no tiene
observaciones).
14
Certificados: 6, 11, 16, 21, 26, 31, 36. 15
Certificados: 26, 31 y 36.
21
4.4. No pudo constatarse evidencia de control, por parte de APLA que
acredite la integridad de la documentación respaldatoria de los
certificados emitidos
De la documentación incluida en los expedientes de los certificados
muestreados surge que para el caso del N° 11 y del N° 16 no constan agregadas la
totalidad de las facturas respaldatorias de las partidas incluidas en cada uno de los
certificados. Los montos relevados y diferencias generadas se exponen en el
siguiente cuadro:
Nº Certificado Importe a abonar (neto) Facturas relevadas Diferencia
11 $ 38.931.013,25 $ 36.709.362,04 $ 2.221.651,21
16 $ 59.301.821,23 $ 58.525.083,10 $ 776.738,13
Asimismo, fue corroborado en algunos de ellos, la falta de adjunción de
las constancias de pago por parte de AySA, en cumplimiento de la Nota APLA
48/1016, a los efectos de cumplir con las funciones de control bajo su órbita.
4.5. No existen mecanismos de control, por parte de autoridad competente,
respecto de los procedimientos de redeterminación de precios de los
certificados de obra.
De acuerdo con lo relevado en la documentación respaldatoria, las actas de
redeterminación de precios son celebradas entre el comitente y el contratista, no
existiendo evidencia de control y/o aprobación de un tercero competente ajeno a las
partes.
Tal como surge del Anexo 5 del contrato de locación de obra, las partes se
sometieron a las previsiones del Decreto Nº 1295/02 en lo que respecta a la
metodología de redeterminación de precios, con excepción de los renglones 6, toma
Paraná de las Palmas, 7, conducto de toma Paraná de las Palmas y de los bienes
financiados por BNDES, de acuerdo a lo expresado en el punto 3.4.1. Aclaraciones
Previas.
16
Expedientes correspondientes a los certificados 21, 26, 31 y 36.
22
Dado que la intervención de APLA se limita a lo previsto en el Anexo 317 del
contrato de fideicomiso y siendo que desde el mes de octubre de 201018, los fondos
provenientes del Tesoro Nacional constituyen el único bien fideicomitido, resulta
inexcusable la aplicación íntegra del Decreto N° 1295/2002 sobre las
redeterminaciones de precio del contrato, sin perjuicio de las consideraciones que
pudieran caber respecto de su naturaleza.
La situación señalada se ve agravada por la circunstancia que, el área de
auditoría interna de AySA se limita a efectuar sólo “revisiones conceptuales” sobre
las redeterminaciones de precios de la obra, tal como surge de la Nota A.I. Nº
180/10 agregada a fs. 5347 del expediente APLA Nº 021/07.
Se constató que las partes sometieron a consideración de la Comisión de
Seguimiento, creada por Resolución Conjunta Nº 107/2002 de la Secretaría de
Obras Públicas y Nº 396/2002 del Ministerio de Economía, una de las primeras
redeterminaciones, cuya verificación APLA condicionó a la aprobación de dicha
comisión, la cual no suple lo estipulado por el artículo 12 del Decreto
N° 1.295/200219.
4.6. AySA no solicitó al contratista oportunamente la integración de las
garantías complementarias correspondientes a las redeterminaciones de
precios.
Como se expuso en el punto 3.6. de las Aclaraciones Previas (Garantías
Contractuales), la Resolución Conjunta Nº 396/2002 del Ministerio de Economía y
Nº 107/2002 de la Secretaría de Obras Públicas, aclaratorias y complementarias del
Decreto Nº 1295/2002, estableció, en su artículo 14, el deber de integrar la garantía
de cumplimiento a los 30 (treinta) días corridos desde la aprobación del Acta de
17
“La tarea realizar por APLA consistirá en verificar que: (…) las partidas certificadas estén en concordancia con la oferta económica aprobada y, en caso de corresponder, con la redeterminación de precios aplicadas. 18
Nación Fideicomisos S.A. informó por nota del día 2 de enero de 2013, que forman parte de los bienes fideicomitidos las: “…transferencias (realizadas directamente desde la Tesorería General de la Nación) para erogaciones de capital provenientes del Tesoro Nacional (Fuente 11) que fueron asignadas en su presupuesto, aprobado por Resolución MECON Nº 250/10…”. Por su parte, la APLA informó a través de Nota Nº 512/12 que "Con fecha 7 de abril de 2009, ANSES completó el total de la línea de financiamiento. A fines del año 2010 se terminó de utilizar la totalidad de los fondos desembolsados por ANSES", cuestión que ha sido corroborada de las notas a los estados contables fiduciarios presentadas por AySA mediante Nota Nº 188174/13, tal como se dijo en el punto 3.3.1. 19
Artículo 12: Con carácter previo a la suscripción el acta de redeterminación de precios, deberá darse intervención a la Sindicatura General de la Nación…”
23
Redeterminación de Precios, a fin de restablecer la proporción del contrato fijada
sobre la parte de obra faltante de ejecutar al momento de la redeterminación.
La presente obra tuvo, a la fecha del cierre de las tareas de campo, 5
(cinco) redeterminaciones definitivas de precios, frente a las cuales se integró
oportunamente sólo una de las pólizas. Las restantes se integraron
extemporáneamente. En el cuadro siguiente se expone lo expresado:
Nº Fecha del Acta de redeterminación
Número póliza Fecha de
integración
1 9/11/2010 1216397 11/04/2013
2 28/07/2011 1216397 11/04/2013
3 29/12/2011 1216397 11/04/2013
4 18/07/2012 1184444 27/07/2012
5 31/12/2012 1216397 11/04/2013
Fuente: información proporcionada por AySA
Esta auditoria no pudo verificar el cumplimiento de las garantías
complementarias en cuanto a su proporcionalidad, dado que ello no surge de la
documentación adjuntada por el organismo.
4.7. APLA no dictó su Reglamento Sancionatorio.
Conforme lo expuesto en el punto 3.5. de Aclaraciones Previas, el marco
regulatorio aprobado por la Ley Nº 26.221, Anexo 2, previó entre las facultades de
APLA la de proponer las sanciones que disponga en su reglamentación para el caso
de incumplimientos en la ejecución de las obras contratadas.
Al cierre de las tareas de campo, APLA no había dictado su Reglamento
Sancionatorio, lo que genera la imposibilidad del organismo de proponer sanciones
en caso de corresponder.
5. COMUNICACIÓN AL ENTE
El Proyecto de Informe fue enviado en vista a los organismos auditados por
Notas Nº 252/13 – CSERyEPSP y N° 253/13 – CSERyEPSP, para que formulen las
aclaraciones o comentarios que estimen del caso. Estas fueron recibidas a través de
24
la Nota Nº AYSA 206647/13 y APLA 517/13, las dos del 21 de octubre de 2013,
incorporadas como Anexo VI del presente informe. Asimismo, el análisis de dichos
comentarios figura en Anexo V, aclarándose que en virtud de las mismas
corresponde mantener las observaciones y recomendaciones del Proyecto de
Informe.
6. RECOMENDACIONES.
6.1. Implementar las medidas pertinentes a fin de evitar atrasos en la ejecución de la
obra, con relación al plazo previsto contractualmente. (Observación 4.1.)
6.2. Formalizar los controles efectuados a los avances de obra reflejados en los
certificados (Observación 4.2.)
6.3. Ejercer de forma integral la potestad de control sobre bienes y servicios
financiados por BNDES. (Observación 4.3.)
6.4. Integrar la documentación respaldatoria que debe obrar en los expedientes de
certificación de pago de la Obra. (Observación 4.4.)
6.5. Arbitrar los mecanismos de control previstos normativamente para los
procedimientos de redeterminación de precios de los certificados de obra.
(Observación 4.5.)
6.6. Solicitar oportunamente la integración de las garantías complementarias
correspondientes a las redeterminaciones de precios. (Observación 4.6.)
6.7. Dictar el Reglamento Sancionatorio. (Observación 4.7.)
7. CONCLUSIONES.
El presente informe tuvo por objeto efectuar una auditoría de gestión, en el
ámbito de la Agencia de Planificación (APLA), a fin de verificar los controles
ejecutados sobre el avance físico y financiero de la obra denominada Sistema de
Potabilización – Área Norte, proyecto número Norte Agua (NA) 403, licitada por
AySA.
25
Luego de las aclaraciones y comentarios efectuados tanto por APLA como
por AYSA y una vez efectuado el análisis de los mismos, se mantienen las
observaciones y recomendaciones oportunamente formuladas, arribándose a las
conclusiones que se indican a continuación.
El plazo para la finalización de la obra se encuentra excedido, sin que la
primera etapa, al cierre de las tareas de campo, se encontrara finalizada. Si bien es
cierto que se suscribieron sendas adendas al contrato original, que modificaron la
fecha de finalización de las etapas, también lo es que la magnitud y envergadura de
la obra carece de una adecuada planificación, no sólo desde el punto de vista de la
ingeniería, sino también del financiamiento.
Por otra parte se detectó que los controles a cargo de APLA no son ejercidos
de manera integral, en lo referido a la verificación de los certificados de obra, así
como al control de avances acumulados, tanto físicos como financieros. En el mismo
orden, esta auditoría detectó para algunos casos, la verificación de certificados y la
consecuente liberación de fondos, sin mediar la aprobación de las facturas por parte
de la concesionaria, advertida por el área técnica del organismo.
En otro orden de ideas, se constató que APLA no posee un reglamento
sancionatorio que le permita ejercer las potestades previstas en su marco
regulatorio.
Por último, y con relación a AySA, esta auditoría detectó la falta de
mecanismos de control, por parte de autoridad competente ajena a las partes, sobre
el procedimiento de redeterminación de precios de los certificados de obra. Como
consecuencia debió solicitar la integración de las garantías obligatorias por parte del
contratista a fin de restablecer la proporción del contrato fijada, hecho que ocurrió
extemporáneamente.
Buenos Aires, 1 de noviembre de 2013.
1
ANEXO I
Año Mes Certificado Expte.
A.PLA Nº Certificación Neta
AySA ($)
Certificación Neta
bienes (U$D) (bien+flete y
seguro)
Certificación Neta
servicios (U$D)
2007
Expediente de obra
021/07
2009 ene-09 Anticipo 661/09 229.332.324,31
feb-09 1 708/09 227.983,15
mar-09 / abr-09 2 801/09 10.326.953,86 961.905,22 1.286.924,41
may-09 3 813/09 5.214.483,24 11.035.151,36 1.071.968,36
jun-09 4 818/09 5.118.897,17 503.701,02
jul-09 5 827/09 36.155.213,75 4.933.844,27
ago-09 6 873/09 5.737.152,74 4.633.757,75 800.322,69
sep-09 7 898/09 13.390.485,51 6.408.714,02 1.815.935,59
Anticipo Bienes 0 22.540.153,76
oct-09 8 976/10 35.157.436,46 6.672.480,36 7.489.163,34
nov-09 9 988/10 19.646.680,76 3.164.751,52 2.805.410,83
dic-09 10 1010/10 15.574.561,89 6.938.895,82 5.007.230,74
2010 ene-10 11 1037/10 8.217.641,94 7.391.093,92 2.359.182,70
feb-10 12 1047/10 14.374.032,51 2.104.888,92 3.102.258,56
mar-10 13 1056/10 29.371.826,56 4.679.785,26 6.358.331,95
abr-10 14 1091/10 21.957.642,37 2.837.296,29 13.769.778,28
may-10 15 1129/10 26.037.750,57 2.586.147,23 4.336.507,56
jun-10 16 1197/10 32.918.529,39 2.876.245,36 5.499.403,89
jul-10 17 1248/10 40.824.532,95 2.626.202,70
ago-10 18 1296/10 27.924.441,12 4.220.091,60
sep-10 19 1323/10 27.744.153,21 210.961,89 3.390.894,19
oct-10 20 1336/11 21.646.920,45 4.568,74 1.650.474,20
nov-10 21 1352/11 24.549.564,04 1.905.954,53
dic-10 22 1373/11 14.557.724,01 755.982,50 1.311.884,66
2011 ene-11 23 1406/11 7.763.142,45 484.150,77 858.975,35
feb-11 24 1424/11 19.902.757,83 6.867.244,83 3.846.866,97
4.742.995,55
2.124.249,28
mar-11 25 1432/11 10.635.026,61 1.023.727,82
abr-11 26 1485/11 13.620.089,69 1.201.428,55
may-11 27 1578/11 10.657.842,78 323.640,00 796.328,84
jun-11 28 1612/11 10.047.120,67 558.077,42 886.715,50
jul-11 29 1687/11 19.426.772,27 1.167.504,17 850.390,24
27
Año Mes Certificado Expte.
A.PLA Nº Certificación Neta
AySA ($)
Certificación Neta
bienes (U$D) (bien+flete y
seguro)
Certificación Neta
servicios (U$D)
ago-11 30 1742/11 25.168.934,62 9.442.682,91 2.084.096,90
sep-11 31 1786/11 35.184.581,36 10.425.722,60 8.584.752,98
oct-11 32 1809/11 36.159.922,25 5.084.870,74 5.165.388,94
nov-11 33 1849/12 33.548.824,94 2.975.902,30 4.886.522,15
2.428.351,58
547.550,72
dic-11 34 1874/12 27.460.288,24 689.694,72 2.319.019,46
2012 ene-12 35 1907/12 18.304.064,09 2.894.737,79 1.305.521,17
feb-12 36 1967/12 28.159.400,15 1.907.764,95 2.902.025,01
mar-12 37 1984/12 25.149.973,75 1.363.919,36 2.268.128,70
abr-12 38 2021/12 36.330.766,94 578.776,50 3.736.326,60
may-12 39 2057/12 27.204.589,18 1.097.820,03 2.691.459,88
Totales al cierre tareas auditoria (en $) 1.050.731.092,76
Totales al cierre tareas auditoria (en u$s) 141.508.436,14 121.653.141,13
1
ANEXO II
APLA
AySA
Contratista
Fiduciario (Nación Fideicomisos)
Certificado de avance
Verifica (lineamiento
22)
Revisa, conforma y
aprueba
Certificado verificado por AySA y APLA
Factura
Instrucciones de desembolso
Valida que la instrucción de desembolso fue aprobada y
verificada y libera fondos
Copia Factura y contrato
Verifica (L. 22)
Instrucciones de desembolso aprobada por
AySA y verificada por APLA
29
ANEXO III
APLA
Banco Nacion
AySA
Contratista
Fiduciario (Nación Fideicomisos)
BNDES
Certificación mensual
Aprueba el certificado
Factura y Letras de Cambio
Acepta letra de cambio
Aval, registro y codificación de las Letras de
Cambio
Letra de cambio aceptada, avalada y
con códigos
Documentación necesaria para
gestión de desembolso
Información para
registración
Registra avance de obra y op. contables
Auditoria Desembolsa
Factura aprobada por
Aysa
Verifica Bienes y Servicios; grado de av. económico acorde al cronograma de la obra; partidas certificadas y facturadas con oferta económica aprobada; los ítems y valores facturados sean coincidentes con los certificados aprobados
30
ANEXO IV
Presupuesto AYSA por año a partir del comienzo de obra en $
2009 2010 2011 2012
Ingresos de operación 672.000.000 671.599.881 689.825.000 871.581.000
Gastos de operación 1.072.500.000 1.228.333.451 1.844.907.774 2.624.948.271
Resultado Operativo (Perdida/Ganancia) (400.500.000) (556.733.570) (1.155.082.774) (1.753.367.271)
Ingresos Corrientes 1.154.610.595 1.282.037.631 1.439.825.000 1.857.981.000
Gastos Corrientes 1.154.544.374 1.282.001.977 2.038.528.307 2.960.750.025
Resultado Económico (Ahorro/Desahorro) 66.221 35.654 (598.703.307) (1.102.769.025)
Ingresos de capital 1.197.000.000 1.085.000.000 2.310.734.000 4.214.304.910
Gastos de capital 2.224.000.000 2.417.733.404 2.787.744.100 4.454.007.918
Resultado Financiero (Déficit/Superavit) (1.027.000.000) (1.332.733.404) (477.010.100) (239.703.008)
Presupuesto APLA ejercicio 2012 en $
Ingresos del ejercicio 27.500.000
Ingresos no tributarios 9.500.000
Derechos 9.500.000
Decreto (2,67%) 9.500.000
Otros ingresos 18.000.000
Utilización de disponibilidades 3.529.847
Total de fuentes 31.029.847
31
ANEXO V
(Análisis de los descargos de APLA/AySA)
Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
4.1. La ausencia de una adecuada planificación genero atrasos en la ejecución de la obra, con relación al plazo previsto contractualmente, incidiendo en su valor final.
APLA: “En el marco de las intervenciones asignadas a esta agencia en el punto 2 del Anexo 3 del contrato de fideicomiso de Administración, que versa sobre la intervención que le corresponde a este organismo, se ha verificado “que el grado de avance económico sea acorde al cronograma de la obra vigente al momento de la certificación”. Al respecto esta Agencia, cuando lo ha considerado oportuno, advirtió a la concesionario respecto de atrasos que representaban las obras, solicitando se adopten medidas tendientes a su recuperación.”
La observación se encuentra dirigida al concesionario.
AySA: Para disponer la licitación de una obra, la Dirección de Planificación de AySA desarrolla los proyectos necesarios, estima el correspondiente presupuesto y el plazo de ejecución de obra. Es el oferente quien al momento de presentar su oferta, planifica la ejecución de los trabajos según la metodología constructiva y equipamiento que prevé utilizar, a través del denominado Plan de Trabajo. AySA acepta la oferta y firma el correspondiente contrato, dicho Plan de Trabajo constituye la herramienta mediante la cual queda reflejada la secuencia de las tareas a realizar por la Contratista y el plazo que previó para su ejecución, a partir de la orden de inicio correspondiente, que para la obra auditada lo fue el 19/02/2009. El primer Plan de Trabajo previó un plazo de 19 meses para la ejecución de la 1ra. Etapa y de 36 meses para la 2da. Etapa. Durante el desarrollo de los trabajos se produjeron circunstancias que hicieron necesario proceder a la Actualización del Plan citado, ello mediante addenda de fecha 29/11/2011, llevando la finalización de la 1ª. Etapa a diciembre 2012 y la 2ª a diciembre 2013. Nuevamente y con fecha 05/04/2013, mediante addenda contractual se procede a ratificar la actualización del Plan de Trabajo que fuera previamente aprobado por la Dirección de Planificación el 28/12/2012 con las actualizaciones introducidas a posteriori. Allí se lleva la finalización de la obra a Diciembre de 2013 como consta en el Anexo 1 de la addenda citada, donde se encuentra tanto el Plan de Obra como la Certificación Mensual y acumulada y no a Diciembre de 2014 como se cita. Como consideración primaria y global, se trata de una obra compleja, diversificada tanto en los aspectos constructivos como por su distribución en el espacio y las características de las zonas inundables y de los suelos. Para su mejor comprensión en la foto siguiente se muestra la complejidad del sistema de pilotaje de la obra realizada. Con tales condiciones, una obra de tal magnitud física y espacial, normalmente presenta situaciones no previstas que deben resolverse para alcanzar los objetivos del proyecto. En esa dirección se señalan a continuación, las mejoras de proyecto resueltas por el mayor conocimiento que la ingeniería de detalle tiene sobre la ingeniería básica de licitación, que debieron resolver diferentes problemas técnicos, los cambios de procesos de la financiación original de bienes, los trámites de autorizaciones de las autoridades Municipales con los cambios de trazas solicitadas por las mismas autoridades, como en el punto R01-08-09.e) y la realización de nuevos convenios con particulares (Servidumbres de paso/etc.). Renglones 01-08-09 (Planta Potabilizadora y EB Agua Cruda y Tratada): a) Demoras por ajuste de Proyecto Ejecutivo a la provisión importada y a adecuaciones de obras afectadas por asentamientos. b) Modelización de Estaciones de Bombeo previo a la definición del Proyecto Ejecutivo. c) Cambio de fundaciones por cambio en el esquema financiero (Estudios básicos y Provisión de pilotes)
Justamente, la complejidad y la envergadura de la obra, en la que el auditado justifica los atrasos incurridos, es lo que determina una mayor previsión en su planificación. A fin de dejar aclarada la cuestión, ya que no surge así del descargo, el plazo para la finalización de la totalidad de la obra (las 2 etapas) se previó en 36 meses. Por otro lado, la auditoría en ningún momento expresó que la finalización estaba prevista para el mes de diciembre de 2014. Se expresó, sí, que la certificación mensual y acumulada se llevaba a junio de dicho año, tal como fue informado por nota AySA Nº 193057/13. Por último, la empresa informó mediante nota precitada, con fecha 17/04/13, que la única modificación al plan de obras era la adenda del mes de julio de 2011. Sin embargo, en el descargo informa que con fecha 05/04/13 (es decir, antes del envío de la nota referida) fue ratificada la actualización del plan de trabajo, que fuera previamente aprobado por la Dirección de Planificación el 28/12/12. En definitiva, las consideraciones vertidas por la empresa AySA en su descargo, no alteran la conclusión arribada en la observación Nº 4.1 del informe, motivo por el cual ésta se mantiene.
32
Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
d) Reformulación de Ingeniería con recursos importados según esquema financiero adoptado. e) Acción de vecinos y Municipio por ingreso de camiones por áreas suburbanas, solicitando cambios de proyecto y métodos de ejecución de obras. f) Trámites aduaneros. Renglón 02 (Obra de Toma Río Luján) g) Cambio de proyecto del muelle. Tramitación de aprobación de Ingeniería de Detalle y Costos. h) Oposición de vecino de calle Alberdi para montaje de muelle. Renglón 03 (Acueducto Río Luján - P. Potabilizadora) i) Verificación de asentamientos en cañerías, medición y seguimiento. Renglón 04 (Acueducto P. Potabilizadora-Tigre Centro) j) Cambio de proyecto para cruces de Canal Villanueva, Canal Aliviador y Río Tigre por consideraciones geotécnicas. k) Dificultades con permisos municipales para el tendido de cañerías en zonas urbanas. l) Oposición de vecinos de calle Avellaneda entre Río Reconquista y Río Tigre obliga al cambio del sistema constructivo (tunnel liner no previsto por zanja abierta). m) Oposición de Radio Ciudad al tendido por calle paralela a Arroyo Garín. Cambio de proyecto. n) Cambio de traza calle acceso al Tanque Tigre por oposición Municipal. o) Cambio de traza cruce Arroyo Garín (optimización del proyecto). p) Nuevo emplazamiento de Válvula Reguladora en Nordelta. q) Convenio de Servidumbre con privado por instalación de cañería. r) Verificación de asentamientos en cañerías, medición y seguimiento. s) Nuevo cruce con túnel liner en interferencias en Nordelta. Renglón 05 (Acueducto P.Potabilizadora -Pacheco/Benavidez) t) Verificación de asentamientos en cañerías, medición y seguimiento. u) Mayor longitud de cruce vías férreas, caminos y Canal San Miguel. v) Adecuación de accesorios, válvulas de aire y válvulas de Inspección por ensanche y repavimentación de la ex Ruta 9 (Av. Constituyentes). w) Cambio de traza calle La Rioja (optimización del proyecto). Renglón 06 (Obra de Toma Paraná de las Palmas) x) Obra de realización compleja por dos razones: Ingeniería de Detalle (ID) muy específica y condiciones de realización en sitio de obra reducido, acotado y sobre el Río Paraná. y) A pedido de la Contratista la ID fue modificada sustancialmente por las dificultades que se presentaron al tratar de llevar al terreno el proyecto original. z) Las dimensiones y condiciones del conducto de la toma para captación de agua cruda, llevó a la Contratista a recurrir a un prototipo sin precedentes en la Región, motivado por la necesidad de efectuar trabajos en el Río Paraná de modo seguro en cuanto a riesgo de vida, derivando ello en la búsqueda de tecnologías y materiales con desarrollo a nivel internacional (caños PEAD f3600). Renglón 07 (Túnel Río Paraná de las Palmas-P. Potabilizadora) aa) Adecuación de la ID (Ingeniería de Detalle) para la optimización y seguridad constructiva, condujeron a la modificación de la secuencia originalmente prevista de los trabajos, ejemplo: Cámara de Acceso Nº 2, por optimización de la ID y a pedido de la Contratista, se prevé construir en el mismo sitio que el pozo de ataque, lo que recién podrá efectuarse al fin de la obra, es decir finalizada la construcción del túnel. ab) Realización de acuerdos con los tenedores o propietarios de los terrenos afectados (caso particular de trámite administrativo para obtener la factibilidad de paso con las demoras que los plazos legales demandan) ac) Cámaras de ventilación (8), prevista su construcción en simultáneo por ID deben efectuarse secuencialmente y
33
Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
luego de finalizado el túnel, ello por razones de seguridad constructiva como en el caso anterior. Puesta en Marcha (1ra.Etapa) ad) La puesta en marcha se comenzó con las tareas de lavado del Acueducto R5, Pta. Potabilizadora-Pacheco/Benavidez a partir del 2 de agosto de 2013. Por cuerda separada y con impacto importante en el Plan de Trabajo, una de las circunstancias que motivaran la firma de la primera addenda mencionada, fue originada por el proceso de implementación del financiamiento del Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico e Social de la República Federativa de Brasil (BNDES). Este financiamiento ofrecido por la Contratista, implicó la participación en la operatoria de actores adicionales a AySA y la Contratista, tales como el Banco Central de la República Argentina, el Banco de la Nación Argentina, el Banco Santander como Corresponsal en Brasil y el BNDES. Que dado esto, la gestión de los plazos en la operatoria no solo dependió de AySA y de la Contratista, sino que se agregan entidades nacionales y del exterior que manejan sus propias normas regulatorias de créditos a la exportación y sus plazos. En función de ello, los plazos de gestión de las letras de cambio que responden al financiamiento BNDES excedieron a los previstos en las normas contractuales, afectando así el desarrollo temporal de los plazos de ejecución de las obras. La falta de percepción en tiempo de las certificaciones de obra se ven plenamente reflejadas en las curvas de Flujo de Fondos acompañadas en la Nota de Pedido N° 2933 (que forma parte de la documentación integrante de la propia addenda analizada por la AGN). La Inspección de Obra en Nota del 11/07/2011 que también forma parte de la addenda, indicó que los problemas asociados al financiamiento BNDES originó demoras considerables en las certificaciones y consiguientemente, atrasos en las cobranzas con impacto necesario en el financiamiento de las obras. La Dirección de Planificación en Nota del 14/07/2011 (agregada en la addenda) verifica y manifiesta que la falta de ingresos afectó la ejecución en tiempo del Plan de Trabajo; que los problemas asociados al financiamiento BNDES originaron demoras considerables en las certificaciones y cobranzas de las letras de cambio resultantes; que consta el atraso de 87 días en la percepción del importe correspondiente al Certificado N°: 1, en lo atinente a los bienes y servicios financiados por AySA; que en muchos supuestos no pudo cumplirse con las disposiciones contractuales en materia de entrega de letras de cambio y tiempos de pago. A su vez la Dirección Económico Financiera verifica y expresa en Nota del 18/07/2011 adjunta a la addenda, las características del financiamiento BNDES, sus implicancias y diversas cuestiones de operatoria, que llevaran al Banco Central de la República Argentina a introducir modificaciones a las normas cambiarias para permitir a la exportadora de servicios facturar y gestionar aval de las letras de cambio, ya que dicha entidad había objetado que la Contratista actuara como exportador. Que en atención a que la nueva normativa establecía normas para el ingreso previo de divisas correspondientes al egreso. Ante la imposibilidad de dar cumplimiento en tiempo y forma, luego de reuniones a nivel gubernamental, el BCRA modificó las normas (Comunicado A5184 que se acompaña), por lo que recién a partir de marzo 2011 se pudo normalizar la entrega de las letras de cambio retenidas y nuevas letras para su aval. (a más de 2 años del inicio de obra). Puede leerse en las consideraciones que motivan el comunicado indicado que, en declaración conjunta de las Sras. Presidentas de la República Argentina y la República Federativa de Brasil del 31/01/2011, se instó a los bancos centrales y a los entes oficiales de financiamiento de ambos países a examinar conjuntamente la posibilidad de revisión de los procedimientos normativos que puedan afectar negativamente el desembolso de financiamiento de obras de infraestructura; que el BCRA ha tomado conocimiento que las regulaciones que rigen los procedimientos administrativos relacionados con el cumplimiento de las normas cambiarias no se ajustan a los esquemas operativos de ejecución y financiación de la construcción de obras de infraestructura –que son de interés público tanto para el estado nacional como para las provincias – por parte de agencias oficiales de crédito a la exportación del exterior; que se ha producido la transitoria suspensión del financiamiento de determinadas obras públicas por parte de la agencia oficial de Brasil BNDES y la paralización de las tareas con los perjuicios que de
34
Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
allí se derivan. También la Dirección Económico Financiera en la nota citada refiere la imposibilidad de cumplir con las cláusulas de pago previstas contractualmente frente a la operatoria de los bancos intervinientes, observando que los plazos que insume la tramitación mencionada exceden largamente a los previstos en las normas contractuales. Otra circunstancia fueron las medidas tomadas por el Municipio de Escobar en relación al tránsito en su jurisdicción. Así y al mes 2 de la obra comenzaron las prohibiciones unilaterales de tránsito de los camiones de la Contratista (sin documento escrito alguno), lo que ocasionó la necesidad de habilitar un circuito de tránsito alternativo hacia la obra. Esto está indicado en la Nota de Pedido 2936 adjunta a la addenda, donde además se refiere que el municipio estableció un límite a la cantidad de vehículos por hora, lo que afectara a la producción, que debió realizarse a un ritmo inferior al previsto en el Plan de Trabajo. Sobre ello la Inspección de Obra, en el informe del 11/07/2011 ya citado, indica que en sus registros la paralización del tránsito alcanzó a los 103 días. A ello debe agregarse que la Dirección de Planificación en su Nota del 14/07/2011 citada, expresa que las restricciones municipales impuestas al tránsito de camiones afectó la ejecución de los trabajos del renglón 1 del contrato. La otra circunstancia registrada, que motivara la 2da. actualización del plan de obra, tal como se desprende de la documentación adjunta a la correspondiente addenda (Notas de las Direcciones de Planificación y Económico Financiera) y nota de aprobación previa de la Dirección de Planificación que se acompaña, fueron razones de atraso en diversos pagos que hicieron razonable el menor ritmo de obra en determinados renglones de la obra, habiéndose cumplido el avance previsto de obra en el resto de la misma, lo que originó la actualización del plan de obra. Las informaciones citadas indican un promedio de 39 días de atraso en pago de certificaciones de obra, 82 días en redeterminaciones de precios, $132 millones pendientes de pago al 31/1/12 Asimismo que para el pago de bienes y servicios financiados por el BNDES, el promedio ponderado total resulta de 106 días de atraso y que al 31/1/12 se encontraban pendientes de pago unos U$D 32 millones, equivalente a $ 101 millones según cambio oferta. De lo expuesto cabe concluir que la actualización de la planificación de la obra fue respondiendo, a través del tiempo, a las circunstancias antes expuestas y que fueran consideradas atendibles por parte de AySA. Con respecto al párrafo que menciona que “las demoras en la ejecución del contrato inciden en su valor final”, cabe acotar que: a) A valores de contrato, el incremento del valor del contrato es del orden del 3%; el que se produce por partidas Adicionales y partidas Ampliadas (diferencias de cantidades entre el proyecto ejecutivo y la realidad de obra), destacándose que dichos incrementos, aproximadamente el 6,5%, son significativamente adecuados para la magnitud de la obra contratada. b) El incremento del costo del contrato por variaciones de precios del mercado y la consecuente Redeterminación de Precios prevista en el contrato, se alcanza siguiendo los criterios de ajuste del Decreto 1295/02, donde las variaciones en los índices son producto de la dinámica de la economía global y los precios de mercado, como también a nuevos acuerdos salariales homologados, ajenos a AySA. Los presuntos atrasos están referidos a causas propias de la envergadura de este tipo de obras, y del análisis de los hechos en detalle, éstos son atribuibles a terceros.
4.2. No pudieron validarse los mecanismos de control realizados por APLA sobre los avances acumulados de la obra tanto en su aspecto físico como financiero.
APLA: En primer lugar, con relación al monto informado por esta agencia mediante Nota Nº 508/12 correspondientes a Partidas Adicionales y Partidas Excedidas acumuladas al certificado 41, cabe señalar que el valor de $ 142.896.240.47 incluye, además de partidas consideradas por AGN (partidas excedidas –g-, acopio partidas excedidas –h-, y partidas adicionales –i-) las siguientes imputaciones: j) Acopios no aplicables, l) Deducciones (por desperdicio de hincado de pilotes, desacopio de partidas excedidas y por devolución de
Es preciso aclarar que la observación no está dirigida a posibles errores numéricos incurridos por APLA, sino a la imposibilidad de validar los mecanismos de control ejercitados por ésta. No obstante, se efectúan las siguientes consideraciones, con relación al descargo:
35
Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
acopios no aplicables). Con relación a las diferencias señaladas por AGN respecto al certificado Nº 46 cabe señalar: Cada certificado de avance de obra, que denominaremos certificado básico, con cierre de medición el día 20 de cada mes se encuentra conformado por:
Financiación AySA: Incluye resumen y planillas en las cuales se desagrega el avance de los ítems que componen cada renglón de la obra
Servicios financiados por el BNDES : Incluye resumen y planillas en las cuales se desagrega el avance de los ítems que componen cada renglón de la obra.
Bienes financiados por BNDES: Incluye resumen y planillas en las cuales se desagrega el avance de los ítems que componen cada renglón de la obra.
Resumen de acopio de bienes financiados por el BNDES.
Resumen General: Se consolidan en el los resúmenes anteriores. Cabe destacar que este resumen general incluye además la deducción por anticipo financiero de la financiación AySA, la deducción por anticipo financiero sobre bienes importados y otras deducciones, los cuales no se exponen en los resúmenes parciales.
En forma separada se certifican Las Adecuaciones Provisorias y/o Redeterminaciones de Precios Definitivas. Rubro acopio de bienes: (diferencia señalada: $62.532.502,50). El monto señalado con la AGN se corresponde con el valor acumulado en la planilla “Resumen de Acopio de Bienes – Financiación BNDES” correspondiente al renglón 1 (R1 Planta Potabilizadora Tigre) que figura bajo el subtitulo “Total acopio O.C. hasta 20/09/09 anterior a la addenda 30/10/09 Según reasignación por ingeniería de detalle”. Sobre el particular, cabe señalar que el monto señalado como diferencia por la AGN no se encuentra sumado dentro de la planilla y si se encuentra incluido en el primer subtotal de $78.410.419,76 correspondiente al Renglón 1 Obra Civil. De las comprobaciones realizadas se observa que el monto señalado por la AGN, como diferencia, si bien se encuentra expuesto en la planilla, no altera el monto final del renglón. Rubro Deducciones: (diferencia señalada: $189.868,28) Cabe señalar en primer lugar, que las deducciones se incluyen exclusivamente en el resumen general de cada certificado. En el caso del certificado bajo comento, en su folio 29 se encuentra el “Resumen Certificado Nº 46”, en su punto d) Deducciones se puede observar: Deducciones:
Por crédito de diferencias - $6.292.679,81
Anulación Nota de crédito $5.756.215,85
Recupero de diferencia $6.182.811,53
Devolución de recupero - $5.756.215,85 Lo que totaliza: $ 109.868,28 Rubro Deducción Anticipo Financiero: (diferencia señalada -$177.962.579,8) En el resumen financiación AySA (folio 70 del certificado), así como en los de financiación BNDES servicios y financiación BNDES bienes (folio 116 y 162 del certificado respectivamente), el Total General de cada una de ellas es acompañado con una leyenda que expresa: “… SIN REDETERMINAR, SIN DEVOLUCION DE ANTICIPO FINANCIERO – SIN IVA – SIN IIBB). En el resumen general (folio 29 y 30 del certificado), se incluya la DEVOLUCION DE ANTICIPO FINANCIERO, que al certificado 46 totalizaba $177.926.579,85. Rubro otros cargos varios:
Con relación al Certificado Nº 41, el monto informado por Nota Nº 508/12 correspondiente a partidas adicionales y excedidas: APLA no explica de dónde surgen las diferencias apuntadas por la auditoría. Luego de reconsiderar el valor del certificado, a partir de las aclaraciones hechas por el auditado, no se llega a $ 142.896.240,47. Con relación al Certificado Nº 46, si bien, se atienden las consideraciones mencionadas por el auditado, nada de ello contradice lo dicho por esta auditoría, en tanto el resumen general constituye la sumatoria de los parciales, por lo cual, mantenemos la consideración, que los certificados parciales deberían ser completos e incluir todos los ítems que se incluyen en el general. Caso contrario, resulta imposible cruzar la información contenida en unos con aquella reflejada en otros. Por lo expuesto, se mantiene la observación, tal como fue formulada.
36
Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
Diferencia señalada $15.138.413,30 Mediante las ordenes de servicio: OS 3293, OS 2708, OS 3762, incorporadas a partir del certificado 39, la inspección de obra aprobó la certificación de costos asociados a la paralización de obras, la construcción del acceso al Pozo de acceso y trabajos intermedios (PAyTI) y la pavimentación de la calle Mendoza. La suma de estos trabajos totalizan $15.138.413,30 y solo se refleja en el Resumen General del Certificado.
4.3. Se constató la verificación expresa por parte de APLA de certificados provenientes de Bienes y Servicios financiados por BNDES, sin la previa aprobación de las facturas por parte de AySA.
APLA: Cabe consignar que no se comparte la observación ya que: a- Competencia de la agencia en el trámite de verificación de Certificados: A través del contrato suscripto el 10/10/08 entre la Concesionaria y Nación Fideicomisos S.A., se constituyó un Fideicomiso de Administración para que con sus bienes se cancelen las obligaciones contraídas por AySA con las Contratistas, en la ejecución de las Obras “Planta Depuradora Berazategui” y “Planta Potabilizadora Paraná de las Palmas”. En el punto II del Anexo 3 “Instrucciones de desembolso” relativo a la competencia de la agencia en el trámite de desembolso de fondos, se establecieron los pasos a observar desde la APLA en los supuestos en que los Bienes y Servicios fueran financiados localmente o bien con el BNDES. En tal sentido cuando la certificación deba realizarse respecto de Bienes y Servicios con financiamiento Local se estableció que “una vez que AySA haya presentado los certificados por el contratista remitirá la operación a la APLA para su verificación”. (punto II. a). Por el contrario cuando los bienes y servicios tengan financiamientos del BNDES (…) la intervención de esta agencia tendrá lugar una vez que AySA haya aprobado la factura, dado que el control de los certificados deberá hacerse en el puerto de origen” (punto II. b). Teniendo en cuenta que por las características propias de un Contrato, las responsabilidades asumidas obligan únicamente a las partes a través de la Nota SSRH FL Nº 779/09 de la Subsecretaria de Recursos Hídricos en su carácter de Autoridad de Aplicación encomendó a la Agencia el cumplimiento de las tareas previstas en el citado punto 2 del Anexo 3 del Contrato. b- Inexistencia de verificación expresa por APLA de certificados provenientes de bienes y servicios con financiación BNDES: sin previa aprobación de facturas por parte de AySA. Previo a realizar las aclaraciones del caso resulta imprescindible destacar que la APLA no ha participado de los formatos en que la Concesionaria presenta la documentación correspondiente a los Certificados. La circunstancia mencionada determino que en los casos en que la verificación de un certificado con sus distintas fuentes de financiación tramitara por única actuación (local y BNDES), las dependencias de la Agencia debieran tomar sucesivas intervenciones con el objeto de aprobar en distintas instancias – esto es, a medida que se fueran cumpliendo los supuestos enumerados para cada caso en el Contrato de Fideicomiso- las verificaciones realizadas. Resulta del caso mencionar que por Resolución APLA Nº 39/09 se aprobó el Manual de Lineamiento y Misiones y Funciones en el cual se enuncian las tareas que hacen al cumplimiento de las funciones de la Agencia y se indican las acciones y criterios de decisión inequívocos que deben observarse en la resolución de cuestiones que, de acuerdo a lo establecido en el Marco Regulatorio y el Contrato de Fideicomiso, resultan de su incumbencia. En tal sentido, el Lineamiento Nº 22 relativo a la participación que corresponde a la Agencia en el seguimiento de los alcances y verificación de desembolsos de las obras fideicomitidas, enumera en su punto 3 “Actividades” los pasos a observar en el cumplimiento de la instrucción impartida por la Autoridad de Aplicación. Teniendo en cuenta el procedimiento interno establecido, en una primera instancia se remite a la concesionaria una Nota por la que se aprueba el certificado en lo que a la financiación AySA respecta y se condiciona la verificación de los fondos BNDES a la aprobación de las facturas por parte de AySA. Esto así, una vez remitida la Nota a la Concesionaria, los actuados son puestos a disposición de la máxima autoridad de la Agencia para su conformidad –siempre en cuanto a la verificación efectivamente practicada-.
El auditado reitera las disposiciones previstas en el Anexo del contrato de fideicomiso y las disposiciones del lineamiento 22, sin aportar nuevos hechos. 1) Al analizar cada uno de los expedientes observados, APLA alude a notas del Directorio que no constaban al momento de verificación de la documentación. Sin perjuicio de ello, la auditoría, no sólo analizó las notas agregadas en cada expediente, sino que verificó el contenido de cada una de las Actas de Directorio a las que refieren tales notas. En dichas actas se presta conformidad con lo actuado y se liberan fondos en dólares en contraposición con lo informado por la Gerencia de Planeamiento en el informe técnico. Por otro lado, esta auditoría no puede dejar de mencionar, que la Concesionaria remitió las facturas correspondientes a cada uno de los certificados (Notas AYSA Nº 197.425/13, 197.308/13 y 197.301/13 mencionadas por el auditado en su descargo, sin acompañar copia de las mismas), entre uno y dos años posteriores a la autorización de liberación de fondos. Por último las “Constancia de Reunión de Presidencia”, adjuntas al descargo, no suplen la competencia del Directorio para verificar cada uno de los certificados, aun cuando se hubiera dejado constancia de su aprobación “ad referéndum” del Directorio. 2) Es lógico interpretar que el plazo de 10 días establecido en el lineamiento 22 no se refiere a bienes y servicios con financiamiento local, toda vez que este plazo ya se encuentra establecido en el punto II. a) del Anexo al Contrato de Fideicomiso. Por lo expuesto, se mantiene la observación tal como fue formulada.
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Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
Cuando posteriormente ingresa en la Agencia la documentación que acredita el pago de los bienes o servicios con financiación BNDES, se sustancia el trámite de verificación respecto de dichos rubros (en algunos supuestos en el mismo expediente en que oportunamente tramito la verificación de los rubros con financiamiento local como es el caso, en otros no). En consecuencia se remite Nota aprobatoria a la Concesionaria y nuevamente se ponen los actuados a consideración del Directorio, para su conformidad. Reseñado el trámite que se asigna a los expedientes de este tipo, es imperativo señalar que en el marco de los tres Expedientes en que esa Auditoria considera que el Directorio presto su aprobación “(…) aun cuando la Gerencia de Planificación Técnica de la APLA había condicionado la verificación de fondos BNDES a la aprobación de las facturas por parte de AySA”, lo que opero estrictamente fue la conformidad del Directorio al trámite adoptado por las distintas dependencias (esto es: aprobar el Certificado en su financiación local y supeditar la de los rubros BNDES a la aprobación de facturas). Refuerza la circunstancia descripta el hecho de que una vez la Concesionaria presento las Facturas correspondientes a los servicio financiados por el BNDES, se sustanciaron nuevamente, en cada expediente, los procedimientos previstos en el Contrato de Fideicomiso y el Manual de Misiones y Funciones (Análisis de documentación, envió de Nota aprobatoria, puesta a consideración de la máxima autoridad de la APLA para su toma de conocimiento y correspondiente intervención). A continuación se realiza un relevamiento de los expedientes destacados por esa Auditoria, ello conforme al procedimiento descripto. a) Expte APLA Nº 1485/11 (Certificado Nº 26).
Nota AySA Nº 144.863/11 por la cual se remite copia integral del certificado para su verificación (Financiación AySA a fs. 31 y Financiación BNDES fs. 32 y 33).
Nota APLA Nº 176/11 verificando lo correspondiente a rubros con financiamiento local y se destaca que la certificación de los financiados por el BNDES tendría lugar una vez que AySA aprobara las facturas de la Contratista.
Constancia de que los actuados integraron la sesión del Directorio del 13 de Junio de 2011 y que “El cuerpo tomo conocimiento del trámite del expediente y presto su conformidad con lo actuado por las distintas dependencias de esta Agencia en el mismo.”(fs. 414)
Nota AySA Nº 197.425/13 en que la Concesionaria adjunta copia de las facturas por la adquisición de servicios con financiamiento BNDES
Nota APLA Nº 364/13. se verifica el certificado en lo correspondiente a servicios financiados por el BNDES.
Constancia de Reunión de Presidencia del 31 de Julio de 2013. El Presidente “(…) toma conocimiento y presta su aprobación ad referéndum del Directorio de la APLA con lo actuado por las distintas dependencia de la Agencia en el proceso de liberación de los fondos relacionados con el presente Certificado.”
b) Expte 1786/11 (Certificado Nº 31).
Nota AySA Nº 158.279/11 por la cual se remite copia integral del certificado para su verificación (Financiación AySA a fs. 22 y Financiación BNDES a fs. 23 y 24).
Nota APLA Nº 467/11 verificando lo correspondiente a rubros con financiamiento local y se destaca que la certificación de los financiados por el BNDES tendría lugar una vez que AySA aprobara la factura de la Contratista.
Constancia de que los actuados integraron la sesión del Directorio del 05 de Diciembre de 2011 y que “El cuerpo presto su aprobación con lo actuado por las distintas dependencias del Organismo en el trámite de este expediente”. (fs. 467/vta).
Nota AySA Nº 197.308/13. En que la Concesionaria adjunta copia de las facturas por la adquisición de servicios
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Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
con financiamiento BNDES.
Nota APLA 384/13. Se verifica el Certificado en lo correspondiente a bienes y servicios financiados por el BNDES.
Constancia de Reunión de Presidencia del 31 de Julio de 2013. El Presidente “(…) toma conocimiento y presta su aprobación ad referéndum del Directorio de la APLA con lo actuado por las distintas dependencia de la Agencia en el proceso de liberación de los fondos relacionados con el presente Certificado.”
c) Expte APLA Nº 1967/12 (Certificado Nº 36)
Nota AySA Nº 169.708/12 por la cual se remite copia integral del Certificado para su verificación. (Financiación AySA a fs. 32 y Financiación BNDES a fs. 33 y 34).
Nota APLA Nº 241/12 verificando lo correspondiente a rubros con financiamiento local y se destaca que la certificación de los financiados por el BNDES tendría lugar una vez que AySA aprobara la factura de la Contratista.
Constancia de que los actuados integraron la sesión del Directorio del 11 de Junio de 2012 y que “El cuerpo toma conocimiento y presta su aprobación con lo actuado por las distintas dependencias de la Agencia en el proceso de liberación de los fondos relacionados con el Certificado Nº36 (…)” (fs. 625).
Nota AySA Nº 197.301/13 en que la Concesionaria adjunta copia de las facturas por la adquisición de los servicios con financiamiento BNDES.
Nota APLA Nº 392/13. Se verifica el Certificado en lo correspondiente a bienes y servicios financiados por el BNDES.
Constancia de Reunión de Presidencia del 30 de agosto de 2013 El Presidente “(…) toma conocimiento y presta su aprobación ad referéndum del Directorio de la APLA con lo actuado por las distintas dependencia de la Agencia en el proceso de liberación de los fondos relacionados con el presente Certificado.”
Para mejor proveer se adjunta copia de dichas constancias. Se hace presente que tanto las Actas como el resto de la documentación a que se refiere esta actuación estuvo y se encuentra plenamente disponible para el equipo de auditores. Con respecto al plazo de 10 días establecido en el Lineamiento Nº 22 del Manual de Misiones y Funciones de la Agencia se destaca que, en concordancia con lo previsto en el Punto II. a del Anexo 3 del Contrato de Fideicomiso, el mismo se refiere estrictamente a los Bienes y Servicios con Financiamiento Local.
4.4. No pudo constatarse evidencia de control por parte de APLA que acredite la integridad de la documentación respaldatoria de los certificados emitidos.
APLA: Sobre el particular, cabe señalar, a la fecha, en los expedientes básicos del periodo auditado por AGN se encuentran agregada la siguiente documentación:
Orden de pago, Factura, y Recibo correspondiente a la Financiación AySA de cada uno de los certificados.
Factura aprobada por AySA correspondiente a servicios financiados por el BNDES.
Facturas aprobadas por AySA correspondientes a Bienes Financiados por BNDES. Asimismo, mediante Nota APLA Nº 473 de fecha 11/09/2013 (cuya copia se adjunta) en la cual se destaca el seguimiento de control por parte de esta Agencia, expresado oportunamente por Notas APLA Nº 48/10 y Nº 260/10, se ha solicitado a la Concesionaria la regularización de la remisión de constancias de pago correspondientes a Adecuaciones provisorias de precios y Redeterminaciones definitivas de precios.
Tanto APLA como AySA refiere a documentación producida en el mes de septiembre de 2013, es decir, luego del cierre de las tareas de campo. No obstante ello, se destaca que APLA, reitera la regularización de constancias de pago correspondientes a Adecuaciones provisorias de precios y Redeterminaciones definitivas de precios, realizadas oportunamente por Notas APLA Nº 48/10 y 260/10, en el mes de septiembre de 2013. Ello confirma que los controles a los que APLA se encuentra obligado no se cumplen. Con relación a lo informado por AySA, esta auditoría deja constancia que dicha documentación no estuvo a disposición durante el desarrollo de las tareas de campo.
AySA: Mediante nota AySA Nº 26314/13 se presentaron copias de las facturas y constancias de pago de las adecuaciones provisorias de precios y redeterminaciones definitivas de precios de la obra… en cumplimiento de la nota APLA 48/10, sin perjuicio de lo cual dicha información estuvo a disposición de la auditoría para su verificación y continúa de la misma forma.
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Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
Por lo que se mantiene la observación, sin perjuicio que la misma será tenido en cuenta en futuras auditorías.
4.5. No existen mecanismos de control por parte de autoridad competente, respecto de los procedimientos de redeterminación de precios de los certificados de obra.
APLA: Tal como se encuentra referido en el informe AGN “la intervención de APLA se limita a lo previsto en el Anexo 3 del contrato de Fideicomiso”
La observación está dirigida a AySA
AySA: El Decreto 1295/02 expresa que es aplicable a los contratos de la obra pública regidos por la Ley 13064 y sus modificatorias. La Empresa AySA por las disposiciones de su creación (Decreto 304/2006 ratificado por Ley 26.100), es una Sociedad Anónima regida por las normas y principios del Derecho Privado, no siéndole de aplicación entre otras, la ley 13.064 de Obras Públicas y sus modificatorias, ni en general normas o principios de derecho administrativo. Consecuentemente con lo arriba expresado, la aplicación del Decreto 1295/02 es una facultad de la Empresa. De allí que en la necesidad de contar con normas que permitan redeterminar precios de contratos del ámbito privado, la Empresa en este caso adoptó para ello, sólo la metodología del citado Decreto, sin que ello signifique la aplicación de las disposiciones de control y/o aprobación de un tercero a las partes, mediante organismos administrativos y/o del derecho administrativo. Por otra parte, en lo referente a las revisiones efectuadas por la Auditoría Interna de AySA, se hace saber que se verificó la metodología adoptada acerca de las adecuaciones y redeterminaciones de los precios de los Bienes y Servicios de la Obra con financiamiento local, de acuerdo a la metodología acordada con el proveedor, desarrollada en base a lo dispuesto en el Decreto N°:1295/02 y modificatorias, incluyéndose en dicha verificación la aplicación del cambio en la metodología aplicada en los comienzos para los Renglones 6 y 7. Cabe aclarar, que adicionalmente a lo observado en el punto 4.5, esta U.A.I. además de efectuar “revisiones conceptuales” de la metodología utilizada para el cálculo de los coeficientes de actualización obtenidos, según lo planteado en la Nota A.I.N°:180/10, verificó los índices logrados de la documentación referencial (INDEC) y su aplicación a la estructura de precios correspondiente, hecho que resulta textualmente enunciado a partir de la Nota A.I. N°:84/2012, correspondiente a la “Redeterminación Definitiva de Precios N°:4”, en la que además se expresa en forma taxativa que: “…a través de muestras, hemos verificado el correcto cálculo de los coeficientes de ajustes que se obtienen de los índices verificados, y su posterior aplicación a la estructura de costo original”. La documentación solicitada se encontró a disposición y continúa de la misma forma.
Sin entrar a considerar la naturaleza jurídica del contrato suscripto, lo cierto es que a la fecha de inicio de procedimiento de redeterminación de precios, la obra se financiaba y se financia en la actualidad, sólo con aportes del tesoro, por haberse agotado los créditos provenientes del contrato de mutuo con ANSES, así como el crédito obtenido del BNDES, todo lo cual amerita la intervención de un tercero ajeno a las partes a la hora de validar el procedimiento de redeterminación precios. La intervención de la UAI no constituye un tercero ajeno a las partes. Por lo expuesto, se mantiene la observación tal como fue formulada.
4.6. AySA no solicito al contratista oportunamente la integración de las garantías complementarias correspondientes a la redeterminación de precios.
APLA: Tal como se encuentra referido en el informe AGN en la observación 4.5. “la intervención de la APLA se limita a lo previsto en el Anexo 3 del contrato de Fideicomiso”
Observación dirigida a AySA.
AySA: Esta observación fue tratada en la auditoria anual realizada por AGN, en el informe aprobado por resolución 226/12 de AGN, sobre controles, internos y contables, referido a los Estados Contables por el ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2011 de AySA. Cabe señalar que esta auditoria se lleva a cabo de forma anual y recurrente sobre los ejercicios contables de AySA. En este informe AySA mencionó que se habían regularizado las ampliaciones de las garantías, relativas a las Actas de Redeterminación de la Obra Paraná de las Palmas. En el borrador del informe de AGN, sobre controles internos y contables referidos a los Estados Contables del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2012, no fue incluido por la propia AGN como observación, por lo tanto se considera regularizada la misma, de acuerdo a la metodología utilizada en los informes del Órgano de Control.
La circunstancia de que la presente observación no fuera incluida en el borrador de los Estados Contables al 31 de diciembre de 2012, no obsta a su inclusión en el presente informe, menos aun sabiendo el auditado que se trata de un “borrador”. Lo cierto es que existe un incumplimiento por parte del concesionario, respecto de su obligación de solicitar la integración de las garantías, lo que determina el mantenimiento de la observación.
4.7. APLA no dicto su reglamento sancionatorio.
No se comparte la observación por cuanto, el Capitulo X. 3 del Instrumento de Vinculación aprobado por Resolución MINPLAN Nº 170/10 y suscripto el 24.02.10 entre AySA y el Estado Nacional, establece expresamente que corresponde a la Autoridad de Aplicación aprobar y eventualmente modificar el procedimiento de aplicación de
Más allá de la participación de APLA en la elaboración de una propuesta de proyecto de reglamento sancionatorio, está a su cargo instar su aprobación a fin
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Observación / Recomendación Descargo Análisis del descargo con fundamentos de la
decisión elevada a la Comisión
sanciones, previa intervención de esta Agencia y del Ente Regulador. Teniendo en cuenta la circunstancia descripta y a instancias de la Autoridad de Aplicación, esta Agencia participo activamente en la elaboración de una propuesta de Proyecto de Reglamento de Sanciones. En el marco de las reuniones del Grupo de Trabajo constituido al efecto, desde la APLA se analizó la participación que pudiera caberle en la detección y aplicación de sanciones por incumplimiento a cuestiones que hacen a su competencia específica, esto es, en relación con los planes y metas. Una vez concluido el proyecto en cuestión se dispuso su elevación a la Subsecretaria de Recursos Hídricos, quien curso su tramitación por Expediente S01:0206932/2008, que se encuentra actualmente radicado en la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios.
de que las disposiciones contenidas en el marco regulatorio no queden vacías de contenido. Al no aportar nuevos elementos, se mantiene la observación.
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ANEXO VI
Copia de los descargos de APLA/AySA
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