Alfonso Peña Ochoa

Vicepresidente

Cámara de Cuentas de Aragón

VIII Seminario de contratación pública

Nuevos escenarios para la contratación pública: la

transposición en España y la nueva Gobernanza

Planes de prevención de la corrupción.

Nuevas funciones de los órganos de control externo OCEX

Formigal (Huesca), 20, 21 y 22 de septiembre de 2017

LA CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA ES BAJA, AL MISMO NIVEL QUE ALEMANIA. ES ALTA LA CORRUPCIÓN POLÍTICA O INSTITUCIONAL

LA CORRUPCIÓN ESTÁ DISPARADA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS CIUDADANOS: LA MAYORIA CREE QUE LA CORRUPCIÓN ES GENERALIZADA Y ESTO ES UN PROBLEMA SOCIAL GRAVE (CAUSA DE

ESTA PERCEPCIÓN: LA CONCURRENCIA DE CORRUPCIÓN, CRISIS Y FALTA DE EQUIDAD DE LAS MEDIDAS DE RESOLUCIÓN DE LA CRISIS)

LA CORRUPCIÓN MERMA EL CAPITAL SOCIAL Y REDUCE LA CONFIANZA DE LA GENTE EN LAS INSTITUCIÓNES. CUESTIONA EL SISTEMA DE CONTROL ECONÓNICO Y PONE EN DUDA QUE SE HAYA COMPORTADO ADECUADAMENTE

EXISTE UNA RELACIÓN DIRECTA ENTRE CORRUPCIÓN Y DEBILIDAD DE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS QUE HA SIDO OBJETO DE ESTUDIO POR LA DOCTRINA ESPECIALIZADA.

LOS TRABAJOS CONCLUYEN QUE

LA CORRUPCIÓN ES MAYOR ALLÍ DONDE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS, SOBRE TODO LOS DE CARÁCTER PREVENTIVO, SON MÁS DÉBILES O EXISTEN PROBLEMAS CON LA EFICACIA DE LOS CONTROLES O CON LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ENCARGADOS DE SU APLICACIÓN

MUCHOS CASOS DE CORRUPCIÓN NO HABRÍAN SIDO POSIBLES DE NO HABERSE PRODUCIDO UNA RELAJACIÓN O DESACTIVACIÓN DE LOS CONTROLES PREVENTIVOS TENDENTES A EVITARLA

TAMPOCO HABRÍAN SIDO POSIBLES SIN LA COMPLICIDAD O NEGLIGENCIA DE LOS FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE ACTIVAR LOS CONTROLES PREVENTIVOS QUE DEBERÍAN IMPEDIRLA

MUCHOS DE LOS ACTOS AFECTADOS POR CORRUPCIÓN SE TOMARON EN EL SENO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DONDE EXISTEN, AL MENOS TEORICAMENTE, CONTROLES PARA GARANTIZAR SU LEGALIDAD

LOS CONTROLES PREVENTIVOS Y LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO NO EXISTEN EN EL ENTRAMADO “PRIVADO” DEL SECTOR PÚBLICO, DONDE SE DAN LOS CASOS DE CORRUPCIÓN MÁS COMPLEJOS Y DE MAYOR IMPORTE. EN ESTE ÁMBITO HAY “APARIENCIA DE CONTROL” PERO RELAMENTE NO EXISTEN CONTROLES PREVIOS REALES Y EFECTIVOS

DE ACUERDO CON LA DOCTRINA MÁS AUTORIZADA (V. LAPUENTE) DENTRO DEL SISTEMA DE CONTROL DE UN PAIS LA FORTALEZA DE LOS CONTROLES INTERNOS PREVENTIVOS RESULTA ESENCIAL. MUCHO MÁS EFICACES QUE LOS CONTROLES “A POSTERIORI” QUE PUEDEN PRESENTAR IMPORTANTES CARENCIAS (COMO PUEDEN SER FALTA DE MEDIOS, LENTITUD Y POLITIZACIÓN)

LA CORRUPCIÓN POLÍTICA PENALMENTE PUNIBLE ESTÁ RELACIONADA CON LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Y CON EL URBANISMO, EN ESE ORDEN

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ES EL PRINCIPAL FOCO DE CORRUPCIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL PENALMENTE PUNIBLE

LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS PRESENTAN UNA HETEROGENEIDAD MUY NOTABLE EN CUANTO A LA INCIDENCIA DE CASOS DE CORRUPCIÓN POLÍTICA PENALMENTE PUNIBLE

LA FALTA DE DATOS PÚBLICOS SOBRE LA CORRUPCIÓN EN ESPAÑA Y LAS PERSONAS INVOLUCRADAS NO PERMITE ABORDAR UN ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD DE ESTE PREOCUPANTE FENÓMENO

RESULTA IMPRESCINDIBLE, PARA EL DISEÑAR MEDIDAS EFECTIVAS CONTRA LA CORRUPCIÓN, QUE SE PONGAN A DISPOSICIÓN SERIES DE DATOS DE CALIDAD, FIABLES, CONSISTENTES Y RIGUROSOS REFERIDOS A SERIES TEMPORALES AMPLIAS

LA FALTA DE DATOS Y DE ANÁLISIS SOBRE LOS PRINCIPALES FOCOS DE CORRUPCIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL REVELA FALTA DE VOLUNTAD PARA ABORDAR CON SERIEDAD ESTE PROBLEMA

APARIENCIA DE CONTROL

La gestión económica del sector público se encuentra formalmente sometida a control de las instituciones de control externo y de los propios servicios de control interno. Sistema dual y descentralizado

Estos controles son exhaustivos (se fiscalizan la totalidad de los actos de contenido económico, aunque hay excepciones y limitaciones abundantes), recurrentes y sistemáticos

en muchos casos, por ejemplo la contratación, el control es claramente redundante lo que no evita que sea este un ámbito en el que se producen irregularidades

REGULACIÓN ADECUADA El sistema de control español goza en la ley de una posición institucional plenamente homologable a la de los países más avanzados de nuestro entorno

El Tribunal de Cuentas tiene reconocida al más alto nivel constitucional su existencia como Entidad de Fiscalización Superior, como recomienda la Declaración de Lima de 1977 de la INTOSAI sobre los requisitos básicos de funcionamiento de las EFS, y es un órgano constitucional y legalmente dotado de gran independencia. Está adscrito directamente a las Cortes Generales de las que depende orgánicamente, no en su ejercicio funcional.

Las mismas características pueden predicarse de los órganos autonómicos de control externo: reconocimiento en la norma institucional básica y garantías legales de independencia también al máximo nivel.

También los órganos de control interno actúan con plena autonomía

MEDIOS Y RECURSOS ADECUADOS Y SUFICIENTES

El personal adscrito al aparato de control (Tcu., OCEX e Intervenciones) esta prácticamente en su totalidad constituido por funcionarios de carrera que en un alto porcentaje pertenecen a cuerpos especiales. Está bien formado y dispone de un estatuto legal que garantiza que actúa de forma independiente de acuerdo con el paradigma burocrático que rige nuestra función pública Los recursos presupuestarios asignados a las instituciones de auditoría, siempre escasos para eliminar el riesgo de control, resultan suficientes si los comparamos con los que existen en los países de nuestro entorno comunitario y son equiparables con los de los países más desarrollados

DEBILIDADES

Siendo el modelo formalmente incontestable, la opinión mayoritaria

cree que nuestro sistema de fiscalización interna y externa no

funciona bien y no ha producido los resultados esperados: solo llega a

informar sobre lo que ingresa y gasta la Administración y sobre el

grado de cumplimiento de formal de la legalidad de esas operaciones;

no sirve para medir la eficacia y eficiencia de los programas y tampoco

ha servido para prevenir y detectar la corrupción, que parece inmune

al sistema de control establecido

Esta falta de eficacia del sistema ha abierto una brecha de

expectativas (Fernández Ajenjo) entre lo que esperaba la sociedad de

los órganos de fiscalización y los resultados obtenidos, que ha llevado a

muchos autores a tomar una posición muy crítica con estas

instituciones y especialmente con sus procedimientos

DEBILIDADES

Como principal debilidad del sistema destacan su incapacidad para contribuir a mejorar la gestión financiera del sector público (que es el fin que justifica su existencia) debido a su carácter formalista y ritual, redundante y desestructurado, enfocado únicamente a la verificación del cumplimiento de la legalidad e impotente para detectar o impedir el fraude

Nieto vaticinó corrosivamente que “algún día terminará realizándose una auditoría sobre los resultados de los sistemas de control; y si tal se hiciese, sus resultados serían sorprendentes”

20 años después, el presagio se ha cumplido: la actividad del Tribunal de Cuentas ha sido auditada y efectivamente los resultados han sido asombrosos

DEBILIDADES

En concreto, sobre su incapacidad para combatir la corrupción, el profesor J.

GONZÁLEZ GARCÍA lamentaba que «pese a que disponemos de un número de

instituciones suficientes para la lucha contra la corrupción, la realidad muestra

que han sido ineficaces. Son excepción los supuestos que han sido descubiertos

por los órganos que teóricamente debieran servir para ello: el Tribunal de

Cuentas y sus equivalentes autonómicos, la Intervención de la Administración, la

Fiscalía Anticorrupción o las unidades policiales encargadas de luchar contra ella.

Normalmente los descubrimientos han sido consecuencia de denuncias de

particulares»

Y entiende que la causa de la falta de utilidad de los informes emitidos por los

órganos de control los procedimientos inadecuados que aplicamos

DEBILIDADES

También los informes oficiales se han hecho eco de la poca

utilidad de nuestro sistema para prevenir o detectar el fraude y

la corrupción

Por todos, destaca la severa advertencia del informe de lucha

contra la corrupción en la UE de febrero de 2014 que, por

primera vez, imputaba los casos de corrupción a gran escala en

España “a la insuficiencia global de los controles del gasto

público a nivel autonómico y local”

Otros muchos informe han seguido muchos en esa línea

¿Cómo es el sistema español de control del sector público?

PROPUESTAS DE REFORMA

En este estado de opinión, se ha producido en nuestro país un

intenso debate sobre el papel de los órganos de control

externo y sus pobres resultados contra la corrupción en el que

ha intervenido todo el mundo:

Los partidos políticos, con distintas propuestas de

profesionalización y simplificación de la estructura de los

OCEX, nuevas funciones en el caso de Galicia o creación de

organismos especializados como hace la Ley 5/2017, de 1 de

junio, de Integridad y Ética Públicas )

¿Cómo es el sistema español de control del sector público?

Los profesionales de la auditoría pública

Los investigadores universitarios

Organizaciones no gubernamentales como Transparencia

Internacional España con sus 45 propuestas electorales a los

partidos ante las elecciones generales, de las cuales un paquete

significativo iban dirigidas a reforzar el papel de los OCEX como

pieza relevante dentro del sistema de integridad.

Y por supuesto, el Gobierno que en el momento álgido de la

cuestión pidió la supresión de los OCEX por inútiles e

innecesarios (Informe CORA, 2013)

El estatuto legal que las regula y su desempeño ( independencia, medios, su política de transparencia y rendición de cuentas, etc.) influyen decisivamente en el nivel y calidad del sistema institucional de integridad

De acuerdo con el mandato legal, a los OCEX corresponde exactamente

realizar la auditoría de regularidad y de rendimiento del sector público

Excepto en el caso de Galicia, las leyes no atribuyen a los OCEX competencias

de prevención y lucha contra la corrupción. En el caso de Aragón, estás

competencias corresponden legalmente a la Agencia de Integridad y Ética

Públicas (creada por LEY 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, y

pendiente de constitución)

Si en los trabajos de fiscalización los OCEX detectan actuaciones delictivas o

fraudulentas, están obligados a comunicarlas a los órganos competentes para

su investigación y persecución, que se sitúan fuera de su estructura orgánica

Por tanto, el problema no es que no exista control de los OCEX, ni

que esté mal configurado institucionalmente, ni que los OCEX no

hagan aquello para lo que han sido creados. El problema es que la

sociedad no entiende para qué sirven nuestros controles y

considera inútil nuestros trabajos debido a los nulos resultados en

la detección de la corrupción

Existe pues como ya he señalado un brecha de expectativas sobre el

papel de los OCEX

Los ciudadanos tienen una percepción de corrupción generalizada y creen que eso pasa porque la

gestión pública se desenvuelve de forma arbitraria y sin sujeción a controles reales y efectivos. En

definitiva, porque los controladores o no hacen bien su trabajo o han traicionado la confianza que los

ciudadanos depositaron en ellos

Creo que no existen muchas alternativas viables a corto plazo al modelo de control público tal como lo conocemos

Lo que está claro es que el modelo DEBE FORTALECERSE para mejorar su rendimiento y resultados frente a las prácticas irregulares

Fortalecer la auditoría pública no significa exactamente aumentar los controles ni transformar el mandato de los OCEX para incorporar específicamente funciones anticorrupción y nuevas funciones. Igual solo consiste en desempeñar bien las competencias que ya tenemos. Mejorar la calidad de lo que ya hacemos (Minguillón)

La brecha exige volver a legitimar la función de los OCEX revisando globalmente nuestro desempeño para valorar:

qué hacemos y deberíamos seguir haciendo en auditoría, porque

funciona

qué controles no hacemos y deberíamos hacer: nuevas formas de control, evaluación de resultados

en qué podemos o debemos mejorar: coordinación, apoderamiento y cobertura al control interno, conocimiento de la corrupción

y qué hacemos y no sirve absolutamente para nada

Hay medidas sencillas y económicas que mejorarían el rendimiento de los OCEX como organismos útiles para la prevención de la corrupción:

1. Hacer informes relevantes y oportunos

2. Hacer informes exactos y claros

3. Tener en cuenta al planificar la fiscalización que la corrupción existe la corrupción

4. Reforzar la independencia política de los OCEX

1. Informes relevantes y oportunos

Para que los informes alcancen repercusión e impacto son aspectos clave su fácil lectura, el tiempo de emisión y que versen sobre temas que atraigan atención mediática suficiente

Los informes y auditorías operativas (que se centran en muchos casos en asuntos menores o/y lejanos para la sociedad y omiten temas candentes de actualidad pública) deben tener relación directa con asuntos cercanos a las preocupaciones de los ciudadanos

Para ello, hay que mejorar la fase de programación evitando las auditorías sobre actividades o entidades irrelevantes, sin riesgo de corrupción o de irregularidades o que ya hayan sido controladas eficazmente por otros órganos de control.

Existen reproches claros de las sociedad cuando hacemos informes de

nulo impacto; es algo que no espera de nosotros: supone una falsa

apariencia de control y un mal uso de los recursos públicos

Estos trabajos inútiles en ocasiones son encargos directos de los

Parlamentos de los que dependemos o están previstos en la normativa

reguladora de los órganos de control o en las leyes especiales.

Podríamos afirmar así que una de las causas de la ineficiencia de

nuestro sistema de control podría estar en su configuración legal, que

sería conveniente revisar

Como ejemplo, valga esta noticia sobre las quejas del Síndico Mayor ante el Pleno del Parlamento de Cataluña

En cuanto a su oportunidad, el mayor problema es la excesiva duración de las fiscalizaciones que resulta muy negativa para el impacto real de sus trabajos

Reduce su utilidad y el interés del público y de los medios de comunicación sobre sus resultados

Se deberían suprimir en los procedimientos internos de las entidades de fiscalización las restricciones y excesivas garantías que motivan estas dilaciones en la terminación de los trabajos y los informes tendrían mayor impacto

2. Informes exactos y claros

Muchos de nuestros informes son de difícil comprensión para los gestores, el control parlamentario, la opinión pública (prensa) y también para los organismos encargados de prevenir o perseguir la corrupción (Policía, Fiscalía, Agencias …) Están escritos en un lenguaje técnico complejo por lo que no resultan de fácil lectura ni siquiera para el público más especializado. Ni siquiera en sus conclusiones son precisos y claros (No distinguen lo relevante de lo insignificante) y carecen de concreción y contundencia en las recomendaciones

Como afirmaba F. TERMES producen «desinformación técnica y desinformación por exceso»

Los informes son más bien largos, sin resúmenes ejecutivos ni gráficos, cuadros o diagramas que mejoren su comprensión

En su formato y redacción, no se aprecia una preocupación por favorecer la lectura y el impacto público de sus conclusiones y recomendaciones

Resulta urgente simplificarlos, acortar su extensión y proporcionar una mayor concreción y rotundidad a sus conclusiones

FERNÁNDEZ ASENJO propone que exista información clara y expresa en un apartado específico de los informes de las ilegalidades y de los actos defraudatorios constatados

Los OCEX van adoptando tímidas medidas en materia de simplificación y homogeneización de los informes a través de normas técnicas de fiscalización. Por ejemplo, ha sido muy relevante la aprobación de la Guía Práctica de Fiscalización (GPF-OCEX) 4320 sobre importancia relativa en las fiscalizaciones de cumplimiento de la legalidad

Basándose en la metodología del Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo 10/2015 sobre “Necesidad de intensificar los esfuerzos para resolver los problemas de contratación pública que afectan al gasto de la UE en el ámbito de la cohesión” clasifica los incumplimientos de las normas de contratación en graves,

significativos y leves y regula los efectos que deben tener en el informe los distintos incumplimientos hallados en la auditoría

Los incumplimientos graves, se señalan en el informe y dan lugar a una opinión negativa; los significativos se citan en el informe y dan lugar a una opinión será positiva con salvedades; y los leves, no afectan a la opinión, que será positiva, y no se citan en el informe aunque se pueden poner en un anexo.

3. Nuevo enfoque contra la corrupción

Las Instituciones de control basamos nuestras pruebas contra la

corrupción en la verificación del cumplimiento de la normativa

Con este planteamiento, en el mejor de los casos solo conseguimos

destapar casos de corrupción ya cometidos

Si esperamos aportar algo en materia de prevención de la

corrupción se necesitará otro enfoque de control

Deberíamos saber más sobre el marco en el que se desenvuelve la corrupción y

hacer otro tipo de análisis más globales sobre los procesos para detectarla

Resultados vs. Legalidad/ Profesionalización OCEX/ Formación

Muchos de los casos de corrupción se basan en contratos que son legales

formalmente

La corrupción es resistente al procedimiento, funciona bien en procesos muy

regulados en los que participan un buen número de funcionarios imparciales

Si solo controlamos actos aislados, las fases del procedimiento y a la cadena

difusa de funcionarios que actúan en él seguramente no identificaremos

correctamente los riesgos de corrupción

La nuevas normas técnicas de auditoría ya contemplan que los auditores

puedan identificar errores materiales en las cuentas públicas debidos a fraude o

corrupción y cómo deben actuar los OCEX en estos casos

4. El zorro en el gallinero

Existe una amplia percepción de falta de independencia de los

miembros de las Instituciones de control debida al modelo de

elección

Los ciudadanos no acaban de entender por qué tienen que ser

precisamente los partidos quienes designen a las personas

encargadas de auditar su gestión. Y aún lo entienden menos en un

entorno de opinión pública que cree que existe un nivel de

corrupción política generalizada

Se mantiene por lo anterior que los OCEX no somos útiles contra la corrupción política precisamente porque somos organizaciones dominadas o influenciadas por los partidos y que por eso no realizan controles reales y efectivos

En la medida de que este asunto se considera una de las causas institucionales de la corrupción en España presumo que en este tema habrá novedades para satisfacer demandas de los nuevos actores políticos y de la opinión pública, que seguro que contribuirán a mejorar la imagen de los OCEX

MUCHÍSIMAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN