Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

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  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

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    Bogot, D.C. mayo de 2015

    Lineamientospara un nuevo enfoque de la poltica

    de drogas en Colombia

    Informe Final

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    2/782 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    LINEAMIENTOS PARA UN NUEVO ENFOQUE DELA POLTICA DE DROGAS EN COLOMBIA

    Informe finalComisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia

    Mayo de 2015

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    TABLADECONTENIDO

    1. La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia1.1. Objetivos1.2. Composicin1.3. Metodologa de trabajo

    2. Un nuevo enfoque para la formulacin deuna poltica nacional de drogas

    2.1. Principios rectores de una poltica nacional de drogas

    2.2. Qu significa tener una poltica de drogas basada en la evidencia?2.3. Objetivos de una poltica nacional de drogas

    3. Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia3.1. Marco normativo de la poltica de drogas3.2. Consumo de drogas3.3. Produccin y trfico de drogas3.4. Organizaciones criminales vinculadas al narcotrfico3.5. Lavado de activos y delitos conexos3.6. Extradicin

    3.7. Poltica exterior

    4. Recomendaciones generales para la formulacinde la poltica de drogas en Colombia

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    La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas

    1.La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia fue creada por el Go-

    bierno Nacional con el fin de hacer una evaluacin retrospectiva de las diferentes di-mensiones de la poltica de drogas en el pas y generar una serie de recomendacionesque le permitan al Gobierno disear una poltica de drogas que resulte ms efectiva,eficiente y menos costosa. Esta iniciativa responde al reconocimiento de la necesidad deevaluar los resultados de la poltica de drogas a la luz de los objetivos propuestos por elpas en esta materia y de los compromisos adquiridos por Colombia con la comunidadinternacional.

    Desde enero de 2013, la Comisin Asesora para la Poltica de Drogas ha propiciadoespacios de debate y estudio, con un enfoque multidisciplinario, acerca de la efectividadde las polticas implementadas por el Estado frente a la oferta y la demanda de drogas,a los delitos conexos al narcotrfico y al lavado de activos, a las organizaciones crimina-les vinculadas al narcotrfico y sobre las posturas de la poltica exterior colombiana entorno a los temas y la poltica de drogas. Estos debates y discusiones han estado basadosen un anlisis riguroso de la evidencia emprica existente y dentro del marco jurdico

    nacional e internacional.

    Este documento contiene los principales resultados de los anlisis y discusiones quese dieron durante los ltimos dos aos de sesiones de la Comisin Asesora. El materialincluye diagnsticos y evaluaciones y se complementa con documentos individualeselaborados por separado y segn el tema; la parte final, presenta una serie de recomen-daciones generales encaminadas a guiar la toma de decisiones en esta materia en elfuturo cercano.

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    1.1. Objetivos de la ComisinLa Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia fue creada por el Mi-

    nisterio de Justicia y del Derecho mediante la Resolucin 0223 de 2013. Desde su crea-cin, se ha concentrado en analizar los resultados y el impacto de las estrategias que enmateria de poltica de drogas se han ejecutado durante los ltimos aos en Colombia.La Resolucin 0223 de 2013 establece como funciones de la Comisin Asesora para laPoltica de Drogas en Colombia:

    a) Evaluar la poltica de drogas y la normatividad correspondiente.

    b) Identificar las estrategias efectivas y de poco impacto de la poltica actual en

    materia de drogas ilcitas.

    c) Analizar las iniciativas acadmicas que se han formulado en torno a la polticade drogas ilcitas.

    d) Elaborar documentos de referencia para la integracin de la normatividad demanera congruente, racional y coherente.

    e) Realizar consultas con entidades estatales, instituciones acadmicas y personasu organismos que la Comisin considere pertinentes, para realizar la evaluacinde la poltica implementada en materia de drogas ilcitas durante los ltimos

    aos y formular las recomendaciones correspondientes.

    f) Presentar al Gobierno Nacional la evaluacin de la poltica implementada enmateria de drogas ilcitas durante los ltimos aos y las recomendaciones co-rrespondientes.

    g) Las dems funciones inherentes a la naturaleza y objetivo de la Comisin.

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    1.2. Composicin de la ComisinLa Comisin est integrada por un Presidente y nueve (9) miembros expertos en las

    distintas dimensiones de la problemtica de las drogas y de las polticas y estrategiasactuales en implementacin. Los ministerios de Justicia y del Derecho, de Defensa Na-

    cional y de Salud y Proteccin Social son invitados permanentes de la Comisin dadala relacin directa de sus competencias con las polticas frente a la problemtica de lasdrogas. Los representantes de dichas entidades del Gobierno tienen voz en las discusio-nes de las sesiones de la Comisin pero no voto en sus decisiones.

    PresidenteDaniel Meja Londoo

    Miembroslvaro Balczar Vanegas

    scar J. Guerrero PeraltaIvn Gonzlez AmadoMara Victoria Llorente SardiWilson Martnez SnchezAdriana Meja HernndezIns Elvira Meja MottaAugusto Prez GmezRodrigo Uprimny Yepes

    Invitados especialesCesar Gaviria rujillo, Expresidente de la Repblica

    General (r) scar Naranjo rujillo, Exdirector de la Polica Nacional

    Invitados permanentesMinistro de Justicia y del DerechoMinistro de Defensa NacionalMinistro de Salud y Proteccin Social

    Secretara TcnicaDirector de Poltica contra las Drogas y Actividades Relacionadas,Ministerio de Justicia y del Derecho.

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    7/787Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia

    1.3. Metodologa de trabajo de la ComisinLa Comisin Asesora se reuni en veintids (22) oportunidades, de enero de 2013 a

    marzo de 2015. Las jornadas de trabajo ocurrieron en tres momentos:

    1. Elaboracin de los Lineamientos para una poltica pblica frente al consumode drogas presentados al Gobierno Nacional y a la opinin pblica el 21 demayo de 2013.

    2. Discusin sobre la situacin actual y las polticas frente a cada uno de los temasdefinidos como ejes principales de anlisis de la poltica de drogas:

    i. Marco normativo de la poltica de drogasii. Consumo de drogasiii. Produccin y trfico de drogas

    iv. Organizaciones criminales vinculadas al narcotrficov. Lavado de activos y delitos conexosvi. Extradicinvii. Poltica exterior

    3. La elaboracin y discusin de las recomendaciones para la revisin de la polti-ca de drogas.

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    Un nuevo enfoque para la formulacinde una poltica nacional de drogas

    2.La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia considera que el Esta-

    do colombiano debe enfrentar el problema de las drogas con un nuevo enfoque. Paraello toma como referente la experiencia construida durante las ltimas dcadas en la lu-cha contra el narcotrfico, las nuevas realidades del consumo y de la oferta de drogas enel pas, y la necesidad de contribuir e influir en el actual debate internacional en tornoal enfoque que debe tener la poltica de drogas a nivel regional y mundial.

    En el pasado, las estrategias de lucha contra las drogas en Colombia se disearoncon el fin de preservar la integridad institucional amenazada por economas criminalesalimentadas por el narcotrfico. Como resultado de estas estrategias, el narcotrfico noes hoy una amenaza a la supervivencia del Estado.

    Esta experiencia exitosa para Colombia obliga a dar paso a una lectura ms pausadade la problemtica actual de las drogas en el pas, que refleje las nuevas complejidadesy retos que se vislumbran en el futuro cercano. Si bien es cierto que el narcotrfico y lasorganizaciones criminales vinculadas a este negocio desafiaron la estabilidad institucio-nal del pas en el pasado, hoy se vive una nueva realidad, en la que los temas relaciona-dos con el consumo de drogas y las polticas para controlarlo deberan tener una mayorimportancia dada su evolucin reciente. Las polticas con un enfoque puramente puni-

    tivo que se han implementado para confrontar la amenaza del narcotrfico y las organi-zaciones criminales no son necesariamente las mismas que se deben implementar paraenfrentar los temas de consumo de drogas. Por el contrario, la experiencia internacionaldemuestra que los enfoques estrictamente punitivos no solo no resuelven los problemasasociados con el consumo de drogas, sino que terminan agravndolo y creando costoscolaterales muy importantes como las violaciones de derechos humanos, la marginali-zacin de algunos grupos de consumidores y problemas adicionales de salud pblica,(como la mayor incidencia de enfermedades de transmisin sexual), entre otros.

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    9/789Un nuevo enfoque para la formulacin de una poltica nacional de drogas

    A pesar de que Colombia sigue siendo uno de los principales pases productores dedrogas (de cocana principalmente, pero tambin de marihuana y herona), las cifrasrecientes sobre consumo de drogas en el pas muestran un aumento que demanda lamisma atencin de las autoridades que la que tienen los temas de produccin y trficode drogas. Las encuestas sobre consumo de drogas en Colombia muestran que este ha

    venido aumentando a tasas preocupantes. La situacin actual del consumo drogas esuna muestra de que la problemtica de las drogas en el pas merece un abordaje desdeenfoques diferentes y multidimensionales con los que sea posible reducir la afectacinde las drogas en los individuos y las comunidades.

    Las actividades comnmente asociadas al primer eslabn de la cadena de produc-cin de drogas como el cultivo de hoja de coca y su transformacin en pasta y base nosolo deben verse como un problema por el hecho de financiar redes criminales naciona-les y transnacionales, sino que se constituyen en un factor de alto riesgo de vulneracinde los derechos humanos, la vida, la libertad y la dignidad de las personas y comuni-dades cuyos territorios estn vinculados a esta franja del mercado de las drogas. Estas

    actividades atraen y perpetan en el territorio redes de criminalidad organizada queelevan dramticamente las tasas de homicidios y de desplazamiento forzado; acentanel constreimiento a la libertad poltica, econmica y de movilidad de campesinos; in-tensifican la instrumentacin de las organizaciones sociales y campesinas; y conllevan ala descomposicin del capital social en las comunidades afectadas.

    En el eslabn intermedio que conecta la produccin y el consumo de drogas estnlas redes de microtrfico que operan en los principales centros urbanos del pas. Estasredes de microtrfico, o de comercializacin de drogas en pequeas cantidades, en mu-chos casos, estn dominadas por grupos criminales que se alimentan de jvenes y habi-tantes de la calle en situacin de vulnerabilidad para operacionalizar su negocio y dis-tribuir las drogas en las calles de las principales ciudades del pas. El hecho de que estosjvenes e individuos en situacin de vulnerabilidad sean el eslabn visible de la cadenade microtrfico no necesariamente significa que sean ellos quienes se lucran de este ne-gocio ilegal ni que estn a la cabeza de organizaciones criminales. Al igual que deberasuceder con las polticas contra la produccin de drogas, los eslabones ms visibles sonen muchos casos los ms vulnerables y los menos asociados con las cadenas criminalesde distribucin de drogas. Por ello, las polticas para confrontar estos fenmenos debenpoder distinguir entre aquellos eslabones ms visibles y muchas veces menos importan-tes, de aquellos individuos que tras su anonimidad se lucran del negocio y mantienenvnculos directos con organizaciones criminales. Una poltica nacional de drogas debe-

    r responder a la multidimensionalidad de esta problemtica, enfocando las labores deprevencin y mitigacin en los eslabones ms dbiles y vulnerables y los esfuerzos decarcter ms punitivo en aquellas organizaciones que se lucran del trfico de drogas yque tienen vnculos directos con actividades criminales y generacin de violencia.

    La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia considera que esta po-ltica debe basarse en principios que garanticen el abordaje efectivo de la complejidadque representan las drogas en la sociedad colombiana y establecer objetivos concretos

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    que se distancien de las intervenciones tradicionales en los que se planteaban metasirrealizables como la eliminacin total de los cultivos de hoja de coca en plazos cortosde tiempo o la erradicacin del consumo de drogas, y permitan establecer un norte cla-ro, que defina la gestin institucional de cada una de las entidades del Estado que tienencompetencias relacionadas con esta poltica y de los entes territoriales responsables.

    2.1 Principios rectores de una poltica nacional de drogas1. Adopcin de un enfoque de salud pblicaLa poltica frente al consumo de drogas debe ser enfocada como un asunto de salud

    pblica. Este enfoque requiere acciones regulatorias del consumo y polticas intersecto-riales que ofrezcan herramientas adecuadas para la prevencin de las dependencias y delos consumos problemticos1, as como la atencin, tratamiento y reduccin de daos.

    No debe recurrirse a sanciones penales para aquellos consumidores que no han come-tido crmenes producto de su consumo de sustancias psicoactivas, pues la criminali-zacin de los usuarios no problemticos de drogas no solo no ha mostrado beneficiosen la salud pblica sino que, por el contrario, ha tenido efectos contraproducentes, almarginar a los consumidores y agravar sus problemas de salud (Comisin Asesora, 32).

    2. Adopcin de un enfoque de Derechos HumanosEl Estado colombiano debe dar prioridad a sus obligaciones internacionales en dere-

    chos humanos frente a aquellas derivadas de los tratados sobre drogas. La poltica frentea las drogas debe ser respetuosa de los derechos humanos, en especial ciertos principiosbsicos que por ser comunes a todos los derechos humanos y a todos los tratados de

    derechos humanos, deben inspirar las polticas pblicas de los Estados democrticos.Por lo anterior, y sobre todo para contrarrestar y evitar las consecuencias negativas delas actuales polticas, en especial frente a los eslabones ms dbiles del mercado de lasdrogas, son principios relevantes para la poltica de drogas, entre los cuales convienetener en cuenta al menos los siguientes:

    i) Los principios de igualdad y de no discriminacin, segn los cuales las polticasno deben ser en s mismas discriminatorias ni tener efectos discriminatorios,por el contrario deben ser respetuosas de las diferencias culturales, de gne-ro o tnicas. En consecuencia, la poltica de drogas debe ser particularmen-

    te cuidadosa respecto a sus impactos sobre las poblaciones en situaciones devulnerabilidad y tradicionalmente discriminadas, como los mujeres, los grupostnicos (pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes) y las personasen situacin socioeconmica precaria. Esto implica que una poltica de drogas,

    1 Por consumo problemtico se entienden los patrones de uso de sustancias que implican un incremento de inconvenientes que impiden el normal

    desarrollo tanto del funcionamiento del individuo (a nivel de salud, estabilidad psicolgica, social y econmica) como de su entorno, siendo estos

    inconvenientes provocados por el consumo abusivo de sustancias o por la dependencia de ellas.

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    compatibles con los derechos humanos, debe incorporar enfoques diferenciales(tnicos, de gnero y segn situacin de pobreza) para tomar en cuenta las vul-nerabilidades y las de estos grupos discriminados.

    ii) El principio de participacin, segn el cual las polticas pblicas deben esforzar-se por tomar en consideracin las visiones de sus destinatarios y por incremen-tar las capacidades de las poblaciones en situaciones de vulnerabilidad.

    iii) Los principios de transparencia y rendicin de cuentas, segn los cuales las po-lticas pblicas deben ser ejecutadas de tal manera que puedan ser monitorea-das por la propia poblacin.

    3. Profundizacin del enfoque territorialLa problemtica de las drogas se presenta en los territorios y se desarrolla y caracteri-

    za de acuerdo con las realidades locales. En este sentido, el diseo de una poltica nacio-nal de drogas debe incluir la visin territorial de la problemtica que permita optimizar

    las estrategias delineadas a nivel nacional con los intereses, necesidades y capacidadesde los gobiernos locales, y la articulacin entre el nivel central y las entidades territoria-les para la gestin de las estrategias en materia de drogas.

    4. Adopcin de un enfoque de desarrollo humanoLa bsqueda del bienestar humano debe estar en el centro de las polticas de drogas.

    El Estado debe garantizar las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedandesarrollar potencialidades que les permitan vivir libre y dignamente y, por lo tanto,estar en capacidad de enfrentar las problemticas asociadas a las drogas y de participaren la construccin de estrategias para mejorar su calidad de vida.

    5. Desde y hacia la evidencia cientficaComo cualquier poltica pblica, la poltica de drogas debe ser juzgada y evaluada

    por sus resultados y no por sus intenciones. Una poltica de drogas que est basada enla mejor evidencia disponible sobre qu funciona, qu no y a qu costo no solo es engeneral ms eficiente, sino que tambin estimula un debate ms abierto para enfrentarun problema complejo. En otras palabras, debe ser la evidencia cientfica, y no la ideo-loga, la que debe guiar el diseo y la formulacin de las polticas de drogas (Gaviria yMejia, 2011).

    2.2. Qu significa tener una poltica de drogas basada en la evidencia?Disear una poltica de drogas basada en la evidencia significa tener en cuenta los

    resultados de los estudios y evaluaciones disponibles acerca de la efectividad de dife-rentes intervenciones y programas para confrontar la produccin, trfico, distribuciny consumo de sustancias psicoactivas a la hora de decidir qu polticas y programasnuevos deben implementarse, cules deben escalarse y darles mayor importancia y cu-

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    les deben disminuirse o desaparecer. En aquellos casos en donde no existe evidenciarigurosa disponible, deben abrirse espacios de experimentacin mediante pilotos con-trolados que permitan aprender si una poltica es exitosa en alcanzar sus objetivos ascomo de sus efectos y costos directos e indirectos. En algunas dimensiones de la polticade drogas como la lucha contra la produccin y el trfico de drogas, el lavado de activos,los delitos conexos y las organizaciones criminales vinculadas al narcotrfico, Colombiaha sido pionera, no solo en disear polticas novedosas para enfrentar estos fenmenos,sino tambin en elaborar estudios rigurosos para evaluarlas. En estos campos, Colom-bia tiene mucho que ensearle a otros pases productores y de trnsito de la regin queenfrentan problemas similares. Al mismo tiempo en otros aspectos, Colombia tienemucho por aprender de otros pases que han enfrentado el problema, unos de una ma-nera represiva, poco exitosa y con altos costos sociales, y otros con polticas enfocadascon criterios de salud pblica que, a pesar de no haber acabado con el consumo dedrogas, han resultado ser ms efectivas en controlarlo y en reducir los posibles daosdirectos y colaterales asociados.

    En resumen, el diseo de una poltica de drogas basada en la evidencia requiere quelos tomadores de decisiones fundamenten sus decisiones en los resultados de estudios yanlisis que muestran cules polticas y programas funcionan, cules no, y a qu costo.Una poltica de drogas basada en la evidencia tambin requiere invertir recursos ensistemas de informacin y estadsticas confiables, que tengan mtodos transparentes derecoleccin y auditoras externas que verifiquen la veracidad de los datos y la informa-cin recabada producto de la implementacin de diferentes programas.

    Las acciones de poltica frente a las drogas debern orientarse por las evidenciasms slidas posibles, alejndose de posturas ideolgicas preconcebidas que carezcan desustento. La eficacia de las polticas depender de procesos de evaluacin de resultados

    e impacto de las mismas y de la inclusin de este tema en la agenda de investigacinnacional. Para esto, el Estado colombiano debe jugar un papel activo en estimular lainvestigacin de temas relacionados con la problemtica y la poltica de las drogas, me-jorar la informacin disponible sobre los diferentes eslabones del mercado de drogas ypromover la difusin y uso de dicha informacin.

    2.3. Objetivos de una poltica nacional de drogas1. Propender por la atencin integral de los consumidores enmarcada en los en-

    foques salud pblica, derechos humanos e inclusin social a travs de la pro-mocin de capacidades, la participacin y la reduccin de estigma y discrimi-nacin. El Estado colombiano debe enfocar sus esfuerzos en la prevencin delconsumo de drogas y/o en postergar el inicio del contacto con ellas, y protegerla salud y el bienestar de los ciudadanos de las consecuencias negativas del usode las drogas.

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    2. Restringir la oferta de drogas mediante la modificacin de las condiciones so-ciales, econmicas y polticas de los territorios y su poblacin, que explican suvulnerabilidad frente a estas dinmicas. La sostenibilidad de estas estrategiasdepender de la efectiva implementacin de intervenciones integrales coordi-nando en forma estricta acciones hacia la seguridad territorial, la provisin deservicios de justicia y seguridad ciudadana, y la provisin de bienes y serviciospara el progreso econmico y el bienestar de la poblacin.

    3. Disminuir los incentivos para el uso de la violencia en los mercados ilegales dedrogas. La experiencia ha demostrado que el combate contra la criminalidad notiene un impacto directo en el consumo de drogas, y por lo tanto en el ncleode estas estrategias debe prevalecer el inters por reducir la violencia, inclusopor encima de reducir los flujos de drogas ilcitas. La prioridad debe estar enaquellos eslabones que ms violencia y daos colaterales generan con el fin dedesincentivar el uso de la violencia como estrategia para operar en mercadosilegales, y de esta manera, contener el poder desestabilizador del narcotrfico

    en la sociedad. Si bien un control ms inteligente de los mercados ilcitos dedrogas no va a eliminar el problema, s puede reducir sus costos colaterales msimportantes, como la violencia y la corrupcin.

    La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia exhorta al GobiernoNacional a la formulacin de una poltica nacional de drogas basada en los principiosy los objetivos anteriormente descritos. Las dinmicas actuales demandan polticas p-blicas que, ms all de abordajes punitivos enfocados en las drogas, se concentren enlos individuos y la sociedad, y en las consecuencias negativas de su relacin con ellas.

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    Principales dimensiones dela poltica de drogas en Colombia

    3.

    3.1 Marco normativo de la poltica de drogasLa poltica frente a las drogas de un Estado de derecho constitucional y respetuoso

    de la legalidad internacional no puede hacerse en un vaco normativo pues las autorida-des deben respetar tanto los mandatos establecidos por el derecho internacional, comopor los derivados del derecho interno y de los principios constitucionales.

    El sistema de regulacin jurdica internacional frente a las drogas es relativamentereciente; su inicio corresponde con la Conferencia Internacional sobre el Opio deShangai de 1909, en la que se votaron las primeras resoluciones internacionales enmateria de regulacin sobre sustancias psicoactivas. Despus de diferentes conferenciasy convenciones internacionales se puso en marcha una prohibicin general y absoluta

    para ciertas drogas, la cual tom forma con la Convencin nica de Estupefacientes.

    Firmada en Nueva York en 1961, modificada por el protocolo de Ginebra de 1972y elaborada en el marco de las Naciones Unidas, la Convencin nica de 1961 es eltexto ms importante en la evolucin del derecho internacional de las drogas, puestoque incorpor todos los tratados anteriores y fue ratificada por ms de 115 Estados.Este tratado representa el triunfo internacional del prohibicionismo, sistema jurdicoque prohbe en forma absoluta y universal la produccin, el uso y el trfico de ciertas

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    15/7815Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    drogas2, cuando estos se efectan con finalidades diferentes a las estrictamente mdi-cas o cientficas. Es muy importante resaltar que ni la Convencin nica de 1961 ni suprotocolo modificativo de 1972 establecen la obligacin de penalizar el consumo desustancias psicoactivas3.

    Posteriormente, la Convencin de las Naciones Unidas contra el rfico Ilcito deEstupefacientes y Sustancias Psicotrpicas de 1988 se fij como objetivo, no nicamentereprimir y criminalizar, en nombre de la salud pblica, el trfico de dichas sustanciasdefinidas como estupefacientes o sustancias sicotrpicas, sino tambin, en particular,privar a las personas dedicadas al trfico ilcito del producto de sus actividades de-lictivas y eliminar as su principal incentivo para tal actividad (Prembulo de la Con-vencin). Conforme a lo anterior, esta Convencin es en primer trmino un tratadode derecho penal destinado a que los pases se comprometan en la lucha contra la cri-minalidad organizada a travs de la definicin de ciertas conductas como delictivas.Conviene resaltar que esta Convencin -a diferencia de los instrumentos internaciona-les anteriores- tambin prev la obligacin para los Estados de penalizar el consumo,

    aunque no de manera absoluta e incondicionada.

    Actualmente, a partir de las polticas en materia de drogas que presentan diferenciasnacionales y regionales significativas, es posible distinguir tericamente cuatro modelosde regulacin jurdica de las sustancias psicoactivas, ya sean fiscalizadas, como la coca-na, o no fiscalizadas, como el alcohol. Estos modelos pueden ser englobados en cuatrotipos de polticas, cada una de ellas con supuestos distintos y orientaciones diversas.

    Cuadro No 1. Modelos de manejo jurdico de sustancias psicoactivas

    2 Este rgimen jurdico incluye en sus listas de sustancias prohibidas un nmero muy amplio de productos; as, la Convencin nica prev un rgimen

    de control para ms de 108 plantas y sustancias naturales o articiales. Sin embargo, en la prctica los controles ms estrictos se han centrado en

    tres tipos de drogas: los derivados de la amapola (opio, morna y herona), los derivados del cannabis (marihuana y hachs) y los derivados de la coca.

    3 La Convencin de Drogas Psicotrpicas de 1971 establece reglas que los gobiernos deben seguir para otorgar licencias de produccin de drogas sin-

    tticas y alucingenas y dene la regulacin de las prescripciones mdicas y el comercio internacional, incluidos los casos en los que estn prohibidas.

    Adems se establecen directrices para la cooperacin internacional y para la accin contra el trco ilcito. Thoumi, Francisco E. La normatividad

    internacional sobre drogas como camisa de fuerza.Revista NUEVA SOCIEDAD No. 222, julio-agosto 2009.

    I II III IV

    Tipo de poltica ydenominacin.

    Prohibicin estricta o"guerra a las drogas".

    Prohibicin exible o"reduccin del dao".

    Despenalizacin exibleo modelo de saludpblica o "legalizacinregulada o regulari-zacin.

    Despenalizacinestricta o poltica de"liberalizacin general".

    Algunos ejemploshistricos.

    Estrategia de pasescomo Estados Unidosy Rusia frente a lasdrogas prohibidas y delos pases musulmanesfrente al alcohol.

    Estrategia holandesa,suiza y de otrospases y ciudadeseuropeas. Igualmenteestrategia crecienteen Amrica Latina.

    Poltica actual enmuchos pases frenteal alcohol o el tabaco.Modelo propio de laConvencin contra elTabaco de la OMS.

    Poltica dominante enel tabaco hasta hacepocos aos.

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    16/7816 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    Este cuadro muestra que las polticas existentes, o las estrategias alternativas pro-puestas, se sitan entre dos extremos: de un lado, la guerra a las drogas (modelo I), quemediante el recurso a un derecho penal mximo, intenta suprimir a toda costa cualquierconsumo de ciertas sustancias psicoactivas mediante la prohibicin absoluta de su pro-duccin y comercializacin. Conforme a este modelo se han privilegiado las respuestaspunitivas, en vez de la prevencin, a travs tanto del aumento de las conductas sanciona-das por el derecho penal como de las penas mismas, sin hacer las distinciones necesariasentre las diversas poblaciones afectadas y la gravedad de las distintas conductas.

    En el otro extremo se encuentra la alternativa de liberalizacin total del mercado delas drogas(modelo IV), que parte de una confianza en el poder regulador del mercado yde la idea de que el Estado no puede impedir que una persona se haga dao a s misma,y por ende concluye que las sustancias sicoactivas deben estar sometidas a reglas demercado similares a las de cualquier otra mercanca.

    En el campo intermedio, figuran dos estrategias, que tienen una perspectiva filosfi-ca similar de salud pblica y respeto por los derechos humanos de los usuarios de dro-gas, pero mantienen diferencias importantes en el uso del derecho penal en el campode la produccin y distribucin. De un lado, estn las polticas de reduccin del daoy de minimizacin de los riesgos (modelo II), las cuales, con una perspectiva pragm-tica, consideran que es imposible suprimir el consumo y solo puede aspirarse a reducirlos daos asociados a los usos problemticos, para lo cual plantean que es necesariodespenalizar el consumo de ciertas sustancias, a fin de evitar el marginamiento de los

    I II III IV

    Filosofa implcitay Objetivos

    - Perfeccionismo moralo proteccin a lasalud impuesta por elEstado.

    - Consumo es vicio

    moral, o delito, o de-gradacin personal.

    - Es necesario erradi-car todo consumode drogas ilcitas, oal menos reducirlosignicativamente.

    - Reduccin de losabusos y de losdaos asociados al

    consumo.- Reduccin de losdaos asociadosa las polticas decontrol en relacincon el consumidor.

    - Proteger salud pblicaen el marco de losderechos humanos.

    - Reducir los daos entodas las fases de laeconoma de la droga.

    - El consumo es tole-rado pero desestimu-lado.

    - Libre opcin y esco-gencia.

    - Proteger al mximo la

    libertad individual yrestringir la interven-cin del Estado.

    - Conanza en elpapel regulador delmercado.

    Papel del derechopenal y sancio-nador.

    Mximo, en todas lasfases de la economade la droga (produc-cin, distribucin y

    consumo).

    Mnimo en consumoy distribucin mino-rista pero mximo enproduccin y distribu-

    cin mayorista.

    Mnimo en consumo,distribucin y produc-cin.

    Prcticamente elimi-nado, al menos comopoltica diferenciadafrente a las drogas.

    Uso de otrosinstrumentos

    Mnimos, y siempreal servicio de larepresin.

    Fuertes y diferen-ciados en consumo,pero mnimos en rela-cin con la oferta.

    Fuertes y diferenciadosen toda la cadena.

    Papel regulador delmercado, por lo cualno hay instrumentosespeccos.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    17/7817Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    usuarios. Estas estrategias se mueven dentro del mbito prohibicionista y mantienen lacriminalizacin de la produccin y de gran parte de la distribucin.

    De otro lado, estn las estrategias de legalizacin regulada o de regularizacin(modelo III), las cuales plantean aceptar una forma legal, estrictamente regulada, deoferta y distribucin de las drogas, no slo para contrarrestar los efectos negativos de laprohibicin, sino tambin (al menos en ciertas posiciones) por cuanto consideran queuna sociedad democrtica no puede penalizar comportamientos que no afectan dere-chos de terceros, como el consumo de drogas. Las polticas de algunos pases europeosfrente al alcohol ilustran en la prctica este modelo, que se deriva del convenio sobretabaco de la Organizacin Mundial de la Salud. Vale la pena aclarar que la legalizacinregulada no supone un mercado libre; por el contrario, dichas sustancias son considera-das riesgosas para la salud y estn entonces sometidas a regulaciones estrictas por partedel Estado, como la prohibicin de publicidad o de venta a menores de edad, mujeresen riesgo y otros grupos vulnerables de la poblacin. Es pues un mercado controlado ydesestimulado por el Estado.

    Un examen aislado de las actuales convenciones internacionales sobre drogas mues-tra que estas permiten a los Estados optar por los modelos tericos I (guerra a las dro-gas) y II (reduccin del dao)4frente a las llamadas sustancias psicoactivas fiscaliza-das, como la marihuana o la herona. En relacin con esta clase de sustancias, tantola Convencin nica de 1961 como la Convencin de Viena de 1988 establecen unrgimen que prohbe su produccin y distribucin para fines que no sean mdicos ocientficos. No obstante, una interpretacin de estas convenciones en el marco del dere-cho internacional general, y en particular de las obligaciones estatales en derechos hu-manos, puede llevar a concluir que son hasta cierto punto admisibles modelos tipo III,pues las obligaciones en derechos humanos son prevalentes. Y en todo caso, el rgimen

    prohibicionista internacional no excluye que pueda hacerse un uso ms racional delderecho penal y de los recursos policiales, judiciales y penitenciarios disponibles, quepermita restringir la aplicacin de penas privativas de la libertad a las conductas gra-ves, y conforme al cual se implementen alternativas al encarcelamiento para conductasmenores. Las cifras sobre el crecimiento de la poblacin carcelaria por delitos de drogasmuestran que: i) la poblacin interna por delitos de drogas, en total y para distintosgrupos poblacionales, ha crecido a un ritmo mucho ms acelerado que la poblacincarcelaria, convirtindose en una de las principales causas del hacinamiento5; y ii) se

    4 Aunque los rganos de supervisin han planteado en algunos de sus documentos que considera que ciertos componentes de la estrategia de reduccin

    de daos son incompatibles con las convenciones pues permiten un cierto uso recreativo de drogas controladas. Ver UNODC. A Century of Interna -

    tional Drug Control en World Drug Report.Viena, UNODC, 2008.5 Mientras que la poblacin carcelaria total entre 2000 y 2014 creci en 135%, la poblacin interna por delitos de drogas aument 269% durante este

    mismo perodo. De esta forma, mientras que en el ao 2000, por cada 100 internos 12 lo estaban por delitos de drogas, en 2014 por lo menos 20

    de cada 100 se encontraban recluidos por estn conductas. Para el caso de los hombres, de 10 de cada 100 en 2001 por delitos de drogas se pas

    a por lo menos 17 de cada 100. Y para el caso de las mujeres de 40 de cada 100 a comienzos del nuevo siglo, catorce aos despus lo estn por lo

    menos 45 de cada 100. De igual forma, mientras que el 11% de las personas condenadas en las crceles en 2000 lo estaban por delitos de drogas,

    ese porcentaje ascendi a 21% para 2014. Lo propio ocurri con los sindicados por delitos de drogas que pasaron de representar el 14% al 17% de

    la poblacin en prisin preventiva. Ver Uprimny, Rodrigo; Chaparro, Sergio y Cruz, Luis Felipe (2015). Delitos de drogas y sobredosis carcelaria en

    Colombia. Colectivo de Estudios Drogas y Derecho, pendiente de publicacin.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    18/7818 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    ha terminado privando de la libertad principalmente a eslabones dbiles que son, en sumayora, personas pobres que no obtienen mayor lucro, son fcilmente reemplazablesy cuyo encarcelamiento ha contribuido muy poco a desmontar las organizaciones cri-minales o a proteger la salud pblica6. Muchas de estas personas, por ejemplo, han sidocampesinos cultivadores en pequea escala, para quienes la respuesta no debera ser elderecho penal, sino programas de desarrollo alternativo eficaces. Las alternativas al en-carcelamiento estaran dentro del marco de las convenciones pues, como ha sealado laComisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), un anlisiscuidadoso del rgimen internacional de fiscalizacin de drogas frente a las alternativasal encarcelamiento permite afirmar que las Convenciones dan mucho ms flexibilidada los Estados frente a la persecucin penal de conductas relacionadas con el consumo,produccin, porte y trfico de drogas7. La implementacin de alternativas a la crcelno solo resulta compatible con las convenciones sino que su importancia se refuerza enla medida en que se trata de una manera de reducir, o incluso eliminar, el hacinamientocarcelario existente y, con ello, disminuir las afectaciones a los derechos humanos queeste fenmeno genera8.

    En relacin con el consumo, estas convenciones otorgan mayor libertad a los Esta-dos, pues la obligacin que impone la Convencin de Viena de penalizarlo no es incon-dicionada, sino que los Estados la adquirieron tomando en consideracin los principiosconstitucionales y los conceptos fundamentales de su ordenamiento jurdico. Esto sig-nifica que, si los conceptos constitucionales no lo permiten, el Estado respectivo no estobligado a penalizar el consumo y puede optar por otras polticas menos represivas.

    Este punto fue decisivo para que en Colombia la Corte Constitucional declarara en1994 la constitucionalidad de la Convencin de Viena de 1988 por la sentencia C-176,pues si la penalizacin del consumo fuera una obligacin imperativa, la Corte hubiera

    tenido que declararla inexequible, por violar la autonoma personal y el libre desarrollode la personalidad, como lo hizo algunas semanas despus, en la sentencia C-221 de1994, al declarar la inconstitucionalidad de la penalizacin del consumo prevista por laLey 30 de 1986.

    6 El nivel educativo es el mejor indicador disponible de la informacin que suministra el INPEC para aproximarse a la situacin socioeconmica de los in-

    ternos. El 97% de los internos del pas tienen mximo bachillerato completo y el 43% mximo primaria. Si bien no est disponible la informacin sobre

    el nivel educativo desagregada por tipo de delito, con estos datos es posible deducir que la gran mayora de las 23.764 personas internas por delitos

    de drogas en 2014 tenan tambin mximo bachillerato completo. Pero adems, el 78,2% de las personas privadas de la libertad en 2014, lo estaban

    exclusivamente por un delito de drogas, sin concurso con otros delitos violentos o sin que el sistema judicial hubiese podido probar su pertenencia auna organizacin criminal. Se trata de personas pobres, que no juegan un rol importante dentro del trco organizado y que no representan una grave

    amenaza para la seguridad pblica.

    7 CICAD. Alternativas al encarcelamiento para los delitos relacionados con drogas. Informe de la Secretara Tcnica del Grupo de Trabajo de la Comisin

    Interamericana para el Control de Abuso de Drogas (CICAD). Ministerio de Justicia y el Derecho. Gobierno de Colombia. Pg. 14.

    8 Se ha estimado que, por ejemplo, de aplicar alternativas al encarcelamiento para las mujeres que han cometido algn delito de drogas, sin concurso

    con otra clase de delitos, el hacinamiento en centros penitenciarios femeninos desaparecera (hoy asciende a 49%) y sobrara un 18% de la capacidad

    actual de dichos centros. Ver Uprimny, Rodrigo; Chaparro, Sergio y Cruz, Luis Felipe (2015). Delitos de drogas y sobredosis carcelaria en Colombia.

    Colectivo de Estudios Drogas y Derecho, pendiente de publicacin.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    19/7819Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    La Corte Constitucional declar la despenalizacin del consumo de drogas en Co-lombia al establecer mediante la sentencia C-221 que el porte de drogas ilcitas para usopersonal, y en consecuencia el consumo, no pueden ser penalizados con el argumentode que el consumo de drogas e incluso un uso problemtico de las mismas, no es en smismo una conducta que dae a terceros y, en algunos casos, ni siquiera implica unaafectacin a la salud personal. Por lo tanto, la persona puede decidir consumir estupe-facientes y el Estado no podr prohibrselo con el argumento de pretender garantizar osalvaguardar la realizacin efectiva del derecho a la salud, pues la persona est en ejerci-cio de su derecho al libre desarrollo de la personalidad, consagrado en el artculo 16 dela Constitucin Poltica. Para la Corte, la penalizacin del porte y consumo implicarauna afectacin del libre desarrollo de la personalidad, la imposicin de un modelo deconducta, e incluso una extralimitacin en la aplicacin del derecho penal.9

    En 2009 se inicia un periodo de incertidumbre legal cuando el Congreso de la Re-pblica aprob una reforma del artculo 49 de la Constitucin (que consagra el derechoa la salud), con la cual se prohibi, de nuevo, el consumo de sustancias psicoactivas. 10

    Aunque se prohibi constitucionalmente el porte para consumo, la reforma no estable-ci la posibilidad de penalizar, y por el contrario reconoci derechos de los consumido-res. Adems, las nicas consecuencias claras por el porte para consumo que quedaronconsagradas en el texto constitucional son la imposicin de medidas pedaggicas, pro-filcticas y teraputicas, que en todo caso requieren del consentimiento de la persona.Esta incertidumbre se profundiz en el ao 2011 con la Ley de Seguridad Ciudadana(Ley 1453), con la cual se elimin del Cdigo Penal la disposicin que estableca que seexceptuaba de la penalizacin general del porte de sustancias psicoactivas, aquel porteque se limitara a la dosis personal para consumo.

    En 2011 varios pronunciamientos judiciales aclararon el panorama normativo nacio-

    nal al reafirmar que en Colombia no es posible, desde el punto de vista constitucional,penalizar el porte para consumo, incluso cuando se trate de cantidades superiores a ladosis personal. En este sentido, se destaca la sentencia C-574 de 2011, en la que la CorteConstitucional analiza la constitucionalidad de la reforma constitucional de 2009, puesen ella establece que la reforma del artculo 49 no implica una autorizacin para la pe-nalizacin del porte para consumo, sino la posibilidad de aplicar medidas de carcteradministrativo, con fines teraputicos, que solo podrn proceder con el consentimientoinformado de la persona. Paralelamente, incluso despus de la reforma constitucional,la Corte Suprema de Justicia continu reiterando su jurisprudencia sobre la dosis deaprovisionamiento, de acuerdo con la cual, si una persona es capturada con una can-

    tidad levemente superior a la dosis para consumo personal, no debe ser penalizada,siempre que su propsito no sea distribuirla, sino conservarla para su propio consumo.

    9 En todo caso, la Corte reconoci que resultaba legtimo que el Estado adoptara medidas de contenido no penal o sancionatorio para desalentar el

    consumo de estupefacientes, como utilizar campaas y programas educativos para disuadir su uso; o usar poderes policivos para regular consumos

    socialmente nocivos.

    10 El proyecto de reforma fue de hecho presentado por el Gobierno Nacional, a travs de los Ministros del Interior y de Proteccin Social en marzo de

    2009.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    20/7820 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    Desde ese momento se reestableci la despenalizacin del consumo de drogas conuna tendencia hacia un mayor nfasis en las medidas preventivas y teraputicas, lo quese ve reforzado por la aprobacin de la Ley 1566 de 2012, con la cual se dictan normaspara garantizar la atencin integral a personas que consumen sustancias psicoactivas.

    En el cuadro No. 2 se resume la regulacin constitucional del consumo de drogaspsicoactivas en Colombia, en la que pueden identificarse en los ltimos 20 aos cuatrofases fundamentales:

    Cuadro No 2. Regulacin constitucional del consumo de las drogas psicoactivas en Colombia

    Fases Descripcin

    Fase de prohibicin Estatuto Nacional de Estupefacientes (Ley 30 de 1986):

    penalizacin del porte y del consumo.

    Fase de despenalizacin

    Sentencia C-176 de 1994: declara la constitucionalidadde la Convencin de Viena de 1988.

    Sentencia C-221 de 1994: declara la inconstitucio-

    nalidad de la penalizacin del porte y consumo (libredesarrollo de la personalidad artculo 16 de laConstitucin)

    Fase de incertidumbre legal

    Diciembre 2009: reforma al artculo 49 (derecho a lasalud) con la cual se prohibi el porte para el consumode sustancias psicoactivas. No se establece, sin embar-go, la posibilidad de penalizar al consumidor y reconocesu derecho a la dosis personal. El porte implica medidaspedaggicas, prolcticas y teraputicas con consenti-miento de la persona.

    Ley 1453 de Seguridad Ciudadana: elimin del CdigoPenal la disposicin que exceptuaba el porte de la dosis

    personal para el consumo.

    Fase de regreso a la despenalizacin

    Sentencia C-574 de 2011: aclara que la reforma delartculo 49 no autoriza penalizar el porte.

    La Corte Suprema de Justicia continu reiterando sujurisprudencia sobre aprovisionamiento.

    Ley 1566 de 2012: normas para la atencin integral delconsumidor.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    21/7821Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    Recomendaciones sobre el marco jurdico de la poltica de drogas

    l Es necesario promover frente a las sustancias sicoactivas tanto legales como hoyfiscalizadas un enfoque que sea al mismo tiempo de salud pblica y de derechoshumanos, lo cual implica que las polticas frente a las sustancias sicoactivas de-

    ben respetar las obligaciones de los Estados en derechos humanos, pues estasobligaciones son prevalentes frente al derecho de las drogas, tanto a nivel inter-nacional como a nivel constitucional.

    l El reconocimiento de la evidencia sobre el fracaso y los enormes costos del mo-delo de prohibicin estricta o guerra a las drogas, debera llevar a la imple-mentacin, bajo mecanismos de monitoreo y evaluacin integrales, de mode-los de prohibicin o despenalizacin flexibles. Dentro de estos modelos resultaprioritaria y urgente la implementacin de alternativas al encarcelamiento paradelitos menores de drogas, lo cual podra contribuir a corregir las violacionesa los derechos humanos de los internos como consecuencia de los altos niveles

    de hacinamiento carcelario existentes y a hacer un uso ms racional del derechopenal y de los recursos policiales, judiciales y penitenciarios disponibles.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    22/7822 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    3.2. Consumo de drogasColombia es quizs uno de los pases en los que se observa con claridad el patrn

    de transicin de escenarios caracterizados histricamente por temas de oferta hacia elsurgimiento y consolidacin de patrones internos de consumo. En la ltima dcada, los

    estudios epidemiolgicos de alcance nacional muestran una tendencia a la reduccindel consumo de sustancias lcitas como el alcohol y el tabaco y al aumento del uso desustancias psicoactivas controladas, en particular la marihuana en poblacin general yen grupos de alta vulnerabilidad tales como escolares y universitarios. Esta tendenciaes concordante con lo descrito por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga yel Delito (ONUDD) (2012), ya que aun cuando en la mayor parte del mundo el uso desustancias ilcitas tiende a estabilizarse, varios pases en desarrollo muestran incremen-tos en los patrones de uso.

    A pesar del aumento en el nmero de consumidores y de la diversidad de drogas

    disponibles, la situacin de Colombia es intermedia entre los siete pases de Suramricaque cuentan con cifras sobre consumo de drogas. Colombia tiene tasas de prevalenciadel consumo similares a las de Bolivia, superiores a las de Ecuador y Per, pero infe-riores a las de Argentina, Chile y Uruguay (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2014).

    Los cambios observados en los ltimos aos son una seal de alerta temprana quedebe ser atendida a tiempo por las autoridades. Algunos ejemplos de estas alertas son:

    1. La situacin del consumo en zonas como Antioquia y en poblacin universi-taria refleja tendencias de uso similares a las de Estados Unidos o Europa. Laproblemtica del consumo de drogas se concentra en zonas geogrficas espec-

    ficas como Antioquia, la zona Cafetera, Valle del Cauca y Bogot, en algunoscasos con consumos preocupantes de alto riesgo como el uso de drogas por vaparenteral como la herona (Meja, 2014).

    2. El crecimiento del consumo de herona y su expansin en Bogot, Medelln,Armenia, Pereira, Santander de Quilichao, Cali y Ccuta. Aunque de este con-sumo se reportan cifras marginales en comparacin con otros pases del mun-do, sus consecuencias en salud pblica y otros aspectos son muy preocupan-tes, especialmente con relacin a infecciones de VIH y otras infecciones que setransmiten por va sangunea.

    3. La diversificacin hacia el uso de sustancias diferentes. En 2013, segn los datosdel Sistema basado en centros y servicios de tratamiento (Suicad), se report eluso de 36 sustancias diferentes, incluyendo algunas nuevas en el pas como el2CB y las metanfetaminas (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2014).

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    23/7823Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    4. La informacin que ofrecen los estudios epidemiolgicos sobre el consumo dedrogas de alcance nacional que se han desarrollado en Colombia en poblacingeneral (2008 y 2013), en poblacin escolar (2001 y 2011) y en poblacin uni-versitaria (2009 y 2012) resaltan una tendencia a la reduccin del consumo detabaco y estabilidad en el consumo de alcohol, pero estas dos sustancias con-tinan siendo las de mayor uso y las que mayores impactos negativos generanen la salud. Paralelamente, los estudios indican un aumento general del uso desustancias como la marihuana, con indicadores de uso reciente del 3.3 % de lapoblacin general, el 11.5 % de la poblacin universitaria y el 5.22 % en pobla-cin escolar.

    Tabla 1. Prevalencia de ltimo ao en el consumo de marihuana

    Estudios epidemiolgicos Ao 1 Ao 2

    Poblacin GeneralComparativo 2008 y 2013

    2,27 % 3.3 %

    Universitarios

    Comparativo 2004 y 201111,21 % 15,01 %

    EscolaresComparativo 2009 y 2011

    6,62 % 6,17 %

    Fuente: Estudios epidemiolgicos de consumo de sustancias psicoactivas realizados en Colombia11

    La marihuana es la sustancia psicoactiva controlada de mayor consumo en casi to-dos los pases. De acuerdo con el Informe Mundial de Drogas de las Naciones Unidasde 2013, su consumo global aument en un 3.9 % respecto al 2012. En el caso de lastasas de prevalencia en ltimo ao en Colombia, el consumo de marihuana presentaaumentos significativos para el caso de la poblacin general (de 1.03 puntos porcentua-

    les, lo que equivale a un aumento superior al 50 % entre 2008 y 2013) y universitaria (de3.8 puntos porcentuales, lo que equivale a un aumento de 34 % entre 2004 y 2011). Elestudio en poblacin escolar muestra estabilidad en el uso reciente de esta sustancia, yun leve aumento de menos del 1% en uso actual o prevalencia de uso en el ltimo mes.

    El consumo de cocana se ubica en un segundo lugar, con consumos de uso recien-te notoriamente menores en todos los grupos de estudio: 0,7 % en poblacin general,1,87 % en escolares y 2,12 % en universitarios; de acuerdo con Scoppetta, la revisin detendencias a lo largo de los estudios nacionales desde 200112sugiere que el consumo decocana no ha aumentado en ninguno de estos dos grupos y que incluso habra mostra-do un descenso en la poblacin escolar (Meja, 2014).

    11 Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia 2008, Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Poblacin

    Escolar Colombia 2011, II Estudio Epidemiolgico Andino sobre Consumo de Drogas en la Poblacin Universitaria Informe Colombia 2012, Estudio

    Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia 2013.

    12 Estudio realizado por el Programa Presidencial Rumbos en 2001. Delgado, D., Prez, A y Scoppetta, O. (2001). Consumo de drogas en Colombia: un

    anlisis sosticado de datos simples.Adicciones, 13 (1), 81-88.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    24/7824 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    Tabla 2. Prevalencia de ltimo ao de sustancias psicoactivas

    Estudios epidemiolgicosCocana Basuco Herona xtasis Inhalables

    Ao 1 Ao 2 Ao 1 Ao 2 Ao 1 Ao 2 Ao 1 Ao 2 Ao 1 Ao 2Poblacin GeneralComparativo 2008 y 2013

    0,72 0,7 0,17 0,21 0,02 0,03 0,28 0,19 0,22 0,26

    UniversitariosComparativo 2004 y 2011 2,37 2,12 0,81 0,64 ** 0,03 3,29 3,15 6,07 7,98

    EscolaresComparativo 2009 y 2011

    1,59 2,18 1,41 0,43 ** 0,36 2,78 0,84 3,23 1,97

    Fuente: Estudios epidemiolgicos de consumo de sustancias psicoactivas realizados en Colombia

    **No se realiz el comparativo.

    Con respecto a otras drogas, los estudios en poblacin general y escolar indican queel consumo de basuco tiende a disminuir y su uso se limita cada vez ms a poblacionesmarginalizadas (Prez, 2014). Otras sustancias que completan el mapa del consumo sonaquellas de origen sinttico, tales como el xtasis, las sustancias voltiles o inhalantes y

    los medicamentos controlados que se usan sin que medie prescripcin mdica alguna.Estos patrones han sido variables a lo largo de los estudios y reflejan los cambios en eluso as como en la dinmica de variedad y moda en un mercado altamente activo yflexible (Prez, 2014). El LSD, por ejemplo, aparece en el estudio en poblacin universi-taria como la segunda sustancia de mayor uso reciente entre los estudiantes.

    La respuesta del Estado frente al consumo de drogas

    En el pas se han hecho mltiples esfuerzos a lo largo de las ltimas dcadas paracomprender la magnitud y la naturaleza del consumo de drogas. Dichos esfuerzos sehan diseado desde diferentes perspectivas y lgicas, algunas de ellas centradas en en-foques que buscan soluciones al problema a travs de la criminalizacin y otras que hanprocurado abordarlo de forma multidimensional, basada en conceptos de salud pbli-ca, desarrollo, bienestar y calidad de vida.

    Muchas de las iniciativas que se han emprendido desde esta ltima perspectiva hanestado desconectadas unas de otras y no han contado con una plataforma poltica, nor-mativa y financiera que les d sistematicidad o sustento y las eleve al mbito de polticaestatal. Las dinmicas cambiantes, moldeadas por agendas ideolgicas, han abierto ycerrado diversos escenarios y miradas, no pocas veces contradictorias entre s, lo cual

    ha debilitado la importancia que este tema debera ocupar en la agenda social, polticae institucional del pas. Ir de un extremo a otro ha ido en deterioro del capital tcnicoalcanzado, creando adems confusin en los enfoques, metodologas y objetivos, ascomo en la manera como la sociedad en su conjunto se aproxima al consumo de drogasy al consumidor mismo.

    Para atender el consumo de drogas, desde 2007 el Gobierno Nacional aprob la Po-ltica nacional para la reduccin del consumo de sustancias psicoactivas y su impacto,

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    25/7825Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    con el liderazgo de Ministerio de Salud y Proteccin Social y el concurso de 17 entida-des agrupadas en la Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas. Estapoltica propone cuatro ejes operativos: prevencin, mitigacin, superacin y capacidadde respuesta, que se desarrollan a travs de 22 programas y la gestin de 7 entidades.

    A partir del marco de referencia que constituye la Poltica se inici el proceso deejecucin de la misma en dos vas complementarias: por una parte, la formulacin deun plan operativo nacional que no se ha logrado formular efectivamente y, por otra, elproceso de descentralizacin de la poltica a travs del diseo de planes operativos te-rritoriales por medio de los cuales se promueve el trabajo de algunos comits locales deprevencin, alcanzando amplia divulgacin de la poltica y brindando asistencia tcnicapara la formulacin de planes operativos territoriales.

    Estos lineamientos tcnicos han permitido pilotear modelos de trabajo como los debase comunitaria; adicionalmente, han integrado a las metas temas como la reduccinde riesgos, daos y dems consecuencias del consumo y han reconocido el lugar que

    ocupa la gestin territorial. ambin, se ha promovido el trabajo en marcos como elde la vulnerabilidad, la salud pblica, los derechos humanos y la inclusin social comofundamentacin para la accin.

    Sin embargo, las polticas nacionales que se han diseado para enfrentar el consumodrogas no han logrado repercutir en la realidad por falta de inversin y por la ausenciade una arquitectura institucional adecuada que garantice la continuidad en las accio-nes. El impacto de los lineamientos tcnicos desarrollados por la Comisin Nacionalde Reduccin de la Demanda de Drogas en 2008-2009, aunque muy relevantes, ha sidomnimo porque ni a nivel central ni a nivel municipal ha habido asignacin de recursospara disear y poner en marcha acciones concretas encaminadas a reducir el consumo

    de drogas en el pas.

    Como se puede constatar en el Grfico 1, en la poltica frente a las drogas persiste unenorme desequilibrio en las cifras de gasto en las acciones para confrontar el consumode drogas cuando se les compara con las asignadas a reducir la oferta. En particular, elpresupuesto asignado a polticas de reduccin de oferta es ms de 15 veces mayor alasignado para polticas de reduccin del consumo.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    26/7826 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    Grco 1: Gasto del Estado colombiano en la poltica de drogas en 2010Fuente: Gasto del Estado colombiano frente al problema de las drogas, 2010. DNP y MJD.

    Las estructuras del Estado a las que se hace referencia incluyen cuatro componen-tes: las normas y leyes; las instituciones; la calificacin de las personas involucradas; ylos recursos asignados. La normatividad est llena de elementos dispares y carentes deun hilo conductor en muchos casos, o inaplicables por la ingente cantidad de recursosque requiere su implementacin. En lo relacionado con las instituciones, el ncleo deatencin del problema del consumo de drogas se encuentra ubicado en el Ministeriode Salud y Proteccin Social, pero este Ministerio slo cuenta con una pequea oficinaque tiene asignadas otras funciones y sufre de una constante rotacin de personal. Encuanto a la calificacin profesional en las instituciones responsables, con demasiadafrecuencia no se cuenta con el personal calificado para asumir estas funciones.

    Por otra parte, se carece de estructuras a manera de Programas que le den protago-nismo y liderazgo al tema en los mbitos nacional y territorial. Los esfuerzos financierosque el Ministerio de Salud y Proteccin Social ha hecho en transferencias a los entes te-rritoriales en los ltimos aos, a travs de Proyectos, han permitido materializar nume-rosas iniciativas consideradas prioritarias en los ejes de accin de prevencin, atencin,tratamiento y mitigacin del impacto del consumo. No obstante, en la mayora de loscasos, estos proyectos no han logrado sostenibilidad, pues no han sido instituciona-lizados y apropiados por parte de los entes territoriales. En consecuencia la esperadaconstruccin de capacidad de respuesta no ha logrado consolidarse.

    Finalmente, no se asignan recursos para evaluar las acciones de reduccin de la de-manda: aun cuando se habla constantemente de la importancia de tomar decisionesbasadas en la evidencia, no se cuenta con evaluaciones sistemticas de los programaspreventivos, ni de tratamiento, ni de ninguna otra accin en ese campo, ya sea a nivelpblico o privado.

    Como resultado, hoy se observa un gran atraso en la atencin del problema de con-sumo de drogas:

    64.2 %25.70 %

    4.10 %5.50 %

    Reduccin de la oferta

    Fortalecimiento jurdico e institucionalDesarrollo alternativo

    Reduccin del consumo

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    27/7827Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    l En prevencin: exceptuando la decisin de poner a prueba algunas estrategiasde prevencin en 2011-2012, tarea a la que no se le dio continuidad, en los lti-mos 10 aos el Estado colombiano se ha limitado a vagas campaas de radio ytelevisin anunciando un pas libre de drogas.

    l En tratamiento: a pesar de que se reconoce que hay por lo menos 484.000 per-sonas con necesidad de tratamiento por consumo de sustancias ilcitas (Estu-dio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia 2013), elEstado colombiano tiene una capacidad de atencin, a nivel residencial, quedifcilmente supera una de cada mil personas en esa condicin; la oferta a nivelambulatorio no llega al 5 %.

    l En mitigacin y reduccin de dao: se han hecho unas aproximaciones m-nimas y las evaluaciones de esas intervenciones no han sido concluyentes. Serequieren acciones concretas y sostenidas implementadas por entidades conconocimiento especializado sobre la materia y en los mtodos de atencin a los

    usuarios de drogas.

    As las cosas, la impresin que se desprende consistentemente de las acciones de lossucesivos gobiernos es que el consumo de drogas no es considerado como un asuntoprioritario a pesar del reconocimiento de que afecta a un gran nmero de personas,especialmente a menores de edad.

    Es innegable que la relacin de Colombia con el fenmeno de las drogas, en gene-ral, justifica plenamente la inversin y el nfasis que se le ha dado histricamente a lostemas de reduccin de oferta dentro de la poltica de drogas. Pero el trnsito a ser unpas en donde cada vez se consumen ms sustancias psicoactivas amerita la revisin del

    lugar que en adelante debe ocupar el tema del consumo de drogas y su atencin dadoslos altos costos en salud que no hacerlo tendra para el pas.

    Recomendaciones sobre las polticas frente al consumo de drogas

    l Desarrollar una poltica pblica que integre acciones dirigidas a afrontar losretos y los costos del consumo de alcohol, tabaco, sustancias lcitas de uso in-debido, tanto como las sustancias ilcitas, evitando los discursos que legitimenms unos consumos por encima de otros.

    l Promover la participacin de las comunidades y grupos ms afectados por elconsumo de sustancias que permitan la construccin de respuestas para asegu-rar su pertinencia, apropiacin y eficacia. Los programas de base comunitariaque se vienen desarrollando debern reforzarse y escalarse.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    28/7828 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    l Asegurar la calidad de los servicios de atencin especializada y no especializa-da, as como de los programas preventivos. Para ello urge contar con protocolosy guas de atencin por norma, as como con evidencia y mecanismos que per-mitan el control y el cumplimiento de estndares de habilitacin, as como laeliminacin de toda forma de humillacin, tortura, o amenaza de los derechoshumanos fundamentales.

    l Establecer mecanismos que promuevan el mejoramiento permanente de los ser-vicios preventivos y de atencin, con incentivos que habiliten el cumplimientode la norma y le permitan al Estado contratar con tales servicios, asegurando entodo momento el cumplimiento de estndares de calidad.

    l Los retos de actuar con decisin frente a este fenmeno no son pocos por sucomplejidad y por la multiplicidad de factores y condiciones que lo explican yque sera necesario intervenir en su conjunto para contener su expansin e im-pacto. Una poltica pblica en este campo no puede seguir siendo asumida por

    un solo sector, como lo ha sido en los ltimos aos, sino que exige el dilogoy la sinergia de otros sectores que complementen la intervencin en reas quealimentan la vulnerabilidad al consumo de sustancias psicoactivas y que permi-tiran configurar una respuesta integral. Aspectos de educacin, bienestar, tra-bajo e inclusin social son solo algunos aspectos en los que es necesario invitara dialogar y en lo posible avanzar hacia una accin intersectorial con recursos yen el marco de acuerdos vinculantes.

    Frente a la prevencin del consumo de drogas:

    l Integrar a las acciones preventivas una mirada que sobrepase los aspectos indi-

    viduales y familiares e intervengan los factores sociales y econmicos que inci-den en la vulnerabilidad al consumo.

    l Como en toda poltica pblica de salud, la prevencin debe tener preeminencia.Esto no significa descuidar el tratamiento, la mitigacin o la reduccin de dao.Las acciones preventivas debern centrarse en los menores de edad.

    l Deben implementarse a nivel nacional estrategias de deteccin temprana deriesgo por consumo de alcohol y otras sustancias. Esta puede ser una de lasestrategias ms eficaces, pues es sencilla, de bajo costo y permite intervenir r-

    pidamente. La metodologa para llevar a cabo este tipo de intervencin ya estdisponible.

    l Las estrategias preventivas con las que se trabaje debern estar fundamentadasen los principios que se han ido construyendo con la colaboracin de mltiplesinstituciones internacionales especializadas (por ejemplo, el Instituto Nacionalpara el Abuso de Drogas de los Estados Unidos (NIDA); el Observatorio deDrogas de la Unin Europea (EMCDDA); o los lineamientos desarrollados por

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    29/7829Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    la Organizacin Panamericana de la Salud (2010). Dada la confluencia de estosprincipios, se les puede considerar razonablemente universales, lo cual no sig-nifica que deban aplicarse exactamente de la misma manera en todas partes.

    Frente al tratamiento del consumo de drogas:

    l La funcin vital del Estado sera asegurar la calidad de los tratamientos existen-tes, y de los centros en los cuales se imparten, sean pblicos o privados. Esto esespecialmente importante en el caso de nios y adolescentes.

    l Fortalecer la cualificacin y sostenibilidad de la atencin especializada, tantocomo la de alta complejidad y limitar su oferta a quienes verdaderamente lo re-quieran, en particular a quienes presentan comorbilidad fsica y/o mental aso-ciada.

    Reduccin de daos:

    l Propender por la reduccin de daos a travs de programas asistidos con medi-camentos, provisin de medios preventivos (p. ej. condones, equipos de inyec-cin estriles, acercamiento a calle, involucramiento de pares) y accin comu-nitaria. Estas iniciativas debern hacer parte integral de la poltica de reduccinde consumo que asegure la mitigacin del impacto y la reduccin de la mor-bi-mortalidad asociada.

    l Es importante que estas acciones conserven los principios emitidos por los or-ganismos que las promueven y se desarrollen de forma focalizada a redes deconsumidores previamente identificados para ser beneficiarios de las mismas.

    Las comunidades en las que estos programas se desarrollen, deben ser educadasy sensibilizadas para tal fin.

    Investigacin y evaluacin:

    l odas las intervenciones en reduccin de la demanda debern ser sometidasa evaluaciones sistemticas y de largo alcance, y los resultados debern serpblicos.

    l El Estado debe apoyar en forma inmediata el inicio de los procesos de evalua-

    cin. En un plazo de 5 aos, el Estado apoyar financieramente solo aquellosprogramas que hayan sido evaluados o estn en proceso de evaluacin. La me-todologa para llevarlos a cabo ya existe.

    l La agenda de investigacin debe conservar el compromiso sobre las series deestudios epidemiolgicos y peridicos en los grupos vulnerables que permitanla comparacin y el monitoreo del fenmeno en el tiempo con sistemas de in-formacin centralizados.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    30/7830 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    l Es necesario construir evidencia de acuerdo con la realidad nacional y localy crear los mecanismos para que sea aplicable, as como el seguimiento de losestndares de mejores prcticas avalados por organismos internacionales, talescomo el NIDA y la OMS/OPS.

    3.3. Produccin y trfico de drogasDesde hace ms de cuarenta aos en Colombia ha existido la produccin de sustan-

    cias psicoactivas controladas, o drogas ilcitas. A pesar de que en Colombia tambin seproducen herona y marihuana, la cocana es la sustancia psicoactiva ms importanteen trminos de produccin y generacin de recursos para las economas ilcitas de lascuales se financian los grupos armados ilegales.

    Antes de 1994 Colombia era un cultivador marginal de hoja de coca, pero ya eraun jugador fundamental en el procesamiento y trfico de cocana. Con las polticas deinterdiccin lideradas por el gobierno Fujimori en el Per durante la primera mitad delos noventa, las cuales lograron bloquear el trnsito areo de los centros de cultivo enPer y Bolivia con los centros de procesamiento de pasta y base de coca en clorhidratode cocana en Colombia, los cultivos de hoja de coca se trasladaron a Colombia, cre-ciendo de un nivel cercano a las 40,000 hectreas cultivadas en 1994 a un nivel cercanoa 160,000 al final de la misma dcada.

    En esta misma dcada, el desmantelamiento de los grandes carteles del narcotrficojunto con la cada del bloque sovitico y la prdida de financiacin internacional paralos grupos guerrilleros, provocaron una creciente vinculacin de las Farc y los gruposparamilitares con negocio del narcotrfico.

    En respuesta al deterioro de las condiciones de seguridad, y al aumento en los culti-vos de coca y la produccin de cocana durante la segunda mitad de los 90s, los gobier-nos de Colombia y Estados Unidos crearon una estrategia antidrogas y de seguridadconocida como Plan Colombia. Con este Plan, que fue parcialmente financiado porrecursos de cooperacin de Estados Unidos, se perseguan dos objetivos principales:por un lado, el Gobierno buscaba reducir la produccin de drogas ilegales en un 50 %en un plazo de 6 aos (es decir, a 2006); y, adicionalmente mejorar las condiciones de

    seguridad recuperando amplias zonas del territorio colombiano que se encontrabanbajo el control de grupos armados ilegales (ver DNP, 2006 y GAO, 2008).

    De acuerdo con las cifras disponibles del Departamento Nacional de Planeacin, elgobierno de EE.UU. desembols, en promedio, USD$ 472 millones por ao entre 2000y 2008 en subsidios para el componente militar del Plan Colombia. El gobierno colom-biano, por su parte, invirti cerca de USD$712 millones por ao en este mismo compo-

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    31/7831Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    nente. Con esto, el gasto conjunto de Colombia y EE.UU. en el componente militar delPlan Colombia alcanz el 1.1 % del PIB anual.

    Inicialmente, esta iniciativa estaba concebida como una estrategia antinarcticos;sin embargo, a los pocos aos de funcionamiento el gobierno de EE.UU. permiti des-tinar recursos para objetivos contrainsurgentes financiando la compra de helicpterose inteligencia militar, entre otras cosas, para la lucha contra las guerrillas, especialmen-te las Farc.

    En materia de seguridad los resultados de las grandes inversiones que se han hechoson positivos: los principales indicadores de violencia han mostrado un fuerte descensoen los ltimos 15 aos. La tasa de homicidios se redujo en casi un 70 %, pasando de msde 70 homicidios por cada 100.000 habitantes en el ao 2000, a aproximadamente 28segn la cifra registrada en el 2014. Lo mismo sucede cuando se analizan los datos desecuestro y otros indicadores de violencia y criminalidad en Colombia.

    En su lucha antinarcticos, el Plan Colombia se enfoc en diferentes estrategias paracombatir la produccin y trfico de cocana. Entre otras, se destacan las campaas deaspersin area de cultivos de coca, campaas de erradicacin manual (estrategia quecomenz en 2005), programas de desarrollo alternativo (Proyectos Productivos, Fami-lias Guardabosques, entre otros) y esfuerzos de interdiccin, que incluyen el control deprecursores qumicos usados en el procesamiento de la coca, la deteccin y destruccinde laboratorios para el procesamiento de cocana (cristalizaderos), y la incautacin decargamentos de cocana en ruta hacia el exterior.

    De las polticas antidroga implementadas bajo el Plan Colombia, la aspersin arease constituy en una de las principales estrategias de reduccin de oferta, recibiendo

    millonarias inversiones. En los ltimos catorce aos, se han asperjado con herbicidas(glifosato) ms de 1800,000 hectreas cultivadas con coca, con un promedio anual deaproximadamente 120 mil hectreas, de las cuales casi la mitad estaban ubicadas en losdepartamentos de Putumayo y Nario, al suroeste del pas. Como lo muestra el Grfico2, el pico ms alto de aspersin en el pas fue el ao 2006, con ms de 170,000 hectreasfumigadas en todo el pas en ese ao.

    Dentro de las estrategias de erradicacin manual, la erradicacin forzosa es la estra-tegia que ms ha disminuido (ver Grfico 2). La erradicacin manual forzosa se desa-rrolla con la intervencin de los Grupos Mviles de Erradicacin (GME), el Ejrcito,

    la Armada y la Polica Nacional. Segn cifras oficiales, el presupuesto asignado a losgrupos mviles de erradicacin en 2008 fue de $120,870 millones de pesos, mientras en2010 esta asignacin disminuy a $31,585 millones de pesos (una disminucin de msdel 67 % en solo dos aos - CONPES 3669, 2010).

    La erradicacin manual voluntaria ha sido una parte fundamental de las estrategiasde desarrollo alternativo. Los programas de desarrollo alternativo buscan ofrecer a lapoblacin en regiones afectadas por cultivos de uso ilcito, alternativas de mejoramien-

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    32/7832 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    to social y econmico que le permitan sustituir la siembra de cultivos ilcitos por activi-dades legales. La erradicacin manual voluntaria se implementa a travs de las estrate-gias de desarrollo alternativo que promueven el Programa de Familias Guardabosques(PFGB) y el Programa Proyectos Productivos (PPP).

    Con el Programa Familias Guardabosques se busca llegar a las familias que se en-cuentran en regiones vulnerables con el fin de incentivarlas a que abandonen los cul-tivos ilcitos y se dediquen a actividades lcitas y a la proteccin del ecosistema. Por suparte, el programa Proyectos Productivos entrega a las familias campesinas que hanestado vinculadas a la produccin de hoja de coca recursos y soporte tcnico para queabandonen las actividades agrcolas ilcitas y se dediquen a actividades lcitas.

    Grco 2. Hectreas cultivadas con coca, aspersin area y erradicacin manual en Colombia2000 2013Fuente: SIMCI-UNODC

    Con el cambio en la orientacin de las estrategias antidroga ocurrido entre 2007 y2008, el gobierno colombiano empez a hacer menos nfasis en atacar los eslabones demenor importancia de la cadena de produccin y trfico (i.e., en atacar los cultivos decoca), al tiempo que se dirigieron los esfuerzos hacia labores de interdiccin. Con dichocambio, el nmero de hectreas asperjadas pas de 172,000 en 2006, a aproximadamen-

    te 104,000 en 2009 (una reduccin de ms del 40 % en tan slo tres aos), mientras quelas incautaciones de cocana pasaron de 127 M en 2006 a 203 en 2009 (incremento del60 %) y el nmero de laboratorios destruidos de 2,300 a 2,900 (incremento de 26 %).

    Los Grficos 3A y 3B presentan la evolucin de las incautaciones de cocana en terri-torio colombiano y la evolucin del nmero de laboratorios y cristalizaderos destruidospor las autoridades colombianas. Como se puede apreciar en dichos grficos, tanto las

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

    180.000

    160.000140.000

    120.000

    100.000

    80.000

    60.000

    40.000

    20.000

    0

    Hectreas

    Cultivos de coca

    Aspersin erea

    Erradicacin manual

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    33/7833Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    incautaciones de cocana como la destruccin de laboratorios y cristalizaderos aumen-taron de manera casi continua en el tiempo desde el ao 2001.

    Grco 3. Incautaciones de cocana y deteccin y destruccin de laboratorios para el procesamiento de cocanaFuente: Ministerio de Defensa Nacional (2013)

    El cambio de nfasis en las estrategias de reduccin de oferta a partir de 2007 indujouna fuerte contraccin de la oferta neta de cocana colombiana (produccin potencialmenos incautaciones en Colombia) de casi un 50 %, que tuvo efectos en los mercadosinternacionales de cocana: el precio por gramo puro de cocana en EE.UU. pas de$135 en 2006 a $185 en 2009 para compras de menos de dos (2) gramos y de $40 a $68para compras entre 10 y 50 gramos (ver Grfico 4).

    A) Incautaciones de cocana (B) Destruccin de laboratorios

    Ton.

    Mtricas

    250.000

    200.000

    150.000

    100.000

    50.000

    0

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    2010

    2011

    2012

    Ton.

    Mtricas

    3.500

    3.000

    2.500

    2.000

    1.500

    1.000

    500

    0

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    2010

    2011

    2012

    200

    180

    160

    140

    120

    100

    80

    60

    40

    20

    0

    Ofertanetadecocainacolomb

    (MT)

    700

    600

    500

    400

    300

    200

    100

    0

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    2010

    2011

    preciodelacocainapormenor

    (US

    D$-gramo)

    Oferta neta de cocaina Colombiana

    Precio de la cocaina al por menor (USD$-gramo)

    Grco 4. Produccin potencial de cocana colombiana neta de incautaciones y precio de la cocana en EE.UU.Fuente: Castillo et al. (2014)

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    34/7834 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    Caracterizacin actual de la produccin y trfico de drogas en Colombia

    Segn el censo de cultivos de coca realizado por la Oficina de Naciones Unidas con-tra las Drogas y el Delito (UNODC por sus siglas en ingls), en 2013 Colombia tenaaprximadamente 48.000 hectreas cultivadas de coca, un 25 % menos que en 2011cuando el rea neta de cultivos era de aproximadamente 64.000 hectreas. Como seobserva en el Grfico 5, el nmero de hectreas cultivadas con coca en el pas vienedisminuyendo en los ltimos aos. Hoy en da el pas tiene menos de la mitad del reasembrada que la que tena en 2007 y un poco menos de una tercera parte de la que tenaen el ao 2000.

    HectreasCultivadas

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    2010

    2011

    2012

    2013

    180.000

    160.000

    140.000

    120.000

    100.000

    80.000

    60.000

    40.000

    20.000

    0

    Grco 5. rea cultivada con coca en Colombia, 2000-2013Fuente: SIMCI UNODC

    Los cultivos de hoja de coca en Colombia se encuentran, en promedio, en un pocomenos de 200 municipios (18 % del total de los municipios), distribuidos en un rea de225 mil kilmetros cuadrados (19 % de la superficie total). La ubicacin de los cultivosde coca es altamente concentrada: casi la mitad de los cultivos (47 %) se encuentran enslo 10 municipios (menos del 1% del total de municipios, y del 5 % de los municipioscon presencia de coca).

    La produccin potencial de cocana en los ltimos aos tambin ha venido dismi-nuyendo, aunque a un ritmo menor que los cultivos de hoja de coca13. Como se apreciaen el Grfico 6, la produccin potencial de cocana pas de un promedio de casi 600

    13 A pesar de que esto en principio puede sonar contradictorio (que los cultivos de hoja de coca disminuyan ms rpido que la produccin potencial de

    cocana), varios factores explican estos hechos. Entre otros, aumentos en la densidad de arbustos de coca por hectrea; aumentos en productividad

    (que permiten mayor produccin de cocana con menores cantidades de hoja de coca); e incrementos en el procesamiento de hoja y pasta de coca

    provenientes de pases vecinos como Per, en donde los cultivos han venido aumentando en los ltimos aos.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    35/7835Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    toneladas mtricas por ao entre 2000 y 2006, a aproximadamente 290 toneladas mtri-cas en el ao 2013. Como consecuencia de esta contraccin en la produccin potencialde cocana en los ltimos aos, se ha observado un aumento en los precios de la coca-na de niveles cercanos a los USD$2,200 /kilogramo en 2006 a niveles superiores a losUSD$2,500/kilogramo en 2013 (UNODC, 2014).

    700

    600

    500

    400

    300

    200

    100

    0

    Ton.

    Mtricas

    Produccin de Cocana (Ton. Mtricas )

    Precio de la Cocana (US/Kg

    3.000

    2.500

    2.000

    1.500

    1.000

    500

    0

    US/kg

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    2010

    2011

    2012

    2013

    1.600

    1.500

    1.400

    1.300

    1.2001.100

    1.000

    900

    800

    US/kg

    2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

    Precio hoja de coca

    Precio base de coca

    Grco 6: Produccin potencial y precio de la cocana en Colombia, 2000-2013Fuente: SIMCI-UNODC

    Como consecuencia de la disminucin de los cultivos de hoja de coca y de la produc-cin potencial de cocana, los precios de productos intermedios como la pasta y la basede coca tambin han aumentado en los ltimos seis aos. Como se aprecia en el Grfico7, los precios de la pasta de coca han aumentado un poco ms del 12 % en los ltimossiete aos, mientras que los de la base de coca en casi un 50 %.

    Grco 7. Precios de la hoja de coca, pasta y base de coca 2007-2013Fuente: SIMCI-UNODC

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    36/7836 Lineamientos para un Nuevo Enfoque de la Poltica de Drogas en Colombia

    La mayor parte de la cocana producida en Colombia es exportada. Se estima quecerca de un 55 % a 60 % de la produccin se vende en mercados de Amrica del Norte, yel restante 40 % - 45 % es exportado hacia mercados europeos14. Mientras en el ao 2008cerca del 65 % de la cocana consumida en el mundo haba sido producida en Colombia,a 2012 se estima que esta cifra se ha reducido a aproximadamente el 55 %.

    Los ingresos que generan la produccin y trfico de cocana en Colombia son muysignificativos. De acuerdo con Meja y Rico (2014), a 2008 el narcotrfico generabaingresos brutos cercanos a los $13.6 billones de pesos (aproximadamente $7.5 billonesde dlares), lo que equivala en ese ao al 2.5 % del PIB de ese ao. Para el ao 2013,las estimaciones indican que la produccin y trfico de drogas en Colombia generaroningresos anuales por casi $9 billones de pesos (1.2 % del PIB). En el Grfico 8 se observael valor agregado del narcotrfico en 2008 y 2013 (panel izquierdo) y su distribucin enlos cuatro eslabones principales de la cadena de produccin y trfico de cocana: cultivode hoja de coca, produccin de pasta y base, produccin de clorhidrato de cocana yel trfico de cocana hasta que esta deja de estar en manos de traficantes colombianos

    (panel derecho). Como se puede apreciar en este grfico, ms del 70 % del valor agre-gado producido por la cocana en Colombia lo explica el eslabn del trfico, mientrasque eslabones iniciales como el cultivo de coca o el procesamiento de la hoja de cocaen pasta y base explican porcentajes muy pequeos del valor total de toda la cadena deproduccin y trfico: 9 % y 5 % respectivamente.

    10,4

    9

    21.0

    19.0

    17.0

    15.013.0

    11.0

    9.0

    7.0

    5.0

    17,8

    13,5

    9,4

    7,6

    2008 2013

    71%

    15%

    5%9%

    Billonesdep

    esos

    16

    14

    12

    10

    8

    6

    4

    2

    0

    Hoja de coca

    Base de coca

    Cocana

    Trco de cocana

    Grco 8. Valor agregado de la produccin y trco de cocana en Colombia y su distribucin en los diferenteseslabones de la cadena, 2008 y 2013Fuente: Meja y Rico (2014)

    14 Aunque no existen datos ociales, la produccin de cocana que permanece en Colombia para satisfacer el mercado interno representa una proporcin

    minscula de la produccin total.

  • 7/24/2019 Informe Final Comision Asesora Politica Drogas Colombia

    37/7837Principales dimensiones de la poltica de drogas en Colombia

    Despus de casi 50 aos enfrentando el narcotrfico en todos sus eslabones, el Es-tado colombiano cuenta con una caracterizacin clara de la oferta de drogas y, comoconsecuencia, existe evidencia sobre los factores que explican esta problemtica y laefectividad de las estrategias para enfrentarla.

    La presencia de cultivos ilcitos en Colombia es ante todo consecuencia de la ausen-cia de las capacidades efectivas del Estado para ejercer el debido control institucionaldel territorio y garantizar en el mismo la vigencia del Estado de Derecho. Ante dichaausencia, estructuras armadas y organizadas de poder ilegal asumen, con bajos costosy poca oposicin efectiva por parte de las instituciones, el control del territorio y ge-neralmente logran la instrumentacin del territorio y de los habitantes para sus finespolticos o simplemente criminales.

    Por lo tanto, la disposicin territorial de los cultivos ilcitos es una expresin de con-diciones que permiten o favorecen el uso ilegal del territorio siendo los cultivos ilcitossolo una modalidad, entre varias, del uso ilegal del territorio que genera consecuencias

    sobre la seguridad y dems derechos de los habitantes. Otras son la minera ilegal, laextraccin ilegal de recursos naturales de flora y fauna, el refugio para acciones de ex-torsin econmica y el secuestro, entre otras. As, a medida que la ruralidad se aleja delos grandes centros de poder y