Informe final coordinación_jg

Coordinación del proyecto: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”

1 Informe Final

COORDINACIÓN DEL ESTUDIO

INFORME FINAL: COORDINACIÓN DEL PROYECTO

“Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros

ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”

Consultor:

Javier Garduño Arredondo

11 de diciembre de 2014

Por medio de una Cooperación Técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se desarrolla este estudio cuyo objetivo general es desarrollar instrumentos de evaluación de proyectos de transporte y movilidad urbana que permitan la consideración y cuantificación de sus costos y beneficios sociales y ambientales, lo que debería resultar en reorientar el financiamiento destinado a este sector.


2 Informe Final

TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN

2. RELATORÍA DEL DESARROLLO DEL PROCESO a. Elaboración de los Términos de Referencia (TdR) b. El estudio en el marco de la situación actual del transporte y los distintos

escenarios a futuro c. Identificación y selección de parámetros d. Actores claves, Grupo Consultivo y estrategia de incidencia

3. RETOS Y PROBLEMAS ENCONTRADOS

a. Tiempos del proyecto b. Falta de mediciones e información a nivel nacional

4. RECOMENDACIONES Y EJEMPLOS DE EVALUACIÓN a. Incluir el Transito Diario Promedio Anual (TDPA) para todos los usuarios

de la vía b. Utilizar el indicador vehículos por kilómetro de vialidad (VH/KmV) para

medir niveles de congestión y estimar los KRV c. Utilizar el Nivel de Servicio (NDS) de la vialidad para calcular una

elasticidad d. Evaluación integral: la inclusión del costo del uso del espacio en el ACB

5. CONCLUSIÓN

6. BIBLIOGRAFÍA

ANEXO 1. MINUTA DE LA SESIÓN DEL GRUPO CONSULTIVO ANEXO 2. REUNIONES INTERNAS REALIZADAS EN EL MARCO DEL PROYECTO

4

4

7 8

12 14

17

17 17

22

22

24

27

28

31

32

34

41


3 Informe Final

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Datos seleccionados de los proyectos de la DGTFM en la cartera de inversión de la SHCP Tabla 2. Indicador KTM/MHab para países y regiones seleccionadas Tabla 3. Tipos de beneficios de inversiones en transporte y movilidad urbana Tabla 4. Tipos de beneficios económicos de inversiones en transporte y movilidad urbana

9

11 12 13

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. Comparación entre el reparto modal actual y la proyección a 2050 de la OCDE. Gráfica 2. Posiciones de los actores clave Gráfica 3. Indicador Vh/KmV a nivel estatal

10

15 24

ÍNDICE DE RECUADROS

Recuadro 1. La evaluación costo-beneficio de una Zona 30. El caso de Cholula 22


4 Informe Final

1. INTRODUCCIÓN

Actualmente más del 70% de los recursos federales disponibles para promover proyectos de transporte y movilidad urbana en las zonas metropolitanas de México se destina para la ampliación y mantenimiento de la infraestructura vial (Garduño, 2014). Lo anterior tiene consecuencias muy importantes puesto que se están ejecutando obras de infraestructura que en buena medida promueven el uso del automóvil particular, lo cual lleva consigo severos costos ambientales, económicos y sociales (Medina, 2012). En el país, para conocer la rentabilidad social de proyectos en infraestructura se evalúan sus costos y beneficios en términos monetarios. Para realizar estos Análisis Costo-Beneficio (ACB), las dependencias y entidades del gobierno se basan en las metodologías, manuales y guías que publica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Actualmente existe una metodología global publicada por SHCP para la evaluación de Programas y Proyectos de Inversión (PPIs)1, según la cual se deben de identificar y evaluar en términos monetarios los costos y beneficios de los proyectos, así como los efectos indirectos, es decir, las externalidades derivadas de su realización. Sin embargo, no se cuenta con una metodología y/o guía específica para identificar y evaluar los efectos indirectos de los proyectos de transporte y movilidad urbana. Existen dos guías específicas para valorar proyectos de movilidad urbana, una publicada por la SHCP para la evaluación de proyectos carreteros2 y otra publicada por el Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP) para inversiones en transporte masivo3. De acuerdo con ambas, la identificación, cuantificación y valoración de los costos se basa en: inversión inicial, mantenimiento y operación, y costos por molestias4. Por otro lado, la identificación, cuantificación y valoración de los beneficios se basa exclusivamente en los ahorros en los Costos Generalizados de Viaje (CGV). El CGV incluye la valoración del tiempo empleado en el viaje o Costo de Tiempo de Recorrido (CTR) y el Costo de Operación de los Vehículos (COV). De esta forma, el CTR representa el valor del tiempo de viaje de las personas, mientras que el COV mide el costo que le representa al usuario circular por una carretera.

1 Disponible en línea en el siguiente vínculo:

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/metodologias/Metodologia_Global.pdf 2 Disponible en línea en el siguiente vínculo:

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/metodologias/metod_carreteras/Met_Carreteras.pdf 3 Disponible en línea en el siguiente vínculo:

http://www.cepep.gob.mx/work/models/CEPEP/metodologias/documentos/metodologia_transporte_masivo.pdf 4 Los costos por molestias se refiere al cálculo del incremento del CGV ocasionado por una disminución de

los carriles o el cierre de calles.


5 Informe Final

La ausencia de metodologías específicas para la evaluación integral de proyectos de transporte y movilidad urbana ha generado que la valoración de los proyectos esté basada exclusivamente en los ahorros en los CGV, dejando de lado los beneficios generados; por ejemplo, por las obras de accesibilidad a sistemas de transporte masivo o las obras de infraestructura para la movilidad no motorizada. Lo anterior ha dejado de lado las externalidades negativas de los proyectos de ampliación y mantenimiento de infraestructura vial; así como proyectos carreteros en zonas urbanas. El aumento de la congestión en las ciudades del país, el importante incremento de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de contaminantes locales por el sector transporte, el deterioro urbano generado por la pérdida de valores inmobiliarios producto de obras viales, así como el alarmante número de accidentes de tránsito han mostrado que hoy en día existen una serie de externalidades negativas relacionadas con el uso del automóvil privado que no están siendo valoradas en este tipo de estudios. A lo anterior hay que agregar el incentivo a la expansión urbana que generan las obras viales, que a su vez ocasiona un incremento de las distancias recorridas e impulsa un mayor uso del auto con todos sus efectos perniciosos. Además, es preciso señalar que muchos de los grandes proyectos de infraestructura en el país se deciden sin tomar en cuenta otras alternativas que podrían resultar en una rentabilidad económica y social mayor. Así, la conceptualización de proyectos y de tecnologías del transporte ex ante su evaluación socioeconómica limita la posibilidad de que se debatan e implementen opciones de infraestructura que puedan generar mayores beneficios. Por lo tanto, la cuantificación de otras externalidades (positivas y negativas) y su inclusión en los análisis costo-beneficio podría generar que una buena parte de las inversiones que se planea llevar a cabo en las ciudades del país se oriente hacia la promoción de modos de transporte sustentables. Esto permitiría transitar hacia una senda de desarrollo bajo en carbono en el sector transporte, disminuir los accidentes viales e implementar políticas de movilidad sustentable en las ciudades del país. En este contexto, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) del gobierno federal tienen interés en explorar la viabilidad de cuantificar e incluir variables ambientales y sociales en los análisis de costo - beneficio (ACB) de los proyectos y programas de inversión (PPIs) en infraestructura de transporte y movilidad urbana, con el fin de ayudar a orientar el financiamiento hacia aquellos proyectos que demuestren una mayor rentabilidad social de forma integral.


6 Informe Final

Con esto se busca ayudar a demostrar y cuantificar los beneficios reconocidos (pero comúnmente considerados como intangibles debido a la complejidad para estimarlos) derivados de aquellos proyectos que incentiven el uso del espacio público de manera más equitativa. Este tipo de proyectos impulsan el incremento del transporte no motorizado, que incluyen los viajes que se realizan caminando, a bordo de bicicletas, patines, sillas de ruedas y otros vehículos no motorizados. Por medio de una Cooperación Técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se desarrolla este estudio cuyo objetivo general es desarrollar instrumentos de evaluación de proyectos de transporte y movilidad urbana que permitan la consideración y cuantificación de sus costos y beneficios sociales y ambientales, lo que debería resultar en reorientar el financiamiento destinado a este sector. Dicho estudio está conformado por tres estudios desarrollados de forma simultánea. El primero es un análisis del marco regulatorio nacional e internacional; el segundo busca identificar y cuantificar las externalidades sociales y ambientales; el tercero es una consulta a actores relevantes y la elaboración de una estrategia de incidencia para ayudar a que el resultado sea reconocido y aceptado como una metodología a utilizar. Este documento es un informe final correspondiente a la coordinación del proyecto. Incluye una relatoría del desarrollo del estudio, los problemas encontrados, los resultados de las consultas realizadas con autoridades locales, así como las recomendaciones pertinentes para continuar avanzando en el objetivo de lograr implementar la propuesta metodológica desarrollada.


7 Informe Final

2. RELATORÍA DEL PROCESO DESARROLLADO

a. Elaboración de los Términos de Referencia (TdR)

El principal reto identificado para la elaboración de los TdR fue cómo equilibrar el corto tiempo

disponible para el desarrollo de los entregables con la necesidad de avanzar en la propuesta

metodológica y su respectiva justificación técnica. La división del estudio en tres partes permitió

de cierta forma planear el proyecto en tres fases que avanzaron de forma paralela: en primer lugar

la revisión del estado del arte en cuanto a la evaluación de los proyectos de infraestructura para la

movilidad (análisis normativo y estudio de buenas prácticas); en segundo lugar, la parte técnica en

donde se justificaran y elaboraran los criterios a ser evaluados en la nueva propuesta

metodológica; y por último, la estrategia de incidencia.

Idealmente, estas fases se hubieran tenido que plantear por etapas. Sin embargo, la necesidad de

entregar los productos del estudio para antes del cierre de 2014 hizo que los componentes del

proyecto tuvieran que avanzar de forma paralela. Los TdR reflejaron esta decisión. Al respecto,

desde un inicio quedó claro que la parte que resultaba más compleja era la segunda, pues

ameritaba un trabajo muy arduo para lograr identificar los criterios con mayor posibilidad para ser

cuantificados y evaluados, y posteriormente su desarrollo metodológico. Para suplir esta

deficiencia, desde la coordinación del estudio siempre existió una fuerte disposición por auxiliar al

consultor encargado de este producto (sobre todo en el análisis de la demanda inducida).

De esta forma, se planteó la elaboración de los siguientes tres estudios desarrollados de forma

simultánea:

1) Análisis del marco regulatorio nacional e internacional. - Revisión del marco regulatorio nacional actual para el registro y aprobación de PPIs

(lineamientos para la elaboración y presentación de análisis costo beneficio lineamientos para el registro en la cartera de programas y proyectos de inversión, transparencia, entre otros).

- Identificación de la problemática del marco regulatorio actual para la implementación de proyectos integrales de transporte público y movilidad no motorizada.

- Revisión de buenas prácticas internacionales para el registro y aprobación de PPIs (lineamientos para la elaboración de ACBs, entre otros) tanto de países que hayan desarrollado metodologías integrales para la evaluación de proyectos de transporte y movilidad urbana, como de agencias de cooperación y organismos multilaterales.

- Propuesta de un nuevo marco regulatorio para México para el registro y aprobación de PPIs del sector transporte que incluya la posibilidad de evaluar distintos proyectos de transporte (lineamientos para la elaboración de ACBs, guías y metodologías, entre otros).


8 Informe Final

2) Identificación y cuantificación de externalidades sociales y ambientales. - Definición y justificación técnica de los criterios, metodologías y/o parámetros de

evaluación para la cuantificación de las externalidades sociales y ambientales (positivas y negativas) de PPIs de transporte y movilidad urbana.

- Propuesta metodológica, con justificación técnica, para la cuantificación y monetización de los criterios y parámetros de evaluación identificados.

- Evaluación con los parámetros y metodología propuestos de tres proyectos de transporte y movilidad urbana de la cartera de inversión de la SHCP a ser ejecutados durante el 2015.

3) Consulta a actores relevantes y elaboración de estrategia de incidencia.

- Identificación y mapeo de actores relevantes para la incorporación y enriquecimiento de la metodología a proponer.

- Entrevistas a diversos actores involucrados, sobre su perspectiva del uso de las metodologías existentes para el registro y aprobación de PPIs de transporte y movilidad urbana.

- Integración de un Grupo Consultivo para la revisión y consenso de lo desarrollado. - Elaboración de una estrategia de incidencia para la incorporación de la metodología en el

actual marco regulatorio, o en su caso, para la publicación de la misma por la SHCP.

b. El estudio en el marco de la situación actual del tramsporte y los distintos

escenarios a futuro

La situación actual en México en relación a la evaluación de proyectos de transporte y movilidad

puede analizarse con base al tipo de inversión que se ha implementado en los últimos años. Al

respecto, ya se señaló que alrededor del 70% de los recursos destinados a proyectos de movilidad

y transporte en las 59 zonas metropolitanas del país se utilizó para obras de ampliación y

mantenimiento de infraestructura vial (Garduño, 2014). Sin embargo, la mayor parte de estos

proyectos no contó con registro en la cartera de la Unidad de Inversiones de la SHCP debido a que

se financiaron con fondos de los Ramos 23 y 33, los cuales no requieren dicho registro.

En el caso del Ramo 23, al ser recursos federalizados, las entidades y municipios que ejercen

proyectos con cargo a estos fondos deben de realizar una ficha técnica que dependiendo del

monto del proyecto exige un ACB. No obstante, esta evaluación no es revisada por la Unidad de

Inversiones (UI), sino por la Unidad de Política y Control Presupuestario de la SHCP, quienes si bien

utilizan las mismas metodologías que la UI no cuentan con la capacidad para revisar los ACB

debido al gran número de proyectos que se ejecutan (en el periodo 2011-2012 se ejecutaron

alrededor de 85 mil proyectos de movilidad urbana). En este sentido, a pesar de que los gobiernos

locales utilizan las metodologías publicadas por la SHCP y el CEPEP, en la mayoría de los casos los

ACB de los proyectos que reciben recursos del Ramo 23 no requieren de un análisis tan detallado

ni exhaustivo.


9 Informe Final

Las inversiones que sí requieren un ACB simplificado a nivel perfil (montos mayores a 50 millones

de pesos) o un ACB a nivel pre-factibilidad (mayores a 500 millones de pesos) normalmente son

aquellos que se ejecutan mediante un convenio de coordinación con alguna dependencia federal.

Este tipo de proyectos son de hecho las grandes obras de infraestructura en el país. En el caso de

las inversiones más relevantes en materia de movilidad y transporte urbano, la elaboración de los

ACB y la solicitud de registro a la cartera de inversión de la UI está a cargo de la Dirección General

de Transporte Ferroviario y Multimodal (DGTFM) de la SCT.

A continuación se presenta una Tabla con datos clave de los 62 proyectos de la DGTFM que

cuentan con registro en la cartera de inversión de la SHCP. En esta se puede observar la gran

diferencia que existe respecto a los montos promedio de cada proyecto de acuerdo al tipo,

resaltando el caso de los proyectos ferroviarios con un monto mayor a los 60,000 millones de

pesos. También, resalta el gran número de proyectos de infraestructura vial urbana (20)

ejecutados por la DGTFM, así como el hecho de que, omitiendo los estudios, son lo que tienen un

monto promedio menor (133 millones de pesos).

Tabla 1. Datos seleccionados de los proyectos de la DGTFM en la cartera de inversión de la SHCP

Tipo Costo total No proyectos

Monto promedio TIR Promedio

Metro 136,258,880,672 5 27,251,776,134 15% BRT 51,810,462,379 7 7,401,494,626 21%

Vial urbano 2,662,438,387 20 133,121,919 37% Ferroviario 189,782,914,452 3 63,260,971,484 15%

Ferroviario carga 35,409,028,210 5 7,081,805,642 16% Otro 201,811,456 1 201,811,456 24%

Estudio 816,746,015 19 42,986,632 N/A Derecho de vía 3,248,147,083 2 1,624,073,542 N/A

TOTAL 420,190,428,654 62 6,777,264,978 21%

Elaboración propia con base en la cartera de inversión de la SHCP.

El dato más relevador, sin embargo, es la variación de la TIR promedio de los proyectos. La tasa de

retorno más grande es la de los proyectos de infraestructura vial urbana (de casi 40%). Lo anterior

sugiere una sobrevaloración de los beneficios del proyecto a la luz de múltiples investigaciones a

nivel nacional e internacional que señalan que el efecto de la demanda inducida de este tipo de

proyectos ocasiona un aumento de los CGV en el mediano y largo plazo, lo cual puede anular los

beneficios del mismo (Galindo et al, 2005; Litman, 2014; Noland y Hanson, 2013). Dicha

sobrevaloración de los beneficios del proyecto coincide con el estudio Nicolaisen y Naess (2014),

en el cual demuestran mediante el estudio de 35 proyectos viales en Dinamarca e Inglaterra que la

situación sin proyecto en la valoración socioeconómica sobreestima la futura demanda de viajes

en automóvil y por tanto se sobrestiman los ahorros en horas hombre resultado del proyecto.

Esto, como en el caso de México, termina favoreciendo el gasto público enfocado en vialidades.


10 Informe Final

Continuar esta tendencia en el destino del gasto público representa serios riesgos en el caso de

México puesto que actualmente la mayor parte de la población no utiliza el automóvil particular

como medio de transporte, por lo que seguir implementado proyectos viales en las ciudades

ocasionará un cambio modal del transporte hacia vehículos privados. De acuerdo a una encuesta

reciente del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Púbica (CESOP) de la Cámara de Diputados,

el 68% de la población en las zonas metropolitanas en el país utiliza el transporte público como

medio de transporte (CESOP, 2014).

De acuerdo a proyecciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(OECD, por sus siglas en ingles), si se continúan implementado políticas públicas enfocadas en el

transporte privado en las ciudades de América Latina la participación de los vehículos privados en

el reparto modal podría ascender hasta un 82% en el 2050 (OECD, 2014). En la siguiente Gráfica se

presenta una comparación entre el escenario base definido por el actual reparto modal en las

ciudades mexicanas con respecto a las proyecciones realizadas por la OCDE.

Gráfica 1. Comparación entre el reparto modal actual y la proyección a 2050 de la OCDE.

Elaboración propia con base en CESOP (2014) y OCDE (2014). *BAU se refiere al escenario Business as Usual, es decir, a que no exista una modificación sustantiva en el tipo de políticas que se implementan.

22%

82%

68%

11%

10% 6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Escenario base (CESOP) Proyección OCDE 2050 (BAU)*

No motorizado

Transporte público

Automóvil privado


11 Informe Final

Para evitar que la proyección de la OCDE se cumpla, es necesario implementar una política

agresiva de fomento al transporte masivo y la movilidad no motorizada. En el primer caso, el

Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo (PROTRAM) ha dado pasos importantes para

logar el financiamiento de proyectos de transporte masivo en ciudades de más de 500 mil

habitantes. Sin embargo, aún falta mucho por avanzar para lograr un escenario que evite que la

población urbana en un futuro se desplace en vehículos privados. De acuerdo a un estudio

reciente de Replogle y Fulton (2014), México necesita multiplicar por 4 el número de kilómetros de

transporte masivo por cada millón de habitantes para lograr un cambio significativo que reduzca

las emisiones de CO2 en el sector transporte de aquí al 2050.

En la siguiente Tabla se muestra el indicador kilómetros de transporte masivo por cada millón de

habitantes (KTM/MHab) de acuerdo al tipo de tecnología, la línea basa prevista para el 20150, así

como un el escenario de cambio rápido (High Shift Scenario -HS-)5. Al respecto, se puede observar

que si se continua con el escenario BAU, en el 2050 en México solamente existirán 8.5 kilómetros

de transporte masivo por cada millón de habitantes (KTM/MHab) frente a una necesidad de

contar con 35.2. Lo anterior es una muestra de lo mucho que falta por avanzar en materia de

transporte y movilidad sustentable en México, así como una fuerte justificación de la necesidad de

revisar las actuales metodologías de evaluación en este sector.

Tabla 2. Indicador KTM/MHab para países y regiones seleccionadas

2010 2050

País / Región BRT Metro Tren ligero Tren sub Total Línea base HS Estados Unidos

0.4 5.4 5.1 21.0 31.9 30.7 60.5

México 2.5 2.2 0.7 0.3 5.7 8.7 35.2 OECD Europa 0.4 7.5 20.0 56.2 84.2 84.4 117.8 OECD Otro 0.9 7.8 2.6 66.6 78.0 81.0 106.6 No OECD Europa

0.0 2.1 39.7 3.2 45.0 50.8 79.9

Rusia 0.0 4.6 34.8 4.7 44.1 51.0 77.8 China 0.8 3.4 0.4 0.1 4.7 7.6 43.3 India 0.3 0.7 0.2 4.1 5.3 6.1 37.5 Otro Asia 0.5 1.0 1.1 2.2 4.8 5.1 19.3 Medio oriente 0.8 2.2 0.2 0.2 3.4 5.2 30.9 África 0.2 0.2 0.5 1.9 2.9 4.0 19.0 Brasil 1.7 2.0 0.0 4.4 8.0 10.8 32.4 Otro AL 1.4 1.1 0.2 8.5 11.2 13.2 32.4

Elaboración propia con base en Replogle y Fulton (2014).

5 El escenario HS implica que para 2050 se reduzcan las emisiones de CO2 en un 40% en el sector transporte

a nivel global (Replogle y Fulton, 2014).


12 Informe Final

c. Identificación y selección de parámetros

Las inversiones en transporte público y movilidad no motorizada generan una gran cantidad de

beneficios sociales, ambientales y económicos6. En este sentido, existe una gran número de

parámetros que pueden incluirse en la evaluación y en los ACB de los proyectos de transporte y

movilidad urbana. La mayor parte de los parámetros se relacionan con el efecto que tienen este

tipo de proyectos en la reducción del número de kilómetros vehículo recorridos (KVR), es decir, en

el número y distancia de los viajes que se realizan en vehículos motorizados. Los datos generados

por los KVR proporcionan información crucial sobre el volumen de tráfico y su crecimiento, sirven

para observar las tendencias en la intensidad del uso energético en el sector transporte en el largo

plazo y son útiles para realizar estimaciones de emisiones de gases contaminantes de los vehículos

automotores (Góngora, 2012).

A continuación se presenta una Tabla basada en el trabajo de Litman (2014), en donde se

muestran los distintos beneficios que conllevan las inversiones en el transporte y la movilidad

urbana.

Tabla 3. Tipos de beneficios de inversiones en transporte y movilidad urbana.

Mejora en los niveles de servicio

Aumento de los viajes en TP y NMT

Reducción de viajes en automóvil

Desarrollo Orientado al Transporte

Mejora de la comodidad y el confort para los usuarios existentes.

Mejora en el número y calidad de opciones.

Mejora de la eficiencia de operación.

Aumento de la seguridad del usuario, a medida que más de ellos utilizan las paradas y estaciones.

Beneficios de movilidad a los nuevos usuarios.

Aumento de los ingresos de tarifas.

Mejora en salud pública.

Reducción de la congestión.

Ahorro de costos en de mantenimiento en vialidades.

Ahorro en consumo de combustibles.

El aumento de la seguridad vial.

Ahorros en consumos energéticos.

Reducción de la contaminación atmosférica y acústica.

Reducciones adicionales de viaje del vehículo ("efecto palanca").

Mejora en la accesibilidad para no conductores.

Reduce el riesgo de la delincuencia.

Desarrollo más eficiente (costos de infraestructura menores).

Preservación de tierras agrícolas u de conservación ambiental.

Elaboración propia con base en Litman (2014).

6 Una excelente revisión académica de los impactos de este tipo de inversión dependiendo del tipo de

estrategia y/o política puede ser revisado en el siguiente vínculo http://arb.ca.gov/cc/sb375/policies/policies.htm


13 Informe Final

Además de los beneficios señalados en la Tabla 3, existen varias ventajas de este tipo de

inversiones en términos económicos. Al respecto, Chatman y Nolan (2014) señalan que las

mejoras en los sistemas de transporte público tienen entre sus efectos el promover zonas de alta

densidad de empleos, fomentar el crecimiento económico de las zonas urbanas al mejorar el

acceso al mercado de trabajo, aumentan el intercambio de información y facilitan la

especialización industrial. A continuación se muestra un resumen de los impactos en términos de

desarrollo económico que ocasionan los proyectos de transporte y movilidad no motorizada.

Tabla 4. Tipos de beneficios económicos de inversiones en transporte y movilidad urbana.

Categoría Descripción

Empleo y actividad comercial

Aumento del empleo y la actividad comercial como consecuencia de los gastos en los servicios de tránsito (construcción, operación y mantenimiento).

Gastos en bienes de consumo

Los gastos de consumo pasan de compras y mantenimiento en vehículos y combustibles a bienes de producción local.

Uso eficiente del suelo Aumento de la accesibilidad y la densidad, proporcionando eficiencias por economías de aglomeración.

Productividad Mejora del acceso a la educación y al mercado laboral, así como reducción de los costos de las empresas en la distribución de mercancías.

Eficiencia del sistema de transporte

Reducción de costos unitarios fomentando un mejor nivel de servicio.

Elaboración propia con base en Litman (2014).

Dada la dificultad técnica para justificar y cuantificar todo el conjunto de beneficios y

externalidades asociadas a los proyectos de transporte y movilidad urbana, se tomó la decisión

junto con el equipo de consultores de que el estudio se debería de enfocar en dos criterios

relacionado a los costos del proyecto y en tres criterios relacionados con los beneficios, los cuales

se cree son los que más pueden incidir en la modificación de la metodología de evaluación.

1. Estimación de la demanda inducida (costo). Actualmente el cálculo de la demanda

inducida es muy limitado pues se sigue considerando que existen ahorros en tiempos

de traslado a pesar de que la evidencia empírica hasta el momento muestra que las

obras de infraestructura se congestionan en un periodo muy corto de tiempo.

Mostrar y justificar técnicamente lo anterior puede hacer que los proyectos de

ampliación de infraestructura vial reduzcan su TIR y su VPN a grado de no ser

proyectos socialmente rentables.


14 Informe Final

2. Estimación del incremento en las muertes por accidentes viales (costo). En este caso

se estima el valor de las muertes evitadas por accidentes viales como consecuencia de

una disminución de los KVR.

3. Valor de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) evitadas por el proyecto

(beneficio). El objetivo es cuantificar los GEI que se dejan de emitir al incentivar un

cambio en el reparto modal, medido como una disminución de los KVR.

4. Valor de las muertes prematuras evitadas como resultado de una mayor actividad

física (beneficio). En este caso se cuantifica el valor de una mayor actividad física y su

efecto en incrementar la esperanza de vida como resultado de una disminución de los

KVR.

Vale la pena señalar que en un inicio el criterio No. 4 no se consideró para su medición y

valoración. Sin embargo, después de una discusión con el equipo de trabajo se consideró

necesario incluir este criterio en vista de los graves problemas de obesidad presentados en el país,

y el potencial que tiene el fomento al transporte motorizado para combatir este problema.

d. Actores claves, Grupo Consultivo y estrategia de incidencia

Para la identificación de los actores claves se tuvieron varias sesiones de trabajo en donde se

recibió retroalimentación del equipo de consultores, del BID y de SEDATU. El mapeo de actores

tomó en cuenta la siguiente clasificación de acuerdo a las temáticas que se tratan y a sus

dimensiones de interés:

• Temas:

1. Financiamiento 2. Normatividad 3. Salud (Enfermedades) 4. Seguridad vial (accidentes) 5. Competitividad (Desarrollo económico) 6. Calidad de vida (tiempos de traslado y espacio público) 7. Medio ambiente

• Dimensiones de interés:

1. Influencia 2. Interés en el tema 3. Conocimiento técnico del tema 4. Agenda Setter


15 Informe Final

Se identificaron 61 actores relevantes por su nivel de incidencia y conocimiento del tema. En el

mapeo de actores se incluyó como información relevante el sector que representan (gobierno

federal, gobiernos estatales, academia, sociedad civil, sector privado y medio de comunicación).

Las posiciones institucionales e históricas de los actores se resumen en la siguiente Gráfica:

Gráfica 2. Posiciones de los actores clave

Elaboración: Fabricio Brodziak y Alejandro de Coss.

Del mapeo de actores se seleccionaron 10 para tener entrevistas a profundidad y conocer a más

detalle la postura institucional de cada uno. Afortunadamente, se pudieron tener entrevistas con

los actores que tienen mayor influencia en la toma de decisión: SHCP mediante el CEPEP,

BANOBRAS y SCT. Asimismo, en el Grupo Consultivo, donde se presentaron los avances de la

metodología, se contó con la participación de los actores más relevantes (excepto el CEPEP y la

SHCP). En el Anexo 1 del documento se presenta la minuta de la sesión del Grupo Consultivo.


16 Informe Final

Respecto a la estrategia de incidencia, se discutió con el equipo de consultores y con el BID, la

SEDATU y SEMARNAT el camino más adecuado para la incidencia. Las opciones fueron:

1) Estrategia pública. Se refiere a una estrategia más mediática en donde presenten los resultados

y se haga público que los actores involucrados están interesados en modificar la metodología de

evaluación.

2) Estrategia con actores claves. Se refiere a la identificación y trabajo sólo con aquellos actores

que tienen una incidencia clara con los tomadores de decisión encargados de modificar y/o

aceptar una nueva metodología.

Se decidió que la estrategia debería de llevarse a cabo con los actores claves y que ésta debería de

planearse y ejecutarse junto con la SHCP y el CEPEP. Al respecto, se coincidió que para lograr que

la metodología de evaluación de proyecto tuviera más oportunidades de aprobarse por parte de

los tomares de decisión clave, era necesario que estos se sientan parte del proceso desde un

inicio.


17 Informe Final

3. PROBLEMAS Y RETOS ENCONTRADOS

a. Tiempos del proyecto

El principal reto al que se enfrentó el desarrollo del proyecto fue el corto tiempo para elaborar y

entregar los productos. Haber contado con un periodo más largo para realizar el estudio hubiera

permitido:

1) Elaborar un mayor número de entrevistas. Si bien las entrevistas realizadas lograron un

mejor entendimiento de las posiciones de los actores, algunos temas quedaron

pendientes: cuáles son los temas que “mueven” a los actores y como éstos se pueden

integrar en la estrategia de incidencia; qué actores tienen posiciones más fuertes en

relación a una posible modificación de la metodología, etc. Una segunda ronda después de

la sesión del Grupo Consultivo hubiera permitido una mayor retroalimentación del trabajo

realizado.

2) Llevar a cabo una sesión adicional del Grupo Consultivo. Algunos actores que participaron

en la primera sesión del grupo se mostraron muy interesados en brindar asesoría y

asistencia para fortalecer la metodología presentada y estudiar los criterios y parámetros.

Una sesión especial con los actores más proactivos permitiría avanzar más en la

delimitación y priorización de los criterios. Por ejemplo, al sólo llevar a cabo una sesión se

perdió a oportunidad de contar con la participación de la Directora del CEPEP, quien no

pudo asistir debido a que la sesión tuvo lugar en una época de aprobación del Presupuesto

de Egresos de la Federación.

3) Mejorar la revisión bibliográfica y las buenas prácticas internacionales. Conforme el

estudio de buenas prácticas avanzó, se tuvo acceso a casos que hubieran podido servir

para delimitar mejor los criterios a ser desarrollados.

4) Reforzar el desarrollo de la metodología y la justificación técnica de los criterios. Los

avances en la metodología aún no permiten contar con elementos suficientes para la

valoración de los beneficios y costos que se pretenden evaluar. Contar con mayor tiempo

para la justificación técnica de los parámetros permitiría ajustar al contexto mexicano

algunos valores que se utilizan con base en investigaciones realizadas en otros países.

b. Falta de mediciones e información a nivel nacional

En México existen huecos de información muy importantes que lamentablemente afectan la

medición de muchos indicadores necesarios para realizar una mejor estimación de los parámetros

y criterios que se buscan incluir en la metodología de evaluación de los proyectos, por ejemplo:


18 Informe Final

1) Kilómetro-vehículo recurridos. Como ya se mencionó, este indicador es fundamental para

analizar los cambios en el uso del automóvil particular, y por tanto para la estimación de

las emisiones contaminantes y de los accidentes viales. Si bien en algunos modelos de

tránsito este indicador se estima y se proyecta su crecimiento a futuro, lo anterior sólo se

lleva a cabo en los proyectos de infraestructura más grandes (carreteras interurbanas,

sistemas férreos interurbanos, y sistemas de transporte BRT y Metro). De esta forma,

existen múltiples retos para medir este indicador para los proyectos de movilidad no

motorizada que no implican montos de inversión muy grandes (por ejemplo, las mejoras

en la accesibilidad peatonal y los proyectos de pacificación del tránsito). En el apartado de

recomendaciones de este documento se presentan algunas formas de suplir este vacío de

información, sobre todo para los proyectos de montos menores a los 50 millones de

pesos.

2) Información sobre monitoreo ambiental y calidad del aire. SEMARNAT ha expresado la

importancia de estimar los costos y beneficios derivados de un aumento o disminución de

los contaminantes criterio y las partículas suspendidas. Sin embargo, este tipo de

emisiones son muy sensibles al contexto local por lo que requieren de avanzados sistemas

de monitoreo ambiental y de calidad del aire. Este tipo de monitoreo es por lo general

muy costoso y son pocas las ciudades y entidades del país que lo realizan, por lo que el

cálculo de este tipo de contaminante es sumamente complejo.


19 Informe Final

4. CONSULTA CON ENTIDADES FEDERATIVAS

En el transcurso del proyecto se realizaron visitas a las ciudades de Aguascalientes, Tuxtla

Gutiérrez, Guadalajara, y Puebla. En dichas entidades hay en principio mucho interés en la revisión

de la metodología, sobre todo en el Gobierno del Estado de Jalisco en donde existe un área

específica de Banco de Proyectos que hace las funciones de la UI a nivel local. En las demás

ciudades se cuenta con áreas encargadas de la planeación de proyectos urbanos (sobre todo

Institutos Municipales de Planeación), pero no cuentan con los recursos humanos suficientes para

la elaboración de una cartera de proyectos que cumpla con los requerimientos de evaluación de la

UI de SHCP.

Una de las preocupaciones principales de los gobiernos locales tiene que ver con la falta de

información precisa acerca de los tiempos y procesos que implica la aprobación de los proyectos

por parte de la federación. Al respecto, señalan que es un proceso de aprendizaje en el cual se

pierden muchas oportunidades para “bajar” recursos del gobierno de la república. Por ejemplo, en

el caso del Gobierno del Estado de Jalisco funcionarios de la Subsecretaría de Planeación señalaron

que desafortunadamente no cuentan con una relación directa con la UI.

El hecho que no exista una ventanilla de la UI a nivel local limita las capacidades de éxito que

tienen los gobiernos locales de acceder a recursos de la federación. Lo anterior se da

principalmente por las fases que se requieren para que se apruebe un proyecto en la cartera de

inversión de la SHCP. Primero, los municipios y dependencias del estado deben presentar sus

proyectos a la Secretaría de Planeación o Finanzas local. En este primer filtro puede haber

revisiones a los proyectos que implican realizar modificaciones a las fichas técnicas. Una vez

pasado este filtro, la Secretaría de Planeación o Fianzas local debe enviar los proyectos a las

delegaciones estatales de SEDATU, SEMARNAT o SCT. Al respecto, existe coincidencia en el hecho

que las delegaciones estatales más capacitadas para revisar los proyectos son las de la SCT.

La validación de los proyectos en las delegaciones suele tomar mucho tiempo, y éste suele estar

en función de los compromisos políticos y diferencias partidistas entre los municipios, el estado y

la federación. Si las fichas técnicas de los proyectos son aprobadas por las delegaciones estatales

se envían a las oficinas centrales para su revisión y aprobación. De acuerdo a los funcionarios

entrevistados, esta fase por lo general no toma mucho tiempo. Sin embargo, los proyectos que

cuentan con el visto bueno de las oficinas centrales deben aún contar con registro en la cartera de

proyectos de la UI. Por tanto, si llegan a existir comentarios y revisiones a las fichas técnicas y/o a

los ACB, regresan después de mucho tiempo a los gobiernos locales para realizar las

modificaciones puesto que la UI emite comentarios a la oficina central que envía el proyecto y no

al gobierno local que lo promueve.


20 Informe Final

Este proceso suele llevar más de un ejercicio fiscal, y a nivel local existe cierta coincidencia en que

obtener recursos mediante esta vía es “todo un arte”. Al respecto, es de resaltar el caso de la

exalcaldesa del Municipio de Aguascalientes pues logró obtener recursos de múltiples fuentes

federales, estatales, locales e internacionales para el proyecto de la “Vía Verde”. En esta ciudad se

siguen resaltando “los oficios políticos” de dicha funcionaria para entender los tiempos, procesos y

retos que implica la implementación de proyectos de gran escala a nivel local.

Una de las coincidencias más importantes en las entidades federativas que se visitaron tiene que

ver con la falta de capacidades para poder elaborar los ACB. Si bien las guías y metodologías de la

SHCP y del CEPEP son consideradas muy valiosas, no existen recursos humanos en los municipios

ni en los estados para poder realizar en su totalidad los estudios. En el caso de los proyectos que

solicitan recursos del PROTRAM, los gobiernos locales deben de recurrir a empresas de consultoría

de transporte para realizar los ACB y en la mayor parte de las veces no hay forma de validar si

dicho estudio se realizó bajo parámetros y estimaciones correctas debido a la falta de tiempo y de

recursos humanos especializados.

Sobre todo en Tuxtla, existe disposición de los funcionarios del Instituto Ciudadano de Planeación

Municipal en elaborar proyectos ambiciosos de movilidad urbana. Sin embargo, la falta de

recursos humanos y el poco peso que suele tener este tipo de organismos hace que los proyectos

se queden en una fase conceptual y no se pueda avanzar en la elaboración de las fichas técnicas.

El caso de Guadalajara fue el más interesante puesto que se han realizado muchos esfuerzos para

contar con un área encargada de la revisión y evaluación de proyectos. En el Gobierno del Estado

cuentan con una Dirección de Banco de Proyectos en la cual laboran especialistas en valuación

socioeconómica de proyectos. Esta área es la encargada de revisar la información de todos los

proyectos de las entidades y dependencias estatales, así como la de los municipios que solicitan

recursos del estado. A pesar de no estar obligado a hacerlo, estos funcionarios utilizan las guías y

metodologías que publican la SHCP y el CEPEP para revisar y aprobar los proyectos locales (incluso

si estos no reciben recursos de la federación). Lo anterior muestra la importancia de dichas guías y

metodologías pues se toman como el único instrumento disponible para la evaluación del

proyectos y orientan el destino de gasto a nivel local.

Actualmente la Dirección de Banco de Proyectos del Gobierno del Estado de Jalisco se encuentra

en proceso de elaboración de sus propias guías y metodologías de evaluación, y uno de sus

objetivos es contar con instrumentos que permitan una valoración más integral de los proyectos

mediante la calificación y priorización de las mejores alternativas de inversión. Al respecto, se

mostraron muy interesados en los resultados de la propuesta metodológica que se realiza, así

como de aplicar las herramientas que se recomiendan para considerar criterios y parámetros

ambientales y sociales.


21 Informe Final

Uno de los principales temores percibidos en la consulta con autoridades locales es que la

metodología que se proponga implique mayores requerimientos de información que puedan ser

una barrera para el financiamiento de buenos proyectos. Por tanto, existe coincidencia en que la

metodología debe de estar acompañada de insumos y herramientas flexibles, simples y adaptables

a la realidad local. En este sentido, se entiende que para que la metodología no tenga resistencias

para su aprobación a nivel local no se deben de incrementar los costos que implican la elaboración

de las fichas técnicas y la cuantificación del ACB.


22 Informe Final

5. RECOMENDACIONES Y EJEMPLOS DE EVALUACIÓN

a. Incluir el Transito Diario Promedio Anual (TDPA) para todos los usuarios de la vía

Una manera de realizar una evaluación más integral de los proyectos de transporte y movilidad

urbana es la estimación del TDPA para todos los usuarios de la vía. Requerir a los promotores del

proyecto que incluyan en los ACB el TDPA para automovilistas, ciclistas, peatones y usuarios del

transporte público, así como la respectiva estimación del impacto del proyecto en el CGV para los

distintos TDPA, permitiría evaluar si cierta obra de infraestructura es socialmente rentable bajo los

mismos parámetros y criterios que se usan hoy en día.

En el Recuadro 1 se muestra un ejemplo para medir la rentabilidad social de un proyecto de

pacificación del tránsito en el centro de la ciudad de Cholula. En este se puede observar que

utilizando la metodología de evaluación actual publicada por la SHCP, pero realizando aforos para

ciclistas, peatones y automovilistas, se puede demostrar que el proyecto es socialmente rentable,

con una TIR de 38.47%. Lo anterior sugiere la importancia de tomar en cuenta las necesidades de

desplazamiento y los tiempos de traslado de todos los usuarios de las vialidades.

Recuadro 1. La evaluación costo-beneficio de una Zona 30. El caso de Cholula. A fin de determinar si un proyecto de movilidad no motorizada, como es el caso de una Zona 30, podría ser evaluado positivamente bajo los mismos criterios con los cuales se realiza hoy en día la evaluación de los proyectos carreteros y de transporte masivo, se llevó a cabo un análisis costo-beneficio del proyecto de Zona 30 en la Ciudad de Cholula. El proyecto contempla una superficie de 383,262 m2 (38 Hectáreas) y un perímetro de 2.7 km que colinda al norte con la calle 6 Oriente, al sur con la Avenida 5 Poniente, al oriente con la calle 6 Norte y al poniente con la calle 5 Norte. El polígono que ocupa el Proyecto Zona 30 abarca 18 manzanas del primer cuadro del municipio. La pacificación de tránsito de este proyecto consiste en la creación de infraestructura dedicada a reducir el flujo vehicular en una zona a través de medidas que fomenten el uso medios de transporte no motorizado en el polígono de la Zona 30. La infraestructura o dispositivos destinados al control de tránsito incluyen las siguientes técnicas de ingeniería vial: adecuación de intersecciones problemáticas, redistribución la vía pública para proporcionar mayor espacio a los modos de transporte no motorizado, y la implementación de infraestructura ciclista incluyente. El costo del mismo se estima en un monto de $34,269,851.34 pesos, así como un horizonte de evaluación de 10 años. Dentro del horizonte de evaluación de este proyecto se tiene programada una partida por gastos de mantenimiento al final del quinto año de vida del proyecto. El total por concepto de gastos de mantenimiento se estima en diez por ciento del costo total del proyecto, es decir, $2,863,190.59 pesos. Esta partida incluye el repintado de pasos de cebra peatonales y señalamientos viales; así como el ajuste y reposición de mobiliario dañado.


23 Informe Final

Para llevar a cabo el análisis costo-beneficio se llevaron a cabo aforos por personal del municipio en 3 puntos del polígono definido. Los resultados se presentan a continuación:

Punto 1

TDPA 9200

Peatones 87%

TDPA Bicicletas 13%

TDPA Automóviles 0%

Punto 2

TDPA 11894

TDPA Peatones 50%

TDPA Bicicletas 8%


Punto 3

TDPA 4433

TDPA Peatones 30%

TDPA Bicicletas 5%


Con base en dichos aforos, en el valor del tiempo estimado para la Zona Metropolitana de Puebla ($36.77), y en la estimación de las velocidades con proyecto para los distintos modos de transporte (véase Memora de cálculo de proyecto Zona 30 de Cholula anexo como entregable de este estudio), se pudieron calcular: 1) Tránsito diario con y sin proyecto para los distintos usuarios de la vía. 2) Costos de operación vehicular ($/km) con y sin proyecto para los distintos usuarios de la vía. 3) Tiempos de traslado con y sin proyecto para los distintos usuarios de la vía. 4) Costos totales para los distintos usuarios de la vía. 5) Ahorros en costos de operación y tiempos de recorrido. 6) Indicadores de rentabilidad. Así, con una tasa de actualización del 12%, y en un horizonte de 10 años, el proyecto resultó viable en términos sociales con los siguientes indicadores: TIR = 38.47% VPN (MDP) = 18.88 El ejemplo anterior es un indicador importante de que incluso sin considerar otras variables que no sean las que actualmente contempla la SHCP para la evaluación de los proyectos de transporte, el proyecto de Zona 30 para Cholula resulta socialmente rentable bajo los supuestos establecidos. Lo anterior sugiere que el estudio podría no necesariamente enfocarse en considerar otras criterios para la evaluación de costos y beneficios, sino que debería dirigirse en justificar que los proyectos de movilidad no motorizada también ocasionan ahorros en los Costos Generalizados de Viaje (CGV). En términos estratégicos puede resultar más conveniente esta alternativa pues no se requiere una modificación radical en la forma en la cual hoy en día se evalúan los proyectos.


24 Informe Final

b. Utilizar el indicador vehículos por kilómetro de vialidad (VH/KmV) para medir

niveles de congestión y estimar los KRV

Dado que la demanda inducida es mayor en vialidades donde actualmente se presentan

problemas de congestión (Noland, 2001), se propone realizar una métrica con datos cartográficos

del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) a fin de asignar distintas elasticidades

según el contexto urbano y el tipo de proyecto. La ventaja de esta métrica es que se basa en

información que se encuentra disponible para todo el país, por lo que podría ser utilizada en

cualquiera de las zonas metropolitanas y/o ciudades. A continuación se presenta una tabla con el

indicador Vh/KmV a nivel estatal.

Gráfica 3. Indicador Vh/KmV a nivel estatal.

Elaboración propia mediante proceso geo-estadístico con base en datos del Censo 2010.

46 70 72 75

87 90 97

107 117 121 124 129 129 131 131 133 133 140 142 142 146 147 154

165 169 178 181 182

197 201 206

242

0 50 100 150 200 250 300

Oaxaca

Yucatán

Tlaxcala

Guerrero

Puebla

Chiapas

Campeche

Quintana Roo

Veracruz de Ignacio de la Llave

Hidalgo

Chihuahua

Sonora

Durango

Zacatecas

Colima

Coahuila de Zaragoza

Tamaulipas

Baja California Sur

Michoacán de Ocampo

Nayarit

Tabasco

San Luis Potosí

Distrito Federal

México

Sinaloa

Nuevo León

Baja California

Querétaro

Jalisco

Morelos

Guanajuato

Aguascalientes


25 Informe Final

El indicador Vh/KmV es una primera estimación de los niveles de congestión. Como tal, este puede

ser mejorado reduciendo su escala a nivel zona metropolitana o municipal. Lo importante es

señalar que con información cartográfica abierta, gratuita y disponible en línea es posible estimar

una medida de congestión que puede ser utilizada como un insumo para el cálculo de KRV.

El proceso para transformar dicho indicador en una elasticidad que pueda ser utilizada en el ACB

es el siguiente:

1) Reclasificar las vialidades definidas por INEGI. Actualmente la clasificación de la información

cartográfica de vialidades es la siguiente, y se propone transformar de la siguiente manera:

Ampliación (A) Vías de acceso

controlado y vías

rápidas

Andador Autopista Avenida Boulevard Calle (B) Vías principales y

ejes viales

Callejón Calzada Carretera Cerrada Circuito (C) Vías primarias y

colectoras

Corredor Diagonal Eje vial Pasaje Peatonal (D) Vías secundarias

Periférico Privada Prolongación Retorno Viaducto

2) Con base en la reclasificación se propone crear una matriz de elasticidades que otorgue un

valor específico a cada unidad geográfica (en este caso estados, pero en un futuro a

ciudades o zonas metropolitanas), dependiendo del tipo de proyecto que se quiera

implementar (A), (B), (C), o (D). De esta forma, el promotor del proyecto estría obligado a

utilizar el valor que corresponde a su proyecto en la matriz de elasticidades y utilizar dicho

valor en el cálculo de la “velocidad” en el ACB.


26 Informe Final

ESTADO Vías de acceso controlado y vías

rápidas (A)

Vías principales y ejes viales (B)

Vías primarias y colectoras ( C)

Vías secundarias (D)

Aguascalientes 0.45 0.43 0.37 0.28 Guanajuato 0.44 0.42 0.36 0.27 Morelos 0.43 0.41 0.35 0.26 Jalisco 0.42 0.40 0.34 0.25 Querétaro 0.41 0.39 0.33 0.24 Baja California 0.40 0.38 0.32 0.23 Nuevo León 0.39 0.37 0.31 0.22 Sinaloa 0.38 0.36 0.30 0.21 México 0.37 0.35 0.29 0.20 Distrito Federal 0.36 0.34 0.28 0.19 San Luis Potosí 0.35 0.33 0.27 0.18 Tabasco 0.34 0.32 0.26 0.17 Nayarit 0.33 0.31 0.25 0.16 Michoacán 0.32 0.30 0.24 0.15 Baja California

Sur 0.31 0.29 0.23 0.14

Tamaulipas 0.30 0.28 0.22 0.13 Coahuila 0.29 0.27 0.21 0.12 Colima 0.28 0.26 0.20 0.11 Zacatecas 0.27 0.25 0.19 0.10 Durango 0.26 0.24 0.18 0.09 Sonora 0.25 0.23 0.17 0.08 Chihuahua 0.24 0.22 0.16 0.07 Hidalgo 0.23 0.21 0.15 0.06 Veracruz 0.22 0.20 0.14 0.05 Quintana Roo 0.21 0.19 0.13 0.04 Campeche 0.20 0.18 0.12 0.03 Chiapas 0.19 0.17 0.11 0.02 Puebla 0.18 0.16 0.10 0.01 Guerrero 0.17 0.15 0.09 0.00 Tlaxcala 0.16 0.14 0.08 0.00 Yucatán 0.15 0.13 0.07 0.00 Oaxaca 0.14 0.12 0.06 0.00

3) Ejemplo. Para analizar cómo cambian los indicadores de rentabilidad utilizando la matriz del

inciso 2) se utiliza como ejemplo la Memoria de Cálculo del proyecto de infraestructura vial

“Periférico Gómez Palacio-Lerdo” en la ciudad de Durango, Durango (Clave en la cartera de

inversión de la SHCP=06096300002). De acuerdo a la evaluación socioeconómica en la

Memoria, el proyecto arroja los siguientes indicadores de rentabilidad:

i. TIR=46.20%

ii. VPN=$1,953,135,311


27 Informe Final

Si se toma la elasticidad señalada en la matriz del inciso 2) para el Estado de Durango y para

proyectos de vías de acceso controladas y vías rápidas, se tiene que el valorde la elasticidad es

0.26. De esta forma, si la hoja “VELOCIDADES” de la Memoria se modifica para reflejar que la

velocidad disminuye por el efecto de la demanda inducida producto de una disminución de los

CGV, se tienen los siguientes indicadores de rentabilidad7:

i. TIR=14.49%

ii. VPN=65.60

Con la inclusión de la elasticidad este proyecto tiene una TIR menor al 15%, con lo cual supera

pasa el valor mínimo que considera la SHCP como criterio para los proyectos socialmente

rentables. Sin embargo, suponiendo se ajustan los valores de la matriz y se toma como

referencia que elasticidad aumente marginalmente a un valor=0.27, se tendrían los siguientes

indicadores de rentabilidad:

iii. TIR=9.27%

iv. VPN=-54.36

Modificando un poco la elasticidad asociada al proyecto, este deja de ser socialmente rentable

en el largo plazo debido al efecto de la demanda inducida en la velocidad estimada en la

situación con proyecto. Nótese la drástica disminución en los indicadores de rentabilidad

utilizando cualquiera de las dos elasticidades.

c. Utilizar el Nivel de Servicio (NDS) de la vialidad para calcular una elasticidad

Esta recomendación es parecida al caso anterior, pero en lugar de estimar la congestión mediante

el indicador Vh/KmV se utiliza una elasticidad basada en el NDS de la vialidad específica a

intervenir. Al respecto, se sugiere utilizar la siguiente matriz que toma en cuenta la misma

reclasificación de vialidades realizada en el caso anterior:

NDS Característica Vías de acceso controlado y vías

rápidas (A)

Vías principales y ejes viales (B)

Vías primarias y colectoras (C)

Vías secundarias (D)

A Flujo libre 0.10 0.07 0.02 0.00

B Flujo razonable 0.17 0.14 0.09 0.07

C Flujo estable 0.24 0.21 0.16 0.14

D Flujo poco estable 0.31 0.28 0.23 0.21

E Flujo inestable 0.38 0.35 0.30 0.28

F Flujo forzado 0.45 0.42 0.37 0.35

7 Véase la Memoria de Calculo “SHCP Periferico Gomez Palacio-Lerdo_VPYBID_Elasticidad” dentro de los

entregables de este estudio para el cálculo de los indicadores de rentabilidad de este ejemplo.


28 Informe Final

Este caso es un poco más difícil de operar puesto que se requiere estimar el NDS de la vialidad. En

algunos casos este dato forma parte de la modelación de transporte, siendo un insumo del ACB.

Sin embargo, no todos los ACB de los proyectos carreteros de la cartera de la DGTFM calculan el

NDS de las vialidades. Retomando el ejemplo anterior, y suponiendo que la vialidad a intervenir

(Periférico Gómez Palacios-Lerdo) tiene un NDS=D, la elasticidad que se debería de utiliza es 0.31.

Realizando el mismo procedimiento se tiene que con dicha elasticidad la TIR del proyecto sería

negativa y el VPN=-638 millones de pesos, por lo que es mejor no realizar la inversión pues los

costos son mayores a los beneficios. En cambio, si el NDS fuera B o C (y por lo tanto la elasticidad

menor) no se justificaría tampoco realizar el proyecto. ¿Para qué se desearía intervenir o ampliar

una vialidad si su flujo de vehículos es razonable o libre?

d. Evaluación integral: la inclusión del costo del uso del espacio en el ACB

Como resultado de los trabajos de la sesión del Grupo Consultivo, se propone incluir un costo

adicional en el ACB que refleje la “intensidad” del uso del espacio en los proyectos de transporte y

movilidad urbana. Desde hace varios años autores como Wingo (1964) han llamado la atención

sobre la importancia del espacio en las ciudades. El espacio es un bien escaso por excelencia en las

ciudades, por lo que el debate sobre cómo se usa y distribuye resulta fundamental para tratar

cuestiones de equidad, sostenibilidad y eficiencia (Zheng y Gerolimins, 2013)8. En este sentido,

cuantificar el impacto del uso de la vialidad puede ser una forma de brindar elementos para una

evaluación mucho más integral de los proyectos de movilidad.

El reto en este caso es saber el consumo de espacio promedio de cada modo de transporte a fin de

poner un valor a dicho consumo e incluirlo en el ACB. Para superar este reto se propone utilizar los

valores desarrollados por Whitelegg (1997) de consumo de espacio en m2 (CEM) de los distintos

modos:

Automóvil Autobús Bicicleta Tren Peatón

120 m2 12 m2 9 m2 7 m2 2 m2

A continuación se presenta una evaluación de distintos proyectos de la cartera de inversión de la

SHCP incluyendo el costo del uso del espacio (CUE) y realizando un análisis de sensibilidad con el

precio que se propone por metro cuadrado para el CUE (aproximadamente 15 centavos por metro

cuadrado)9.

8 Para más información en relación al debate sobre el uso del espacio en proyectos de transporte y

movilidad urbana ver los trabajos de Currie et al. (2007) y Gonzales, et al (2010),. 9 El valor se basa en el costo del parquímetro en la Ciudad de México. Actualmente el precio por uso de 15

minutos es de $2, por un espacio promedio de 12 m2, por lo que cada metro cuadrado es igual a $0.16.


29 Informe Final

i. Evaluación de un proyecto de infraestructura vial urbana. Siguiendo el ejemplo del inciso

b. se utilizará el proyecto del Periférico de Gómez Palacios en la Ciudad de Durango para

analizar cómo se modifican los indicadores de rentabilidad del proyecto cuando se

controla la externalidad del uso del espacio mediante un costo. Los resultados de las

simulaciones se presentan en la siguiente tabla (CEM=120 m2):

Indicador

CUE=$0.00 CUE=$0.05 CUE=$0.10 CUE=$0.15 CUE=$0.20 CUE=$0.25

TIR 46.68% 33.01% 19.90% 9.24% -1.29% N/D VPN (mdp) 1,692.68 1,070.70 448.71 -173.27 -795.25 -1,417.4

Con la tabla se observa que un valor cercano a los $0.15 por metro cuadrado es cuando

este proyecto deja de ser rentable de acuerdo a los criterios que establece la SHCP

(TIR<10%). El automóvil particular es el modo de transporte que utiliza la mayor cantidad

de espacio para desplazar a la población. Con este ejemplo se pone un precio justo por el

uso del espacio asociado, y la variación de la TIR y del VPN en la simulación es una muestra

de que es posible incluir un criterio que tome en cuenta la externalidad más evidente del

uso del automóvil: el espacio.

j. Evaluación de un proyecto de transporte masivo. Para este ejemplo se utilizará la Memoria

de Cálculo del proyecto “Primer Corredor de la Zona Metropolitana de la Ciudad de

Puebla” (RUTA 1 Puebla) (clave en la cartera de inversión de la SHCP: 11093110026)10. Los

resultados de las simulaciones se presentan en la siguiente tabla (CEM=8 m2)11:

Indicador


TIR 17.25% 15.88% 14.53% 13.20% 11.88% 10.57% VPN (mdp) 619.23 18.55 -582.12 -1,182.80 -1,783.27 -2,384.15

En este caso, incluso con un CUE=$0.25 el proyecto sigue siendo socialmente rentable al

tener una TIR mayor al 10%. El menor consumo de espacio por viaje en un sistema de

transporte masivo como es el BRT ocasiona que aun poniéndole un precio relativamente

alto al dicho consumo el proyecto seguirá siendo bien evaluado.

10

Véase la Memoria de Calculo “ACB (Puebla) – 22082011_VPYBID” dentro de los entregables de este estudio para el cálculo de los indicadores de rentabilidad de este ejemplo. 11

Se utiliza el valor CEM=8, debido a un ajuste a la alza del valor de referencia (autobús), en vista de que los sistemas BRT son de mayor capacidad.


30 Informe Final

e. Evaluación de un proyecto de pacificación del tránsito. El proyecto de referencia

en este caso es la Zona 30 de la Ciudad de Cholula (véase el Recuadro 1). A

continuación se presenta la tabla con los resultados de la simulación cuando el

CUE cambia (CEMAutomovilistas=120, CEMCiclistas=9, CEMPeatones=2):

Indicador


TIR 38.57% 30.89% 22.95% 14.48% 4.97% -7.17% VPN (mdp) 18.88 17.70 12.53 9.35 6.17 2.99

En este caso se observa que el proyecto deja de ser rentable con un valor del CUE

entre $0.15 y $0.20. Sin embargo, hay que mencionar que en este proyecto el

periodo de evaluación fue de sólo 10 años. Con un periodo de evaluación más

grande los indicadores de rentabilidad serían menos sensibles al cambio en el CUE.


31 Informe Final

6. CONCLUSIONES

La principal conclusión desde la coordinación del proyecto es que los estudios desarrollados por el

equipo de consultores han logrado dos cosas: por un lado, detonar un debate entre los tomadores

de decisión y actores clave en el sentido de la urgente necesidad de modificar las metodologías y

guías de evaluación de proyectos de transporte y movilidad urbana; por otro lado, brindar un

conjunto de opciones para la toma de decisión en relación a los parámetros y criterios que se

deben de tomar en cuenta para el desarrollo de una nueva metodología. Ambos elementos deben

de ser vistos como un primer paso dentro de un proceso que apenas inicia y cuyo éxito dependerá

del seguimiento que se le dé a los productos entregados.

En una fase posterior a este proyecto es necesario que los resultados sean presentados al CEPEP y

a la UI para recibir retroalimentación y comentarios. Los elementos necesarios para la toma de

decisión están en la mesa. A futuro, se recomienda iniciar con un proyecto piloto de

implementación de la metodología en algún estado con interés en su aplicación (el Gobierno del

Estado de Jalisco es un buen candidato). Las enseñanzas de un proyecto piloto pueden ser muy

valiosas para conocer cuáles son los retos a los que se enfrentarán los gobiernos locales en caso de

que la propuesta metodológica sea aceptada.

A pesar de que la alternativa de establecer un costo por el uso del espacio se encuentra por el

momento en una fase incipiente, se considera la mejor opción para una evaluación más integral de

los proyectos debido a su facilidad de cálculo. Sin embargo, es necesario resaltar que entre más

opciones técnicamente justificadas se propongan, será más fácil para el tomador de decisión de

inclinarse sobre alguna de ellas. En este sentido, las recomendaciones de esta parte del estudio

están encaminadas a brindar dichas alternativas con base en los avances desarrollados por el

equipo de consultores.

Se debe considerar que, a excepción del caso del costo del espacio, en el menú de opciones

disponibles hay una relación entre los costos de implementación de la metodología y su

integralidad. Entre más ambiciosa sea la propuesta metodológica, y más intensiva en el uso de

datos, esta será más difícil de implementar y podría tener mayores resistencias para su adopción.

Lo importante es que desde un inicio los tomadores de decisión sean parte del proceso de

discusión, modificación, retroalimentación e implementación de la metodología.


32 Informe Final

7. BIBLIOGRAFÍA

CESOP (2014). Encuesta telefónica sobre movilidad urbana. Cámara de Diputados. Disponible en

línea en: http://www5.diputados.gob.mx/index.php/camara/Centros-de-

Estudio/CESOP/Opinion-Publica/Encuestas/Encuesta-telefonica-sobre-movilidad-urbana

Chatman, D., y Noland, R. (2014). Transit Service, Physical Agglomeration and Productivity in US

Metropolitan Areas. Urban Studies. 51(5) 917-937.

Currie, G. Sarvi, M. y Young, B. (2007). A new approach to evaluating on-road public transport

priority projects: balancing the demand for limited road-space. Transportation. 34(iss 4: 413-

428).

Galindo, Heres y Sánchez, (2005) Tráfico inducido en México: contribuciones al debate e

implicaciones de política pública. Estudios Demográficos y Urbanos, Vol. 21, Núm. 1 (61), pp.

123-157.

Garduño, Javier (2014). Invertir para movernos: diagnóstico de inversiones en movilidad en las

zonas metropolitanas de México. ITDP México. Disponible en línea en:

http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/Invertir-para-movernos2.pdf

Góngora, Juan Pablo (2012). Indicador Kilómetros Vehículo Recorridos (KVR) Métodos de cálculo

en diferentes países. ITDP México. Disponible en: http://mexico.itdp.org/wp-

content/uploads/MedicionKVR.pdf

Gonzales, E., Gerolimins, N., Cassidy, M. y Daganzo, C. (2010). On the allocation of city space to

multiple transport modes. Transportation Planning & Technology. 33 (Iss 8: 643-656).

Litman, Todd (2014). Evaluating Public Transit Benefits and Costs: Best Practices Guidebook.

Victoria Transport Policy Institute. Disponible en línea en: http://www.vtpi.org/tranben.pdf

Medina, Salvador (2012). La importancia de reducción del uso del automóvil en México. ITDP

México. Disponible en: http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/Importancia-de-reduccion-

de-uso-del-auto.pdf

Nicolaisen, MS. y Naess, P. (2014). Roads to nowhere: The accuracy of travel demand forecasts for

donothing alternatives. Transport Policy 37.

Noland, Robert (2001). Relationship Between Highway Capacity and Induced Vehicle Travel.

Transportation Research A. 35(1) 47 – 72.

http://www5.diputados.gob.mx/index.php/camara/Centros-de-Estudio/CESOP/Opinion-Publica/Encuestas/Encuesta-telefonica-sobre-movilidad-urbana

http://www5.diputados.gob.mx/index.php/camara/Centros-de-Estudio/CESOP/Opinion-Publica/Encuestas/Encuesta-telefonica-sobre-movilidad-urbana

http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/Invertir-para-movernos2.pdf

http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/MedicionKVR.pdf

http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/MedicionKVR.pdf

http://www.vtpi.org/tranben.pdf

http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/Importancia-de-reduccion-de-uso-del-auto.pdf

http://mexico.itdp.org/wp-content/uploads/Importancia-de-reduccion-de-uso-del-auto.pdf


33 Informe Final

Noland, R. y Hanson, C. (2013). How Does Induced Travel Affect Sustainable Transport Policy:

Transportation Beyond Oil: Policy Choices for a Mutimodal Future. Island Press pp 70-85.

OECD (2014). Urban Passenger Transport Scenarios for Latin America, China and India. OECD and

International Transport Forum. Disponible en línea en:

http://www.internationaltransportforum.org/pub/pdf/14Outlook-Chapter4.pdf

Replogle, M. y Fulton, L. (2014). A Global High Shift Scenario: Impacts and Potential For More

Public Transport, Walking, And Cycling With Lower Car Use. Institute for transportation and

Development Policy. Disponible en línea en: https://www.itdp.org/wp-

content/uploads/2014/09/A-Global-High-Shift-Scenario_V2_WEB.pdf

Whitelegg, John (1997). Critical Mass: Transport, Environment and Society in the Twenty-first

Century. Pluto Press.

Wingo, Lowdon. (1964). “Cities and Space: The Future Use of Urban Land”. The John Hopkins

University Press.

Zheng, N. y Geroliming, N. (2013). On the distribution of urban road space for multimodal

http://www.internationaltransportforum.org/pub/pdf/14Outlook-Chapter4.pdf

https://www.itdp.org/wp-content/uploads/2014/09/A-Global-High-Shift-Scenario_V2_WEB.pdf

https://www.itdp.org/wp-content/uploads/2014/09/A-Global-High-Shift-Scenario_V2_WEB.pdf


34 Informe Final

ANEXO 1. MINUTA DE LA SESIÓN DEL GRUPO CONSULTIVO

Participantes:

Amado Crotte, Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Mariana Orozco, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU)

José Alejandro Larios , SEDATU

Javier Garduño, ITDP

Ulises Navarro H., ITDP

Cesar Hernández M., ITDP

Carlos Mier y Terán, BANOBRAS

Ramiro Barrios Castrejón, Consultor

Alejandro Villegas, Consultor

Carlos Valdés Mariscal, BANOBRAS/PROTRAM

Liliana Pereira Méndez, Steer Davies Gleave

Andrés Giraldo, Cal y Mayor

Eduardo Agostini, CAF Banco de Desarrollo

Rodrigo Rosas Osuna, STCONAPRA

David Heres, CIDE

Alfredo Torres, SCT-DGTFM

Itzchel Nieto, SEMARNAT

Alejandro de Coss, Centro de Colaboración Cívica (CCC)

Danaé Peña, CCC

Nadjeli Babinet, CCC

Objetivo de la reunión:

Dar a conocer y retroalimentar los avances de la propuesta de lineamientos para la

valuación socio-económica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de

transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales en México.

1. Comentarios generales sobre la presentación del equipo de consultores sobre el

proyecto

Los criterios y las metodologías de los proyectos de transporte urbano se aplican de

manera diferenciada dependiendo de donde provengan los recursos, si son sólo del

Presupuesto o si son de co-financiamiento público y privado, del Fondo Nacional de

Infraestructura y/o fondos internacionales.


35 Informe Final

Se necesita que los proyectos tengan distintas fuentes de inversión y aseguren inversiones

del Fondo.

La integralidad de los proyectos del PROTRAM está dada porque considera lo ambiental,

lo social y lo económico, además de generar un sistema distinto de negocio.

¿Cómo evitamos que el presupuesto que se destina a obras de infraestructura vial para el

transporte privado se haga para proyectos de transporte público masivo?

¿Cómo se priorizan los proyectos?

Lo que se busca es que los proyectos sean multimodales, si seguimos separando los

proyectos en peatonales, ciclistas, transporte masivo, nunca lograremos una integralidad

real.

Los proyectos integrales son más fáciles de evaluar.

El análisis costo-beneficio no va a cambiar la asignación de recursos, lo que lo va a

cambiar es la integralidad para tener ciudades más competitivas y más sustentables.

Debemos lograr una estrategia de planeación y valuación de movilidad multimodal.

Si no se empieza por organizar el transporte público nunca llegaremos a una movilidad

sustentable. El análisis costo-beneficio no es la palanca del cambio.

Se debe comenzar por hacer una Ley Federal de Movilidad Sustentable que establezca la

jerarquía de la movilidad con una visión más holística y que cada uno de los proyectos de

transporte de las ciudades deriven de Programas Integrales de Movilidad y no como

acciones asiladas o de campañas electorales.

Recomendaciones

Buscar cuál es el Valor Estadístico de la Vida (VEV) de las aseguradoras.

Revisar el Modelo del antes Instituto Nacional de Ecología sobre la “Evaluación de los

beneficios de la calidad del aire por instrumentación de cambios en el transporte

público”; donde se cuantifica las ventajas ambientales y económicas del sistema

Metrobús de la Ciudad de México.

Revisar la metodología de medición de GEI del Marco de Salvaguarda Ambiental y Social

para el Transporte Urbano (MASTU) el cual forma parte de los Lineamientos del Programa

de Apoyo Federal al Transporte Masivo (PROTRAM).

2. Mesas de trabajo sobre temas estratégicos

Se llevaron a cabo tres mesas de trabajo. Los temas tratados fueron:

a) Demanda y tráfico inducido.

b) Seguridad vial.

c) Emisiones contaminantes.

Cada una de las mesas discutió, con participación rotativa de los asistentes a la reunión

del Grupo Consultivo, los retos, las oportunidades y los temas pendientes de cada tema.


36 Informe Final

a) Demanda y tráfico inducido.

Desde su experiencia, ¿cuáles son las principales oportunidades y retos metodológicos para

medir el impacto de los proyectos de transporte en la demanda y el tráfico inducido?

Retos

Acercar la herramienta más a la realidad.

Hay muchos factores, además de los proyectos de transporte, que inciden en la demanda

inducida.

No hay acuerdos en la generación de un parámetro fijo para incluir en la metodología.

Un valor fijo probablemente sería incorrecto, a menos que se “controlara” con las otras

variables que afectan a la demanda.

No hay datos suficientes para estimar la demanda inducida de forma precisa.

Hay problemas relacionados con la demanda en proyectos en las que ésta subestimada o

sobreestimada.

No hay herramientas para medir el cambio modal. Hacen falta encuestas origen-destino.

¿Cómo se puede medir y modelar las variables de cambio conductual?

Se percibe como una variable de difícil medición.

Dificultad para generar una metodología uniforme. El costo para medición es alto.

Los actores no confían en la información disponible. Falta una base de confianza.

Se percibe dificultad en crear un criterio nacional que se pueda aplicar proyecto por

proyecto.

Oportunidades

Herramienta útil, si bien inexacta, que puede reforzarse.

Es necesario llevarlo a cabo.

Incluir la demanda inducida en la estimación como variable no fija, proyecto por proyecto.

Agregar otras variables del contexto que pueden afectar la elasticidad de la demanda:

sociodemográficas, socioeconómicas. Se percibe como una labor difícil.

Es necesario analizar a qué datos es posible acceder (venta de gasolina, uso de vehículo).

Es importante traducir que el transporte público tiene el beneficio de mover más

personas en menos espacio: derecho de vía.

Fomentar el uso racional del espacio de acuerdo a la pirámide de movilidad que coloca al

peatón en la cima.

Enfocarse en el tamaño del mercado del transporte privado y el cambio modal a

transporte público. Esto puede asociarse a la variable: uso del espacio del

transporte/viajes*m2


37 Informe Final

Incluir en beneficios a usuarios creados por el cambio modal. Esto en la parte social de los

proyectos. Es decir, incluirlo en su análisis costo-beneficio.

Temas pendientes

Incluir una visión integral y multimodal del transporte y definir cómo evaluarla.

Asignación de presupuesto que no dependa de los Análisis Costo-Beneficio, sino de una

planeación integral.

¿Cómo impulsar una estrategia de priorización que salga de la planeación de integral de la

movilidad?

¿Cómo se pueden asignar más recursos a transporte público? Los Análisis Costo-Beneficio

no son palanca de cambio. Una ley de movilidad puede ser útil para priorizar.

Impulsar que todas las ciudades tengan un plan integral de movilidad y transporte.

b) Seguridad vial.


medir el impacto de los proyectos de transporte en la seguridad vial y la reducción de la

mortandad?

Oportunidades

Los proyectos de transporte masivo deben considerar seguridad de sus usuarios y otros

usuarios de vía.

Deben realizarse auditorías en seguridad vial, privilegiando siempre a usuarios más

vulnerables.

Incidir a nivel municipal es necesario para hacer un cambio cultural en la forma de

concebir proyectos.

Es necesario hacer del Valor Estadístico de la Vida (VEV) una variable que sea clara y

concreta para tomadores de decisiones.

Sin embargo, el VEV es insuficiente. Es importante incluir costos directos, indirectos e

intanbles de los accidentes.

Se debe privilegiar el transporte público, pero en el marco de la pirámide que coloca antes

que él al peatón y al ciclista. Esto es esencial al considerar seguridad y salud. Es decir, en

un proyecto vial, por ejemplo, un BRT, se deben calcular efectos en seguridad de peatones

y ciclistas.

Se debe favorecer la practicidad en la forma de evaluar.

Es necesario mejorar las bases de datos locales sobre accidentes y seguridad vial.

Fortalecer la vinculación estadística sobre seguridad vial desde las bases de datos locales,

homologando criterios.


38 Informe Final

Utilizar experiencias internacionales y de aseguradoras para calcular el antes y el después

de la seguridad vial

Ante la falta de datos confiables en lo local, el uso de experiencias internacionales puede

ser útil para comenzar a incluir las variables haciendo ejercicios de adaptación al contexto

mexicano.

Se puede incluir la percepción de inseguridad vial, que afecta a la salud (estrés, por

ejemplo).

Retos

Integrar equipos multidisciplinarios para incluir estas variables en todos los proyectos de

infraestructura vial y transporte público.

Incentivar a autoridades locales para realizar proyectos integrales. En la forma en la cual

está construida la metodología hoy, se incentivan los proyectos más rentables, no los que

promueven más seguridad vial.

Introducir metodologías que tengan sentido en los ciclos políticos de estados y municipios.

Hay limitaciones estadísticas concretas para medir accidentes viales y sus implicaciones.

De igual forma, es difícil interpretar los datos existentes.

Temas pendientes

¿Cómo hacer que Análisis Costo-Beneficio incorporen a Peatones, su accesibilidad y

seguridad y la conectividad de los proyectos?

¿Cómo incluir economías de aglomeración y efectos en la generación de empleo en los

proyectos?

Una forma de medir los impactos de los proyectos es el cambio del valor del suelo y sus

efectos en la composición socioeconómica de los espacios que modifica.

c) Emisiones contaminantes.


medir el impacto de los proyectos de transporte en las emisiones?

Retos

No hay suficiente información disponible sobre las emisiones y contaminantes en todas las

zonas del país.

No existe capacidad técnica e infraestructura para el monitoreo atmosférico en todas las

ciudades del país, además que los indicadores y parámetros de medición son distintos, sólo

la Zona Metropolitana del Valle de México y Guanajuato cuenta con una buena red de

monitoreo.


39 Informe Final

Las condiciones locales como la altitud, la temperatura, el viento etc., dificultan conocer el

tipo de contaminantes y la concentración de los mismos en algunos estados de la

Republica, como sucede en Veracruz.

Se necesita generar mayor información sobre las externalidades positivas de la

infraestructura peatonal (estimar promedio nacional) reducción de emisiones de GEI y

beneficios a la salud.

El reto más importante es que el personal de la SHCP tenga parámetros y herramientas

metodológicas sencillas de medición, por ejemplo: Reducción de emisiones por kilómetros

recorridos con o sin proyecto o por viajes.

Propuestas

Establecer rangos aceptables por toneladas (t) de emisiones generadas por proyecto y

rangos no deseables de acuerdo a la calidad del aire de las ciudades

Generar indicadores clave y estandarizados para la medición de GEI y contaminantes

criterio de uso generalizado en el país.

Crear un Observatorio Nacional de Monitoreo Atmosférico.

Los indicadores deben ser de aplicación generalizada y estandarizada en todos los

proyectos.

¿Qué tipo de indicador es factible y medible?

Estimación de reducción de emisiones de GEI por valor económico- $.

Una alternativa es estimar la reducción de emisiones en toneladas por costo social y no por

valor económico.

Indicadores para medir la mortalidad y los impactos en la salud por contaminantes locales y

GEI.

Indicadores costo-beneficio de reducción de emisiones por mejoras tecnológicas en los

proyecto de transporte a largo plazo, por ejemplo, transporte público con vehículos

eléctricos.

Indicadores de emisiones diferenciadas: emisiones per cápita de los usuarios de la vía, por

tipo de vehículo.

Temas pendientes

¿Cómo medir el ruido? (por viaje).

Reducción de emisiones de GEI por Infraestructura ciclista.

Calcular emisiones GEI generadas por topes (reductores de velocidad) en relación al

número de vidas que salva.


40 Informe Final

3. Discusión: ¿qué pasos debe tomar la estrategia para lograr impacto en la toma de

decisiones?

Considerar el modelo MOBILE6, desarrollado por la EPA para la estimación de emisiones

vehiculares, porque es un modelo de fácil aplicación.

Incluir dentro del costo del proyecto la evaluación, seguimiento y monitoreo.

Revisar el modelo francés de movilidad para valorizar las externalidades positivas y

negativas.


41 Informe Final

ANEXO 2. REUNIONES INTERNAS REALIZADAS EN EL MARCO DEL PROYECTO

Reunión 1. Fecha: 11 de septiembre de 2014

Reunión previa al inicio del proyecto en donde se presentaron los objetivos del mismo, así como la

terna de candidatos para realizar los estudios.

En la reunión se señaló que la mayor parte de las veces los proyectos de transporte público sí

pasan la evaluación costo-beneficio, siendo que el problema son los elementos no motorizados de

los mismos. Asimismo, se hizo énfasis en que el problema no sólo es el ACB sino toda la

conceptualización de los proyectos (compromisos presidenciales, por ejemplo, en donde no se

evalúan otras posibles soluciones). Al respecto, se coincidió en que la mayor parte de las veces se

realiza una decisión a priori de la tecnología y no se consideran criterios como la accesibilidad al

transporte público.

Por otro lado, se mencionó el tema de la elasticidad de la demanda y el tráfico inducido

(distinguiendo entre demanda reprimida e inducida) como un elemento exógeno al proyecto, por

lo que un buen modelo de transporte deberá de generar la matriz exógena.

Se dividieron los criterios en dos, los que se refieren a la oferta (calidad de banquetas,

accesibilidad, semaforización, espacio público de calidad, infraestructura ciclista, etc.) y los de

demanda (el TDPA para todos los usuarios de la vía: peatones, ciclistas, vehículos, etc.).

En la reunión se mencionó la metodología del CEPEP para evaluar proyectos de transporte público

en el marco del PROTRAM.

Se habló también de la utilidad del documento “Highway Capacity Manual” de los Estados Unidos

para el caso de México. Se definió que se llevarían a cabo sólo una ronda de entrevistas debido a

los cortos tiempo y al cierre inminente del año.

Reunión 2. Fecha: 10 de octubre de 2014

La reunión fue la primera sesión de trabajo con el coordinador del proyecto y representantes del

BID, SEMARNAT y SEDATU. Se externó la preocupación por los cortos tiempos establecidos para el

desarrollo del proyecto. Al respecto, se acordó que la estrategia para el desarrollo del estudio sería

un enfoque pragmático que pudiera lidiar con las limitantes de información y tiempo, pero que

contara con criterios técnicos robustos. De esta forma se estableció la necesidad de realizar

reuniones periódicas con el equipo consultor.


42 Informe Final

Se acordó la necesidad de buscar canales de comunicación con la SCT y con la SHCP, así como con

el Instituto Mexicano del Transporte.

Se estableció el 20 de octubre la fecha para presentación de avances, haciendo énfasis en el

trabajo técnico, así como la fecha tentativa para la sesión del Grupo Consultivo (24 de octubre o

11 de noviembre).


En la reunión (donde participaron todos los consultores) se discutió sobre los distintos criterios

utilizados para la evaluación de los proyectos (equidad y eficiencia) y cómo en México se ha

favorecido sobre todo el tema de la eficiencia sobre la equidad. En este sentido, el proyecto

también tiene dentro de sus objetivos el financiamiento de un mayor número de proyectos que

generen mejores condiciones de equidad entre la población.

Además, se discutió sobre tres variables que podrían considerarse en el análisis: los impactos en

precios inmobiliarios, la demanda inducida y los accidentes viales. El problema es cómo incluir

dichas variables en los ACBs. Así, el reto es traducir los parámetros que sean más fáciles para

incluir en los ACBs de una forma que permite un cálculo rápido y efectivo.

Se señaló también la importancia de verificar los montos de proyecto y su umbral de evaluación de

acuerdo a los lineamientos de la SHCP.

Se estableció que las recomendaciones en el estudio se realizarían en dos niveles. Las

adecuaciones que se pueden realizar a la metodología con el actual marco normativo, y las que

implican una modificación al marco normativo e implican costos de implementación adicionales.

También, se habló acerca de las evaluaciones expost de los proyectos y de cómo un mal análisis CB

de un proyecto condiciona dicha evaluación.

Un punto que se trató ampliamente se refiere a los costos adicionales que implica el aumento en

los costos del proyecto y de cómo esto puede incidir en la calidad del proyecto. Se mencionó el

ejemplo de RUTA en Puebla y de cómo el diseño operacional sufrió modificaciones que finalmente

no se realizaron porque elevaron mucho los costos del proyecto. Al respecto, se mencionó la

pertinencia de revisar los umbrales de los costos del proyecto que requieren realizar un nuevo

estudio costo-beneficio.

Se concluyó la reunión con el acuerdo entre los consultores en el sentido de que el estudio debe

de influir cómo se definen las prioridades en el ejercicio del gasto público en el sector transporte.


43 Informe Final


En esta reunión sólo participó el equipo de trabajo encargado del desarrollo de la estrategia de

incidencia. Se revisó la lista de los posibles participantes del Grupo Consultivo, así como los

avances en la estrategia. Se acordó realizar un mapa con aquellos actores con capacidad para

influir en la agenda. Además, se estableció la necesidad de contar con escenarios y/o tendencias

sobre las posibles modificaciones a la metodología de evaluación de proyectos.

Se debatió si la estrategia de incidencia iba a ser pública o si en su lugar se podía optar por

convencer primero a actores cercanos a la toma de decisión.

Se definió la lista de actores para ser entrevistados, y se propusieron fechas tentativas para la

sesión del Grupo Consultivo.


Los consultores presentaron su avance en reunión done participó también SEDATU, SEMARNAT y

BID.

Alejandro Villegas: Se señaló que aún faltaba avanzar en el desarrollo de las buenas prácticas

internacionales. Se presentó como una faltante tratar el tema de equidad en la evaluación de los

proyectos (a través de un estudio de incidencia y distribución de los beneficios).

MO: Estableció la necesidad de brindar recomendaciones a los gobiernos locales y mencionó la

importancia de contar con independencia entre los consultores y los gobiernos. También, habló de

la pertinencia en incluir un diagrama con tiempos importantes.

Se discutió si en el estudio se debería de tocar el tema de la planeación y se concluyó que lo mejor

por ahora era concentrar esfuerzos en la evaluación de los proyectos y dejar la planeación para el

siguiente año.

Se señaló la pertinencia de contar con una breve referencia en relación a los proyectos que se

aprueban en la Cámara de Diputados y que no se planean para el largo plazo.

Ramiro Barrios: señaló el hecho de que existe un reconocimiento generalizado de que las

inversiones en movilidad no motorizada tienen múltiples beneficios, sobre todo en lo que respecto

a la salud pública. El reto es enlazar los parámetros con los beneficios y/o costos económicos.

Estableció como prioritario conocer el valor de las emisiones durante la construcción de los

proyectos y el número de muertes prematuras que se evitan como resultado de un menor número

de viajes en automóvil.


44 Informe Final

De nueva cuenta, se resaltó el hecho de cómo justificar dichas variables para que sean aceptadas.

Al respecto, se habló del costo social del carbono como una medida para monetizar con criterios

técnicos el valor de una tonelada de CO2, así como el valor estadístico de la vida, en donde sí

existen estudios para México.

Por su parte, SEMARNAT señalo la importancia de contar con un buen sistema de planeación que

tome en cuenta las cuestiones ambientales y de seguridad vial. Además se mencionó la

importancia de contar con una evaluación integral para no quedarse cotos en el alcance del

proyecto. En este sentido, urgió a tener un proyecto ambicioso pero acotado a los cortos tiempos

para finalizarlo tomando en cuenta aquellas cuestiones que adolece la metodología de la SHCP. En

lo anterior coincidió el BID quien señaló la necesidad de ser ambiciosos pero siendo realistas con

los tiempos.

En el caso de la metodología para la evaluación de los proyectos de transporte, se discutió cobre la

necesidad de mejorar los sistemas alimentadores de las rutas troncales como un área de

oportunidad del proyecto.

Por último, se acordó que la sesión del Grupo Consultivo se llevara a cabo el 11 de noviembre en

las oficinas del BID. Asimismo, se acordó el formato de entrevista para ser enviado a los actores

clave.


Reunión con consultores. Participaron Alejandro Villegas y Ramiro Barrios.

Se estableció claramente la división entre la demanda inducida (que sí es evaluada en la

metodología) y la demanda reprimida (la cual no es incluida). Al respecto, se pensó en la opción de

ajustar un valor inicial de demanda inducida con base en datos de motorización a nivel nacional.

Se discutió sobre la demanda desviada y la demanda generada, y se concluyó que ésta última era

la que se debería de estudiar con mayor profundidad para los fines del proyecto.

Se habló de la necesidad de contar con mediciones en el país respecto a los Kilómetros-vehículo

recurrido como una forma de establecer y dar seguimiento a la evolución de los viajes en auto en

el país. Desafortunadamente, no existe una medición a nivel nacional de este indicador, el cual es

clave para los fines del proyecto.


45 Informe Final


Reunión con Fabricio Brodziak y Alejandro de Coss.

Se señaló principalmente la dificultad para llevar a cabo las entrevistas. Se acordó también que era

pertinente incluir a la SHCP en la sesión del Grupo Consultivo, a fin de tener una discusión técnica

con dicha secretaría.

Se acordó que la sesión del Grupo Consultivo se dividiera en tres mesas: demanda inducida, gases

de efecto invernadero y seguridad vial. Los tres criterios ya se habían identificado como

prioritarios para analizar por los consultores.

Se discutió la agenda del Grupo Consultivo y las presentaciones del coordinador y de los

consultores. Se acordó también la participación de representantes de gobiernos locales del Estado

de México, Distrito Federal y Puebla.

Por último, se discutieron diferentes alternativas para la medición del tráfico inducido: tasa de

motorización, crecimiento del PIB, diferencia entre ambas, etc.

Además, se debatió acerca del tema de la velocidad y el volumen de tránsito en los proyectos

viales, así como de las tablas estandarizadas volumen/velocidad en ingeniería de tránsito.

Reunión 8. Fecha: 03 de noviembre de 2014

Reunión con todos los consultores.

Se mostraron los resultados preliminares de las entrevistas realizadas. En términos generales

parece existir un consenso en que la demanda inducida sí existe y es importante su inclusión.

Además, se habló sobre el hecho de que la metodología debería de ser lo más sólida y coherente

posible. El caso más importante que la entrevista con la Directora del CEPEP, quien se mostró

abierta a la revisión de la actual metodología de evaluación, y mencionó el caso de Chile su análisis

de impacto social y ambiental, así como el Marco de Salvaguardas Ambientales y Sociales

desarrollado por el Banco Mundial (MASTU). Por su parte, la entrevista con Cal y Mayor hizo

énfasis en el uso eficiente del espacio público como un criterio fundamental en la evaluación de

los proyectos de transporte.

En este sentido, el debate sobre los criterios técnicos es de suma importancia para el desarrollo

del proyecto y la posible adopción de la metodología que se desarrolla. Es fundamental que en

este proceso la SHCP se sienta incluida.


46 Informe Final

Por último, se señaló y debatió acerca de los elementos del modelo de transporte vis a vis el

modelo de evaluación CB del proyecto. Al respecto, existen elementos del modelo de transporte

que podrían ser exigidos en la evaluación del proyecto y cuyos insumos son ahora disponibles.



Se debatió acerca de los estudio de tránsito que deben ser realizados previos al análisis costo

beneficio. Dichos estudios establecen las velocidades promedio de las vialidades, así como la

demanda inducida (desviada) de largo plazo.

Se presentaron algunos métodos de estimación de la demanda reprimida:

1. El indicador vehículos por km de vialidad, el cual se presentó también en la sesión del

grupo consultivo.

2. La revisión de las velocidades y el modelo de transporte con base en la congestión actual

(niveles de servicio).

3. TDPA para los distintos usuarios de la vía (análisis de flujos peatonales).

Al respecto, se discutió sobre la importancia de reforzar las áreas de planeación y diseño de

proyectos. ¿Qué es más relevante, la planeación o evaluación de los mismos?

SESIÓN DEL GRUPO CONSULTIVO. Fecha: 11 de noviembre de 2014

Ver “Estrategia de sensibilización”.



Se estableció la necesidad de brindar recomendaciones sobre los requerimientos de información

para reforzar la metodología propuesta. Al respecto, se habló sobre la opción de reforzar las

capacidades y bases de datos de la CEPEP para el mantenimiento de bases de datos (KRV, por

ejemplo).

Asimismo, se habló sobre brindar un umbral aceptable para considerar la inclusión de parámetros

como GEI y accidentes.


47 Informe Final

Se habló sobre la necesidad de un mayor monitoreo ambiental por parte de los gobiernos locales

para tener información específica de cada ciudad.

Se discutió sobre la pertinencia de la variable identificada en la sesión del Grupo Consultivo en

relación a la eficiencia del espacio vial. Poder realizar un cobro por el uso del espacio puede ser

una opción para medir y castigar el uso ineficiente del espacio de acuerdo al tipo de proyecto.


Reunión con Fabricio Brodziak y Alejandro de Coss.

Se presentaron los resultados de la sesión del Grupo Consultivo, así como los avances en la

estrategia de sensibilización. Se abordó la preocupación por la calidad de los datos e información

disponible para justificar la metodología, y de la conveniencia en tomar datos de estudios

internacionales.

En la sesión del Grupo quedó claro que existen mayores reticencias para incluir el parámetro de

demanda inducida debido a la dificultada para calcularla. En este sentido, existen matices y

divergencias respecto a cómo incluir su medición en los ACBs.

En resumen, se plantean los siguientes retos:

1. Falta de información

2. Capacidad técnica para la evaluación

3. Desarrollo de herramientas y parámetros sencillos que sean aceptados por la SHCP.

Se presentaron los principales ejes de la estrategia de incidencia y se brindó retroalimentación en

la misma. Los ejes fueron:

1. Fortalecer trabajo del Grupo Consultivo

2. Trabajo de gabinete con la SHCP y el CEPEP

Se considera estratégico tener una sesión con la SHCP para presentar la metodología, pero se

acordó que lo más conveniente es realizarlo el próximo año.

Se concluyó que la incidencia se encuentra en función de los avances en el desarrollo de la

metodología. Asimismo, se definieron cuáles serían los objetivos para el siguiente año en relación

a la estrategia de incidencia.


48 Informe Final


Reporte de avances en las oficinas del BID. Participaron los consultores, el BID, SEDATU y

SEMARNAT.

Se presentaron los avances en el desarrollo del proyecto. Se acordó llevar a cabo una presentación

de los resultados con el CEPEP, sin embargo, se consideró que lo más pertinente era realizar dicha

reunión en enero del próximo año.

Se hizo énfasis en los retos para finalizar el desarrollo de la metodología, así como la necesidad de

realizar un análisis de sensibilidad de los proyectos (variación en los costos).

Se acordó que para el siguiente año era necesario tener claros los tiempos presupuestarios y

adecuar el desarrollo y presentación de la metodología a dicho calendario. En este sentido, se

habló de la posibilidad de contar con una metodología que pudiera ser implementada por etapas.

Se volvió a hacer énfasis en la necesidad de establecer escenarios para insertar la metodología en

la discusión del tipo de escenario que se quiere para el país en el futuro, así como en las

necesidades de información y capacitación para la correcta implementación de la metodología. Se

propuso buscar un caso práctico que haya sido aplicado en algún lugar del mundo en donde se

haya evaluado un proyecto son dos tipos de metodologías

Se habló sobre la necesidad de contar con una presentación ejecutiva para tomadores de decisión

(Subsecretario Nieto), a fin de tener reuniones en diciembre o enero del 2015.



Se estableció la urgencia en desarrollar ejemplos con la metodología desarrollada para evaluar

ejemplos de proyectos: peatonales, viales y de transporte público (BRT). Se mencionó que para

calcular los costos de congestión se puede utilizar la relación 1/3 del valor del suelo. Este criterio

puede ser de gran utilidad para calcular el costo del uso del espacio.

Se señaló también la posibilidad de utilizar el Highway Capacity Manual de los Estados Unidos

para utilizar los valores de dicho documento de densidad vial (número de autos por kilómetro

lineal de infraestructura vial y su impacto en la velocidad). Al respecto, se mencionó la pertinencia

de llevar dicho indicador a un nivel de servicio estándar para cada modo de transporte.

Por su parte, se mencionó la alternativa de contemplar medidas de optimización en los proyectos

viales como es el caso de los carriles de alta ocupación vehicular.


49 Informe Final

Reunión 14. Fecha: 02 de diciembre de 2014

Reunión con consultores previo a entrega de reportes finales.

Se discutió el parámetro de costo del espacio como un criterio de evaluación integral de los

proyectos. Sin embargo, se resaltó que su inclusión en el ACB se realizaría de forma estática,

siendo que la realidad es dinámica. A pesar de lo anterior, hubo un contexto de que es un

parámetro que vale la pena revisar y proponer como un criterio válido de evaluación en vista de

que el espacio es uno de los bienes escasos por excelencia en las ciudades.

También se discutió sobre el tema de la velocidad (rangos) y el consumo de espacio. Lo ideal sería

contar con una matriz de consumo de espacio según el Nivel de Servicio (NDS) y el tipo de vialidad.

Sin embargo, una manera más sencilla de incluir dicho consumo de espacio sería basarse en

estudios internacionales que contemplan valores estándar en la cantidad de espacio necesario

para desplazarse según el modo de transporte.

Se presentaron varias alternativas del cálculo del TDPA inducido, de acuerdo a la revisión de

literatura académica. Al respecto, se consideró muy conveniente poder calcular el cambio en la

velocidad en una situación con proyecto cuando se agrega un vehículo. Si bien este dato puede ser

computado mediante el modelo de tránsito, se propuso poder estimarlo mediante el TDPA de la

matriz de evaluación CB del proyecto. En este sentido, la pregunta por resolver es cómo afectan

los KVR la velocidad de los vehículos en el proyecto.

Se concluyó que en el reporte final se utilizarían 5 alternativas para el cálculo o estimación de la

demanda inducida:

1. Tomar en cuenta el TDPA y los CGV para los distintos usuarios de la vía.

2. Tomar en cuenta el indicador Vehículo por kilómetro de vialidad y su respectiva elasticidad

en la matriz.

3. Tomar en cuenta el Nivel de Servicio de la vialidad, y su respectiva elasticidad en la matriz.

4. Calcular el costo del espacio con base en un consumo promedio del mismo de acuerdo al

modo de transporte.

5. Calcular el TDPA de la demanda inducida según el cambio en las velocidades promedio por

cada automóvil adicional (mediante un modelo de tránsito).

Informe final coordinación_jg

Documents

Transcript of Informe final coordinación_jg