UNIVERSIDAD DE COSTA RICA INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS

INFORME FINALINFORME FINALINFORME FINALINFORME FINAL

DESCENTRALIZACIÓN INTEGRAL PARA EL DESARROLLO DE COSTA DESCENTRALIZACIÓN INTEGRAL PARA EL DESARROLLO DE COSTA DESCENTRALIZACIÓN INTEGRAL PARA EL DESARROLLO DE COSTA DESCENTRALIZACIÓN INTEGRAL PARA EL DESARROLLO DE COSTA RICARICARICARICA

Fundamentos teóricoFundamentos teóricoFundamentos teóricoFundamentos teórico----prácticos para valorar la viabilidad política de los ámbitos prácticos para valorar la viabilidad política de los ámbitos prácticos para valorar la viabilidad política de los ámbitos prácticos para valorar la viabilidad política de los ámbitos

territoriales territoriales territoriales territoriales nononono----centrales,centrales,centrales,centrales, hacia un mejor gobierno hacia un mejor gobierno hacia un mejor gobierno hacia un mejor gobierno

Dr. Johnny Meoño Segura

Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 14 noviembre, 2008 Ajustado Ajustado Ajustado Ajustado IICE, 15IICE, 15IICE, 15IICE, 15----2222----2009200920092009))))

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TABLTABLTABLTABLAAAA DE CONTENIDOSDE CONTENIDOSDE CONTENIDOSDE CONTENIDOS

Introducción. El país que tenemos y que no debía ser .................................................... 5

Capítulo 1. Modelos políticos prevalecientes en el mundo y su incidencia en el funcionamiento de los pueblos ...................................................................................... 16

Las dimensiones horizontal y vertical de un sistema político: presidencialismo, parlamentarismo; centralismo, federalismo .............................................................. 19

2. ¿Por qué América Latina no despega? Una cultura política de origen colonial al servicio del inmovilismo y la injusticia ........................................................................ 28

Asunción de planteamientos “anglosajones”; no se investiga la realidad sociopolítica latinoamericana ..................................................................................... 29

Origen y evolución de nuestra cultura política ......................................................... 32

Secretismo. ............................................................................................................. 33

Lentitud y pedantería burocráticas. ........................................................................ 33

Manía por títulos y honores. ................................................................................... 34

Dependencia de la planilla pública. ........................................................................ 34

Estado omnipresente y benefactor. ......................................................................... 34

Personalismo y centralismo. ................................................................................... 34

Formalismo legal o reglamentario. ......................................................................... 35

Resistencia e incumplimientos. .............................................................................. 35

Cortoplacismo y escasa capacidad de conceptualización estratégica ..................... 35

Caudillismo desestabilizador. ................................................................................. 36

3. Un contexto geopolítico para entender mejor y superar los mitos sobre la materia en Costa Rica: las disímiles pero convergentes enseñanzas de Alemania y de América atina ............................................................................................................... 36

ALEMANIA: descentralización real y eficaz........................................................... 37

LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA: política, administrativa y tributaria ......................................................................................... 44

Descentralización y participación ........................................................................... 60

Descentralización y reducción de la corrupción ..................................................... 61

Empoderamiento de comunidades subnacionales .................................................. 61

Análisis por sectores ............................................................................................... 64 Infraestructura básica ........................................................................................................................ 64 Servicios básicos ............................................................................................................................... 65 Servicios de educación ..................................................................................................................... 66 Servicios de salud ............................................................................................................................. 67

Conclusiones generales .............................................................................................. 68

4. Algunos supuestos a desmitificar en materia de descentralización y régimen municipal en Costa Rica ................................................................................................ 71

DESCENTRALIZAR, DESARROLLA. ................................................................. 72

EL PAÍS CUENTA CON UNA CULTURA O TRADICION POLÍTICA ADECUADA PARA GENERAR UN DESARROLLO REAL Y SOSTENIDO VIA LA “DESCENTRALIZACION”. ................................................................... 73

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HAY QUE DESCENTRALIZAR ÍNTEGRAMENTE EN FAVOR DEL REGIMEN MUNICIPAL. ....................................................................................... 74

HAY QUE DESCENTRALIZAR POR LEY. ........................................................ 74

NO SE DEBE TRANSFERIR NADA PUES LAS MUNICIPALIDADES NO TIENEN RECURSOS NI CAPACIDAD POLÍTICA E INSTITUCIONAL. 75

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL ES MUY NECESARIA PARA FORTALECER EL REGIMEN MUNICIPAL. ..................................................... 77

¿UN ENTE NACIONAL PUEDE PROMOVER EL DESARROLLO MUNICIPAL? ........................................................................................................... 77

LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN HACER MAS POR FALTA DE RECURSOS. .............................................................................................................. 78

LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN MANEJAR EDUCACIÓN NI SALUD SI NO HAY TRANSFERENCIAS DESDE “ARRIBA”. ...................... 79

5. La descentralización insuficiente e inoperante en Costa Rica .................................. 80

La provincia o región: de pasiva a activa. Los elementos existentes hoy para fundamentar una descentralización integral mañana. ............................................. 80

Régimen Municipal. La agenda de cambios en cartera a nivel cantonal: ¿inoperancia o cambio de visión y desempeño? ........................................................ 93

Reformas en el campo económico ............................................................................. 99

Reformas en el campo electoral-político ................................................................. 101

6. Pero, la vida continúa... ¿qué se puede hacer hoy por, y con, el régimen municipal, para redimensionarlo sin esperar a un cambio constitucional de modelo político? ... 103

El compromiso con la ética comienza por un compromiso con la legalidad y el buen gobierno ............................................................................................................ 110

La imaginación al servicio del desarrollo del Cantón .............................................. 113

UNA “ALCALDÍA TRIPARTITA” PARA UN MAYOR LIDERAZGO CANTONAL. ....................................................................................................... 113

LOS CONCEJOS DE DISTRITO: MOTORES DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO EN EL CANTON. ..................................................................... 114

HACIA MINISTROS O SECRETARIOS MUNICIPALES DE ALTO NIVEL DE LIDERAZGO. ...................................................................................................... 115

LA NECESARIA MODERNIZACION INSTITUCIONAL DE LA MUNICIPALIDAD. ............................................................................................. 116

EL PLAN DE DESARROLLO INTEGRAL DEL CANTON: MOVILIZACIÓN POPULAR PARA UN MAYOR COMPROMISO DE TODOS. ........................ 117

Bases para una partitura de gobierno local ............................................................... 118

MEDIO AMBIENTE Y ENERGIA ..................................................................... 119

CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES ........................................................... 120

OBRAS CIVILES ................................................................................................ 121

SEGURIDAD SOCIAL Y VIVIENDA ............................................................... 121

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO ........................................................... 123

EDUCACION Y SALUD .................................................................................... 123

REFORMA INSTITUCIONAL DE LA MUNICIPALIDAD ............................. 124

PLAN DE DESARROLLO DEL CANTON........................................................ 124

¿Es todo? De aquí, ¿hacia dónde ir? .......................................................................... 126

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7. En la transición: ¿qué hacer de emergente como acompañamiento a una descentralización parcial y una desconcentración extrema, para confrontar y combatir la corrupción rampante que carcome al país a nivel nacional y cantonal? . 128

La negligente e inconexa motivación legal de decisiones de todo tipo, se ha vuelto un obstáculo administrativo para el desarrollo del país .......................................... 129

Reordenamiento regional para lograr una fiscalización preventiva y evaluativa eficaz: Contraloría desconcentrada por regiones; concejos de distrito y consejos regionales de desarrollo políticamente fortalecidos; ministros sin Cartera a cargo de cada región, y otros ............................................................................................... 135

El TSE y la Contraloría de la República deben exigir de los partidos una total seriedad y compromiso con la Constitución Política en la formulación de sus propuestas electorales para las próximas elecciones presidenciales y de alcaldes 137

Incorporar una real capacidad especializada en monitoreo físico de proyectos, contrataciones, permisos, recaudación tributaria, vigilancia del ordenamiento territorial ............................................................................................................... 138

Reactivar los consejos regionales de desarrollo y la presencia regional de MIDEPLAN. ........................................................................................................ 141

Ministerio Público desconcentrado. ..................................................................... 142

Concejos de Distrito: motores de la participación ciudadana............................... 143

Desconcentración administrativa en serio, y freno radical a la beligerancia política de los funcionarios públicos. ................................................................................ 146

Articulación política por ministros regionales...................................................... 149

Esquema-modelo de lo que sería una descentralización parcial y una desconcentración extrema. ........................................................................................ 151

8. Las transformaciones necesarias y viables que sí requieren cambio del modelo politico institucional. Descentralización sin errores .................................................. 160

Primero es lo primero: ¿para qué cambiar? ............................................................. 160

La reforma al artículo 170 de la Constitución: ¿hará el milagro? ............................ 163

Las grandes reformas político-electorales ............................................................... 170

Hacia un régimen cuasi-parlamentario. Las relaciones Presidente-Parlamento. .. 174

El Presidente de la República como responsable del Gobierno ........................... 178

Los Ministros: dirigir sectores y rendir cuentas claras por ello. El Parlamento: organizarse idem, y pedir cuentas claras a los ministros ...................................... 180

Los Secretarios Permanentes: para ahuyentar el clientelismo político-partidista del Gobierno Central .................................................................................................. 181

¿Cómo desregular y simplificar administrativamente nuestro aparato burocrático de una manera expedita y concreta? Empleo, contratación, administración financiera y presupuestaria ................................................................................... 182

Obligatoriedad, plazos y contenidos de los planes de desarrollo nacionales, regionales y sectoriales. Hacia un super Ministerio de Planificación y Presupuesto .............................................................................................................................. 185

Los Programas electorales de partidos políticos y su vinculación inmediata a los planes de Gobierno ............................................................................................... 187

Los planes reguladores del desarrollo cantonal .................................................... 188

Hacia una necesaria organización pública y social, por fin, por regiones o provincias. La descentralización integral necesaria ............................................. 189

Nuevas y autónomas Corporaciones Provinciales de Desarrollo, y Presidentes-Gobernadores de elección popular ......................................................................................................................... 190

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Cuántas provincias o regiones son necesarias para que sean viables como ámbitos de desarrollo? Cuántos cantones? Instituciones regionales por derecho propio ................................................................................... 194 Esquema regional de nuevas empresas de servicio público. ......................................................... 197 Establecimientos municipales de servicio público .......................................................................... 198

Salud, educación, seguridad social y pobreza, ambiente y otros campos ................ 198

Esquema cantonal de nuevas empresas de servicio público. ................................... 200

De las municipalidades propiamente. Secretarios o ministros municipales ................................... 201 Financiamiento del desarrollo cantonal y regional .......................................................................... 203

Establecimiento vía plebiscito de nuevas y temporales contribuciones económicas.

................................................................................................................................... 203

Capacidad tributaria de las Municipalidades articuladamente con las Corporaciones

Regionales de Desarrollo ........................................................................................... 204

Bases para lograr una nueva generación y reasignación de ingresos

regionales/municipales/distritales para el desarrollo del país ................................. 205

Esquematización de la nueva institucionalidad regional que permitirá más representación, participación, y eficacia sociopolítica .............................................................................................. 210

Criterios y prácticas nuevas en control y evaluación de los procesos públicos ... 211 Por parte del Presidente de la República sobre la Administración Pública en su total conjunto .... 211 Por parte de cada Ministro rector de sector, sobre las instituciones descentralizadas .................. 212 Por parte del Parlamento sobre la Administración Pública ............................................................. 214 De los Presidentes de Corporaciones Provinciales de Desarrollo .................................................. 215 De la Contraloría General de la República; de las Contralorías regionales ................................... 216

ANEXOS

1. Cifras de distribución del gasto público por niveles e impuestos, en América Latina 2. Ingresos y gasto público en Costa Rica, 2006, Contraloría General de la República 3. Ejemplos de gasto regionalizado en Costa Rica Bibliografía 230

Introducción. El país que tenemos y que no debía se r

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El Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, IICE, de la Universidad de Costa Rica ha propiciado el abordaje en los últimos cuatro años y bajo el liderazgo del Dr. Justo Aguilar Fong, Director del mismo, de iniciativas investigativas sobre la realidad de los procesos públicos del país con visiones político-administrativas, tal y como corresponde a un centro de investigación de una Facultad multidisciplinaria como la de Ciencias Económicas en la que convergen las carreras de Economía, Estadística, Administración Pública y Administración de Negocios. 1 El presente trabajo corresponde a ese interés temático del Director del IICE. No es ésta, sin embargo, una incursión nueva o inédita por parte del suscrito investigador, ya que el mismo ha sido campo de nuestro interés sistemático y continuo desde 1974 cuando iniciamos una fructuosa carrera pública en la entonces Oficina de Planificación Nacional, OFIPLAN, y pudimos abordar el análisis de la problemática de la descentralización integral.

Publicamos un primer libro en el que se dedicó un capítulo al régimen municipal y a la descentralización, planteando la necesaria revisión de todo el esquema tributario y de generación de ingresos y prestación de servicios en manos de ministerios y entes autónomos para redefinir su distribución entonces centralista y privilegiar el advenimiento de nuevo cuño de un sistema político e institucional regional y cantonal, Teorías administrativas en América Latina. Perspectivas críticas, Ediciones Guayacán, San José, 1988. Nuestro más reciente trabajo es Descentralización integral para el desarrollo de Costa Rica, Antología 3, CICAP-SIEDIN, UCR, 2005.

Sin embargo, la discusión Sin embargo, la discusión Sin embargo, la discusión Sin embargo, la discusión de fondo que hemos buscado estimular en estos varios de fondo que hemos buscado estimular en estos varios de fondo que hemos buscado estimular en estos varios de fondo que hemos buscado estimular en estos varios

trabajos en cuanto a trabajos en cuanto a trabajos en cuanto a trabajos en cuanto a asegurar una real soberanía municipal y de las propias regiones o asegurar una real soberanía municipal y de las propias regiones o asegurar una real soberanía municipal y de las propias regiones o asegurar una real soberanía municipal y de las propias regiones o provincias para obtener y generar sus recursos prprovincias para obtener y generar sus recursos prprovincias para obtener y generar sus recursos prprovincias para obtener y generar sus recursos propios y decidir por cuenta propia cómo opios y decidir por cuenta propia cómo opios y decidir por cuenta propia cómo opios y decidir por cuenta propia cómo gastar e invertir independientemente de las preferencias más gastar e invertir independientemente de las preferencias más gastar e invertir independientemente de las preferencias más gastar e invertir independientemente de las preferencias más unilaterales, arbitrarias u unilaterales, arbitrarias u unilaterales, arbitrarias u unilaterales, arbitrarias u operativas del “Poder central”, no ha tenido ecooperativas del “Poder central”, no ha tenido ecooperativas del “Poder central”, no ha tenido ecooperativas del “Poder central”, no ha tenido eco entre quienes escriben con más frecuencia en apoyo del régimen municipal, tal y como se mostrará en un capítulo posterior sobre los cambios “en cartera” alrededor de dicho régimen. Por otro lado, el suscrito investigador fue Coordinador de la así denominada COREC, Comisión de Reforma del Estado Costarricense, durante 1989-90, creada por el Ministro de Planificación Jorge Monge con anuencia del Presidente Arias Sánchez para concitar el concurso de profesionales de los dos partidos mayoritarios, PLN y PUSC, con el fin de deliberar y proponer un amplio plan de reforma del Estado.

La Comisión proporcionó un sinnúmero de diagnósticos y propuestas producto de

consultas multitudinarias a lo largo y ancho del país, y recomendó acciones en el campo del régimen municipal, para fortalecerlo, sin lograr tampoco mayor apoyo político gubernativo en el siguiente Gobierno de Calderón Fournier (90-94) salvo por algunas iniciativas de reformas legales que a la postre no fructificaron en la Asamblea Legislativa, principalmente un Proyecto de ley de Descentralización preparado por MIDEPLAN con base en su plan de Reforma del Estado de inicios de dicha Administración, y que buscaba fortalecer no sólo al régimen municipal mediante significativas transferencias sino consagrar la creación legal de

1 El presente trabajo fue asumido en un inicio conjuntamente por el suscrito investigador con el colega Aguilar Fong, pero al final se acordó producir dos informes separados para no confundir al lector con visiones y métodos distintos de análisis que llevan a interpretaciones a veces excluyentes pero que responden, precisamente, al enfoque y método interpretativo aplicado por cada uno producto de sus distintas disciplinas académicas, y que enriquecen la perspectiva de quienquiera que estudie ambos planteamientos, los cuales por supuesto coinciden también en muchos aspectos.

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las regiones y de los consejos regionales de desarrollo, hasta entonces sustentados en decretos ejecutivos del mismo MIDEPLAN. La noción de descentralización tal y como será abordada en el presente estudio, rebasa la problemática política, jurídica, institucional, económica y social que toma lugar en los ámbitos cantonales. Precisamente en la entonces OFIPLAN a partir de 1974, se inició un esfuerzo en materia de regionalización geográfica y económica liderado internamente por un grupo de profesionales organizados bajo la División de Planificación Regional y Urbana. Se carecía en aquel inicio, sin embargo, de un enfoque político-organizativo que permitiera sustentar sólidamente los loables esfuerzos por estructurar el país en regiones de desarrollo que sirvieran de mejor manera al propósito superior de formular los planes nacionales de desarrollo a que obligaba la nueva Ley de Planificación Nacional No. 5525, de mayo de 1974, con una visión más articulada y coherente que la permitida por las provincias con sus delimitaciones territoriales fundadas en criterios coloniales ya entonces superados por la fuerza de la evolución real del país. Nuestro aporte inicial en dicha Oficina, primero como profesional de la División de Planes y Política Administrativa y luego como Director de ésta desde 1976, tomó entonces debida nota del muy sólido sustento que distinguía los esfuerzos que se realizaban en ese campo con apoyo de la cooperación alemana, y buscó agregarle valor con enfoques y metodologías político-administrativas que no estaban siendo considerados en aquel momento.

HHHHuboubouboubo, particularmente,, particularmente,, particularmente,, particularmente, unaunaunauna convicción conceptualconvicción conceptualconvicción conceptualconvicción conceptual en el sentido de en el sentido de en el sentido de en el sentido de que no era que no era que no era que no era políticamente razonable pensar en descentralizar políticamente razonable pensar en descentralizar políticamente razonable pensar en descentralizar políticamente razonable pensar en descentralizar sólosólosólosólo en favor del régimen en favor del régimen en favor del régimen en favor del régimen municipalmunicipalmunicipalmunicipal como era y sigue siendo la tónica en el país, , , , ya que regionalizarya que regionalizarya que regionalizarya que regionalizar implicaba algo muy distinto que fortalecer los gobiernos cantonales o municipalidades; implicaba incorporar un nuevo ámbito territorial para “planificar el desarrollo” del país. O sea, exigía visualizar unidades gubernativas o cuasi gubernativas en territorios mayores al cantón. No seNo seNo seNo se hablaba en aquellos momentoshablaba en aquellos momentoshablaba en aquellos momentoshablaba en aquellos momentos en el país, en el país, en el país, en el país, ciertamente,ciertamente,ciertamente,ciertamente, de “dirección del desarrollo”de “dirección del desarrollo”de “dirección del desarrollo”de “dirección del desarrollo” sino de “planificación del desarrollo”sino de “planificación del desarrollo”sino de “planificación del desarrollo”sino de “planificación del desarrollo”.... Más aun, muy pocos entendían la importancia de repensar la división territorial del país por sobre la noción históricamente aceptada de provincia y cantones, menos para efectos de gobierno y administración del desarrollo de Costa Rica.

El afán gubernativo a través de OFIPLAN eraEl afán gubernativo a través de OFIPLAN eraEl afán gubernativo a través de OFIPLAN eraEl afán gubernativo a través de OFIPLAN era correcto en todo sentido auncorrecto en todo sentido auncorrecto en todo sentido auncorrecto en todo sentido aun cuandocuandocuandocuando respondía a una tímida emulación delrespondía a una tímida emulación delrespondía a una tímida emulación delrespondía a una tímida emulación del vigoroso y válidovigoroso y válidovigoroso y válidovigoroso y válido modelo alemánmodelo alemánmodelo alemánmodelo alemán de de de de regiones regiones regiones regiones vigente desde vigente desde vigente desde vigente desde mucho antesmucho antesmucho antesmucho antes en aquel país.en aquel país.en aquel país.en aquel país. Tímida emulación decimos, por cuanto en Alemania existían regiones federadas, es decir con gobierno propio distinto del Gobierno Federal o nacional: un Poder Ejecutivo con un Titular de elección popular llamado Gobernador y toda una institucionalidad de apoyo a su gestión, y un Parlamento o poder legislativo también en cada región.

En Costa Rica, se planteaban las regiones de desarrollo como órganos

“coordinadores”, no decisores, para las instituciones ministeriales y autónomas del Gobierno Central que se proyectaban en cada región a través de agencias prestadoras de servicios, con incorporación deliberativa de las municipalidades mismas y de los

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diversos grupos representativos de la sociedad civil y del mundo empresarial. Y, el esquema se promovía por Decreto Ejecutivo, no por Ley aunque tenía un sustento muy marginal en la Ley de Planificación Nacional No. 5525.

Esos primeros aportes para ampliar el concepto de regiones de desarrollo con

conceptos y mecanismos de articulación y conducción político-administrativos, constan en diversos documentos internos producidos al amparo de la entonces División de Planes y Política Administrativa, de la que fuimos Directores desde 1976.

El Plan Global de Reforma AEl Plan Global de Reforma AEl Plan Global de Reforma AEl Plan Global de Reforma Administrativa de enero de 1976dministrativa de enero de 1976dministrativa de enero de 1976dministrativa de enero de 1976 producido por

dicha División, introdujo la necesidad de profundizar en el país el estudio de las vinculaciones a lograr entre lo sectorial y lo regional del desarrollo del país que se impulsaba en aquellos tiempos, toda vez que el autor del presente trabajo había logrado identificar que ambos conceptos estaban siendo manejados en América Latina de manera fragmentada, como si fueran procesos públicos distintos y no complementarios o convergentes.

En mayo de 1977 dichaEn mayo de 1977 dichaEn mayo de 1977 dichaEn mayo de 1977 dicha DivisiónDivisiónDivisiónDivisión elaboró y presentó un planteamiento pioneroelaboró y presentó un planteamiento pioneroelaboró y presentó un planteamiento pioneroelaboró y presentó un planteamiento pionero

sobre el modelo para el desarrollo regional del país articuladamente con la organización y proyección sectorial de la Administración Pública, tomando total nota del esfuerzo promovido hasta entonces por la División de Planificación Regional y Urbana pero enriqueciéndolo con los enfoques político-administrativos hasta entonces descuidados por los demás grupos de especialistas. El documento se intituló Propuesta de organización institucional para el Pacífico Norte, y se presentó en el XI Congreso de Municipalidades de la Provincia de Guanacaste en mayo de 1977. Contó con el apoyo político superior de los entonces ministros de Planificación, Fernando Zumbado, y de Agricultura, Rodolfo Quirós Guardia.

En el plano académico y como analistas independientes, hemos podido

publicar y promover el tema en diversos medios, en los que abiertamente hemos preconizpreconizpreconizpreconizadoadoadoado la necesidad de fortalecer el concepto de regiones como alternativo al de la necesidad de fortalecer el concepto de regiones como alternativo al de la necesidad de fortalecer el concepto de regiones como alternativo al de la necesidad de fortalecer el concepto de regiones como alternativo al de provincia, con fuerza de ley y con clarprovincia, con fuerza de ley y con clarprovincia, con fuerza de ley y con clarprovincia, con fuerza de ley y con claros criterios de autonomía políticaos criterios de autonomía políticaos criterios de autonomía políticaos criterios de autonomía política para que emergieran como ámbitos territoriales convergentes pero competitivos con respecto al ámbito nacional que hasta hoy día monopoliza el ejercicio del poder político e institucional total del país, y que pudiera intermediar en todo sentido entre dicho poder central y los gobiernos cantonales o municipalidades.

Ya desde entoncesYa desde entoncesYa desde entoncesYa desde entonces,,,, dicho sistema presidencialista y centralizado o unitariodicho sistema presidencialista y centralizado o unitariodicho sistema presidencialista y centralizado o unitariodicho sistema presidencialista y centralizado o unitario

dabadabadabadaba evidentes muestras de agotamiento, de ineficacia y de falta de transparencia evidentes muestras de agotamiento, de ineficacia y de falta de transparencia evidentes muestras de agotamiento, de ineficacia y de falta de transparencia evidentes muestras de agotamiento, de ineficacia y de falta de transparencia por por por por la casi nula representación y participación políticas ciudadanasla casi nula representación y participación políticas ciudadanasla casi nula representación y participación políticas ciudadanasla casi nula representación y participación políticas ciudadanas que el mismo generaba, y según lo contraponíamos fácticamente a los logros y éxitos de los sistemas democráticos más exitosos –en gran parte por ser tan descentralizados- en las naciones industrializadas de aquél momento. Más adelante se aborda con más precisión lo que visualizamos como el “estado de cosas” en Costa Rica, como marco referencial superior de lo que pudo haber sido y no fue, pero puede aun ser si se toma conciencia y sentido del compromiso tanto político como cívico de lo que son responsabilidades y competencias de todos en cuanto a rendir cuentas y saber exigirlas.

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NuestraNuestraNuestraNuestra preocupación insistente desde entonces, ha sido la de forjar una preocupación insistente desde entonces, ha sido la de forjar una preocupación insistente desde entonces, ha sido la de forjar una preocupación insistente desde entonces, ha sido la de forjar una visión global y estratégica que convvisión global y estratégica que convvisión global y estratégica que convvisión global y estratégica que convenciera sobre la enciera sobre la enciera sobre la enciera sobre la ventajaventajaventajaventaja de ver el tema de de ver el tema de de ver el tema de de ver el tema de “descentralización” como uno clave y determinativo del desarrollo futuro del país.“descentralización” como uno clave y determinativo del desarrollo futuro del país.“descentralización” como uno clave y determinativo del desarrollo futuro del país.“descentralización” como uno clave y determinativo del desarrollo futuro del país. Exigía, sobre todo, entender que las municipalidades tenían un mucho más importante rol que jugar en dicho desarrollo pero no a partir de “un salto” de la nación al cantón como una mayoría de analistas insistían y siguen insistiendo hasta el día presente, sino como la estructura gubernativa más cercana al habitante del país pero debidamente enmarcada en, y articulada con, otra estructura gubernativa intermedia como debía y podía ser la regional o provincial y sí con muchas mayores competencias y recursos propios que los que exhibe dicho régimen local al día presente. Hasta hoy, municipalistas y diversos analistas del tema, y lógicammunicipalistas y diversos analistas del tema, y lógicammunicipalistas y diversos analistas del tema, y lógicammunicipalistas y diversos analistas del tema, y lógicamente el ente el ente el ente el IFAM como institución del Poder Central encargada de promover y apoyar el IFAM como institución del Poder Central encargada de promover y apoyar el IFAM como institución del Poder Central encargada de promover y apoyar el IFAM como institución del Poder Central encargada de promover y apoyar el fortalecimiento municipal,fortalecimiento municipal,fortalecimiento municipal,fortalecimiento municipal, aunque también la Unión Nacional de Gobiernos aunque también la Unión Nacional de Gobiernos aunque también la Unión Nacional de Gobiernos aunque también la Unión Nacional de Gobiernos Locales,Locales,Locales,Locales, siguen predicando este fortalecimientosiguen predicando este fortalecimientosiguen predicando este fortalecimientosiguen predicando este fortalecimiento municipalmunicipalmunicipalmunicipal sin tomar en cuentasin tomar en cuentasin tomar en cuentasin tomar en cuenta la conveniencia o necesidad de acordar para el país un nivel intermedio gubernativo o cuasi-gubernativo de gestión en el ámbito regional o provincial, más allá de la noción de “federaciones municipales” por región.

HayHayHayHay en el paísen el paísen el paísen el país una ausencia total de discusión sobre modelos puna ausencia total de discusión sobre modelos puna ausencia total de discusión sobre modelos puna ausencia total de discusión sobre modelos políticosolíticosolíticosolíticos, y entonces lo que prevalece es una actitud de “municipalismo puro” que sigue chocando con los recelos y egoísmos de partidos políticos y dirigentes nacionales que siempre se han negado y se seguirán negando a apoyar cualquier transferencia directa de competencias y recursos nacionales, a las municipalidades.

La reforma del Artículo 170 de la Constitución Política y el manejo errático La reforma del Artículo 170 de la Constitución Política y el manejo errático La reforma del Artículo 170 de la Constitución Política y el manejo errático La reforma del Artículo 170 de la Constitución Política y el manejo errático

del proyecto de leydel proyecto de leydel proyecto de leydel proyecto de ley que pretendía hace unos cinco años regular las transferencias presupuestarias y competenciales a las municipalidades pero sin ceder nunca la titularidad de dichas competencias, son evidencia inobjetable de dicha actitud son evidencia inobjetable de dicha actitud son evidencia inobjetable de dicha actitud son evidencia inobjetable de dicha actitud nacional antimunicipalista.nacional antimunicipalista.nacional antimunicipalista.nacional antimunicipalista. Unos pocos analistas que hablan recientemente de Unos pocos analistas que hablan recientemente de Unos pocos analistas que hablan recientemente de Unos pocos analistas que hablan recientemente de ““““dar autonomía a las dar autonomía a las dar autonomía a las dar autonomía a las regionesregionesregionesregiones””””, lamentablemente l, lamentablemente l, lamentablemente l, lamentablemente lo hacen sin reconocer estos antecedentes o hacen sin reconocer estos antecedentes o hacen sin reconocer estos antecedentes o hacen sin reconocer estos antecedentes que vienen de hace más de 30 años con sólidos sustentos teóricos, conceptuales y metodológicos y cuyo análisis permitiría asimismo contar con mejores elementos de juicio del por qué Costa Rica no ha avanzado en esta dirección, y cómo nuestra cultura política de origen colonial, y no meros vicios o actitudes de hace apenas 30 años o menos, impiden dar ese salto de visión y de acción.

Ignorar esos factores que han estado presentes en los importantes pero Ignorar esos factores que han estado presentes en los importantes pero Ignorar esos factores que han estado presentes en los importantes pero Ignorar esos factores que han estado presentes en los importantes pero inconsistentinconsistentinconsistentinconsistentes resultados logrados en materia de regionalización, es darle la espalda a es resultados logrados en materia de regionalización, es darle la espalda a es resultados logrados en materia de regionalización, es darle la espalda a es resultados logrados en materia de regionalización, es darle la espalda a la historia reciente del paísla historia reciente del paísla historia reciente del paísla historia reciente del país y, con ello, plantear cambios que en el papel pueden parecer interesantes pero que serán inocuos si no se toma debida nota de los factores que impiden al país, y a su clase dirigente sobre todo, valorar adecuadamente los términos y condiciones sobre los cuales sí podría ser posible, esta vez, lograr mayores acuerdos sobre la temática para avanzar en serio. El tema lo hemos abordado en numerosas participaciones en congresos municipales y de otra naturaleza, sin que francamente hayamos tenido ningún éxito sin que francamente hayamos tenido ningún éxito sin que francamente hayamos tenido ningún éxito sin que francamente hayamos tenido ningún éxito

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en elevar el nivel de la discusiónen elevar el nivel de la discusiónen elevar el nivel de la discusiónen elevar el nivel de la discusión sobre descentralización territorial por encima del interés de casi todos en el régimen municipal, a juzgar por la poca resonancia manifestada en las reiterativas discusiones y propuestas sobre fortalecimiento municipal sin contemplación de los ámbitos regionales o provinciales según leemos semana tras semana en diversos medios y foros nacionales. El presente trabajo, busca proporcionar una visión pragmática sobre régimen municipal según nuestro ordenamiento constitucional y jurídico presente. Buscamos Buscamos Buscamos Buscamos contribuir con una visión constructiva y optimista, e igualmente sólida en lo contribuir con una visión constructiva y optimista, e igualmente sólida en lo contribuir con una visión constructiva y optimista, e igualmente sólida en lo contribuir con una visión constructiva y optimista, e igualmente sólida en lo jurídico, sobre lo que sí se puede hacerjurídico, sobre lo que sí se puede hacerjurídico, sobre lo que sí se puede hacerjurídico, sobre lo que sí se puede hacer ya para fortalecer dicho régimen,ya para fortalecer dicho régimen,ya para fortalecer dicho régimen,ya para fortalecer dicho régimen, sin abjurar de la necesaria articulación con el ámbito territorial mayor que constituyen las provincias o regiones de desarrollo. Es por ello que hemos recurrido para su presente elaboración, a la Es por ello que hemos recurrido para su presente elaboración, a la Es por ello que hemos recurrido para su presente elaboración, a la Es por ello que hemos recurrido para su presente elaboración, a la recuperación de diverrecuperación de diverrecuperación de diverrecuperación de diversos análisis complementarios que hemos hecho en diversos sos análisis complementarios que hemos hecho en diversos sos análisis complementarios que hemos hecho en diversos sos análisis complementarios que hemos hecho en diversos trabajos más recientes,trabajos más recientes,trabajos más recientes,trabajos más recientes, incorporándolos aquí con una unidad conceptual y temática motivada en el factor de “descentralización integral”.

El lector debeEl lector debeEl lector debeEl lector debe, en consecuencia,, en consecuencia,, en consecuencia,, en consecuencia, tomar debida nota de que nutomar debida nota de que nutomar debida nota de que nutomar debida nota de que nuestro enfoque no estro enfoque no estro enfoque no estro enfoque no se agota en el régimen municipalse agota en el régimen municipalse agota en el régimen municipalse agota en el régimen municipal, sino que visualiza y justifica sólidamente la necesidad de que la discusión sobre descentralización territorial asuma un nivel más ambicioso y realista según las experiencias exitosas que nos ofrece el mundo entero y las debilidades innatas que la historia política de Costa Rica nos muestra producto de su propia cultura política de origen colonial, según lo retomaremos más adelante.

Exploremos, sin embargo y como marco referencial para el resto del presente

estudio, a cuál Costa Rica hay que tener clara como modelo-país cuando hablemos de la Costa Rica que no ha podido ser materializada por una serie de incumplimientos e indolencias de gobernantes y gobernados. La contrapartida positiva, es que esa Costa La contrapartida positiva, es que esa Costa La contrapartida positiva, es que esa Costa La contrapartida positiva, es que esa Costa RiRiRiRica sigue configurada en la Constitución Políticaca sigue configurada en la Constitución Políticaca sigue configurada en la Constitución Políticaca sigue configurada en la Constitución Política y en algunas leyes superiores y generales, para ser reivindicada por gobernantes que lleguen con esa visión clara y comprometida de gobernar como deben y no aleatoria, arbitraria y caprichosamente, o bien por ciudadanos que sepan cómo exigir de aquellos que gobiernen como tienen que hacerlo según ese modelo superior de país y de Estado de excelencia claramente enunciado en nuestra vigente Constitución Política. O, p0r una Contraloría de la República, o partidos de oposición, que sepan también exigir de los gobernantes de turno cómo gobernar y administrar ese idóneo modelo país normado en la Constitución Política. Costa Rica es, en términos sencillos y lacónicos, el país que no debía seres, en términos sencillos y lacónicos, el país que no debía seres, en términos sencillos y lacónicos, el país que no debía seres, en términos sencillos y lacónicos, el país que no debía ser pues no corresponde con el modelo de país solidario y de bienestar configurado en la Constitución Política de 1949 y vigente al día de hoy. En numerosos y consistentes análisis, además de nuestra propia observación empírica de poco más de tres décadas que hemos realizado sobre el fenómeno político y público en este país, no ha sido difícil verificar –hasta el presente- un hecho y una actitud de los habitantes de Costa Rica, sean estos analistas o académicos universitarios, grupos de estudio en partidos políticos, centros de estudio de problemas nacionales, medios de comunicación, líderes empresariales y sindicales, mas también portavoces de todo colegio profesional: todos le dan sistemáticamente todos le dan sistemáticamente todos le dan sistemáticamente todos le dan sistemáticamente

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la espalda a ese modelo de paísla espalda a ese modelo de paísla espalda a ese modelo de paísla espalda a ese modelo de país que está configurado de manera clara en la Constitución Política como un sistema o modelo unitario e integral de derechos de los habitantes, vistos estos en su total conjunto. 2 En adición, muy pocos analistas parecen reconocer que dichos derechos constitucionales están amplia y claramente perfeccionados en diversas leyes de índole especializada y superiores a las mismas leyes orgánicas de ministerios y entes autónomos, o al Código Municipal como estatuto may0r de los gobiernos locales. En materia ambiental, agrícola, de pobreza y derechos de niños y adolescentes, de educación y salud, por mencionar estos campos relevantes del desarrollo nacional en el que el país muestra tantos rezagos reales, hay leyes superiores que son dechados de hay leyes superiores que son dechados de hay leyes superiores que son dechados de hay leyes superiores que son dechados de claridad conceptual y orgánica inclusive en el contexto latinoamericanoclaridad conceptual y orgánica inclusive en el contexto latinoamericanoclaridad conceptual y orgánica inclusive en el contexto latinoamericanoclaridad conceptual y orgánica inclusive en el contexto latinoamericano, pero que son constantemente marginadas y, en todo caso, ignoradas por tantos actores públicos y civiles obligados a cumplirlas y a exigir su cumplimiento, con consistencia y coherencia, lo cual las llevaría en la praxis a un mayor nivel de eficacia o aplicación. Paralelamente, se le ha dado también la espalda al modelo simple de Estado (presidencial y centralizado) configurado en la misma Constitución, asumiéndose con frecuencia inclusive por tecnócratas de carrera en ministerios, entes autónomos y municipalidades, y peor aún por actores externos que debían haber sido celosos guardianes de la eficacia funcional de esas instituciones y funcionarios, que lo público “es cuestión” de verlo y administrarlo con sentido común o con base en experiencia construida en el sector privado.

Estamos, es nuestra tesis, ante un modelo o sistema orgánico de Estamos, es nuestra tesis, ante un modelo o sistema orgánico de Estamos, es nuestra tesis, ante un modelo o sistema orgánico de Estamos, es nuestra tesis, ante un modelo o sistema orgánico de institucionalidad que podía, y podría aun, funcionar mucho mejorinstitucionalidad que podía, y podría aun, funcionar mucho mejorinstitucionalidad que podía, y podría aun, funcionar mucho mejorinstitucionalidad que podía, y podría aun, funcionar mucho mejor según unas pocas normas constitucionales y unas tres leyes superiores que regulan los procesos de dirección y planificación públicas, así como los presupuestos públicos, y lograr con ello una máxima transparencia, eficacia, exigencia y rendición de cuentas por parte de instituciones, gobernantes, funcionarios, partidos, organismos fiscalizadores y Asamblea Legislativa, grupos de interés y habitantes como tales. El El El El resultado netoresultado netoresultado netoresultado neto de tal indiferencia colectiva sobre el modelode tal indiferencia colectiva sobre el modelode tal indiferencia colectiva sobre el modelode tal indiferencia colectiva sobre el modelo----país y el modelopaís y el modelopaís y el modelopaís y el modelo----Estado Estado Estado Estado en la Constitución y en esas pocas leyes superiores, está a la vista: Costa Rica en la Constitución y en esas pocas leyes superiores, está a la vista: Costa Rica en la Constitución y en esas pocas leyes superiores, está a la vista: Costa Rica en la Constitución y en esas pocas leyes superiores, está a la vista: Costa Rica muestra un deterioro muy marcadmuestra un deterioro muy marcadmuestra un deterioro muy marcadmuestra un deterioro muy marcado en muchos de sus índices de desarrollo,o en muchos de sus índices de desarrollo,o en muchos de sus índices de desarrollo,o en muchos de sus índices de desarrollo, situación que ya desde 1976 el Plan Global de Reforma Administrativa de OFIPLAN advirtió tempranamente que se daría si no se tomaba conciencia colectiva de la existencia o

2 Nuestros propios trabajos así lo documentan. El lector del presente informe debe entender en todo momento que las generalizaciones o afirmaciones que se hacen a lo largo del texto sobre los diversos temas analizados, se fundamentan totalmente en nuestras propias indagaciones u observaciones empíricas debido a la circunstancia de haber presenciado, investigado y verificado tales hechos y manifestaciones de procesos, individuos e instituciones gracias a nuestra vinculación laboral con la Oficina de Planificación Nacional, hoy MIDEPLAN, desde setiembre de 1974 y a la consistente labor de estudio y sistematización de esas observaciones o indagaciones. Esto evitará estar citando esas fuentes propias salvo excepcionalmente. Cuando sea necesario por tratarse de terceras fuentes, así se hará saber para que el lector tenga claro cuál es el sustento de tales afirmaciones, opiniones o generalizaciones sobre aspectos del fenómeno sociopolítico y jurídico que buscamos caracterizar más allá de dudas razonables por cualquier analista o investigador en cuanto a la naturaleza de nuestro enfoque y metodología aplicados al presente tema.

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manifestación de síntomas notorios de debilitamiento del régimen democrático y de la institucionalidad pública asociada a éste. Se advirtió en ese documento de Gobierno que si no se confrontaba la situación recomponiendo las reglas de juego políticas e institucionales superiores que el ordenamiento constitucional y jurídico de entonces permitía, y exigía a partir de la Ley de Planificación Nacional de 1974, el deterioro institucional y social del país se daría de manera notable en pocos años. Hoy día, el Informe Estado de la Nación viene a confirmar estas erraticidades del desarrollo nacional año con año desde hace doce años, en un sinnúmero de indicadores en casi todo campo de actividad socioeconómica y ambiental del país según sus informes anuales y otros especializados que producen entre un año y el siguiente. ¿Hay algún factor individual de gran peso causal que permita comprender de manera simple esta compleja situación del país? Aparte del factor cultura política de origen colonial y el de corrupción que se analizarán a lo largo del estudio, resulta totalmente justificado y oportuno señalar que la actividad de planificación pública, y el Ministerio encargado de tutelarla la actividad de planificación pública, y el Ministerio encargado de tutelarla la actividad de planificación pública, y el Ministerio encargado de tutelarla la actividad de planificación pública, y el Ministerio encargado de tutelarla ––––MIDEPLANMIDEPLANMIDEPLANMIDEPLAN----, es la que, es la que, es la que, es la que desde 1974desde 1974desde 1974desde 1974 sentsentsentsentabaabaabaaba bases de gran importancia para bases de gran importancia para bases de gran importancia para bases de gran importancia para reenrumbar el país hacia un mucho mejor Norte ereenrumbar el país hacia un mucho mejor Norte ereenrumbar el país hacia un mucho mejor Norte ereenrumbar el país hacia un mucho mejor Norte en términos de ese modelo país n términos de ese modelo país n términos de ese modelo país n términos de ese modelo país consignado en la Constitución. Pero, dicha actividad y MIDEPLAN mismo,consignado en la Constitución. Pero, dicha actividad y MIDEPLAN mismo,consignado en la Constitución. Pero, dicha actividad y MIDEPLAN mismo,consignado en la Constitución. Pero, dicha actividad y MIDEPLAN mismo, han han han han sido volubles e ineficaces sido volubles e ineficaces sido volubles e ineficaces sido volubles e ineficaces a contrapelo de lo que la propia excelente Ley de Planificación Nacional No. 5525 de 1974 normó con miras a poner a funcionar el país en consecución de un futuro claro y viable hacia una situación de desarrollo pleno. Tal ineficacia de esta esencial actividad, se ha derivado a su vez y en gran parte, de la Tal ineficacia de esta esencial actividad, se ha derivado a su vez y en gran parte, de la Tal ineficacia de esta esencial actividad, se ha derivado a su vez y en gran parte, de la Tal ineficacia de esta esencial actividad, se ha derivado a su vez y en gran parte, de la volubilidad de los presidentes de turnovolubilidad de los presidentes de turnovolubilidad de los presidentes de turnovolubilidad de los presidentes de turno para aplicar rigurosamente ese marco legal que habría impedido muchas consecuencias negativas producto, precisamente, de la erraticidad que todo ello ha generado alrededor y a partir de esta actividad tan importante para la buena marcha no sólo del Gobierno, sino del país. 3 En consecuencia, todo Gobierno en general hasta la fecha, a pesar del actual vigente Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, no se ha esmerado por planificar integralmente su gestión y el desarrollo del país como tal, y menos con visión de conjunto, o sea contemplando la totalidad macro económica, macro social y macro ambiental del país, de manera que no se tiene un Norte sobre lo que debe ser su visión y actividad conductora del desarrollo del país según aquellos derechos superiores e inalienables del habitante definidos concreta y claramente en la Constitución Política.

3 Todo esto está muy bien documentado, tal y como se anticipó en la anterior nota de pie de página, en nuestra obra intelectual –aparte de numerosas publicaciones oficiales de OFIPLAN-MIDEPLAN y de los trabajos referidos en nota de página previa- desde el primer libro Introducción al análisis de la burocracia pública de 1980, editado por la Editorial UCR. Agregamos ahora para adicional fundamentación de la evidencia en nuestro poder, el trabajo de investigación El sector agropecuario: un análisis situacional de sus mayores disfuncionalidades, Primer Informe Sectorial, 15 noviembre, Observatorio del Desarrollo y CICAP, UCR, Programa de Monitoreo de la Gestión Pública.

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A partir de este fallido punto de partida, todo Plan Nacional de Desarrollo, cuando se da, incurre en ese enorme error de perspectiva en cuanto a su formal intención de delinear lo que el gobierno de turno “quiere hacer” del país en cuatro años de ejercicio del poder. Surgen así las múltiples visiones aleatorias, improvisadas e inconexas, y muchas veces caprichosas, entre especialistas de distintos campos de actividad producto del aporte desorientado y arbitrario, nada unitario ni integral en cuanto al fenómeno de desarrollo nacional, inclusive a nivel de partidos políticos y lógicamente de funcionarios de todo ministerio e institución descentralizada. Es en tal contexto mayor, en el que es totaEs en tal contexto mayor, en el que es totaEs en tal contexto mayor, en el que es totaEs en tal contexto mayor, en el que es totalmente válido afirmar que los partidos lmente válido afirmar que los partidos lmente válido afirmar que los partidos lmente válido afirmar que los partidos políticos le han dado la espalda a esos preceptos superiores que habrían permitido al políticos le han dado la espalda a esos preceptos superiores que habrían permitido al políticos le han dado la espalda a esos preceptos superiores que habrían permitido al políticos le han dado la espalda a esos preceptos superiores que habrían permitido al país contar con excelentes gobiernospaís contar con excelentes gobiernospaís contar con excelentes gobiernospaís contar con excelentes gobiernos, y cómo por semejante distracción o desatención han contribuido ellos, todos sin excepción, al deterioro generalizado que Costa Rica vive debido a que, no teniendo la visión justa y necesaria de qué país tenían que ayudar a construir desde sus propias percepciones y planteamientos político-electorales, no han contribuido a formar cuadros superiores para ejercer visionaria y lúcidamente –o sea, respetando y aplicando el régimen de Derecho vigente- el poder político que adquieren una vez que han llegado al Gobierno. Así, lo que hemos podido constatar gobierno tras gobierno, es una total total total total improvisacióimprovisacióimprovisacióimprovisación de la gestión públican de la gestión públican de la gestión públican de la gestión pública en sentido del diseño, formulación y ejecución de políticas y programas, o sea una improvisación que se manifiesta en una inefectiva conducción política y gerencial de los procesos, instituciones y recursos disponibles para el desarrollo del país. 4 Tal enajenamiento generalizado para con el régimen de Derecho vigenteTal enajenamiento generalizado para con el régimen de Derecho vigenteTal enajenamiento generalizado para con el régimen de Derecho vigenteTal enajenamiento generalizado para con el régimen de Derecho vigente en la Constitución y en esas pocas leyes que sí permiten una máxima gobernabilidad del país, ha provocado todo tipo de desviaciones tanto en el ejercicio del poder político como en el cumplimiento del deber institucional por muchos. Los débiles pesos y contrapesos en la ConstituciónLos débiles pesos y contrapesos en la ConstituciónLos débiles pesos y contrapesos en la ConstituciónLos débiles pesos y contrapesos en la Constitución –Asamblea Legislativa, Defensoría de los Habitantes, Contraloría de la República, Ministerio Público- han han han han fallado de manera significativafallado de manera significativafallado de manera significativafallado de manera significativa en su misión preventiva y sancionadora, o sea en en su misión preventiva y sancionadora, o sea en en su misión preventiva y sancionadora, o sea en en su misión preventiva y sancionadora, o sea en control político y en la fiscalización de tan notables incumplimientos.control político y en la fiscalización de tan notables incumplimientos.control político y en la fiscalización de tan notables incumplimientos.control político y en la fiscalización de tan notables incumplimientos. Ello a su vez ha contribuido a estimular aun más, en un interminable círculo vicioso de inefectividad gubernativa, la improvisación, el cortoplacismo, la desarticulación interinstitucional, o sea una generalizada y persistente mala gestión pública que pudo mala gestión pública que pudo mala gestión pública que pudo mala gestión pública que pudo haberse confrontado y revertido a partir de 1974haberse confrontado y revertido a partir de 1974haberse confrontado y revertido a partir de 1974haberse confrontado y revertido a partir de 1974 con la excelente Ley de Planificación Ley de Planificación Ley de Planificación Ley de Planificación NacionalNacionalNacionalNacional y desde 1978 con el excelente régimen de dirección gubernativa en la Ley Ley Ley Ley General de la Administración PúblicaGeneral de la Administración PúblicaGeneral de la Administración PúblicaGeneral de la Administración Pública.

4 Véase nuestra más reciente constatación académica de este fenómeno, en el documento de Proyecto intitulado Campaña electoral 2005-2006: complejidades del sistema político y las frecuentes omisiones temáticas de los partidos políticos, Instituto de Investigaciones en Ciencias Econ., UCR, agosto 2005, pero sobre todo el documento producto de dicha investigación El aporte de los partidos políticos en la formación de estrategias integrales de desarrollo nacional, IICE, enero 2006, UCR, en el que se transmite el análisis crítico de once de las catorce propuestas electorales de los partidos políticos que presentaron candidaturas a la Presidencia de la República. En Anexo 4 se transmite una síntesis de estos análisis.

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La Ley 4-3 de juntas directivas de 1970, la Ley de Presidencias Ejecutivas de 1974 exacerbada por su usurpador Reglamento de octubre del mismo año, y la creación de “comités políticos informales” para perseguir contrarios también a partir de ese mismo año 1974, terminaron por incorporar en el contexto público un régimen de terminaron por incorporar en el contexto público un régimen de terminaron por incorporar en el contexto público un régimen de terminaron por incorporar en el contexto público un régimen de clientelismo políticoclientelismo políticoclientelismo políticoclientelismo político----partidistapartidistapartidistapartidista que, aunado a la desidiosa y mala gestión pública referida, acabó entronizandoacabó entronizandoacabó entronizandoacabó entronizando todo un régimen de creciente corrupcióntodo un régimen de creciente corrupcióntodo un régimen de creciente corrupcióntodo un régimen de creciente corrupción que no acaba de explotar en todas sus nocivas dimensiones. Reiteramos que desde 1976 OFIPLAN denunció esta situación apenas emergente,desde 1976 OFIPLAN denunció esta situación apenas emergente,desde 1976 OFIPLAN denunció esta situación apenas emergente,desde 1976 OFIPLAN denunció esta situación apenas emergente, en su Plan Global de Reforma Administrativa, y propició análisis, discusiones y propuestas para confrontarla radicalmente aplicando la nueva legislación en planificación y dirección que las dos leyes referidas de 1974 y 1978 proporcionaban. No tuvo, sin embargo, el éxito sostenido ni provocó el eco sociopolítico necesario, que lograra revertir esas fuerzas político-partidistas avasalladoras que se activaron a inicios de dicha década. Las consecuencias negativas de ello saltan a la vista hoy día, Las consecuencias negativas de ello saltan a la vista hoy día, Las consecuencias negativas de ello saltan a la vista hoy día, Las consecuencias negativas de ello saltan a la vista hoy día, en pleno inicio del siglo XXI.en pleno inicio del siglo XXI.en pleno inicio del siglo XXI.en pleno inicio del siglo XXI. MIDEPLAN, el Ministerio llamado a contribuir con el PresMIDEPLAN, el Ministerio llamado a contribuir con el PresMIDEPLAN, el Ministerio llamado a contribuir con el PresMIDEPLAN, el Ministerio llamado a contribuir con el Presidente de la República en idente de la República en idente de la República en idente de la República en el más preclaro y visionario rumbo y capacidad conductora sobre todo el aparato el más preclaro y visionario rumbo y capacidad conductora sobre todo el aparato el más preclaro y visionario rumbo y capacidad conductora sobre todo el aparato el más preclaro y visionario rumbo y capacidad conductora sobre todo el aparato institucional del Gobierno y en la movilización efectiva de la población en los institucional del Gobierno y en la movilización efectiva de la población en los institucional del Gobierno y en la movilización efectiva de la población en los institucional del Gobierno y en la movilización efectiva de la población en los ámbitos de sectores de actividad y regiones de desarrollo, ámbitos de sectores de actividad y regiones de desarrollo, ámbitos de sectores de actividad y regiones de desarrollo, ámbitos de sectores de actividad y regiones de desarrollo, no ejercita desde hace más de veinte años sus vinculantes competencias preventivas de “modernización constante de la Administración Pública” según ordena su Ley No. 5525 Capítulo V, ni siquiera a partir de la promulgación de la Ley No. 8220 del 2002 sobre “simplificación de trámites”, que le daba a tal Ministerio dicho espacio. Tampoco se ha preocupado MIDEPLAN por mantener activos los esquemas Tampoco se ha preocupado MIDEPLAN por mantener activos los esquemas Tampoco se ha preocupado MIDEPLAN por mantener activos los esquemas Tampoco se ha preocupado MIDEPLAN por mantener activos los esquemas sectoriales y regionales según su propia Ley de 1974, sectoriales y regionales según su propia Ley de 1974, sectoriales y regionales según su propia Ley de 1974, sectoriales y regionales según su propia Ley de 1974, los cuales habrían permitido encarar más eficaz e integralmente los procesos tanto de discusión y de aprobación de políticas públicas como de modernización institucional entre instituciones particulares bajo el liderazgo unificador del respectivo Ministro rector de Sector, tal y como lo establecía el excelente Decreto Ejecutivo No. 14184 de enero de 1983, sobre todo en el espíritu y letra de su artículo 12. Este artículo y todo el Decreto como tal, fueron adoptados y reproducidos –con grandes lagunas- en el Decreto No. 33151-MP del 8 de mayo promulgado por el Gobierno de Oscar Arias Sánchez, el cual de paso ha tenido una muy poca resonancia real en el accionar de jerarcas políticos, funcionarios e instituciones como tales en la lucha prometida por el Gobierno –como ocurre cada cuatro años- contra la pobreza, el deterioro ambiental, el inestable desarrollo agropecuario, la inseguridad ciudadana, y así en todo campo del desarrollo nacional. Más adelante se retomará este tema específico. Pero, ¿cuál es ese modelo específico de país solidario y de bienestar que debía inspirar a partidos, ciudadanos, analistas, centros de estudio, grupos de interés, en sus cotidianas labores de construcción de ciudadanía? ¿Existe en realidad ese modelo, más allá de una especulación filosófica o academicista de este investigador universitario? El estudio presente devela a lo largo de su contenido, cuál es ese país que visualizamos como modelado en la Constitución Política en términos de los derechos de los habitantes vistos en su condición integral,

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o sea como un sistema de derechos, y las pautas o normas superiores que sí han permitido todo este tiempo desde 1949 y en particular con la Ley de Planificación No. 5525 de 1974, comportamientos eficaces y transparentes para hacer del Gobierno uno de excelencia en cuanto a materializar el modelo país solidario y de bienestar legado por los Constituyentes de 1949. Es por ello que la discusión inicia por reconocer el valor conceptual y empírico de los distintos modelos políticos que abundan en el mundo y que nos permitirán reconocer nos permitirán reconocer nos permitirán reconocer nos permitirán reconocer más crítica y visionarmás crítica y visionarmás crítica y visionarmás crítica y visionariamente en qué consiste el mayor éxito de unas democracias iamente en qué consiste el mayor éxito de unas democracias iamente en qué consiste el mayor éxito de unas democracias iamente en qué consiste el mayor éxito de unas democracias con respecto a otras.con respecto a otras.con respecto a otras.con respecto a otras.

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Capítulo 1. Modelos políticos prevalecientes en el mundo y su incidencia en el funcionamiento de los pueblos

Costa Rica decidió entronizar en su Constitución Política de 1949 un modelo de sistema político y de Estado muy disfuncional de cara a un factor estratégicamente relevante en el diseño o construcción, ayer y hoy, del tipo de Estado moderno requerido para manejar la transformación de un país hacia una sociedad moderna. Nos referimos a su tradicional pasado sociopolítico centralista e inestable –no en la medida latinoamericana, pero sí inestable-, pasado que el modelo constitucional confirmó con pocas variantes –básicamente la creación de la figura de institución descentralizada para asumir las competencias y funciones de transformación requeridas por el modelo país derivado de los derechos del habitante consignados en la misma Constitución-.

Se le dio la espalda, así, a otros modelos políticos que el mundo occidental ofrecía

con muchos mayores niveles de eficacia real, es decir, constituidos por aquellas estructuras de organización del poder político institucionalizado y legítimo que permiten mayores grados de representación y de participación políticas abiertos a los pueblos, sea a nivel de individuos como tales, de comunidades, de grupos, de segmentos, o de la población como un todo.

El ejemplo demostrativo de esos países exitosos en la praxis de la democracia y

en el desarrollo económico con equidad, que construyeron sus Estados de abajo hacia arriba privilegiando un auténtico concepto de subsidiariedad, no fue tomado en cuenta y se aplicó aquí, más bien, un concepto inverso que ha llevado al país a ver como subsidiario y asignable al régimen municipal, todo aquello que resultaba marginal y que no se quiso asignar al Poder Central en dicho modelo. La Constitución misma incorporó un enorme desbalance de poder político e institucional que es causa de ese centralismo, cuando consignó en el artículo 169 que La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.

Lo de intereses y servicios locales en cada cantón, precepto de rango constitucional ha

sido, como se insistirá en el presente estudio, subestimado en lo pertinente a la creación proactiva y preferida de instituciones autónomas de ámbito nacional, preferencia que ha dado sus frutos en determinado momento histórico del país pero que el presente trabajo cuestiona y confronta según se abordará a lo largo del mismo, llamando a estudiosos y líderes políticos así como al habitante mismo a considerar la urgencia, conveniencia y viabilidad de un cambio sustancial del modelo político e institucional vigente. Esto, para encarar mucho mejor los retos que Costa Rica enfrenta hacia un desarrollo más eficaz e integral y en el contexto de un mundo globalizado en el que urge una mayor concurrencia de los habitantes en la valoración y determinación de sus destinos, más que dejar estos en manos de tecnócratas, políticos e instituciones de ámbito nacional.

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La organización del poder político y sus efectos sobre la representación y

participación políticas, ciertamente revisten un carácter de proyección nacional primero, y de proyección en ámbitos menores del territorio de un país (la región, provincia o estado; el cantón, el distrito, la cuenca hidrográfica, para hacernos eco de una visión más moderna proveniente de la problemática y jerga ambiental, y el asentamiento humano concreto.

Costa Rica, en suma, adoptó un modelo político presidencialista y unitario o centralizado, el menos funcional de los modelos políticos que ya desde 1949, exhibían facetas que permitían un análisis objetivo de cuán eficaces eran unos y otros en sus cometidos de posibilitar el mejor desarrollo integral posible para una nación.

Desde el punto de vista de nuestra tradición histórica de una cultura política limitante, nuestros legisladores tenían a la vista en 1949 esos otros modelos exitosos en los países que más admiraban, pero arrastraban esos mismos legisladores ese lastre histórico de quinientos años de una formación continua que ha hecho del centralismo, del caudillismo, secretismo, paternalismo, etc., los puntos focales de nuestro comportamiento sociopolítico. 5

Fue así como las opciones que el mundo industrializado y democrático ofrecían al país, no calaron en las aspiraciones y mentes de nuestros constituyentes a pesar de las propuestas más audaces hacia un verdadero papel protagónico para las municipalidades promovidas principalmente por el eximio Rodrigo Facio, y Costa Rica permaneció con un modelo presidencial y centralizado.

Pero: ¿qué hay con esos otros modelos que pueda resultar de interés o relevancia para el futuro inmediato o mediato del país como para preocuparnos en conocerlos con un cierto grado de detalle, o como para molestarnos en pensar si Costa Rica podría funcionar mejor como país y colectivo social si adoptáramos uno de ellos distinto del actual, o una combinación ecléctica de ellos?

Las preguntas y respuestas clave para valorar las bondades o funcionalidad de un sistema político, básicamente se proporcionan en lo que respecta al suscrito autor, en el Capítulo V del libro nuestro intitulado Crisis nacional, estado y burocracia, Editorial Tecnológica, Cartago, 2001, y en un reciente trabajo de investigación también nuestro, producido para el Instituto de investigaciones en Ciencias Económicas de esta misma UCR, intitulado Evolución, actualidad y prospecciones del sistema político institucional costarricense, de julio del 2004. Nuestro más reciente libro Guía para un excelente gobierno… y para un ciudadano menos indolente, publicado por el mismo Instituto citado, en setiembre próximo pasado, ahonda en este tema.

Pero, hay otros factores que obligan a un análisis amplio y a un reconocimiento Pero, hay otros factores que obligan a un análisis amplio y a un reconocimiento Pero, hay otros factores que obligan a un análisis amplio y a un reconocimiento Pero, hay otros factores que obligan a un análisis amplio y a un reconocimiento

de cuáles modelos políticos han sido realmente eficaces en el mundo.de cuáles modelos políticos han sido realmente eficaces en el mundo.de cuáles modelos políticos han sido realmente eficaces en el mundo.de cuáles modelos políticos han sido realmente eficaces en el mundo. Y, lógicamente, en aquellas naciones que desde hace cientos de años han marcado pautas de evolución sociopolítica y económica tras las cuales ha ido el resto del mundo no industrializado,

5 El lector puede consultar el reciente texto también de Meoño Segura publicado por FLACSO en el 2002, Administración política del desarrollo en América Latina, Serie Cuadernos de Ciencias Sociales No. 125, en donde se aborda a fondo el tema de cultura política histórica en América Latina, y sus incidencias o efectos negativos en el desarrollo de la región y en particular de Costa Rica. El tema se retoma con detalle en Capítulo 2.

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buscando todos emular los patrones de comportamiento y de organización política y social que les ha permitido a aquéllas naciones un mucho mayor éxito económico y social en su desarrollo integral.

Aquí y en el contexto de este recuento histórico, conviene reconocer los siguientes elementos o hipótesis que a nuestro juicio justifican este análisis presente. 1. El modelo anacrónico y disfuncional de sistema político en la Constitución Política costarricense, constituye un verdadero contrapeso negativo del modelo de país que está idóneamente definido en la misma Carta Magna en forma de derechos de los habitantes (ampliamente sustentados o arraigados en los “macro” Artículos 46, 50 y 74). 2. El país no aprendió, y sigue sin aprender en serio, de la eficacia funcional para el régimen democrático, de los modelos políticos disponibles en los países exitosos en su desarrollo integral, y más bien muchos comparan o refieren el éxito económico de Irlanda y Nueva Zelanda sin entender que una cosa es política económica, y otra la eficacia política del régimen o sistema político e institucional imperante en cada país. Estos dos países, en suma, son totalmente distintos a Costa Rica en régimen político, pues son parlamentarios y altamente descentralizados, todo lo contrario, o sea ninguna semejanza, con lo que ofrece Costa Rica. Son bases referenciales muy distintas que no permiten extrapolar o recomendar una copia al carbón de experiencias exitosas en aquellos. 3. El CENTRALISMO Y PRESIDENCIALISMO COSTARRICENSES, es un modelo que cumplió a medias, pero que ya ha agotado sus posibilidades reales de mejorar la representación y participación políticas para una mayor gobernabilidad. 4. La Constitución Política del país entronizó un Estado con dos modalidades de acción: una central/nacional, y otra territorial/cantonal. La praxis legislativa posterior, sin embargo, ha privilegiado básicamente la creación de instituciones nacionales en perjuicio de lo local o cantonal, factor que a la vez alejó hasta la fecha los centros de decisión, la fiscalización y rendición precisa de cuentas, del escrutinio directo de los ciudadanos.

5. El desarrollo de los costarricenses en todo asentamiento humano, depende de políticas, recursos y acciones de ministerios y entes autónomos hasta en un 98% del total del gasto público, lo cual permite comprender cómo una mala política central, o una mala gestión de una buena política, con frecuencia malogra los resultados pretendidos a nivel de los asentamientos humanos a lo largo y ancho del país. Ello, además, limita grandemente las posibilidades de una mucha mejor representación y participación ciudadanas.

6. Se han usurpado centralmente, así, muchas competencias y funciones que debieron haberse asignado a los gobiernos locales aun desde la Constitución de 1949.

7. El déficit fiscal acumulado, por su lado, o sea la deuda pública que el Estado arrastra y enfrenta con gran presión sobre sus finanzas anuales, tiene una contrapartida patrimonial que no se debe nunca perder de vista en un análisis como

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éste: se trata de los bienes y servicios que han incidido en el acervo de logros acumulativos del país, muchos generados a través del ejército de funcionarios capaces a lo largo y ancho de la nación. No tan eficazmente como se debía y podía si se hubiera dado la alternativa de organización y ejecución cantonal o provincial de muchos de esos recursos, con más participación de centros de decisión menos centrales y más cercanos al contribuyente. 8. Las ventajas del centralismo y presidencialismo, alcanzaron un límite. El país es lo que es, por ello. Si se desea ser un país mejor y serlo de manera sostenida, debe pensarse en un cambio de modelo político por uno menos aleatorio y clientelista y, sobre todo, que permita avanzar hacia modalidades de desempeño institucional que aseguren una mayor eficacia socioproductiva de ese enorme gasto público, con todo y déficit fiscal incluido.

Las dimensiones horizontal y vertical de un sistem a político: presidencialismo, parlamentarismo; centralismo, fed eralismo

Hay pocos análisis en los que se reconozca que un sistema político realmente hay sistema político realmente hay sistema político realmente hay sistema político realmente hay que vque vque vque verlo en dos dimensioneserlo en dos dimensioneserlo en dos dimensioneserlo en dos dimensiones colaterales o complementarias, lo cual implica que normalmente sólo se entra a escudriñar o reconocer una parte del mismo, perdiéndose perspectiva sobre la complejidad y factores del sistema que impactan y determinan la funcionalidad del sistema en su conjunto.

Cuando en el país un partido político propone estudiar la deseable transición de nuestro régimen legislativo hacia un “parlamentarismo”, está en realidad abordando sólo una de esas dos dimensiones, y en consecuencia se está quedando corto en cuanto a reconocer o afectar las implicaciones complementarias pero sustanciales de la otra dimensión, sobre todo cuando se reconoce que los factores de representación y participación políticas son los que realmente dinamizan y desnudan en su funcionalidad o disfuncionalidad, a un sistema político. Esta limitación analítica que tanto puede pesar en la eficacia de un régimen democrático, hay que subsanarla.

Un sistema político tiene dos dimensiones ineludibles que obligan a reconocer y analizar la naturaleza y eficacia de los procesos, mecanismos e institucionalidad presentes, y deseables. Una es la dimensión horizontal, y otra es la dimensión Una es la dimensión horizontal, y otra es la dimensión Una es la dimensión horizontal, y otra es la dimensión Una es la dimensión horizontal, y otra es la dimensión vertical.vertical.vertical.vertical.

La dimensión horizontalLa dimensión horizontalLa dimensión horizontalLa dimensión horizontal es fundamental pues es la que permite reconocer, y ordenar, los aspectos nacionales-globales del poder político legítimo que se desea normar o “pactar” en un país determinado. 6

Los modelos prevalecientes en 1949, y ahora, son el presidencialismo y el el presidencialismo y el el presidencialismo y el el presidencialismo y el parlamentarismo.parlamentarismo.parlamentarismo.parlamentarismo. Si hubiera una intensa promoción de este último en el país y se dieran las condiciones para lograr consenso sobre un cambio, el tránsito a emprender 6 Véase Ramón Palmer Valero, Estructura institucional del Estado, en Manual de Ciencia Política, op. cit., 1997, Madrid. Este recuento lo hemos hecho en varias publicaciones pero resulta esencial reiterarlo en el presente estudio, para que se transmita una visión autocontenida y no tenga el lector que recurrir a aquellas otras – quizás no tan a su alcance- para comprender nuestras tesis sobre descentralización integral del país.

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sería de un presidencialismo asfixiante como el actual, a un régimen parlamentario. Las características de cada uno las confrontaremos párrafos abajo.

El punto a hacer notar, sin embargo, es el pertinente a que lo que se estaría afectando sería la estructura del poder político del ámbito nacional, es decir, de los órganos superiores que ya en nuestro régimen centralista ejercen esa hegemonía tutelar y determinativa sobre el resto del país: el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, sin mencionar aun al Poder Judicial que no entra en este modelo parlamentario como faceta destacable o transformable.

Estaríamos ante una deseable pero restringida modificación pEstaríamos ante una deseable pero restringida modificación pEstaríamos ante una deseable pero restringida modificación pEstaríamos ante una deseable pero restringida modificación políticaolíticaolíticaolítica que afectaría

esos órganos nacionales y que, de lograrse un cambio real, implicaría pasar de una relación horizontal, en ese ámbito nacional, que iría de una estructura de Presidente-Poder Legislativo, a una estructura de Gobierno Parlamentario, en el que la línea divisoria es mucho menos rígida que en aquélla, según veremos abajo, sobre todo porque en éste el gobierno literalmente sale del, o nace en y con, el Parlamento.

Todo lo que es representación política cobra ciertamente nuevos matices asociados a lo que es la rendición de cuentas y la transparencia, y el control político parlamentario sobre el gobierno.

Pero, un hecho seguiría siendo evidente e inamoviblePero, un hecho seguiría siendo evidente e inamoviblePero, un hecho seguiría siendo evidente e inamoviblePero, un hecho seguiría siendo evidente e inamovible: el poder político, por

mucho que se enriquezcan los mecanismos para una mejor representación política, seguirá siendo detentado centralmente, pues lo que se habría afectado sería esa dimensión institucional de la estructura del poder político. La participación política del ciudadano se vería muy poco enriquecida; no tanto, al menos, como sería con el modelo de descentralización política que veremos de seguido.

A cualquiera de estos dos modelos prevalecientes en el mundo, corresponde un modelo distinto de Estado o de institucionalidad, y esto hay que tenerlo claro también en este análisis presente.

Correspondientemente, existe la otra dimensión de un sistema políticoexiste la otra dimensión de un sistema políticoexiste la otra dimensión de un sistema políticoexiste la otra dimensión de un sistema político cual es la cual es la cual es la cual es la vertical, o la estructura verticalvertical, o la estructura verticalvertical, o la estructura verticalvertical, o la estructura vertical de que nos habla Elena García Guitián (op. cit., capítulo sobre Estructura territorial del Estado).

Aquí, estamos ante la organización del poder político institucionalizado en su dimensión territorial, en la que emergen dos modelos fundamentales: el unitario o el unitario o el unitario o el unitario o centralista, y el federal o descentralizado.centralista, y el federal o descentralizado.centralista, y el federal o descentralizado.centralista, y el federal o descentralizado.

El unitario o centralistaEl unitario o centralistaEl unitario o centralistaEl unitario o centralista, el cual prevalece en Costa Rica, implica la existencia de una estructura gubernativa nacional hegemónica: una sola constitución, un solo poder legislativo o parlamento nacional, un solo poder ejecutivo nacional con capacidad para decidir políticas obligatorias para todo el país y con una institucionalidad pública que acumula la mayor capacidad de recaudación tributaria y de gasto e inversión, articuladamente con gobiernos menores usualmente cantonales o municipales. En países también unitarios como Inglaterra y Francia estos gobiernos locales abarcan un ámbito muy importante de competencias, de gasto y de incidencia sobre el desarrollo integral de sus poblaciones. En Costa Rica, constituyen ámbitos gubernativos de menor significación que aquella propia del poder central o

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nacional. En Francia e Inglaterra, además, el modelo político parlamentario ciertamente ofrece mayores accesos representativos y de participación a los ciudadanos que el modelo costarricense, gracias a los atributos de tal modelo o régimen parlamentario, según veremos.

Las posibilidadesLas posibilidadesLas posibilidadesLas posibilidades de representación y participación políticas, sin embargo, son de representación y participación políticas, sin embargo, son de representación y participación políticas, sin embargo, son de representación y participación políticas, sin embargo, son

reducidas en el modelo unitarioreducidas en el modelo unitarioreducidas en el modelo unitarioreducidas en el modelo unitario por cuanto están muy restringidas al acceso hegemónico que se tenga a los centros de poder de “cúpula” nacionales, abiertos a muy pocos individuos o grupos, o a partidos políticos nacionales o a sus estructuras de liderazgo cupular, en detrimento de lo que es una participación y riqueza mayor representativa en estructuras gubernativas más descentralizadas, como es el caso del modelo federal.

El modelo federal o dEl modelo federal o dEl modelo federal o dEl modelo federal o descentralizadoescentralizadoescentralizadoescentralizado, implica una organización vertical del poder político en la que emergen distintos ámbitos territoriales gubernativos, bajo un concepto de jerarquización de competencias intergubernativas, mayores pesos y contrapesos en cuanto a la carga de autoridad legítima asignada a esos distintos estamentos decisorios, legislativos y judiciales, pues en tal modelo se descentraliza la organización misma de los “poderes del Estado”.

Aquí, la nación ejerce una competencia integralmente unificadora y

direccionadora en aspectos constitucionalmente establecidos; los estados, provincias o regiones por su lado, adquieren competencias subordinadas a las nacionales pero complementarias, y pueden adquirir nuevas competencias según el ordenamiento constitucional lo disponga y según sean ellas determinadas en constituciones estatales o provinciales o regionales con distintos matices según el país específico (España tiene regiones autonómicas en donde es el Parlamento nacional el órgano con competencia para dictar los estatutos autonómicos regionales; en Estados Unidos, cada estado dicta su constitución dentro del ordenamiento de la Constitución de la Federación).

El usual ámbito inferior, es el del cantón o condado, en donde también existen

gobiernos locales –municipios, ayuntamiento- articulados con un poder ejecutivo (alcalde), con el modelo norteamericano en donde en este ámbito inferior se dan modalidades diversas según lo decida la constitución del estado o disposiciones municipales (ciudades, pueblos y distritos especiales dentro de ciudades grandes).

Queda claro que el modelo de Estado asociado a estos modelos políticos, resulta Queda claro que el modelo de Estado asociado a estos modelos políticos, resulta Queda claro que el modelo de Estado asociado a estos modelos políticos, resulta Queda claro que el modelo de Estado asociado a estos modelos políticos, resulta distinto en cada caso.distinto en cada caso.distinto en cada caso.distinto en cada caso. El costo de la democracia funcional, representativa y participativa en esas naciones más desarrolladas, es más alto económicamente hablando con respecto a un país como Costa Rica con un modelo central y presidencialista. Pero, la contrapartida es un mayor dinamismo en términos de la representación y la participación políticas del ciudadano, lo cual a su vez genera un mayor dinamismo del sistema en su conjunto, de los procesos decisorios tanto en cuanto a calidad y sustentación de políticas como de asignación y ejecución del gasto público a través de un número mayor de estructuras que legislan, dirigen y ejecutan, con un mayor acceso y protagonismo de muchos más ciudadanos, grupos y partidos políticos, y con una mucha mayor transparencia por cuanto la rendición de cuentas política y administrativa se corresponde con una mayor y natural capacidad para exigir cuentas por todos.

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El siguiente esquema, categoriza muy bien lo que está en juego en el presente

análisis sobre modelos o sistemas políticos.

La interpretación del esquemaLa interpretación del esquemaLa interpretación del esquemaLa interpretación del esquema, es muy simple, es muy simple, es muy simple, es muy simple: entre más un país se aleje -según los vectores horizontal y vertical- del presidencialismo hacia un parlamentarismo, y entre más se aleje del unitarismo o centralismo hacia un federalismo, el sistema el sistema el sistema el sistema político permite una mayor manifestación de los factores clavepolítico permite una mayor manifestación de los factores clavepolítico permite una mayor manifestación de los factores clavepolítico permite una mayor manifestación de los factores clave que dinamizan tal sistema, como lo son la representación política y la participación política del ciudadano, factores que en las democracias más desarrolladas permiten una más transparente y directa definición y asignación de servicios públicos y de la regulación de comportamientos sociopolíticos y económicos, y una consideración más objetiva y democrática de los costos económicos involucrados para cada ámbito poblacional.

Sigue reconocer que los factores a su vez dinamizadoreslos factores a su vez dinamizadoreslos factores a su vez dinamizadoreslos factores a su vez dinamizadores o a través de los cuales es posible verificar la presencia mayor o menor de esas representación y participación políticas, son aquellas estructuras sociales o sociopolíticas que identificamos como partidos políticos, grupos de interés como tales, y ciudadanos en su dimensión de partidos políticos, grupos de interés como tales, y ciudadanos en su dimensión de partidos políticos, grupos de interés como tales, y ciudadanos en su dimensión de partidos políticos, grupos de interés como tales, y ciudadanos en su dimensión de protagonistasprotagonistasprotagonistasprotagonistas proactivos en busca de accesar o influir en carácter individual o unilateral, los centros o estructuras de decisión política de cualquier nivel o ámbito, en procura de satisfacciones particulares. Esto permite reiterar por doble vía lo ya argumentado en el párrafo previo: entre más interés o capacidad de financiamiento y decisión sobre su propio bienestar tenga el habitante de un país, más interés en participar tendrá tanto en las estructuras de poder subnacional como en su calidad de vigilante y exigidor de cuentas a quienes gobiernan y administran en su nombre.

Parlamentarismo Presidencialismo

Federalismo

Centralismo

Costa Rica

Representación política; participación política. A través de:

- Partidos políticos

- Grupos de interés

- Ciudadanos Sistema electoral

menos

más

Estructura horizontal del poder político

Estructura vertical del poder político

Fuente: Meoño (2003)

Regiones

Municipios

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Costa Rica se ubica en el ápice deCosta Rica se ubica en el ápice deCosta Rica se ubica en el ápice deCosta Rica se ubica en el ápice dellll esquemaesquemaesquemaesquema vistovistovistovisto, lo cual significa el más , lo cual significa el más , lo cual significa el más , lo cual significa el más anacrónico y disfuncional de los modelos políticosanacrónico y disfuncional de los modelos políticosanacrónico y disfuncional de los modelos políticosanacrónico y disfuncional de los modelos políticos vistos, es decir, unitario y presidencialista. De aquí, la institucionalidad consagrada en la Constitución Política propia de este modelo, refleja un centro hegemónico de poder legítimo de impacto sobre todo el país: un poder ejecutivo central –un presidente de la república y varios ministros-, un poder legislativo de 57 diputados, y un poder judicial único. 7El primero y el segundo, administran políticas y bienes y servicios, leyes y los voluminosos recursos presupuestarios que el sistema legal pone en sus manos, a través de representantes o agencias suyas desconcentradas en todo el territorio nacional, pero bajo una autoridad jerárquica que sale de San José y regresa a San José. Sus agentes son las decenas de miles de funcionarios que aunque operan en cada ciudad o pueblo (maestros, médicos, extensionistas agrícolas, promotores sociales, técnicos de distinto tipo según la institución), responden de todos sus actos a funcionarios superiores que no responden en ningún ámbito territorial superior (el cantón, la región) a los ciudadanos, usuarios o votantes a los que sirven, sino a jerarcas centrales en San José. El primero, poder legislativo, opera sólo en San José, y legisla para todo el país.

Lo anterior significa que una única decisión de un jerarca nacional, incide en el desarrollo de todo el país sin casi ninguna posibilidad de que los ciudadanos, o grupos o partidos políticos, puedan acudir a otras instancias o actores de distinto nivel para “compensar” los efectos nocivos de tales decisiones centrales. Este es, en suma, el Este es, en suma, el Este es, en suma, el Este es, en suma, el drama de Costa Rica: un sistema político que engendró una organización drama de Costa Rica: un sistema político que engendró una organización drama de Costa Rica: un sistema político que engendró una organización drama de Costa Rica: un sistema político que engendró una organización iiiinstitucional del Estado que en condiciones de cierto parroquialismo o nstitucional del Estado que en condiciones de cierto parroquialismo o nstitucional del Estado que en condiciones de cierto parroquialismo o nstitucional del Estado que en condiciones de cierto parroquialismo o “provincialismo” de su desarrollo histórico y de comportamiento de su población, “provincialismo” de su desarrollo histórico y de comportamiento de su población, “provincialismo” de su desarrollo histórico y de comportamiento de su población, “provincialismo” de su desarrollo histórico y de comportamiento de su población, pudo haber sido efectivo. Hoy, ya no resiste más, y si se le sostiene es a contrapelo de pudo haber sido efectivo. Hoy, ya no resiste más, y si se le sostiene es a contrapelo de pudo haber sido efectivo. Hoy, ya no resiste más, y si se le sostiene es a contrapelo de pudo haber sido efectivo. Hoy, ya no resiste más, y si se le sostiene es a contrapelo de una mejor y más una mejor y más una mejor y más una mejor y más eficaz democracia representativa y participativa. eficaz democracia representativa y participativa. eficaz democracia representativa y participativa. eficaz democracia representativa y participativa.

El sistema político federalEl sistema político federalEl sistema político federalEl sistema político federal, por su lado, exhibe características muy distintas con respecto al modelo unitario o centralistamodelo unitario o centralistamodelo unitario o centralistamodelo unitario o centralista en cuanto a organización vertical del poder político legítimo, según anticipamos. Una Constitución nacional de la Federación, la cual es la que aparece como sujeto soberano en el ámbito internacional, configura una unidad territorial y de nacionalidad (García Guitián, op. cit., pág. 166).

García Pelayo (1984), citado por García Guitián, aporta una descripción bastante clara y sencilla:

- Relaciones de coordinación: es como se reparten las competencias. En la

Constitución federal se fija el reparto de competencias entre los dos niveles, especificando las competencias exclusivas de la Federación como de los Estados miembros, y las compartidas y concurrentes en las que cabe toda una gama de diferentes tipos de colaboración en la legislación y en la ejecución. Este autor reconoce que históricamente ha habido una mayor asimilación de competencias en manos federales, sobre todo por la preponderancia que asumió el Estado Bienestar, pero no es imposible que comience a darse una tendencia contraria, o sea la

7 En el referido informe de la COREC en 1990, se identificaron 500 funcionarios en posiciones de dirección superior mayormente en San José, en ministerios y entes autónomos, responsables de apoyar a los jerarcas políticos instituciones y de administrar las operaciones regionales de las decenas de miles de funcionarios que laboran en dichas regiones del país.

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devolución de competencias a los estados después de la sobrecarga que vienen experimentando las estructuras federales en una época de auge de diversas reivindicaciones nacionalistas (esto, no en los Estados Unidos de América, pero sí en Europa, en donde naciones como España, Alemania, Suiza, en alguna medida Italia con sus regiones cuasigubernativas¸ Canadá, efectivamente enfrentan presiones de importantes segmentos poblacionales históricamente unificados bajo distintas fronteras, lengua y tradiciones).

- Relaciones de supra/subordinación. La Constitución federal limita la autonomía

constitucional de los Estados miembros estableciendo ciertos principios fundamentales, incluso la forma política que tienen que asumir. Si hay contradicciones, decide el Tribunal Federal. La Federación puede obligar a los Estados al cumplimiento de la Constitución y las leyes federales. La Federación también inspecciona y vigila a los Estados cuando ejecutan competencias federales.

- Relaciones de integración o inordinación: los Estados miembros se reflejan en el

conjunto total de forma regular, tanto mediante una representación de cada Estado como tal en una Cámara llamada Senado en los Estados Unidos de América, y una participación en la formación de la voluntad generalla formación de la voluntad generalla formación de la voluntad generalla formación de la voluntad general a través de una Cámara de representación territorial, o del pueblo de cada Estado propiamente, llamada en dicha nación Cámara de Representantes. Ambas comparten responsabilidades en la formación de las leyes.

Institucionalmente, este modelo tiende a reproducir estructuras complementarias

de gobierno en lo que es el ámbito ejecutivo, pues los Estados cuentan con ministerios o secretarías, y empresas o instituciones autónomas, que prestan o administran servicios o producen bienes, y administran regulaciones. Igualmente, a nivel cantonal o municipal o de condado, las administraciones locales asumen la administración o prestación de bienes y servicios de índole parecida, aunque usualmente complementarias.

No es infrecuente leer críticas de analistas norteamericanos sobre la

superposición de competencias, instituciones y recursos en un sinnúmero de campos que se empezó a dar en los Estados Unidos de América desde la década de los setenta, lo cual apuntaba ya a una real duplicación de esfuerzos, energías y recursos en la medida en que dos o tres autoridades distintas de nivel competencial también distinto, incursionaban en campos semejantes con modalidades parecidas de prestación de servicios o producción de bienes.

Sin embargo, si bien estimamos preferible jerarquizar en verdad tales

competencias y la administración concomitante de bienes y servicios entre administraciones territoriales para que no se reproduzcan o incrementen costos sin responder a una unidad de visión y acción gubernativas, también se sabe que no siempre se da tal “duplicación”, sobre todo si los bienes y servicios son ofrecidos a segmentos poblacionales o individuos distintos, de un mismo estrato social o económico, pero distintos en el sentido de que los bienes y servicios ofrecidos por una Administración cantonal, no le están llegando a un segmento poblacional de la misma ciudad o cantón, y una Administración estatal decide entrar y prestarlos. Aquí Aquí Aquí Aquí estaríamos ante un problema de ausencia de visión estratégicaestaríamos ante un problema de ausencia de visión estratégicaestaríamos ante un problema de ausencia de visión estratégicaestaríamos ante un problema de ausencia de visión estratégica o de política pública unitaria, pues lo que convendría sería que la Administración superior, la estatal en el

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caso norteamericano, transfiera de acuerdo con la Administración inferior los recursos para que ésta realice la prestación más integral de los bienes y servicios al mismo segmento poblacional, sólo que ambas Administraciones en concierto. Pero igualmente importante es tomar nota de lo que la teoría económica moderna aporta en materia de costos y economías de escala, lo que debe ser una estrategia sopesada y económicamente viable de cuáles bienes y servicios en la deseable realidad de un país como Costa Rica, deben responder a criterios que permitan una óptima asignación de competencias entre niveles de gobierno según consideraciones económico-financieras asociadas a consideraciones de índole macro política, o sea consideraciones sobre cuál ha de ser el financiamiento sopesado e integral de ese desarrollo –impuestos y cobro de servicios nacionales y subnacionales, o sea regionales o provinciales y cantonales.

En lo particular, el suscrito investigador considera que la teoría económica no nos dice mucho en cuanto a cuál es la conveniencia de mejoramiento de un sistema político a través de un análisis de costos y beneficios económicos, y que cualquier determinación al respecto debe ser política, al menos en el caso de Costa Rica y del resto de naciones latinoamericanas, en vista de que esa teoría económica ha surgido después de que las naciones hoy desarrolladas, sobre todo Estados Unidos y los países europeos, nacieron descentralizadas, o sea de abajo hacia arriba, sin considerar entonces aspectos teóricos económicos sino aplicando principios y realidades sociopolíticas que implicaron construir naciones a partir de pequeñas unidades territoriales que ya habían ejercitado competencias en todo campo del desarrollo económico y social, y que cedían a gobiernos superiores sólo aquellas competencias o funciones que era conveniente ceder o que esas unidades territoriales menores no podían o deseaban asumir, pero no por razones económicas.

Sin embargo, en este campo el colega Justo Aguilar Fong, Director del Instituto,

ha asumido una vertiente de análisis económico del mismo tema del presente estudio, y busca con ella demostrar las bondades de dicho análisis a una comprensión más integral del fenómeno en cuestión, es decir, si se debe descentralizar y cómo hacerlo mejor y con fundamento económico.

En cuanto a parlamentarismo y presidencialismo, parlamentarismo y presidencialismo, parlamentarismo y presidencialismo, parlamentarismo y presidencialismo, las diferencias son abismales en términos de forma y fondo. Corresponde por la claridad de su explicación, consignar de seguido –en soporte de nuestras propias interpretaciones- las características que Palmer Valero nos proporciona en su buena ensayo en el Manual de Ciencias Políticas atrás referido (págs 186 a 193).

El presidencialismopresidencialismopresidencialismopresidencialismo implica los siguientes rasgos fundamentales:

1. El poder ejecutivo no está dividido entre el Jefe del Estado y el Gobierno. Prevalece el Presidente, elegido por el pueblo directamente, o bien por una Asamblea. Lo usual es lo primero, y entre mayor sea el porcentaje de votos en su favor, mayor será su fuerza representativa ante la Cámara representativa o Poder Legislativo.

2. Los ministros son nombrados por el Presidente, y no pueden ser miembros del Congreso o Poder Legislativo, lo cual acentúa una

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separación total entre el Poder Ejecutivo y éste. El Presidente no puede, salvo en ocasiones especiales, dirigirse a los diputados o congresistas, ni utilizar la Asamblea como tribuna habitual. La comunicación con la opinión pública se establece en buena medida al margen de aquél, a través de los medios de comunicación.

3. El Presidente no es políticamente responsable ante la Asamblea, la cual no puede cesarlo ni revocar su mandato, aunque sí puede exigirle responsabilidad por infringir la ley o la Constitución, lo cual ocurrió excepcionalmente con el expresidente Richard Nixon mediante el proceso de impeachment. La Asamblea tiene así una función de control de la “corrección jurídica” de los actos del Ejecutivo. El Presidente sí tiene que ir a la Asamblea o Congreso para lograr aprobación del presupuesto del Poder Ejecutivo y de las leyes necesarias para llevar a cabo su programa de gobierno. Pero, no depende el Presidente de dicha aprobación para sostenerse en su cargo, como veremos que sí ocurre en el sistema parlamentario.

4. El Presidente tampoco puede sustituir o disolver a la Asamblea por ninguna razón. Puede, eso sí, convocarla u obligarla a ver sólo ciertos proyectos de ley en determinados momentos del año.

Es este régimen o sistema político, uno en el que sí hay una clara delimitación

conceptual y constitucional de la separación de poderes producto del pensamiento liberal desde Locke hasta Montesquieu. Se sabe, sin embargo, que dependiendo del país y del momento histórico, un Presidente puede ejercer un poder y un liderazgo tan contundentes, que resulta avasallante con respecto al Poder Legislativo o Congreso.

EEEEn Amén Amén Amén América Latinarica Latinarica Latinarica Latina,,,, la cultura política históricamente forjada ha creado la cultura política históricamente forjada ha creado la cultura política históricamente forjada ha creado la cultura política históricamente forjada ha creado condiciones diametralmente opuestas a las de las democracias industrialescondiciones diametralmente opuestas a las de las democracias industrialescondiciones diametralmente opuestas a las de las democracias industrialescondiciones diametralmente opuestas a las de las democracias industriales. El modelo presidencialista impera básicamente en América Latina, además de los Estados Unidos de América. Aquí, funciona bastante bien. En América Latina, el oscurantismo, la inestabilidad, el nepotismo, la pobreza, etc., y todos los factores que analizamos propios de nuestra cultura política, han invalidado la funcionalidad y eficacia del modelo en la praxis. La propia estructuración de un Ejecutivo fuerte con un Legislativo bicameral, no se ha dado aquí en la región, y entonces la emulación constitucional formal del modelo norteamericano ha sido históricamente eso: una emulación más formalista que fáctica. La misma coLa misma coLa misma coLa misma copia de parte del modelo, y no de pia de parte del modelo, y no de pia de parte del modelo, y no de pia de parte del modelo, y no de todo el modelo incluido un Congreso bicameral con todo lo que ello implica, todo el modelo incluido un Congreso bicameral con todo lo que ello implica, todo el modelo incluido un Congreso bicameral con todo lo que ello implica, todo el modelo incluido un Congreso bicameral con todo lo que ello implica, reelección presidencial y de diputados, demuestra esa proclividad de América Latina reelección presidencial y de diputados, demuestra esa proclividad de América Latina reelección presidencial y de diputados, demuestra esa proclividad de América Latina reelección presidencial y de diputados, demuestra esa proclividad de América Latina de copiar modelos sin ningún compromiso de instrumentarlos en tde copiar modelos sin ningún compromiso de instrumentarlos en tde copiar modelos sin ningún compromiso de instrumentarlos en tde copiar modelos sin ningún compromiso de instrumentarlos en todo lo que estos odo lo que estos odo lo que estos odo lo que estos demandan.demandan.demandan.demandan.

En Costa Rica, país políticamente estable como hemos señalado, el

presidencialismo ha estado asociado no pocas veces a un caudillismo, y es cuando mejor funciona el modelo pues hay una importante imposición sobre fuerzas paralizantes en la Asamblea Legislativa que se dan cuando no hay tal caudillismo o liderazgo excepcional desde la Presidencia.

El sistema funciona peor aún cuando hay un Presidente sin visión y sin

liderazgo, y un ministerio de la presidencia en manos de individuos que tampoco

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entienden ni quieren asumir el liderazgo que en apoyo del Presidente les corresponde sobre las Carteras ministeriales y en las relaciones con la Asamblea Legislativa para forjar una visión de compromiso y de desarrollo del país. Esto ha ocurrido frecuentemente en la reciente historia del país, y estaremos analizando más a fondo los rasgos operativo/funcionales de nuestra cultura política que determinan nuestro comportamiento real tan taciturno.

Con respecto al parlamentarismo, Con respecto al parlamentarismo, Con respecto al parlamentarismo, Con respecto al parlamentarismo, se trata de un modelo extraordinariamente complejo pero funcional, en donde la representación y la participación políticas resultan más reales y diversificadas en todo sentido, que en el modelo presidencialista costarricense, no tanto con respecto al presidencialismo norteamericano por cuanto aquí, reiteramos, hay una articulación con un esquema congresional o legislativo bicameral altamente representativo, mucho más que el costarricense unicameral de 57 diputados, y que permite una mucha mayor participación del ciudadano o de grupos de estos y de partidos políticos.

También de Palmer Valero aprovechamos su clara descripción para sustentar la siguiente explicación de características de este modelo.

1. El poder ejecutivo se divide en dos órganos: el Jefe de Estado, Monarca o Presidente de la República, y el Gobierno. Al interior de éste, hay un Jefe de Gobierno o Primer Ministro, quien desempeña un liderazgo sobre los demás ministros.

2. El Jefe del Estado nombra formalmente al Presidente del Gobierno o al Primer Ministro, previa declaración de conformidad o confianza del Parlamento, y dicho Primer Ministro nombra a los ministros. Quien realmente designa, es el Parlamento, pero previas elecciones populares que en primera y última instancias definen al partido ganador y al líder de éste, o candidato principal al Parlamento, quien de esta manera se hace acreedor a que el Jefe de Estado le “proponga” formar un Gobierno.

3. El Gobierno es un cuerpo colectivo, a diferencia del sistema presidencial. O sea, que aparte del liderazgo principal del Primer Ministro, el Gabinete como Gobierno tiene las suyas propias como órgano colegiado y un papel político que puede verse incrementado en determinados supuestos como los de gobiernos de coalición entre representantes de varios partidos políticos.

4. Los ministros son generalmente miembros del Parlamento. En la mayoría de los sistemas parlamentarios no se establece la separación personal entre los integrantes del poder ejecutivo y del poder legislativo, lo cual sustenta una mayor unión entre ambos poderes con respecto al sistema presidencialista.

5. El Gobierno es políticamente responsable ante el Parlamento, y sólo indirectamente ante el electorado. Dicha responsabilidad se exige a través de un “voto de censura” apoyado por la mayoría del Parlamento o por la negativa a otorgarle al Gobierno un “voto de confianza” cuando él lo solicita. En ambos casos termina la vida política del Gobierno, ya que es básica la confianza del Parlamento en el Gobierno. Inicialmente, esa confianza ha podido manifestarse en la investidura o ratificación de su nombramiento, y necesita mantenerse en cuanto que el Parlamento no sea capaz de tomar un acuerdo en sentido contrario, lo que se ha denominado un “parlamentarismo negativo”.

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6. El Gobierno, fundamentalmente el Primer Ministro o Presidente de Gobierno, puede disolver al Parlamento y convocar nuevas elecciones, lo cual es el contrapeso de la facultad del Parlamento para provocar la caída del Gobierno mediante la exigencia de responsabilidad política. Ambos mecanismos son el potencial que hace funcionar las ruedas del mecanismo parlamentario.

7. Finalmente, en este sistema existe la necesidad en que se encuentra el Gobierno de justificar constantemente ante el Parlamento la utilidad de su actuación política tanto en las cuestiones generales como en las particulares, lo cual exige que el Primer Ministro y sus Ministros constantemente acudan a las sesiones parlamentarias a dar cuentas de sus actos, o a pedir reacciones o respaldo a sus iniciativas haciendo, así, tribuna pública de su gestión y liderazgo ante el Parlamento, característica muy distinta de la que distingue al sistema presidencialista-congresional.

Corresponde, después de este análisis sobre modelos políticos en el mundo

occidental, asumir un necesario análisis sobre el tema de cultura política, principalmente en términos de algunos supuestos que tradicionalmente se manejan por tantos promotores del municipalismo y de la descnetralización pero con un algo grado de simplismo. Es preciso exhibirlos y confrontarlos Es preciso exhibirlos y confrontarlos Es preciso exhibirlos y confrontarlos Es preciso exhibirlos y confrontarlos pues su manejo desarticulado y a la vez infundamentado, ha creado ideas y acciones de hecho muy alejadas de la construcción de una estrategia de desarrollo municipal unitaria e integral que produzca un necesario efecto de desaletargamiento sobre la problemática municipal, pues ello hará posible análisis más realistas, integrales y visionarios y, en consecuencia, rediseños más integrales y viables también. Las simplificaciones analítico-interpretativas en este campo han hecho un gran daño al país. Hay que confrontarlas de manera directa para permitir un diagnóstico más realista que arroje conocimientos hasta ahora ocultos sobre la gran problemática municipal en esta nación concreta, no en ninguna otra.

2. ¿Por qué América Latina no despega? Una cultura política de origen colonial al servicio del inmovil ismo y la injusticia 8

8 Este apartado en el texto, lo encuentra el lector elaborado de manera amplia en nuestro estudio intitulado Administración política para el desarrollo de América Latina, Cuadernos de Ciencias Sociales No. 125, junio 2003, FLACSO, San José. Sin embargo, su sistematización conceptuosa la realizamos durante las investigaciones de varios años que nos permitieron elaborar y concluir nuestra tesis doctoral en la Universidad de Londres, en 1984. Su incorporación ahora al presente estudio resulta como en secciones anteriores, leer un análisis autocontenido para mayor facilidad del lector. Y, tantas debilidades en materia municipal no serán bien comprendidas sin este análisis de cultura política.

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El tema de “cultura política”, resulta de crucial relevancia intelectual y política reconocerlo como punto de entrada de los restantes análisis que pretendemos ofrecer en el resto de este trabajo, sobre todo a la luz de la coyuntura histórica que vive América Latina.

¿Por qué? Precisamente porque sin reconocerlo, muchos podrían no comprender la

intencionalidad que aplicamos en el trabajo en cuanto a mostrar cuánto gusta a los latinoamericanos recurrir a la regulación normativa o legal más para exhibirse ante las “graderías” internacionales, que para actuar de acuerdo con esas nuevas pautas normativas para la convivencia sociopolítica y superar, así, las persistentes debilidades que nos caracterizan como conglomerado sociopolítico desde hace quinientos años.

Ello sólo exige entender y aceptar que el Estado que ya se tiene en cualquier país

tiene que dar mucho más de sí, y puede lograrlo haciendo mucho más con los mismos recursos actuales, aún antes de que todos en cada país se pongan de acuerdo algún día –si es que lo logran- en cuanto a la “gran reforma” de ese Estado que diversos grupos y medios de comunicación siguen predicando como la “única alternativa” válida –reducción sustancial de la planilla pública, de las transferencias gubernativas, venta de activos estatales (de los que aún “queden” disponibles), liberalización económica plena- para que cada país finalmente “logre” ese salto a un desarrollo pleno y sostenido.

Ese salto es posible empezar a darlo ya –y ha sido posible darlo desde hace muchos

años- con el Estado que se tiene en cada país. El siguiente enfoque debe dejar lugar a dudas sobre cuál ha sido, y sigue siendo, una óptima estrategia integral y unitaria para lograrlo. El peor enemigo para avanzar es, precisamente, las debilidades de visión y de comportamiento producto de esa cultura política históricamente generada y arrastrada generación tras generación de latinoamericanos, sin que nos demos cuenta clara y objetiva de que ello es así.

Asunción de planteamientos “anglosajones”; no se in vestiga la realidad sociopolítica latinoamericana Un primer problema que surge al escribir sobre este tema, es el de cuán difícil resulta encontrar análisis sobre “cultura política” latinoamericana que no asuman, mayormente, los planteamientos originales de los autores “foráneos” que primero desarrollaron el concepto. Es como con muchos otros conceptos y enfoques en ciencias sociales: muchísimo académico se excede en extrapolar lo que tales autores plantean como producto de sus investigaciones académicas en sus propios contextos –sea Estados Unidos de América, Inglaterra, Francia, España, Italia, sea que lo hayan hecho en el contexto de grandes corporaciones y medianas empresas privadas, o en comunidades o segmentos poblacionales nacionales, o en ámbitos territoriales particulares-, sin parar mientes, precisamente, en que de partida hay diferencias abismales en las respectivas “culturas políticas” que impiden tal extrapolación generalizada.

Nos preocupa que muchos analistas en la región muestren una tendencia a adoptar en sus trabajos una gran cantidad de referencias de autores de países altamente industrializados, en un afán más academicista que verdaderamente investigativo de nuestros problemas y procesos, sólo para confirmar en la praxis de nuestras propias investigaciones sobre procesos públicos y políticos –o en los reiterativos informes de organismos internacionales sobre los “avances” de la región- que la contrapartida fáctica a dicho retoricismo teórico es, precisamente, la ausencia de un verdadero y profundo conocimiento de nuestras realidades. Esto se constata en muchísimos de los enfoques prospectivos o modelísticos generados sobre tales bases y recogidos en muchas leyes o reglamentos de muchas de nuestras instituciones públicas, o en estrategias y enfoques publicados y recomendados por acreditados centros de estudio, los cuales simplemente no llegan a generar, aún cuando reciben algún grado de aplicación institucional o social, ni los cambios

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comportamentales ni funcionales al interior de las instituciones ni el impacto concreto sobre la realidad social y política que se quiere transformar.

Más bien, esos reiterativos informes mundiales o regionales de los principales

organismos internacionales dedicados a tal monitoreo del desarrollo de los países, documentan los constantes fallidos intentos en casi todo campo del quehacer socioeconómico, político, ambiental y cultural de nuestros países, y el deterioro creciente de éstos según los índices comúnmente aceptados para evaluar el grado de desarrollo humano y calidad de vida de los mismos países.

Tal fenómeno es común en situaciones en las que muchos académicos o analistas, o consultores internacionales o nacionales, acogen cada nuevo enfoque de resonancia publicado en las más recientes revistas de ciencias sociales anglosajonas, o aquellos promovidos por organismos influyentes como el Banco Mundial, el BID, la CEPAL, y se abocan con esmero a predicar y promover la necesidad de aplicarlo como nueva panacea sin siquiera haber investigado o reconocido por qué esos mismos enfoques no produjeron los cambios pretendidos en sus países de origen, asumiendo acríticamente que sí los producirán en países que como los nuestros, responden a una cultura política histórica, o sea a una racionalidad sociopolítica, totalmente distinta. Esto es particularmente común en materia administrativa, con respecto a “enfoques” como círculos de calidad, reingeniería, procesos, polifuncionalidad, presupuesto por programas, y muchos otros. Peor aún, cuando se asumen estos enfoques sin cuestionar que son básicamente privatistas, como válidos para el contexto público y con respecto a procesos sociales, con consecuencias funestas como veremos abajo.

La anterior situación se agrava por la recurrente falta de disciplina, de voluntad política y de consistencia que siempre se da en el sentido de que, una vez formalmente “aceptados” muchos de esos nuevos enfoques –es decir, formalizados en leyes, reglamentos o normas, o políticas y programas, en algunas instituciones o en todas-, ya en la praxis de su ya en la praxis de su ya en la praxis de su ya en la praxis de su instrumentación nadie se preocupa instrumentación nadie se preocupa instrumentación nadie se preocupa instrumentación nadie se preocupa ––––ni el órgano legislativo, ni órganos fiscalizadores ni el órgano legislativo, ni órganos fiscalizadores ni el órgano legislativo, ni órganos fiscalizadores ni el órgano legislativo, ni órganos fiscalizadores superiores, ni académicos ni colegios profesionales ni cámaras ni grupos de interés superiores, ni académicos ni colegios profesionales ni cámaras ni grupos de interés superiores, ni académicos ni colegios profesionales ni cámaras ni grupos de interés superiores, ni académicos ni colegios profesionales ni cámaras ni grupos de interés relacrelacrelacrelacionadosionadosionadosionados---- de que aquellos enfoques de “nuevo cuño” sean clara, concreta y eficazmente de que aquellos enfoques de “nuevo cuño” sean clara, concreta y eficazmente de que aquellos enfoques de “nuevo cuño” sean clara, concreta y eficazmente de que aquellos enfoques de “nuevo cuño” sean clara, concreta y eficazmente entendidos y aplicados por todos en cada institución y en toda situaciónentendidos y aplicados por todos en cada institución y en toda situaciónentendidos y aplicados por todos en cada institución y en toda situaciónentendidos y aplicados por todos en cada institución y en toda situación como parte de un nuevo conjunto de valores, actitudes y comportamiento. Esto, se llama formalismoEsto, se llama formalismoEsto, se llama formalismoEsto, se llama formalismo, y es producto de factores cuya comprensión no la encontramos en el análisis de las situaciones en sí, sino en un trasfondo histórico muy lejano en el tiempo. 9

9 Veamos, si no, lo que PNUMA ha reconocido con gran claridad en el informe GEO 2000 América Latina y el Caribe. Perspectivas del medio ambiente, San José, Costa Rica, 2000. En sus Conclusiones, página 92, el Informe, elaborado por decenas de especialistas convocados por unos pocos centros latinoamericanos acreditados ante el PNUMA en esta materia, dice: “Es claro que el reto del desarrollo sostenible va más allá del ámbito de la calidad ambiental. También se relaciona con factores sociales /y económicos/ que son altamente críticos para el desarrollo. Por ejemplo, el alto crecimiento demográfico, el suministro adecuado de alimentos, las fuentes contaminantes de energía y las amenazas a los ecosistemas tienen todos un impacto crítico sobre la exclusión socioeconómica y la desigualdad tanto en zonas urbanas como rurales. En la práctica, las políticas /económico/sociales y ambientales casi no se relacionan. Las poblaciones enfrentan serios vacíos en términos de las necesidades sociales básicas, particularmente en los países menos desarrollados. Generalmente, los programas diseñados para luchar contra la pobreza, y especialmente la pobreza extrema, no tienen relación con las políticas ambientales, y todavía no se han tomado acciones efectivas para complementar estos campos de política para su beneficio mutuo. A la par del imperativo de superar la exclusión social y económica, la ausencia de políticas ambientales consistentes y consolidadas es uno de los principales retos del futuro... El nivel de ratificación de acuerdos ambientales /por los países/ es alto... Esto, sin embargo, pocas veces ha llevado a una priorización de las cuestiones ambientales en la agenda política o en los presupuestos nacionales” (nuestro énfasis). Entre las barreras existentes que la “...acción política...” debe superar en América Latina para la implementación exitosa de estos acuerdos, el Informe señala una primera: “La ausencia de una visión política coherente que articule en forme eficaz y equitativa las dimensiones

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Es de rigor reconocer las importantes contribuciones de autores como Verba, Almond y Powell, quienes desarrollaron en la década de los sesenta y setenta el concepto de cultura cívica y cultura política. Pero, requieren validación y adecuación en la América Latina de principios de este siglo XXI.

Almond y Verba, en La cultura cívica, 1963, definen la cultura política como “...el

conjunto de orientaciones específicamente políticas de los ciudadanos hacia el sistema político, hacia sus partes componentes y hacia uno mismo como parte del sistema”, definición ciertamente ambigua que pretendemos mejorar. También véase Almond y Powell, 1978.

A pesar de las muchas críticas que surgieron con respecto a tal concepto y sus

múltiples derivaciones, el mismo continúa siendo de gran utilidad para comprender, sobre la base de adicionales adecuaciones aplicadas en el contexto de realidad latinoamericana, por qué estas sociedades nuestras funcionan de manera tan distinta a la de las naciones democráticas hoy industrializadas. El marco referencial que utilizamos reconoce este gran aporte de estos tratadistas norteamericanos, pero hurga en aspectos de nuestra evolución histórica desde la Colonia misma que nos permite producir análisis e inferencias poco usuales en la literatura sobre América Latina. Sobre todo, nos permite precisar cómo el concepto de “cultura política” ampliado como pretendemos, constituye un marco conceptual totalmente rico y actual para entender mejor nuestras debilidades societales en términos de las actitudes, valores y comportamientos precisos ante y dentro de nuestras estructuras y procesos políticos e institucionales grandemente copiados, a nivel de constituciones y leyes, de esas otras naciones, pero muy inoperantes en sus consecuencias cotidianas.

Por su lado, LaPalombara (Bureaucracy and Political Development, 1963, Editor) y

otros tratadistas (Braibanti, Political and Administrative Development, 1969, Editor) asociados a universidades norteamericanas que realizaron estudios comparados entre países desarrollados y países subdesarrollados en la década de los sesenta y principios de los setenta con apoyo presupuestario de organismos internacionales como Naciones Unidas y el Banco Mundial, promovieron este concepto con fuerza en el mismo espíritu en que Almond y Verba aconsejaron al mundo subdesarrollado cómo suplantar el “largo y costoso proceso que llevó a las democracias occidentales más estables a formar este tipo de cultura política”.

Tales estudios y recomendaciones inspiraron muchos de los programas de

asistencia técnica de esos organismos y del propio gobierno de los Estados Unidos de América (recuérdese la “Alianza para el Progreso”) para “demandar” en América Latina la creación de modelos y mecanismos legales e institucionales que “producirían el milagro” de cambios instantáneos en el comportamiento errático, indisciplinado y poco previsor o planificador de los gobiernos y ciudadanos en esos países, sin lograrlo.

La consecuencia actual de tal insuficiente reconocimiento de esa cultura política en toda

su persistente crudeza histórica, ha sido la de que se han omitido sistemáticamente los análisis o diagnósticos que pudieron haber llevado a académicos, partidos políticos y

económica, social y ambiental en el proceso de desarrollo”. Téngase este reconocimiento presente para lo que es el resto del análisis que proporcionamos en este texto.

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gobiernos a sustentar y diseñar las prospecciones estratégicas e integrales de cambio que efectivamente incorporaran los factores o elementos necesarios que hubieran permitido enfrentar y confrontar, para realmente superar, esa cultura política tan presente en América Latina.

Las soluciones final y reiterativamente propuestas en prácticamente todo campo del Las soluciones final y reiterativamente propuestas en prácticamente todo campo del Las soluciones final y reiterativamente propuestas en prácticamente todo campo del Las soluciones final y reiterativamente propuestas en prácticamente todo campo del

desarrollo socioeconómico, político y culturaldesarrollo socioeconómico, político y culturaldesarrollo socioeconómico, político y culturaldesarrollo socioeconómico, político y cultural de nuestros países, no sólo muestran una frecuente fragmentación en los análisis de problemas particulares con respecto al fenómeno mayor que se da en el “gran contexto” del desarrollo integral de cada país, sino que han han han han carecido de viabilidad actitudinal y comportamecarecido de viabilidad actitudinal y comportamecarecido de viabilidad actitudinal y comportamecarecido de viabilidad actitudinal y comportamental, fracasandontal, fracasandontal, fracasandontal, fracasando así en superar los problemas que están aquéllas llamadas a resolver.

El círculo vicioso –nada virtuoso, por cierto- de la inercia histórica de los procesos que

apuntan a un pretendido y fallido “cambio social y político” normalmente consagrado en el “marco jurídico” en América Latina, continúa impertérrito, inconfundible a nuestro juicio y contribuyendo a que los problemas se agraven y constituyan más bien, ante poblaciones crecientes, problemas crecientes en todo sentido, sin que se vislumbre en la región “la” gran solución estratégica de involución de dicha inercia histórica –salvo quizás el caso chileno por razones irrepetibles o, al menos, nada recomendables como “estrategia” para resolver “radicalmente” el problema de cultura política díscola y colonial que aqueja hoy día a todo país latinoamericano. 10

En nuestros estudios sobre América Latina, hemos podido comprobar cómo una mayoría

de aquellos factores que caracterizaron la monolítica y rígida realidad normativa y social durante trescientos años de evolución colonial, se manifiesta aún hoy día en forma de factores, repetimos, que determinan los valores, actitudes y comportamientos actuales del latinoamericano.

Origen y evolución de nuestra cultura política

La historia es un trasfondo útil para entender la naturaleza y validez o no, de afirmaciones comunes sobre América Latina. La mayoría de factores descritos por diversos estudiosos de nuestra historia como propios de esta región, han existido por mucho tiempo y todavía existen. Pueden ser identificados como provenientes del pasado colonial. Los españoles construyeron un aparato burocrático administrativo altamente jerárquico, coordinado y efectivo para mantener los vastos territorios coloniales juntos en nombre del monarca, y bajo claros objetivos fijados para la colonización direccionada de estas tierras, así como para su poblamiento y la explotación de las mismas bajo patrones diametralmente distintos a los que distinguieron la colonización “familiar” de las tierras al Norte del Continente por inmigrantes ingleses.

Las implicaciones políticas, institucionales y comportamentales de este esquema

burocrático/colonizador durante aquellas tres centurias fueron muchas, y todavía muestran perniciosas, inhabilitantes y recurrentes manifestaciones en la actualidad.

10 El marco referencial que permite diferenciar entre la realidad política-institucional de un país y su marco jurídico superior en términos de un constante o tradicional divorcio, lo hemos señalado en todas nuestras publicaciones en cuanto a América Latina, y es un rasgo típico del “formalismo” que nos caracteriza como sociedades, según veremos abajo. Sin embargo, María Teresa Gallego Méndez lo desarrolla más recientemente como “desconexión entre realidad política y realidad jurídica” en el contexto del análisis del tema “Estado social y crisis del Estado”, en Manual de Ciencia Política, Editor Rafael del Aguila, Madrid, 1997, Capítulo 5.

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En conjunto, estos antivalores cultivados durante cinco centurias, propician la no rendición de cuentas, la desconfianza sobre, y la impunidad constante de, jerarcas y funcionarios, al contrario de los “contrapesos” políticos e institucionales que tanto en Estados Unidos como en Europa -el presidencialismo federal o descentralizado asociado a un congreso y a legislaturas y gobiernos estatales y locales sumamente autónomos, fuertes e incisivos, y más aún el parlamentarismo con su práctica de cotidiana exigencia de cuentas al Gobierno- permiten un equilibrio de poder y una transparencia mayor de los procesos públicos que resultan del interés inmediato del ciudadano.

Veamos 11

Secretismo. Había una gran secrecía o secretismo en las operaciones de las colonias y en sus relaciones económicas con España, y ello para evitar la interferencia de otras potencias europeas. Este patrón aún persiste en América Latina en la forma en que la mayoría de actos institucionales son guardados del escrutinio público, especialmente cuando errores políticos o burocráticos, o acciones dañinas a los intereses del ciudadano o usuario, son encubiertas, así como en la forma en que esquemas de participación popular y social para lograr una “mayor fiscalización social” sobre el aparato público y una mayor rendición de cuentas por parte de jerarcas y funcionarios, han sido sólo tímidamente desarrollados.

Lentitud y pedantería burocráticas. Había también, un alto nivel de lentitud en los asuntos coloniales, no sólo porque las distancias eran largas, sino porque había también demoras, entrabamientos, pedantería, litigios y predisposición a no tomar decisiones por parte de la mayoría de españoles burócratas en todos los niveles. El mismo estilo prevalece hoy en América Latina y, a nivel de presidentes y ministros, ello genera inconvenientes consecuencias en la toma de decisiones, e incluso en la ejecución de éstas. La pedantería, a su vez, parece todavía un fenómeno muy extendido a través de toda burocracia, dañando principalmente los legítimos pero débiles intereses de las “clientelas” más pobres de la Administración Pública, pues a menudo deviene intimidante para éstas en la relación cara a cara, o de “ventanilla”, con funcionarios que nunca actúan como representantes de la comunidad “a la que sirven”, según reza nuestra Ley General de la Administración Pública en su sabios e incumplidos artículos 113 y 114 .

11 El recuento histórico que sigue se fundamenta en una lectura muy crítica de J. E. Fagg, Latin America. A General History, New York, 1977, Capítulo 9. Los análisis de actualización son, sin embargo, cosecha personal del autor de este artículo y plenamente desarrolladas primero en nuestro trabajo de investigación doctoral de 1984. Darcy Ribeiro, Las Américas y la Civilización, 1969, también nos inspiró en nuestro trabajo de escudriñamiento histórico. Se verá claramente cómo hay diversos factores actuales que reflejan valores y prácticas coloniales. Nuestro propósito es el motivar actitudes apropiadas de cambio y modernización constructivas de acuerdo a requerimientos actuales, pero no precisamente por esperar un cierto “goteo” u “ósmosis” producto de observar o emular simplemente esos patrones avanzados y consolidados en las naciones industrializadas. El reconocer las causas de origen de nuestra cultura política, nos obliga a repensar integralmente los patrones mismos que hoy día nos rigen en nuestra forma de ver y hacer gobierno y, en un plano más pragmático, administración política. Exige replantear ese divorcio constante entre nuestro “formalismo transplantístico” de esquemas foráneos que sí funcionan en sus sociedades de origen, y nuestra realidad sociopolítica en los aspectos más rígidos, buscando entonces los esquemas, factores y mecanismos que debidamente incorporados –pues tienen que acabar en normas de acción- en nuestro marco jurídico superior como normas viables e inviolables de comportamiento, permitan finalmente confrontar y superar las debilidades de ese comportamiento histórico social y político que nos mantiene en una condición suspensiva de “típico palanganeo” y de soluciones a medias, en prácticamente todo campo de actividad humana.

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Manía por títulos y honores. En ausencia de castas como existió en otras naciones en desarrollo, la sociedad española exhibía una manía por rangos, títulos, honores y reconocimiento oficial. Muchos de los problemas de hoy en cuanto a vicisitudes burocráticas en América Latina, se originan en estos valores que contribuyen a crear actitudes proclives al facilismo, al clientelismo grupal o político-partidista así como a la ligereza en la toma de decisiones y en la rigurosidad con que deben manejarse las políticas y los recursos públicos asociados.

Dependencia de la planilla pública. En la España Imperial, había un amplio deseo de depender de la planilla pública. En ausencia de hombres competentes para manejar el Imperio, vender puestos fue una fuente de ingresos y llenó la burocracia con aquellos que tenían el dinero o el crédito. La mordida fue el pago que un sujeto hacía para estimular a un oficial burócrata a cumplir con sus tareas. El patrón ha permanecido explícito en las formas y prácticas todavía presentes hoy en muchas naciones latinoamericanas en cuanto a reclutamiento y selección de personal público, y pago de mordidas para acelerar o adecuar decisiones y contrataciones.

Estado omnipresente y benefactor. El gobierno monárquico español fue siempre visto como un órgano que debía regularlo y darlo todo, y era así como el monarca mismo otorgaba la tierra para minería, agricultura y para el establecimiento de industrias rudimentarias, introduciendo un centralismo y un personalismo que restringía la iniciativa personal y empresarial ciertamente, y que estimulaba la dependencia sobre lo que el gobierno podía hacer y dar –las colonias, recuérdese, no podían siquiera comerciar entre ellas. No es difícil relacionar tales patrones con las actitudes generalizadas de hoy acerca del Estado como movilizador de la sociedad para alcanzar ambiciosas metas pero sin “saber” exigir el locuaz ejercicio por parte de los gobernantes, de las esenciales actividades de dirección y planificación estratégicas de largo plazo. 12

Personalismo y centralismo. El personalismo y el centralismo político y administrativo en América Latina fueron rasgos muy entrelazados, y parecen estar cercanamente ligados a tales otros factores sociales como liderazgo, formalismo constitucional, inestabilidad política, el rol y poderes del Estado y del gobierno central propiamente, y el presidencialismo. También se refleja en acciones “formalistas” para establecer en diversas Constituciones regímenes políticos territorialmente descentralizados que, sin embargo, continúan de múltiples formas dependiendo de la

12 Otro es el criterio de Estado-Benefactor, el cual a nuestro juicio no sólo fue sino que sigue siendo válido, y es reconfortante comprobar cómo organismos internacionales que hasta hace poco lo cuestionaban como se indicó en la nota anterior, hoy día buscan redimensionarlo positivamente. En Costa Rica, afortunadamente los vientos de privatización no avanzaron mucho salvo en lo que de todos modos fue una experiencia onerosa y rechazada por muchos con el Estado-Empresario configurado en el consorcio montado por CODESA a mediados de los setenta, mas no así con respecto al resto de Estado-Empresarial que se formó después de la Constitución de 1949 y que se mantiene hasta nuestros mismos días con relativo éxito y bienestar para el país (telecomunicaciones, electricidad, banca, seguros comerciales, acueductos y alcantarillados, distribución de combustibles, e inclusive educación, salud, y cuanta actividad admite una prestación privada inclusive concurrente con la pública). Es indudable, como hemos sostenido desde hace casi tres décadas, que tales instituciones no debían entonces, ni deben ahora, seguir operando o siendo “manejadas” de maneras tan improvisadas, descuidadas, desarticuladas y politizadas, sin visión de conjunto, pues ello frustra los esfuerzos del país por enfrentar y superar su situación de subdesarrollo latente en tantos aspectos y agudiza el problema fiscal, lo cual sólo puede resolverse si quienes llegan a ejercer el poder político superior cada cuatro años –hablamos de un Presidente y sus menos de veinte ministros- entienden que hay mejores formas de gobernar y administrar que la normal e irresponsable improvisación en que gobierno tras gobierno se incurre en ese manejo superior del poder político nacional, dando la espalda a leyes generales excelentes que, en su constructiva y articulada interpretación y aplicación convergente, proporcionan el marco justo para gobernar y administrar con el sentido de Estado unitario y responsable que la Constitución Política entroniza como principio fundamental de la organización política del país. Retomaremos esto en secciones posteriores.

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voluntad y recursos administrados o asignados por quienes gobiernan a nivel central o nacional, normalmente bajo la condicionalidad personalista del Presidente de cada país. 13

Formalismo legal o reglamentario. Se dio en la época colonial también un afán por un formalismo a ultranza, factor que respondió a la constante necesidad ibérica de escribirlo todo para establecer reglas y precedentes claros, creyendo que con eso se lograban los comportamientos “necesarios”. Se pretendía clarificar en detalle, como hoy, normas y procedimientos en la organización de oficinas y en definir los roles de los “gerentes coloniales”, así como en establecer complejos procedimientos administrativos que demoraban los procesos de decisión y que limitaban la prontitud y flexibilidad en la entrega de bienes y servicios. El panorama es muy claro hoy en toda América Latina, y en Costa Rica en particular, en donde los gobiernos se ahogan –y con ellos ahogan al ciudadano o poblador- en un frenesí de leyes para “estar al día” cualquiera que sea la fuente internacional más o menos influyente o los grupos de interés que les corresponden aquí, y el reglamentismo sobredimensionado en que tales gobiernos incurren para disimular la laxitud para tomar decisiones usando la discrecionalidad y el sentido común técnicamente bien fundamentado que le está abierto a todo funcionario o jerarca en la burocracia pública.

Resistencia e incumplimientos. Además, las muchas reacciones de la gente para “derrotar” al todopoderoso Estado regulador de todos los órdenes de la vida, a menudo asumieron en las colonias prácticas de resistencia pasiva, mendicidad, corrupción, así como dio lugar al bien conocido dicho español de “obedezco, pero no ejecuto”. Lo mismo puede ser visto en la forma en que muchos segmentos de la sociedad hoy desafían o ignoran las políticas públicas o leyes que requieren cambios de actitudes y comportamiento. En Costa Rica, existen marcos legales extraordinarios que podrían transformar al país en un país desarrollado de ser adecuadamente ejecutados, pero son más bien persistentemente obviados por ciudadanos, gobernantes, medios de comunicación, partidos políticos, e inclusive por el grueso de académicos de toda disciplina social obligada a estudiar dicha realidad jurídica y a promover más bien su acatamiento consciente e integral hacia una realidad política de país de avanzada.

Cortoplacismo y escasa capacidad de conceptualizaci ón estratégica Otra faceta cultivada durante los trescientos años de vida colonial, fue la visión

cortoplacista de los conquistadores y después de los colonizadores ibéricos. El interés por una inmediata explotación de recursos y riquezas del nuevo Continente para beneficio del Imperio y para un enriquecimiento fácil individual, fue la bujía que movió a monarcas, conquistadores y colonizadores. La rigidez política y religiosa establecida en las nuevas colonias, reprodujo aquí el mismo tipo de actitudes, valores y comportamientos hasta el presente. El impacto de dicha inhabilidad histórica, la vemos también en los medios de comunicación, en círculos académicos y de importantes centros de investigación del devenir nacional, que carecen de un fundamento teórico conceptual que les permita percibir que el reconocimiento particular de problemas y tendencias no nos lleva a nada si no se parte de un reconocimiento global y estratégico del desempeño de nuestro sistema político como tal, y de 13 Aquí y a manera de ejemplo, sostenemos que la realidad latinoamericana en materia de descentralización debía ser un acicate al orgullo del costarricense, en el sentido de que al menos en términos de voluntad política casi toda otra nación ha avanzado mucho más teniendo una tradición democrática de menos data que la de Costa Rica. Naciones como Colombia, Argentina, Brazil, por ejemplo, exhiben casi un 50% del total del gasto público en manos de provincias o estados y municipios, contra menos de un 1% en manos del régimen municipal en su conjunto en Costa Rica. La deseable eficacia de tales esfuerzos, sin embargo, no la encontramos en Latinoamérica , pues ninguno de esos países ha resuelto sus problemas de ejercicio errático del poder político superior y de la debilidad estructural de su cultura política inhabilitante e inestable, ni han resuelto tampoco con esa descentralización territorial los serios problemas de producción, competitividad y distribución de la riqueza.

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lo que reconocemos como Estado Social de Derecho en cuanto modelo constitucional y legalmente configurado mas también en cuanto praxis cotidiana. Si no se tiene un marco referencial de semejante envergadura y claridad analítica, es fácil perderse en la profundidad de los detalles que llevan a la confusión sobre el conjunto.

Caudillismo desestabilizador. Por otro lado, los procesos de decisión en América Latina algunas veces parecen

mostrar un enfoque positivo en cuanto a las relaciones y compromisos personalizados de los políticos en el poder y de los burócratas mismos, por ejemplo, cuando tales orientaciones se dirigen a las “clientelas ciudadanas” más pobres y débiles que necesitan más estímulo directo del Estado, que lo que es requerido por grupos más autosuficientes de la sociedad. Pero más importante aún, el personalismo parece dominar el rol y el impacto de muchos líderes políticos y de las organizaciones públicas.

3. Un contexto geopolítico para entender mejor y superar los mitos sobre la materia en Costa Rica: l as disímiles pero convergentes enseñanzas de Alemania y de América Latina 14 El presente capítulo parte de la importancia conceptual y empírica de aprender de experiencias de países que han avanzado mucho más en este campo, como lo son Alemania y varios países de América Latina, con la advertencia de que el modelo descentralizado funciona eficazmente en aquel primer país por razones históricas y sociopolíticas que se comentarán abajo, y menos en los países de esta región latinoamericana, aunque los avances en éstos constituyen un marco referencial de

14 El presente numeral sobre el caso de Alemania fue enteramente desarrollado para su trabajo referido previamente paralelo al presente, por el Dr. Justo Aguilar Fong. Lo tomamos íntegramente porque proporciona un marco referencial muy apropiado para comparar con la situación latinoamericana que abordamos inmediatamente después, abajo. Algunos datos proporcionados difieren de los que otras fuentes nos proporcionan, como el caso del porcentaje de gasto local con respecto al gasto del gobierno nacional en países desarrollados, Pero aun en este estudio, el colega Aguilar Fong habla de promedios ya que de su propio cuadro, del Reino Unido hacia el lado izquierdo, todos los países están por encima del 40% en esa relación.

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primer orden a emular en ciertos aspectos así como para no repetir los errores comunes propios de una región con una cultura política del mismo origen y calidades.

ALEMANIA: descentralización real y eficaz En los países desarrollados los servicios públicos ofrecidos por los gobiernos locales representan en promedio más del 30% de los ofrecidos por el nivel del gobierno central. En Costa Rica ese porcentaje es menor a un 5% y esa condición es muy similar al resto de los países latinoamericanos, aún cuando para Brasil un país de organización federal ese porcentaje desde un poco más de un 20% al tiempo que Chile sobrepasa un 15%. Esta información da evidencia de que la estructura del Estado muestra altos niveles de descentralización en los países de mayor desarrollo. A su vez, los países de menor desarrollo muestran estructuras de gobiernos presidencialistas con una concentración del poder político y de decisiones asociadas a la provisión de servicios públicos en el gobierno central, con una participación menor de los gobiernos locales. De ello se infiere que para los regímenes democráticos del tercer mundo, la participación ciudadana en las decisiones y control de los servicios públicos en muy limitada al comparársele con los de países desarrollados. Esta diferencia de los modelos económicos de gobierno en la prestación de servicios entre países desarrollados versus países de menor desarrollo constituye una expresión de los sistemas políticos de organización de Estado, los cuales tienen su fundamento en los principios normativos de sus constituciones. En los países desarrollados, ese marco constitucional define estructuras políticas en los cuales el poder político está distribuido de manera balanceada entre los gobiernos nacionales/ federales, los estatales/provinciales y autonomías, y los gobiernos locales. 15

El caso de la República Federal de Alemania es un ejemplo de la importancia de los gobiernos locales en

15 Nota de J. Meoño: Esto en sí no necesariamente hay que tomarlo como un “principio” general, pues hay naciones unitarias como Francia e Inglaterra que no responden a esta enunciación de “estamentos gubernativos”. Esta situación es típica de los sistemas políticos europeos en los cuales el principio de subsidiariedad privilegia a los gobiernos locales en cuanto a facilitar la participación ciudadana y la provisión de servicios públicos. En el mundo subdesarrollado y en particular Latinoamérica, las Constituciones favorecen Estados Presidencialistas y definen modelos de organización económica y generación tributaria que favorecen al gobierno nacional en demérito de sus gobiernos locales. Este análisis contrasta con el modelo de organización política y económica de la República Federal de Alemania como un caso del mundo desarrollado con la experiencia costarricense, la cual es reflejo de un Estado Presidencialista.

Ingreso de los Gobiernos Locales como porcentaje d el Ingreso de los Gobienos Centrales

0%

10%

20%

30%

40%

50%

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100%

País

%

Ingreso Gob Local / IngresoGob Central

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la estructura de un Estado balanceado para cumplir funciones políticas de control ciudadano y de provisión de aquellos servicios que son consustanciales a la vida en vecindad. Los municipios alemanes tienen su origen muchos siglos antes que el Estado en su forma moderna alcanzara su actual desarrollo. La Ley de régimen local prusiana de 1808 estableció que “los municipios debían consolidarse como elementos propios y por tanto convertirse en una tercera fuerza dentro del aparato estatal y administrativo”. Sin embargo, debió esperarse hasta la Constitución de Weimar de 1919, para que se consolidara el “derecho de autogobierno” en el marco de los límites establecidos por las leyes. En su versión actual, la Ley General de 1949 (1) y las constituciones de los diferentes Estados Federales definen el modelo político de municipio que en sus cuatro modalidades rige la vida de los ciudadanos alemanes en sus localidades. Su Ley Fundamental así como las Constituciones de los Estados Federados otorgan el derecho a las ciudades, municipios y comarcas para “organizar y administrar por sí mismos los asuntos de la comunidad local” como una expresión de “la realidad democrática y componente irrenunciable del sistema de libertades”. Estos derechos se manifiestan por medio de potestades propias de los gobiernos locales que permiten una distribución descentralizada del poder dentro del Estado alemán. Subyacente en la concepción del modelo de Estado alemán está el principio de subsidariedad, el cual “obliga al Estado a asistir a las entidades territoriales inferiores, a saber, los Estados Federados, las comarcas y los municipios, pero al mismo tiempo le prohibe intervenir en sus funciones si pueden desempeñarlas por sí mismas”16.

Las Comarcas son entes supra-municipales con estructuras similares a las de los municipios. La diputación comarcal es su órgano de representación popular y electo por la población de la Comarca. En materia de servicios públicos, sólo puede ofrecerlos si las ciudades y municipios no estuvieran en condición de realizarlos por si mismos; y en lo fundamental incluye aquellos que desbordan las capacidades de las ciudades y municipios. Este es el caso de las plantas de tratamiento de residuos cuya capacidad técnica y económica generalmente desborda la capacidad de municipios y ciudades de pequeño tamaño. En una federación como la de la República Federal Alemana, los municipios constituyen el nivel inferior de la estructura estatal, por debajo de la Federación y los Estados Federados, cada uno de los cuales está representado y legitimado por sus propios órganos de representación popular. Sin embargo, desde una perspectiva jurídica las ciudades, los municipios y las Comarcas son parte integral de los Estados y su organización, competencias, derechos y obligaciones están regulados en las leyes de régimen local del respectivo Estado Federado. El autogobierno de las entidades locales está establecido en la Ley Fundamental, cuyo artículo 28 establece que “el orden constitucional de los Landers deberá responder a los principios del Estado de derecho republicano, democrático y social”, en virtud de lo cual las poblaciones de los Landers, comarcas y municipios deben tener representantes elegidos mediante el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto.

16 Tomado de “La Administración Municipal en Alemania”, de D. Haschke. En Informaciones de la República Federal de Alemania. Textos Legales. Régimen Local y Ley de Régimen Local del Estado Libre de Baviera. BONN: INTER NATIONES, 1997.

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En este mismo artículo se señala el derecho de autogobierno de los municipios “reconociéndoles la potestad de regular y administrar, dentro del marco de las leyes, todos sus asuntos propios bajo su propia responsabilidad”. Además, “esta autonomía de los entes locales es inviolable en cuanto forma de organización, pero no conlleva una garantía de continuidad para cada municipio individualmente considerado”. En atención a ello, los Estados Federados pueden promover cambios en la legislación municipal ya sea para disolver municipios, o para realizar cambios en sus competencias cuando se trata de reformas territoriales y funcionales necesarias siempre y cuando se observe el principio estructural de la autonomía municipal. En el marco jurídico de los Estados Federados, los municipios disfrutan de los siguientes derechos de soberanía o potestades: • Soberanía en materia de personal: Los municipios tienen el derecho de

seleccionar, contratar, ascender y destituir a su personal.

• Soberanía organizativa: Abarca el derecho de auto-organización administrativa. • Soberanía de programación o planificación: Implica para los municipios la

potestad de ordenar y configurar bajo su propia responsabilidad el territorio municipal mediante los correspondientes planes generales de ordenación urbana (planes de ordenación y urbanización).

• Soberanía reglamentaria: Los municipios tienen la potestad de dictar ordenanzas

municipales (utilización del dominio público municipal e instalaciones públicas municipales; utilización de los servicios municipales).

• Soberanía financiera: En virtud de la misma los municipios tienen autonomía

para gestionar sus ingresos y gastos bajo su propia responsabilidad. • Soberanía fiscal: Las entidades locales tienen autonomía para establecer y exigir

tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las haciendas locales y en las leyes de los Estados Federados (es decir, salvo disposición en contrario de leyes superiores).

Por principio las municipalidades desempeñan funciones públicas que por lo general se van modificando en función de imperativos sociales y económicos mediante decisiones de carácter político. Estas competencias pueden definirse como propias y atribuidas. Las Competencias Propias. Por norma general estas competencias se refieren a los asuntos que son propios de los municipios y que se ejercen en régimen de autonomía y en un marco apropiado de coordinación con las demás administraciones públicas. Se distinguen aquellas competencias propias necesarias establecidas por la legislación estatal y federal de otras que tienen un carácter discrecional Un listado no exhaustivo de las competencias propias incluye a las siguientes:

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• Planificación del territorio municipal con el fin de gestionar la distribución y uso del suelo, la localización de servicios, las edificaciones, la urbanización y la ordenación de parques y jardines (arbolado), así como coordinar sistemáticamente las obras públicas y privadas mediante el uso de los siguientes instrumentos: planes de ordenación y urbanización, licencias de obras, política del suelo incluyendo procedimientos y de ordenación y expropiación y las inversiones públicas.

• Suministro de agua, electricidad, calefacción a distancia y gas a los ciudadanos. • Alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y servicio de recogida y

tratamiento de residuos. • Pavimentación y mantenimiento de vías públicas urbanas, caminos, etc., y la

gestión de parques y jardines, cementerios y servicios funerarios. • Construcción y funcionamiento de instalaciones deportivas y servicios sociales

propios. • Actividades culturales y educativas, incluyendo la construcción o mantenimiento

de instalaciones culturales y educativas propias y el fomento de instalaciones equivalentes privadas.

• Construcción y funcionamiento de hospitales y residencias de ancianos. • Transporte público de viajeros. • Construcción y mantenimiento de centros escolares. • Servicios de bomberos. • Fomento económico a escala municipal. Competencias atribuidas por delegación se refieren a las delegadas por las administraciones federal y estatal en las siguientes áreas de actuación: • Seguridad general. • Nacionalidad, padrón, expedición de pasaportes, • Registro civil y estado civil (expedición de partidas de nacimiento, matrimonio y

defunción de las personas) • Actividades industriales • Obras públicas • Salud pública y servicios veterinarios. • Tráfico rodado. • Matriculación de vehículos e impuestos de circulación • Régimen hidráulico y aprovechamiento del suelo • Administración de los procesos de elecciones generales (federales) y regionales (a

los Parlamentos de los Estados Federados) • Asuntos sociales y atención a la juventud. • Protección y conservación de monumentos. • Servicios estadísticos • Silvicultura y pesca. El ejercicio de estas funciones delegadas comprende aspectos relacionados con el control de legalidad (inspección jurídica) y el control de oportunidad (inspección técnica), lo cual implica la facultad de dar instrucciones a los ciudadanos.

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Las fuentes del financiamiento que permiten el funcionamiento de los gobiernos municipales son muy diversas e incluyen las siguientes: tasas, contribuciones especiales, impuestos, transferencias intergubernamentales, ingresos derivados de la enajenación de terrenos urbanizables, los ingresos procedentes de activos propios y el endeudamiento. 1. Tasas: constituyen cargos de uso que pagan los residentes por los servicios

municipales ofrecidos por la corporación municipal, incluyendo el uso de instalaciones. Ejemplos de tasas son las siguientes: tasas por el uso de las piscinas municipales (tasa de utilización), por el trámite de un pasaporte (tasa administrativa).

2. Contribuciones Especiales: ingresos percibidos por la ejecución de obras y mejoras de los servicios, las cuales deben ser pagadas por los residentes que sean beneficiados directa o indirectamente por el servicio municipal.

3. Impuestos: Incluye la contribución industrial, la contribución territorial, un porcentaje sobre el impuesto de la renta, un porcentaje del impuesto sobre la circulación de vehículos de motor.

4. Transferencias Intergubernamentales: El Estado Federado transfiere a sus gobiernos locales asignaciones estatales como parte de un programa denominado “ajuste financiero local”. Estas partidas tienen el propósito de mejorar la situación financiera general de los municipios y resolver disparidades excesivas en cuanto a capacidad contributiva a fin de que los municipios de menor ingreso puedan cubrir el financiamiento de los servicios públicos locales.

5. Ingresos de derecho privado: corresponden a los ingresos, rentas o intereses que se

derivan del uso de los activos propios del municipio. 6. Endeudamiento: los gobiernos locales están autorizados para endeudarse siempre y

cuando los recursos respectivos sean empleados en inversiones o medidas de fomento de la actividad inversora. Su uso es autorizado siempre y cuando no exista otro mecanismo de financiamiento local.

1.1.1.1. LosLosLosLos Impuestos Municipales: Un aImpuestos Municipales: Un aImpuestos Municipales: Un aImpuestos Municipales: Un análisis Comparativo Internacional. nálisis Comparativo Internacional. nálisis Comparativo Internacional. nálisis Comparativo Internacional.

Además de estudiar la forma en que se asigna el gasto público entre los diferentes niveles de gobierno, es importante analizar la participación que estos tienen en la generación de recursos. El siguiente gráfico muestra el porcentaje que representan los ingresos de los gobiernos locales del los ingresos del gobierno central de 23 países. Al igual que en el caso del gasto, los países desarrollados presentan valores mucho más altos que los de las economías en desarrollo Se puede apreciar por ejemplo que en el caso de Dinamarca o Suecia, los gobiernos locales son casi tan importantes como el gobierno central en la generación de recursos públicos (con porcentajes del 89% y 69% respectivamente). Esto demuestra que los países nórdicos y en general los que poseen mayores PIB per cápita a su vez son los que muestran un sistema de gobierno más balanceado entre los niveles central y local.

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En el caso de los países latinoamericanos presentados, Brasil es el que muestra una proporción más alta (25%), seguido por Chile (15%), México (10%) y Costa Rica (4%). Esto revela el alto grado de centralización que existe en la región, y particularmente en nuestro país, en cuanto a la generación de ingresos públicos. 17 En todos los niveles de gobierno, el financiamiento del gasto público, tanto para países desarrollados como en vías de desarrollo, se da en buena medida por medio de la generación de recursos propios, especialmente a través del cobro de impuestos. Sin embargo, a nivel mundial existen grandes diferencias entre las economías industrializadas y las emergentes en cuanto a las responsabilidades tributarias otorgadas a cada nivel de gobierno. El siguiente gráfico muestra que en la mayoría de los países europeos la relación ingresos tributarios de los gobiernos locales entre ingresos tributarios del gobierno central está en el rango 20%-85%, donde Suecia y Dinamarca siguen al frente de la lista. En el caso de los países latinoamericanos, Chile y Brasil son los que asignan mayor importancia a los gobiernos locales en la generación de ingresos tributarios (ambos con un 10%), seguidos por México (7%) y Costa Rica (3%).

17 La siguiente sección de este Capítulo proporcionará evidencia analítica-interpretativa sobre el estado de la descentralización en América Latina, y aportará cifras distintas de las aquí vistas muy preliminarmente para América Latina.

Ingresos Tributarios de los Gobiernos Locales como porcentaje de los Ingresos Tributarios de los Gobie nos

Centrales

0%

10%

20%

30%

40%

50%

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90%

País

%

Ingreso tributario Gob Local /

Ingreso de los Gobiernos Locales como porcentaje d el Ingreso de los Gobienos Centrales

0%

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70%

80%

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100%

País

%

Ingreso Gob Local / IngresoGob Central

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Fuente: Government Finance Statistics Yearbook 2004 (FMI). A continuación se muestra un cuadro-resumen de los principales impuestos cobrados a nivel local por aquellos países que le otorgan mayor importancia a este nivel de gobierno en la recaudación (todas economías desarrolladas). El dato que se muestra es la proporción que le corresponde a cada impuesto del total de los ingresos de los gobiernos locales. Se observa una participación importante (superior al 30%) del impuesto a la renta, los beneficios y ganancias de capital en Suecia (63%), Dinamarca (47%), Suiza (41%), Finlandia (47%), Islandia (60%), Noruega (42%) y Alemania (30%). En el caso de los demás países este impuesto es menos importante porque su administración recae fuertemente en los gobiernos regionales. El impuesto de mayor peso en este grupo es el correspondiente al ingreso individual. El impuesto a la propiedad es el más relevante en el caso de Estados Unidos (25%), Canadá (39%) y Francia (33%). Por otro lado Italia presenta una estructura distinta a la del resto. Los gobiernos locales de este país tienen mayor participación en la recaudación en el impuesto a los bienes y servicios (28%). En general la estructura tributaria de los gobiernos locales de estos países está bastante diversificada, pero la mayor parte de la recaudación se basa en pocos impuestos. 2. 2. 2. 2. Principales impuestos administrados a nivel local como porcentaje del total Principales impuestos administrados a nivel local como porcentaje del total Principales impuestos administrados a nivel local como porcentaje del total Principales impuestos administrados a nivel local como porcentaje del total de de de de ingresos de los gobiernos localesingresos de los gobiernos localesingresos de los gobiernos localesingresos de los gobiernos locales

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El siguiente recuento sobre América Latina, permitirá al lector una comparación fría y concreta sobre fuentes y jerarquías de impuestos con el mundo desarrollado y el largo camino que aun queda en esta región del mundo para equiparar o aproximarse a estos otros países en términos de niveles impositivos, distribución de los mismos y, sobre todo, eficacia sociopolítica de los ámbitos subnacionales de gobierno. Pasemos a estudiar o reconocer el estado de la descentralización en América Latina.

LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA: política, administrativa y tributaria El análisis anterior, tal y como dijimos, es tomado del trabajo de Aguilar Fong realizado paralelamente a éste nuestro en el ámbito del IICE. Prosiguiendo con nuestros propios análisis sobre la materia, es importante advertir al lector que hay aspectos políticos, institucionales y económicos que no se deben obviar en cuanto a este tema. Es por ello que el presente acápite del estudio Es por ello que el presente acápite del estudio Es por ello que el presente acápite del estudio Es por ello que el presente acápite del estudio profundiza en laprofundiza en laprofundiza en laprofundiza en la situación latinoamericanasituación latinoamericanasituación latinoamericanasituación latinoamericana sobre la base de fuentes muy bien sustentadas, mayormente asociadas a la CEPAL. Visto el caso alemán, conviene reconocer la experiencia latinoamericana en la Visto el caso alemán, conviene reconocer la experiencia latinoamericana en la Visto el caso alemán, conviene reconocer la experiencia latinoamericana en la Visto el caso alemán, conviene reconocer la experiencia latinoamericana en la materia, la cual es muy rica y provechosa tanto por sus buenas enseñanmateria, la cual es muy rica y provechosa tanto por sus buenas enseñanmateria, la cual es muy rica y provechosa tanto por sus buenas enseñanmateria, la cual es muy rica y provechosa tanto por sus buenas enseñanzas para un zas para un zas para un zas para un país como Costa Rica que ha avanzado muy poco en este campo, como por las país como Costa Rica que ha avanzado muy poco en este campo, como por las país como Costa Rica que ha avanzado muy poco en este campo, como por las país como Costa Rica que ha avanzado muy poco en este campo, como por las debilidades que también ilustran cómo ciertos supuestos de teoría política o debilidades que también ilustran cómo ciertos supuestos de teoría política o debilidades que también ilustran cómo ciertos supuestos de teoría política o debilidades que también ilustran cómo ciertos supuestos de teoría política o económica no operan de la misma manera en naciones altamente desarrolladaseconómica no operan de la misma manera en naciones altamente desarrolladaseconómica no operan de la misma manera en naciones altamente desarrolladaseconómica no operan de la misma manera en naciones altamente desarrolladas en donde la teoría enunciada se aproxima grandemente a la praxis asumida en su instrumentación, y naciones en proceso de desarrollo e históricamente inestables en donde dicha brecha entre teoría política y jurídica y su praxis verdadera, se ensancha e impide alcanzar los logros sustanciales con modelos formalmente semejantes en aquellos otros países más exitosos en su desarrollo integral.

Impuesto Suecia

Dinam

arca

Suiza

Finlan

dia

Islan

dia

E.U.A

.

Italia

Norue

ga

Aleman

ia

Canad

a

Franc

ia

1) Renta, beneficios y ganancias de capital 63% 47% 41% 47% 60% 2% 7% 42% 9% 30% 0% 0%1.1 Ingreso individual 63% 46% - 44% 60% 2% 7% 42% - - - -

1.2 Corporaciones y otras empresas 0% 1% - 4% 0% 0% 1% 0% - - - -2) Impuesto a la nómina y fuerza de trabajo 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 3%3) Impuesto a la propiedad 0% 3% 8% 2% 15% 25% 6% 1% 4% 6% 39% 33%4) Impuesto sobre bienes y servicios 0% 0% 0% 0% 0% 5% 28% 1% 37% 2% 1% 5%5) Impuesto a las transacciones y comercio internacional 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%6) Otros impuestos 0% 0% 0% 0% 1% 2% 1% 0% 0% 0% 2% 0%Fuente: Government Finance Statistics Yearbook 2004

Nota: Los datos de Estados Unidos fueron tomados de www.census.gov (2003)

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Finot (2001, CEPAL) es un autor que proporciona un recuento de importancia para esta sección del presente estudio, en su trabajo Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Después de elaborar un amplio recuento sobre la materia, este especialista concluye en su texto que los análisis por él realizados en el mismo “…confirman… en alguna medida, los temores de Rémy Prud’homme (1994), en el sentido de que este otro autor ponía en duda que en los países en proceso de desarrollo, incluida América Latina, la descentralización pudiera mejorar la eficiencia asignativa de los recursos; advertía, además, sobre “diversos riesgos en materia de estabilidad y posibles retrocesos en materia de redistribución y reducción de la corrupción”. Por esfuerzos investigativos propios, el autor del presente estudio no encuentra difícil compartir importantes aspectos de dicho trabajo de Finot sobre América Latina, en particular su posición crítica en cuanto a que los procesos de descentralización en este subcontinente han representado inicialmente avances muy significativos en términos de equidad y de participación -sobre todo política- respecto a la situación anterior. Pero los sistemas redistributivos establecidos en las diversas legislaciones nacionales para subsanar desequilibrios socioeconómicos entre ámbitos gubernativos subnacionales, no han alcanzado a compensar las diferencias crecientes, y más bien con frecuencia resultan insuficientes para asegurar la equidad social. Tampoco se ha logrado suscitar significativamente la participación social. Incluso la participación política lograda inicialmente de manera ligera “…podría tender a disminuir, por desgaste, ante la ausencia de avances…”. Los mayores interrogantes, sin embargo, los refiere Finot a la esperada contribución de la descentralización a la competitividad. No se está logrando contrarrestar, asegura en aquel estudio del 2001, la tendencia histórica a la concentración; no hay evidencias de que la descentralización política contribuya a una mayor eficiencia –incluida la reducción de la corrupción- y sí existen serios indicios de que los actuales sistemas de financiamiento están contribuyendo a crear presiones inflacionarias. Para Montecinos (2005, CEPAL), la descentralización desde la perspectiva fiscal ha adquirido un gran consenso incluso en países con una larga tradición centralista, como lo son los países latinoamericanos, prácticamente sin excepción agregamos, pues Brazil, México, Argentina y Venezuela ostentaron un federalismo muy formalista, o sea constitucional pero no práctico ya que los Presidentes nombraban a los gobernadores estatales hasta hace unos quince años en que se ha hecho efectiva en ellos la elección popular y directa de sus gobiernos estatales o provinciales. Este consenso, según Montecinos, se ha alcanzado en materia de decisiones y relaciones intergubernamentales de carácter fiscal del Estado-nación con los niveles subnacionales debido, entre otras cosas, al ambiente cada día más competitivo al cual se enfrentan los gobiernos nacionales y subnacionales. El federalismo fiscal, nos dice Montecinos, hace alusión tanto al tema de los ingresos como al del gasto por su estrecha vinculación, cuestión que en su propio decir se sustenta con lo que Olson (1969) denomina la equivalencia fiscal. Esta idea, sugiere que los impuestos que pagan los individuos deben estar relacionados con los beneficios que reciben y que las transferencias intergubernamentales sólo deben

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darse hacia aquellas regiones más desfavorecidas que no pueden proveerse de servicios públicos satisfactorios (Rojas, 1999). Pero no hay que dejar de lado cómo, según el suscrito investigador Meoño Segura, la cuestión teórica o académica sobre descentralización y muchos otros temas cuyo nacimiento y evolución originales se han dado en Europa y en Estados Unidos de América, mas también en varias excolonias sobre todo inglesas mucho después de la independencia norteamericana de Inglaterra ha surgido posteriormente a la ocurrencia del fenómeno de descentralización. Sobre todo, obliga a comprender y explicar por qué se dio y cuáles conceptos y pautas estratégicas ayudan a analizar las tendencias o evolución de esos sistemas altamente descentralizados y, de paso, ayudan a “recomendar” esfuerzos y esquemas semejantes a las naciones en proceso de desarrollo, inexorablemente. Lo anterior obliga a una clarificación que este investigador nacional no desea dejar pasar desapercibida en el presente estudio: la realidad de esas naciones altamente desarrolladas hoy, tal y como anticipamos en referencia al caso alemán aportado por Aguilar Fong, es que nacieron de abajo hacia arriba, a partir de una evolución natural histórica en la que los pequeños reinos feudales de la Edad Media se fueron integrando bajo la protección militar y subsidiariedad tributaria o impositiva de reinos o monarcas mayores, o sea de mayor fuerza militar y liderazgo político, hasta constituir los Estados-Naciones pre-modernos moldeados sobre los sólidos y prestigiosos principios del liberalismo doctrinario que impulsó la separación de Poderes, las libertades del individuo ante el Estado –sobre todo económicas y políticas-, a partir de pensadores ilustres como Hobbes y Locke en el siglo XVII. Los antiguos estados feudales permanecieron como unidades territoriales menores, muchos dando origen a los cantones o municipios de épocas más recientes, pero manteniendo prerrogativas de todo tipo inclusive tributarias y competenciales para seguir atendiendo las necesidades de sus poblaciones, y acordando “delegar” hacia arriba sólo aquéllas que era preciso tutelar y administrar por tales autoridades superiores, mas nunca la prestación directa de bienes y servicios locales. Esto es importante traerlo a colación en este punto del análisis sobre América Latina, por cuanto permite relativizar con racionalidad y lógica el impacto deseable o posible de teorías económicas, políticas, administrativas o jurídicas sobre los “objetivos” de una descentralización integral o parcial en países históricamente centralizados. No necesariamente dicha teoría es directamente aplicable o resulta marco de referencia obligada para decidir en América Latina, o en Costa Rica, qué debe descentralizarse o no. El presente autor considera que primero debe determinarse el modelo político deseado y viable para el país, incluidas las transferencias de competencias y recursos económicos que se consideren esenciales para dinamizar el sistema político, tal y como plantea en sus objetivos el presente Proyecto de investigación, en sus aspectos fundamentales y determinativos de más o menos democracia como lo son los aspectos de representación y participación políticas.

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Estamos ante un reto político institucional más que económico, aunque éste resulta en extremo importante por cuanto no puede haber una razonable y efectiva descentralización política y administrativa con transferencia real de competencias, sin contenido económico-presupuestario, o bien dejando éste en manos nacionales, o sea del Poder Central como ha ocurrido grandemente en América Latina, pues ello ocasiona toda una situación de clientelismo y favoritismo personal o político-partidista según el Presidente de turno. Es en el contexto de esta aclaración estratégica o esencial, por lo que resulta relevante incorporar el presente análisis sobre América Latina basado en estudiosos del tema cuyos recuentos nos proporcionan evidencia o fundamentos empíricos que compartimos en gran parte, y que permiten al lector comprender por qué en algunos aspectos diferimos de sus interpretaciones, sobre todo en lo pertinente a la aplicabilidad de tales experiencias latinoamericanas como referencias de valor para un país como Costa Rica, cuya agenda en materia de descentralización permanece virtualmente inalterada a lo largo de su historia hasta el presente. Retomando el tema del federalismo fiscal introducido por MontecinosRetomando el tema del federalismo fiscal introducido por MontecinosRetomando el tema del federalismo fiscal introducido por MontecinosRetomando el tema del federalismo fiscal introducido por Montecinos, es importante consignar aquí que “…esta cuestión ha generado presiones adicionales para mejorar la calidad de los servicios y los impuestos del Estado en sus distintos niveles de gobierno” (López y Artana, 1994). No obstante, Bardhan (2002) ha señalado últimamente que los estudios sobre descentralización en los países en vías de desarrollo (pero fundamentalmente en América Latina) se han realizado desde una teoría del federalismo fiscal que se ha inspirado en la realidad de países desarrollados. BardhanBardhanBardhanBardhan afirmaafirmaafirmaafirma que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos políticos, fiscales y políticos, fiscales y políticos, fiscales y políticos, fiscales y organizativos no son los mismos para todos los países.organizativos no son los mismos para todos los países.organizativos no son los mismos para todos los países.organizativos no son los mismos para todos los países. Por ello, pone de manifiesto la necesidad de desarrollar estudios sobre la descentralización que vayan más allá del federalismo fiscal, el cual en muchos casos no se adecua con los diseños institucionales de los países en vías de desarrollo y/o sub-desarrollados. Este aspecto ha hecho que no se pueda hablar de un único modelo de descentralización fiscal para la región; por el contrario, en la práctica encontramos diferentes modelos fiscales de descentralización, así como similitudes en cada uno de los países de América Latina, sean estos pequeños o grandes (Arze y Martínez, 2004). El principal problema del modelo teórico del federalismo fiscal, según Montecinos, es que se ha desarrollado bajo el caso empírico de las experiencias de las ciudades y estados de Estados Unidos; consecuentemente, cuando se realizan investigaciones y estudios inspirados en este enfoque, no se logran reflejar las distintas realidades de los países en desarrollo o en transición a una economía capitalista (Bardhan, 2002). Por ejemplo y según Montecinos, uno de los supuestos teóricos sobre la literatura del federalismo fiscal es la eficiencia que se produce a partir de la competición intergubernamental. Este supuesto consiste en que los distintos niveles de gobierno subnacional ofrecerán diferentes gastos e impuestos a sus ciudadanos, lo cual presupone que los individuos se moverán entre gobiernos subnacionales dependiendo de sus preferencias. Esta condición no se da de ninguna manEsta condición no se da de ninguna manEsta condición no se da de ninguna manEsta condición no se da de ninguna maneraeraeraera en países como los nuestros, donde en muchos casos existen municipios en los cuales los bienes públicos son todavía comunitarios y específicos (Rosales, 1995).

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Lo anterior se relaciona directamente con otro aspecto que el federalismo fiscal no considera según Montecinos, cual es la debilidad de las instituciones locales en los países democráticos en vías de desarrollo. Este aspecto hace mucho más fácil la captura por parte de las elites locales del gobierno local y de los recursos fiscales transferidos desde el gobierno central, y puede volver a cimentar viejas prácticas autoritarias que con la descentralización se intentaba eliminar (Bardhan, 2002; Willis, Garman y Haggard, 1999; Nickson, 1998). Asimismo, otros estudios como los de Perry (1999) indican que las medidas descentralizadoras en América Latina, al surgir por presiones políticas y no necesariamente por razones económicas –y al confrontarse con una historia de quinientos años de centralismo autoritario, agrega el suscrito autor del presente estudio-, generaron grandes ineficiencias y desequilibrios fiscales; por tal motivo, el mismo autor Montecinos agrega que las transferencias fiscales en la región han generado grandes problemas, como una gran inestabilidad macroeconómica, dificultades crediticias en los Estados y un gasto ineficiente en el nivel subnacional. En este sentido, los análisis indican que en el nivel municipal no se ha mejorado el desempeño con la descentralización, siendo ineficientes en términos del manejo de los recursos, mientras que en el nivel regional, provincial o estadual las disparidades territoriales del periodo 1985-1995 en algunos casos se han acrecentado (Finot, 2001). Por el contrario, en los países que históricamente son altamente descentralizados en materia fiscal, y donde los gobiernos locales financian gran parte de su gasto con contribuciones propias, se observa una mayor estabilidad económica: tal es el caso de Suiza o Estados Unidos (Perry, 1999). A la luz de resultados como los mencionados, pero particularmente ante el temor de que más descentralización genere más presiones fiscales, Finot argumenta que en la actualidad “…se han reducido notablemente las expectativas que esta reforma de la gestión pública había generado inicialmente… hecho que alienta los intereses centralistas, que aprovechan las debilidades constatadas para fortalecerse”. También advierte, en una alusión que en Costa Rica debe ser tomada muy en cuenta en la estrategia más deseable y viable posible tal y como el suscrito autor propone en el Capítulo final del estudio, que la descentralización política, si bien es una tendencia irreversible, puede ser frenada como proceso en la medida en que no se obtengan los resultados esperados y particularmente si pone en peligro la estabilidad nacional. Las principales consecuencias serían de carácter político, ya que se postergarían avances en materia de participación que sólo podrían ser viabilizados a través de la descentralización y se restaría su concurso a la gobernabilidad democrática. Más aún: se frenaría según Finot, el desarrollo de la gobernancia democrática, es decir, de la capacidad de autogobierno de una sociedad, que la descentralización debe viabilizar (a nuestro juicio, se sigue tratando de gobernabilidad pues gobernancia no agrega mayor sentido conceptual ni práctico al concepto de gobernabilidad en su acepción original en las ciencias políticas desde hace cuarenta años o más; y, para qué introducir un concepto que va a generar gran discusión académica y operativa como de hecho está ocurriendo por impulso sobre todo de organismos internacionales como

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el Banco Mundial, si ni siquiera se ha agotado la discusión plena del concepto anterior, lo cual exigiría reconocer las causas de nuestra indolencia histórica en entender, asimilar y aplicar los comportamientos derivados de ese concepto mayor de gobernabilidad). Se impone entoncesSe impone entoncesSe impone entoncesSe impone entonces, según Finot,, según Finot,, según Finot,, según Finot, de una manera realista que también plantea de una manera realista que también plantea de una manera realista que también plantea de una manera realista que también plantea el el el el suscritosuscritosuscritosuscrito autor del presente estudio en Costa Rica, una indagación sobre por qué los autor del presente estudio en Costa Rica, una indagación sobre por qué los autor del presente estudio en Costa Rica, una indagación sobre por qué los autor del presente estudio en Costa Rica, una indagación sobre por qué los procesos de descentprocesos de descentprocesos de descentprocesos de descentralización aún no están generando los resultados esperados, ralización aún no están generando los resultados esperados, ralización aún no están generando los resultados esperados, ralización aún no están generando los resultados esperados, particularmente en lo que se refiere a eficiencia y eficacia, e intentar establecer cuáles serían las condiciones para asegurar el logro de los mismos y qué modificaciones habría que hacer en su diseño, particularmente para que su implementación no comprometa, si no en lo posible coadyuve, a la estabilidad y comprobar si el incremento de la gobernabilidad democrática es un privilegio reservado a los países desarrollados o si puede, más bien, viabilizar el desarrollo. En este sentido, el suscrito investigador del IICE ha desarrollado amplios estudios sobre la cultura política latinoamericana, que contribuyen a dilucidar el origen de los males comunes de los países de la región hasta el día presente, y el Capítulo 2 del presente estudio es una resumida sistematización de tales análisis hacia una mejor comprensión de por qué América Latina continua rezagada en un sinnúmero de aspectos de gobernabilidad después de más de 180 años de vida independiente y republicana posterior a su emancipación de España, y más recientemente Brazil de Portugal. Como asunto de fondo filosófico, no resulta ocioso recordar a Tocqueville en un pasaje de su contribución al análisis del sistema democrático y republicano de gobierno que no debían los latinoamericanos obviar en ningún momento pues explica en mucho el por qué las cosas en América Latina no funcionan como debían cuando se les copia o reproduce literalmente de modelos y experiencias en países desarrollados: la comuna, según Tocqueville, había sido objeto de avasallamiento en Europa pero en cambio había llegado a desarrollarse plenamente en Nueva Inglaterra. Este pensador hacía ver que “…allí todo aquello que se refería a las necesidades cotidianas de la sociedad se resolvía en la comuna. El condado y el estado tenían sobre todo facultades legislativas pero sus decisiones debían ser ejecutadas a través de los funcionarios (electos) de las comunas. Los ciudadanos elegían representantes en los niveles superiores sólo para resolver aquello que estas organizaciones básicas no podían resolver por sí mismas. Toda la organización federal de los Estados Unidos se habría basado en los principios que inspiraron la formación de las comunas fundadoras y el federalismo no solamente permitiría el ejercicio más pleno de las libertades sino también dar respuesta al problema de la dictadura de la mayoría, al permitir una expresión territorial de la diversidad política”. El proceso de decisión en una comuna de Nueva Inglaterra en el siglo XIX está descrito por Tocqueville (según el trabajo referido de Finot) como sigue: “supongamos que se trata de establecer una escuela; los select-men (ejecutores electos) convocan para cierto día, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; allí exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La

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asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confía la ejecución de su voluntad en los select-men”. Observó Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representaba un caso único Observó Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representaba un caso único Observó Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representaba un caso único Observó Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representaba un caso único de organización política sustentada únicamente en la democracia.de organización política sustentada únicamente en la democracia.de organización política sustentada únicamente en la democracia.de organización política sustentada únicamente en la democracia. Y ello habría sido posible gracias a que los inmigrantes fundadores (unos 150 en total) provenían de clases pudientes, tenían un nivel de educación bastante avanzado, compartían hábitos de orden y moral, y llegaron acompañados de sus mujeres e hijos. Su motivación era idealista: llevar a la práctica el puritanismo, doctrina religiosa que “se confundía en muchos puntos con las teorías democráticas y republicanas más absolutas”. Pero lo fundamental habría sido que, en la época de las primeras migraciones, el gobierno comunal (“germen fecundo de las instituciones libres”) había entrado ya profundamente en los hábitos ingleses y con él el “dogma” de la soberanía del pueblo. A contrapelo de lo enunciado por Tocqueville sobre Estados Unidos, se sabe que la se sabe que la se sabe que la se sabe que la conformación histórica de las naconformación histórica de las naconformación histórica de las naconformación histórica de las naciones latinoamericanas ciones latinoamericanas ciones latinoamericanas ciones latinoamericanas estuvo sujeta a una historia estuvo sujeta a una historia estuvo sujeta a una historia estuvo sujeta a una historia dededede centralismoscentralismoscentralismoscentralismos tal y como se adelantó páginas atrás. De acuerdo con Finot, ea centralización de la educación y el servicio militar jugaron un papel tan importante en el plano ideológico como la unificación de las fuerzas armadas en el plano militar. Una creciente intervención de los gobiernos nacionales en la provisión de salud resultó también importante para su legitimación. Los municipios habían heredado de la Iglesia la prestación de servicios gratuitos de educación y salud pero la exigüidad de sus recursos y la importancia de los objetivos justificaron una intervención creciente de los poderes centrales en dicha prestación. Paulatinamente la provisión de la educación pasó a ser, cada vez en mayor medida, una responsabilidad de los gobiernos centrales: nacionales en la mayoría de los países; primero intermedios y luego nacionales en los casos de Argentina y Brasil, los únicos países de la región donde ha prevalecido por más tiempo el federalismo. El hecho de que el Estado hubiera asumido un papel central en la provisión de educación fue sin duda determinante para que hacia 1970, según Finot, la tasa neta de matrícula en educación primaria estuviera próxima al 71% y en 1985 se situara cerca del 81%2, o que hacia 1970 el porcentaje de la población mayor a 24 años con alguna escolaridad llegara al 61% y alrededor de 1980 se situara en el 72.3%.3 Algo similar ocurrió con la provisión de servicios de salud a cargo del Estado, pero en este caso surgieron además sistemas paraestatales igualmente centralistas que después tendieron a ser integrados en “sistemas únicos” controlados exclusivamente por los gobiernos nacionales. El gasto estatal en salud llegó a representar el 1.5% del PIB en 1970 y el 2.4% en 1982. Los gobiernos centrales también se hicieron cargo de la provisión de agua potable y alcantarillado acompañando al proceso de urbanización, con notables resultados: la cobertura de agua potable aumentó de 34.7% en 1964 a 74.5% en 1982. Este aumento en la cobertura juntamente con el mayor gasto en salud fueron determinantes para que la tasa de mortalidad infantil disminuyera desde 101.8/1000 en el quinquenio 1960/65

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hasta 56.8/1000 en 1980/1985 y la esperanza media de vida aumentara desde 57.15 en 1960/65 hasta 65.4 años en 1980/85 (CEPAL/CELADE, 1997). A la tendencia de los gobiernos nacionales a centralizar la provisión de servicios, se A la tendencia de los gobiernos nacionales a centralizar la provisión de servicios, se A la tendencia de los gobiernos nacionales a centralizar la provisión de servicios, se A la tendencia de los gobiernos nacionales a centralizar la provisión de servicios, se añadió otraañadió otraañadió otraañadió otra:::: intervenir crecientemente en el funcionamiento de la economíaintervenir crecientemente en el funcionamiento de la economíaintervenir crecientemente en el funcionamiento de la economíaintervenir crecientemente en el funcionamiento de la economía, principalmente a raíz de la crisis económica de los años 30. Ésta había demostrado la necesidad de la intervención del Estado en la economía: (i) su injerencia en la formación de precios – o que los fijara directamente - para controlar la inflación; (ii) la adopción de medidas proteccionistas en beneficio de la industria, y (iii) la inversión productiva en las áreas donde no había un interés manifiesto en invertir por parte de capitales privados. Finalmente se adoptó el paradigma de la Finalmente se adoptó el paradigma de la Finalmente se adoptó el paradigma de la Finalmente se adoptó el paradigma de la planificación centralplanificación centralplanificación centralplanificación central, donde el Estado asumía el papel protagónico en el desarrollo económico y social a través de una planificación “imperativa” para lo que llegó a ser un poderoso sector estatal e “indicativa” para el resto de los agentes económicos, a fin de que se plegaran a la planificación decidida centralmente. Simultáneamente con el crecimiento de la importancia del Estado en la economía surgieron y se consolidaron poderosos movimientos sindicales, igualmente centralistas, a través de los cuales pudo participar en la política una gran parte de los “hasta entonces excluidos”, lo que les dio una gran legitimidad. El centralismo tuvo sin duda aspectos positivos en lo que se refiere a integración nacional y cobertura de servicios básicos, e incluso en lo que se refiere a industrialización, pero fue también un factor coadyuvante para que el crecimiento económico se concentrara, en cada país, en sólo una o muy pocas regiones. Hacia 1980, en Argentina el 58% del PIB se generaba en Buenos Aires (capital federal y provincia); en Brasil, el 63% en la región Sudeste; en Chile el 45% en la Región Metropolitana, y en Perú el 51% en la Costa Central (Ancash, Lima, Callao e Ica).4 La crisis del centralismo /ha sido/ ante todo una La crisis del centralismo /ha sido/ ante todo una La crisis del centralismo /ha sido/ ante todo una La crisis del centralismo /ha sido/ ante todo una crisis de eficienciacrisis de eficienciacrisis de eficienciacrisis de eficiencia según Finotsegún Finotsegún Finotsegún Finot, que se manifestó a mediados de los setentas en toda América Latina en el hecho de un endeudamiento externo creciente, que se generaba en déficits de empresas públicas y del gobierno central, y en el monopolio estatal de moneda extranjera, endeudamiento que tendía a aumentar a ritmos cada vez más acelerados respecto al crecimiento del producto. La complejidad de la administración estatal se fue multiplicando. Esto la La complejidad de la administración estatal se fue multiplicando. Esto la La complejidad de la administración estatal se fue multiplicando. Esto la La complejidad de la administración estatal se fue multiplicando. Esto la hizo cada vez más opaca y menos accesible a cualquier forma de participación, y hizo cada vez más opaca y menos accesible a cualquier forma de participación, y hizo cada vez más opaca y menos accesible a cualquier forma de participación, y hizo cada vez más opaca y menos accesible a cualquier forma de participación, y favoreció el clientelismo y la corrupciónfavoreció el clientelismo y la corrupciónfavoreció el clientelismo y la corrupciónfavoreció el clientelismo y la corrupción. Todo ello propició que las decisiones se tomaran en círculos cada vez más cerrados y en forma cada vez más excluyente. Para quien realiza este estudio presente, la crisis del centralismo ha sido ante todo una crisis de eficaciacrisis de eficaciacrisis de eficaciacrisis de eficacia o, más bien, de una “ineficacia sociopolítica” en todos los países de la región, más que una crisis de eficiencia al decir de Finot y de otros autores aquí referidos. Tenga claro el lector que dicho análisis de este especialista de la CEPAL parece igualmente aplicable para el caso de Costa Rica en la misma época, lo cual es indicativo como lo hemos hecho ver durante tres décadas de análisis de estos problemas nacionales, que la crisis aquí tuvo orígenes inmediatos semejantes enraizados en los mismos orígenes históricos de la cultura política de origen colonial prevaleciente en toda América Latina. Además, por aquellos años advertíamos con claridad desde nuestra posición en la entonces Oficina de Planificación Nacional,

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OFIPLAN, cómo todo eso era confrontable y solucionable antes de que explotara como crisis. El hecho a reiterar ahora, eEl hecho a reiterar ahora, eEl hecho a reiterar ahora, eEl hecho a reiterar ahora, es ques ques ques que en toda América Latinaen toda América Latinaen toda América Latinaen toda América Latina llllos partidos políticos y os partidos políticos y os partidos políticos y os partidos políticos y grupos proactivos de la sociedad, las universidades y muchos de sus académicos grupos proactivos de la sociedad, las universidades y muchos de sus académicos grupos proactivos de la sociedad, las universidades y muchos de sus académicos grupos proactivos de la sociedad, las universidades y muchos de sus académicos formadores de opinión pública, han consistentemente dado la espalda al marco formadores de opinión pública, han consistentemente dado la espalda al marco formadores de opinión pública, han consistentemente dado la espalda al marco formadores de opinión pública, han consistentemente dado la espalda al marco constitucionalconstitucionalconstitucionalconstitucional que en casi cada país ha respaldado modelos y esquemas de desempeño gubernativo y social que daban para mucho más. El formalismo que históricamente caracteriza al latinoamericano según se vio en el análisis de cultura política en el Capítulo 2, ha hecho presas fáciles a todos esos actores que por un lado se han esmerado en plantear y lograr buenas Constituciones Políticas con principios, normas y mecanismos para funcionar los países óptimamente como colectivos sociopolíticos, y por otro les dan la espalda sistemáticamente una vez promulgadas esas Cartas superiores y diversas leyes generales que buscan perfeccionar cada Constitución. Las malas prácticas surgieronLas malas prácticas surgieronLas malas prácticas surgieronLas malas prácticas surgieron así de manera así de manera así de manera así de manera avasallante avasallante avasallante avasallante producto de la improvisación producto de la improvisación producto de la improvisación producto de la improvisación del poder político e institucionaldel poder político e institucionaldel poder político e institucionaldel poder político e institucional por tantos actores ante la mirada desinformada o mal informada de los ciudadanos y de grupos representativos de estos, tal y como lo hemos argumentado con total claridad en nuestro último libro referido de setiembre del 2008 publicado por el IICE (Guía para un excelente gobierno… y para un ciudadano menos indolente). El ejercicio del pEl ejercicio del pEl ejercicio del pEl ejercicio del poder político e institucional se volvió, y continúa,oder político e institucional se volvió, y continúa,oder político e institucional se volvió, y continúa,oder político e institucional se volvió, y continúa, aleatorio, improvisado, personalizadoaleatorio, improvisado, personalizadoaleatorio, improvisado, personalizadoaleatorio, improvisado, personalizado según el Presidente o gobernante de turno y quienes lo acompañan en su Gabinete. El diseño de políticas públicas articulEl diseño de políticas públicas articulEl diseño de políticas públicas articulEl diseño de políticas públicas articuladas y adas y adas y adas y convergentes en materia social, económica y ambientalconvergentes en materia social, económica y ambientalconvergentes en materia social, económica y ambientalconvergentes en materia social, económica y ambiental, ha sido igualmente aleatorio , ha sido igualmente aleatorio , ha sido igualmente aleatorio , ha sido igualmente aleatorio e improvisado,e improvisado,e improvisado,e improvisado, sin un sentido de contextualización en el modelo país que cada Constitución ha buscado configurar. El manejo o gestión El manejo o gestión El manejo o gestión El manejo o gestión técnica/administrativa técnica/administrativa técnica/administrativa técnica/administrativa misma misma misma misma de los procesos y recursos de los procesos y recursos de los procesos y recursos de los procesos y recursos públicos o institucionales puestos bajo el mando de quienes deben dirigir públicos o institucionales puestos bajo el mando de quienes deben dirigir públicos o institucionales puestos bajo el mando de quienes deben dirigir públicos o institucionales puestos bajo el mando de quienes deben dirigir políticamente esas instituciones, también se improvisa y ejerce arbitrariamentepolíticamente esas instituciones, también se improvisa y ejerce arbitrariamentepolíticamente esas instituciones, también se improvisa y ejerce arbitrariamentepolíticamente esas instituciones, también se improvisa y ejerce arbitrariamente, con una nula o escasa participación constructiva y concertadora de los actores sociales en las capitales y en las regiones periféricas de los países –aun en los países que en América Latina han adoptado formalmente el modelo Federal-, de manera que las decisiones que en todo campo se toman se desfiguran con sustento en los análisis o diagnósticos imprecisos o unilaterales en que los principales decisores gubernativos incurren año tras año, década tras década. 18 En muchos países, gran parte de los recursos provenientes del creciente endeudamiento estatal fueron aplicados muy ineficiente e ineficazmente debido a la corrupción. La centralización llegó al extremo a partir de la década de 1960, en un contexto de recrudecimiento de la Guerra Fría, con la instauración casi generalizada de dictaduras militares en la región. La década de máximo centralismo, que fue la de 1970, coincidió con la crisis del petróleo y la consiguiente abundancia de petrodólares, lo que permitió recurrir en

18 El reciente estudio de Meoño Segura sobre partidos políticos en el IICE de enero 2006, demuestra el caso para Costa Rica. El lector puede accesarlo en la dirección electrónica www.iice.ucr.ac.cr.

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mayor escala al endeudamiento. Pero finalmente el paulatino agotamiento de la capacidad de endeudarse tendió a acrecentar los déficit públicos. Dada la inflexibilidad del gasto (salarios de empresas públicas y organizaciones paraestatales, de servicios sociales y de empleados públicos, en su mayor parte) emergieron presiones inflacionarias que no pudieron ser frenadas a través del control de precios. Según Finot, la extrema exclusión política, por un lado, y la creciente inflación, por otro, condujeron finalmente a que dicho centralismo enfrentara una crisis de gobernabilidad. La lucha por la recuperación de la democracia resultó favorecida por un cambio en la política de Estados Unidos, que de apoyar a las dictaduras militares pasó a apoyar la restitución de los derechos humanos y ciudadanos (gobierno de Jimmy Carter). Poco a poco todos los países de la rePoco a poco todos los países de la rePoco a poco todos los países de la rePoco a poco todos los países de la región fueron recuperando su anterior gión fueron recuperando su anterior gión fueron recuperando su anterior gión fueron recuperando su anterior funcionamiento democrático pero para las amplias mayorías que resistieron a las funcionamiento democrático pero para las amplias mayorías que resistieron a las funcionamiento democrático pero para las amplias mayorías que resistieron a las funcionamiento democrático pero para las amplias mayorías que resistieron a las dictaduras, la lucha por la democracia no tenía como objetivo solamente la dictaduras, la lucha por la democracia no tenía como objetivo solamente la dictaduras, la lucha por la democracia no tenía como objetivo solamente la dictaduras, la lucha por la democracia no tenía como objetivo solamente la recuperación del funcionamiento democrático anteriorrecuperación del funcionamiento democrático anteriorrecuperación del funcionamiento democrático anteriorrecuperación del funcionamiento democrático anterior. Los mismos que participaron masivamente por recuperar los derechos humanos, reclamaban su derecho a seguir participando en las decisiones que más pueden afectar la vida colectiva. En Costa Rica, hubo un afánEn Costa Rica, hubo un afánEn Costa Rica, hubo un afánEn Costa Rica, hubo un afán gubernativogubernativogubernativogubernativo concreto por enfrentar esta situación con concreto por enfrentar esta situación con concreto por enfrentar esta situación con concreto por enfrentar esta situación con menmenmenmenos centralismo desde 1974/75os centralismo desde 1974/75os centralismo desde 1974/75os centralismo desde 1974/75, o sea antes de explotar la gran crisis, o sea antes de explotar la gran crisis, o sea antes de explotar la gran crisis, o sea antes de explotar la gran crisis, al que el suscrito investigador nacional ha estado asociado, y la agenda sigue por ser reivindicada ante los actuales clamores latinoamericanos por más y mejor descentralización. Esto seEsto seEsto seEsto se retomará más adelante pues tiene importancia no sólo retomará más adelante pues tiene importancia no sólo retomará más adelante pues tiene importancia no sólo retomará más adelante pues tiene importancia no sólo histórica para América Latina y Costa Rica, sino política e institucional pues es histórica para América Latina y Costa Rica, sino política e institucional pues es histórica para América Latina y Costa Rica, sino política e institucional pues es histórica para América Latina y Costa Rica, sino política e institucional pues es evidencia importante de cómo el latinoamericano no ha sido consistente en su evidencia importante de cómo el latinoamericano no ha sido consistente en su evidencia importante de cómo el latinoamericano no ha sido consistente en su evidencia importante de cómo el latinoamericano no ha sido consistente en su comportamiento comportamiento comportamiento comportamiento con grandes diseños que en determinados momentos históricos han augurado mejores tiempos para sus poblaciones pero requerían cambios sustanciales en dicho comportamiento sociopolítico, cambios que siguen siendo indispensables hoy para que los importantes esfuerzos descentralizadores se plasmen en realidades con forma y contenido específicos, funcionales y eficaces, y no sólo retóricos o aparenciales. El hecho que marca la crisis final del centralismo es la crisis de la deuda (1982). Un nuevo cambio en la política de Estados Unidos (elección de Ronald Reagan), esta vez en el sentido de aumentar sus gastos de defensa y a la vez disminuir impuestos, determinó un alza de la tasa de interés que resultó insoportable para las endeudadas economías de la región. Como es sabido, el ajuste de la economía implicó, durante todo el resto de la década de los 80, una caída persistente en los ritmos de la inversión fija, del crecimiento, del empleo y del gasto público, particularmente del social. Continuando con el recuento de FinotContinuando con el recuento de FinotContinuando con el recuento de FinotContinuando con el recuento de Finot, compartimos su idea de que la crisis de la deuda implicó un rápido descenso de la inversión pública. En cambio, transcurrido el ajuste, a partir de los años 90, la participación de la inversión privada en la inversión fija tiende a aumentar aceleradamente. Lo que este Lo que este Lo que este Lo que este investigador de la CEPAL no investigador de la CEPAL no investigador de la CEPAL no investigador de la CEPAL no parece parece parece parece reconocereconocereconocereconocerrrr es que ya América Latina es que ya América Latina es que ya América Latina es que ya América Latina había incurrido desde 1972/73 en significativos esfuerzos de regionalización había incurrido desde 1972/73 en significativos esfuerzos de regionalización había incurrido desde 1972/73 en significativos esfuerzos de regionalización había incurrido desde 1972/73 en significativos esfuerzos de regionalización socioeconómica y política, además de administrativasocioeconómica y política, además de administrativasocioeconómica y política, además de administrativasocioeconómica y política, además de administrativa, esfuerzo que Costa Rica

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asumió formalmente en 1974 con ayuda de la cooperación alemana y sustentada desde 1976 con un enfoque novedoso y criollo, o sea autóctono nacional, en aquel tiempo, en el que lo regional se articulaba claramente con lo sectorial del desarrollo del país, de manera que no se fragmentara el paso o salto de lo nacional/global a lo regional pues lo sectorial constituía parte orgánica del mismo proceso de políticas públicas y desarrollo en el que el Gobierno tenía que liderar y marcar el camino pero las fuerzas sociales y económicas intervenir y participar de maneras articuladas y convergentes en lo que era la dimensión sectorial nacional de los procesos socioeconómicos, y la dimensión sectorial regional de los mismos procesos. Se trató de un esfuerzo de gran resonancia en este país y en el rSe trató de un esfuerzo de gran resonancia en este país y en el rSe trató de un esfuerzo de gran resonancia en este país y en el rSe trató de un esfuerzo de gran resonancia en este país y en el resto de América esto de América esto de América esto de América Latina que casi todo analista reciente omiteLatina que casi todo analista reciente omiteLatina que casi todo analista reciente omiteLatina que casi todo analista reciente omite en sus investigaciones y recuentos sobre el fenómeno de la regionalización y la sectorialización. Sépase que ya en 1976 el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, había publicado un extenso libro sobre dicha experiencia latinoamericana que por lo visto no ha sido objeto de consistente consideración por tantos analistas de esta materia en la región.19 Frente a este desafío, Finot interpreta que la descentralización emergió ya no solamente como una condición para profundizar la democratización y como parte de una estrategia para enfrentar la crisis de la deuda sino como la forma de organización más adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basaba en la complementariedad entre los sectores privado, social y público. En primer lugar, la descentralización parecía, siempre de acuerdo a Finot, particularmente apropiada para facilitar la competitividad pues sólo a través de ella sólo a través de ella sólo a través de ella sólo a través de ella sería posible la adecuación del aparato esería posible la adecuación del aparato esería posible la adecuación del aparato esería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y statal a las tendencias descentralizadoras y statal a las tendencias descentralizadoras y statal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producirdesconcentradoras propias de una nueva forma de producirdesconcentradoras propias de una nueva forma de producirdesconcentradoras propias de una nueva forma de producir. Y, tan importante como esto: la descentralización sería el medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas funciones que le correspondían en forma eficiente, pues ella permitiría, además de una mayor eficiencia fiscal: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto. El suscrito investigador responsable de este trabajo en el IICE,El suscrito investigador responsable de este trabajo en el IICE,El suscrito investigador responsable de este trabajo en el IICE,El suscrito investigador responsable de este trabajo en el IICE, hhhha sido claroa sido claroa sido claroa sido claro en sus en sus en sus en sus diversas publicaciones de varios años diversas publicaciones de varios años diversas publicaciones de varios años diversas publicaciones de varios años en en en en cuanto a que cuanto a que cuanto a que cuanto a que loslosloslos factorfactorfactorfactoreseseses representación representación representación representación políticapolíticapolíticapolítica y y y y cultura pocultura pocultura pocultura política de origen colonial, lítica de origen colonial, lítica de origen colonial, lítica de origen colonial, sonsonsonson crucialcrucialcrucialcrucialeseseses y estratégicoy estratégicoy estratégicoy estratégicossss en el caso en el caso en el caso en el caso costarricensecostarricensecostarricensecostarricense, pues le darían –de ser tomados en cuenta seriamente- gran contenido, sentido y viabilidad integral al rediseño de nuestro sistema político e institucional. SSSSin una adecuada yin una adecuada yin una adecuada yin una adecuada y mucha más extensiva representación política, cualquier reforma mucha más extensiva representación política, cualquier reforma mucha más extensiva representación política, cualquier reforma mucha más extensiva representación política, cualquier reforma de modelo político acaba resultando poco profunda y efectiva según la propia de modelo político acaba resultando poco profunda y efectiva según la propia de modelo político acaba resultando poco profunda y efectiva según la propia de modelo político acaba resultando poco profunda y efectiva según la propia experiencia latinoamericanaexperiencia latinoamericanaexperiencia latinoamericanaexperiencia latinoamericana.... Peor tampoco basta con haber creado estructuras adicionales de representación en la forma de reales gobiernos subnacionales, si no se toma cuenta explícita del otro factor que hemos indicado reiterativamente en este estudio: la cultura política latinoamericana, sobre todo el formalismo, que hace la cultura política latinoamericana, sobre todo el formalismo, que hace la cultura política latinoamericana, sobre todo el formalismo, que hace la cultura política latinoamericana, sobre todo el formalismo, que hace incurrir en emulaciones escritas o normativasincurrir en emulaciones escritas o normativasincurrir en emulaciones escritas o normativasincurrir en emulaciones escritas o normativas de pautas de desempeño de pautas de desempeño de pautas de desempeño de pautas de desempeño muy civilizadomuy civilizadomuy civilizadomuy civilizado, , , ,

19 Véase Administración regional en América Latina, Ediciones Siap, Buenos Aires, 1976.

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propio de las naciones hoy altamente desarrolladas, pero sin ningún compromiso de propio de las naciones hoy altamente desarrolladas, pero sin ningún compromiso de propio de las naciones hoy altamente desarrolladas, pero sin ningún compromiso de propio de las naciones hoy altamente desarrolladas, pero sin ningún compromiso de actuar de acuerdo a ellasactuar de acuerdo a ellasactuar de acuerdo a ellasactuar de acuerdo a ellas. En segundo lugar, plantea Finot en lo que se refiere a objetivos sociales, que nuevos sistemas de redistribución territorial deberían haber generado una mejor redistribución social y a la vez haber facilitado la operación de políticas para enfrentar la pobreza. En tercer lugar, la descentralización política debería contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que también son esenciales para la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la gestión pública y la reducción de la corrupción. Según se verá más adelante, esta última es además una condición Según se verá más adelante, esta última es además una condición Según se verá más adelante, esta última es además una condición Según se verá más adelante, esta última es además una condición indispensable para aseguraindispensable para aseguraindispensable para aseguraindispensable para asegurar la eficiencia.r la eficiencia.r la eficiencia.r la eficiencia. Varios de los actuales procesos de descentralización se iniciaron bajo el modelo centralista, a través de la modalidad de transferir funciones desde gobiernos nacionales a autoridades designadas, como un componente de reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia. Estos procesos consistieron tanto en descentralización funcional (u horizontal) como Estos procesos consistieron tanto en descentralización funcional (u horizontal) como Estos procesos consistieron tanto en descentralización funcional (u horizontal) como Estos procesos consistieron tanto en descentralización funcional (u horizontal) como territorial (o vertical). La más relevanteterritorial (o vertical). La más relevanteterritorial (o vertical). La más relevanteterritorial (o vertical). La más relevante, de acuerdo a Finot,, de acuerdo a Finot,, de acuerdo a Finot,, de acuerdo a Finot, fue la segunda, a través fue la segunda, a través fue la segunda, a través fue la segunda, a través de la cude la cude la cude la cual se empezó a fortalecer la lógica territorial frente a la sectorial, al se empezó a fortalecer la lógica territorial frente a la sectorial, al se empezó a fortalecer la lógica territorial frente a la sectorial, al se empezó a fortalecer la lógica territorial frente a la sectorial, característica del centralismocaracterística del centralismocaracterística del centralismocaracterística del centralismo. En Costa RicaEn Costa RicaEn Costa RicaEn Costa Rica, , , , sin embargo, sin embargo, sin embargo, sin embargo, hemos de reiterar lo ya anticipado párrafos atrás –en desacuerdo con la generalización de Finot en la última parte del párrafo anterior- que el marco teóricoel marco teóricoel marco teóricoel marco teórico----conceptual asumido desde 1976 desde la entonces OFIPLAN, conceptual asumido desde 1976 desde la entonces OFIPLAN, conceptual asumido desde 1976 desde la entonces OFIPLAN, conceptual asumido desde 1976 desde la entonces OFIPLAN, permitió que permitió que permitió que permitió que LA LÓGICA TERRITORIAL SE PLANTELA LÓGICA TERRITORIAL SE PLANTELA LÓGICA TERRITORIAL SE PLANTELA LÓGICA TERRITORIAL SE PLANTEARAARAARAARA COMO COMO COMO COMO ARTICULADA A LA SECTORIAL, EN UN PLANTEAMIENTO ARTICULADA A LA SECTORIAL, EN UN PLANTEAMIENTO ARTICULADA A LA SECTORIAL, EN UN PLANTEAMIENTO ARTICULADA A LA SECTORIAL, EN UN PLANTEAMIENTO NOVEDOSO Y MUY TEMPRANERO EN AMÉRICA LATINANOVEDOSO Y MUY TEMPRANERO EN AMÉRICA LATINANOVEDOSO Y MUY TEMPRANERO EN AMÉRICA LATINANOVEDOSO Y MUY TEMPRANERO EN AMÉRICA LATINA en el que lo sectorial y lo regional del fenómeno del desarrollo integral del país se entendió y manejó como ámbitos que requerían una distinta especificidad en el diseño de las políticas gubernativas necesarias para configurar una estrategia nacional de desarrollo. Esta, debe quedar claro, se daría en el ámbito de competencias del Presidente de la República, para luego proceder con su desagregación a lo propiamente institucional o micro del fenómeno en el que instituciones específicas entraban a colaborar con recursos y esfuerzos de acuerdo a sus planes anuales operativos pero construidos estos sobre el reconocimiento del aporte que cada ente tenía que brindar, en el ámbito de políticas y esfuerzos sectoriales –o sea como parte de un conjunto mayor al de cada ente- y en su proyección regionalizada. 20 En varios países ya se habían transferido a autoridades territoriales designadas competencias que se referían principalmente a la provisión de infraestructura básica, educación y salud. Tal fue el caso de Chile, Brasil, Argentina y Colombia. Sin embargo, considera Finot que con la recuperación generalizada de los derechos democráticos, la descentralización cambió esencialmente de carácter: gracias a las

20202020 La misma CEPAL reconoció las bondades del esquema costarricense en su obra Régimen jurídico de la planificación en América Latina, de 1993, en el que los calificaba como los más novedosos u originales esquemas planificadores de América Latina.

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elecciones de gobiernos subnacionales, procesos que antes habían sido de mera descentralización administrativa, y se transformaron en otros de descentralización política, la cual fue impulsada decisivamente a través de sendas reformas constitucionales: Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia en 1991, Bolivia en 1994. Mediante estas reformas fue redefinida la conformación político-administrativa de cada una de estas naciones, las competencias de cada nivel de gobierno y los ingresos propios de que dispondría cada uno de ellos. Además, ya sea que estuviera previsto en los textos constitucionales y/o a través de una legislación desarrollada sobre las nuevas bases constitucionales, fueron establecidos sistemas redistributivos dirigidos a compensar las diferencias de ingresos entre territorios. Finot considera queFinot considera queFinot considera queFinot considera que los procesos de dlos procesos de dlos procesos de dlos procesos de descentralización de cada país difieren en cuanto escentralización de cada país difieren en cuanto escentralización de cada país difieren en cuanto escentralización de cada país difieren en cuanto a contexto históricoa contexto históricoa contexto históricoa contexto histórico. La centralización había sido menor en Brasil y Argentina, países que al menos administrativamente siempre se mantuvieron territorialmente descentralizados. En consecuencia, en estos países los avances en descentralización política consistieron principalmente en ampliar el ejercicio de competencias que los gobiernos subnacionales recuperaron (transfiriéndoles las capacidades que paralelamente habían desarrollado los gobiernos nacionales) y en sendas reformas de los sistemas fiscales. Lo específico de Brasil es la preponderancia que en su actual proceso se da al nivel municipal mientras en Argentina la descentralización se orienta primordialmente hacia las provincias. En cambio, en la mEn cambio, en la mEn cambio, en la mEn cambio, en la mayoría de los otros países la descentralización territorial ayoría de los otros países la descentralización territorial ayoría de los otros países la descentralización territorial ayoría de los otros países la descentralización territorial representó una novedadrepresentó una novedadrepresentó una novedadrepresentó una novedad, introducida generalmente como parte de procesos de modernización del Estado. En estos casos, la reforma implicó que los gobiernos subnacionales ahora electos asumieran competencias que antes no ejercían. Además, en varios países unitarios, la descentralización política implicó la creación de en varios países unitarios, la descentralización política implicó la creación de en varios países unitarios, la descentralización política implicó la creación de en varios países unitarios, la descentralización política implicó la creación de gobiernos intermediosgobiernos intermediosgobiernos intermediosgobiernos intermedios (Colombia, Chile, Bolivia). Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel municipmunicipmunicipmunicipal (incluso hasta un nivel submunicipal, que sería el caso de Panamá).al (incluso hasta un nivel submunicipal, que sería el caso de Panamá).al (incluso hasta un nivel submunicipal, que sería el caso de Panamá).al (incluso hasta un nivel submunicipal, que sería el caso de Panamá). Aun en los casos (generalmente países federales) en que se transfirió competencias en primera instancia hacia el nivel intermedio, queda claro que muchas de ellas deben ser a su vez trasladadas en algún momento al nivel municipal. Sin embargo, este especialista de la CEPAL advierte que lllla reducción de la a reducción de la a reducción de la a reducción de la concentración no coincide con los procesos de descentralización. Más bien al concentración no coincide con los procesos de descentralización. Más bien al concentración no coincide con los procesos de descentralización. Más bien al concentración no coincide con los procesos de descentralización. Más bien al contrariocontrariocontrariocontrario: los mayores avances en Brasil se habrían dado previamente a la descentralización política; en Colombia, uno de los países donde se ha avanzado más en descentralización, las disparidades tienden a aumentar, y algo parecido parece estar ocurriendo en Argentina. Sólo en el caso de Chile, país relativamente menos descentralizado, el indicador tendió a disminuir persistentemente pero a partir de 1996 vuelve a aumentar. En Bolivia tampoco puede advertirse un efecto desconcentrador de su más reciente proceso descentralizador.

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En Argentina las disparidades entre provincias son mayores y con una tendencia franca a aumentar, que si se las agrupa regionalmente ya que también existen grandes disparidades intrarregionales. Una hipótesis para explicar esta situación sería que la planificación central habría Una hipótesis para explicar esta situación sería que la planificación central habría Una hipótesis para explicar esta situación sería que la planificación central habría Una hipótesis para explicar esta situación sería que la planificación central habría sido másido másido másido más eficaz para desconcentrar que la descentralización políticas eficaz para desconcentrar que la descentralización políticas eficaz para desconcentrar que la descentralización políticas eficaz para desconcentrar que la descentralización política y que ésta, al estimular la autonomía territorial, estaría contribuyendo a que el ingreso se concentre en los territorios con mayores recursos. Otra, que los procesos Otra, que los procesos Otra, que los procesos Otra, que los procesos redistributivos que acompañredistributivos que acompañredistributivos que acompañredistributivos que acompañan a los procesos an a los procesos an a los procesos an a los procesos a la descentralización política a la descentralización política a la descentralización política a la descentralización política no no no no alcanzan a revertir una mayor tendencia a la concentración inducidaalcanzan a revertir una mayor tendencia a la concentración inducidaalcanzan a revertir una mayor tendencia a la concentración inducidaalcanzan a revertir una mayor tendencia a la concentración inducida por la globalización de la economía mundial (que estaría beneficiando más a los territorios exportadores y a aquellos donde tradicionalmente se concentran los servicios). Es Es Es Es posible que ambas hipótesis sean ciertasposible que ambas hipótesis sean ciertasposible que ambas hipótesis sean ciertasposible que ambas hipótesis sean ciertas pero lo que sí se puede concluir de acuerdo a Finot, es que con la descentralización no se está logrando frenar una tendencia (nueva o antigua) a la concentración. En Costa Rica, sabemos por abundantes investigaciones y estadísticas productivas y sociales, que en ausencia de un agresivo proyecto de descentralización de ningún tipo, la concentración productiva en todo sentido y para la exportación en particular, se da en la Gran Área Metropolitana en desmedro de regiones periféricas, un problema claramente identificado desde hace más de tres décadas. Un problema, igualmente, al que se contrapusieron enfoques, acciones y mecanismos desde el Gobierno de 1974-78 para conjurarlo integral y eficazmente que no han sido consistentes ni continuos, llegando hasta el presente Gobierno que en el 2006 eliminó los consejos regionales de desarrollo y las oficinas regionales de MIDEPLAN que el gobierno anterior había reactivado para retomar la senda del desarrollo regional trazada con gran visión y sustento político, administrativo y técnico en 1976 con la creación del primer Consejo Regional, en Guanacaste. Al menos en términos de gasto, y continuando con el buen análisis de Finot, se sabe que las competencias descentralizadas más importantes se refieren a la provisión de infraestructura básica y servicios básicos, y de educación y salud. El principal estudio sobre eficiencia con que se cuenta en la región sobre la prestación de los servicios descentralizados sigue siendo el de Campbell, Peterson y Brakarz (1991), que analizaron, desde el punto de vista de la racionalidad económica, los procedimientos de asignación y financiamiento, en las funciones descentralizadas de nueve países, principalmente de Brasil, Chile y México. La conclusión de este estudio es que la descentralización habría causado no un La conclusión de este estudio es que la descentralización habría causado no un La conclusión de este estudio es que la descentralización habría causado no un La conclusión de este estudio es que la descentralización habría causado no un aumento sino una disminución en términos de eficienciaaumento sino una disminución en términos de eficienciaaumento sino una disminución en términos de eficienciaaumento sino una disminución en términos de eficiencia. Esta conclusión ha sido parcialmente ratificada a través de estudios empíricos realizados posteriormente por la CEPAL (1998b), sobre la prestación descentralizada de servicios de educación y atención primaria de salud, en siete países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Nicaragua). En lo que se refiere a educación, la eficiencia asignativa sólo habría aumentado en Colombia, mientras que la eficiencia productiva (o “técnica”) se habría incrementado en Chile y en Nicaragua. En el primer caso ello estaría ocurriendo

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gracias a la competencia entre establecimientos municipalizados y particulares subvencionados, y en el segundo tal incremento se debería a una significativa participación de los padres de familia – incluso en el financiamiento – a nivel de establecimiento. En cambio en Colombia y Bolivia, la descentralización estaría implicando un aumento en términos de costos por estudiante sin que aún se cuente con indicadores que justifiquen dicho incremento en términos de mejores prestaciones (Emanuela Di Gropello, 1997). En lo que se refiere a servicios de salud, el financiamiento se mantiene en lo fundamental centralizado (incluso en Brasil) mientras se descentraliza el gasto. Esta última característica habría permitido que la oferta se adecue mejor a las necesidades de la población pero los gastos tendieron a aumentar aceleradamente. Sólo recientemente se estaría observando una reducción en esta tendencia pero sólo en los casos en que se está descentralizando hasta nivel de establecimientos con subsidio a la demanda, que serían los de Colombia y Argentina, mientras serían menos auspiciosas las situaciones en que predominan los mecanismos políticos de asignación (Brasil, México) (Rosella Cominetti, 1997). Existe un relativo consenso Existe un relativo consenso Existe un relativo consenso Existe un relativo consenso entre analistas internacionales y gobiernos, entre analistas internacionales y gobiernos, entre analistas internacionales y gobiernos, entre analistas internacionales y gobiernos, en que la en que la en que la en que la descentralización es una inversión cuyos descentralización es una inversión cuyos descentralización es una inversión cuyos descentralización es una inversión cuyos resultados favorables no son observables en resultados favorables no son observables en resultados favorables no son observables en resultados favorables no son observables en el corto plazoel corto plazoel corto plazoel corto plazo pero es evidente que, por razones de equilibrio fiscal, a partir de algún momento la brecha entre incremento del gasto y el aumento de los ingresos locales debería tender a cerrarse. Sin embargo laSin embargo laSin embargo laSin embargo la evidencia empírica confirma una tendencia evidencia empírica confirma una tendencia evidencia empírica confirma una tendencia evidencia empírica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los correspondientes ingresoscorrespondientes ingresoscorrespondientes ingresoscorrespondientes ingresos, para lo que se refiere a Argentina, Bolivia, Brasil y Chile (para los que se cuenta con cifras del FMI, 1999), y a través de estudios recientes para el caso de Colombia. La incidencia de esta brecha depende, obviamente, de la ponderación del gasto local en el total del gasto público de cada país (y aquí surgen diferencias sustanciales con y aquí surgen diferencias sustanciales con y aquí surgen diferencias sustanciales con y aquí surgen diferencias sustanciales con respecto a la fuente utilizadrespecto a la fuente utilizadrespecto a la fuente utilizadrespecto a la fuente utilizada en la parte sobre Alemaniaa en la parte sobre Alemaniaa en la parte sobre Alemaniaa en la parte sobre Alemania según anticipamos en su momento): más del 60% en Brasil (1995) (Ter-Minassian, 1997); un 50% en Colombia (1996) (Sánchez, Olivera y Cortés, 1997); 44.31% en Argentina (1995) (Schwartz y Liuksila, 1997); 33.2% en Bolivia (1998) (Mackenzie y Ruiz, 1997), y sólo 13.3% (1991) (Espinoza y Marcel, 1994) en Chile. Finot reporta que excepto en el caso de Chile –donde el endeudamiento subnacional está prácticamente prohibido (López Murphy y Artana, 1997) – la diferencia entre gasto e ingreso se refleja principalmente en endeudamiento. Rezk (1996) para Argentina, y Affonso (1995) y Afonso (1996) para Brasil, han analizado la estrecha relación entre el endeudamiento subnacional y los respectivos procesos inflacionarios de estos países. Junguito, Melo y Misas (1996) señalan que el sistema colombiano de transferencias estaría generando un riesgo similar para dicho país. La CEPAL (1998) La CEPAL (1998) La CEPAL (1998) La CEPAL (1998) y José Antonio Ocampo (1999) confirman que en varios países el excesivo y José Antonio Ocampo (1999) confirman que en varios países el excesivo y José Antonio Ocampo (1999) confirman que en varios países el excesivo y José Antonio Ocampo (1999) confirman que en varios países el excesivo endeudamiento de los gobiernos subnaendeudamiento de los gobiernos subnaendeudamiento de los gobiernos subnaendeudamiento de los gobiernos subnacionales está poniendo en riesgo los cionales está poniendo en riesgo los cionales está poniendo en riesgo los cionales está poniendo en riesgo los equilibrios macroeconómicos. equilibrios macroeconómicos. equilibrios macroeconómicos. equilibrios macroeconómicos. Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer más que los Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer más que los Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer más que los Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer más que los correspondientes ingresos fiscales está comprometiendo la estabilidad.correspondientes ingresos fiscales está comprometiendo la estabilidad.correspondientes ingresos fiscales está comprometiendo la estabilidad.correspondientes ingresos fiscales está comprometiendo la estabilidad. La revisión efectuada permite, con Finot, concluir que aún no existen evidencias de que la

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descentralización política esté contribuyendo a la competitividad y sí de que los actuales sistemas de transferencias territoriales crean más presiones sobre el gasto fiscal que estímulos para que aumenten los ingresos locales. También sostenemos, muy de acuerdo con Finot, que la equidad puede analizarse tanto desde el punto de vista territorial como social. Esto quiere decir que los países contemplan competencias y objetivos nacionales idóneos de equidad, o sea de distribución justa de los frutos de la producción sea vía salarios y beneficios, o asignaciones estatales producto de impuestos de diversa índole. No sólo los gobiernos No sólo los gobiernos No sólo los gobiernos No sólo los gobiernos nacionales actúan en este sentido, sino que en los regímenes federales o altamnacionales actúan en este sentido, sino que en los regímenes federales o altamnacionales actúan en este sentido, sino que en los regímenes federales o altamnacionales actúan en este sentido, sino que en los regímenes federales o altamente ente ente ente descentralizados, los gobiernos subnacionales asumen competencias de distribución descentralizados, los gobiernos subnacionales asumen competencias de distribución descentralizados, los gobiernos subnacionales asumen competencias de distribución descentralizados, los gobiernos subnacionales asumen competencias de distribución social social social social sea vía transferencias nacionales o capacidad impositiva propia otorgada por la legislación, y sostenemos –a contrapelo de algunos respetados economistas nacionales e internacionales- que no lo hacen, ni tienen por qué hacerlo, basados estrictamente en decisiones de teoría económica sino en conveniencia política o bien, por consideraciones sociopolíticas válidas desde el punto de vista del modelo integral que el país quiera impulsar en determinado momento de su historia. Para Costa Rica, país altamente centralizado, lPara Costa Rica, país altamente centralizado, lPara Costa Rica, país altamente centralizado, lPara Costa Rica, país altamente centralizado, los sistemas de compensación os sistemas de compensación os sistemas de compensación os sistemas de compensación territorialterritorialterritorialterritorial de ingresos públicosde ingresos públicosde ingresos públicosde ingresos públicos instaurados instaurados instaurados instaurados en América Latina, en América Latina, en América Latina, en América Latina, representan sin duda representan sin duda representan sin duda representan sin duda un importante avance en términos de un importante avance en términos de un importante avance en términos de un importante avance en términos de redistribución territorialredistribución territorialredistribución territorialredistribución territorial. Los efectos redistributivos desde un punto de vista social también parecen haber sido importantes, particularmente tomando en cuenta que entre las principales entre las principales entre las principales entre las principales competencias descentralizadas se encuentra gran parte del gasto sociacompetencias descentralizadas se encuentra gran parte del gasto sociacompetencias descentralizadas se encuentra gran parte del gasto sociacompetencias descentralizadas se encuentra gran parte del gasto social.l.l.l. Sin embargo lo más relevante sería comprobar si la descentralización ha generado una tendencia lo más relevante sería comprobar si la descentralización ha generado una tendencia lo más relevante sería comprobar si la descentralización ha generado una tendencia lo más relevante sería comprobar si la descentralización ha generado una tendencia sostenible a seguir reduciendo diferenciassostenible a seguir reduciendo diferenciassostenible a seguir reduciendo diferenciassostenible a seguir reduciendo diferencias tanto territoriales como sociales o si éstas vuelven a acrecentarse. Para analizar este punto sonPara analizar este punto sonPara analizar este punto sonPara analizar este punto son útiles los menciútiles los menciútiles los menciútiles los mencionados estudios onados estudios onados estudios onados estudios de la CEPAL sobre descentralización de la educación y la salud. En general, en el caso de la educación (Di Gropello 1997) la descentralización habría educación (Di Gropello 1997) la descentralización habría educación (Di Gropello 1997) la descentralización habría educación (Di Gropello 1997) la descentralización habría reducido diferenciasreducido diferenciasreducido diferenciasreducido diferencias en términos de cobertura pero aumentado diferenciacionespero aumentado diferenciacionespero aumentado diferenciacionespero aumentado diferenciaciones en dotación de recursos. En Argentina y México se puede observar una tendencia regresiva; en Colombia, si bien las transferencias para inversión física son proporcionales respecto a niveles de pobreza, no lo son los recursos que se refieren a remuneración del personal (situado fiscal); en Bolivia y Chile las diferencias interterritoriales en gastos de inversión serían muy elevadas (aunque no vinculadas con los respectivos niveles de ingreso). Finalmente, tanto en Argentina como en Brasil se pueden observar notables diferencias de gasto entre territorios “ricos” y “pobres”. Esto último se refleja en diferencias salariales entre el personal de educación, lo que induce una tendencia a que los mejores docentes emigren a los territorios donde serán mejor pagados. Si la descentralización alcanza hasta el nivel de establecimiento (el caso de Brasil), esta diferenciación se genera incluso dentro de un mismo estado o municipio. Sin embargo en Brasil se ha adoptado recientemente una política dirigida a reducir estas diferencias.

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En el caso de los servicios de salud, Brasil muestra las menores diferencias en En el caso de los servicios de salud, Brasil muestra las menores diferencias en En el caso de los servicios de salud, Brasil muestra las menores diferencias en En el caso de los servicios de salud, Brasil muestra las menores diferencias en términos de gasto por habitantetérminos de gasto por habitantetérminos de gasto por habitantetérminos de gasto por habitante: de 2 a 1 comparando el estado con mayor gasto con el de menor, mientras en Colombia un indicador similar representa una diferencia de 3 ¼ a 1, en México de 6 a 1 y en Chile de 7 a 1 (Cominetti 1997). Dada la centralización característica de los sistemas de financiamiento de la salud, en este caso es posible que las diferencias observadas se deban más a la concentración de los servicios que a diferencias en calidad de prestación, pero en todo caso las cifras son indicativas de los escasos efectos que la descentralización ha tenido en la desconcentración (por su dimensión, en Brasil los servicios de salud ya estaban desconcentrados). En síntesis, se puede concluir que los sistemas de redistribución territorial instaurados en la región junto con la descentralización política han implicado importantes avances en términos de equidad territorial y social (en este último principalmente al aumentar la cobertura de los servicios sociales) pero no alcanzan a compensar desigualdades territoriales y sociales preexistentes (en el caso de la educación, al menos). Por otro lado, según se vio en el punto anterior, tampoco hay evidencias de que la tampoco hay evidencias de que la tampoco hay evidencias de que la tampoco hay evidencias de que la descentraldescentraldescentraldescentralización esté contribuyendo a la desconcentración de la producciónización esté contribuyendo a la desconcentración de la producciónización esté contribuyendo a la desconcentración de la producciónización esté contribuyendo a la desconcentración de la producción (incluida la de servicios de salud, según se acaba de comprobar, CEPAL – Serie Gestión pública Nº 12, ni de los ingresos). Es posible que dichos sistemas no alcancen a compensar las diferenciaciones que la propia descentralización política suscita.

Descentralización y participación El solo hecho de que los ciudadanos elijan gobiernos locales y éstos tengan un mayor poder de decisión es sin duda un avance muy significativo en términos de participación política. Sin embargo, si bien en algunas legislaciones están contempladas otras formas de participación política, en la mayoría de los casos ésta aún se reduce a elegir representantes y ejecutivos. En cuanto a participación social en los procesos de asignación, en algunos casos se practica la “planificación participativa”, que básicamente consiste en convocar a organizaciones sociales para que identifiquen necesidades de inversión y participen en el control del gasto. Pero sólo en Bolivia (principalmente en su área rural) se ha logrado suscitar la participación masiva a través de sus tradicionales organizaciones territoriales de base. Otro país que se destaca por su cultura participativa en la gestión pública es Brasil, particularmente en algunos municipios donde se practica el “presupuesto participativo” a través de organizaciones populares. En algunos casos (Porto Alegre, Belo Horizonte, Santo André) la participación llega a ser vinculante - con riesgo de colisión con las respectivas Cámaras (Consejos) Municipales (Pires 2000) - pero se estima que en todo Brasil no llega a movilizarse más de un 4% de la población a través de dichas organizaciones. En casi todos los demás países hay experiencias puntuales similares pero se puede afirmar que hasta el momento los procesos de descentralización, con las excepciones mencionadas, no han llegado a suscitar la participación constructiva que se esperaba.

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Descentralización y reducción de la corrupción Como suele ocurrir en estos casos no existen estudioComo suele ocurrir en estos casos no existen estudioComo suele ocurrir en estos casos no existen estudioComo suele ocurrir en estos casos no existen estudios ni estadísticas al respecto pero, s ni estadísticas al respecto pero, s ni estadísticas al respecto pero, s ni estadísticas al respecto pero, en general, con la descentralización las denuncias a través de la prensa se han en general, con la descentralización las denuncias a través de la prensa se han en general, con la descentralización las denuncias a través de la prensa se han en general, con la descentralización las denuncias a través de la prensa se han multiplicadomultiplicadomultiplicadomultiplicado. No obstante, esto puede ser indicio tanto de que la corrupción está aumentando efectivamente como de una saludable toma de conciencia. Analíticamente, sin embargo, se puede afirmar que, en general, la corrupción la corrupción la corrupción la corrupción globalmente habría aumentado con la descentralizaciónglobalmente habría aumentado con la descentralizaciónglobalmente habría aumentado con la descentralizaciónglobalmente habría aumentado con la descentralización debido a tres factores adicionales, vinculados entre sí: (i) la multiplicación de procesos de asignación sin que se haya logrado movilizar el control social, (ii) la mayor dificultad consiguiente para que los órganos centrales de control puedan cumplir sus funciones, (iii) el mayor grado de relaciones personales entre autoridades y proveedores (Tanzi, 1997). En general, las oportunidades de corrupción serían mayores en los casos en que la descentralización no alcanza a los niveles más próximos al ciudadano y más bien contribuye a potenciar nuevos centralismos. El lector podrá comprobar cómo en Capítulo 7, abordamos en nuestro modelo sobre cómo mejorar hoy las cosas, la problemática de la corrupción actual y potencial en el caso de transferencia de funciones o actividades y presupuesto nacionales a municipalidades sin incurrir en una reforma integral, o sea dentro del régimen jurídico vigente; y comprobarán en Capítulo 8 y final, un modelo de descentralización que contempla pesos y contrapesos inexistentes hoy en el país, para asegurar que la corrupción como la conocemos hoy no sólo disminuiría radicalmente sino que encontraría terreno infértil para asentarse en el contexto de ese nuevo modelo. Es preciso tomar nota de esta experiencia latinoamericana para no incurrir Es preciso tomar nota de esta experiencia latinoamericana para no incurrir Es preciso tomar nota de esta experiencia latinoamericana para no incurrir Es preciso tomar nota de esta experiencia latinoamericana para no incurrir en los mismos errores de diseño.en los mismos errores de diseño.en los mismos errores de diseño.en los mismos errores de diseño.

Empoderamiento de comunidades subnacionales Según se analizó en el capítulo precedente, y continuando con el importante análisis de Finot, la participación democrática se articula a través de las organizaciones territoriales del Estado y se la podrá viabilizar en la medida en que éstas alcancen hasta las comunidades territoriales de menor dimensión: hasta el nivel municipal y aun submunicipal, para integrar en la gestión pública a las organizaciones sociales, a partir de las de base. En búsqueda de la eficiencia, dice Finot, la gestión pública debería poder organizarse, para cada tipo de bien público, desde al ámbito menor hasta el mayor bajo el principio de subsidiariedad, objetivo democrático que, según se ha visto, coincide con las condiciones para que la descentralización conduzca a la eficiencia. E, insistimos en este punto, mayormente que conduzca a la eficacia sociopolítica.

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Si se acepta (como se postula aquí) que una condición fundamental para que la descentralización política conduzca a la eficiencia es que los ciudadanos puedan decidir sobre la parte de su ingreso que dedicarán para proveerse de bienes públicos locales, el primer indicador de empoderamiento político de las comunidades subnacionales sería su capacidad para autoimponerse, es decir, para decidir democrática y autónomamente sobre las tasas de sus impuestos. Por esta razón, después de haber examinado brevemente cómo se organizan territorialmente los Estados de la región, en este punto se analiza la distribución de impuestos entre los distintos niveles. El Cuadro VIEl Cuadro VIEl Cuadro VIEl Cuadro VI----1111 en Anexoen Anexoen Anexoen Anexo 1111, muestra cuáles son los principales impuestos de siete países de la región, a qué nivel corresponden y si hacen o no parte de sistemas de compensación. Se señala con una NNNN, si son nacionales o federales; con una I I I I si pertenecen a estados o provincias (nivel intermedio) y con una M M M M si son municipales. Se indica con el subíndice 1 1 1 1 si contribuyen a financiar al nivel inferior y con el subíndice 2 2 2 2 si hacen parte de sistemas de compensación en el mismo nivel. En dicho cuadro se puede observar lo siguiente: a) En general suelen serEn general suelen serEn general suelen serEn general suelen ser nacionales los impuestos sobre la renta, el patrimonio, el nacionales los impuestos sobre la renta, el patrimonio, el nacionales los impuestos sobre la renta, el patrimonio, el nacionales los impuestos sobre la renta, el patrimonio, el consumo específico y el comercio exteriorconsumo específico y el comercio exteriorconsumo específico y el comercio exteriorconsumo específico y el comercio exterior. En México los estados cuentan además con un impuesto sobre los ingresos personales. En Argentina, constitucionalmente, sólo serían nacionales los impuestos sobre comercio exterior pero las provincias han delegado la mayor parte de las responsabilidades impositivas en el gobierno nacional, encargado de administrar un “pacto fiscal” entre ellas y con la nación (Schwartz y Liuksila, 1997) y sólo mantienen para sí un impuesto a los ingresos brutos de las empresas. b) También suele ser nacional el impuesto sobre ventasTambién suele ser nacional el impuesto sobre ventasTambién suele ser nacional el impuesto sobre ventasTambién suele ser nacional el impuesto sobre ventas. La excepción la constituye Brasil, donde el importante Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) es estadual. c) En los demEn los demEn los demEn los demás países los impuestos del nivel intermedio son de importancia ás países los impuestos del nivel intermedio son de importancia ás países los impuestos del nivel intermedio son de importancia ás países los impuestos del nivel intermedio son de importancia relativamente menor: relativamente menor: relativamente menor: relativamente menor: sobre licores, cigarrillos y consumo de combustibles en Colombia y Venezuela, por ejemplo. d) Los impuestos típicamente municipales son los gravámenes a la propiedad de Los impuestos típicamente municipales son los gravámenes a la propiedad de Los impuestos típicamente municipales son los gravámenes a la propiedad de Los impuestos típicamente municipales son los gravámenes a la propiedad de iiiinmuebles y vehículos y al funcionamiento de establecimientos (patentes).nmuebles y vehículos y al funcionamiento de establecimientos (patentes).nmuebles y vehículos y al funcionamiento de establecimientos (patentes).nmuebles y vehículos y al funcionamiento de establecimientos (patentes). Sin embargo, en Argentina el impuesto a la propiedad inmueble es provincial (nivel intermedio), en Brasil los impuestos sobre vehículos son estaduales (nivel intermedio) y en México estos últimos impuestos pertenecen a la federación. Este hecho podría explicarse tanto por el principio del beneficio (la circulación de vehículos no se reduce al municipio donde ellos están registrados) como por razones redistributivas, ya que la propiedad de los vehículos (al igual que los predios de mayor valor) tiende a concentrarse en los municipios donde habitan los residentes con mayores ingresos.

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e) En Argentina, Bolivia, Colombia, México y Venezuela contribuyen a los fondos contribuyen a los fondos contribuyen a los fondos contribuyen a los fondos de compensación de compensación de compensación de compensación ((((bajo elbajo elbajo elbajo el sistema de coparticipación)sistema de coparticipación)sistema de coparticipación)sistema de coparticipación) casi todos los impuestos casi todos los impuestos casi todos los impuestos casi todos los impuestos nacionales importantes.nacionales importantes.nacionales importantes.nacionales importantes. En cambio en Brasil sólo lo hacen dos impuestos nacionales (a la renta y a la producción). El único caso en que el fondo de compensación se El único caso en que el fondo de compensación se El único caso en que el fondo de compensación se El único caso en que el fondo de compensación se genera con impuestos del mismo nivel (genera con impuestos del mismo nivel (genera con impuestos del mismo nivel (genera con impuestos del mismo nivel (municipal) es el de Chile.municipal) es el de Chile.municipal) es el de Chile.municipal) es el de Chile. El Cuadro VIEl Cuadro VIEl Cuadro VIEl Cuadro VI----2, 2, 2, 2, también en Anexotambién en Anexotambién en Anexotambién en Anexo 1111, ha sido elaborado a partir de datos sobre recaudación de estos impuestos y muestra la distribución efectiva de la capacidad de autoimposición entre niveles del Estado en algunos países para los que se cuenta con esa información. Los cuadros Los cuadros Los cuadros Los cuadros referidosreferidosreferidosreferidos permiten apreciarpermiten apreciarpermiten apreciarpermiten apreciar: a) Una amplia preponderancia del nivel nacional en las decisiones sobre imposición. b) Una relativa autonomía de los niveles intermedios de Brasil y Argentina. c) Las cifras correspondientes a los estados, en México, son relativamente bajas. Sin embargo, los recursos que generan estos impuestos resultan multiplicados por un sistema de transferencias de libre disponibilidad directamente vinculadas al esfuerzo fiscal, lo que se refleja en el cuadro VI-3. En el caso de los municipios se aplica un sistema similar. d) En general, existe una capacidad impositiva relativamente baja en el nivel municipal (virtualmente ausente en el caso de Argentina). La capacidad de autoimposición de los municipios es menor aún de lo que indican las cifras si se toma en cuenta: (a) el número relativamente pequeño de municipios donde se concentra el ingreso, (b) que una gran parte de la población no paga impuestos sobre la propiedad, por no ser propietarios o porque están exentos, c) que en la mayoría de los casos (Brasil sería una excepción) los municipios deben requerir la aprobación del nivel central para modificar tasas (porcentajes). En general, la actual estructura tributaria En general, la actual estructura tributaria En general, la actual estructura tributaria En general, la actual estructura tributaria brinda pocos espaciosbrinda pocos espaciosbrinda pocos espaciosbrinda pocos espacios para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor dimensión y más próximas al ciudadano.dimensión y más próximas al ciudadano.dimensión y más próximas al ciudadano.dimensión y más próximas al ciudadano. e) La coparticipación reduceLa coparticipación reduceLa coparticipación reduceLa coparticipación reduce,,,, en vez de ampliaren vez de ampliaren vez de ampliaren vez de ampliar,,,, la autonomía de los niveles la autonomía de los niveles la autonomía de los niveles la autonomía de los niveles participantesparticipantesparticipantesparticipantes: la cesión de poder por parte de un nivel - en términos de capacidad de imposición - no se refleja en un aumento correspondiente en otro nivel sino más bien en una obligación implícita o explícita de un acuerdo mutuo para modificar tasas. Además, según lo señala la CEPAL (1998), cuanto mayor sea la vinculación de las transferencias con impuestos nacionales mayores serían los efectos procíclicos que este vínculo generaría. En el cuadro VI-3, se muestra la contribución de cada nivel a la generación de ingresos tributarios, para los países y los diez últimos años para los que se cuenta con información, y, en la casilla que sigue a cada porcentaje, las tendencias correspondientes. Este cuadro sintetiza la estructura y tendencias de la descentralización políticaEste cuadro sintetiza la estructura y tendencias de la descentralización políticaEste cuadro sintetiza la estructura y tendencias de la descentralización políticaEste cuadro sintetiza la estructura y tendencias de la descentralización política – entendida como autonomía para decidir gasto sobre la base de ingresos generados

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localmente - en los países considerados. Bajo este punto de vista, Brasil aparece como Bajo este punto de vista, Brasil aparece como Bajo este punto de vista, Brasil aparece como Bajo este punto de vista, Brasil aparece como el país políticamente más descentralizadoel país políticamente más descentralizadoel país políticamente más descentralizadoel país políticamente más descentralizado. Las tendencias muestran que tanto Brasil como México estarían profundizando sus respectivos procesos mientras en Argentina estaría ocurriendo lo contrario. En cuanto a los países unitarios que En cuanto a los países unitarios que En cuanto a los países unitarios que En cuanto a los países unitarios que aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal correspondería a Chile correspondería a Chile correspondería a Chile correspondería a Chile mientras en los casos de Bolivia y Perú no sólo la preponderancia es menor sino también mostraría una tendencia decreciente.

Análisis por sectores Finot también aporta un análisis muy valioso y actual sobre los criterios más relevantes que han motivado la transferencia de competencias y recursos por sectores de actividad, y de esto trata esta sección. De esta narración, Costa Rica puede derivar De esta narración, Costa Rica puede derivar De esta narración, Costa Rica puede derivar De esta narración, Costa Rica puede derivar grandes beneficios para no cometer los mismos errores, y nuestra propuesta grandes beneficios para no cometer los mismos errores, y nuestra propuesta grandes beneficios para no cometer los mismos errores, y nuestra propuesta grandes beneficios para no cometer los mismos errores, y nuestra propuesta modelística en el Capítulo 8 pretende sentar bases razonables y convincentes para modelística en el Capítulo 8 pretende sentar bases razonables y convincentes para modelística en el Capítulo 8 pretende sentar bases razonables y convincentes para modelística en el Capítulo 8 pretende sentar bases razonables y convincentes para asegurarlo a futuro.asegurarlo a futuro.asegurarlo a futuro.asegurarlo a futuro. En todos los procesos de la región, a pesar de las distintas dimensiones y contextos históricos, la descentralización ha consistido principalmente (según ya se ha mencionado) en transferir competencias desde gobiernos centrales a locales en materia de provisión de: (i) infraestructura básica, (ii) servicios básicos, (iii) servicios de educación y (iv) servicios de salud. A continuación se aplica a estos sectores el marco analítico definido anteriormente (tipos de descentralización) principalmente a los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia.

Infraestructura básica Se entiende por infraestructura básica la adecuación física del territorio: vialidad, Se entiende por infraestructura básica la adecuación física del territorio: vialidad, Se entiende por infraestructura básica la adecuación física del territorio: vialidad, Se entiende por infraestructura básica la adecuación física del territorio: vialidad, represas, canalización, drenaje, redes públicas en general.represas, canalización, drenaje, redes públicas en general.represas, canalización, drenaje, redes públicas en general.represas, canalización, drenaje, redes públicas en general. Los procesos se han orientado, enLos procesos se han orientado, enLos procesos se han orientado, enLos procesos se han orientado, en este caso, a que cada nivel del Estado se ocupe de laeste caso, a que cada nivel del Estado se ocupe de laeste caso, a que cada nivel del Estado se ocupe de laeste caso, a que cada nivel del Estado se ocupe de la provisión de infraestructura en lo que concierne a sus respectivos ámbitos.provisión de infraestructura en lo que concierne a sus respectivos ámbitos.provisión de infraestructura en lo que concierne a sus respectivos ámbitos.provisión de infraestructura en lo que concierne a sus respectivos ámbitos. Esta provisión está íntimamente relacionada con competencias sobre uso del suelouso del suelouso del suelouso del suelo, que también han sido objeto de distintos grados de descentralización. La situación en lo La situación en lo La situación en lo La situación en lo que concierne a descentralización política es mixtaque concierne a descentralización política es mixtaque concierne a descentralización política es mixtaque concierne a descentralización política es mixta: por un lado los niveles subnacionales suelen tener competencias autónomas –sobre uso del suelo (obviamente bajo la normativa del nivel superior) pero, por otro, sólo existe una descentralización política generalizada en Brasil y Argentina (aunque, según ya se mencionó, bajo la modalidad predominante de descentralización política del gasto). En cambio en la mayoría de los territorios de los otros países las decisiones sobre inversión pública en infraestructura dependen mayoritariamente de transferencias condicionadas según uso y aporte local, lo que en esos casos configura una situación mixta entre descentralización política – en lo que se refiere a uso del suelo – y descentralización operativa – en lo que respecta a asignaciones con esta finalidad.

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En los únicos casos en que se dan las condiciones para que las comunidades En los únicos casos en que se dan las condiciones para que las comunidades En los únicos casos en que se dan las condiciones para que las comunidades En los únicos casos en que se dan las condiciones para que las comunidades subnacionales puedan decidir autónomamente también sobre sus respectivos aportes subnacionales puedan decidir autónomamente también sobre sus respectivos aportes subnacionales puedan decidir autónomamente también sobre sus respectivos aportes subnacionales puedan decidir autónomamente también sobre sus respectivos aportes para espara espara espara esta finalidad serían los ta finalidad serían los ta finalidad serían los ta finalidad serían los territorios que generan los ingresos públicos suficientes para territorios que generan los ingresos públicos suficientes para territorios que generan los ingresos públicos suficientes para territorios que generan los ingresos públicos suficientes para hacerlo y Méxicohacerlo y Méxicohacerlo y Méxicohacerlo y México, gracias a su mencionado sistema de compensación

Servicios básicos Se entiende por servicios básicos principalmente la provisión de agua, disposiciónSe entiende por servicios básicos principalmente la provisión de agua, disposiciónSe entiende por servicios básicos principalmente la provisión de agua, disposiciónSe entiende por servicios básicos principalmente la provisión de agua, disposición dededede deshechos sólidos y líquidos, electricidad y telefonía.deshechos sólidos y líquidos, electricidad y telefonía.deshechos sólidos y líquidos, electricidad y telefonía.deshechos sólidos y líquidos, electricidad y telefonía. En el pasado, la provisión de estos servicios tendió a ser centralizada en la medida en que debió ser supramunicipal, particularmente en el caso de las grandes ciudades. En cambio en los territorios de menor dimensión gran parte de la responsabilidad se mantuvo en las respectivas municipalidades. La descentralización política de laLa descentralización política de laLa descentralización política de laLa descentralización política de la provisión de estos servicios provisión de estos servicios provisión de estos servicios provisión de estos servicios ----en los casos en que en los casos en que en los casos en que en los casos en que había había había había sido centralizadasido centralizadasido centralizadasido centralizada---- ha sido más lentaha sido más lentaha sido más lentaha sido más lenta que en el caso de la infraestructura básica, particularmente en los países donde el proceso se inició en el nivel municipal. Aunque se está avanzando en la transferencia de las responsabilidades en infraestructura hacia los municipios (por ejemplo en Colombia) por lo general ellas aún se mantienen políticamente centralizadas, en los niveles intermedios en el caso de los países federales y en el nacional en los unitarios. En cambio en el caso de los servicios se advierte una tendencia predominante hacia la descentralización económica, primordialmente bajo la forma de privatización. Tanto la descentralización económica de la infraestructura como la de la prestación Tanto la descentralización económica de la infraestructura como la de la prestación Tanto la descentralización económica de la infraestructura como la de la prestación Tanto la descentralización económica de la infraestructura como la de la prestación de servicios básicos ha requerido de un desarrollo correspondiente de la normativa de de servicios básicos ha requerido de un desarrollo correspondiente de la normativa de de servicios básicos ha requerido de un desarrollo correspondiente de la normativa de de servicios básicos ha requerido de un desarrollo correspondiente de la normativa de regulación.regulación.regulación.regulación. Con frecuencia esta regulación se refiere no solamente a aspectos técnicos y a asegurar una producción suficiente y sostenible, sino a aspectos redistributivos. En muchos casos, a fin de facilitar el acceso de la población con menores ingresos a estos servicios, en los contratos se suele incorporar diferenciaciones territoriales y/o funcionales en las tarifas (subsidios a la oferta). Este último condicionamiento sólo es reducido cuando se opta por el subsidio al consumo. Sería, por ejemplo, el caso de Chile, en lo que se refiere a agua potable y alcantarillado, y disposición de basura. La descentralización política y económica de la provisión de servicios públicos es un La descentralización política y económica de la provisión de servicios públicos es un La descentralización política y económica de la provisión de servicios públicos es un La descentralización política y económica de la provisión de servicios públicos es un aspecto de gran preponderancia en los procesos actuales de América Latinaaspecto de gran preponderancia en los procesos actuales de América Latinaaspecto de gran preponderancia en los procesos actuales de América Latinaaspecto de gran preponderancia en los procesos actuales de América Latina, empezando por el tema de la propiedad de la infraestructura, incluidas las respectivas redes, y de las concesiones para el uso de los recursos naturales, tanto los energéticos como el agua y el aire, y hasta el espacio electromagnético (para telecomunicaciones). Los problemas emergentes de la regulación de los servicios públicos, han sido analizados recientemente por Solanes (1999) quien afirma que en estos casos “la regulación, más que una ‘ciencia exacta’ (sería) un ‘arte’ en permanente evolución,

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tratando de encontrar un nivel apropiado en cuanto a alcance, contenido y medios de ejercicio” (p.21). Es evidente, aunque no necesariamente aunque no necesariamente aunque no necesariamente aunque no necesariamente el autor del presente estudio estáel autor del presente estudio estáel autor del presente estudio estáel autor del presente estudio está de acuerdo de acuerdo de acuerdo de acuerdo con Finot y esto se hará evidente en el Capítulo final sobre prospecciones para un con Finot y esto se hará evidente en el Capítulo final sobre prospecciones para un con Finot y esto se hará evidente en el Capítulo final sobre prospecciones para un con Finot y esto se hará evidente en el Capítulo final sobre prospecciones para un nuevo modelo políticnuevo modelo políticnuevo modelo políticnuevo modelo políticoooo----institucional para Costa Ricainstitucional para Costa Ricainstitucional para Costa Ricainstitucional para Costa Rica, que la normativa general para el uso de los recursos naturales es una competencia primordialmente nacional, con una clara tendencia a la transnacionalización, no sólo en el caso – imprescindible – de las telecomunicaciones sino también en los otros, en la medida en que su aprovechamiento genera externalidades transnacionales. La normativa general sobre La normativa general sobre La normativa general sobre La normativa general sobre características técnicas y calidad de estos servicios, y asegurar las condiciones para características técnicas y calidad de estos servicios, y asegurar las condiciones para características técnicas y calidad de estos servicios, y asegurar las condiciones para características técnicas y calidad de estos servicios, y asegurar las condiciones para asegurar una producción suficiente deasegurar una producción suficiente deasegurar una producción suficiente deasegurar una producción suficiente de ellos son también responsabilidades ellos son también responsabilidades ellos son también responsabilidades ellos son también responsabilidades primordialmente nacionales. Pero en cambio puede ser ampliamente descentralizable primordialmente nacionales. Pero en cambio puede ser ampliamente descentralizable primordialmente nacionales. Pero en cambio puede ser ampliamente descentralizable primordialmente nacionales. Pero en cambio puede ser ampliamente descentralizable la provisión de estos serviciosla provisión de estos serviciosla provisión de estos serviciosla provisión de estos servicios en los casos en que la generación está vinculada exclusivamente con una demanda local. La distribución,La distribución,La distribución,La distribución, finalmente, es una competencia plenamente descentralizablefinalmente, es una competencia plenamente descentralizablefinalmente, es una competencia plenamente descentralizablefinalmente, es una competencia plenamente descentralizable, ya que corresponde a una demanda geográficamente diferenciada. Tanto la complementación de normas como el control de su cumplimiento, finalmente, también es descentralizable y se pueden abrir amplios espacios para la participación ciudadana. Un caso típico de generación y aprovechamiento primordialmente local de un Un caso típico de generación y aprovechamiento primordialmente local de un Un caso típico de generación y aprovechamiento primordialmente local de un Un caso típico de generación y aprovechamiento primordialmente local de un recurso puede ser el agua,recurso puede ser el agua,recurso puede ser el agua,recurso puede ser el agua, vinculado con la administración de cuencas. Con Con Con Con frecuencia el recurso ha sido tradicionalmente administradfrecuencia el recurso ha sido tradicionalmente administradfrecuencia el recurso ha sido tradicionalmente administradfrecuencia el recurso ha sido tradicionalmente administrado por asociaciones de o por asociaciones de o por asociaciones de o por asociaciones de usuarios,usuarios,usuarios,usuarios, forma de organización que tendría que hacerse compatible con los poderes democráticos descentralizados bajo el principio de la preponderancia del bien general sobre el particular, pero tal vez los mayores conflictos surgen con la privatización del recurso, según lo analizan, para el caso de Chile, Dourojeanni y Jouraviev (1999).

Servicios de educación La descentralización política territorial de la provisión de este servicio se refiere a servicios de educación prebásica, básica y secundaria. En todos los países dicha En todos los países dicha En todos los países dicha En todos los países dicha provisión se realiza principalmente a través de la entrega de servicios altamente provisión se realiza principalmente a través de la entrega de servicios altamente provisión se realiza principalmente a través de la entrega de servicios altamente provisión se realiza principalmente a través de la entrega de servicios altamente subsidiados por el lado de la oferta, donde la provisión y la producción con subsidiados por el lado de la oferta, donde la provisión y la producción con subsidiados por el lado de la oferta, donde la provisión y la producción con subsidiados por el lado de la oferta, donde la provisión y la producción con frecuencia se confunden.frecuencia se confunden.frecuencia se confunden.frecuencia se confunden. La descentralización de laLa descentralización de laLa descentralización de laLa descentralización de la educación se refiere tanto a la definición de normas sobre educación se refiere tanto a la definición de normas sobre educación se refiere tanto a la definición de normas sobre educación se refiere tanto a la definición de normas sobre contenido y calidad como a la provisión del servicio.contenido y calidad como a la provisión del servicio.contenido y calidad como a la provisión del servicio.contenido y calidad como a la provisión del servicio. Respecto a lo primero, particularmente en lo que se refiere a contenido, ha habido una descentralización política a fin de que en cada territorio se le pueda adecuar a sus características particulares. En cuanto a la provisión de los servicios la situación varía según los países.En cuanto a la provisión de los servicios la situación varía según los países.En cuanto a la provisión de los servicios la situación varía según los países.En cuanto a la provisión de los servicios la situación varía según los países. En Brasil el proceso productivo se encuentra políticamente descentralizado en su totalidad; en cambio en los otros países el gobierno nacional aún tiene un peso preponderante en la decisión sobre remuneraciones al personal (en menor medida en Argentina y

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México, donde este tipo de decisiones están parcialmente descentralizadas a los gobiernos provinciales). Esta división de responsabilidades implica, además de diferentes grados de descentralización dentro de un mismo sector, un fraccionamiento del proceso productivo que afectaría directamente la eficiencia técnica. Sin embargo, en el otro extremo, que sería el caso de Brasil, se puede observar grandes diferencias salariales entre establecimientos públicos de diferentes territorios, que sin duda inciden en una diferenciación en la calidad del servicio. Esta situación ha sido enfrentada recientemente a través de disposiciones federales que obligan a los territorios a destinar a educación al menos el 25% de las transferencias de los sistemas básicos de compensación y a efectuar un gasto mínimo por estudiante (lo que técnicamente implica una reducción de autonomía). Un balance preliminar de resultados para algunos países con los que se cuenta con información permite afirmar que la descentralización de la prestación de servicios de educación ha implicado incrementos de cobertura superiores a los aumentos correspondientes al gasto (al menos en Argentina y Brasil). Presumiblemente la Presumiblemente la Presumiblemente la Presumiblemente la descentralización estaría permitiendo también una mejor adecuación a las descentralización estaría permitiendo también una mejor adecuación a las descentralización estaría permitiendo también una mejor adecuación a las descentralización estaría permitiendo también una mejor adecuación a las necesidades locales pero no hay evidencias concluyentes sobre ganancias en términos necesidades locales pero no hay evidencias concluyentes sobre ganancias en términos necesidades locales pero no hay evidencias concluyentes sobre ganancias en términos necesidades locales pero no hay evidencias concluyentes sobre ganancias en términos de eficiencia asignativa. de eficiencia asignativa. de eficiencia asignativa. de eficiencia asignativa. En cambio sí En cambio sí En cambio sí En cambio sí existen evidencias de que la descentralización está aumentando las existen evidencias de que la descentralización está aumentando las existen evidencias de que la descentralización está aumentando las existen evidencias de que la descentralización está aumentando las diferencias interterritoriales en la calidad de servicios prestadosdiferencias interterritoriales en la calidad de servicios prestadosdiferencias interterritoriales en la calidad de servicios prestadosdiferencias interterritoriales en la calidad de servicios prestados, lo que en Argentina y Brasil se relaciona, según ya se mencionó, con las diferencias en remuneraciones y éstas, a su vez, con los sistemas de compensación territorial (CEPAL, 1998a y 1998b).

Servicios de salud En lo que se refiere a salud, el análisis En lo que se refiere a salud, el análisis En lo que se refiere a salud, el análisis En lo que se refiere a salud, el análisis que Finot proporciona que Finot proporciona que Finot proporciona que Finot proporciona se circunscribse circunscribse circunscribse circunscribeeee a la a la a la a la prestación de servicios de consumo individual.prestación de servicios de consumo individual.prestación de servicios de consumo individual.prestación de servicios de consumo individual. En este caso se puede observar una doble tendencia: por un lado a unificar los servicios públicos y colectivos dentro de un mismo sistema y, por otro, a transferir competencias a las autonomías subnacionales. Los casos más antiguos de unificación del sistema de salud serían Los casos más antiguos de unificación del sistema de salud serían Los casos más antiguos de unificación del sistema de salud serían Los casos más antiguos de unificación del sistema de salud serían Chile y CostaChile y CostaChile y CostaChile y Costa RicaRicaRicaRica, luego lo hizo Brasil (coincidentemente con la Constitución de 1988) y actualmente avanzan en una dirección similar Colombia y Argentina. En principio la situación de la descentralización de los servicios de salud es similar a la descentralización de los servicios de salud es similar a la descentralización de los servicios de salud es similar a la descentralización de los servicios de salud es similar a la de la educación: enla de la educación: enla de la educación: enla de la educación: en los países federales se ha transferido la totalidad de la los países federales se ha transferido la totalidad de la los países federales se ha transferido la totalidad de la los países federales se ha transferido la totalidad de la prestación del servicio y en los unitarios sólo la infraestructura, manteniéndose prestación del servicio y en los unitarios sólo la infraestructura, manteniéndose prestación del servicio y en los unitarios sólo la infraestructura, manteniéndose prestación del servicio y en los unitarios sólo la infraestructura, manteniéndose políticamente centralizado el sistema de personalpolíticamente centralizado el sistema de personalpolíticamente centralizado el sistema de personalpolíticamente centralizado el sistema de personal. Sin embargo, en el caso de los servicios de salud, dado su costo, es más importante aún el papel del financiamiento centralizado. Contemporáneamente se configuran dos modelos para la provisión de este servicio: Contemporáneamente se configuran dos modelos para la provisión de este servicio: Contemporáneamente se configuran dos modelos para la provisión de este servicio: Contemporáneamente se configuran dos modelos para la provisión de este servicio: el de Brasil y el de Colombia (Ley 100 de 1993).el de Brasil y el de Colombia (Ley 100 de 1993).el de Brasil y el de Colombia (Ley 100 de 1993).el de Brasil y el de Colombia (Ley 100 de 1993). En Brasil el gasto está políticamente descentralizado pero el financiamiento corresponde principalmente a la Unión. Sin embargo, en este caso, a diferencia del de la educación, en la producción participan

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tanto establecimientos estatales como no estatales, y en cada estado y municipio el reparto de los recursos entre los distintos productores se realiza en acuerdo con éstos y con representantes de los consumidores, representación esta última que es asumida por diversas organizaciones funcionales que a veces serían también productoras (De Almeida, 1995), lo que evidentemente implicaría un conflicto de intereses. En síntesis: (i) en todos los casos – excepto, parcialmente, Colombia - la provisión de estos servicios depende primordialmente del financiamiento nacional; (ii) en los países federales predomina la descentralización política del gasto; (iii) en los países unitarios la situación difiere según se trate de infraestructura o de personal. En estos países la provisión de infraestructura ha sido en principio políticamente descentralizada pero, en la medida en que su financiamiento depende de fondos donde la asignación se realiza centralmente, ingresa un importante componente de descentralización operativa y en lo que se refiere a personal, la descentralización hasta el momento sigue siendo primordialmente operativa. Sin embargo, el fraccionamiento de los procesos que esta división de responsabilidades implica, en el caso de la salud estaría tendiendo a ser superada a través de mecanismos de descentralización en dirección a los establecimientos, ya sea a través de convenios por los cuales éstos deben cumplir ciertas metas (por ejemplo, en Costa Rica, caso estudiado por Ana Sojo, 1998) o sometiéndolos a la competencia.

Conclusiones generales La revisión de los procesos de la región permite llegar a las siguientes conclusiones generales, y concordamos generalmente con Finot, de nuevo, en sus valiosas apreciaciones sobre el tema: i) En general, en materia de participación los niveles de aproximación y de adecuación del aparato estatal a la sociedad civil son aún insuficientes para propiciar la participación ciudadana, particularmente en los países en que la descentralización se focaliza hacia niveles intermedios y en los casos de municipios de gran dimensión. ii) Los mecanismos de representación y de adopción de decisiones estatales sobre gasto y aportes locales, no parecen haber favorecido la participación ciudadana. iii) Las experiencias de participación social en los procesos de asignación estatal se Las experiencias de participación social en los procesos de asignación estatal se Las experiencias de participación social en los procesos de asignación estatal se Las experiencias de participación social en los procesos de asignación estatal se reducen a la consulta y al control, y se refieren exclusivamentereducen a la consulta y al control, y se refieren exclusivamentereducen a la consulta y al control, y se refieren exclusivamentereducen a la consulta y al control, y se refieren exclusivamente al gasto, todo lo cual al gasto, todo lo cual al gasto, todo lo cual al gasto, todo lo cual resta incentivos y potencialidadesresta incentivos y potencialidadesresta incentivos y potencialidadesresta incentivos y potencialidades a la participación ciudadana. iv) En contraste con la provisión estatal, las organizaciones sociales suelen fundarse en la iniciativa y los aportes de sus miembros locales, haciendo así a la participación funcional respecto a la eficiencia. Sin embargo los procesos – salvo tal vez en Brasil - no están incorporando sino marginalmente el potencial institucional que ello implica.

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No haber logrado involucrar a los ciudadanos en las decisiones estataleNo haber logrado involucrar a los ciudadanos en las decisiones estataleNo haber logrado involucrar a los ciudadanos en las decisiones estataleNo haber logrado involucrar a los ciudadanos en las decisiones estatales que afectan s que afectan s que afectan s que afectan directamente a su ingreso sería en última instancia la principal explicación de que la directamente a su ingreso sería en última instancia la principal explicación de que la directamente a su ingreso sería en última instancia la principal explicación de que la directamente a su ingreso sería en última instancia la principal explicación de que la descentralización no haya generadodescentralización no haya generadodescentralización no haya generadodescentralización no haya generado los resultados esperados en términos de participación ciudadana y eficiencia. v) La descentralización política es aún incipiente en los países unitarios y relativamente más generalizada en los países federales: más amplia y profunda en el caso de Brasil, sólo hasta el nivel intermedio en el de Argentina y de menor alcance relativo en México y Venezuela. Sin embargo, tanto tanto tanto tanto en el caso de los países unitarios en el caso de los países unitarios en el caso de los países unitarios en el caso de los países unitarios como en el de los federales (excepto México), los sistemas básicos de compensación como en el de los federales (excepto México), los sistemas básicos de compensación como en el de los federales (excepto México), los sistemas básicos de compensación como en el de los federales (excepto México), los sistemas básicos de compensación determinan que sólo sea posible una descentralización política del gasto.determinan que sólo sea posible una descentralización política del gasto.determinan que sólo sea posible una descentralización política del gasto.determinan que sólo sea posible una descentralización política del gasto. En los hechos ella sería efectiva sólo en el caso de Brasil y algo menos en el de Argentina, y bastante reducida en los demás países, donde aun predominaría una descentralización meramente administrativa. Por lo demás, según se ha visto anteriormente, la descentralización política del gasto resulta disfuncional respecla descentralización política del gasto resulta disfuncional respecla descentralización política del gasto resulta disfuncional respecla descentralización política del gasto resulta disfuncional respecto a to a to a to a los mecanismos que propician la participación ciudadana, la eficiencia y el control de los mecanismos que propician la participación ciudadana, la eficiencia y el control de los mecanismos que propician la participación ciudadana, la eficiencia y el control de los mecanismos que propician la participación ciudadana, la eficiencia y el control de la corrupción.la corrupción.la corrupción.la corrupción. vi) No se está integrando suficientemente al proceso de provisión de bienes públicos No se está integrando suficientemente al proceso de provisión de bienes públicos No se está integrando suficientemente al proceso de provisión de bienes públicos No se está integrando suficientemente al proceso de provisión de bienes públicos importantes capacidades de la sociedad civilimportantes capacidades de la sociedad civilimportantes capacidades de la sociedad civilimportantes capacidades de la sociedad civil para contribuir eficientemente a dicha provisión a través de sus organizaciones. vii) En general, los actuales procesos no están orientados primordialmente a asegurar los actuales procesos no están orientados primordialmente a asegurar los actuales procesos no están orientados primordialmente a asegurar los actuales procesos no están orientados primordialmente a asegurar que la provisión se realice descentralizada y democráticamente sobre la base de la que la provisión se realice descentralizada y democráticamente sobre la base de la que la provisión se realice descentralizada y democráticamente sobre la base de la que la provisión se realice descentralizada y democráticamente sobre la base de la iniciativa y los recursiniciativa y los recursiniciativa y los recursiniciativa y los recursos localesos localesos localesos locales. Ello explica que no se hayan logrado los resultados esperados en términos de participación, eficiencia y control de la corrupción. viii) Los sistemas de compensación no alcanzan a reducir las desigualdades Los sistemas de compensación no alcanzan a reducir las desigualdades Los sistemas de compensación no alcanzan a reducir las desigualdades Los sistemas de compensación no alcanzan a reducir las desigualdades territorialesterritorialesterritorialesterritoriales y, excepto el caso de México, son disfuncionales respecto a los objetivos propios de la descentralización política. Hasta aquí, la referencia al ilustrado trabajo referido de Finot sobre América LatinaHasta aquí, la referencia al ilustrado trabajo referido de Finot sobre América LatinaHasta aquí, la referencia al ilustrado trabajo referido de Finot sobre América LatinaHasta aquí, la referencia al ilustrado trabajo referido de Finot sobre América Latina. Corresponde ahora pasar a un análisis poco común sobre algunos supuestos que han motivado durante décadas las pretendidas reformas al Régimen Municipal en Costa Rica, algunos de ellos inspirados claramente en la tradición histórica latinoamericana de “reformas a medias” pero que en Costa Rica se han mantenido en una situación de inmovilismo con respecto a los procesos más audaces y extremos que se han dado más recientemente, según se ha visto en esta sección, en el resto de América Latina. Que el lector tenga presente y fresco este análisis previo sobre América Latina, ayudará a que comprenda la debilidad en que incurren quienes declarándose municipalistas históricos, son mayormente responsables de estos mismos mitos o supuestos que sobre régimen municipal se esgrimen en el país, dejando por fuera de manera sistemática lo pertinente al concepto y fenómeno más amplio y rico, así como complejo, de la descentralización política y territorial del país que incluye el factor provincia o región, más allá del cantonal propio de cada municipalidad.

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4. Algunos supuestos a desmitificar en materia de descentralización y régimen municipal en Costa Rica

Es útil incorporar en este punto del estudio presente, un análisis de ciertos

supuestos que se manejan en Costa Rica sobre “descentralización” y “régimen municipal” y que son producto de aquel formalismo propio de la cultura política latinoamericana analizada en Capítulo 2, en el sentido de dar la sensación de que todo se puede hacer con sólo normar situaciones, sin reconocer que hay una reticencia histórica a descentralizar y, en particular, a fortalecer el régimen municipal en serio y como parte de un rediseño integral y articulado del país.

Se trata de un tema que hemos abordado en todos nuestros trabajos previos sobre

régimen municipal y descentralización, desde 1988 en que publicamos nuestro texto Teorías administrativas en América Latina. Perspectivas críticas (Ediciones Guayacán, San José). El manejo reiterativo por nuestra parte de tal enfoque sobre mitos o supuestos no válidos pero que alientan a tantos en Costa Rica a utilizarlos como justificantes de un fortalecimiento municipal, resulta necesario en la medida en que el mismo no ha sido concretamente reconocido por los estudiosos de este fenómeno e insisten en utilizar o aplicar los mismos supuestos a nuestro juicio espurios, para justificar iniciativas conceptuales y legales que por su lado continúan sin trascender ese simplismo de análisis y de diseño que, en el mejor de los casos, ha sido totalmente inviable desde el punto de vista político pues no se ha concretado en algo real que marque un derrotero distinto, más eficaz, al régimen municipal.

El Capítulo anterior ha permitido reconocer el caso de i) Alemania, efectivo en el

amplio sentido del concepto de descentralización y gobernabilidad, o sea de un efectivo desempeño del país en cuanto a su modelo constitucional de país solidario y de bienestar, y de Estado efectivo, bajo la eficaz conducción precisamente del Estado y de su institucionalidad asociada, régimen municipal y régimen de regiones o estados menores incluidos, y ii) los casos de América Latina, región que aun tiene por reivindicar muchos de los resultados esperados en el papel con el rediseño en diversos países de varios de sus sistemas político-institucionales siguiendo el modelo federal norteamericano, el cual presupone una amplia y efectiva descentralización en favor de gobiernos subnacionales con amplias potestades tributarias.

Hay que reconocer, asimismo, que aunque en dichos países de nuestra región no

ha habido el éxito formalmente buscado tal y como el capítulo anterior devela, sí sesesese ha abordadoha abordadoha abordadoha abordado enenenen muchos de ellos el desafío de la descentralizaciónmuchos de ellos el desafío de la descentralizaciónmuchos de ellos el desafío de la descentralizaciónmuchos de ellos el desafío de la descentralización con una visión y con una visión y con una visión y con una visión y sustento mucho más estratégicosustento mucho más estratégicosustento mucho más estratégicosustento mucho más estratégico,,,, globalglobalglobalglobal y audazy audazy audazy audaz que el que ha imperado hasta ahora en Costa Rica.

En Costa Rica, prevalece una opinión pública –reducida, pero a la postre con voz- que actúa promoviendo la “descentralización” y el apoyo al régimen municipal con sustento en ciertas hipótesis que muchos abrazan creyéndolas verdaderas y viables pero que han llevado a propuestas o diseños poco globales y estratégicos, quedándose al fin de cuentas en un plano sumamente micro o reduccionista.

Es sobre esos supuestos que muchos de esos analistas, centros de estudio académicos y municipales, líderes municipales y dirigentes promunicipales,

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diputados en la Asamblea Legislativa, más unos pocos jerarcas y funcionarios nacionales que querrían ayudar a dicho régimen municipal, y diversos organismos de cooperación internacional, justifican sus iniciativas de apoyo a las municipalidades.

Su utSu utSu utSu utilización acríticailización acríticailización acríticailización acrítica por tantos,por tantos,por tantos,por tantos, ha llevado a que múltiples acciones de ha llevado a que múltiples acciones de ha llevado a que múltiples acciones de ha llevado a que múltiples acciones de

“fortalecimiento municipal” fallen en su diseño final o en su aplica“fortalecimiento municipal” fallen en su diseño final o en su aplica“fortalecimiento municipal” fallen en su diseño final o en su aplica“fortalecimiento municipal” fallen en su diseño final o en su aplicación prácticación prácticación prácticación práctica, ya que no toman en cuenta o no responden a esa realidad sociopolítica caracterizada por el impacto de una cultura política histórica que todo lo permea o influye.

Veamos Veamos Veamos Veamos loslosloslos supuestos o hipótesissupuestos o hipótesissupuestos o hipótesissupuestos o hipótesis más frecuentesmás frecuentesmás frecuentesmás frecuentes que conviene confrontarque conviene confrontarque conviene confrontarque conviene confrontar y ubicar en su justa dimensión política e institucional, sobre todo ahora con mayor sustento en los estudios de los casos alemán y latinoamericanos reportados en el capítulo precedente.

DESCENTRALIZAR, DESARROLLA. No es cierta tal asunción generalNo es cierta tal asunción generalNo es cierta tal asunción generalNo es cierta tal asunción general, muy empleada por municipalistas dentro y , muy empleada por municipalistas dentro y , muy empleada por municipalistas dentro y , muy empleada por municipalistas dentro y

fuera de partidos políticosfuera de partidos políticosfuera de partidos políticosfuera de partidos políticos. No hay una relación de causa. No hay una relación de causa. No hay una relación de causa. No hay una relación de causa----efecto, o lineal,efecto, o lineal,efecto, o lineal,efecto, o lineal, en tal afirmación o supuesto, sobre todo si no se cuenta con criterios y reglas claras que configuren una estrategia unitaria e integral que direccione los frutos deseables de ese estatus jurídico de “poder transferido”. La muestra de ello es América Latina, en La muestra de ello es América Latina, en La muestra de ello es América Latina, en La muestra de ello es América Latina, en dondondondonde la descentralizacde la descentralizacde la descentralizacde la descentralización jurídica normada en casi todos losión jurídica normada en casi todos losión jurídica normada en casi todos losión jurídica normada en casi todos los paísespaísespaísespaíses ----según se según se según se según se mostrómostrómostrómostró en el capítulo anterioren el capítulo anterioren el capítulo anterioren el capítulo anterior- que han adoptado el esquema federal norteamericano en sus constituciones y en la distribución misma del gasto público –y en alguna medida del sistema tributario que lo sustenta-, tales como Argentina, Venezuela, Brazil, México, y más reciente Colombia, más otros que han buscado descentralizar a fondo pero sin adoptar el federalismo en todos sus elementos vistos en capítulo 1, no ha acarreado un no ha acarreado un no ha acarreado un no ha acarreado un mayor mayor mayor mayor desarrollo integral de ningún paísdesarrollo integral de ningún paísdesarrollo integral de ningún paísdesarrollo integral de ningún país tal y como se desprende, reiteramos, del exhaustivo análisis ofrecido en el capítulo anterior.

La eficacia operativa o real de los modelos políticos e institucionales

descentralizados según los distintos modelos políticos revisados en el capítulo inicial, debe buscarse en los países altamente desarrollados, en los cuales la realidad jurídica normada en cuanto a descentralización y régimen municipal, se aproxima con gran exactitud a la realidad política institucional que caracteriza el comportamiento de los individuos, grupos e instituciones vigentes.

El modelo justoEl modelo justoEl modelo justoEl modelo justo para Costa Ricapara Costa Ricapara Costa Ricapara Costa Rica, hay que enraizarlo en las características , hay que enraizarlo en las características , hay que enraizarlo en las características , hay que enraizarlo en las características

sociopolíticas dsociopolíticas dsociopolíticas dsociopolíticas del paísel paísel paísel país, y a esto el presente estudio busca proporcionar fundamentos teóricos y operativos o pragmáticos que permitan no cometer los mismos errores de no cometer los mismos errores de no cometer los mismos errores de no cometer los mismos errores de enfoque y comportamiento históricoenfoque y comportamiento históricoenfoque y comportamiento históricoenfoque y comportamiento histórico que han limitado tales intentos y esfuerzos de descentralización política y administrativa en América Latina.

Sobre todo: Sobre todo: Sobre todo: Sobre todo: no ha habido, ni a nivelno ha habido, ni a nivelno ha habido, ni a nivelno ha habido, ni a nivel de programas electorales de partidos políticos de programas electorales de partidos políticos de programas electorales de partidos políticos de programas electorales de partidos políticos

o de instituciones de Gobierno como MIDEPLAN o el mismo IFAM,o de instituciones de Gobierno como MIDEPLAN o el mismo IFAM,o de instituciones de Gobierno como MIDEPLAN o el mismo IFAM,o de instituciones de Gobierno como MIDEPLAN o el mismo IFAM, una estrategia una estrategia una estrategia una estrategia integral de desarrollo del paísintegral de desarrollo del paísintegral de desarrollo del paísintegral de desarrollo del país en la que se indique con claridad, y deseablemente sea ello objeto de discusión y consenso nacional a nivel modelístico, cuál sería dentro de aquélla el rol integral y viable del régimen municipal articuladamente con

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estructuras cuasi-gubernativas intermedias como las regionales o provinciales en el sentido en que el suscrito autor lo ha propuesto reiterativamente desde hace tres décadas, o la misma OFIPLAN-MIDEPLAN en sus propuestas de reforma del Estado en 1976, 1979 y 1983 principalmente.

Lo que se ha visto reiterativamente es propuestas sobre asociaciones o ligas

municipales, activadas muchas de ellas pero sin ningún resultado significativo hasta el presente, debido a debilidades innatas al régimen municipal reproducidas en forma, modelo y contenido en esas estructuras “regionales” intermunicipales.

El presente estudio se ocupa de estos elementos oEl presente estudio se ocupa de estos elementos oEl presente estudio se ocupa de estos elementos oEl presente estudio se ocupa de estos elementos o factoresfactoresfactoresfactores,,,, sobre todo en el

capítulo final sobre el gran modelo político institucional que en el presente estudio visualizamos como necesario y viable para el país.

EL PAÍS CUENTA CON UNA CULTURA O TRADICION POLÍTICA ADECUADA PARA GENERAR UN DESARROLLO REAL Y SOSTENIDO VIA LA “DESCENTRALIZACION”.

Tal supuesto no resulta verdadero. Se ha planteado páginas atrás que la cultura política –conjunto de valores, actitudes y patrones de comportamiento que determinan el grado de participación real de los individuos en los procesos político-institucionales de los que depende el bienestar de todos-, es responsable en Costa Rica y en América Latina de los magros resultados de su desarrollo.

Es este factor histórico de origen colonial, uno que –según se vio en capítulo 2-

pro picia corrupción, centralismo, paternalismo sin contrapartida ciudadana, caudillismo y personalismo en el ejercicio del poder político institucionalizado; falta de visión estratégica y de capacidad conceptualizadora de largo plazo, gran improvisación, una gran secrecía en el manejo de los procesos públicos, y un enorme formalismo normativo o legal.

Son todos estos, factores que generanSon todos estos, factores que generanSon todos estos, factores que generanSon todos estos, factores que generan una granuna granuna granuna gran falta de transparencia,falta de transparencia,falta de transparencia,falta de transparencia, una clarauna clarauna clarauna clara

reticencia a rendir cuentas y un ávido deseo de promulgar leyesreticencia a rendir cuentas y un ávido deseo de promulgar leyesreticencia a rendir cuentas y un ávido deseo de promulgar leyesreticencia a rendir cuentas y un ávido deseo de promulgar leyes –copiadas muchas veces de países desarrollados- creyendo que con ello se resuelven los problemas, pero que nadie acata una vez promulgadas.

Todo ello genera una gran brecha entre la realidad política-institucional y la realidad

jurídica de estos países, también señalada en varias partes del presente estudio, y el el el el capítulo final no deja de lado la gran cuestión de cómo cerrar esta capítulo final no deja de lado la gran cuestión de cómo cerrar esta capítulo final no deja de lado la gran cuestión de cómo cerrar esta capítulo final no deja de lado la gran cuestión de cómo cerrar esta brechabrechabrechabrecha de manera efectiva y funcional, sin traumas.

Ni en Costa Rica ni en América Latina hemos visto o confirmado una estrategia de descentralización que reconozca de dónde se parte en cuanto a cultura política. Tampoco el excelente análisis de Finot y de otros especialistas, reconocen este factor de manera explícita de suerte que el mismo sea incorporado como contenido inherente de una estrategia de esa magnitud. Si no tomamos nota de las debilidades y “mañas” que históricamente nos han inducido a comportamientos y prácticas tan erráticas como arbitrarias que llevan a ineficacia y corrupción, seguiremos

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transfiriendo a nuevos modelos y generaciones, esos factores causales que impiden a estos países dar un salto serio y sostenido al concierto de países desarrollados.

HAY QUE DESCENTRALIZAR ÍNTEGRAMENTE EN FAVOR DEL REGIMEN MUNICIPAL.

Esta presunción tan usualmente utilizada por los municipalistas tradicionales en Costa Rica, no ha sido ni genérica ni efectiva en casi ningún país hoy desarrollado, por nominalmente centralista que sea su sistema político institucional, como son los casos de Inglaterra y Francia. En el caso costarricense, hacerlo así podría implicar el que se pase de una situación de “ingobernabilidad” en que tantos dicen que el país en su conjunto ha caído por su centralismo político y creciente corrupción, a una situación de mayor ingobernabilidad a nivel de 81 gobiernos municipales o cantonales.

No se debe perder de vista la necesaria dimensión intercantonal esencial y No se debe perder de vista la necesaria dimensión intercantonal esencial y No se debe perder de vista la necesaria dimensión intercantonal esencial y No se debe perder de vista la necesaria dimensión intercantonal esencial y

agregativa, de la provincia o región.agregativa, de la provincia o región.agregativa, de la provincia o región.agregativa, de la provincia o región. Muy pocos en este país se nos han unido al interés intelectual, académico y

político de valorar la conveniencia de que Costa Rica se mueva hacia un modelo cuasi-federal, en el sentido de entronizar a las provincias o regiones como nuevas provincias o regiones como nuevas provincias o regiones como nuevas provincias o regiones como nuevas estructuras de poder político real compartidoestructuras de poder político real compartidoestructuras de poder político real compartidoestructuras de poder político real compartido con las estructuras de poder central prevalecientes en el modelo actual, mas también de poder compartido con las estructuras de poder local o cantonal que aunque constitucionalmente santificadas en la Constitución de 1949, no han aportado nada significativo al desarrollo del país pues han sido presa fácil de los centros de poder político nacional, inclusive de las cúpulas de los partidos políticos mayoritarios y de la complicidad de sus representantes en el Poder Legislativo que históricamente han asignado más y más competencias a ministerios y entes autónomos nacionales, que a los gobiernos locales.

El suscrito autor aborda en el capítulo finalcapítulo finalcapítulo finalcapítulo final con seriedad y de manera novedosa,

un diseño modelístico que permita al costarricense reconocer y enriquecer las implicaciones de pensar en gobiernos subnacionales como parte de una gran estrategia de transformación política e institucional de Costa Rica.

HAY QUE DESCENTRALIZAR POR LEY.

Hay quienes han insistido por décadas en que con una Ley sobre régimen municipal, se resuelven los problemas de falta de recursos y autoridad.

Nuestra tesis es que si la Constitución en sus enunciaciones sobre imposición

tributaria y competencias no faculta para un salto mayor en la materia, y si la Ley respectiva de descentralización no establece, sin timideces ni cálculo político, los plazos, competencias, base tributaria y términos en que se transferirán las respectivas competencias y actividades desde ministerios y entes autónomos, todo quedará entonces bajo la iniciativa y discrecionalidad, y hasta “titularidad”, de tales jerarcas

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nacionales, quienes por naturaleza tienden a ser unos de los más acérrimos enemigos de un verdadero fortalecimiento municipal.

El Proyecto actualmente archivado en la Asamblea, sobre “transferencias

municipales”, es buena prueba de esto. Hay un círculo vicioso de la desconfianza que se debe romper de un golpe, en

cualquier reforma legal futura, sin dejarlo todo a la decisión última del Poder Central o sus representantes y sin una verdadera estrategia integral que defina los términos dentro de los cuales es deseable, viable y más eficaz, transferir esas competencias hoy nacionales, a las municipalidades o a empresas o establecimientos, o federaciones, de éstas, y cuál debe ser el novedoso y necesario papel de contrapeso y equilibrio que las provincias o regiones han de jugar en un nuevo sistema-país.

El capítulo finalcapítulo finalcapítulo finalcapítulo final del presente estudio, pretende ofrecer respuestas serias e

integrales, además de variadas, como parte de lo que debe ser una estrategia integral de descentralización política y administrativa para satisfacer mejor los retos del desarrollo presente y futuro del país.

NO SE DEBE TRANSFERIR NADA PUES LAS MUNICIPALIDADES NO TIENEN RECURSOS NI CAPACIDAD POLÍTICA E INSTITUCIONAL.

Este, resulta un “supuesto” antagónico a la descentralización, pero es muy frecuente escucharlo en Costa Rica y hay que tenerlo muy presente para que cualquier diseño modelístico de un nuevo régimen municipal, o de un buen deseo de transferirle competencias y recursos sin contemplar profundas reformas, chocará con el escepticismo de esos municipalistas de tradición que no agregan verdadero valor o poder político dentro de partidos o legisladores para convencer de ese deseable salto mayor a gobiernos locales realmente fuertes y protagónicos.

Quienes así argumentan, asumen que si se piensa transferir educación, salud,

desarrollo agrícola, acueductos, etc., entonces las municipalidades no podrán porque no tendrán experiencia –lo cual es obvio mientras no la desarrollen- ni profesionales disponibles en medicina, educación, ingeniería civil y agrícola, y así en todo otro campo.

Quienes esto piensan, concluyen apresuradamente que en tanto las

municipalidades no adquieran esa capacidad, no pueden asumir las nuevas competencias y actividades. 21

Este argumento resulta en un verdadero círculo vicioso sin solución de

continuidad y nunca se lograría entonces, por esta vía de argumentación, ninguna transferencia significativa a las municipalidades o a las regiones de desarrollo.

21 Esa típica posición de “circularidad viciosa” se constata en afirmaciones registradas en La descentralización real en Costa Rica, Roy Rivera, FLACSO, p. 27, San José, 1998.

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La posición estratégica que convendría adoptar según la desarrollamos, entre otras, en el capítulo final de este estudio, es la que reconocería que los recursos los recursos los recursos los recursos humanos expertos y suficientes para el “desarrollo cantonal” ya forman una masa humanos expertos y suficientes para el “desarrollo cantonal” ya forman una masa humanos expertos y suficientes para el “desarrollo cantonal” ya forman una masa humanos expertos y suficientes para el “desarrollo cantonal” ya forman una masa crítica en las regiones, cantones, distritos y en asentamientos específicoscrítica en las regiones, cantones, distritos y en asentamientos específicoscrítica en las regiones, cantones, distritos y en asentamientos específicoscrítica en las regiones, cantones, distritos y en asentamientos específicos; el asunto es que tales funcionarios profesionales son hoy agentes del Ministerio de Educación, de la Caja de Seguro Social, de Acueductos y Alcantarillados, del Ministerio de Agricultura, etc., es decir, empleados del Poder Central.

Con una estrategia adecuada y debidamente concertada, y teniendo claro que la

descentralización implica determinar las jerarquías competenciales a asignar a distintos niveles de gobierno –el nacional, el provincial y el cantonal, por ejemplo-, Costa Rica no necesitaría o requeriría establecer colegios, acueductos, clínicas y hospitales, etc., simultáneamente por parte del Poder Central, por parte de las provincias, y luego por parte de las municipalidades, pues ello generaría grandes duplicaciones y conflictos de diverso tipo y, sobre todo, sería muy costoso.

En países como Estados Unidos de América, tal lujo de lo que es una oferta

gubernativa “duplicada” es objeto de grandes críticas y preocupaciones desde hace décadas. En una estrategia correcta de descentralización, las competenciaEn una estrategia correcta de descentralización, las competenciaEn una estrategia correcta de descentralización, las competenciaEn una estrategia correcta de descentralización, las competencias serán s serán s serán s serán otorgadas según el criterio de cuáles servicios y bienes han de corresponder a cada otorgadas según el criterio de cuáles servicios y bienes han de corresponder a cada otorgadas según el criterio de cuáles servicios y bienes han de corresponder a cada otorgadas según el criterio de cuáles servicios y bienes han de corresponder a cada nivel o ámbito de gobierno.nivel o ámbito de gobierno.nivel o ámbito de gobierno.nivel o ámbito de gobierno.

En el caso que nos ocupa, la “transferencia” de que se habla no es sólo de

competencias sino de los mismos recursos hoy disponibles, de manera que si algo se si algo se si algo se si algo se transfiere del Poder Central a la municipalidad, debe hacerse integralmentetransfiere del Poder Central a la municipalidad, debe hacerse integralmentetransfiere del Poder Central a la municipalidad, debe hacerse integralmentetransfiere del Poder Central a la municipalidad, debe hacerse integralmente, es decir, incluidos recursos humanos e infraestructura, bajo el supuesto de que el Estado seguirá siendo el patrono y de que en las nuevas condiciones los servicios y bienes serán mejor “administrados” por las municipalidades radicalmente recompuestas o reformadas bajo un modelo distinto del actual. O, como insistiremos abajo, por las diversas modalidades organizativas que ellas pueden crear fuera de sus estructuras internas, es decir por empresas industriales y comerciales, establecimientos públicos; o bien, por Federaciones municipales. Esta posición la planteamos desde 1988 en nuestro libro referido atrás Teorías administrativas en América Latina. Perspectivas críticas, pero no suscitó discusión académica o política alguna. Sin embargo, sigue siendo tan válida hoy como entonces.

Lo que cambiaría, así, serían las condiciones de prestación de los bienes y

servicios que hoy esos mismos funcionarios prestan como empleados del Poder Central, pasando a ser empleados de la provincia, o de nuevas empresas municipales, con contrapesos importantes de participación y fiscalización suya propia y de los usuarios en órganos superiores directivos de las mismas.

La imaginación modelística, aquí, se plantea a sabiendas de que este supuesto en

sí, requiere de toda una valoración y discusión nacional de gran envergadura, incluso con los sindicatos de empleados públicos, pues es un tema de gran resonancia política.

El capícapícapícapítulo finaltulo finaltulo finaltulo final del presente trabajo académico, también aborda este escenario

con gran fundamento jurídico, político e institucional.

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LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL ES MUY NECESARIA PARA FORTALECER EL REGIMEN MUNICIPAL.

Muchos asumen que tal cooperación, no importa de dónde venga y cómo se dé, es buena para el país.

Nuestro criterio es que la misma ayuda poco cuando tantos recursos de países u

organismos se canalizan sin que las municipalidades en su conjunto, o cada una, cuenten con un marco referencial estratégico de su más deseable desarrollo que sea unitario e integral y que en consecuencia permita que cada apoyo o aporte foráneo unilateral, agregue a la capacidad de cada Gobierno Local para impactar mejor el desarrollo integral del Cantón. Se malogra así mucho recurso externo, que es tan escaso y vital.

Hay casos recientes en que la misma Unión Europea dona millones de dólares

para fortalecer el régimen municipal pero en proyectos distintos divorciados entre sí y sin que el país mismo cuente –ni MIDEPLAN, ni el IFAM ni la Unión Nacional de Gobiernos Locales- con una estrategia global que los integre.

Es el caso actual de un proyecto para descentralizar y fortalecer integralmente el

régimen municipal, otro para posibilitar un plan de desarrollo urbano de la Gran Área Metropolitana o GAM, y otro para diseñar y operar un nuevo catastro nacional, financiados por la Unión Europea y por el BID pero con desarticulaciones conceptuales o modelísticas entre ellos, inclusive aquellos dos de la misma UE. 22

El presente trabajo no rehuye la discusión crítica y propositiva de cómo revertir

esta tendencia de una cooperación internacional a la libre en parte por voluntad de los donantes y en parte por indolencia gubernativa nacional. El capítulo final El capítulo final El capítulo final El capítulo final proporciona respueproporciona respueproporciona respueproporciona respuestas serias y confrontativasstas serias y confrontativasstas serias y confrontativasstas serias y confrontativas sobre este gran supuesto tan acrítica o interesadamente desdeñado por tantos hasta el presente.

¿UN ENTE NACIONAL PUEDE PROMOVER EL DESARROLLO MUNICIPAL?

Un ente autónomo del Poder Central difícilmente será el mejor agente para promover y lograr agresivamente el cambio para el Régimen Municipal, por razones obvias.

22 Tan recientemente como el día 12 de junio del 2007, el Ministro de Planificación Nacional declaró en La Nación, página 8ª, que la nueva Agenda Sectorial de Cooperación Internacional pretende “…evitar que los donantes definan las prioridades…”. “Para ordenar la cooperación se requiere evitar duplicaciones y hasta contradicciones en las ayudas de cada operante…”, agregó durante la presentación pública de dicha Agenda. Se trata de una iniciativa que podría poner orden, si se hace correctamente, en un campo que hemos denunciado durante tantos años en el mismo sentido que el actual Ministro de Planificación lo hace. El país obviamente, ha perdido en demasía con estas prácticas de festinación de la cooperación internacional tanto por desidia gubernativa, como de los cooperantes.

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El país haría bien en definirse por un ente intermunicipal, con rentas propias, autónomo en todo sentido del Poder Central para luchar agresiva y comprometidamente por ese fortalecimiento municipal que difícilmente llegará dejándolo en manos de ese Poder Central.

Sin embargo, si políticamente se considera que lo anterior no es posible de

inmediato, un ente como el IFAM dotado de la “personería política” debida, podría ser un gestor municipal más calificado, que como lo es hoy día como ente autónomo. Tal cambio de condición podría darse si al Presidente Ejecutivo de la Junta Directiva, el Presidente de la República le asigna el nombramiento de Ministro sin Cartera –en vez de convertirlo en un “ministerio para la descentralización” como existió en Colombia en los noventa-, praxis que es frecuente en Costa Rica con sustento en la LGAP mencionada atrás (aunque a nuestro juicio, tal práctica resulta ilegítima por razones de incompatibilidad de roles y competencias entre ambos cargos otorgados a una misma persona).

Tal condición implicaría un reconocimiento y compromiso del Presidente con el

país y sobre todo con el régimen municipal, de que su Gobierno ha decidido impulsar las reformas políticas e institucionales, o impulsar los cambios institucionales dentro del ordenamiento jurídico vigente, que permitan al régimen municipal adquirir FINALMENTE un rol mucho más dinámico, protagónico y agresivo en la promoción del desarrollo de los cantones de común acuerdo con el Gobierno. El autor del presente trabajo también busca proporcionar elementelementelementelementos de os de os de os de discusión sobrediscusión sobrediscusión sobrediscusión sobre este aspecto, en el capítulo final.este aspecto, en el capítulo final.este aspecto, en el capítulo final.este aspecto, en el capítulo final.

LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN HACER MAS POR FALTA DE RECURSOS.

Nuestro criterio es que sí pueden lograr, ya, mejor y más desarrollo para los cantones por la vía de la tutela y direccionamiento de los recursos y actividades que manejan ministerios y entes autónomos nacionales. Los instrumentos: Constitución Política, Resolución No. 5445 de julio de 1999 de la Sala IV sobre autonomía municipal, Ley de Planificación Urbana de 1968 –planes reguladores y ordenamiento urbano-, ésta necesariamente articulada con la Ley Orgánica del Ambiente de 1995, el Código Municipal vigente, y la Ley No. 8131 del 2001 sobre presupuestos públicos. Colateralmente, la Ley General de la Administración Pública por su régimen de dirección política de ministros rectores sobre entes autónomos.

Esto, entendido integralmente, facilitaría grandemente la interlocución y

negociaciones serias y agresivas de un Alcalde con tres o cuatro ministros que representen los intereses de veinte o treinta entes autónomos, como se podría lograr con el Código de Niñez y Adolescencia en aspectos de protección integral de los derechos de esta población a nivel cantonal vía Juntas Locales de Protección de Niños y Adolescentes en las que la Municipalidad tiene importante representación.

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REQUISITO ESENCIAL: contar con una interpretación articulada de todas estas leyes para sustentar un real liderazgo municipal. Cada una individualmente considerada, no da para mucho en el sentido aquí sugerido.

También sobre esto el capítulo finalcapítulo finalcapítulo finalcapítulo final del presente estudio se preocupa con

planteamientos concretos y viables.

LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN MANEJAR EDUCACIÓN NI SALUD SI NO HAY TRANSFERENCIAS DESDE “ARRIBA”.

Sostenemos que sí pueden establecer, si quieren, escuelas y colegios, clínicas u hospitales, bonos de vivienda, asistencia social, extensión agrícola, fomento industrial y turístico, y mucho más, por duplicativos que sean de aquellos ofrecidos por instituciones del Poder Central.

Téngase presente que, en la medida en que se cubran grupos poblacionales

distintos o que no están siendo atendidos por esas instituciones hoy existentes, no hay ninguna duplicación de ningún tipo de la cual preocuparse.

¿El financiamiento? Piénsese en transferencias tributarias centrales, “compra” de

esos servicios por parte del Poder Central, convenios entre éste y cada municipalidad; o, venta de esos servicios a cada comunidad, como lo haría cualquier agente privado; o, en el mejor de los escenarios, utilización de la capacidad normada en el artículo 13 inciso p. del Código Municipal: creación por el Concejo Municipal de empresas mixtas, establecimientos públicos o sociedades industriales y comerciales.

Es indispensable sin embargo, y para determinar la conveniencia y viabilidad

política de lo anterior y para cualquier reforma futura que implique “deseables” transferencias nacionales al cantón, establecer de una vez por todas racional y sustentadamente, las condiciones y términos de dirección y gerencia, planificación, organización y financiamiento bajo los cuales podrá garantizarse que las municipalidades, directamente o por medio de empresas comerciales, industriales o mixtas de su propiedad, o bien intercantonales, serán entonces más eficaces y eficientes que lo que han sido, son y podrán serlo, los ministerios y entes autónomos.

Se requiere, en suma, de una estrategia integral sólidamente sustentada y no sólo

emocionalmente promovida. El IFAM, con el apoyo explícito de MIDEPLAN, tiene un reto que no admite más dilaciones, pues la opción que enfrenta el régimen municipal y el país, es seguir en más de lo mismo quién sabe por cuántas décadas más, ya que nadie está demostrando los beneficios o bondades que tal transferencia a municipalidades, produciría a las poblaciones diversas a lo ancho y largo del país.

También sobre esto, el capítulo finalcapítulo finalcapítulo finalcapítulo final del presente estudio aborda el reto con visión y sentido de la viabilidad de todo tipo que tal estrategia exige.

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5. La descentralización insuficiente e inoperante e n Costa Rica

Es útil para el lector de este trabajo, ubicarse a partir de ahora en la problemática que surge en el ámbito de la provincia o región en su condición de marco referencial superior del cantón o de los cantones y, consecuentemente, del Régimen Municipal como tal.

Hay una racionalidad para asumir y recomendar esto, proveniente tanto de la teoría y de la praxis política en su dimensión más estratégica pero también funcional, según creemos haberlo anticipado en el recuento ofrecido en capítulo 1.

Todo Todo Todo Todo estudioso del tema estudioso del tema estudioso del tema estudioso del tema hará bien en valorarhará bien en valorarhará bien en valorarhará bien en valorar la importancia de reconocer en la importancia de reconocer en la importancia de reconocer en la importancia de reconocer en el análisis mismo de la problemática municipal, cómo el fenómeno del análisis mismo de la problemática municipal, cómo el fenómeno del análisis mismo de la problemática municipal, cómo el fenómeno del análisis mismo de la problemática municipal, cómo el fenómeno de la e la e la e la descentralización territorial da para mucho más que lo que puede analizarse a nivel descentralización territorial da para mucho más que lo que puede analizarse a nivel descentralización territorial da para mucho más que lo que puede analizarse a nivel descentralización territorial da para mucho más que lo que puede analizarse a nivel dedededel ámbito territorial del ámbito territorial del ámbito territorial del ámbito territorial de cantonescantonescantonescantones. Y cómo el país experimentó hace 30 años con modalidades entonces novedosas pero que no han perdido su importancia teórica y fáctica aun hoy día, pues en su ausencia en los últimos quince años no ha habido nada que las haya reemplazado y que haya propiciado un mejor gobierno. Ha sido todo lo contrario.

Asumir discusiones propositivas hoy día sobre regionalizar el país sin tomar debida nota del proceso anterior y de sus resultados concretos, y de por qué el mismo vino a menos en esos últimos quince años, es asumir una actitud poco incisiva y poco académica.

La historia sí cuenta en la evolución de un país como Costa Rica, especialmente en este campo en que sí hubo esfuerzos y recursos importantes volcados a la regionalización territorial, y cambios significativos que son un ineludible y útil patrimonio sociopolítico e institucional del país que no se puede tirar por la borda sólo por falta de estudio riguroso de nuestra reciente historia o por razones poco académicas y técnicas.

La provincia o región: de pasiva a activa. Los elem entos existentes hoy para fundamentar una descentralizaci ón integral mañana.

Si bien Si bien Si bien Si bien Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica es un países un países un países un país tttterritorialmenteerritorialmenteerritorialmenteerritorialmente pequeño, hay enormes diferencias pequeño, hay enormes diferencias pequeño, hay enormes diferencias pequeño, hay enormes diferencias geográficas, ambientales, así como culturales, de infraestructura y de desarrollo geográficas, ambientales, así como culturales, de infraestructura y de desarrollo geográficas, ambientales, así como culturales, de infraestructura y de desarrollo geográficas, ambientales, así como culturales, de infraestructura y de desarrollo sociosociosociosocio----económicoeconómicoeconómicoeconómico que en conjunto impiden que los problemas de cada comunidad, o cantón, sean resueltos adecuadamente por y con funcionarios técnicos y profesionales representantes del Estado que tienen una presencia física en cada región, cantón, distrito y comunidades particulares, pero que son parte de una cadena jerárquica de mando en la que la cúspide, inalcanzable, repetimos, para esas poblaciones distritales y cantonales, o aún regionales, decide por ellas en última instancia en cómodas oficinas en San José.

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Limón, Guanacaste y Puntarenas, por citar las tres Provincias más cortejadas por los partidos políticos –al menos en campaña electoral- por sus condiciones de mayor pobreza generalizada, han estado sujetas y seguirán estándolo si no cambia el sistema político presidencialista y centralizado, precisamente a los arbitrios totalmente centrales de un único individuo y unos pocos colaboradores –Presidente y ministros- que, si son improvisadores o malos gerentes políticos, darán al traste con las aspiraciones de aquellas por confrontar y superar sus problemas de siempre.

Hay algo muy perverso en esta situación, y es producHay algo muy perverso en esta situación, y es producHay algo muy perverso en esta situación, y es producHay algo muy perverso en esta situación, y es producto del sistema político to del sistema político to del sistema político to del sistema político

imperante.imperante.imperante.imperante. Las poblaciones de cada Provincia podrían encontrar, bajo ciertas condiciones orgánicas y funcionales, una mayor y mejor modalidad o modalidades de representación y participación políticas, o sea a través de un sistema político que les diera una real injerencia en la determinación de su propio destino, asumiendo por ello la responsabilidad directa que les corresponda. Hay una muy buena experiencia con regiones de desarrollo y con Consejos Regionales de Desarrollo que cubrió un período amplio, de 1976 a 1992, cuando el Gobierno de turno empezó a eliminar las Direcciones Regionales de MIDEPLAN y los Consejos Regionales empezaron a morir por inanición. A pesar de que el esfuerzo estuvo respaldado por débiles decretos ejecutivos, la experiencia durante al menos dieciséis años tuvo gran relevancia política pues permitió enriquecer la participación ordenada a nivel de regiones de los principales grupos de interés social y productivo que no tienen adecuada representatividad en las cúpulas nacionales en San José. Permitió asimismo, facilitar una continua y significativa participación de las municipalidades hombro a hombro con los representantes de las instituciones nacionales. En nuestros estudios sobre la experiencia de regionalización en el país, y comparativamente con la de otros países latinoamericanos que han avanzado mucho más consistentemente que Costa Rica, sostenemos que el país no puede seguir sin rumbo en materia regional o provincial, supeditados básicamente a que la Constitución Política no permite hablar más que del cantón como ámbito de Gobierno, además de la nación. 23

La regionalización geográfica y administrativa: vieja invitada, débil La regionalización geográfica y administrativa: vieja invitada, débil La regionalización geográfica y administrativa: vieja invitada, débil La regionalización geográfica y administrativa: vieja invitada, débil protagonistaprotagonistaprotagonistaprotagonista

Ya desde 1976 el Centro Latinoamericano para la Administración del Desarrollo, CLAD, divulgó las incipientes experiencias en materia de regionalización, en el libro Administración regional en América Latina, Buenos Aires, Ediciones SIAP, 1976, y de él se derivaban muy buenas enseñanzas para el esfuerzo que en ese campo Costa Rica había iniciado desde antes de 1974, pero que consagró en un primer Decreto Ejecutivo en 1976. Más recientemente, el BID dedicó su informe anual de 1994 a la materia de descentralización fiscal, y también aporta bases muy útiles, tanto conceptuales como empíricas, sobre los logros e insuficiencias de esos

23 Véase Crisis nacional, estado y burocracia, de Johnny Meoño, ET, Cartago, 2001.

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procesos en toda América Latina, con Argentina y Colombia muy consolidados en materia de verdadera descentralización fiscal y de autoridad hacia niveles provinciales, cantonales y distritales, y Chile mostrando una regionalización muy “centralista”, pues no respondía ésta a mecanismos jurisdiccionales propiamente de decisores regionales como tales, sino a mecanismos representativos en cada región del poder central para investigar situaciones, formular planes y ejecutarlos en nombre de dichas estructuras centrales gubernativas. El caso de Costa Rica con Consejos Regionales de Desarrollo constituyó, a nuestro juicio, una experiencia en “desconcentración política”. Ni descentralización política real, ni administrativa; tampoco fue desconcentración administrativa, la cual sí se dio y se da aún con respecto a las agencias regionales de ministerios y otros entes nacionales. CEPAL/ILPES vieron este proceso en Costa Rica, calificándolo como un modelo original en América Latina. 24

Un Gobierno nacional o central justifica su razón de ser en la medida en que logre mantener, según sustentaremos en el capítulo final de este estudio, las competencias que le permitan entrar a imponer equilibrios a gobiernos menores si éstos están siendo irresponsables o incompetentes, o si enfrentan situaciones objetivas que les impiden alcanzar sus sanos objetivos de desarrollo. Pero, eso no es lo mismo que decidir, como hoy lo hacen, por ellas.

Un mal líder o gobernante nacional, recuérdese, o un mal parlamento nacional

también, arruinan fácilmente a un país. Malas prácticas gerenciales en manos de tecnócratas centrales que dominan los procesos institucionales internos inclusive en su proyección regional o territorial, también inciden en malas gestiones de las agencias desconcentradas de las mismas instituciones.

La anterior visión crítica la sustentamos en el reconocimiento de muchos años –aparte de puro sentido común- de que en el sistema actual se está ante centros de decisión centrales o capitalinos que usualmente desconocen –y en consecuencia nunca promueven como debe ser- la naturaleza y la dinámica real y potencial de participación activa que esas poblaciones pueden desplegar –allegando valiosísimos recursos comunitarios a los ya de por sí abundantes pero mal gerenciados recursos estatales o públicos- para alcanzar así la solución misma de los problemas que las aquejan. Otra importante referencia la encontramos en el documento La transformación del Estado costarricense 1990-1994, Mideplan, Abril de 1994. En él se reconoce la importancia de las regiones como parte de un sistema de Gobierno perfeccionado. El documento registra que en esta materia, de lo que se trata es de “...un proceso de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. 24 Un libro más reciente sobre esta problemática en América Latina, y que plantea o más bien recoge la tendencia actual en materia de desarrollo regional y rural de manera coincidente tanto con nuestros análisis situacionales o diagnósticos como con nuestros planteamientos prospectivos de hace tantos años sobre Costa Rica y América Latina citados a lo largo de este libro presente, es Desarrollo sostenible. Organización Social, marco institucional y desarrollo rural, Sergio Sepúlveda y Richard Edwards, editores, BMZ/gtz e IICA, Tomo 6, Serie Publicaciones Misceláneas, 1996, San José. Especialmente el trabajo de Sepúlveda, Marco institucional para el desarrollo sostenible microrregional.

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Los niveles centrales definen las grandes orientaciones y los topes de recursos y con estos insumos, las unidades regionales y locales formulan el presupuesto para que se integren a nivel central. A grandes rasgos, esta metodología, y, sobre la base del esquema anterior (definición de un tope o techo presupuestario para la institución, definición de prioridades nacionales, institucionales y regionales), pretende dotar a las unidades operativas regionales de instrumentos para definir qué van a hacer dada su disponibilidad financiera” (páginas 166, 167). Igual importancia reviste, para el tema de descentralización y régimen municipal, lo que este documento reconoce como “reticencia” de las autoridades nacionales en cuanto a transferir competencias hacia las municipalidades, a pesar de numerosas reuniones que el documento reporta que fueron realizadas entre MIDEPLAN y éstas, y Jerarcas de múltiples instituciones nacionales. La experiencia fallida, que este documento reconoce, es fundamental tenerla presente para no incurrir en errores de cálculo y de estrategia semejantes en el futuro. El documento, concretamente en página 171, lamenta que a pesar del optimismo con que se inició la actividad –la cual fue activada durante nuestra gestión como responsables de la Reforma del Estado en esa Administración, en 1990- de negociar con muchas instituciones el traslado de algunas competencias, hubo un momento clave en que el proceso “...se empezó a detener... pues los jerarcas delegaron responsabilidades en subalternos que se opusieron desde el principio a iniciar el traslado de competencias de su entidad a las municipalidades. Entre otras instituciones se deben citar el MOPT, ICT, PANI, IMAS, IDA, CCSS, ICE, INA, MIN. DE TRABAJO, MIN. DE CULTURA, MIN. DE EDUCACIÓN y SENARA”. El documento profundiza más, y advierte que sólo en el caso de las municipalidades de la Región Huetar Norte se continuó el proceso de negociación del traslado de competencias, en parte por la persistencia de algunos funcionarios de MIDEPLAN localizados en la región. Pero, lamenta una vez más que el asunto, incluso en esa región, no cuajó ni siquiera en la figura jurídica del Convenio, debido a “...la falta de conciencia, plenamente conformada, alrededor de la imperiosa descentralización –que urge se lleve a cabo-“. El mensaje prospectivo que el El mensaje prospectivo que el El mensaje prospectivo que el El mensaje prospectivo que el documento lanza,documento lanza,documento lanza,documento lanza, es valioso en sí y lo transcribimos pues tiene importancia estratégica para esfuerzos futuros en esta misma materia: “Por ese motivo, se llegó a “Por ese motivo, se llegó a “Por ese motivo, se llegó a “Por ese motivo, se llegó a la conclusión de la conclusión de la conclusión de la conclusión de que el proceso de traslado de competencias debe abocarse con la que el proceso de traslado de competencias debe abocarse con la que el proceso de traslado de competencias debe abocarse con la que el proceso de traslado de competencias debe abocarse con la aprobación de una ley, que le de pleno e irrenunciable derecho”aprobación de una ley, que le de pleno e irrenunciable derecho”aprobación de una ley, que le de pleno e irrenunciable derecho”aprobación de una ley, que le de pleno e irrenunciable derecho”. Hubo asimismo valiosos planes de desarrollo regional promulgados, e importantes compromisos de MIDEPLAN de consultar el criterio de los Consejos Regionales para verter dictamen técnico sobre las inversiones públicas en cada región. De nuevo, la falta de voluntad política de los respectivos Presidentes de la República, a pesar del dictado de nuevos decretos ejecutivos sobre la materia para “reactivar” cada vez el sistema, un débil liderazgo de MIDEPLAN y la falta de compromiso del Gabinete con respecto a los Consejos Regionales de Desarrollo, evitó que la experiencia se institucionalizara para bien del país.

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Un novedoso plUn novedoso plUn novedoso plUn novedoso planteamiento sobre descentralización no aprovechado anteamiento sobre descentralización no aprovechado anteamiento sobre descentralización no aprovechado anteamiento sobre descentralización no aprovechado hasta ahorahasta ahorahasta ahorahasta ahora

Tómese nota del amplio, claro y novedoso escenario que en 1990 planteábamos en el documento oficial de la entonces APRE (Autoridad Presidencial de la Reforma del Estado), a inicios de la Administración Calderón Fournier, intitulado Estrategias y acciones político-institucionales para la reforma del Estado, páginas 7 y 8, el cual se derivó del Plan de Reforma del Estado de producción nuestra cuando fungimos como Ministro sin Cartera de mayo 1990 a marzo 1991: “Numeral 3. Regionalización del desarrollo: Filosofía. La dimensión regional se usará para una revisión de perspectivas y acciones hoy muy centralistas. Se pretende una mayor asignación de recursos y de poder a niveles u organismos de decisión fuera del Area Metropolitana. Debe darse a las comunidades mayor participación a nivel de región, de cantones y de comunidades, con los mecanismos que asuman competencias y responsabilidades en relación con su desarrollo integral; 3.1 Desconcentración administrativa de todo ente: a) durante 1990 se sentarán las bases para la desconcentración durante 1991, de las sedes y oficinas centrales de todo ente nacional ubicado en San José, con sustento en la división territorial que formalmente promulgará el Gobierno. Se hará así un claro señalamiento de las ciudades que serán sedes de cada región y en las que toda Dirección Regional tendrá que instalarse durante 1991 para acrecentar la coordinación de sus operaciones en relación con las demás Direcciones Regionales de otros ministerios y entes autónomos, según cada sector de actividad...; 3.2 Directores regionales y recursos para las regiones: a) se otorgará durante 1990 y se concretará en 1991, una desconcentración o delegación amplia de potestades en materia técnica y administrativa hacia el Director Regional del Ministerio y ente autónomo, de suerte que funja como verdadero representante directo del jerarca del ente y pueda resolver conflictos en cada región...; b) el crecimiento del gasto de las instituciones se canalizará preferentemente a apoyar operaciones e inversiones en las regiones y no en San José, y en este sentido la Autoridad Presupuestaria dictará regulaciones claras, para concretar las asignaciones presupuestarias año tras año; 3.3 Fortalecimiento del régimen municipal: a) se propiciará a partir de 1991 el traslado paulatino de responsabilidad y recursos en el suministro de servicios públicos, a las Municipalidades, con base en el Código Municipal y dando preferencia a la dando preferencia a la dando preferencia a la dando preferencia a la modalidad de empresas lomodalidad de empresas lomodalidad de empresas lomodalidad de empresas locales o intermunicipalescales o intermunicipalescales o intermunicipalescales o intermunicipales, incluso considerando la transferencia de funcionarios de entes nacionales a gobiernos locales, sin pérdida de beneficios laborales y profesionales; b) igualmente, se activará en 1991 una revisión del régimen político-electoral y financiero de las Municipalidades que busque acrecentar la calidad de líderes municipales, así como dotarlas de poder de determinación de tributos –lo cual requiere una reforma constitucional- o de allegamiento de mayores recursos para financiar el desarrollo cantonal, sin supeditarse a autorizaciones legislativas, como hoy ocurre...; 3.4 Corporaciones Regionales de DesarrolloCorporaciones Regionales de DesarrolloCorporaciones Regionales de DesarrolloCorporaciones Regionales de Desarrollo: se iniciará también en 1991 un debate nacional sobre el esfuerzo tendiente a crear en cada región una instancia de crear en cada región una instancia de crear en cada región una instancia de crear en cada región una instancia de decisión, sujeta decisión, sujeta decisión, sujeta decisión, sujeta a políticas y a legislación nacional, pero con carácter jurídico a políticas y a legislación nacional, pero con carácter jurídico a políticas y a legislación nacional, pero con carácter jurídico a políticas y a legislación nacional, pero con carácter jurídico regional y patrimonio propio, autónomo en relación con el Gobierno regional y patrimonio propio, autónomo en relación con el Gobierno regional y patrimonio propio, autónomo en relación con el Gobierno regional y patrimonio propio, autónomo en relación con el Gobierno NacionalNacionalNacionalNacional, que se sustente en la experiencia y modelo de Consejos Regionales

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de Desarrollo, y que ofrezca vías de desarrollo integral que hoy se niegan a través de las formas tradicionales de cómo opera el Estado; 3.5 Consejos Regionales de Desarrollo: se fortalecerá por Decreto Ejecutivo a los Consejos Regionales de Desarrollo, y se instalará durante 1991 un Consejo Interregional como instancia conciliadora de intereses regionales, y que permita la participación ilustrada de los Presidentes de éstos con el Presidente de la República, así como con el Consejo Social y Económico, con miras a acrecentar la integración entre intereses regionales y nacionales en cuanto a prioridades de desarrollo y gasto. Esto se manejará como paso previo a la acción enunciada en el punto 3.4; 3.6 Financiamiento del Desarrollo RegionalFinanciamiento del Desarrollo RegionalFinanciamiento del Desarrollo RegionalFinanciamiento del Desarrollo Regional: se buscará y orientará a partir del segundo semestre de 1991, las bases de una estructura muy equilibrada de captación de ingresos para una mayor utilización en cada región de las fuentes de ingreso que sus actividades productivas generen”.

LLLLas bases estratégicas de un gran cambio quedaron incas bases estratégicas de un gran cambio quedaron incas bases estratégicas de un gran cambio quedaron incas bases estratégicas de un gran cambio quedaron incólumesólumesólumesólumes. Son dichas bases estratégicas, también, las que constituyen un arsenal muy valioso para la estrategia de cambio global que propiciamos. La región o en su defecto la provincia con autonomía política y administrativaLa región o en su defecto la provincia con autonomía política y administrativaLa región o en su defecto la provincia con autonomía política y administrativaLa región o en su defecto la provincia con autonomía política y administrativa, tal y como se ha consagrado en cualquier país hoy desarrollado, o en países latinoamericanos que han avanzado en esta materia –federalismo- muchísimo más que Costa Rica aunque con menos tradición y atributos de democracia política, constituye un eslabón indispensable entre la nación y el cantón,constituye un eslabón indispensable entre la nación y el cantón,constituye un eslabón indispensable entre la nación y el cantón,constituye un eslabón indispensable entre la nación y el cantón, incluso para fines redistributivos tributarios o fiscales y de promoción del desarrollo integral. 25

Preocupa sobremanera que en materia de regionalización o descentralización, mientras que en el resto de América Latina, incluida América Central, se han fortalecido verdaderamente estructuras descentralizadas de Gobierno, en Costa Rica las ideas sobre la materia siguen siendo vagas. Ya el Presidente Arias Sánchez había propuesto transferir un escaso 10% del Presupuesto Nacional a las municipalidades a lo largo de varios años. 25 Recordamos en este punto, según anticipamos en la Introducción, nuestros primeros artículos en página 15 de La Nación, en agosto de 1976 intitulado Regionalización de la administración pública, y en mayo de 1977, Regionalización económica y regionalización administrativa, con estas tesis claramente enunciadas a título personal como analistas independientes, aunque las mismas se enunciaban también en los muchos documentos oficiales que la entonces OFIPLAN, con la que trabajábamos, publicó y divulgó en todo el sector público. Nunca hubo discusión, refutaciones o validaciones ni en dicha página del periódico La Nación por otros analistas con espacio en ella, ni en otros medios. Hoy, cuando algunos académicos proponen considerar la “autonomía” para regiones o provincias, o en MIDEPLAN mismo producen nuevos decretos ejecutivos sobre regionalización sin considerar el Decreto vigente de 1991 y consecuentemente obviando mecanismos muy importantes de participación ciudadana y concertación sociopolítica, se demuestra cuán difícil es lograr que el costarricense, por académico o funcionario de tiempo completo que sea, no incurra con tanta facilidad en una actitud perniciosa de olvidarse de investigar el pasado por inmediato que sea, y las lecciones de experiencias realmente ocurridas. Muchos males se evitarían en nuestra forma de hacer “academia” y “gobierno” si hubiera más honestidad y rigurosidad intelectual de quienes estudian estos fenómenos y los reconocieran al menos para proponer cosas alternativas o nuevas pero ante evidencia recogida de que aquellos esquemas y experiencias pasados, no funcionaron por inocuos e inviables en nuestro contexto, y que por ello se requieren otros de “nuevo cuño”. Pero, tomar conceptos realmente viejos y lanzarlos como si fueran nuevos y sin el fundamento teórico-conceptual que tanto trabajo costó formular o construir hace 30 años, no parece una actitud ni constructiva para el país ni bien fundamentada. El resultado neto es otra improvisación que nos llevaría, de materializarse algunas de esas iniciativas de unos pocos académicos desmemoriados o que no han hecho su labor investigativa en serio, a nuevas improvisaciones en diseño y funcionalidad de cualesquiera mecanismos de “regionalización autonómica” que surgieran.

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Esta es la tesis que prevaleció en la reforma constitucional de hace unos pocos

años al Art. 170 en cuanto a financiamiento al régimen municipal, y es una idea que consideramos insuficiente, bastante limitada, pues un porcentaje semejante del mal llamado Presupuesto Nacional –siendo éste apenas una tercera parte del gasto público total- aumentaría el gasto municipal de menos de un 0.6% actual a menos de un 3% de ese total del gasto público nacional. Aún cuando significaría una multiplicación con respecto al actual nivel de gasto (180 mil millones de colones de hoy –o sea, en el 2008- más, a distribuir entre 81 municipalidades), seguiría siendo insignificante, sobre todo de frente a una oferta real de servicios locales mayoritariamente en manos de esas diversas instituciones nacionales.

Además, resulta poco viable pensar en transferir esos recursos líquidos, no

comprometidos, por un 10% del Presupuesto Nacional, sin afectar directamente el financiamiento y la oferta de los servicios y bienes actualmente prestados y generados, con base en dicho Presupuesto, por el conjunto de ministerios. Hemos presenciado cómo la Asamblea Legislativa aprobó esa reforma constitucional pero supeditó la eficacia de la misma a una Ley posterior que determinara cómo se haría esa transferencia. Esta Ley se preparó a nivel de proyecto, y duerme el sueño de los justos pues durante la Administración Rodríguez (98-2002) se tramitó pero con un contenido que no permitía la transferencia de la titularidad de las competencias del Poder Central a las municipalidades y que dejaba todo a discreción de los Titulares de dicho Poder Central. Además, la mera mención de que las municipalidades fiscalizarían la “calidad educativa”, provocó reacciones de los gremios de educadores que sepultaron el proyecto de Ley… aun cuando sabemos que el Código Municipal ya permite dicha injerencia municipal en fiscalización de procesos educativos y de cualquier otra índole por más que sean prestados por ministerios o entes autónomos del Poder Central. El problema es más de debilidad conceptual, así como político y de un débil liderazgo de regidores y alcaldes, que de falta de contenido legal.

En el capítulo finalcapítulo finalcapítulo finalcapítulo final abordamos este tema de la reforma al artículo 170 constitucional, por considerarla una gran iniciativa de cambio importante del modelo institucional vigente, pero que por no haber sido instrumentada aun a nivel de su aplicación operativa en vista de que todo quedó sujeto a “la ley” y ésta no se ha aprobado, sigue constituyendo una gran expectativa.

Sobre ésta, resulta entonces oportuno e importante advertir un conjunto

significativo de factores como los anticipados en los dos párrafos anteriores que, de no ser tomados en cuenta en el diseño de dicha ley, darán seguramente al traste con esa reforma constitucional y el régimen municipal continuará supeditado a la voluntad de quienes detentan el Poder Central, que en nuestro sistema presidencial y centralizado son, según anticipamos en capítulos anteriores, un Presidente de la República y 57 legisladores nacionales.

La discusión en el presente estudio sobre cómo transferirLa discusión en el presente estudio sobre cómo transferirLa discusión en el presente estudio sobre cómo transferirLa discusión en el presente estudio sobre cómo transferir ya los recursos integrales asociados al gasto que ministerios e instituciones autónomas nacionales hoy ejecutan “desconcentradamente”, pero hacerlo bajo nuevas formas autónomas institucionales-empresariales tuteladas por cada Municipalidad, permitiría una permitiría una permitiría una permitiría una

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“asignación” mucho mayor de r“asignación” mucho mayor de r“asignación” mucho mayor de r“asignación” mucho mayor de recursos públicos hoy nacionalesecursos públicos hoy nacionalesecursos públicos hoy nacionalesecursos públicos hoy nacionales a instancias a instancias a instancias a instancias territoriales de decisión menoresterritoriales de decisión menoresterritoriales de decisión menoresterritoriales de decisión menores, en un porcentaje mucho más significativo que ese 3%, y mucho más allá de un 10% del mal llamado “presupuesto nacional”.

Tampoco se violentarían con tal estrategia integral y bien pensada, las actuales

condiciones de rigidez y de falta de experiencia municipal en dirección y administración de esas complejas actividades que, debiendo ser de “administración local”, han sido toda una vida prestadas y administradas por instituciones nacionales. La estrategia propuesta en nuestros últimos trabajos referidos en la Introducción, La estrategia propuesta en nuestros últimos trabajos referidos en la Introducción, La estrategia propuesta en nuestros últimos trabajos referidos en la Introducción, La estrategia propuesta en nuestros últimos trabajos referidos en la Introducción, permitiría que las Municipalidades superen esas rigipermitiría que las Municipalidades superen esas rigipermitiría que las Municipalidades superen esas rigipermitiría que las Municipalidades superen esas rigidecesdecesdecesdeces y ganen la necesaria experiencia, tutelando durante un período de transición amplio la prestación de esos bienes y servicios locales, e inyectando nuevos recursos que sin duda emergerán, a esas actividades diversas que estarían a cargo de las también emergentes “instituciones-empresas cantonales y regionales de servicios públicos”.

Igual ocurre cuando se lee a fondo el Ideario Costarricense ya referido de UNA-MIDEPLAN, de 1993, en donde aparecen decenas de ponencias de los más preclaros intelectuales y políticos nacionales, sin verdaderas fórmulas novedosas en materia de descentralización, tanto política como organizativa y financieramente hablando. Hemos referido en el capítulo anterior cómo hayHemos referido en el capítulo anterior cómo hayHemos referido en el capítulo anterior cómo hayHemos referido en el capítulo anterior cómo hay países latinoamericanos que países latinoamericanos que países latinoamericanos que países latinoamericanos que desde hace décadas adodesde hace décadas adodesde hace décadas adodesde hace décadas adoptaron el federalismo ptaron el federalismo ptaron el federalismo ptaron el federalismo (México, Venezuela, Brazil, (México, Venezuela, Brazil, (México, Venezuela, Brazil, (México, Venezuela, Brazil, ArgentinArgentinArgentinArgentina), y más recientementea), y más recientementea), y más recientementea), y más recientemente Colombia, Colombia, Colombia, Colombia, que han experimentado con distintos grados de efectividad política, con sistemas legislativos y gubernativos completos en el mejor espíritu del sistema norteamericano. Y decimos en el mejor espíritu pues para variar no ha sido en la mejor praxis, dados los niveles de pobreza o subdesarrollo en que esos países latinoamericanos aún se encuentran con respecto a los Estados Unidos de América, país en el que el sistema fue muy bien diseñado y acordado por la voluntad de quienes se adhirieron a él y ha sido una constante respetada como mecanismo crucial y central desde la independencia misma. Es decir, estos países latinoamericanos han establecido Gobernaciones como sinónimo de Gobierno o Poder Ejecutivo, con Gobernadores de elección popular, y con un aparato institucional de acción con ministerios o secretarías estatales o provinciales, de apoyo a dichos Gobernadores. Cuentan también con Legislaturas, normalmente de una sola Cámara de Diputados o Senadores de elección directa y popular, con elecciones simultáneas con las nacionales y a mitad del período presidencial. Son esos, sistemas en donde ciertamente la democracia participativa y Son esos, sistemas en donde ciertamente la democracia participativa y Son esos, sistemas en donde ciertamente la democracia participativa y Son esos, sistemas en donde ciertamente la democracia participativa y representativa ofrece más posirepresentativa ofrece más posirepresentativa ofrece más posirepresentativa ofrece más posibilidadesbilidadesbilidadesbilidades que las que permite un régimen tan abigarradamente centralista como el costarricense, con un Gobierno nacional realmente hegemónico, y gobiernos cantonales, municipales, muy débiles, en los que la noción de “legislatura” se pierde en la pobreza y pequeñez de miras o visión y disponibilidad, sobre todo, de los ciudadanos que llegan a ocupar los puestos de elección popular llamados “regidores”. No vemos que éstos reconozcan que ellos están llamados a ser, en el mejor espíritu de nuestra Constitución Política y de la más vigente doctrina política sobre gobierno local o municipal, verdaderos legisladores cantonales.

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En Costa Rica nada de esto funciona como debía. Y la Provincia como tal, cuenta sólo para fines electorales, aunque su valor sentimental para los pueblos deviene político cuando se pretende “destronar” dicho concepto con alguno otro que implica, incluso, la partición geográfica del territorio, como es el caso con la noción de “región”, introducida en el país desde mediados de la década de los setenta pero sostenida, como lo hemos anticipado arriba, con débiles Decretos Ejecutivos y aún más débiles mecanismos de coordinación y participación de los protagonistas públicos y privados o sociales de ese desarrollo regional. Que el país decida si conviene la provincia o la región, es un asunto que los políticos tienen que dirimir y plantear muy claramente. Técnicamente, hay pros y contras para ambas opciones, y el país cuenta con especialistas que pueden sustentar mejor ambas tesis. Hay provincias bastante desintegradas geográfica, económica y culturalmente hablando, como San José y Puntarenas. Pero, la noción de región no es que tenga mucho arraigo histórico y emotivo, aunque podríamos especular con el absurdo dialéctico de que de haberse seguido criterios geográficos modernos, nuestros “administradores coloniales” habrían seguramente configurado las provincias de maneras muy semejantes a como desde 1974/75 nuestro Gobierno empezó a identificar y organizar las regiones a partir de un importante apoyo de la cooperación técnica alemana. Es útil, por otro lado, reconocer el pesimismo de muchos especialistas nacionales cuando diagnostican que la regionalización territorial como MIDEPLAN la ha promovido, no ha sido adecuadamente aplicada por toda institución pública, ni siquiera en un mismo sector de actividad. Nos referimos a la delimitación geográfica de las regiones y a la escogencia de las sedes recomendadas por MIDEPLAN. Si bien lo anterior es cierto, no es un problema real e insuperable. Genera problemas de coordinación y comunicación entre muchas instituciones, pero en el mediano plazo éstas se han adecuado al menos en forma operativa, material, en sus criterios y mecanismos de planificación de actividades. Desde el punto de vista administrativo, lo que cuenta es el proceso real de transferencia de recursos que todo ente público casi sin excepción, ha practicado de San José a cada región de desarrollo. En última instancia, en una eventual recomposición territorial-constitucional-legal por regiones o provincias, nos resulta de elemental lógica que la homologación de criterios tendrá que ser base esencial de aquélla, y toda institución pública tendrá que adecuarse. Nuestra apreciación estratégica basada en observaciones de muchos años, es la de que a nivel de región o provincia es donde mejor se puede articular el encuentro estratégico entre oferta pública y demanda social, y no a nivel de cantones. Pero es a nivel de cantones, sin embargo, a partir de donde mejor se puede materializar la más eficaz y productiva organización y prestación directa de los bienes y servicios públicos -ordenados desde la región o provincia-, según la demanda social concreta de usuarios y de grupos de estos en comunidades o asentamientos concretos. 26 26 El documento referido La transformación del Estado costarricense 1990-1994, de MIDEPLAN, también sustenta una estrategia a seguir en materia de descentralización, que no difiere mucho de todos modos de la estrategia plasmada en el Plan de Reforma del Estado 1990-94 de inicios de la Administración Calderón Fournier y que tuvo plena vigencia durante el primer año de Gobierno. En página 172, el

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EsEsEsEs precisamente a dicho nivel regional y cantonal donde se constata, año tras año precisamente a dicho nivel regional y cantonal donde se constata, año tras año precisamente a dicho nivel regional y cantonal donde se constata, año tras año precisamente a dicho nivel regional y cantonal donde se constata, año tras año desde que empezamos a estudiar estos problemas sistemáticamente a partir de 1974, desde que empezamos a estudiar estos problemas sistemáticamente a partir de 1974, desde que empezamos a estudiar estos problemas sistemáticamente a partir de 1974, desde que empezamos a estudiar estos problemas sistemáticamente a partir de 1974, la valiosa masa crítica de funcionarios públicosla valiosa masa crítica de funcionarios públicosla valiosa masa crítica de funcionarios públicosla valiosa masa crítica de funcionarios públicos que se han ido transfiriendo de San José a esos ámbitos territoriales, y que han llegado a conocer los problemas de las poblaciones que atienden de maneras más realistas que sus superiores jerárquicos ubicados en San José. Es en dichos niveles donde también hemos podido identificar una enorme Es en dichos niveles donde también hemos podido identificar una enorme Es en dichos niveles donde también hemos podido identificar una enorme Es en dichos niveles donde también hemos podido identificar una enorme necenecenecenecesidad de la población civil por encontrar mejores mecanismos de intercambio y sidad de la población civil por encontrar mejores mecanismos de intercambio y sidad de la población civil por encontrar mejores mecanismos de intercambio y sidad de la población civil por encontrar mejores mecanismos de intercambio y comunicación con el sector público costarricensecomunicación con el sector público costarricensecomunicación con el sector público costarricensecomunicación con el sector público costarricense, experimentando más bien gran desilusión e impotencia cuando deben viajar a San José para que el Director Nacional o más bien el respectivo Ministro o Presidente Ejecutivo, les decidan sobre aspectos elementales de su interés más local, que debían y podrían ser resueltos por los respectivos Directores Regionales u otros funcionarios menores pero técnica y cognoscitivamente bien preparados para hacerlo. Es útil recordar el Proyecto de Ley sobre “regionalización de servicios públicos” Es útil recordar el Proyecto de Ley sobre “regionalización de servicios públicos” Es útil recordar el Proyecto de Ley sobre “regionalización de servicios públicos” Es útil recordar el Proyecto de Ley sobre “regionalización de servicios públicos” presentado en la corriente legislativa en diciembre de 1999 por la Diputada Joycelin presentado en la corriente legislativa en diciembre de 1999 por la Diputada Joycelin presentado en la corriente legislativa en diciembre de 1999 por la Diputada Joycelin presentado en la corriente legislativa en diciembre de 1999 por la Diputada Joycelin SawyersSawyersSawyersSawyers, del PLN, en el cual literalmente se pretendió elevar a nivel de Ley lo que desde la entonces OFIPLAN habíamos anticipado desde 1976 como política administrativa en materia de regionalización del desarrollo, o sea directores regionales de ministerios y entes autónomos con grandes atribuciones para decidir presupuestos, recursos y programas en el ámbito de cada región para así proporcionar respuestas más selectivas y cercanas a las prioridades reales de las poblaciones, de las que pueden racionalmente propulsar y definir los jerarcas y jefes centrales ubicados en las sedes de tales instituciones en San José.

Es en estos niveles, finalmente, donde encontramos que resulta preciso para el Es en estos niveles, finalmente, donde encontramos que resulta preciso para el Es en estos niveles, finalmente, donde encontramos que resulta preciso para el Es en estos niveles, finalmente, donde encontramos que resulta preciso para el país desbloquear la creciente inhabilidad de las oficinas centrales o “josefinas” de país desbloquear la creciente inhabilidad de las oficinas centrales o “josefinas” de país desbloquear la creciente inhabilidad de las oficinas centrales o “josefinas” de país desbloquear la creciente inhabilidad de las oficinas centrales o “josefinas” de ministerios y entes autónomosministerios y entes autónomosministerios y entes autónomosministerios y entes autónomos para asignar, hacer que se ejecute y controlar adecuada y eficazmente el voluminoso gasto para “desarrollo social y económico” del país asociado a cada uno de esos organismos.

Es decir: no parece haber a estas alturas de nuestro desarrollo institucional,

ninguna capacidad central o centralizada en San José para identificar prioridades y definir políticas y programas que resuelvan los problemas en cada rincón del país, mas también para asignar y controlar consecuentemente el gasto disponible año con año, que permitan en conjunto diseñar las formas más racionales requeridas por cada comunidad del país que depende de esos programas y servicios para superar su

documento aludido al inicio de este párrafo comenta la formulación de un “Proyecto de ley de descentralización... por parte del entonces Programa de Reforma del Estado, el cual fue analizado y avalado por la dirigencia de los Consejos Regionales de Desarrollo existentes en aquel momento”. Sus objetivos básicos eran: crear y propiciar el funcionamiento de la administración provincial y regional en el marco de la distribución territorial administrativa de la República; posibilitar la descentralización y desconcentración de funciones que, actualmente, ejercen la administración central y las instituciones autónomas, a favor de los gobiernos locales o de las entidades provinciales y regionales; fortalecer las municipalidades del país mediante la asignación de nuevos recursos, competencias y mecanismos de acción.

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pobreza crónica o para desarrollarse más o aún para sostener su nivel de desarrollo actual si éste es aceptable.

La capacidad de esas oficinas centrales para asignar el gasto anualmente, choca con la realidad de que los funcionarios centrales por un lado, desconfían por naturaleza de los directores regionales, a quienes endilgan por lo general toda suerte de inopias e incapacidad de acción y decisión; y por otro lado, no tienen por lo general esos mismos funcionarios centrales ninguna posibilidad de efectuar supervisión o control, y mucho menos una evaluación, de impacto o eficacia y racionalidad en la ejecución operativa de esos presupuestos ya en el ámbito de dichas direcciones regionales.

Es frecuente escuchar de funcionarios de oficinas centrales quejas sobre la

incapacidad de decisión y acción de los Directores Regionales, quienes “debiendo actuar como ministros o gerentes” de la institución en cada región, no lo hacen sea por fundados temores, por mala formación, y por otros muchos factores incluso analizados en otros libros nuestros. Pero, se sigue adelante sin que esos funcionarios centrales y otros diversos analistas y especialistas, y grupos de interés y partidos políticos, y políticos como tales, reconozcan que es que el sistema centralizado de administración pública en su conjunto, llegó, simple y llanamente, a su fin.

Vemos así, por ejemplo, a un Ministerio de Educación Pública con un voluminoso presupuesto ordinario, el más grande rubro de gasto individual en el Presupuesto de la República. Este se ejecuta, como casi todos, en gran parte desconcentradamente, por cuanto el grueso del gasto está constituido por salarios y gastos de educadores y centros educativos, los cuales por lógica operan “desconcentrados” físicamente, en cada comunidad o localidad. Cada Dirección Regional debe ciertamente actuar como si fuera el MEP en cada región o ámbito territorial, y cuenta para ello con un personal administrativo y técnico particular. Además, tal figura administrativa es muy clara en la Ley Orgánica del MEP de 1965.

No hemos estudiado si dichos cuadros de funcionarios son suficientes o no en

cada región educativa. Lo que sí afirmamos con claro conocimiento de causa es que debe corresponder a cada Director Regional y a su equipo de apoyo inmediato en la sede regional y aquél en cada circuito educativo, la dirección y administración –supervisión, control y evaluación incluidos- de toda la masa crítica de recursos bajo su jurisdicción, la cual significa en cada caso miles de millones de colones de gasto que se presupuestan en oficinas centrales, presupuesto global que va a la Asamblea Legislativa para su aprobación con el resto de ministerios y de los demás Poderes del Estado en el mal llamado “Presupuesto de la República”.

En el caso del MEP, por citarlo como un ejemplo dramático del nocivo e histórico

formalismo jurídico o legalista del país, la Ley Orgánica de 1965 establece toda una organización institucional llamada entonces a entronizar sanas prácticas anti-botín político, con un Administrador General de Enseñanza que estaba llamado a ser una especie de “Secretario Permanente” al estilo inglés, es decir, un jerarca de carrera y mérito ante el cual los ministros y viceministros deben circunscribirse en el ejercicio de su autoridad superior, siendo aquel Administrador General el jerarca de todo el personal.

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En la praxis, los gobiernos desde entonces han incumplido estas normas y han prohijado esquemas de su interés más personal y partidista, como dividir el trabajo arbitrariamente poniendo finanzas y personal bajo oficiales mayores o viceministros, proveeduría separada de estas áreas, y las administraciones provinciales o regionales bajo algún viceministro o directamente bajo el ministro de turno, cuando todos, absolutamente todos debían estar comandados por aquel administrador general de carrera administrativa que le daría así continuidad y un marco de protección e imparcialidad al funcionario también de carrera. Hoy, sabemos cuánto el MEP se ha descarriado paralelamente a casi todo otro ministerio y ente público, y cómo ello atenta contra la eficacia institucional en sí y de la educación como tal, a que todos aspiramos en el país. 27

Pareciera que es hora de que el país decida asumir una posición estratégica y

contundente en cuanto al criterio de asignación del gasto público que crece y se ejecuta inexorablemente año con año, con o sin déficit fiscal.

Igual debe ser con la discusión sobre régimen municipal y la Resolución No. 5445-99 de la Sala Constitucional al proponer el suscrito investigador que el principio sobre lo que es local no debe sujetarse –como plantea la Sala IV- a que un Juez interprete y resuelva caso por caso, sino que debe partirse de la posición envolvente de que más bien habría que justificar qué no es local para que una competencia o función sea asignada por Ley a un ente u órgano nacional y no local; igual consideramos que en toda actividad pública es preciso definir y aceptar que cada colón de nuevo gasto cada año, debería de asignarse primero a los centros de prestación de bienes y servicios en cada comunidad del país, y que lo que “sobre” dentro de un orden de prioridades anuales que sólo puede establecerse sobre la base de planes seriamente formulados, se asigne entonces a estructuras superiores (como direcciones regionales y oficinas centrales en San José).

Es el anterior, un factor esencial que no debe dejarse de lado en el presente Es el anterior, un factor esencial que no debe dejarse de lado en el presente Es el anterior, un factor esencial que no debe dejarse de lado en el presente Es el anterior, un factor esencial que no debe dejarse de lado en el presente aaaanálisis, pues la tendencia de muchos funcionarios de oficinas centrales en San José nálisis, pues la tendencia de muchos funcionarios de oficinas centrales en San José nálisis, pues la tendencia de muchos funcionarios de oficinas centrales en San José nálisis, pues la tendencia de muchos funcionarios de oficinas centrales en San José es la de buscar un crecimiento de sus actividades pero a partir de un crecimiento de es la de buscar un crecimiento de sus actividades pero a partir de un crecimiento de es la de buscar un crecimiento de sus actividades pero a partir de un crecimiento de es la de buscar un crecimiento de sus actividades pero a partir de un crecimiento de recursos para aplicarse en sus propias oficinas, y no en las regiones mismas.recursos para aplicarse en sus propias oficinas, y no en las regiones mismas.recursos para aplicarse en sus propias oficinas, y no en las regiones mismas.recursos para aplicarse en sus propias oficinas, y no en las regiones mismas. Esta debilidad muy humana, implica en la praxis que tales oficinas centrales buscan más recursos y personal para poder incluso “controlar” mejor a las direcciones regionales, negándoles así a éstas la posibilidad de crecer cuantitativamente para desempeñar sus funciones, incluso de control de calidad de sus propios procesos y funciones más cerca del ámbito territorial donde éstos se ejecutan, con mayor capacidad. Esto hay que revertirlo.

27 Por ejemplo, en la Administración Figueres Olsen (1994-98), se dio un Decreto Ejecutivo de regionalización educativa firmado por el Presidente y el Ministro Eduardo Doryan, en el que se establecieron esquemas totalmente contrapuestos a dicha Ley Orgánica de 1965, sin que ni la Asesoría Jurídica del MEP ni del Ministerio de la Presidencia ni de MIDEPLAN, signatarios obligados de este tipo de Decreto organizativo, ni los sindicatos de educadores que deberían ser celosos vigilantes del principio de legalidad en lo que concierne a las operaciones y actos trascendentales de su Ministerio, se inmutaran para nada. El Decreto se dio, y aun cuando no ha sido plenamente instrumentado –cosa que a nadie tampoco parece preocuparle en el país-, constituye un acto a nuestro juicio ilegal, inconveniente y errático por el distorsionado diseño organizativo y de asignación de competencias y funciones según los distintos órganos y ámbitos involucrados. Puede consultarse nuestro documento de consultoría El modelo ideal y de desconcentración territorial máxima del MEP, PNUD, San José, 12 diciembre 2001, Versión 2.0.

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Esa desconfianza que hoy día se genera por parte de funcionarios y jerarcas de oficinas centrales de ministerios y entes autónomos, con respecto a la capacidad y actitud de muchos de los funcionarios regionales de esas instituciones, sobre todo Directores Generales, entiéndase que constituye un factor de esencial relevancia a tomar en cuenta para la viabilidad política de dicha estrategia de transferir verdadera autonomía administrativa y técnica a los actuales funcionarios regionales de esos ministerios y entes descentralizados nacionales, deseablemente reconvertidos en nuevas instituciones o empresas de servicios públicos regionales o provinciales. Según se ha dicho tan reiterativamente a lo largo del presente estudio, hay Según se ha dicho tan reiterativamente a lo largo del presente estudio, hay Según se ha dicho tan reiterativamente a lo largo del presente estudio, hay Según se ha dicho tan reiterativamente a lo largo del presente estudio, hay también una gran politización partidista por parte de dichos cuadros de tecnócratastambién una gran politización partidista por parte de dichos cuadros de tecnócratastambién una gran politización partidista por parte de dichos cuadros de tecnócratastambién una gran politización partidista por parte de dichos cuadros de tecnócratas que genera desconfianza “continua y total” según el Gobierno en el poder. Esto lo verificamos constantemente en nuestras comunicaciones formales e informales con diversos funcionarios públicos de alto y medio nivel. Pero también hay una gran desconfianza técnica sobre muchos de ellos por cuanto de San José se aduce con insistencia que tales Directores Regionales son indolentes, y que no tienen iniciativa ni sentido de la responsabilidad para manejar los importantes recursos hoy puestos en sus manos vía “delegación” jerárquica. El gran cuestionamiento que hay que prever sobre una estrategia semejante a la que planteamos, es el relacionado con la siguiente pregunta: ¿habría suficiente voluntad política en el actual Gobierno, o en uno futuro, para promover una legislación que efectivamente transfiera autoridad y recursos con autonomía administrativa a toda esa nueva estructura regional que surgiría de las actuales direcciones regionales de ministerios y autónomas, a sabiendas de que en muchos casos, dependiendo del Gobierno de turno, muchas de esas direcciones estarían en manos de “técnicos” o profesionales que no “pudieron” ser removidos o desplazadas por ese Gobierno y en consecuencia no son de su “confianza política” y permanecerían entonces en esas posiciones clave de por vida, hasta su pensión o hasta que cometan faltas significativas si la legislación resultante en empleo público las contempla? O bien, técnicos que, según los jerarcas de turno, no son capaces profesionalmente hablando. Es éste un factor ominosamente presente en el país, para efectos de cualquier reforma política e institucional. ¿Estarán los partidos de oposición dispuestos a avalar tal reforma si, por otro lado, se asume que el Gobierno que la promueva tratará de beneficiarse “dejando” en esas posiciones clave a correligionarios suyos? Es un factor presente también en una eventual reforma de juntas directivas de entes autónomos, o si se elimina el régimen de presidencias ejecutivas y se fortalecen las gerencias generales como hemos propuesto desde 1975 por distintos medios. El factor es real, omnipresente, como adelantamos. Hay que reconocerlo, y no evadirlo. Es preciso ubicar el problema en el contexto del interés nacional, y practicar un diseño tan integral del deseable cambio político-institucional, con pesos y contrapesos tan convincentes que los partidos políticos y sobre todo, la opinión pública, lo apoyen bajo la convicción de que el sistema resultante o recompuesto asegurará un equilibrio y eficacia mayor que el actual. Es aquí donde entra en juego el gran factor de contrapeso en una recomposición radical de este sistema y de sus reglas de juego actuales: la participación efectiva de la sociedad civil.

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Lo intentado en el país hasta ahora en este campo, ha sido tímidoLo intentado en el país hasta ahora en este campo, ha sido tímidoLo intentado en el país hasta ahora en este campo, ha sido tímidoLo intentado en el país hasta ahora en este campo, ha sido tímido.... La legislación se ha cuidado de no definir más que una participación muy marginal, muy tutelar, pero no decisoria. Hay que dar el gran salto que puede generar credibilidad y certeza de que si se descentraliza como la situación del país lo demanda, se logrará una mayor gobernabilidad y eficacia operativa del Estado, pues la sociedad civil -sus grupos de interés representativos, o grupos de usuarios- adquirirían un derecho de participación efectiva en dichos procesos decisorios, hoy vedados a ellos. A nuestro juicio, el factor determinA nuestro juicio, el factor determinA nuestro juicio, el factor determinA nuestro juicio, el factor determinativo para superar este ativo para superar este ativo para superar este ativo para superar este impasse políimpasse políimpasse políimpasse políticoticoticotico podría podría podría podría ser el de lograr ser el de lograr ser el de lograr ser el de lograr dicha inserción novedosa de la dicha inserción novedosa de la dicha inserción novedosa de la dicha inserción novedosa de la sociedad civil en ese nuevo tinglado o sociedad civil en ese nuevo tinglado o sociedad civil en ese nuevo tinglado o sociedad civil en ese nuevo tinglado o tramado institucionaltramado institucionaltramado institucionaltramado institucional, tanto a nivel de entes nacionales como en el contexto de nuevas estructuras cuasi-gubernativas regionales o provinciales como explicaremos adelante, así como a niveles cantonales, distritales y comunitarios. Ello podría marcar la diferencia hacia un salto mayor en lo que sería una real y efectiva transferencia de autoridad, competencias y recursos incluso a individuos o funcionarios públicos que hoy o antes de esa gran reforma, estarían seguramente cuestionados por los partidos políticos en cuanto a su grado de “confianza o desconfianza, o lealtad y deslealtad” hacia ellos, o idoneidad profesional, como para decidirse a apoyar tal reforma o no.

Régimen Municipal. La agenda de cambios en cartera a nivel cantonal: ¿inoperancia o cambio de visión y desempe ño?

El autor del presente estudio reconoce que hay, además de lo analizado en la sección previa sobre varios supuestos a desmitificar, un conjunto de características políticas, institucionales y operativas del régimen municipal en Costa Rica a no perder de vista en lo que debe ser, como pretendemos, un análisis integral del sistema político institucional costarricense.

ProcuramosProcuramosProcuramosProcuramos mantener la atención del lectormantener la atención del lectormantener la atención del lectormantener la atención del lector focalizadafocalizadafocalizadafocalizada en el esencial en el esencial en el esencial en el esencial

reconocimiento de que el país como talreconocimiento de que el país como talreconocimiento de que el país como talreconocimiento de que el país como tal no marcha como debería, no marcha como debería, no marcha como debería, no marcha como debería, peroperoperopero que pasaque pasaque pasaque pasarrrr a a a a manos municipales lo que hoy la institucionalidad de ámbito nacional no hace bien, manos municipales lo que hoy la institucionalidad de ámbito nacional no hace bien, manos municipales lo que hoy la institucionalidad de ámbito nacional no hace bien, manos municipales lo que hoy la institucionalidad de ámbito nacional no hace bien, no geno geno geno generará el cambio integral que justificaría tal transferencianerará el cambio integral que justificaría tal transferencianerará el cambio integral que justificaría tal transferencianerará el cambio integral que justificaría tal transferencia. ¿Por qué? Por la sencilla razón de que el régimen municipal muestra, como lo conocemos hoy, serias insuficiencias y debilidades que en las condiciones históricas mantenidas hasta el presente no auguran que de repente empezarán, por arte de magia y en ausencia de otros cambios macro políticos y macro institucionales, a funcionar mucho mejor sólo por tener más competencias y más recursos.

El presente estudio pasa ahora a proporcionar un diagnóstico exhaustivo pero

macroinstitucional de dicho Régimen Municipal, que vaya más allá de los análisis simplistas o fragmentados que se encuentran en fuentes oficiales o de estudiosos tradicionales de dicho Régimen.

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Veamos un primer abordaje global o macro político y macro institucional de lo que significa el Régimen Municipal en el contexto nacional, y luego veremos aspectos más microanalíticos de desempeño, estructura y operatividad del mismo. 28 • Hay 81 municipalidades, algunas en cantones de gran extensiHay 81 municipalidades, algunas en cantones de gran extensiHay 81 municipalidades, algunas en cantones de gran extensiHay 81 municipalidades, algunas en cantones de gran extensión y otras en ón y otras en ón y otras en ón y otras en

cantones de muy pequeña extensión geográfica y población, y con muy diverso cantones de muy pequeña extensión geográfica y población, y con muy diverso cantones de muy pequeña extensión geográfica y población, y con muy diverso cantones de muy pequeña extensión geográfica y población, y con muy diverso desarrollo social entre ellasdesarrollo social entre ellasdesarrollo social entre ellasdesarrollo social entre ellas, lo cual significa que unas municipalidades gozan de ingresos relativamente elevados y otras carecen de ingresos adecuados para asumir la realización de las elementales obras municipales que el “sistema” les ha endosado históricamente. Sin embargo, el suscrito autor considera que el liderazgo político que una municipalidad pequeña puede asumir ante las instituciones del Poder Central para lograr más y mejores bienes y servicios para su cantón, no depende sólo de cuántos recursos propios pueda generar, sino de la visión, la voluntad política con apoyo en los ciudadanos, y la estrategia de negociación que el Alcalde y su Concejo Municipal puedan desplegar ante el Poder Central. Tal tesis la hemos pretendido demostrar en el capítulo anterior, y la fortaleceremos en este mismo capítulo así como en el siguiente y último.

• Hay Alcaldes de AlcaldesHay Alcaldes de AlcaldesHay Alcaldes de AlcaldesHay Alcaldes de Alcaldes, unos más dinámicos e imaginativos que otros.

Algunas municipalidades han logrado movilizar más que otros de manera relativamente positiva, pero no masiva ni consistente, a la población por medio de los Concejos de Distrito bajo el liderazgo del Alcalde. En los primeros casos, es fácil comprobar por mera observación empírica cómo la visión colectiva de muchos ciudadanos, y los liderazgos más locales que se dan en los Distritos con respecto al que puede ejercer la misma Municipalidad como tal, tienen un impacto positivo pues se aproximan más a la capacidad de acción y a la voluntad de quienes participan. Es aquí en este ámbito territorial dentro del cantón, donde Es aquí en este ámbito territorial dentro del cantón, donde Es aquí en este ámbito territorial dentro del cantón, donde Es aquí en este ámbito territorial dentro del cantón, donde los mecanismos de planificación municipal participativa pueden generar un los mecanismos de planificación municipal participativa pueden generar un los mecanismos de planificación municipal participativa pueden generar un los mecanismos de planificación municipal participativa pueden generar un involucramientoinvolucramientoinvolucramientoinvolucramiento de segmentos importantes de las poblaciones hacia un proceso más consensual y comprometido de la voluntad de los habitantes para, eventualmente, sustentar una mayor capacidad y apoyo político popular a la municipalidad en sus negociaciones con el Poder Central en el sentido de alianzas y transferencias inteligentes en un sinnúmero de campos de actividad, según se propone más adelante. Es en este ámbito distrital también, con los Concejos de Es en este ámbito distrital también, con los Concejos de Es en este ámbito distrital también, con los Concejos de Es en este ámbito distrital también, con los Concejos de Distrito agresiva y protagónicamente involucrados según veremos en el Capítulo Distrito agresiva y protagónicamente involucrados según veremos en el Capítulo Distrito agresiva y protagónicamente involucrados según veremos en el Capítulo Distrito agresiva y protagónicamente involucrados según veremos en el Capítulo 7, como mejor puede la sociedad civil o conci7, como mejor puede la sociedad civil o conci7, como mejor puede la sociedad civil o conci7, como mejor puede la sociedad civil o concierto de ciudadanos, ejercer un erto de ciudadanos, ejercer un erto de ciudadanos, ejercer un erto de ciudadanos, ejercer un control sociopolítico y una exigencia de cuentascontrol sociopolítico y una exigencia de cuentascontrol sociopolítico y una exigencia de cuentascontrol sociopolítico y una exigencia de cuentas concreta e integral sobre regidores, alcaldes y representantes de ministerios y entes autónomos nacionales.

• Muchos opinan en Costa Rica que el deterioro de las finanzas públicel deterioro de las finanzas públicel deterioro de las finanzas públicel deterioro de las finanzas públicas nacionales as nacionales as nacionales as nacionales

constituye una oportunidad para que los Gobiernos Locales adquieran un mayor constituye una oportunidad para que los Gobiernos Locales adquieran un mayor constituye una oportunidad para que los Gobiernos Locales adquieran un mayor constituye una oportunidad para que los Gobiernos Locales adquieran un mayor protagonismo.protagonismo.protagonismo.protagonismo. Compartimos este criterio, sobre todo si se “vende” la idea políticamente hablando de que las municipalidades, a través de sus Federaciones o empresas municipales creadas al efecto y sin lastres históricos ni institucionales nocivos propios de organizaciones o instituciones viciadas en sus enfoques y prácticas de años, pueden generar una mayor eficacia institucional en el manejo

28 El IFAM, en su Compendio temático para fortalecer la gerencia municipal, Noviembre 2002, nos sustenta información particular para el desarrollo de esta sección, complementando así nuestras propias indagaciones de fuentes primarias.

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de muchos servicios y bienes hoy en manos del Poder Central, vía convenios o alianzas muy sólidamente sustentadas.

• Los tratados de libre comercioLos tratados de libre comercioLos tratados de libre comercioLos tratados de libre comercio a juicio del IFAM (particularmente el TLC con los

Estados Unidos de América, más varios otros con México, Canadá, Chile, el Caribe y varios otros en negociación), más la globalización comercial en la que más la globalización comercial en la que más la globalización comercial en la que más la globalización comercial en la que Costa Rica está inmersaCosta Rica está inmersaCosta Rica está inmersaCosta Rica está inmersa, han generado temores en cuanto a eventual desempleo y pérdida de competitividad; además, han motivado la aparición de programas estatales para una mayor competitividad y diversificación económica, promoción de pequeñas y medianas empresas (PYMES), alternativas de empleo a agricultores desplazados, programas de capacitación intensiva laboral, etc., que en conjunto son gestados por instituciones del Poder Central. SSSSin embargo,in embargo,in embargo,in embargo, es es es es criterio del suscrito investigadorcriterio del suscrito investigadorcriterio del suscrito investigadorcriterio del suscrito investigador producto delproducto delproducto delproducto del estudioestudioestudioestudio directo y constantedirecto y constantedirecto y constantedirecto y constante de estas de estas de estas de estas situaciones, que situaciones, que situaciones, que situaciones, que todos esos programas de todos esos programas de todos esos programas de todos esos programas de nuevo cuño nuevo cuño nuevo cuño nuevo cuño han resultadohan resultadohan resultadohan resultado inefectivos inefectivos inefectivos inefectivos hasta ahorahasta ahorahasta ahorahasta ahora –de acuerdo inclusive a evaluaciones propias de fuentes oficiales gubernativas, de la misma Contraloría de la República y de la persistencia de los problemas no resueltos en esos campos y con esas iniciativas-. En el fondo de tal ineficacia, emergen los factores reiterativos de un manejo disperso entre instituciones y de falta de una estrategia integral para administrarlos, factores que podrían encontrar en esas nuevas modalidades de actuación municipal (empresas municipales industriales o comerciales, Federaciones, etc.) un gran respaldo para intentar o experimentar de maneras más imaginativas y agresivas, además de más flexibilidad organizativa de lo que puede tenerse vía ministerios y entes autónomos nacionales, sujetos todos éstos a rígidas normas de empleo público, de contratación administrativa y de administración financiera y presupuestaria. Tampoco consideramos que la Banca de Desarrollo recién aprobada en la Asamblea Legislativa (abril 2008), sea la mejor respuesta para la reconversión productiva que el país necesita, ya que ha nacido –para variar- como una respuesta central y centralizada típica de nuestra tendencia histórico-política, nunca considerando cuán más efectiva podría ser la modalidad de pequeños bancos de índole regional o provincial bajo la responsabilidad de autoridades y líderes no nacionales, o sea no centrales, pues estos nacionales son normalmente orientados a nivel de su estructura de dirección política superior y gerencial, por los partidos políticos mayoritarios con interés o motivación de botín político.

• El desencanto políticoEl desencanto políticoEl desencanto políticoEl desencanto político que prevalece en el país en la última década, y que ha

producido la emergencia de partidos políticos nuevos distintos de los dos mayoritarios –socialdemócratas y socialcristianos-, la apatía en las votaciones, la indiferencia de la juventud por los asuntos políticos y locales, son factores que son factores que son factores que son factores que adecuadamente interpretados y ubicados en una estrategia de promoción política adecuadamente interpretados y ubicados en una estrategia de promoción política adecuadamente interpretados y ubicados en una estrategia de promoción política adecuadamente interpretados y ubicados en una estrategia de promoción política del régimen municipal,del régimen municipal,del régimen municipal,del régimen municipal, sobre todo ahora con la elección directa de los Alcaldes, podrían ser revertidospodrían ser revertidospodrían ser revertidospodrían ser revertidos desde el punto de vista local o cantonal como una forma de reactivación de actitudes e ideales que respalden una mayor capacidad negociadora de las municipalidades en su conjunto, ante el Poder Central para acelerar convenios o alianzas que permitan hacer más y mejores cosas hoy en manos de éste, si se realizaran en el ámbito cantonal integradamente con aquéllas.

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• El número de mujeres en puestos de elección popular en el país, ha aumentadoEl número de mujeres en puestos de elección popular en el país, ha aumentadoEl número de mujeres en puestos de elección popular en el país, ha aumentadoEl número de mujeres en puestos de elección popular en el país, ha aumentado considerablemente, hasta exhibir un 40% del total de regidores después de las elecciones del 2002.

• La corrupción quLa corrupción quLa corrupción quLa corrupción que se identifica a nivel del Poder Central e se identifica a nivel del Poder Central e se identifica a nivel del Poder Central e se identifica a nivel del Poder Central es asociable a juicio es asociable a juicio es asociable a juicio es asociable a juicio

nuestronuestronuestronuestro, y en gran medida,, y en gran medida,, y en gran medida,, y en gran medida, al poco espacio para exigir cuentas por parte del al poco espacio para exigir cuentas por parte del al poco espacio para exigir cuentas por parte del al poco espacio para exigir cuentas por parte del ciudadano o de grupos de ciudadanos, así como a la baja representatividadciudadano o de grupos de ciudadanos, así como a la baja representatividadciudadano o de grupos de ciudadanos, así como a la baja representatividadciudadano o de grupos de ciudadanos, así como a la baja representatividad que el sistema político permite por medio de un único órgano legislativo nacional (57 Diputados). Disminuir esa corrupción mediante una aproximación Disminuir esa corrupción mediante una aproximación Disminuir esa corrupción mediante una aproximación Disminuir esa corrupción mediante una aproximación física física física física del del del del gobierno al ciudadano gobierno al ciudadano gobierno al ciudadano gobierno al ciudadano ––––lo cual puede lograrse en el ámbito territorial de la lo cual puede lograrse en el ámbito territorial de la lo cual puede lograrse en el ámbito territorial de la lo cual puede lograrse en el ámbito territorial de la provincia o región, y más aún del cantón y del distritoprovincia o región, y más aún del cantón y del distritoprovincia o región, y más aún del cantón y del distritoprovincia o región, y más aún del cantón y del distrito----, es, es, es, es una vía estratégicauna vía estratégicauna vía estratégicauna vía estratégica que puede encontrar apoyo y simpatía en las poblaciones cantonales, siempre y cuando ello se ofrezca –reconociendo la experiencia latinoamericana narrada en el Capítulo 3- como contrapartida a un real y mayor protagonismo de los gobiernos locales, una mayor y real participación ciudadana en órganos y mecanismos que puedan ser fácilmente activados y organizados en ese ámbito cantonal, y que YA tienen sustento en el Código Municipal y en la Ley de Planificación Urbana de 1968. También la También la También la También la Ley No. 8131 de presupuestos públicos del 2001, fundamLey No. 8131 de presupuestos públicos del 2001, fundamLey No. 8131 de presupuestos públicos del 2001, fundamLey No. 8131 de presupuestos públicos del 2001, fundamenta enta enta enta acciones concretas hacia una mayor transparencia municipal y una obligación de acciones concretas hacia una mayor transparencia municipal y una obligación de acciones concretas hacia una mayor transparencia municipal y una obligación de acciones concretas hacia una mayor transparencia municipal y una obligación de activar procesos de planificación cantonal con participación ciudadanaactivar procesos de planificación cantonal con participación ciudadanaactivar procesos de planificación cantonal con participación ciudadanaactivar procesos de planificación cantonal con participación ciudadana.

• Por otro lado, la economía formal que crece la economía formal que crece la economía formal que crece la economía formal que crece vertiginosamente en el país, más la vertiginosamente en el país, más la vertiginosamente en el país, más la vertiginosamente en el país, más la

pobrezapobrezapobrezapobreza que si bien no crece se mantiene en niveles de un 17% de la población a pesar de los multimillonarios recursos que ya existen para combatirla efectivamente, más la inseguridad ciudadana también creciente, más la necesidad de una promoción y diversificación económicas más pegada a “tierra” distrito por distrito y cantón por cantón y con un mejor conocimiento de causa del que puedan tener las instituciones y funcionarios del Poder Central, son todos son todos son todos son todos factores que estfactores que estfactores que estfactores que estimulan a pensar que la municipalidad tiene mucho que ofrecer en imulan a pensar que la municipalidad tiene mucho que ofrecer en imulan a pensar que la municipalidad tiene mucho que ofrecer en imulan a pensar que la municipalidad tiene mucho que ofrecer en términos de intermediación o administración directa de muchos de esos recursostérminos de intermediación o administración directa de muchos de esos recursostérminos de intermediación o administración directa de muchos de esos recursostérminos de intermediación o administración directa de muchos de esos recursos disponibles pero que hoy se ejecutan a través de agencias desconcentradas de esos mismos ministerios y entes autónomos, sin la visión de conjunto sobre los problemas y sus soluciones que buenas municipalidades, comprometidas con cada población y con participación activa de ésta, pueden proporcionar fácilmente.

• Todo lo pertinente al desarrollo ambientalTodo lo pertinente al desarrollo ambientalTodo lo pertinente al desarrollo ambientalTodo lo pertinente al desarrollo ambiental, como manejo integrado de cuencas

hidrográficas, lucha contra la degradación de tierras, contaminación, áreas silvestres, bosques, diversidad biológica, etc., más ordenamiento del suelo integralmente concebido, puede ser convenido con las municipalidades por el Poder Central para lograr respuestas más flexibles, más locales y mejor administradas que como es hoy en manos de ministerios y entes autónomos nacionales. Se requiere una estrategia de esta naturaleza, integral y unitaria, que Se requiere una estrategia de esta naturaleza, integral y unitaria, que Se requiere una estrategia de esta naturaleza, integral y unitaria, que Se requiere una estrategia de esta naturaleza, integral y unitaria, que convenza al Poder Central sobre susconvenza al Poder Central sobre susconvenza al Poder Central sobre susconvenza al Poder Central sobre sus bondades. El marco conceptual y estratégico bondades. El marco conceptual y estratégico bondades. El marco conceptual y estratégico bondades. El marco conceptual y estratégico proporcionado en el presente estudio, aspira a constituir un apoyo para posibilitar proporcionado en el presente estudio, aspira a constituir un apoyo para posibilitar proporcionado en el presente estudio, aspira a constituir un apoyo para posibilitar proporcionado en el presente estudio, aspira a constituir un apoyo para posibilitar semejante vía de trabajo intermunicipal.semejante vía de trabajo intermunicipal.semejante vía de trabajo intermunicipal.semejante vía de trabajo intermunicipal.

Son muchosSon muchosSon muchosSon muchos, sin embargo,, sin embargo,, sin embargo,, sin embargo, los males municipales que el IFAM y la Contraloría los males municipales que el IFAM y la Contraloría los males municipales que el IFAM y la Contraloría los males municipales que el IFAM y la Contraloría

General dGeneral dGeneral dGeneral de la República, pero también la Defensoría de los Habitantes, identificane la República, pero también la Defensoría de los Habitantes, identificane la República, pero también la Defensoría de los Habitantes, identificane la República, pero también la Defensoría de los Habitantes, identifican. A esto hay que brindarle la atención seria e integral por cuanto se trata de factores

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que precisamente niegan la idoneidad que muchos de manera simple ignoran u obvian, y constituye requisito fundamental para confiar en cualquier intento de transferencia a las municipalidades como hoy son, o como hoy se desempeñan, pues tales vicios o debilidades históricas o crónicas no se erradicarán por la mera tales vicios o debilidades históricas o crónicas no se erradicarán por la mera tales vicios o debilidades históricas o crónicas no se erradicarán por la mera tales vicios o debilidades históricas o crónicas no se erradicarán por la mera transferencia de transferencia de transferencia de transferencia de nuevas nuevas nuevas nuevas competenciascompetenciascompetenciascompetencias y recursosy recursosy recursosy recursos.

Las debilidades mayoresLas debilidades mayoresLas debilidades mayoresLas debilidades mayores que los habitantes denuncian ante la Defensoría de los Habitantes, por un lado, y reiterativos informes fiscalizadores de la Contraloría de la República, se canalizan sobre aspectos dese canalizan sobre aspectos dese canalizan sobre aspectos dese canalizan sobre aspectos de planificación territorial, planificación territorial, planificación territorial, planificación territorial, sobresobresobresobre los planes los planes los planes los planes reguladores en las zonas costeras y reguladores en las zonas costeras y reguladores en las zonas costeras y reguladores en las zonas costeras y sobresobresobresobre la desproporción existente entre obras la desproporción existente entre obras la desproporción existente entre obras la desproporción existente entre obras hoteleras millonarias y los escasos ingresohoteleras millonarias y los escasos ingresohoteleras millonarias y los escasos ingresohoteleras millonarias y los escasos ingresos municipales que ellas generans municipales que ellas generans municipales que ellas generans municipales que ellas generan.

Todo ello apunta a un problema de ineficacia e inconveniencia en los cánones

pero también en la deficiente gestión de cobro municipal y, por qué no, a la inoperancia, indolencia o complacencia explícita de funcionarios municipales para con los desarrolladores urbanísticos y residenciales, tal y como la prensa nacional ha denunciado con amplios reportajes en los últimos diez años, hasta el presente año 2008 en zonas como Puerto Viejo y Gandoca en Limón y en casi toda la vertiente pacífica (Jacó, Parrita, Manuel Antonio y Osa). En este sentido, en estas zonas y en el resto del país los permisos de construcción y las urbanizaciones, son otra constante queja de los ciudadanos con respecto a las municipalidades.

Es igualmente útil para el presente análisis, identificar el conjunto Es igualmente útil para el presente análisis, identificar el conjunto Es igualmente útil para el presente análisis, identificar el conjunto Es igualmente útil para el presente análisis, identificar el conjunto ––––aunque no aunque no aunque no aunque no integradointegradointegradointegrado---- de iniciativas sobre todo que requieren prode iniciativas sobre todo que requieren prode iniciativas sobre todo que requieren prode iniciativas sobre todo que requieren procesamiento legislativo y cuyo cesamiento legislativo y cuyo cesamiento legislativo y cuyo cesamiento legislativo y cuyo objetivo inmediato es el fortalecimiento del régimen municipalobjetivo inmediato es el fortalecimiento del régimen municipalobjetivo inmediato es el fortalecimiento del régimen municipalobjetivo inmediato es el fortalecimiento del régimen municipal, principalmente aquellas iniciativas promovidas por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM.

De tal análisis es fácil comprender cómo el abordaje de lDe tal análisis es fácil comprender cómo el abordaje de lDe tal análisis es fácil comprender cómo el abordaje de lDe tal análisis es fácil comprender cómo el abordaje de la problemática municipal a problemática municipal a problemática municipal a problemática municipal sigue sin plantearse con una visión estratégica integral y unitariasigue sin plantearse con una visión estratégica integral y unitariasigue sin plantearse con una visión estratégica integral y unitariasigue sin plantearse con una visión estratégica integral y unitaria que realmente llegue a tener un impacto transformador sobre dicho régimen. Se trata más bien de diversas y muy loables iniciativas que, de ser aprobadas en su totadiversas y muy loables iniciativas que, de ser aprobadas en su totadiversas y muy loables iniciativas que, de ser aprobadas en su totadiversas y muy loables iniciativas que, de ser aprobadas en su totalidad, tampoco lidad, tampoco lidad, tampoco lidad, tampoco significarán significarán significarán significarán a nuestro juicio riguroso, a nuestro juicio riguroso, a nuestro juicio riguroso, a nuestro juicio riguroso, un impacto de fondo sobre las municipalidadesun impacto de fondo sobre las municipalidadesun impacto de fondo sobre las municipalidadesun impacto de fondo sobre las municipalidades en un sentido de dotarlas de mayor protagonismo en la “administración de los intereses y servicios locales” en cada cantón, como para contrarrestar o bien complementar o asumir competencias, actividades y recursos hoy en manos de las instituciones del Poder Central.

El modelo político como tal no se está cuestionando a fondoEl modelo político como tal no se está cuestionando a fondoEl modelo político como tal no se está cuestionando a fondoEl modelo político como tal no se está cuestionando a fondo en Costa Rica por parte del IFAM ni de otras fuentes autorizadas en materia municipal, ni hay proyectos planteados en la corriente legislativa que cuenten con un decidido apoyo de las autoridades centrales del país como para darles un impulso que imponga un “nuevo estado de cosas”, sobre todo en la necesaria estructuración territorial que todo Estado moderno se ha impuesto en el sentido de establecer gobiernos intermedios entre la nación y el cantón, es decir, gobiernos provinciales o regionales en el espíritu del “modelo federal”.

Pero, no se pueden dejar de reconocer algunas iniciativas valiosas en este campo.

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En tal sentido, está el Proyecto de Ley de Descentralización y Participación Proyecto de Ley de Descentralización y Participación Proyecto de Ley de Descentralización y Participación Proyecto de Ley de Descentralización y Participación Ciudadana del Partido Fuerza DemocráticaCiudadana del Partido Fuerza DemocráticaCiudadana del Partido Fuerza DemocráticaCiudadana del Partido Fuerza Democrática (hoy sin representantes en la Asamblea Legislativa), presentado para estudio en Comisión en diciembre de 1999. Se trata de un Proyecto interesante en donde se crean las “regiones de desarrollo” siguiendo la división impulsada desde 1976 por MIDEPLAN y ciertos mecanismos de articulación regional llamados Corporaciones de Desarrollo; se establecen intendencias municipales como agrupamientos de varias municipalidades; se buscaba declarar de elección popular al Alcalde (situación que se había logrado en el Código Municipal de 1998, habiéndose realizado tal primera elección directa en diciembre del 2002), y se imponían diversas transferencias de competencias con una restringida transferencia de recursos presupuestarios como parte de un “tanque” general de recursos a distribuir bajo ciertos criterios entre el conjunto de municipalidades pero sin transferir, a la usanza del ejemplo colombiano en educación y salud, los recursos humanos asociados a esas competencias, sino cierta infraestructura física.

El Proyecto era –y es- confuso y complejo pues carecía de un marco referencial

realmente unitario y estratégico, y trataba de consignar un “modelo complaciente” con todos, es decir, normando cambios importantes pero muy poco sustentados en competencias políticas y administrativas reales de los múltiples y jerarquizados órganos propuestos en el ámbito regional, subregional, cantonal y distrital. Sin Sin Sin Sin embargo, la iniciativa se dio con apoyo de un partido político minoritario (tenía tres embargo, la iniciativa se dio con apoyo de un partido político minoritario (tenía tres embargo, la iniciativa se dio con apoyo de un partido político minoritario (tenía tres embargo, la iniciativa se dio con apoyo de un partido político minoritario (tenía tres Diputados), y recogía bocetos de modelos latinoamericanos que tampoco han Diputados), y recogía bocetos de modelos latinoamericanos que tampoco han Diputados), y recogía bocetos de modelos latinoamericanos que tampoco han Diputados), y recogía bocetos de modelos latinoamericanos que tampoco han funcionado muy bien. Pero está ahífuncionado muy bien. Pero está ahífuncionado muy bien. Pero está ahífuncionado muy bien. Pero está ahí para ser estudiado y valorado por todos.

También es útil reconocer También es útil reconocer También es útil reconocer También es útil reconocer tres iniciativas de estructuras regionalestres iniciativas de estructuras regionalestres iniciativas de estructuras regionalestres iniciativas de estructuras regionales presentadas presentadas presentadas presentadas

en la Asamblea Legislativaen la Asamblea Legislativaen la Asamblea Legislativaen la Asamblea Legislativa años ha, y que denotan la preocupación por muchos en el país de definir algo importante en ese ámbito territorial intermedio entre la nación y el cantón.

Concretamente, hubo una iniciativa para crear la Corporación de Desarrollo Corporación de Desarrollo Corporación de Desarrollo Corporación de Desarrollo

Guanacasteca para la Provincia de Guanacaste, en 1987Guanacasteca para la Provincia de Guanacaste, en 1987Guanacasteca para la Provincia de Guanacaste, en 1987Guanacasteca para la Provincia de Guanacaste, en 1987, y otra para crear la Corporación de Desarrollo para la Provincia de PuntarenasCorporación de Desarrollo para la Provincia de PuntarenasCorporación de Desarrollo para la Provincia de PuntarenasCorporación de Desarrollo para la Provincia de Puntarenas, siguiendo ambas la experiencia que el país vivió desde 1976 en materia de “consejos regionales de desarrollo” impulsados vía Decreto Ejecutivo, no leyes, por los gobiernos de turno a través de MIDEPLAN.

El tercer ejemplo, el de la Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR)Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR)Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR)Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR) sí

nació a la luz pública producto de una Ley específica y asociada a la creación y explotación del Depósito de Libre Comercio de Golfito en la zona sur del país. Es un caso interesante también que evidencia la preocupación en el país por contar con estructuras de intermediación entre la nación y el cantón, pero que en el fondo se sustentan en los tradicionales recelos con respecto al régimen municipal, y a las asociaciones que las municipalidades pueden crear por voluntad propia en el ámbito de provincias, sea como ligas o federaciones municipales, según se dijo arriba.

Las provincias de Cartago y de Heredia también convirtieronLas provincias de Cartago y de Heredia también convirtieronLas provincias de Cartago y de Heredia también convirtieronLas provincias de Cartago y de Heredia también convirtieron,,,, por Leypor Leypor Leypor Ley,,,, sendas sendas sendas sendas

figuras equiparables a “regiones de desarrollo” con consejos regionalesfiguras equiparables a “regiones de desarrollo” con consejos regionalesfiguras equiparables a “regiones de desarrollo” con consejos regionalesfiguras equiparables a “regiones de desarrollo” con consejos regionales participativos y abiertos a la sociedad civil. Pero, por ese formalismo del que se habló previamente en este estudio no han pasado de ser leyes que fueron creadas para ser incumplidas integralmente, ya que no han tenido esas estructuras “regionales” o provinciales

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ninguna activación ni protagonismo que pudiera dar paso a una valoración sobre las bondades fácticas de su existencia jurídica.

El problema de fondo, es que en ausencia de tales estructuras, la provincia o El problema de fondo, es que en ausencia de tales estructuras, la provincia o El problema de fondo, es que en ausencia de tales estructuras, la provincia o El problema de fondo, es que en ausencia de tales estructuras, la provincia o

región no funciona como una estructura intermediaregión no funciona como una estructura intermediaregión no funciona como una estructura intermediaregión no funciona como una estructura intermedia real y efectiva en términos de “administrar” la transición al menos, del quehacer gubernativo nacional y su quehacer operativo en la prestación de bienes y servicios en el territorio, y el quehacer municipal como gobiernos cantonales con pocos recursos y competencias pero con muchas posibilidades de generar un mucho mayor protagonismo político e institucional con la estrategia adecuada que usufructúe al máximo posible el marco jurídico disponible en el país para lograrlo.

VeamosVeamosVeamosVeamos de seguidode seguidode seguidode seguido los principales puntos en “agenda”los principales puntos en “agenda”los principales puntos en “agenda”los principales puntos en “agenda” que al menos el IFAM,

con el presunto apoyo superior del Gobierno de la República, busca colocar en la Asamblea Legislativa con respecto al régimen municipal. 29

Reformas en el campo económico:

• Aprobación de una ley en cumplimiento del Transitorio del artículo 170 de la Constitución Política, en donde se defina que las competencias a que se destinarán los recursos correspondientes al primer 1.5% del Presupuesto del Gobierno Central serán aquellas relacionadas con la Red Vial Cantonal, Ordenamiento del Territorio y Manejo de Desechos Sólidos, mismas que actualmente ya tienen los Gobiernos Locales pero carecen de los recursos para su debida implementación. 30

El presente estudio El presente estudio El presente estudio El presente estudio ofrece en ofrece en ofrece en ofrece en el último capítulo el último capítulo el último capítulo el último capítulo algunasalgunasalgunasalgunas prospecciones para un prospecciones para un prospecciones para un prospecciones para un nuevo modelo político e institucional dnuevo modelo político e institucional dnuevo modelo político e institucional dnuevo modelo político e institucional de país, e país, e país, e país, entre las cuales aborda el tema deentre las cuales aborda el tema deentre las cuales aborda el tema deentre las cuales aborda el tema de cuán viable es un eventual diseño de ley de transferenciascuán viable es un eventual diseño de ley de transferenciascuán viable es un eventual diseño de ley de transferenciascuán viable es un eventual diseño de ley de transferencias utilizando enfoques

29 Misiva dirigida por el Presidente Ejecutivo del IFAM, Juan José Echeverría, al Presidente de la Asamblea Legislativa el 25 de junio del 2003. 30 El Gobierno de la República, sin embargo, prefirió tal y como se dijo atrás, supeditar dicha transferencia presupuestaria normada en esa reforma constitucional, a la promulgación de una Ley de Transferencia de Competencias al Régimen Municipal que, en el mejor espíritu prevaleciente de la desconfianza histórica hacia el régimen municipal, establecía que toda transferencia de competencias sería por convenio y a discreción de cada jerarca de ministerio o de ente autónomo nacional, y nunca cediendo a las municipalidades la titularidad de las competencias ya en manos de tales instituciones nacionales. Tal Proyecto de Ley no decía nada nuevo con respecto a lo que el Código Municipal vigente ya permite en cuanto a convenios entre municipalidades y tales entes nacionales. El Proyecto referido, en todo caso, no está entre las prioridades del Gobierno, máxime que cuando fue anunciado su envío a la Asamblea Legislativa hace año y medio diversos sindicatos, sobre todo de educadores, amenazaron con paros y huelgas sólo ante la insinuación que en el Proyecto se hacía de que las municipalidades podían “fiscalizar” la educación pública en manos del Ministerio de Educación Pública. El Código Municipal, sin embargo, ya permitiría tal fiscalización sin necesidad de nuevas leyes, sobre todo si se interpreta este Código conjuntamente con las claras disposiciones sobre planes reguladores municipales normados en la Ley de Planificación Urbana de 1968 en cuanto a ordenamiento de ubicación y calidad de servicios públicos en cada cantón, aun cuando sean éstos prestados por ministerios y demás entes nacionales.

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tradicionales y simplistas sobre “municipalismo”, y aplicando el marco referencial de “sistema político” que hemos introducido en este estudio en su capítulo inicial pero también a todo lo largo del análisis realizado hasta ahora. El IFAM considera que acueductos y alcantarillados sanitarios, protección de mantos acuíferos, administración de cuencas hidrográficas y seguridad integral a nivel local, son temas que los Gobiernos Locales pueden ir asumiendo, y que temas como educación y salud pública pueden quedar para etapas más avanzadas del proceso de descentralización que necesariamente se impone promover en nuestro país. ElElElEl suscrito invsuscrito invsuscrito invsuscrito investigador considera que educación y salud son dos estigador considera que educación y salud son dos estigador considera que educación y salud son dos estigador considera que educación y salud son dos actividades cruciales para el desarrollo de los habitantes, y que entre más cercana actividades cruciales para el desarrollo de los habitantes, y que entre más cercana actividades cruciales para el desarrollo de los habitantes, y que entre más cercana actividades cruciales para el desarrollo de los habitantes, y que entre más cercana del ciudadano esté su manejo o administración directa, más incidencia positiva del ciudadano esté su manejo o administración directa, más incidencia positiva del ciudadano esté su manejo o administración directa, más incidencia positiva del ciudadano esté su manejo o administración directa, más incidencia positiva puede tener en ellas la participación de éspuede tener en ellas la participación de éspuede tener en ellas la participación de éspuede tener en ellas la participación de éstetetete.

• Reforma integral de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles, con la finalidad

de eliminar exoneraciones ahí existentes y de que se ajuste la base imponible a una más real y conveniente, así como que se definan adecuadamente los procedimientos de valoración de los inmuebles. 31

• Revisión de las leyes que regulan los impuestos a licores nacionales y extranjeros

a favor de los Gobiernos Locales, particularmente en lo que se refiere a la distribución de esos recursos, procurando que la misma sea más equitativa y ajustada a fundamentos bien sustentados, tales como población y territorio.

• Revisión de las Leyes que regulan las Patentes Comerciales, con la finalidad de

que se apruebe una ley común para todos los Gobiernos Locales, en donde se definan y uniformen los procedimientos para la Administración y cobro de tales recursos, pero dejándole a cada Gobierno Local la toma de decisión final sin necesidad de aprobación legislativa.

• Revisión de las Leyes que regulan diferentes actividades autorizadas por los

Gobiernos Locales, tales como los permisos para la explotación de tajos y canteras, construcciones y espectáculos públicos, así como las que definen cobros por limpieza de vías y zonas públicas, alumbrado público, aceras, cordón y caño y otros similares, con la finalidad de que se apruebe una ley común para todos los Gobiernos Locales, en donde se definan y uniformen para cada uno de esos temas los procedimientos de administración y cobro de tales recursos, pero dejándole a

31 Es en materia catastral para apoyar una mejor identificación y valoración de bienes inmuebles, donde diversos organismos de cooperación internacional vienen apoyando al régimen municipal, sin haberse logrado grandes avances en casi ninguna municipalidad, menos en las rurales. De particular importancia es en la actualidad el Programa de Regularización de Catastro y Registro financiado mayormente por el BID, que tiene en el IFAM, también, en un papel de liderazgo por su apoyo a la estructura operativa del proyecto. Según la Contraloría General de la República en su última Memoria Anual del año 2002 sobre Régimen Municipal, el mayor porcentaje de recaudación de ingresos municipales viene de la venta y administración de patentes; la segunda fuente es el impuesto de bienes inmuebles, y la tercera es el cobro de servicios municipales como alumbrado eléctrico, recolección de basura, etc..

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cada Gobierno Local la toma de decisión final sin necesidad de aprobación legislativa.

• Promover una Ley que garantice la obligación para dotar de los recursos

provenientes de las partidas específicas en el marco de la Ley que regula la materia. 32

Reformas en el campo electoral-político:

• Trasladar la elección de Regidores y Regidoras para que se realicen junto con la

de Alcaldes, Síndicos, Concejales y Concejos de Distrito, Intendentes, etc., de manera que no se elijan en la misma ocasión que la elección para Presidente de la República y Asamblea Legislativa.

• Que la elección de Autoridades Locales se realice a mitad del período

presidencial, dos años después de éstas. • Que las elecciones locales cuenten con el aporte económico del Estado conocido

como deuda política, equivalente a la tercera parte del monto asignado con ese mismo propósito para las elecciones nacionales.

• Que se desmonopolice el derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidaturas a nivel local, de manera que con las mismas condiciones exigidas para los partidos políticos, se permita a cualquier organización civil sin fines de lucro, postular candidaturas a cualquier puesto.

• Que se modifique el Código Municipal a efecto de que se defina que el Alcalde

será quien presida el Concejo Municipal con voz y voto. • Que se elimine la normativa que establece que la Asamblea Legislativa deberá de

aprobar la disposición de activos por parte de los Gobiernos Locales, de manera que estos puedan decidirlo en virtud de su autonomía.

• Que se promueva nuevamente la Reforma Constitucional que eleva a ese rango la

figura del Alcalde Municipal. ç

Del mismo documento, se transcribe una idea importante de pertinencia total para el presente estudio:

“El IFAM reitera su absoluta convicción y permanente compromiso de El IFAM reitera su absoluta convicción y permanente compromiso de El IFAM reitera su absoluta convicción y permanente compromiso de El IFAM reitera su absoluta convicción y permanente compromiso de

promover rpromover rpromover rpromover reformas como las aquí planteadas, con carácter integral y propuestas eformas como las aquí planteadas, con carácter integral y propuestas eformas como las aquí planteadas, con carácter integral y propuestas eformas como las aquí planteadas, con carácter integral y propuestas radicales, radicales, radicales, radicales, ya que hemos concluido que gran parte de la diversa problemática que afecta la gobernabilidad de nuestro país, es de carácter estructural y que se ve agravada por el modelo de excesivo centralismo estatal (nuestro énfasis en negrita), razón por la cual la única estrategia coherente y apropiada en las actuales condiciones, es la definición de un proceso planificado, ordenado y sistemático de reformas a la estructura del Poder Político, que garanticen un clima de convivencia 32 Se refiere a que el Ministerio de Hacienda retiene tales transferencias dictadas por ley, cuando enfrenta los problemas de flujo de caja producto del financiamiento del déficit fiscal, lo cual ocurre todos los años.

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armónica con lo Local dirigido a un desarrollo social y económico que promueva la mejora en la calidad de vida de los habitantes de Costa Rica y la dignificación del ser humano como fin primario y permanente de la gestión pública del Estado costarricense y de todos los servidores públicos”.

Estos, son los buenos deseos del IFAM. Convertirlos en realidad requiere, sin Estos, son los buenos deseos del IFAM. Convertirlos en realidad requiere, sin Estos, son los buenos deseos del IFAM. Convertirlos en realidad requiere, sin Estos, son los buenos deseos del IFAM. Convertirlos en realidad requiere, sin embargo, de un conocimiento bastante más profundo del contexto político e histórico embargo, de un conocimiento bastante más profundo del contexto político e histórico embargo, de un conocimiento bastante más profundo del contexto político e histórico embargo, de un conocimiento bastante más profundo del contexto político e histórico de Costa Ride Costa Ride Costa Ride Costa Ricacacaca que el transmitido en las diversas publicaciones que hemos estudiado de esa institución.

Tal conocimiento realista permitiría ir aún más allá de tales buenos deseos, y

contribuir a realmente desarrollar una estrategia global e integral de cómo llevarlos a buen fin, sea dentro de grandes reformas políticas e institucionales que implicarían un cambio de modelo político y constitucional, o sea dentro del marco constitucional y legal vigente, tal y como introdujimos párrafos arriba.

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6. Pero, la vida continúa... ¿qué se puede hacer ho y por, y con, el régimen municipal, para redimensiona rlo sin esperar a un cambio constitucional de modelo político?

El El El El presente investigador cpresente investigador cpresente investigador cpresente investigador consideronsideronsideronsidera que no es necesario ni inteligente esperar a un a que no es necesario ni inteligente esperar a un a que no es necesario ni inteligente esperar a un a que no es necesario ni inteligente esperar a un ccccambio integral de modelo municipal ambio integral de modelo municipal ambio integral de modelo municipal ambio integral de modelo municipal puespuespuespues podríapodríapodríapodría ésteésteésteéste nunca llegar en el mediano o nunca llegar en el mediano o nunca llegar en el mediano o nunca llegar en el mediano o largo plazolargo plazolargo plazolargo plazo dada la reticencia en Costa Rica de cambiar modelos o sistemas político institucionales con visión integral. Es posible actuars posible actuars posible actuars posible actuar desde ya desde ya desde ya desde ya en el plano municipal en dos frentes o escenarios que no son excluyentes:

� Lo que sí se puede hacer hoy, dentro del régimen jurídico vigente, para lograr cambios significativos en la funcionalidad y eficacia política e institucional de las municipalidades.

� Lo que necesariamente requerirá de transformaciones permanentes u orgánicas del sistema político costarricense para realmente mejorar a niveles superiores y confiables de gobernabilidad, la representación y participación políticas del ciudadano.

La posición estratégica que recomendamos contempla, para lo primero, el

reconocimiento e interpretación articulada del “gran marco jurídico” que sí permite configurar una estrategia de intervención en apoyo del régimen municipal con pleno sustento jurídico. Para lo segundo, hay que cambiar el modelo político. 33

VeamosVeamosVeamosVeamos el primer abordaje en este capítulo, y en el siguiente el primer abordaje en este capítulo, y en el siguiente el primer abordaje en este capítulo, y en el siguiente el primer abordaje en este capítulo, y en el siguiente exploraremos un exploraremos un exploraremos un exploraremos un

abordaje o escenario de transición, para finalmente abordaje o escenario de transición, para finalmente abordaje o escenario de transición, para finalmente abordaje o escenario de transición, para finalmente abordarabordarabordarabordar en el último Capítulo 8en el último Capítulo 8en el último Capítulo 8en el último Capítulo 8 un diseño de cambio integral del sistema político e institucionalun diseño de cambio integral del sistema político e institucionalun diseño de cambio integral del sistema político e institucionalun diseño de cambio integral del sistema político e institucional hacia un nuevo modelo de institucionalidad que permita una profundización del modelo país de que disponemos hoy, y que igualmente podrá ser objeto de intervención y perfeccionamiento vía los derechos de los habitantes en ese nuevo escenario modelístico que asumimos en dicho capítulo final.

Sin embargo, es necesario incorporar en la discusión un análisis crítico sobre

corrupción institucional que permita valorar mejor bajo cuáles pautas y diseños globales llevados hasta el plano micro, es posible y viable incurrir en un esfuerzo de desconcentración administrativa y política como el planteado en este Capítulo, de manera que no sea esa corrupción creciente e ineficacia gubernativa que se manifiesta hoy de maneras tan inéditas y bloqueadoras para el desarrollo del país, lo que se desconcentre o transfiera a municipalidades y a diversos establecimientos públicos bajo su tutela que aquí estaremos justificando. La corrupción rampante que experimenta el país es general, o sea se da en el ámbito nacional, en el regional, en el cantonal y distrital, y en los asentamientos humanos donde los bienes y servicios

33 Esto se aborda a fondo en los dos trabajos más recientes y detallados de Meoño Segura, publicados uno por la Editorial Tecnológica (Crisis nacional, estado y burocracia, Cartago, 2001) y el otro por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la UCR (Evolución, actualidad y prospecciones del sistema político institucional costarricense, Serie Divulgación Económica No. 42, Julio 2004).

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públicos, o sus regulaciones “de imperio”, se materializan cara a cara con el beneficiario o usuario.

Pero, sugerir o proponer la transferencia de funciones y servicios a manos

municipales, tal y como conocemos hoy a éstas, seguirá enfrentando grandes oposiciones de todos, y presenta grandes riesgos para la “salud política” del país. Si no se reconoce este factor y se plantean criterios y mecanismos potencialmente efectivos para confrontarlo, seguirá siendo un error el proponer que “mucho se transfiera” a dichos gobiernos locales por un mero propósito o esnobismo ideológico o político-electoral.

El Capítulo 7 de este estudio, pretende enfrentar de manera concreta El Capítulo 7 de este estudio, pretende enfrentar de manera concreta El Capítulo 7 de este estudio, pretende enfrentar de manera concreta El Capítulo 7 de este estudio, pretende enfrentar de manera concreta y global esta y global esta y global esta y global esta

válida válida válida válida preocupaciónpreocupaciónpreocupaciónpreocupación. Téngase presente, entonces, que la discusión que sigue es base para comprender mejor cómo materializarla si se desea actuar en serio en este campo, y el Esquema 2 ofrecido en página 14Esquema 2 ofrecido en página 14Esquema 2 ofrecido en página 14Esquema 2 ofrecido en página 146666 constituye una visualización integral del diseño que allí se propone sobre descentralización parcial y desconcentración máxima con base en el recuento analítico-prospectivo que a continuación se proporciona en el resto de este Capítulo.

Los supuestos que proporcionamos como dados, o sea reales en todo su contenido

conceptuoso y normativo, son los siguientes: • Si bien la Constitución Política y varias otras leyes que enunciamos luego, son

referencia obligatoria para comprender la gran asignación competencial que el legislador le quiso atribuir a las municipalidades, el presente autor considera que resulta clave para una comprensión integral del potencial jurídico y competencial del régimen municipal partir de una lectura rigurosa de la Resolución No. 5445 de julio de 1999 de la Sala Constitucional sobre autonomía municipal, pues en ella se da un marco interpretativo de extraordinario alcance sobre este tema, confrontando de paso varias otras leyes que, como la de Planificación Urbana de 1968, otorgan competencias importantes a las municipalidades pero las sujetan a autorizaciones del Poder Central (como en el caso de la formulación de planes reguladores, que deben ser “visados” por la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU, antes de ser aprobados por la población del cantón según lo establecido en esa misma Ley). Sin embargo, en dicha Resolución también se encuentran disposiciones interpretativas en cuanto a lo que las municipalidades sí pueden hacer, “... aun contraviniendo…” o contrariando políticas emitidas por el Poder Central. Se trata de una Resolución vinculante para todo el sistema jurídico-institucional de Costa Rica, y comprenderla integral y constructivamente, ayudará mucho a incurrir en las restantes interpretaciones jurídicas y políticas que permitan que diversas iniciativas para fortalecer al Régimen Municipal hoy, sean viable y exitosas.

• El Código Municipal en su total conjunto, es un marco excelente y amplio para una proyección agresiva y diversificada de cada municipalidad, pero ha sido muy tímida o limitadamente interpretado, y peor aplicado. Es más lo que permite para Es más lo que permite para Es más lo que permite para Es más lo que permite para una ambiciosa y bien sustentada expansión municipal, que lo que limitauna ambiciosa y bien sustentada expansión municipal, que lo que limitauna ambiciosa y bien sustentada expansión municipal, que lo que limitauna ambiciosa y bien sustentada expansión municipal, que lo que limita. Los mecanismos de convenios con instituciones del Poder Central, la creación de Federaciones entre varias municipalidades, la potestad para crear empresas

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industriales y comerciales o establecimientos públicos o sociedades mixtas para asumir actividades importantes para el cantón, las varias autorizaciones referidas previamente en este trabajo sobre capacidad impositiva y de endeudamiento, el poder jurídico y político concedido a los Concejos de Distrito con respecto a las mismas municipalidades y para coordinar la acción de las instituciones nacionales en el ámbito distrital para propiciar una mejor articulación interinstitucional que redunde en una mejor resolución de problemas, más la obligación de planificar a largo, mediano y corto plazo el desarrollo del cantón con gran participación ciudadana, son todos elementos o componentes que no son todos elementos o componentes que no son todos elementos o componentes que no son todos elementos o componentes que no hay que inventar o nhay que inventar o nhay que inventar o nhay que inventar o normar en una “nueva ley”. Hay que saber interpretarlos y ormar en una “nueva ley”. Hay que saber interpretarlos y ormar en una “nueva ley”. Hay que saber interpretarlos y ormar en una “nueva ley”. Hay que saber interpretarlos y aprovecharlosaprovecharlosaprovecharlosaprovecharlos dentro de una interpretación estratégica como la proporcionada en el presente estudio.

• La Ley de Planificación Urbana de 1968Ley de Planificación Urbana de 1968Ley de Planificación Urbana de 1968Ley de Planificación Urbana de 1968, constituye seguramente la mejor complementación del Código Municipal en todo lo dicho, y mucho más allá en cuanto a la competencia de “regulación del suelo”“regulación del suelo”“regulación del suelo”“regulación del suelo” en cada cantón, pues permite a la municipalidad fijar prioridades y criterios rigurosos sobre ubicación y calidad de servicios públicos. Si bien es una competencia que prácticamente ninguna ha ejercido históricamente por las razones de debilidad del liderazgo personal e institucional propio de las municipalidades ante el Poder Central, no hay razón no hay razón no hay razón no hay razón para que no se constituya en una piedra angularpara que no se constituya en una piedra angularpara que no se constituya en una piedra angularpara que no se constituya en una piedra angular, jurídicamente fundamentada, dentro de una estrategia de expansionismo e intervención municipal que le dé fuerza particular ante las expectativas y deseables compromisos del Gobierno de la República, adecuadamente asumidos por el IFAM en apoyo del Régimen Municipal, y de la misma Unión Nacional de Gobiernos Locales si quiere trascender el poco apoyo efectivo que ha logrado de los gobiernos para la transformación real de dicho régimen.

• El análisis de leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, también permite El análisis de leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, también permite El análisis de leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, también permite El análisis de leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, también permite

comprender cócomprender cócomprender cócomprender cómo las municipalidades pueden insertarse con éxitomo las municipalidades pueden insertarse con éxitomo las municipalidades pueden insertarse con éxitomo las municipalidades pueden insertarse con éxito en todo esfuerzo gubernativo del Poder Central para racionalizar y ordenar el desarrollo ambiental sostenible en cada cantón y entre cantones. Tal Ley asigna competencias a las municipalidades que hasta ahora no se han cumplido a cabalidad, dejándolo todo en manos de instituciones del Poder Central, cuando aquella figura de empresas municipales referidas arriba, o de Federaciones de municipalidades, o los mismos Concejos de Distrito, facilitarían los mecanismos e instrumentos para que el Gobierno Central valorara la conveniencia de entrar en alianzas estratégicas y operativas en materia ambiental, y en otros campos, en donde las municipalidades o sus organizaciones derivadas, podrían ser más eficaces y productivas en el manejo de los recursos y las actividades hoy malamente gerenciadas o administradas por “agencias regionales” de ministerios y de entes autónomos nacionales.

• Las muchas otras leyes sobre recursos naturales también fijan funciones a las

municipalidades, que podrían ser planteadas y gerenciadas no como aleatorias sino como un conjunto convincente de actividades unitarias e integrales que cada municipalidad por su misma estructura corporativa, puede manejar como tales, al contrario del Poder Central que se fragmenta en un sinnúmero de ministerios y de entes autónomos cuya articulación ha resultado tan difícil hasta el momento.

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Hablamos de las leyes y reglamentos en materia de biodiversidad, de suelos, de aguas o recurso hídrico, de contaminación, de parques nacionales, de áreas silvestres, de zonas marino costera y humedales, y otras.

• Las leyes generales con que el país cuenta y que regulan los procesos y

competencias superiores de dirección, planificación y presupuestación, sin las cuales es imposible vislumbrar cómo acrecentar la capacidad de las municipalidades para negociar con el Poder Central de manera racional e integral desde el punto de vista de las necesidades cantonales.

Aquí está en primer lugar la Ley General de la Administración Pública, LGAP, que permitiría que cada municipalidad o el conjunto de éstas pudiera negociar con pocos ministros rectores de sector que representan políticamente a varias decenas de entes autónomos nacionales (por sectores de actividad). La Ley de Planificación Nacional que establece los planes de largo, mediano y corto plazo, la organización sectorial y regionalizada de las instituciones del Poder Central, y la participación activa de la sociedad civil, con las municipalidades ejercitando un rol clave e movilización popular en dichos procesos, si se lo propusieran y asumieran en serio. La Ley No. 8131 de presupuestos públicos de octubre del 2001, la cual establece la obligatoriedad de formular planes institucionales de largo, mediano y corto plazo, que deberán ser fiscalizados por la Contraloría General de la República en su total conjunto y en cada caso particular, y autorizar los presupuestos anuales de las municipalidades y de los entes autónomos nacionales con base en ellos. Los de los entes autónomos nacionales, tienen que reflejar los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. La Contraloría, sin embargo, puede realizar un rol más efectivo de su La Contraloría, sin embargo, puede realizar un rol más efectivo de su La Contraloría, sin embargo, puede realizar un rol más efectivo de su La Contraloría, sin embargo, puede realizar un rol más efectivo de su fiscalización sobre dichas administraciones, pues está en condiciones óptimas fiscalización sobre dichas administraciones, pues está en condiciones óptimas fiscalización sobre dichas administraciones, pues está en condiciones óptimas fiscalización sobre dichas administraciones, pues está en condiciones óptimas para vigilar, y exigipara vigilar, y exigipara vigilar, y exigipara vigilar, y exigir, una más estrecha articulación entre lo que es la “oferta r, una más estrecha articulación entre lo que es la “oferta r, una más estrecha articulación entre lo que es la “oferta r, una más estrecha articulación entre lo que es la “oferta municipal” para el cantónmunicipal” para el cantónmunicipal” para el cantónmunicipal” para el cantón que debe ser reflejada en el respectivo plan de desarrollo cantonal, y la “oferta institucional” del Poder Centraly la “oferta institucional” del Poder Centraly la “oferta institucional” del Poder Centraly la “oferta institucional” del Poder Central según se refleja ésta en el Plan Nacional de Desarrollo y en planes sectoriales precisos. Nada de Nada de Nada de Nada de esto requiere cambios legales, o nuevas leyes, sino convencer a la CGResto requiere cambios legales, o nuevas leyes, sino convencer a la CGResto requiere cambios legales, o nuevas leyes, sino convencer a la CGResto requiere cambios legales, o nuevas leyes, sino convencer a la CGR por ejemplo, a que adopte dicha visión estratégica sobre sus propias poderosas competencias no ejercitadas de esa manera hasta ahora.

• El Código de Niñez y Adolescencia, también define un ordenamiento idóneo de

la oferta gubernativa nacional para enfrentar los problemas de pérdida o restitución de los derechos de niños y adolescentes y de sus familias, la mayoría de las cuales se ubica en los niveles o ámbitos de pobreza claramente señalados por el Gobierno. Además, asigna también competencias a las municipalidades a nivel cantonal y de asentamientos humanos específicos, de manera que constituye un marco referencial en el que las municipalidades pueden aspirar a alianzas estratégicas con el Gobierno y sus instituciones para una intervención más eficaz y menos costosa vía establecimientos públicos que, como se dijo, toda municipalidad puede crear por decisión propia de su Concejo Municipal.

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• OtrasOtrasOtrasOtras leyesleyesleyesleyes como la Ley de Promoción de la Competencia Efectiva del

Consumidor, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria y la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, la propia Ley de Asociaciones de Desarrollo No. 3859 de 1967 y las estructuras representativas de las comunidades organizadas a lo ancho y largo del país –como la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo, CONADECO, y las Uniones Cantonales de dichas Asociaciones-, constituyen un marco que articuladamente interpretado, constituyen un marco que articuladamente interpretado, constituyen un marco que articuladamente interpretado, constituyen un marco que articuladamente interpretado, sustenta sustenta sustenta sustenta importantes acciones y reformas globales del régimen municipalimportantes acciones y reformas globales del régimen municipalimportantes acciones y reformas globales del régimen municipalimportantes acciones y reformas globales del régimen municipal sobre todo en términos del desempeño institucional o administrativo que redunde en mejores servicios y proyección en beneficio de las poblaciones cantonales... sin recurrir a nuevas leyes o reformas de las existentes.

• Además, el Plan Nacional de Desarrollo debe verse como el marco superior que el marco superior que el marco superior que el marco superior que

constituye la oferta mayor del Gobierno de la República yconstituye la oferta mayor del Gobierno de la República yconstituye la oferta mayor del Gobierno de la República yconstituye la oferta mayor del Gobierno de la República y dededede sus instituciones sus instituciones sus instituciones sus instituciones autónomas para resolver los problemas socioeconómicos del paísautónomas para resolver los problemas socioeconómicos del paísautónomas para resolver los problemas socioeconómicos del paísautónomas para resolver los problemas socioeconómicos del país.... Las municipalidades harían bien en valorar muy bien las necesidades y prioridades socioeconómicas de sus cantones, para constituir un sustento racional de sus propios planes cantonales de manera que estos tiendan a reconocer y articularse con aquella oferta gubernativa. Esto permitiría un acercamiento conceptual y Esto permitiría un acercamiento conceptual y Esto permitiría un acercamiento conceptual y Esto permitiría un acercamiento conceptual y programático que, debidamente tutelado por la propia Contraloría General de la programático que, debidamente tutelado por la propia Contraloría General de la programático que, debidamente tutelado por la propia Contraloría General de la programático que, debidamente tutelado por la propia Contraloría General de la República, podría constituir una base sólidaRepública, podría constituir una base sólidaRepública, podría constituir una base sólidaRepública, podría constituir una base sólida para identificar en cuáles áreas y actividades las municipalidades –o empresas o establecimientos suyos- podrían asumir con mayor eficacia y productividad la prestación de muchos de aquellos bienes y servicios en manos del Poder Central, mediante convenios que podrían darse a satisfacción plena de las partes, según se dijo previamente.

Para lo segundo, o sea para cambiar integralmente el modelo político e

institucional según anticipamos al inicio de esta sección, es útil no perder de vista que el modelo integral de recomposición del sistema político costarricense, debe basarse en el reconocimiento explícito de lo que son modelos políticos vistos, tanto en su dimensión horizontal de organización del poder político (con los modelos disponibles de presidencialismo versus parlamentarismo), como en su dimensión vertical de organización de dicho poder político (con los modelos disponibles de centralismo o unitarismo, y federalismo).

Esto, motivaría una discusión abierta entre los pros y contras que ambos tipos de

modelos en ambas dimensiones de organización de un sistema político, presentan para un país como Costa Rica. La consideración de modelos intermedios sería útil pues estos otros disponibles en el mundo, podrían no ser cien por ciento atractivos o viables para este país.

Sin embargo, su discusión bien sustentada en diseños integrales que contemplen

no sólo los cambios “horizontales” sino los “verticales” y su impacto integrado sobre la eficacia democrática del país –en vez de ubicarse en una sola de esas dos dimensiones, como muchos lo hacen-, forzaría a un reconocimiento sobre la importancia de privilegiar o no un ordenamiento territorial intermedio entre la nación y el cantón, o sea la provincia o región.

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En todo caso, es importante que una estrategia en tal sentido contemple estos dos En todo caso, es importante que una estrategia en tal sentido contemple estos dos En todo caso, es importante que una estrategia en tal sentido contemple estos dos En todo caso, es importante que una estrategia en tal sentido contemple estos dos escenarios o componentes, de manera escenarios o componentes, de manera escenarios o componentes, de manera escenarios o componentes, de manera que se convenza a los costarricenses sobre la que se convenza a los costarricenses sobre la que se convenza a los costarricenses sobre la que se convenza a los costarricenses sobre la seriedad e integralidad que la caracterizaráseriedad e integralidad que la caracterizaráseriedad e integralidad que la caracterizaráseriedad e integralidad que la caracterizará, o sea: planteando por un ladoplanteando por un ladoplanteando por un ladoplanteando por un lado la activación de los atributos jurídicos e institucionales y políticos disponibles en el país para convencer, sobre la marcha, de que hay voluntad política por parte del Poder Central de fortalecer sin mayores sobresaltos constitucionales y legales a dicho régimen municipal y con ello dinamizar aun más la eficacia o desempeño direccionador y tutelar de dicho Poder Central; y planteando py planteando py planteando py planteando por otro ladoor otro ladoor otro ladoor otro lado, el diseño más global, estratégico e integral del sistema político e institucional costarricense que sustente discusiones de fondo que, en el marco del presente análisis, provoque las mejores contribuciones y buena voluntad hacia los vientos de cambio integral que muchos actores y grupos en Costa Rica visualizan para el país, solo que sin el sustento conceptual integrador que pretendemos proporcionar en este trabajo presente.

Algunos partidos políticos comparten visiones globales y propositivas sobre la conveniencia de valorar las implicaciones de un régimen parlamentario como sustituto del régimen presidencial que caracteriza al país. Simultáneamente, dirigentes y académicos de ambos partidos, mas también analistas y académicos independientes, se pronuncian de vez en cuando sobre la conveniencia de uno o de otro esquema, pero nunca reconociendo la totalidad que ambos esquemas constituyen en términos de lo que es un sistema político (es decir, sus dimensiones horizontal y vertical).

Sin embargo, en Costa Rica no se ha dado la discusión seria y sólidamente sustentada sobre “la” reforma política integral, pues nadie parece reconocer la simultaneidad o convergencia real que ambas dimensiones o vertientes de organización del poder político tienen, no importa el modelo político adoptado.

Tal vaguedad conceptual, impacta las actitudes de los costarricenses porque Tal vaguedad conceptual, impacta las actitudes de los costarricenses porque Tal vaguedad conceptual, impacta las actitudes de los costarricenses porque Tal vaguedad conceptual, impacta las actitudes de los costarricenses porque

ninguna ninguna ninguna ninguna per séper séper séper sé, es decir individualmente argumentada, convence sobre las bondades , es decir individualmente argumentada, convence sobre las bondades , es decir individualmente argumentada, convence sobre las bondades , es decir individualmente argumentada, convence sobre las bondades de una reforma de una reforma de una reforma de una reforma tan tan tan tan unilateralunilateralunilateralunilateral por cuanto no se vislumbran los necesarios pesos y contrapesos que generen confianza y confiabilidad de que lo que se fortalece por un lado, por ejemplo pasar de un presidencialismo a un parlamentarismo en el ámbito horizontal o nacional físicamente concentrado en San José, la capital del país que es donde tales órganos y mecanismos operan, se contrapese por el otro lado, por ejemplo a través de una fuerte y seria descentralización política y administrativa, para evitar un acrecentamiento de la corrupción, de la falta de transparencia y de la efectividad del Estado en su conjunto, sobre todo.

En ausencia de un contexto estratégico como éste, es entendible que muy pocos costarricenses confíen en que el ciudadano a lo largo y ancho del país contará con nuevos y mejores criterios y mecanismos de participación y fiscalización que le permitan sentir tranquilidad en el sentido de que tales reformas le serán de beneficio en su desarrollo humano integral y comunitario, y que serán adecuada y efectivamente balanceadas por un mayor protagonismo suyo y de los grupos representativos en esa “nueva estructura” en que se habría organizadohabría organizadohabría organizadohabría organizado el ejercicio del poder político distintamente de como hoy se da, es decir distinto del modelo totalmente centralizado y presidencial vigente.

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Aun en el escenario Aun en el escenario Aun en el escenario Aun en el escenario en que el fortalecimiento municipal se puede lograr dentro en que el fortalecimiento municipal se puede lograr dentro en que el fortalecimiento municipal se puede lograr dentro en que el fortalecimiento municipal se puede lograr dentro del marco jurídico existente debidamente interpretado y aplicado, las del marco jurídico existente debidamente interpretado y aplicado, las del marco jurídico existente debidamente interpretado y aplicado, las del marco jurídico existente debidamente interpretado y aplicado, las municipalidades requieren de un apoyo inmediato para mejorar sus habilidades y municipalidades requieren de un apoyo inmediato para mejorar sus habilidades y municipalidades requieren de un apoyo inmediato para mejorar sus habilidades y municipalidades requieren de un apoyo inmediato para mejorar sus habilidades y destrezas a nivel individual y a nivel institucidestrezas a nivel individual y a nivel institucidestrezas a nivel individual y a nivel institucidestrezas a nivel individual y a nivel institucionalonalonalonal, en todo aquello que implican actividades propositivas y de negociación, capacidad política y de gestión misma, tan improvisada y subvalorada en todo el sector público costarricense pero en particular en el ámbito municipal, en donde los recursos humanos son mucho más escasos y menos profesionalizados que en el ámbito de las instituciones del Poder Central.

En materia de gerencia pública municipalEn materia de gerencia pública municipalEn materia de gerencia pública municipalEn materia de gerencia pública municipal, de administración financiera y presupuestaria –incluyendo toda la amplia gama de aspectos propios de las finanzas y tributación municipal-, de contratación administrativa y de manejo de recursos humanos y mejoramiento salarial propiamente, incluido el fortalecimiento de la carrera administrativa municipal; de planificación cantonal, de regulación del uso del suelo, de negociación política como se dijo previamente y de resolución de conflictos, de metodologías eficaces para promover y lograr una participación ciudadana protagónica en los asuntos municipales y del cantón y distritos, en todos estos en todos estos en todos estos en todos estos campos, en scampos, en scampos, en scampos, en suma, resulta indispensable diseñar modalidades novedosas y eficaces uma, resulta indispensable diseñar modalidades novedosas y eficaces uma, resulta indispensable diseñar modalidades novedosas y eficaces uma, resulta indispensable diseñar modalidades novedosas y eficaces que respondan al reconocimiento de por qué en esos campos se ha logrado tan pocoque respondan al reconocimiento de por qué en esos campos se ha logrado tan pocoque respondan al reconocimiento de por qué en esos campos se ha logrado tan pocoque respondan al reconocimiento de por qué en esos campos se ha logrado tan poco hasta el día de hoy, a pesar de que el país ha contado con importantes recursos y respaldo de la cooperación internacional y del mismo IFAM.

Sobre todo, debe dejar el país de improvisar en estas materias, y esto implica debe dejar el país de improvisar en estas materias, y esto implica debe dejar el país de improvisar en estas materias, y esto implica debe dejar el país de improvisar en estas materias, y esto implica

reconocer por todos lo que son las manifestaciones del fenómeno político y público reconocer por todos lo que son las manifestaciones del fenómeno político y público reconocer por todos lo que son las manifestaciones del fenómeno político y público reconocer por todos lo que son las manifestaciones del fenómeno político y público propio de los procesos institucionales del Estado, con respropio de los procesos institucionales del Estado, con respropio de los procesos institucionales del Estado, con respropio de los procesos institucionales del Estado, con respecto al fenómeno pecto al fenómeno pecto al fenómeno pecto al fenómeno empresarial de mercado, inclusive en cuanto a sus requerimientos administrativos y empresarial de mercado, inclusive en cuanto a sus requerimientos administrativos y empresarial de mercado, inclusive en cuanto a sus requerimientos administrativos y empresarial de mercado, inclusive en cuanto a sus requerimientos administrativos y de gerencia.de gerencia.de gerencia.de gerencia. Muchísimos conocimientos de teoría, técnicas e instrumentos, no son idóneos para ambos contextos, y casi ninguna universidad ni pública ni privada, lo reconoce tal y como hemos discutido en varios otros trabajos, y se siguen formando administradores de negocios y muchos otros profesionales que asumen, sin la debida formación publicista, posiciones de directores tanto de áreas técnicas como administrativas sin tener las habilidades, destrezas y visión requeridas por las demandas de una verdadera gestión o gerencia pública.

Otros recomendables factores a asumir que no requieren de cambios legales para lograr transformaciones de actitudes que redunden en comportamientos distintos y más eficaces en el ámbito del régimen municipal, son los que enunciamos a continuación en el contexto del nuevo mecanismo de elección directa de los Alcaldes desde diciembre del 2002. 34 34 El suscrito investigador reconoce la interesante iniciativa del Gobierno actual promulgando el Decreto Ejecutivo No. 34804-PLAN del 30 de agosto del presente año, bajo el título de Reglamento de creación de los Consejos Cantorales de Coordinación Institucional y los Consejos Regionales de Coordinación. Si bien parece ser su respuesta a las críticas que este servidor y unos pocos activistas en materia de regionalización del desarrollo hemos mantenido públicamente sobre la necesidad del país de reactivar la regionalización en pleno inaugurada con gran sustento teórico-conceptual y político desde OFIPLAN en 1976. Sin embargo, carece la iniciativa de un diseño que se corresponda con la verdadera problemática que se quiere enfrentar y con la mejor manera de articular el concurso de la institucionalidad involucrada, mostrando groseros errores de motivación legal y política, que irrazonablemente parecen desconocer el marco referencial que motivó la iniciativa de regionalización socioeconómica, política e institucional en Costa Rica hace tres décadas. Por ello, se queda muy corto este esquema en cuanto a satisfacer los requerimientos que a juicio nuestro el país enfrenta en ese campo. Y, lógicamente, se queda corto en cuanto al análisis propositivo más integral y realista proporcionado en el presente estudio. Para beneficio

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El compromiso con la ética comienza por un compromi so con la legalidad y el buen gobierno

No basta enunciar, como tanta buena gente lo hace a nivel nacional o cantonal cuando aspiran a puestos electivos, compromisos con la moralidad y la ética cívica y pública, y con obras a realizar en muchas áreas sin señalar fuentes de financiamiento y la consecuente capacidad técnica y gerencial o administrativa que siempre se requieren para pasar de las palabras a los hechos.

Hay que demostrar que se sabe de lo que se habla, pues de lo contrario se caerá fácilmente en el error en que han caído los partidos políticos en el plano nacional de comprometer cosas sin conocimiento y sin ningún sustento, y ello es uno de los factores que han hecho que el pueblo se frustre de la clase política que históricamente viene ofreciendo muchas cosas en campañas electorales y se olvida de cumplir, o llega sin capacidad de saber cómo hacerlo, una vez en el poder.

Una Municipalidad, primeramente y tal como se ha insistido en este trabajo, no tiene que tener todos los recursos presupuestarios, materiales y humanos que siempre se dice que debe tener para hacer cosas.

Lo que se requiere es, en suma,

a) una visión estratégica sobre los problemas y potencialidades del Cantón, b) apego al marco legal existente –no sólo el pertinente a lo urbano y a lo

municipal- que posibilitaría alianzas extraordinarias entre la municipalidad y entes públicos nacionales, y entre municipalidades,

c) una ética de quienes lleguen a la Alcaldía y al Concejo Municipal a prueba de marrullerías y de corruptelas inclusive ya entronizadas muchas de ellas, y

d) una agresiva y verdadera apertura a la participación ciudadana efectiva en los procesos que hoy están en manos escondidizas de políticos y burócratas que ni quieren dar cuentas ni responden a la exigencia de cuentas que se canalice hacia ellos por ciudadanos o grupos de éstos a quienes asiste la razón de pedirlas.

Es por ello que un primer compromiso ante el pueblo al que se solicitó su voto

para Alcalde y Alcaldes suplentes, es para con las leyes que obligan a un comportamiento intachable y a la vez permiten hacer realmente cosas que los políticos tradicionales o desinformados dicen continuamente que no se pueden hacer.

Con una buena dosis de imaginación creativa, se podrán hacer cosas importantes directamente con recursos de la municipalidad, y lograr que se hagan cosas esenciales en beneficio del Cantón pero a través de ministerios y entes autónomos, los cuales realizan y manejan extraordinarios servicios y bienes pero de manera totalmente

del lector y de las autoridades de gobierno interesadas en el tema, el Anexo 4 proporciona un análisis crítico que hemos podido realizar de esa iniciativa en el presente Informe Final de la investigación.

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fragmentada, desarticulada más que descoordinada, no logrando de esa forma resolver los problemas de cada familia y de comunidades enteras que en un principio han ameritado la creación de cada ministerio e institución autónoma, inclusive usurpando competencias que debían ser de la Municipalidad.

Esta ineficacia creciente de las instituciones nacionales, es más y más reconocida por políticos, por jerarcas en las instituciones e inclusive por funcionarios técnicos honestos de ministerios y entes autónomos.

Los principales partidos políticos en Costa Rica y los principales especialistas nacionales y de todo organismo internacional influyente como el Banco Mundial, el BID, Naciones Unidas, están de acuerdo en que hay que descentralizar sobre todo en los países latinoamericanos y de otras regiones subdesarrolladas como Asia y Africa, para lograr un mejor desempeño de los gobiernos, pues el centralismo es ya inefectivo para resolver problemas que en todo campo de actividad social, económica y ambiental aquejan al ciudadano en asentamientos humanos específicos, no en las ciudades capitales. Pero, es aquí donde se siguen tomando casi todas las decisiones, sin conocimiento de causa ni liderazgo para movilizar a esa población que vive en comunidades urbanas o rurales alejadas de las cómodas oficinas centrales de ministros, presidentes ejecutivos y tecnócratas en San José, al menos en el caso de Costa Rica.

Costa Rica es el país más centralizado de América Latina, incluida América Central. Hasta fines del 2002 se pudo elegir Alcaldes y Concejos de Distrito de manera directa y popular, cuando toda América Central lo hace desde hace años. Esto permite, viéndolo positivamente, aprovechar esta histórica etapa en la vida política del país reconociendo buenos ejemplos y evitando los graves errores que han caracterizado a esos otros países que se han descentralizado mucho antes que Costa Rica pero que no han logrado superar sus muchos problemas en el manejo municipal de sus esfuerzos de desarrollo.

La fórmula que se propone, es sencilla pero “fresca”: cada Municipalidad, con un Alcalde comprometido con el pueblo, imaginativo y con capacidad de liderazgo y con regidores igualmente comprometidos, puede precisamente proporcionar un modelo interesante para el mismo Gobierno de la República ofreciéndose para intermediar en muchas de las actividades que hoy hacen esos ministerios y entes autónomos tan mal, y que podrían de repente hacerlas mejor con el pleno protagonismo coadyuvante y cofinanciero de la Municipalidad y de los mismos Concejos de Distrito, adecuadamente conducidos por ésta.

El sustento de esto, es el reconocimiento claro El sustento de esto, es el reconocimiento claro El sustento de esto, es el reconocimiento claro El sustento de esto, es el reconocimiento claro de una vez por todas, de una vez por todas, de una vez por todas, de una vez por todas, de que sí hay de que sí hay de que sí hay de que sí hay leyes que permiten el desarrollo sano y articulado del país, y de cada cantónleyes que permiten el desarrollo sano y articulado del país, y de cada cantónleyes que permiten el desarrollo sano y articulado del país, y de cada cantónleyes que permiten el desarrollo sano y articulado del país, y de cada cantón, pues proporcionan los criterios y mecanismos inclusive para cooperar mutuamente, que facilitarían un accionar estratégico, articulado, adecuadamente planificado a largo, mediano y corto plazo, y que ponen en gran medida a cada Municipalidad en el centro de esos procesos no tanto por los recursos financieros que éstas tengan –que son muy pocos- sino por el liderazgo articulador que puede ella ejercer sobre ese enorme aparato institucional que ya existe y sobre el enorme deseo de las poblaciones de participar más y más de maneras directas en la definición de su destino.

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Aprovéchense así, la Ley de Planificación Nacional, la Ley de Planificación Urbana vigente, el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública, la nueva Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131 de octubre del año pasado, el extraordinario Código de Niñez y Adolescencia de 1998, y diversas leyes del ambiente y de la biodiversidad con que el país cuenta, pero sobre todo la Ley Orgánica del Ambiente por las competencias que asigna a las Municipalidades.

Todas ellas, constituyen a nuestro juicio un verdadero marco legal que no ha sido adecuadamente apreciado, pues todas tienen características conexas que abren un gran espacio para una Municipalidad imaginativa y agresiva bajo el liderazgo de un Alcalde que busque lo mejor para su población. Definen ellas en su total conjunto:

a) un régimen de dirección política superior del Gobierno y de planificación estratégica muy claro y que bien exigido en su aplicación por la Municipalidad, permitirán que el Presidente y sus Ministros como rectores de sector se vean motivados –por no decir obligados ante tal posición municipal- a asumir sus responsabilidades para ordenar la oferta gubernativa de ministerios y entes autónomos precisamente por sector de actividad y en su indispensable proyección territorial o regional –y luego cantonal y distrital-, y que con base en ello la municipalidad pueda entonces buscar y negociar los mejores términos para que dichos sectores de actividad social, económica y ambiental del Gobierno entonces asuman mayores compromisos con la municipalidad para proyectar sus bienes y servicios, e inversiones de todo tipo, en cada cantón,

b) debidamente articulados y liderados por la Municipalidad y los Concejos de Distrito, con sustento en

c) un buen plan regulador o de desarrollo integral del cantón que no debería tomar mucho costo ni esfuerzo preparar con sentido pragmático, o bien para

d) lograr de tales sectores institucionales organizados del Gobierno convenios bien fundamentados para que la Municipalidad asuma un mayor protagonismo en varias de esas actividades nacionales –como en medio ambiente, lucha contra la pobreza y protección de la familia, educación, salud y vivienda- tal y como el Código Municipal permite. Por eso decimos que no necesariamente la Municipalidad tiene que tener recursos propios para lograr que se hagan cosas buenas para el Cantón.

Además, la nueva Ley No. 8131 de presupuestos públicos obliga a todo ente, según se

refirió claramente en sección anterior, y a toda municipalidad por supuesto, a trabajar con una visión de largo, mediano y corto plazo, y a definir sus compromisos de acción inclusive presupuestarios año con año con ese fundamento de largo plazo. Esto evitará la improvisación y desorden en que el cortoplacismo mete a las instituciones y en particular a las Municipalidades.

Si se tiene conciencia de esto, cada Alcalde hará bien en convencer con sus actos a

la población del Cantón de que:

a) se llega a trabajar seriamente, con visión de largo plazo, a disciplinar la gestión municipal tanto de sus jerarcas políticos como de todos sus funcionarios como prerrequisito para que permanezcan en sus puestos al

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servicio del pueblo y no a su propio servicio o al de un Alcalde que llegue para beneficiarse él o a su partido, y de que se

b) incorporará de manera convincente y precisa la contribución de los Concejos de Distrito para desconcentrar aún más dentro del mismo Cantón lo que se haga a nivel de Municipalidad como tal y demostrar cómo con ello se facilitará la verdadera participación ciudadana en la determinación de sus destinos, entonces se

c) convertirá la vocación y compromiso de cada Alcalde por la rendición de cuentas en un derecho que los ciudadanos podrán ejercitar como exigencia constante de cuentas en todo nivel del Cantón, propiciando una gestión de cara al pueblo, sin ocultamientos de ningún tipo, sin abusos en perjuicio del ciudadano, con un programa de gobierno global, articulado, coherente, cuya ejecución será posible gracias a esa búsqueda de

d) alianzas negociadas inteligentemente con el Gobierno de la República y sus instituciones, respaldadas de manera convincente por

e) una participación real de los ciudadanos en la identificación de sus problemas, en el control y evaluación de los procesos y decisiones que los afectan, en lo que podría ser una disposición de todos los habitantes del Cantón a dar una contribución mayor, inclusive monetaria, que las nuevas condiciones de honestidad y liderazgo municipal le motivarán a dar para ayudar más a los más necesitados del Cantón y ayudarse más a sí mismos en formas en que definitivamente hoy ya no pueden hacerlo de manera directa ministerios y entes nacionales.

La imaginación al servicio del desarrollo del Cantó n

El Código Municipall Código Municipall Código Municipall Código Municipal, conexivamente, conexivamente, conexivamente, conexivamente leído y aplicado con las demás leyes referidas arriba y varias otras que no hemos incorporado en el presente estudio por razones de espacio y énfasis temático,,,, permite comprometer hoy cosas que antes no permite comprometer hoy cosas que antes no permite comprometer hoy cosas que antes no permite comprometer hoy cosas que antes no eran posibleseran posibleseran posibleseran posibles,,,, y que redundarían en un mejor gobierno cantonal que en manos de un buen Alcalde sirva de manera excelente los intereses de los habitantes del Cantón.

Veamos algunas acciones estratégicas superiores que permitirían generar desde

ahora, según nuestro enfoque de contenido estratégico sobre el desarrollo territorial y de conducción gubernativa de procesos e instituciones, grandes cambios funcionales sin modificar el régimen legal o constitucional vigente: 35

UNA “ALCALDÍA TRIPARTITA” PARA UN MAYOR LIDERAZGO CANTONAL. La consagración en el nuevo Código Municipal de la elección directa de Alcalde implicó también la elección de dos Alcaldes suplentes. Es así como las propuestas de cada partido político no sólo han considerado la conveniencia de contar con un candidato o candidata sino también con dos candidatos que no sólo deben ahora

35 Este conjunto de factores los tomamos básicamente de una publicación previa nuestra, Descentralización integral para el desarrollo de Costa Rica, CICAP, UCR, 2005. Su recuperación aquí, resulta necesaria como parte esencial de la estrategia más amplia y elaborada que estamos desarrollando en el presente estudio.

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flanquear al Alcalde electo, sino que deberían desempeñar un importante y activo coliderazgo ya en la municipalidad, manejando áreas de importancia relevante para el desarrollo del Cantón, en el sentido en que los dos Vicepresidentes de la República pueden y han llegado a asumir papeles relevantes de coordinación de áreas, o de recargo de Carteras ministeriales. Cada pueblo debe ver la opción electoral finalmente seleccionada, como un triunvirato comprometido con ese desarrollo integral y con la estrategia de conducción política y gerencial que aquí se enuncia. Esto, podía hacerse desde la elección de diciembre del 2002 designando a ambos Vicealcaldes electos en calidad de asesores o consultores del Alcalde en áreas estratégicas de conducción municipal del desarrollo, sin esperar a una Ley como la aprobada el año pasado (2007) para normar esos nombramientos. Si el Alcalde puede nombrar asesores o consultores con total discrecionalidad en una relación de servicios profesionales, no le es prohibido de manera explícita –y en consecuencia puede hacerlo- designar a los Vicealcaldes en cargos asesores superiores bajo esa relación de servicios profesionales. La nueva Ley del 2007 norma esta situación pero no favorece la designación estratégica de tales funcionarios de elección popular, lo cual abre el riesgo de que sean designados en posiciones meramente de utilidad operativa, no estratégica.

LOS CONCEJOS DE DISTRITO: MOTORES DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO EN EL CANTON. La elección de Alcalde y Alcaldes suplentes debe articularse de manera constructivista y comprometida con la elección de Concejos de Distrito, en el sentido de que éstos deberían ser vistos o contemplados por aquellos como los brazos de acción del Alcalde y de la municipalidad, sin recelos de ningún tipo, haciendo buena la determinación del Código Municipal en su Artículo 54, cuando dice que estos Concejos “...serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades”. Si el pueblo toma conciencia de la importancia de estos Concejos según el Código Municipal, inclusive para influir decisivamente sobre las municipalidades en cuanto a las prioridades de cada distrito en desarrollo social, económico y ambiental, además de vigilar el desempeño de la municipalidad, entonces es más probable que le darán en cada Cantón la importancia que se merecen para corresponder a un verdadero compromiso o determinación de gobernar con ellos, que es lo mismo decir que gobernar con el pueblo, no a espaldas de éste, pues se dará entonces a tales Concejos de Distrito inclusive por los mismos partidos políticos, un papel relevante como intermediarios calificados entre lo que la municipalidad y cada ministerio y ente autónomo nacional, deben y pueden hacer de manera más articulada, uniendo fuerzas, en pro del desarrollo de cada distrito.

Lo anteriormente enunciado permitiría evitar tanta ineficacia producto del sinnúmero de mecanismos, comités y “redes” que las instituciones nacionales establecen tan desordenadamente para “coordinar” sus actividades en el campo, a costa de ignorar a los Concejos de Distrito en parte por indolencia de éstos en su desarrollo histórico hasta hoy, en parte por ese deseo de políticos y burócratas nacionales a fragmentar y mantener independencia con respecto a tantas otras

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instituciones (coordinar simplemente, les cuesta mucho a esos funcionarios públicos, y por eso prefieren no hacerlo). Cada Alcalde deberá procurar afanosamente Cada Alcalde deberá procurar afanosamente Cada Alcalde deberá procurar afanosamente Cada Alcalde deberá procurar afanosamente enfrentar y superar esta situaciónenfrentar y superar esta situaciónenfrentar y superar esta situaciónenfrentar y superar esta situación de tanta dispersión institucional, para bien del Cantón, y los Concejos de Distrito serán pieza clave del engranaje propuesto.

HACIA MINISTROS O SECRETARIOS MUNICIPALES DE ALTO N IVEL DE LIDERAZGO. Cada Alcalde puede asumir modalidades más novedosas para gobernar y administrar, como por ejemplo contar con profesionales y líderes de muy alto nivel del Cantón para ayudarles, sin mucho costo, a analizar situaciones y a diseñar propuestas y estrategias nuevas que permitan promover y concretar alianzas con ministerios y entes autónomos, y con organismos internacionales interesados en ayudar a Costa Rica. Pero no para contratarlos como funcionarios municipales, sino para designarlos Ministros o Secretarios Municipalesdesignarlos Ministros o Secretarios Municipalesdesignarlos Ministros o Secretarios Municipalesdesignarlos Ministros o Secretarios Municipales de confianza del Alcalde de confianza del Alcalde de confianza del Alcalde de confianza del Alcalde para que, por fin, la Municipalidad cuente con destacados ciudadanos del Cantón que por diversas razones no son hoy día ministros o presidentes ejecutivos, o diputados, y no han querido postularse para regidores o alcaldes pues no han considerado que la política amerita abandonar la paz de sus familias y de sus profesiones debido a la ingratitud y la corruptela que en gran parte esa política en el país viene entronizando en las últimas décadas.

Cada Alcalde podría considerar a varios destacados ciudadanos del Cantón para que les ayuden en esa calidad de Secretarios o Ministros Municipales, a cargo de grandes áreas que abajo delineamos, y que le permitirán con el apoyo del Concejo Municipal y de los funcionarios técnicos de la Municipalidad, proyectar una imagen de mayor peso político y profesional para negociar con el Presidente de la República y con jerarcas de entes nacionales y con grupos de interés y empresarios, y convencerlos de que vale la pena apostar por el cantón, invirtiendo, confiando en la Municipalidad, conviniendo con ésta un sinnúmero de actividades y recursos que podrán ser mejor administrados dentro del Cantón que desde oficinas de instituciones nacionales en San José. Es así como vislumbramos Secretarios Municipales de tiempo parcial mientras no se cuente con los recursos suficientes para un tiempo completo, y que a cambio darían lo mejor de ellos para proyectar al Cantón con el apoyo del Alcalde a niveles de gran respetabilidad en el ámbito nacional, y así ganar recursos y buena voluntad de toda institución pública y grupos de interés y empresariales para trabajar de acuerdo con nuestra estrategia de desarrollo integral.

Habría así colaboradores de este altísimo nivel en áreas como educación, salud, vivienda, control ambiental, lucha contra la pobreza y protección de los derechos de los niños y adolescentes, así como en fomento de la industria, el comercio y el turismo. Y, por qué no, en agricultura y desarrollo rural.

Esta simple fórmula, novedosa a nivel nacional, podrían asumirla los Alcaldes para que los pueblos constaten el grado de imaginación y entusiasmo, además de realismo, que estarán aportando en el ejercicio del poder político municipal, para beneficio del

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Cantón. Será en estas áreas, donde los Concejos de Distrito podrían desplegar un gran activismo para a su vez organizar a los habitantes de los distritos a que participen sistemática y ordenadamente en la determinación de sus prioridades, en vez de abrir, repetimos, múltiples foros y comisiones dispersas donde no se logra focalizar ni los problemas ni las soluciones integrales e integradas que resuelvan los problemas de la comunidad. Estaríamos, así, ante una nueva forma de gobernar y administrar los esfuerzos cantonales en pro del desarrollo integral.

LA NECESARIA MODERNIZACION INSTITUCIONAL DE LA MUNICIPALIDAD. La modernización institucional de la Municipalidad, debe ser también una prioridad de cada Alcalde. Se tiene conciencia en el presente trabajo del enorme descontento de muchos pueblos con el mal funcionamiento institucional de las actuales Municipalidades, y no sólo con respecto a la clase dirigente. Es preciso entrarle a fondo a las malas prácticas técnicas y administrativas, y gerenciales por supuesto, que sólo oscuridad de los procesos generan, y malestar de los ciudadanos que esperan más de su gobierno cantonal. El principio fundamental del que deberían partir los Alcaldes, y al que deberán adherirse incondicionalmente empleados, regidores actuales, sindicatos y otros grupos de interés que no han hecho el propio para que las cosas funcionen transparente y fluidamente en beneficio del ciudadano, debería ser el siguiente: si si si si aplican en la praxis institucional una nueva visión estratégica como la que aquí se aplican en la praxis institucional una nueva visión estratégica como la que aquí se aplican en la praxis institucional una nueva visión estratégica como la que aquí se aplican en la praxis institucional una nueva visión estratégica como la que aquí se proponeproponeproponepropone sobre cómo hacer mejor las cosas, con el interés del ciudadano de todo sobre cómo hacer mejor las cosas, con el interés del ciudadano de todo sobre cómo hacer mejor las cosas, con el interés del ciudadano de todo sobre cómo hacer mejor las cosas, con el interés del ciudadano de todo partido partido partido partido político o aun sin partido político, con seriedad y capacidad técnica y político o aun sin partido político, con seriedad y capacidad técnica y político o aun sin partido político, con seriedad y capacidad técnica y político o aun sin partido político, con seriedad y capacidad técnica y gerencial lo cual puede lograrse con cambio de actitudes y capacitación, gerencial lo cual puede lograrse con cambio de actitudes y capacitación, gerencial lo cual puede lograrse con cambio de actitudes y capacitación, gerencial lo cual puede lograrse con cambio de actitudes y capacitación, cada cada cada cada Municipalidad podrá hacer muchísimas mejores cosasMunicipalidad podrá hacer muchísimas mejores cosasMunicipalidad podrá hacer muchísimas mejores cosasMunicipalidad podrá hacer muchísimas mejores cosas para bien del Cantón, con los para bien del Cantón, con los para bien del Cantón, con los para bien del Cantón, con los mismos recursos de que homismos recursos de que homismos recursos de que homismos recursos de que hoy dispone.y dispone.y dispone.y dispone. Si además, se trabaja para convertir la confianza mayor que sin duda se podrá generar en todos, dentro y fuera del Cantón, en allegar o encontrar más y nuevos recursos, entonces cada Alcalde logrará todavía muchas mejores cosas para todos. Sobre todo, debe cada Alcalde hacerle ver al ciudadano algo fundamental en esa Ley No. 8131 de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, a lo que cada Alcalde debería dedicar un particular interés y compromiso pues será su mejor aliado en la lucha por el adecentamiento de la función pública municipal y por el desarrollo de cada Cantón: la Ley incorpora un régimen de responsabilidad administrativa la Ley incorpora un régimen de responsabilidad administrativa la Ley incorpora un régimen de responsabilidad administrativa la Ley incorpora un régimen de responsabilidad administrativa extraordinario, inexistente en Costa Rica hasta ahoraextraordinario, inexistente en Costa Rica hasta ahoraextraordinario, inexistente en Costa Rica hasta ahoraextraordinario, inexistente en Costa Rica hasta ahora, y que por primera vez tipifica el incumplimiento de proyectos o programas presupuestarios, o de objetivos y metas del plan institucional de largo plazo en el cual hay que sustentar los planes anuales y los presupuestos a ser autorizados por la Contraloría de la República, y la omisión de decisiones oportunas por jerarcas, como faltas graves que llevarán al despido del funcionario, o a denunciarlo ante el Presidente de la República o ante la Asamblea Legislativa tratándose de ministros o presidentes ejecutivos de entes nacionales. Téngase claro el panorama completo: el plan institucional tiene que anteceder al presupuesto anual, y de seguido proponemos lo que debe ser una posición racional y

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políticamente necesaria en cuanto al proceso de planificación municipal y cantonal: si el presupuesto no cumple las exigencias del plan institucional que tiene que ser, repetimos, de largo, mediano y corto plazo, entonces la Contraloría podrá no aprobar el presupuesto anual de la Municipalidad respectiva, o partidas del mismo. Al final de un período, el incumplimiento de metas, o de proyectos o programas, será considerado falta grave del Alcalde o de los regidores. He aquí por qué cada Alcalde Electo debe comprometer aquello que sólo podrá cumplirse con una férrea conducta y disciplina que tenga al ciudadano como prioridad suya. No deseará ningún Alcalde exponerse a un constante rechazo o sanciones por parte de la Contraloría General de la República, por incompetencia, o irresponsabilidad, o desidia. Lo que se ponga en el plan de desarrollo del Cantón, la Municipalidad tiene que cumplirlo, o el Alcalde podría encontrarse “saliendo” antes de tiempo. ¿No es ésta, acaso, una garantía de cumplimiento para el ciudadano, llegue quien ¿No es ésta, acaso, una garantía de cumplimiento para el ciudadano, llegue quien ¿No es ésta, acaso, una garantía de cumplimiento para el ciudadano, llegue quien ¿No es ésta, acaso, una garantía de cumplimiento para el ciudadano, llegue quien llegue a la Alcaldía?llegue a la Alcaldía?llegue a la Alcaldía?llegue a la Alcaldía? ¿No resulta, por su lado, esta garantía la mejor vara para medir el grado de seriedad y de capacidad de los candidatos a Alcalde que se presentaron a las pasadas elecciones con las manos limpias y los ojos señalando hacia un futuro realmente mejor a partir de los compromisos que adquieran hoy para cumplir como el pueblo y lasleyes mandan, sobre todo a partir de esta excelente Ley No. 8131?

EL PLAN DE DESARROLLO INTEGRAL DEL CANTON: MOVILIZACIÓN POPULAR PARA UN MAYOR COMPROMISO DE TODOS. Insistimos en que la nueva Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131 de octubre del año pasado, constituye un marco extraordinario para apoyar una labor de una Municipalidad cuyos líderes políticos quieran realmente dar el gran salto hacia un nuevo tipo o manera de gobernar y administrar recursos y procesos de desarrollo de un cantón. No hay ya excusas para que una Municipalidad, o su Alcalde, digan que no hay recursos para hacer un buen “plan regulador”. Debe hablarse en Costa Rica, más bien, de un plan de desarrollo del Cantón con total sustento en lo que la Ley de Planificación Urbana de 1968 establece sobre planes reguladores, pero con el soporte fresco que desde el año 2001 esa nueva Ley de Presupuestos Públicos introdujo en cuanto a producir planes de desarrollo nacionales y cantonales, con parámetros tan claros y concretos en cuanto a contenido y estructura, que no es posible seguir aduciendo que “no se puede hacer algo si no se nos dan más recursos”.

Lo que se requiere es liderazgo político, el cual deberá ser dado con creces por cada Lo que se requiere es liderazgo político, el cual deberá ser dado con creces por cada Lo que se requiere es liderazgo político, el cual deberá ser dado con creces por cada Lo que se requiere es liderazgo político, el cual deberá ser dado con creces por cada nuevo Alcaldenuevo Alcaldenuevo Alcaldenuevo Alcalde, y un gran apoyo técnico, el cual será dado por los mismos funcionarios municipales de hoy que verán inevitablemente cambiar sus prácticas y métodos de trabajo para ser mejores funcionarios y hacer más de lo que hoy hacen con los mismos recursos de que dispone la Municipalidad. El Plan de Gobierno Cantonal que cada Alcalde debe presentar para aprobación del Concejo Municipal según el Código Municipal, debe en todo momento ofrecer la

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visión y estrategia así como las nuevas modalidades y metodologías que permitirán dar un salto cualitativo enorme para beneficio del Cantón, en el sentido de adoptar esa agenda importante de problemas y de posibles soluciones, pero para recomponerlas dentro de esa deseable mejor forma de hacer las cosas, menos improvisadas, y con sustento en la Ley No. 8131 de presupuestos públicos que posibilitará una mucha mejor utilización y aplicación del Código Municipal en su total conjunto, y una mejor articulación con la oferta de bienes y servicios del propio Gobierno Central y sus instituciones. Esta Ley No. 8131, FINALMENTE, entroniza como se dijo arriba, un nuevo estilo y Esta Ley No. 8131, FINALMENTE, entroniza como se dijo arriba, un nuevo estilo y Esta Ley No. 8131, FINALMENTE, entroniza como se dijo arriba, un nuevo estilo y Esta Ley No. 8131, FINALMENTE, entroniza como se dijo arriba, un nuevo estilo y código de comportamientocódigo de comportamientocódigo de comportamientocódigo de comportamiento para cada Alcalde y para el mismo Concejo Municipal. Sólo así se puede gobernar para el pueblo, con apoyo del pueblo, y rindiendo cuentas constantes al pueblo. Así deben los funcionarios municipales entenderlo en todo Cantón, pues estamos de hecho ante una Ley que introduce un nuevo código de ética y de transparencia.

Un Plan de Desarrollo Cantonal, en suma, será el gran instrumento de gobierno Un Plan de Desarrollo Cantonal, en suma, será el gran instrumento de gobierno Un Plan de Desarrollo Cantonal, en suma, será el gran instrumento de gobierno Un Plan de Desarrollo Cantonal, en suma, será el gran instrumento de gobierno

de todode todode todode todossss. Se consignará en él un modelo de desarrollo cantonal que debería ser ejemplo para el país, y que constituya en cada Cantón un verdadero planque constituya en cada Cantón un verdadero planque constituya en cada Cantón un verdadero planque constituya en cada Cantón un verdadero plan----piloto que piloto que piloto que piloto que el Gobierno de la República apoyaría con entusiasmo para hacer válidas sus propias el Gobierno de la República apoyaría con entusiasmo para hacer válidas sus propias el Gobierno de la República apoyaría con entusiasmo para hacer válidas sus propias el Gobierno de la República apoyaría con entusiasmo para hacer válidas sus propias prédicas de campañprédicas de campañprédicas de campañprédicas de campaña electorala electorala electorala electoral en cuanto a fortalecer la participación popular, fortalecer a la municipalidad y descentralizar muchas actividades y competencias de ministerios y entes autónomos nacionales. Debe cada Alcalde entender también que el elector difícilmente perdDebe cada Alcalde entender también que el elector difícilmente perdDebe cada Alcalde entender también que el elector difícilmente perdDebe cada Alcalde entender también que el elector difícilmente perdonará si no se onará si no se onará si no se onará si no se cumple lo ofrecido en campaña electoralcumple lo ofrecido en campaña electoralcumple lo ofrecido en campaña electoralcumple lo ofrecido en campaña electoral. Debe por ello cada Alcalde valorar muy bien lo aquí discutido, pues mucho apunta hacia una recomposición de cosas al interior de la Municipalidad para que sea un mucho mejor gobierno cantonal, pero muchas otras ideas y señalamientos apuntan hacia un cambio radical de actitud y de comportamiento de los mismos ciudadanos, inclusive en materia impositiva así como de los diversos intereses ya establecidos en la forma tradicional e irresponsable en que ciudadanos y municipalidades parecen haberse confabulado para permitir un manejo desordenado y de muy negativas consecuencias para el bienestar de la población, de muchas actividades comerciales e industriales, igual que urbanísticas, que tanto daño vienen causando sin que nadie parezca tener la capacidad o la fuerza suficiente para confrontarlas y revertirlas.

El factor que podrá desencadenar todo este escenario en los términos vistos, es la El factor que podrá desencadenar todo este escenario en los términos vistos, es la El factor que podrá desencadenar todo este escenario en los términos vistos, es la El factor que podrá desencadenar todo este escenario en los términos vistos, es la Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la RepúblicaContraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República por su indiscutible competencia de aprobación de planes y presupuestos municipales y, paralelamente, de aprobación de planes y presupuestos de entes autónomos nacionales, y con la Ley No. 8131 referida, del 2001, dictaminar el así llamado Presupuesto General de la República y con ello, promover proactivamente ante el Gobierno de la República cambios en enfoques y prácticas que permitan articular mejor las acciones Gobierno-municipalidades. No toma, repetimos, ninguna nueva ley o norma constitucional hacerlo.

Bases para una partitura de gobierno local

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Lo planteado anteriormente, constituye un adecuado marco referencial del que cada Alcalde puede hacer uso para reafirmar al pueblo que lo eligió lo que es su clamor contra la improvisación, la corrupción, la indisciplina, el cortoplacismo, el despilfarro con que se acostumbra hacer las cosas en Costa Rica. Cada Cantón debe competir por convertirse en ejemplo para otros cantonesCada Cantón debe competir por convertirse en ejemplo para otros cantonesCada Cantón debe competir por convertirse en ejemplo para otros cantonesCada Cantón debe competir por convertirse en ejemplo para otros cantones. Si a ello se une la fuerza de la ley, de leyes excelentes que hemos descrito previamente y que existen para gobernar excelentemente, no hay quien pueda impedir que cada Alcalde logre lo aquí enunciado como estrategia de conducción o de ejercicio de su liderazgo. Las áreas que se enuncian de seguido, podrían ser a juicio del suscrito investigador objeto de atención particularizada del Alcalde y de los dos Alcaldes suplentes en cada cantón, tanto en esta condición como en su calidad de Secretarios Municipales de áreas más otros destacados dirigentes y profesionales de cada Cantón según enunciamos arriba. Constituye así el presente estudio, un aporte preliminar a la identificación de una estrategia unitaria e integral de desarrollo cantonal que puede encontrar eco político y gran apoyo en el ámbito del Gobierno de la República, si el Alcalde y sus colaboradores inmediatos logran movilizar los esfuerzos y procesos necesarios para darle contenido político y programático a nivel cantonal, para negociar con ese Poder Central. Se trata de áreas temáticas y acciones que han de constituir objeto de elaboración en el respectivo plan de desarrollo cantonal a que obliga la Ley No. 8131. Veamos.

MEDIO AMBIENTE Y ENERGIA La protección de los recursos naturales y arqueológicos de cada Cantón debe ser una prioridad mayor a la que cada Alcalde deberá brindar la máxima atención, buscando para ello la debida negociación con el MINAE que permita, como en otros campos, lograr una verdadera concertación o alianza que posibilite a la Municipalidad y en consecuencia a los habitantes y grupos sensibles del Cantón, direccionar los esfuerzos, competencias y recursos hoy en manos de dicho Ministerio, mediante una administración delegada de programas actuales del MINAE pero que podrían ser mejor canalizados por la Municipalidad a través de modalidades novedosas que hoy no se utilizan pero que el Código permite, como sociedades mixtas, empresas públicas de propiedad municipal, etc., según Art. 13 inciso p), pues permitirán mucha más flexibilidad y dinamismo administrativo que las actividades actuales en manos de estructuras ministeriales. Y, sobre todo y como ya anticipamos en la introducción de esta sección, con un ingrediente indiscutible de participación ciudadana en los órganos de dirección superior o juntas directivas de esas novedosas organizaciones municipales según se logre establecerlas de manera totalmente justificada, de suerte que haya absoluta certeza de que las decisiones y procesos estarán en manos de ciudadanos respetables –ciertamente preparados y con gran liderazgo social- de todo grupo social y político, sin distingos, lo cual será una garantía de que no vendrá cada nuevo Alcalde a

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continuar en la gestión municipal con oscuros intereses y arreglos a espaldas de los legítimos y más sagrados intereses ciudadanos. O bien, podrá inyectar la Municipalidad cantidades significativas de dinero fresco para permitir la liquidez adicional que muchas actividades hoy en manos del MINAE, enfrentan, como puede ser con las Áreas de Conservación en las que casi todo Cantón tiene inmerso su propio territorio. Todo lo que se requiere es llevar a la Municipalidad una visión clara, estratégica de cómo hacer mejor las cosas inclusive en materia de los recursos presupuestarios disponibles, y cómo replantarlos con imaginación de la buena y bajo nuevas pautas de liderazgo político y de gerencia administrativa que confronten la improvisación que hoy vemos en todo campo de actividad municipal. Paralelo a lo anterior, está el interés nuestro sobre cómo se puede articular mejor los múltiples órganos decisorios y de “coordinación” que en materia de ambiente estrangulan al país y a cada Cantón en particular, producto de leyes dispersas sobre biodiversidad, aguas, cuencas, bosques, minería, vida silvestre, etc.. Esto, exige de racionalidad política y administrativa, y la nueva gestión de cada Alcalde podría poner un especial énfasis en lograrlo ante las instituciones nacionales y en el mejor interés de que esas leyes ambientales funcionen adecuadamente en su Cantón. Convendría que hubiera, para lograr lo anteriormente expuesto de manera expedita y efectiva, un Secretario Municipal que ayude al Alcalde a conducir y articular estas un Secretario Municipal que ayude al Alcalde a conducir y articular estas un Secretario Municipal que ayude al Alcalde a conducir y articular estas un Secretario Municipal que ayude al Alcalde a conducir y articular estas áreas,áreas,áreas,áreas, mientras se consolidan y devienen más complejas. Los equipos técnicos de la Municipalidad se reordenarían de manera que apoyen directamente el trabajo en esta área. Igual se hará con las demás áreas que se describen a continuación.

CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES Cada Cantón amerita una dedicación agresiva y constante de su Municipalidad para poner orden también en estos aspectos en los que intervienen numerosos entes nacionales que no “coordinan” entre sí –menos articulan o se integran-, como el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y órganos adscritos como el ICODER; el MOPT, el IMAS, el MSalud, etc. La Municipalidad buscará imponer también en este campo un liderazgo particular que propiciará aunar esfuerzos primero de “coordinación”, y después de contribuciones presupuestarias “semilla” o base que complementen los recursos de esos otros entes nacionales para realizar un plan ordenado de instalaciones deportivas y de esparcimiento, y de actividades deportivas bien organizadas. En este campo también, como en todos los demás, se valorará la conveniencia de aprovechar la gran facilidad que el Código Municipal permite para que el Concejo Municipal, a iniciativa de cada Alcalde, pueda crear “establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta” (Art. 13, inciso p), de manera que se aplique una gran creatividad en la realización de actividades que admitirían un manejo semejante al de actividades privadas –pero propiedad de la Municipalidad- en áreas en donde los

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ciudadanos seguramente considerarían adecuado y conveniente contribuir monetariamente para financiarlas, sin llegar a los niveles de costos de empresas privadas que buscarían una gran rentabilidad. Esta posibilidad de acción municipal, permitiría contar con un Cantón más limpio, más sano, con más áreas y actividades de esparcimiento mental y físico, financiadas por sus pobladores para disfrute de todos.

Un Secretario Municipal que apoye al Alcalde, constituirá igualmente un soporte de gran valor para conducir y articular estas áreas con una mucha mayor efectividad, sin que implique costos adicionales elevados, salvo la muy pequeña remuneración insinuada atrás.

OBRAS CIVILES

Aquí también caben los esquemas planteados previamente de buscar una verdadera negociación con el MOPT y con otros entes públicos nacionales para direccionar con mejor orientación sus inversiones y regulaciones, y para que la Municipalidad busque inteligentemente imponer los intereses cantonales según prioridades que esos organismos nacionales no siempre reconocen adecuadamente, sobre todo con respecto a lo que deberá ser el plan regulador o de desarrollo del Cantón según planteado en este estudio.

No hay actividad en este campo infraestructural que no sea susceptible de ser

puesta en marcha en manos de empresas municipales de servicio, de la misma manera planteada para el caso anterior y para los que siguen abajo.

También También También También habría un Secretario Municipalhabría un Secretario Municipalhabría un Secretario Municipalhabría un Secretario Municipal encargado, con el soporte técnico de funcionarios de planta, en el mismo espíritu planteado para los campos anteriormente enunciados.

SEGURIDAD SOCIAL Y VIVIENDA

Es éste, un campo muy amplio en donde la Municipalidad puede lograr muchísimo si desarrolla la visión y habilidad necesarias para negociar con tantas instituciones nacionales que hoy día, por desgracia, no sólo operan muy fragmentadamente entre ellas en sus definiciones nacionales o centrales en San José, sino en su ejecución en el territorio. La lucha contra la pobreza extrema no se está ganando para nada, y esto el mismo Gobierno lo ha reconocido públicamente. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 anunciado en enero del 2007, tampoco soluciona los factores causantes de la pobreza pues representa una “oferta estatal” de cada ente por separado –y la praxis de estos dos años se mantiene como una de fragmentación interinstitucional permanente, según hemos corroborado por medio de observación empírica y declaraciones reiteradas de algunos de los mismos jerarcas superiores del Sector-, y no una oferta que reconozca la necesidad de llegarle a cada familia realmente pobre de manera

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unitaria, simultánea, convergente, de suerte que se le proporcione la totalidad de programas, servicios y recursos que tanta institución maneja. Lo referido se repite en el caso de la protección de los derechos de niños y adolescentes, y ni siquiera el muy buen Código de Niñez y Adolescencia de 1998 se cumple, aunque el mismo establece un ordenamiento claro y potencialmente efectivo de la oferta estatal para resolver problemas de fondo.

Es por ello que aquí visualizamos también una ardua capacidad negociadora de la Municipalidad con el conjunto de instituciones nacionales agrupadas en el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia (PANI, IMAS, MTSS, MSALUD, MEP, MJUSTICIA, INA, CCSS, INS, y las organizaciones sindicales, empresariales y sociales en él representadas), para convencerlos de que en “el Cantón” es posible intentar un plan piloto que les permita intervenir articuladamente entre ellas, y articuladamente en lo que es lucha contra la pobreza extrema con protección de los derechos de niños y adolescentes, aplicando mecanismos como las Juntas de Protección Local de Niñez y Adolescencia.

También aquí es posible canalizar muchas de esas loables iniciativas y recursos nacionales de ministerios y entes autónomos, a través de la potestad y flexibilidad municipal para crear establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta, pues en el campo de lo que debe ser lucha contra la pobreza bajo un enfoque unitario de derechos de la familia, los ministerios y entes autónomos nacionales encuentran muchas rigideces para operar bien.

La Municipalidad podrá propiciar estas iniciativas que seguramente el Gobierno de la República encontrará útiles para experimentar en serio. Cada Alcalde debería demostrar en sus propuestas la consistencia y coherencia necesarias para cumplir con ese compromiso, y “el Cantón” se presentaría en éste y otros campos, como Cantón-piloto con las condiciones de liderazgo y seriedad que el Alcalde respectivo garantiza, todo debidamente amalgamado o articulado entre sí y con los demás campos o áreas de actividad aquí desarrolladas, dentro del concepto de plan regulador o de desarrollo cantonal de que también hablamos aquí, de manera que nada quedará a la libre de nadie, sino que todo responderá a una visión unitaria y responsable del desarrollo del Cantón en su conjunto.

Lo importante es que, a partir de este análisis presente, cada pueblo entienda que hay mejores formas de canalizar todas estas acciones esenciales para su desarrollo, de manera integral, articulada, y que si las instituciones de gobierno nacional no lo han podido hacer, la Municipalidad bajo un nuevo liderazgo lo buscará agresivamente con una gran capacidad negociadora y con argumentos que convencerán al Gobierno de la República a querer pactar con cada Municipalidad para lograr mayores éxitos en tanta actividad en pro del desarrollo que de hecho se realizan pero tan dispersamente y con tanta ineficacia. La Municipalidad deberá emerger entonces, para el Gobierno, como un socio de respeto en el cual confiar para hacer mejor lo que hoy se hace tan mal a pesar de los

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multimillonarios recursos dedicados al desarrollo social de cada Cantón y, por qué no, del país como un todo.

Aquí también convendría tener un Secretario Municipalun Secretario Municipalun Secretario Municipalun Secretario Municipal, o podrían ser dos actuando articuladamente, pues sería el área más “dura” y compleja, mientras se afianza el plan de trabajo y se logra convencer al Gobierno para transferir actividades clave. Lógicamente como en todos los demás campos aquí enunciados, el personal disponible de cada Municipalidad sería reacomodado de acuerdo a estas áreas de acción municipal.

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO También en esta área vital para la creación de empleo sano y numeroso, cada

Alcalde debería declarar una prioridad total. Las fuerzas empresariales de muchos Cantones al menos, son muchas, y la actitud constructiva y solidaria de muchas de ellas podrán ser mejor articuladas y direccionadas hacia una visión de desarrollo solidario que hoy no existe, inclusive para luchar contra los vicios de otros malos empresarios o de empresarios bien intencionados pero que no han descubierto aún, por falta de ese liderazgo municipal precisamente, que la ética en la realización de actividades productivas de todo tipo no tiene que reñir con la rentabilidad de los negocios privados. El contexto de orientación y de liderazgo constructivo, lo tiene que aportar la Municipalidad, y estamos seguros de que en este sentido los empresarios actuales y potenciales de cada Cantón, responderán con creces para actuar con una mayor cohesión y sentido de la proyección social de sus habitantes, pues entre más bienestar haya y menos pobreza exista, más prosperidad comercial y empresarial habrá, especialmente si se aplica una estrategia de atracción de inversiones tanto nacionales como internacionales ofreciendo como contrapartida condiciones de calidad de vida en todo sentido y de incentivos económicos que cada Municipalidad tiene autonomía para aplicar, todo lo cual se podría valorar y formular con amplia participación de la población y los empresarios en particular bajo el enfoque de desplegar la “máxima imaginación dentro de la legalidad, para el desarrollo económico” de cada Cantón. Todos ganamos, y cada Alcalde debería ser consciente de que este deseable “milagro” puede lograrse con visión y liderazgo desde la Municipalidad. Habría igualmente, un Secretario Municipal dedicado a su promoción y a las relaciones concomitantes con los empresarios y comerciantes del Cantón y de fuera, organizando esta importante fuerza social-productiva hoy adormecida en mucho sentido.

EDUCACION Y SALUD Caben las mismas consideraciones hechas previamente. Son áreas con actividades en las que cualquier municipalidad puede intervenir ya, si lo desea, inclusive prestándolas o asumiéndolas lucrativamente como se dijo previamente en este texto. Lo que puede el privado, lo puede la municipalidad, y más aun por su carácter multifacético sin restricción de competencias.

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Pero proponer al Gobierno de la República la asunción de un desarrollo futuro vegetativo de tales actividades vía convenios y la creación de establecimientos públicos municipales de común acuerdo con el Poder Central en cuanto a forma y fondo para garantizar eficacia, productividad y transparencia, constituiría una modalidad estratégica que también podría intentarse de una manera seria y bien diseñada que convenza al Gobierno de la República de que vale la pena experimentar en tal sentido. En tal estrategia, habría una transferencia del Ministerio de Hacienda con autorización del Ministerio de Educación, de las partidas presupuestarias asignadas para la creación de esos nuevos establecimientos educativos en cada cantón, de manera que sea la emergente “empresa municipal de servicios educativos” la que adquiera la competencia y responsabilidad de administrar integralmente esos recursos. Inclusive, se convertiría en el ente reclutador y contratista de la nueva masa crítica de educadores requeridos, todo bajo normas a acordar desde la misma propuesta del tipo de convenio aquí referido de manera que tanto Gobierno Central como Municipalidades tengan una claridad de miras y de compromiso de acción que respaldará plenamente el órgano que emerja como órgano superior de dichos establecimientos educativos, con potestades para reclutar, nombrar, pagar y sustituir educadores, haciéndose responsables integral e inconfundiblemente del grado de éxito o fracaso del esfuerzo. Políticamente, se trataría de un experimento que no implica quitar privilegios de Políticamente, se trataría de un experimento que no implica quitar privilegios de Políticamente, se trataría de un experimento que no implica quitar privilegios de Políticamente, se trataría de un experimento que no implica quitar privilegios de afiliación ni cuotas vigentes a los sindicatos educativos, y los nuevos educadoafiliación ni cuotas vigentes a los sindicatos educativos, y los nuevos educadoafiliación ni cuotas vigentes a los sindicatos educativos, y los nuevos educadoafiliación ni cuotas vigentes a los sindicatos educativos, y los nuevos educadores res res res decidirían libremente si se afilian o nodecidirían libremente si se afilian o nodecidirían libremente si se afilian o nodecidirían libremente si se afilian o no pues se trataría de establecimientos u organizaciones de carácter privado, no público, aunque bajo la estricta vigilancia gubernativa de las partes contratantes según se estipule en los acuerdos de colaboración y en la estructura y competencias superiores de las juntas u órganos directivos de tales organizaciones educativas cantonales. Las Direcciones Regionales y la red de supervisores educativos del MEP, adquirirían un papel relevante de monitoreo y tutela o vigilancia del experimento.

REFORMA INSTITUCIONAL DE LA MUNICIPALIDAD El Alcalde y los dos Alcaldes suplentes, asumirían un rol proactivo en la necesaria revisión y transformación de cada Municipalidad, con el debido asesoramiento experto externo y una participación directa y comprometida –protagónica- de los actuales funcionarios, quienes tienen una experiencia y habilidades adquiridas que seguramente serán fuente de inspiración para el cambio, siempre y cuando el liderazgo superior sea el necesario para canalizarlos hacia mejores rumbos de lo que son los limitados resultados de hoy.

PLAN DE DESARROLLO DEL CANTON Todo lo anteriormente expuesto se vendría por el suelo ante cuestionamientos serios de los ciudadanos, si cada Alcalde no tuviera claro que nada de ello debe

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quedar al albedrío personal o casual suyo y del Concejo Municipal, pues ello a la postre llevaría a una situación de arbitrariedad, de la falta de cumplimiento de compromisos así adquiridos en campaña electoral, a la improvisación, a la falta de transparencia, a la ineficacia y dilapidación de recursos, con las funestas consecuencias que ello ya está teniendo en el desarrollo de muchos Cantones. El Alcalde estuvo comprometido a que el documento electoral de programa de Gobierno, constituyera la base del Plan Regulador y/o de Gobierno que el Código Municipal establece sin ninguna duda en su Artículo 13 inciso k) -atribuciones del Concejo Municipal-, a saber: Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base en su programa de gobierno. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades. Sepan los Alcaldes algo que muy pocos costarricenses conocen, aunque lo anticipamos páginas atrás en este estudio: el presupuesto municipal debe ser aprobado –o improbado- por la Contraloría General de la República con pleno sustento en esos planes, de acuerdo a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131 del 2001. El panorama no podría ser más claro y estimulante para entender que si un Alcalde llegó o llega para seguir improvisando en la formulación y ejecución del presupuesto ordinario anual de la Municipalidad, sin sujetarlo a planes institucionales de largo, mediano y corto plazo bien hechos con base en el incipiente Programa de Gobierno propuesto en campaña electoral por cada Alcalde Electo, la Contraloría podrá improbar esos presupuestos y la comunidad se verá afectada inclusive en los pocos servicios que hoy brinda la Municipalidad. TéTéTéTéngase claro también que lo anterior compromete de modo particular al Concejo ngase claro también que lo anterior compromete de modo particular al Concejo ngase claro también que lo anterior compromete de modo particular al Concejo ngase claro también que lo anterior compromete de modo particular al Concejo Municipal y a todos los partidos políticos constituyentes del mismoMunicipal y a todos los partidos políticos constituyentes del mismoMunicipal y a todos los partidos políticos constituyentes del mismoMunicipal y a todos los partidos políticos constituyentes del mismo. El pueblo debe saber, así, que la gestión municipal en su conjunto no sólo deberá responder a una nueva visión estratégica, imaginativa, sino que habrá un componente de PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA que sustentará su desempeño, y que en tal componente, el VOTO de diciembre del 2002 implicó la más concreta voluntad popular para que cada Alcalde Electo pudiera llegar a cumplir con lo ofrecido en su propuesta de plan de gobierno, y sobre todo a responder por ello, pero también el Concejo Municipal solidariamente. De manera que en este panorama claramente delineado inclusive con fuerza de ley, el pueblo gana. Ya no habrá más manejo caprichoso, improvisado, poco transparente, irresponsable de los procesos y recursos que el pueblo ha puesto en manos de la Municipalidad. El pueblo podrá supervisar y exigir cuentas en todo momento y de maneras concretas, con sustento en cada Programa de Gobierno ofrecido y en los planes municipales que se elaborarán concretamente, sin excusas, a partir del cambio de Alcalde el primer lunes de febrero del 2002! Es ésta una actividad en la que el Alcalde, los dos Alcaldes suplentes y los Secretarios Municipales, pondrían un liderazgo especial para lograr la VALIDACIÓN COLECTIVA con los ciudadanos, de dicho Plan de Desarrollo con sustento en el presente documento, según se enunció en la sección estratégica anteriormente elaborada.

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Todo lo anteriormente expuesto es, a juicio del autor del presente estudio, lo que hoy se puede hacer en el ámbito de cada cantón y dentro del ordenamiento jurídico vigente.

¿Es todo? De aquí, ¿hacia dónde ir? Queda, sin embargo, el tema de si con el modelo polítiQueda, sin embargo, el tema de si con el modelo polítiQueda, sin embargo, el tema de si con el modelo polítiQueda, sin embargo, el tema de si con el modelo político e institucional vigente, co e institucional vigente, co e institucional vigente, co e institucional vigente, aun con acciones novedosas y audaces como las propuestasaun con acciones novedosas y audaces como las propuestasaun con acciones novedosas y audaces como las propuestasaun con acciones novedosas y audaces como las propuestas en este textoen este textoen este textoen este texto hasta ahora, hasta ahora, hasta ahora, hasta ahora, será posible lograr las reivindicaciones integrales y sostenidasserá posible lograr las reivindicaciones integrales y sostenidasserá posible lograr las reivindicaciones integrales y sostenidasserá posible lograr las reivindicaciones integrales y sostenidas que el modelo país en la Constitución Política entronizó. Se requiere una diSe requiere una diSe requiere una diSe requiere una discusión de fondo sobre las debilidades inherentes al modelo scusión de fondo sobre las debilidades inherentes al modelo scusión de fondo sobre las debilidades inherentes al modelo scusión de fondo sobre las debilidades inherentes al modelo político centralista y presidencial de Costa Ricapolítico centralista y presidencial de Costa Ricapolítico centralista y presidencial de Costa Ricapolítico centralista y presidencial de Costa Rica ante los retos de un desarrollo integral que demanda reglas de juego que garanticen una mucha mayor estabilidad y sostenibilidad del sistema político e institucional mayores a las que es posible alcanzar y mantener con el modelo actual, sujeto en todo momento a la aleatoriedad sujeto en todo momento a la aleatoriedad sujeto en todo momento a la aleatoriedad sujeto en todo momento a la aleatoriedad y erraticidad de muy pocos actores superioresy erraticidad de muy pocos actores superioresy erraticidad de muy pocos actores superioresy erraticidad de muy pocos actores superiores según se ha hecho ver previamente, o sea a un Presidente de la República y a 57 legisladores nacionales. En todo caso, En todo caso, En todo caso, En todo caso, elelelel autor del presente estudio aspira a sentar unas bases autor del presente estudio aspira a sentar unas bases autor del presente estudio aspira a sentar unas bases autor del presente estudio aspira a sentar unas bases razonablemente sólidas y amplias que permitan configurar un modelo de sistema razonablemente sólidas y amplias que permitan configurar un modelo de sistema razonablemente sólidas y amplias que permitan configurar un modelo de sistema razonablemente sólidas y amplias que permitan configurar un modelo de sistema político e institucionalpolítico e institucionalpolítico e institucionalpolítico e institucional que a su vez posibilite las más variadas discusiones públicas y académicas que lleven al país a un deseable consenso sobre el modelo deseado; luego, vendrá el momento de su elevación a discusión legal superior, o sea en el ámbito de una Asamblea Constituyente si se logra un gran acuerdo nacional pero a partir de un reconocimiento por todos de las bondades de ese nuevo modelo político pretendido para Costa Rica. Sería un error estratégicamente hablando, es nuestro criterio, no haber acordado Sería un error estratégicamente hablando, es nuestro criterio, no haber acordado Sería un error estratégicamente hablando, es nuestro criterio, no haber acordado Sería un error estratégicamente hablando, es nuestro criterio, no haber acordado los cimientos del modelo de sistema político deseado y convocar málos cimientos del modelo de sistema político deseado y convocar málos cimientos del modelo de sistema político deseado y convocar málos cimientos del modelo de sistema político deseado y convocar más bien a una s bien a una s bien a una s bien a una ConstituyenteConstituyenteConstituyenteConstituyente para que sea ésta la que se aboque entonces a la discusión confrontativa de una “nueva Constitución” que entronice un “modelo asistémico” o, dicho en otras palabras, producto de la pura negociación aleatoria, desigual y desenfrenada entre fuerzas políticas así como descontextualizada del modelo país perfectible que es el actual, que se daría sobre la marcha de una Asamblea Constituyente “a la libre”. El último capítulo del presente estudio, buscará sentar las bases serias y ciertamente razonables y equilibradas, que permitan al lector y eventualmente a los costarricenses como colectivo, valorar la conveniencia y bondades modelísticas de nuestra propuesta. Sin embargo, hay un tema o problema que el lector reconocerá como ciertaSin embargo, hay un tema o problema que el lector reconocerá como ciertaSin embargo, hay un tema o problema que el lector reconocerá como ciertaSin embargo, hay un tema o problema que el lector reconocerá como ciertamente mente mente mente esencial, de fondoesencial, de fondoesencial, de fondoesencial, de fondo, para comprender mejor cuán viable es funcionar con nuestro modelo político actual en caso de no llegar al punto de lograr una transformación integral del mismo, y cómo hacer en caso de llegar a tal momento transformador.

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Nos reNos reNos reNos referimos al tema de ferimos al tema de ferimos al tema de ferimos al tema de cómo no seguir incurriendo en los mismos cómo no seguir incurriendo en los mismos cómo no seguir incurriendo en los mismos cómo no seguir incurriendo en los mismos comportamientos que hoy y mañana comportamientos que hoy y mañana comportamientos que hoy y mañana comportamientos que hoy y mañana seguirían seguirían seguirían seguirían permitipermitipermitipermitiendoendoendoendo, de no confrontarlos , de no confrontarlos , de no confrontarlos , de no confrontarlos integral y eficazmenteintegral y eficazmenteintegral y eficazmenteintegral y eficazmente hoyhoyhoyhoy, la creciente corrupción, la creciente corrupción, la creciente corrupción, la creciente corrupción que, siendo parte casi inherente de nuestro ser sociopolítico, ha impedido a los costarricenses actuar racional y solidariamente en serio en la instrumentación del modelo histórica y formalmente vigente, y nos lo seguirá impidiendo aun cuando un nuevo diseño modelístico cambiara radicalmente las reglas de juego actuales inclusive a nivel de una Constitución Política.

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7. En la transición: ¿qué hacer de emergente como acompañamiento a una descentralización parcial y un a desconcentración extrema, para confrontar y combati r la corrupción rampante que carcome al país a nivel nacional y cantonal? El recuento comparativo visto en el Capítulo 3 sobre AméricaEl recuento comparativo visto en el Capítulo 3 sobre AméricaEl recuento comparativo visto en el Capítulo 3 sobre AméricaEl recuento comparativo visto en el Capítulo 3 sobre América Latina y Alemania, Latina y Alemania, Latina y Alemania, Latina y Alemania, nos confirmanos confirmanos confirmanos confirma quequequeque en esta en esta en esta en esta parteparteparteparte dedededellll ContinenteContinenteContinenteContinente AmericanoAmericanoAmericanoAmericano la descentralización la descentralización la descentralización la descentralización intentadaintentadaintentadaintentada, mucho más de fondo que los balbuceos , mucho más de fondo que los balbuceos , mucho más de fondo que los balbuceos , mucho más de fondo que los balbuceos asumidos en Costa Ricaasumidos en Costa Ricaasumidos en Costa Ricaasumidos en Costa Rica aun con el aun con el aun con el aun con el Código Municipal reformado en 1998Código Municipal reformado en 1998Código Municipal reformado en 1998Código Municipal reformado en 1998,,,, no ha resuelto o minimizado el problema de la no ha resuelto o minimizado el problema de la no ha resuelto o minimizado el problema de la no ha resuelto o minimizado el problema de la corrupcióncorrupcióncorrupcióncorrupción incubada y practicada por tantos actores en el modelo centralista que ha distinguido a América Latina durante siglos. O sea, que en realidad dicho mal endémico ha seguido imperando de distintas pero notables maneras en los mismos países latinoamericanos que recientemente asumieron cambios formales y operativos hacia modelos más descentralizados que han tenido como uno de sus objetivos estratégicos, precisamente, la disminución de esa corrupción histórica propia del ámbito institucional nacional o central. En Costa Rica, lEn Costa Rica, lEn Costa Rica, lEn Costa Rica, las constantes documentacionesas constantes documentacionesas constantes documentacionesas constantes documentaciones de quejas y de debilidades de todo de quejas y de debilidades de todo de quejas y de debilidades de todo de quejas y de debilidades de todo tipo tipo tipo tipo que proporcionan año con año al menos la Contraloría de la República y la Defensoría de los Habitantes sobre el régimen municipal, mas también los buenos reportajes de diversos medios de comunicación nacionales, apuntan hacia un desempeño errático y disfuncional de las municipalidades, y ello es en parte debido a –y a la vez causa de- la creciente corrupción que contribuye a generar tantas irregularidades en decisiones sobre contrataciones administrativas y autorizaciones presupuestarias así como en apreobación de proyectos urbanísticos y constructivos en general, mas también en la forma de deberes incumplidos por tantos funcionarios técnicos de niveles operativo, mediano y superior, alcaldes y regidores, convirtiéndose ello en una situación recurrente en el ámbito municipal que no se justifica ni siquiera bajo el mañido motivo de “falta de recursos y potestades” que siempre se alega. Hemos demostrado más allá de toda duda razonableHemos demostrado más allá de toda duda razonableHemos demostrado más allá de toda duda razonableHemos demostrado más allá de toda duda razonable en los análisis previos que conceptual, jurídica y políticamente, el ordenamiento jurídico y la disponibilidad de recursos públicos para el desarrollo del país aun en manos de ministerios y entes autónomos nacionales, dan para una mucha mejor proyección de las municipalidades mismas si sólo alcaldes y regidores, o el Gobierno como tal, tuvieran clara una estrategia de expansión y fortalecimiento vía estrategias de desarrollo y acuerdos políticos e institucionales para hacer mejor en el ámbito cantonal, tantas cosas que hoy todas esas instituciones nacionales y cantonales hacen tan mal. En paísesEn paísesEn paísesEn países como loscomo loscomo loscomo los latinoamericanos,latinoamericanos,latinoamericanos,latinoamericanos, es un hecho inobjetable que les un hecho inobjetable que les un hecho inobjetable que les un hecho inobjetable que la corrupción a corrupción a corrupción a corrupción en en en en sus diversas e imaginativas modalidades sus diversas e imaginativas modalidades sus diversas e imaginativas modalidades sus diversas e imaginativas modalidades impide el desarrolloimpide el desarrolloimpide el desarrolloimpide el desarrollo integral de sus integral de sus integral de sus integral de sus

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poblacionespoblacionespoblacionespoblaciones.... Sea por prácticas malas o deshonestas, por improvisación desidiosa o por impreparación en el ejercicio del poder político y de la autoridad administrativa, los resultados producto de esas malas o viciadas actitudes y prácticas constituyen un obstáculo al desarrollo. Dicho en otras palabras: en países pobres e inestables en su evolución socioeconómica, ambiental y política, con niveles de producción y bienestar muy bajos, esas malas o viciadas actitudes y prácticas impiden identificar y acordar la mejor estrategia de desarrollo y diseñar las mejores políticas y programas requeridos para poner al país a producir vigorosamente y para distribuir de maneras equitativas –no igualitarias- los beneficios de ese crecimiento productivo. LLLLas malas prácticasas malas prácticasas malas prácticasas malas prácticas tambiéntambiéntambiéntambién debilitan el sistema institucional y, conjuntamentedebilitan el sistema institucional y, conjuntamentedebilitan el sistema institucional y, conjuntamentedebilitan el sistema institucional y, conjuntamente con con con con la corrupción no tan velada hoy día la corrupción no tan velada hoy día la corrupción no tan velada hoy día la corrupción no tan velada hoy día de de de de muchos muchos muchos muchos políticos, funcionapolíticos, funcionapolíticos, funcionapolíticos, funcionarios y ciudadanos, rios y ciudadanos, rios y ciudadanos, rios y ciudadanos, nononono se generan los ingresos fiscales necesariosse generan los ingresos fiscales necesariosse generan los ingresos fiscales necesariosse generan los ingresos fiscales necesarios –aunque el sistema productivo dé para ello- para sustentar actividades estatales de alto nivel en educación, salud, infraestructura vial y portuaria, apoyo a la producción agropecuaria e industrial, comercio responsable, desarrollo turístico vigoroso y distributivo, y lógicamente en combate a la pobreza. Hay una lógica perversa en la forma en que muchos recursos reales se desvían subterráneamente o de maneras informales para beneficio de unos pocos y no de la colectividad, pues no llegan al sistema formal de recaudación y en consecuencia no se asignan luego de manera pública y objetiva bajo el escrutinio de todos y para invertir o gastar en bienes y servicios también fiscalizables por todo ciudadano, o por los órganos internos o externos que existen para monitorearlos y valorar su impacto. 36

La negligente e inconexa motivación legal de decisi ones de todo tipo, se ha vuelto un obstáculo administrativo para el desarrollo del país

Las múltiples debilidades, improvisaciones y distorsiones de índole institucional y procedimental, constituyen al fin de cuentas un obstáculo administrativo al desarrollo de los países. La falta de “excelente gobierno” en un país como La falta de “excelente gobierno” en un país como La falta de “excelente gobierno” en un país como La falta de “excelente gobierno” en un país como Costa Rica, para ser concretos,Costa Rica, para ser concretos,Costa Rica, para ser concretos,Costa Rica, para ser concretos, no no no no parece que se deba según hemos observado y señalado durante más de tres décadas,parece que se deba según hemos observado y señalado durante más de tres décadas,parece que se deba según hemos observado y señalado durante más de tres décadas,parece que se deba según hemos observado y señalado durante más de tres décadas, a a a a la inexistencia de normas superioresla inexistencia de normas superioresla inexistencia de normas superioresla inexistencia de normas superiores que lo imposibiliten ni a exceso de leyes y reglamentos que lo dificultan como casi todo gobernante hasta hoy lo argumenta, pues este factor es consecuencia directa del primero. O sea, desatender todos por las diversas razones que hemos explorado en este estudio, la existencia y aplicación consistente y disciplinada de las normas y mecanismos que sí permiten el excelente

36 Daniel Kauffman del Banco Mundial, ha liderado en este organismo mundial los estudios sobre el impacto de la corrupción en el desarrollo de los países, demostrando cómo la informalidad causada por ese factor implica en casos concretos, porcentajes sustanciales del Producto Interno Bruto que si llegaran a las arcas de los gobiernos, incidirían de manera muy distinta y positiva sobre el desarrollo de esos países vía inversiones y gasto social. Véase el artículo Corrupción y reforma institucional: el poder de la evidencia empírica, Revista Perspectivas, Santiago de Chile, 2000.Pueden consultar éste y otros, en la dirección electrónica www.worldbank.org/wbi/governance .

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gobierno, incluida la simplificación de trámites que debió haberse dado desde el 2002 con la Ley No. 8220. Al darle la espalda a esas normas y mecanismos superiores Al darle la espalda a esas normas y mecanismos superiores Al darle la espalda a esas normas y mecanismos superiores Al darle la espalda a esas normas y mecanismos superiores ––––y a las habilidades y y a las habilidades y y a las habilidades y y a las habilidades y destrezas que su manejo político, administrativo y técnico exigedestrezas que su manejo político, administrativo y técnico exigedestrezas que su manejo político, administrativo y técnico exigedestrezas que su manejo político, administrativo y técnico exige para lograr su para lograr su para lograr su para lograr su mmmmáxima articulación según el principio de conexividad que señalamos de la LGAPáxima articulación según el principio de conexividad que señalamos de la LGAPáxima articulación según el principio de conexividad que señalamos de la LGAPáxima articulación según el principio de conexividad que señalamos de la LGAP, , , , artículo 10artículo 10artículo 10artículo 10----, todo se distorsiona, todo se distorsiona, todo se distorsiona, todo se distorsiona en toda decisión gubernativa relevante que hemos podido reconocer y estudiar en cuanto a su fondo desde hace tantos años de análisis de nuestros procesos públicos. Lo anterior significa, en estricta praxis, que ningún ningún ningún ningún jerarca, funcionario o asesor legaljerarca, funcionario o asesor legaljerarca, funcionario o asesor legaljerarca, funcionario o asesor legal pareceparecepareceparece analizaanalizaanalizaanalizarrrr correcta e integralmente los correcta e integralmente los correcta e integralmente los correcta e integralmente los problemas de desarrollo del paísproblemas de desarrollo del paísproblemas de desarrollo del paísproblemas de desarrollo del país enmarcados en el sistema normativo vigenteenmarcados en el sistema normativo vigenteenmarcados en el sistema normativo vigenteenmarcados en el sistema normativo vigente que sí proporciona, a un nivel superior como hemos reiterado, pautas claras que permiten entender todas las aristas de todo problema y lograr el excelente gobierno si sólo se les entendiera y se les aplicara articuladamente entre ellas, sobre todo a nivel de “motivación legal” de decisiones superiores y, por supuesto, de los análisis interpretativos de la realidad a que tal marco legal en efecto obliga. Es éste, un hecho que el suscrito investigador considera crucial para el desarrollo de Costa Rica y de cualquier país, y que es objetivo en cuanto a la sencilla constatación que cualquier analista o estudioso puede realizar en cualquier momento tomando cualquier decisión de gobierno sobre aspectos básicos, trátese de decretos ejecutivos, directrices, reglamentos o documentos enunciativos de políticas oficiales, y confrontándola con nuestra tesis de fondo aquí enunciada. CCCConsecuentementeonsecuentementeonsecuentementeonsecuentemente, a la hora de, a la hora de, a la hora de, a la hora de realizar losrealizar losrealizar losrealizar los múltiplesmúltiplesmúltiplesmúltiples estudios de “estudios de “estudios de “estudios de “realidadrealidadrealidadrealidad nacionalnacionalnacionalnacional”””” que se utilizan para fundamentar esas decisiones superiores inclusive en materia de elaboración de nuevas leyes en la Asamblea Legislativa, o de decisiones vía decretos ejecutivos, directrices o acuerdos municipales, los involucrados los involucrados los involucrados los involucrados ––––es usual que sean es usual que sean es usual que sean es usual que sean asesores inexpertos y jerarcas impreparados y negligentesasesores inexpertos y jerarcas impreparados y negligentesasesores inexpertos y jerarcas impreparados y negligentesasesores inexpertos y jerarcas impreparados y negligentes según hemos puntualsegún hemos puntualsegún hemos puntualsegún hemos puntualizado izado izado izado en distintos análisis e inclusive denuncias públicas realizadas sobre todo en página 15 en distintos análisis e inclusive denuncias públicas realizadas sobre todo en página 15 en distintos análisis e inclusive denuncias públicas realizadas sobre todo en página 15 en distintos análisis e inclusive denuncias públicas realizadas sobre todo en página 15 del periódico La Nación sin nunca recibir refutaciones o explicacionesdel periódico La Nación sin nunca recibir refutaciones o explicacionesdel periódico La Nación sin nunca recibir refutaciones o explicacionesdel periódico La Nación sin nunca recibir refutaciones o explicaciones---- incurreincurreincurreincurrennnn en en en en simplismos legalmente recusables por cualquier simplismos legalmente recusables por cualquier simplismos legalmente recusables por cualquier simplismos legalmente recusables por cualquier ““““hijo de vecinohijo de vecinohijo de vecinohijo de vecino”””” con buenas o malas intenciones, como con frecuencia se da en materia de contratación administrativa o de concesión de obras públicas. Tampoco Tampoco Tampoco Tampoco se diseñan las correctas y necesarias estrategias, políticas y programas de se diseñan las correctas y necesarias estrategias, políticas y programas de se diseñan las correctas y necesarias estrategias, políticas y programas de se diseñan las correctas y necesarias estrategias, políticas y programas de acción acción acción acción que permitan que el multimillonario gasto asignado a cada ministerio, institución y municipalidad, se dirija a resolver los problemas que cada ley superior, específica u orgánica de cada institución, contempla en cuanto a los diversos impactos resolutivos pretendidos, pero articuladamente con lo que muchas otras instituciones deben hacer en el mismo campo y para con los mismos usuarios o población-objetivo. Las muchas prácticas malasLas muchas prácticas malasLas muchas prácticas malasLas muchas prácticas malas,,,, viciadasviciadasviciadasviciadas,,,, superficialessuperficialessuperficialessuperficiales y muchas veces atropelladas y y muchas veces atropelladas y y muchas veces atropelladas y y muchas veces atropelladas y arbitrariasarbitrariasarbitrariasarbitrarias por parte de jerarcas individuales o de órganos cpor parte de jerarcas individuales o de órganos cpor parte de jerarcas individuales o de órganos cpor parte de jerarcas individuales o de órganos colegiados, olegiados, olegiados, olegiados, como parece haber sido el caso reciente en este año 2008 –o al menos que han dado esa sensación- para concesionar o autorizar las rutas intersectoriales en San José, se dan en todo momento y en muchos aspectos o campos a partir de esa superficisuperficisuperficisuperficialidad o simplismo alidad o simplismo alidad o simplismo alidad o simplismo con que asesores y jerarcas manejan la motivación legal o normativa decon que asesores y jerarcas manejan la motivación legal o normativa decon que asesores y jerarcas manejan la motivación legal o normativa decon que asesores y jerarcas manejan la motivación legal o normativa de tantostantostantostantos carteles de licitacióncarteles de licitacióncarteles de licitacióncarteles de licitación de todo tipo.

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Ciertamente, ello constituye un factor que estimula a esos “hijos de vecino” interesados genuina o políticamente en participar o en bloquear lo que serían inversiones o iniciativas productivas sustentadas en “buenas intenciones” de un Gobierno, a dudar de esas buenas intenciones y a anteponer recursos de todo tipo que, al menos, paralicen la decisión gubernativa y obliguen a diversos órganos ejecutivos o de apelación a intervenir y a analizar quién tiene razón. La Sala IV es un crisol de iniciativas ciudadanas de este tipo que acaban paralLa Sala IV es un crisol de iniciativas ciudadanas de este tipo que acaban paralLa Sala IV es un crisol de iniciativas ciudadanas de este tipo que acaban paralLa Sala IV es un crisol de iniciativas ciudadanas de este tipo que acaban paralizando izando izando izando muchas buenas actividades gubernativasmuchas buenas actividades gubernativasmuchas buenas actividades gubernativasmuchas buenas actividades gubernativas que el país requiereque el país requiereque el país requiereque el país requiere, y si bien aquélla, y si bien aquélla, y si bien aquélla, y si bien aquélla acaba acaba acaba acaba dando luz verde en muchos casosdando luz verde en muchos casosdando luz verde en muchos casosdando luz verde en muchos casos,,,, lo hace con retrasos criticables e inadmisibles por lo hace con retrasos criticables e inadmisibles por lo hace con retrasos criticables e inadmisibles por lo hace con retrasos criticables e inadmisibles por problemas internosproblemas internosproblemas internosproblemas internos de dicha Sala que causan un daño económico y sociopolítico de grandes dimensiones al país (como el caso del muelle granelero en Caldera, motivado el recurso de amparo por una iniciativa de la ANEP por “eventuales daños a los derechos ambientales del ciudadano”, y que fue recién resuelto negativamente a las pretensiones de este sindicato dos años después, con un incremento real de costos de casi dos veces lo estimado en el 2006). Nuestra tesis totalmente fundamentada es que si los decisores consideraran en el Nuestra tesis totalmente fundamentada es que si los decisores consideraran en el Nuestra tesis totalmente fundamentada es que si los decisores consideraran en el Nuestra tesis totalmente fundamentada es que si los decisores consideraran en el diseño mismo de sus intencionesdiseño mismo de sus intencionesdiseño mismo de sus intencionesdiseño mismo de sus intenciones, sea vía decreto ejecutivo o directrices del Poder Ejecutivo respectivo, o vía acuerdos del Concejo Municipal o decisión del Alcalde en el ámbito de municipalidades, la naturaleza conexiva de diversas normas que la naturaleza conexiva de diversas normas que la naturaleza conexiva de diversas normas que la naturaleza conexiva de diversas normas que motivanmotivanmotivanmotivan integralmenteintegralmenteintegralmenteintegralmente la justificación o razón la justificación o razón la justificación o razón la justificación o razón de una decisión de política de una decisión de política de una decisión de política de una decisión de política que el que el que el que el órgano decisor pretendeórgano decisor pretendeórgano decisor pretendeórgano decisor pretende definir y ejecutardefinir y ejecutardefinir y ejecutardefinir y ejecutar, , , , ésta ésta ésta ésta sería más sólida y sería más sólida y sería más sólida y sería más sólida y válida y válida y válida y válida y entonces entonces entonces entonces habría menos insuficiencias u omisiones normativashabría menos insuficiencias u omisiones normativashabría menos insuficiencias u omisiones normativashabría menos insuficiencias u omisiones normativas en las decisiones tomadas. HabríaHabríaHabríaHabría enenenenttttoncesoncesoncesonces menosmenosmenosmenos recursos recursos recursos recursos o o o o reacciones negativasreacciones negativasreacciones negativasreacciones negativas pues serían tales decisiones más transparentes e integrales y no mostrarían, seguramente, las lagunas o deslices legales y técnicos que hoy día dan lugar a desconfianza o a recelos extremos por parte de ciudadanos que se sienten afectados o perjudicados por esas decisiones. Así de sencillo es. Así de sencillo es. Así de sencillo es. Así de sencillo es. Basta con entender nuestro marco referencial superior dado en este estudio, y contrapesarlo contra tantas decisiones simplistas que carecen de la fundamentación que predicamos, y que han sido objeto de recursos, rechazos, apelaciones y recontraapelaciones. El propio Poder Ejecutivo o Concejo Municipal o Alcalde, son quienes constantemente en tales casos cavan su propia fosa y la de las iniciativas que respaldan, pues incurren en constantes decisiones mal fundamentadas o motivadas. Piénsese en la muy buena Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito No. 8422, la cual llegó en el 2002 a complementar muchas otras normas que ya disponían medidas contra incumplimientos del deber y actos explícitamente corruptos en el ámbito público institucional. HHHHayayayay,,,, de cade cade cade cara a ra a ra a ra a esta situaciónesta situaciónesta situaciónesta situación y para entender grandemente por qué gy para entender grandemente por qué gy para entender grandemente por qué gy para entender grandemente por qué gobernantes, obernantes, obernantes, obernantes, legisladores y hasta en algún grado organismos fiscalizadores no han cumplido o legisladores y hasta en algún grado organismos fiscalizadores no han cumplido o legisladores y hasta en algún grado organismos fiscalizadores no han cumplido o legisladores y hasta en algún grado organismos fiscalizadores no han cumplido o exigido su plena ejecuciónexigido su plena ejecuciónexigido su plena ejecuciónexigido su plena ejecución, , , , un fenómeno nacional un fenómeno nacional un fenómeno nacional un fenómeno nacional claramente institucionalizado que es responsable de las peores prácticas burocráticas rayanas en corrupción pues responden éstas a condicionalidades político-partidistas inauguradas en 1974 con la creación del régimen de Presidencias Ejecutivas.

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Este factor lo develamos en capítulos anteriores y en prácticamente todas nuestras numerosas publicaciones: y esta Ley No. 8422 contiene normativa suficiente para confrontar y superar esa creciente corrupción en muchas de sus manifestaciones vinculadas con el ejercicio del poder político-institucional, pero su incumplimiento ha sido notorio por gobernantes, funcionarios y partidos políticos. Y, los organismos fiscalizadores internos (auditorías internas, contralorías de servicio) o externos superiores, o el propio Ministerio Público, han fallado en identificarlo y confrontarlo, y entonces el mal sigue dándose como una macro causa que todo lo influye y condiciona negativamente en el desempeño de toda institución pública, municipalidades incluidas. Nos referimos al clientelismo políticoNos referimos al clientelismo políticoNos referimos al clientelismo políticoNos referimos al clientelismo político----partidista y electoralpartidista y electoralpartidista y electoralpartidista y electoral que surgió de manera flagrante –según lo documentamos desde nuestras primeras publicaciones en OFIPLAN y en nuestros primeros libros de acuerdo a las referencias bibliográficas proporcionadas al inicio de este Informe Final- en 1974 con la creación por el Partido Liberación Nacional en el Gobierno de Daniel Oduber Quirós, de comités informales para perseguir contrarios políticos en ministerios e instituciones, más también en municipalidades, bajo el amparo evidente de ese régimen de Presidencias Ejecutivas de mayo del mismo año 1974 y del régimen de Juntas Directivas 4-3 inaugurado por José Figueres Ferrer en 1970. 37 Ya hemos visto previamente en el texto cómo surgieron esos factores y qué efectos Ya hemos visto previamente en el texto cómo surgieron esos factores y qué efectos Ya hemos visto previamente en el texto cómo surgieron esos factores y qué efectos Ya hemos visto previamente en el texto cómo surgieron esos factores y qué efectos han causado en la institucionalidad y desarrollo general del paíshan causado en la institucionalidad y desarrollo general del paíshan causado en la institucionalidad y desarrollo general del paíshan causado en la institucionalidad y desarrollo general del país en todo campo de actividad: desde los partidos políticos mayoritarios –pues el PUSC emuló al PLN cuando llegó al poder como partido nuevo mayoritario en 1990 y ha sido Gobierno tres veces-. Corresponde extrapolarlo ahora al ámbito municipalCorresponde extrapolarlo ahora al ámbito municipalCorresponde extrapolarlo ahora al ámbito municipalCorresponde extrapolarlo ahora al ámbito municipal, en donde la debilidad institucional histórica de las municipalidades fue campo abonado para que los partidos mayoritarios referidos también incurrieran en excesos de todo tipo con sustento en la nociva noción y praxis de “botín político”, o sea de que el partido ganador de unas elecciones arrasa con una enorme cantidad de puestos, llevando a los

37 Tenga presente el lector que tal análisis no sólo está documentado en nuestros t rabajos referidos previamente en este Informe tal y como se ha afirma do párrafos atrás, sino que nuestra fuente es nuestra propia observación y estudio sistemáticos, y la validación constante que hemos logrado realizar año con año, debido a nuestro involucramiento directo en una posición laboral y profesional en la entonces OFIPLAN desde setiembre de 1974. En efecto, desde la División de Planes y Política Administrativa de esa Oficina, preparamos el primer Plan Global de Reforma Administrativa en 1976 en el que ya se identificaba y denunciaba este fenómeno de tan reciente aparición en el país. El suscrito investigador lo reconoció personalmente por mera observación de acciones a cargo de funcionarios de todo nivel que, animados por el hecho de que el PLN había sucedido al PLN en las elecciones de febrero de 1974 (Oduber Quirós a Figueres Ferrer) y al amparo del nuevo régimen de presidencias ejecutivas de mayo de 1974, se declaraban simpatizantes de ese partido político y asumieron iniciativas abiertas consistentes en elaborar listas de “contrarios políticos” para bloquearlos en sus aspiraciones de ascensos y otros beneficios propios de la carrera administrativa y pretender ellos esos beneficios para si mismos por el mero factor de “ser del partido”. El Preámbulo a la segunda edición de nuestro libro Administración Pública. Teoría y Práctica de 1986, denuncia a título personal como autor, académico y funcionario, esta grave situación sobre la que nadie más, ni siquiera los medios de comunicación, se pronunciaban entonces ni ahora salvo en momentos o situaciones específicos y notorios. Recuerde el lector la “sorpresa” que los medios mostraron cuando en el presente Gobierno el Ministro de Educación “enfrentó” la existencia de “comités del PLN” liderados por un Viceministro que exigía tratos preferenciales para sus “partidarios”, pareciendo dichos medios desconocer las raíces del problema desde exactamente su concreta y operativa aparición generalizada desde 1974

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mismos a copartidarios cuyo mérito ha sido haber colaborado con el partido en campaña electoral. O, como ocurre normalmenteO, como ocurre normalmenteO, como ocurre normalmenteO, como ocurre normalmente:::: los cuadros de funcionarios que los cuadros de funcionarios que los cuadros de funcionarios que los cuadros de funcionarios que permanecen bajo un “régimen de carrera administrativa” permanecen bajo un “régimen de carrera administrativa” permanecen bajo un “régimen de carrera administrativa” permanecen bajo un “régimen de carrera administrativa” sin importar el cambio de Administración, son objeto de repudio o marginación, y los “otros” de un mayor protagonismo y disfrute de beneficios, según se hayan manifestado simpatizantes y colaboradores espurios del partido que ganó o del partido que perdió. LLLLeemoseemoseemoseemos frecuentes reportesfrecuentes reportesfrecuentes reportesfrecuentes reportes en la prensa, o en informes de la Contraloría de la en la prensa, o en informes de la Contraloría de la en la prensa, o en informes de la Contraloría de la en la prensa, o en informes de la Contraloría de la República sobre todo, oRepública sobre todo, oRepública sobre todo, oRepública sobre todo, o escuchamos escuchamos escuchamos escuchamos directamente directamente directamente directamente de boca de funcionarios de de boca de funcionarios de de boca de funcionarios de de boca de funcionarios de ministerios y entes autónomos en diversas regiones de desarrolloministerios y entes autónomos en diversas regiones de desarrolloministerios y entes autónomos en diversas regiones de desarrolloministerios y entes autónomos en diversas regiones de desarrollo a lo largo de nuestra labor investigativa y de observación sobre irregularidades municipales aunque también de funcionarios regionales de ministerios y entes autónomos, con respecto a proyectos o actividades ilícitas o deleznables –como la proliferación de patentes de licor sin ninguna racionalidad ni apego a la normativa vigente que impide darlas para operar negocios a cierta distancia de centros de enseñanza de todo nivel-, pero también con respecto a proyectos constructivos de cierta magnitud que se hacen o “no se hacen” –inclusive transgrediendo normas y procedimientos claramente establecidos- no por una tramitología excesiva, sino por decisiones arbitrarias de autoridades municipales u otras. Se lee con frecuencia sobreSe lee con frecuencia sobreSe lee con frecuencia sobreSe lee con frecuencia sobre los graves daños al ambiente los graves daños al ambiente los graves daños al ambiente los graves daños al ambiente y a la salud pública y a la salud pública y a la salud pública y a la salud pública que se que se que se que se cometen bajo la mirada cometen bajo la mirada cometen bajo la mirada cometen bajo la mirada directa e incondirecta e incondirecta e incondirecta e inconfundible de dichas municipalidadesfundible de dichas municipalidadesfundible de dichas municipalidadesfundible de dichas municipalidades y de y de y de y de muchos funcionarios ministeriales y de entes autónomos en las regionesmuchos funcionarios ministeriales y de entes autónomos en las regionesmuchos funcionarios ministeriales y de entes autónomos en las regionesmuchos funcionarios ministeriales y de entes autónomos en las regiones, mucho de ello bajo el estímulo o condicionalidad, además de por incapacidad o bajos recursos presupuestarios de diversas municipalidades, de mordidas o pagos que se exigen y manejan bajo la mesa como remuneraciones extraordinarias que, en demasiados casos también, parecen resultar efectivas para evitar que funcionarios y los sistemas recaudatorios de las municipalidades funcionen como debían en el cobro de impuestos y tributos que pudieran acrecentar de manera sana las finanzas municipales para una mejor proyección en las comunidades del cantón. Ante tal situación generalizada, es difícil Ante tal situación generalizada, es difícil Ante tal situación generalizada, es difícil Ante tal situación generalizada, es difícil ––––muy difícilmuy difícilmuy difícilmuy difícil---- encontrar el apoyo político encontrar el apoyo político encontrar el apoyo político encontrar el apoyo político necesario en necesario en necesario en necesario en elelelel áááámbito nacional,mbito nacional,mbito nacional,mbito nacional, pero sobre todo a nivel de cúpulas de partidos políticos, o a nivel de los cincuenta y siete legisladores nacionales y en los líderes del Gobierno de turno, para proceder a una transferencia significativa permanente de competencias y recursos a las municipalidades. Esto es lo que ha ocurrido con la Esto es lo que ha ocurrido con la Esto es lo que ha ocurrido con la Esto es lo que ha ocurrido con la reforma constitucional del artículo 170reforma constitucional del artículo 170reforma constitucional del artículo 170reforma constitucional del artículo 170, la cual se dio pero en el recurrente espíritu costarricense de “hacer que se hace”: se acordó trasladar a las municipalidades el 10% del mal llamado Presupuesto de la República en tractos anuales de 1.5% durante siete años, pero… sujeto a una Ley que estableciera cómo hacerlo y en qué áreas. ¿El resultado neto o real?¿El resultado neto o real?¿El resultado neto o real?¿El resultado neto o real? Han pasado años desde esa reforma, y la Ley referida no llega porque no hay acuerdo nacional, en parte porque al Gobierno –o sea, a cualquier Presidente- le cuesta mucho desprenderse de funciones y recursos para que sean decididos y administrador por jerarcas “menores” no sujetos a su jurisdicción administrativa ni política directa, en parte porque hay una desconfianza generalizada sobre las municipalidades en su conjunto ante ese panorama reconocido de incapacidad política y técnica, y corrupción.

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El suscrito investigador considera que tiene que haber algo más en estas discusiones El suscrito investigador considera que tiene que haber algo más en estas discusiones El suscrito investigador considera que tiene que haber algo más en estas discusiones El suscrito investigador considera que tiene que haber algo más en estas discusiones y procesos “y procesos “y procesos “y procesos “descentralizadores” que rompan el círculo viciosodescentralizadores” que rompan el círculo viciosodescentralizadores” que rompan el círculo viciosodescentralizadores” que rompan el círculo vicioso de que la desconfianza genera inacción y ésta lleva a mantener una condición de exiguas posibilidades de que los ciudadanos, finalmente, encuentren mejores formas de acordar directamente cómo quieren desarrollarse sin depender de la única voluntad de un Presidente de la República y de 57 legisladores que, en la praxis, no representan los mejores intereses de cada comunidad y asentamiento humano de este país. El problema de laEl problema de laEl problema de laEl problema de la crecientecrecientecrecientecreciente incapacidad política,incapacidad política,incapacidad política,incapacidad política, administrativa y técnica municipal administrativa y técnica municipal administrativa y técnica municipal administrativa y técnica municipal es una realidad en Costa Ricaes una realidad en Costa Ricaes una realidad en Costa Ricaes una realidad en Costa Rica, aun en aquellas municipalidades grandes y reputadas recientemente como “buenas” y con recursos presupuestarios de cierta voluminosidad. La corrupción como la entendemos en este texto, es unLa corrupción como la entendemos en este texto, es unLa corrupción como la entendemos en este texto, es unLa corrupción como la entendemos en este texto, es un mal mal mal mal endémico y creciente endémico y creciente endémico y creciente endémico y creciente en prácticamente todas, inclusive en esas reputadas como buenas, en lo pertinente a las malas prácticas e incumplimientos legales de todo tipo que las distinguen por falta de formación y voluntad política en cuanto a entender las consecuencias negativas de tales incumplimientos de normativas que sí permiten, incluso a nivel cantonal o municipal, muchos mejores gobiernos como hemos argumentado y demostrado a lo largo de este trabajo. El actual El actual El actual El actual Código Municipal incorpora Código Municipal incorpora Código Municipal incorpora Código Municipal incorpora una red de una red de una red de una red de órganos cantonalesórganos cantonalesórganos cantonalesórganos cantonales que deberían permitir un mucho mejor círculo virtuoso para el ejercicio del poder local, como son los Concejos de Distrito, los cuales tienen competencias asignadas que llegan hasta la fiscalización o control político, literalmente hablando, del quehacer municipal y de todas las instituciones nacionales en su proyección distrital (Código Municipal, Capítulo VIII). Sin embargo, estos órganos de origen constitucional también han sido debilitados históricamente no por aquellas instituciones o actores políticos de ámbito nacional propiamente, sino por quienes se desempeñan en el ámbito cantonal de las municipalidades, o sea alcaldes, regidores y funcionarios municipales. Hay así un fenómeno de centralismo municipal que requiere ser entendiHay así un fenómeno de centralismo municipal que requiere ser entendiHay así un fenómeno de centralismo municipal que requiere ser entendiHay así un fenómeno de centralismo municipal que requiere ser entendido para ser do para ser do para ser do para ser confrontadoconfrontadoconfrontadoconfrontado, pues el síndrome del centralismo no es exclusivo de las estructuras de poder nacionales con respecto a las municipalidades, y sus efectos en el ámbito de cada cantón son tan nocivos como limitativos de un mayor protagonismo del ciudadano en la fiscalización e influencia directa de los asuntos de su mayor importancia directa, estén estos en manos de municipalidades, de ministerios o de instituciones autónomas nacionales que prestan, en conjunto y en la práctica, sus bienes y servicios en el ámbito de distritos y asentamientos humanos dentro de éstos. Esto es así porque los mismos partidos políticos ven a las municipalidades y a los distritos con menosprecio pues el verdadero poder de hacer cosas está en las estructuras de poder nacionales. Pero, el actual ordenamiento constitucional y del Código Municipal vigente permiten mucho más que eso, y el lector debe conocerlo para que valore mejor la viabilidad del presente estudio en cuanto a sus implicaciones para el país en lo que significa un conjunto de acciones inmediatas para mejorar las cosas y el desarrollo nacional, y otro conjunto de acciones futuras que sí exigen una reforma radical del sistema político e institucional imperante.

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Es Es Es Es por ellopor ellopor ellopor ello importante pasar a una discusión, aunqimportante pasar a una discusión, aunqimportante pasar a una discusión, aunqimportante pasar a una discusión, aunque sea introductoria, que permita ue sea introductoria, que permita ue sea introductoria, que permita ue sea introductoria, que permita al lector comprender de qué maneras es hoy posible entender y enfrentar ese enorme al lector comprender de qué maneras es hoy posible entender y enfrentar ese enorme al lector comprender de qué maneras es hoy posible entender y enfrentar ese enorme al lector comprender de qué maneras es hoy posible entender y enfrentar ese enorme flagelo de la corrupción institucionalizada en los ámbitos cantonalesflagelo de la corrupción institucionalizada en los ámbitos cantonalesflagelo de la corrupción institucionalizada en los ámbitos cantonalesflagelo de la corrupción institucionalizada en los ámbitos cantonales del país –y de paso sobre la institucionalidad del ámbito nacional- para posibilitar un fortalecimiento real de las municipalidades ahora, bajo los marcos legales e bajo los marcos legales e bajo los marcos legales e bajo los marcos legales e institucionales que hemos dicho previamenteinstitucionales que hemos dicho previamenteinstitucionales que hemos dicho previamenteinstitucionales que hemos dicho previamente,,,, permiten ese fortalecimiento al permiten ese fortalecimiento al permiten ese fortalecimiento al permiten ese fortalecimiento al amparo del Código Municipal y amparo del Código Municipal y amparo del Código Municipal y amparo del Código Municipal y de de de de otras leyes nacionalesotras leyes nacionalesotras leyes nacionalesotras leyes nacionales sin tener que esperar a una reforma constitucional y del sistema político en su conjunto, tal y como proponemos en el último capítulo del estudio.

Reordenamiento regional para lograr una fiscalizaci ón preventiva y evaluativa eficaz: Contraloría desconc entrada por regiones; concejos de distrito y consejos regionale s de desarrollo políticamente fortalecidos; ministros si n Cartera a cargo de cada región, y otros En nuestro régimen centralista y presidencial, son muchas las situaciones positivas y negativas que se han venido produciendo con impactos directos sobre el desarrollo nacional. Ya se ha argumentado en este trabajo que un mal Presidente de la República, por más que aduzcan algunos de ellos que no tienen “poder” para gobernar, afecta negativamente por su gran poder real la marcha de la Administración Pública y del país. Sus errores e improvisaciones en la conducción de procesos, individuos y recursos de Sus errores e improvisaciones en la conducción de procesos, individuos y recursos de Sus errores e improvisaciones en la conducción de procesos, individuos y recursos de Sus errores e improvisaciones en la conducción de procesos, individuos y recursos de todo tipo disponibles bajo su mando directo para el desarrollo del país, aparte de si todo tipo disponibles bajo su mando directo para el desarrollo del país, aparte de si todo tipo disponibles bajo su mando directo para el desarrollo del país, aparte de si todo tipo disponibles bajo su mando directo para el desarrollo del país, aparte de si hay arrogancia o soberbia de su parhay arrogancia o soberbia de su parhay arrogancia o soberbia de su parhay arrogancia o soberbia de su parte, tiene consecuencias hacia abajo de todo el te, tiene consecuencias hacia abajo de todo el te, tiene consecuencias hacia abajo de todo el te, tiene consecuencias hacia abajo de todo el aparato administrativoaparato administrativoaparato administrativoaparato administrativo en términos de más simplismos, malas prácticas y arbitrariedad en el manejo de recursos y entrega de servicios al ciudadano, incumplimientos legales de toda índole, todo lo cual genera ineficacia y corrupción. Todo elloTodo elloTodo elloTodo ello, es nuestra tesis aun por reivindicar pero con sólido fundamento jurídico y , es nuestra tesis aun por reivindicar pero con sólido fundamento jurídico y , es nuestra tesis aun por reivindicar pero con sólido fundamento jurídico y , es nuestra tesis aun por reivindicar pero con sólido fundamento jurídico y sociopolítico,sociopolítico,sociopolítico,sociopolítico, es posible contrarrestarlo con una estrategia definida y decidida desde es posible contrarrestarlo con una estrategia definida y decidida desde es posible contrarrestarlo con una estrategia definida y decidida desde es posible contrarrestarlo con una estrategia definida y decidida desde los niveles superioreslos niveles superioreslos niveles superioreslos niveles superiores de la Administración Pública, o bien desde la misma Contraloría General de la República. Mencionar que los partidos políticos podrían influir también, es razonable asumirlo pero anteponiendo nuestros propios análisis exteriorizados en éste y en otros estudios en el sentido de que tales parttales parttales parttales partidos son idos son idos son idos son insensibles ante estos problemas, y han sido ellos causa inmediata de los mismosinsensibles ante estos problemas, y han sido ellos causa inmediata de los mismosinsensibles ante estos problemas, y han sido ellos causa inmediata de los mismosinsensibles ante estos problemas, y han sido ellos causa inmediata de los mismos pues son quienes han incubado tantas visiones y prácticas ilegítimas y viciadas en sus propios cuadros que aspiran a puestos electivos o directivos superiores en instituciones y municipalidades. Al menos los partidos de oposición sí podríanAl menos los partidos de oposición sí podríanAl menos los partidos de oposición sí podríanAl menos los partidos de oposición sí podrían, durante el período en que lo son, asumir posiciones más definidas para un mucho mejor ejercicio del control político que les compete sobre el Gobierno en todos los ámbitos, o sea en el nacional y en el cantonal. Pero, no lo han hecho hasta el presentePero, no lo han hecho hasta el presentePero, no lo han hecho hasta el presentePero, no lo han hecho hasta el presente.

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Ha sido otra tesis de “viejo cuño” que hemos sostenido recurrentemente en los Ha sido otra tesis de “viejo cuño” que hemos sostenido recurrentemente en los Ha sido otra tesis de “viejo cuño” que hemos sostenido recurrentemente en los Ha sido otra tesis de “viejo cuño” que hemos sostenido recurrentemente en los últimos 34 años, que eúltimos 34 años, que eúltimos 34 años, que eúltimos 34 años, que el organismo que más puede influir en ellol organismo que más puede influir en ellol organismo que más puede influir en ellol organismo que más puede influir en ello es la Contraloría es la Contraloría es la Contraloría es la Contraloría General de la RepúbliGeneral de la RepúbliGeneral de la RepúbliGeneral de la Repúblicacacaca por sus amplias potestades autorizativas de presupuestos y de contratos públicos. Pero también por su prestigio técnico y político, en el mejor Pero también por su prestigio técnico y político, en el mejor Pero también por su prestigio técnico y político, en el mejor Pero también por su prestigio técnico y político, en el mejor sentido de la palabrasentido de la palabrasentido de la palabrasentido de la palabra ya que aunque siempre se ha criticado a distintos Contralores de ser “simpatizantes” del Gobierno de turno, el personal de ese organismo parece ser el el personal de ese organismo parece ser el el personal de ese organismo parece ser el el personal de ese organismo parece ser el menos condicionado por partidos políticos en todo el contexto público.menos condicionado por partidos políticos en todo el contexto público.menos condicionado por partidos políticos en todo el contexto público.menos condicionado por partidos políticos en todo el contexto público. ¿La fuente de información o validación de tal criterio? Nuestro propio y directo conocimiento de muchos de esos cuadros de técnicos y profesionales producto de numerosos contactos de índole académica y de estudio de sus informes y dictámenes a lo largo de los años. El Tribunal Supremo de Elecciones puede también influir más de lo que ha influido El Tribunal Supremo de Elecciones puede también influir más de lo que ha influido El Tribunal Supremo de Elecciones puede también influir más de lo que ha influido El Tribunal Supremo de Elecciones puede también influir más de lo que ha influido hasta hoyhasta hoyhasta hoyhasta hoy, exigiendo un mayor apego de todos los actores políticos relevantes a la normativa electoral y a lo que implica –pero para esto el Tribunal tendría que adquirir conciencia y posición- el juramento constitucional del artículo 98 por parte de todo partido político (…“cumplir con la Constitución y las leyes”…). El estudio que realizamos en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas El estudio que realizamos en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas El estudio que realizamos en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas El estudio que realizamos en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la UCRde la UCRde la UCRde la UCR y que fue publicado en enero del 2006 sobre programas electorales de partidos políticos, ya referido previamente en este trabajo, demostró más allá de toda duda de cualquier índole que los partidos omiten en tales propuestas programáticas, los partidos omiten en tales propuestas programáticas, los partidos omiten en tales propuestas programáticas, los partidos omiten en tales propuestas programáticas, un conjunto de factores cruciales para el funcionamiento del sistema políticoun conjunto de factores cruciales para el funcionamiento del sistema políticoun conjunto de factores cruciales para el funcionamiento del sistema políticoun conjunto de factores cruciales para el funcionamiento del sistema político nacional, factores que el suscrito autor ha investigado, fundamentado y conceptualizado a lo largo de 34 años de labor académica y profesional en el campo del fenómeno político y público. Esos factores, es nuestra tesis ampliamente demostrada en ese estudioEsos factores, es nuestra tesis ampliamente demostrada en ese estudioEsos factores, es nuestra tesis ampliamente demostrada en ese estudioEsos factores, es nuestra tesis ampliamente demostrada en ese estudio y en nuestra y en nuestra y en nuestra y en nuestra obra previamente publicadaobra previamente publicadaobra previamente publicadaobra previamente publicada, son determinativ, son determinativ, son determinativ, son determinativos para el desarrollo del paísos para el desarrollo del paísos para el desarrollo del paísos para el desarrollo del país pues tienen que ver con el reconocimiento de un modelo-país en la Constitución vigente en forma de los derechos de los habitantes, y de unas pautas que sí permiten el excelente Gobierno pero que nadie cumple. Están las leyes Están las leyes Están las leyes Están las leyes superiores que regulan lo superiores que regulan lo superiores que regulan lo superiores que regulan lo pertinente a dirección y planificación, que tampoco se cumplenpertinente a dirección y planificación, que tampoco se cumplenpertinente a dirección y planificación, que tampoco se cumplenpertinente a dirección y planificación, que tampoco se cumplen, y ello da lugar a los errores e improvisaciones referidas que a su vez llevan a tanta ineficacia y corrupción, sin ninguna seguridad sociopolítica para el ciudadano en cuanto a satisfacción plena de sus derechos integralmente vistos. Si el Tribunal exigiera de los partidos Si el Tribunal exigiera de los partidos Si el Tribunal exigiera de los partidos Si el Tribunal exigiera de los partidos un mayor cumplimientoun mayor cumplimientoun mayor cumplimientoun mayor cumplimiento de los postulados detrás de ese juramento constitucional del artículo 98, de mejor manera que como lo hizo para las elecciones del 2006, habría ajustes importantes en la labor simplista y habría ajustes importantes en la labor simplista y habría ajustes importantes en la labor simplista y habría ajustes importantes en la labor simplista y negligente en que los partidos realizan su elaboración de propuestas electoralesnegligente en que los partidos realizan su elaboración de propuestas electoralesnegligente en que los partidos realizan su elaboración de propuestas electoralesnegligente en que los partidos realizan su elaboración de propuestas electorales y asumirían una capacitación mucho más responsable y realista de sus cuadros de aspirantes a puestos públicos. Retomaremos este punto en la discusión propositiva que se presenta a continuación. Hay varias decisiones que pueden tomarseHay varias decisiones que pueden tomarseHay varias decisiones que pueden tomarseHay varias decisiones que pueden tomarse ––––ya insinuadas en el título de esta ya insinuadas en el título de esta ya insinuadas en el título de esta ya insinuadas en el título de esta secciónsecciónsecciónsección---- para contrarrestar las actitudes y malas prácticas frecuentes de hoy díapara contrarrestar las actitudes y malas prácticas frecuentes de hoy díapara contrarrestar las actitudes y malas prácticas frecuentes de hoy díapara contrarrestar las actitudes y malas prácticas frecuentes de hoy día y que son del ámbito directo del Poder Ejecutivo, de los Concejos Municipales y de la propia Contraloría General de la República y del Tribunal Supremo de Elecciones,

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deseablemente con el apoyo político riguroso de los partidos políticos en la Asamblea Legislativa, sobre todo los partidos de oposición. El propósito fundamental de esa estrategia debe ser el de hacer posible, hoy, una El propósito fundamental de esa estrategia debe ser el de hacer posible, hoy, una El propósito fundamental de esa estrategia debe ser el de hacer posible, hoy, una El propósito fundamental de esa estrategia debe ser el de hacer posible, hoy, una organización participativa real de la sociedad civil y de los mismos partidos políticos organización participativa real de la sociedad civil y de los mismos partidos políticos organización participativa real de la sociedad civil y de los mismos partidos políticos organización participativa real de la sociedad civil y de los mismos partidos políticos bajo intereses superiores que pueden verse mejor representados en cada ámbito regional o provincial que en las cúpulas josefinas de esos mismos partidos, para en para en para en para en conjunto ejercitar un mucho más efectivo y disciplinado control social y políticoconjunto ejercitar un mucho más efectivo y disciplinado control social y políticoconjunto ejercitar un mucho más efectivo y disciplinado control social y políticoconjunto ejercitar un mucho más efectivo y disciplinado control social y político sobre el desempeño de los agentes regionales de ministerios y entes descentralizados nacionales, así como de los mismos diversos tipos de funcionarios municipales. Las principales bases de tal estrategia, son las siguientes:

El TSE y la Contraloría de la República deben exigi r de los partidos una total seriedad y compromiso con la Constitución Política en la formulación de sus propuestas electorales para las próximas elecciones presidenciales y de alcaldes De los muchos estudios y observaciones que hemos hecho durante décadas, estamos convencidos de que el país ganaría mucho si el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República empezaran a exigir de los partidos políticos un real apego a la Constitución y “las leyes” que están obligados a cumplir según artículo 98 de dicha Constitución. No No No No es bueno para ningún país, y menos para éste, que los partidos propongan en es bueno para ningún país, y menos para éste, que los partidos propongan en es bueno para ningún país, y menos para éste, que los partidos propongan en es bueno para ningún país, y menos para éste, que los partidos propongan en campaña electoral o en congresos ideológicos cada cierto tiempo, modelos o diseños campaña electoral o en congresos ideológicos cada cierto tiempo, modelos o diseños campaña electoral o en congresos ideológicos cada cierto tiempo, modelos o diseños campaña electoral o en congresos ideológicos cada cierto tiempo, modelos o diseños de estrategias o políticas de toda índole menos de aquélla que tiene por fuerza que de estrategias o políticas de toda índole menos de aquélla que tiene por fuerza que de estrategias o políticas de toda índole menos de aquélla que tiene por fuerza que de estrategias o políticas de toda índole menos de aquélla que tiene por fuerza que reconocer lo reconocer lo reconocer lo reconocer lo que dicha Constitución establece como modeloque dicha Constitución establece como modeloque dicha Constitución establece como modeloque dicha Constitución establece como modelo----paíspaíspaíspaís, o sea como conjunto o sistema de los derechos de los habitantes vistos integral y unitariamente, y como pautas para el excelente gobierno. Están las otras leyes superiores que Están las otras leyes superiores que Están las otras leyes superiores que Están las otras leyes superiores que ordenan los procesos de direcordenan los procesos de direcordenan los procesos de direcordenan los procesos de dirección, planificación, control y evaluaciónción, planificación, control y evaluaciónción, planificación, control y evaluaciónción, planificación, control y evaluación, y presupuestos, que implican en sí un verdadero modelo de organización y desempeño gubernativo para una máxima eficacia institucional del Estado. Si sólo esto hicieran estos dos organismos, cada uno en su ámbito –el TSE en cuanto a formulación de programas electorales serios, concretos e integrales consonantes con esas pautas constitucionales- y la CGR en cuanto a aprovechamiento óptimo de los recursos presupuestarios multimillonarios –planificación efectiva y transparente de los mismos, por sectores y regiones-, que no lo son porque se asignan y ejecutan de las maneras más desarticuladas posibles, no logrando nunca impactar los problemas a que están dirigidos para resolverlos integralmente. La próxima campaña prLa próxima campaña prLa próxima campaña prLa próxima campaña presidencial 2009esidencial 2009esidencial 2009esidencial 2009----2010, constituye un verdadero momento de 2010, constituye un verdadero momento de 2010, constituye un verdadero momento de 2010, constituye un verdadero momento de inflexióninflexióninflexióninflexión en el que, o se exige todo esto a los partidos por ambos orgo se exige todo esto a los partidos por ambos orgo se exige todo esto a los partidos por ambos orgo se exige todo esto a los partidos por ambos organismos anismos anismos anismos capacitados para exigirlocapacitados para exigirlocapacitados para exigirlocapacitados para exigirlo, , , , o o o o tendrá el país otra campaña insulsa y antojadiza sin tendrá el país otra campaña insulsa y antojadiza sin tendrá el país otra campaña insulsa y antojadiza sin tendrá el país otra campaña insulsa y antojadiza sin verdaderos votos de cumplir con la Consverdaderos votos de cumplir con la Consverdaderos votos de cumplir con la Consverdaderos votos de cumplir con la Constitución y leyestitución y leyestitución y leyestitución y leyes que sí posibilitan el desarrollo integral y real del país. Ello arrojará, sin duda, otros cuatro años de una nueva Administración que podrá seguir gobernando y administrando las

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instituciones y el desarrollo del país bajo los mismos parámetros errados e incumplimientos que se han venido repitiendo por décadas sin resolver el país ninguno de sus problemas orgánicos. El estudio que produjimos bajo el alero de este mismo Instituto en enero del 2006, constituye nuestra fuente inmediata de referencia para realimentar a estos dos organismos y a la opinión pública nacional sobre las recurrentes debilidades de los partidos políticos en cuanto a reconocer, interpretar y aplicar esas normas superiores en la Constitución sobre el modelo país –derechos de los habitantes- y, como marco superior de diversas leyes que reglamentan normas constitucionales, aquéllas normas que ordenan un excelente gobierno. Véase dicho estudio de nuestra autoría intitulado El aporte de los partidos políticos en la formación de estrategias de desarrollo integral, en la dirección electrónica www.iice.ucr.ac.cr, bajo el rubro Informes de investigadores.

Incorporar una real capacidad especializada en moni toreo físico de proyectos, contrataciones, permisos, recaudación tr ibutaria, vigilancia del ordenamiento territorial Y hacerlo, eso sí, de cara al marco legal vigente que asigna obligaciones y competencias a grupos de instituciones y a cada municipalidad (debe prevalecer una visión sectorial y regional de conjunto). Es en el territorio donde la competencia mayor del artículo constitucional 140, especialmente los incisos 3) y 8) referidos previamente en este estudio, puede concretarse en términos de exigir verdadero e ineludible cumplimiento de las leyes y un desempeño interinstitucional articulado por parte de Gobierno e instituciones, mas también de las municipalidades. La mayor iniciativa en este sentido le ha de corresponder a la Contraloría General de Contraloría General de Contraloría General de Contraloría General de la Repúblicala Repúblicala Repúblicala República, desconcentrándose desconcentrándose desconcentrándose desconcentrándose regionalmenteregionalmenteregionalmenteregionalmente para que equipos altamente especializados dediquen tiempo y energías al monitoreo y fiscalización evaluativa y preventiva sobre todo el conjunto de agencias regionales de ministerios y entes autónomos nacionales, y de las municipalidades y concejos de distrito. Y, sobre todo: exigir de éstos el fiel cumplimiento de ese marco normativo o legal que hemos dicho sí permite el desarrollo integral del país, si sólo se le aceptara y ejercitara con visión unitaria e integral. Tal fiscalización terriTal fiscalización terriTal fiscalización terriTal fiscalización territorial, permitiría también descongestionar oficinas centrales de torial, permitiría también descongestionar oficinas centrales de torial, permitiría también descongestionar oficinas centrales de torial, permitiría también descongestionar oficinas centrales de dicha Contraloría y dinamizar con mucha mayor eficacia dicha Contraloría y dinamizar con mucha mayor eficacia dicha Contraloría y dinamizar con mucha mayor eficacia dicha Contraloría y dinamizar con mucha mayor eficacia los de por sí engorrosos y muchas veces infundamentados trámites y criterios aplicados en dichas valoraciones y aprobaciones, o peor aun no aplicados, con respecto a las realidades que cada ministerio e institución autónoma enfrenta en cuanto a su proyección y desempeño regional, nunca plasmado con claridad ni con la necesaria especificidad en los presupuestos y “planes operativos” (PAOs) centralmente elaborados por tales instituciones y aprobados por esas oficinas centrales de la Contraloría en La Sabana. Por aquí se ha dado una histórica omisión en ese proceso de valoración y aprobación Por aquí se ha dado una histórica omisión en ese proceso de valoración y aprobación Por aquí se ha dado una histórica omisión en ese proceso de valoración y aprobación Por aquí se ha dado una histórica omisión en ese proceso de valoración y aprobación de presupuestos institucionales, y de dictaminacióde presupuestos institucionales, y de dictaminacióde presupuestos institucionales, y de dictaminacióde presupuestos institucionales, y de dictaminaciónnnn del propio Presupuesto de la República que hace la Contraloría ante la Asamblea Legislativa desde el mandato normado en la Ley No. 8131 de presupuestos públicos del 2001. Es decir, la omisión de

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no haber las instituciones estructurado, ni la Contraloría exigido, que sus planes operativos y presupuestos institucionales respondan a una clara configuración o promulgación que muestre las prioridades, metas y asignaciones presupuestarias por por por por regiones de desarrollo. regiones de desarrollo. regiones de desarrollo. regiones de desarrollo. Si a lo anterior incorporamos la sencillaSi a lo anterior incorporamos la sencillaSi a lo anterior incorporamos la sencillaSi a lo anterior incorporamos la sencilla idea de que la propia Contraloría de la idea de que la propia Contraloría de la idea de que la propia Contraloría de la idea de que la propia Contraloría de la República decida organizar a las auditorias internas República decida organizar a las auditorias internas República decida organizar a las auditorias internas República decida organizar a las auditorias internas de ministerios y entes autónomos, pero también de las municipalidades, en redes sectoriales y regionales, de manera que bajo su liderazgo técnico como permiten y ordenan su Ley Orgánica y la Ley No. 8292 de Control Interno, es mucho más lo que puede ganarse sin altos costos es mucho más lo que puede ganarse sin altos costos es mucho más lo que puede ganarse sin altos costos es mucho más lo que puede ganarse sin altos costos adicionales. adicionales. adicionales. adicionales. Las auditoríLas auditoríLas auditoríLas auditorías internas tienen un gran paas internas tienen un gran paas internas tienen un gran paas internas tienen un gran papel en el funcionamiento de las pel en el funcionamiento de las pel en el funcionamiento de las pel en el funcionamiento de las instituciones, pero entendiendo que esto no será posiblinstituciones, pero entendiendo que esto no será posiblinstituciones, pero entendiendo que esto no será posiblinstituciones, pero entendiendo que esto no será posible e e e si su labor de restringe a las operaciones centrales de las instituciones, nunca monitoreando sistemática y continuamente con con con con el enfoque teóricoel enfoque teóricoel enfoque teóricoel enfoque teórico----conceptual correcto o adecuado conceptual correcto o adecuado conceptual correcto o adecuado conceptual correcto o adecuado ––––el que aquí el que aquí el que aquí el que aquí proponemos, por supuestoproponemos, por supuestoproponemos, por supuestoproponemos, por supuesto---- así como con capacidad propia técnicamente autónoma, el desempeño regional de esas instituciones. Véase un único artículo de dicha Ley que no deja lugar a dudas en cuanto a la anterior afirmación: ARTÍCULO 21.ARTÍCULO 21.ARTÍCULO 21.ARTÍCULO 21.---- Concepto funcional de auditorConcepto funcional de auditorConcepto funcional de auditorConcepto funcional de auditoriiiia internaa internaa internaa interna La auditoria interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas. Una red de semejante configuración tanto de las auditorias internas en San José, por Una red de semejante configuración tanto de las auditorias internas en San José, por Una red de semejante configuración tanto de las auditorias internas en San José, por Una red de semejante configuración tanto de las auditorias internas en San José, por sectores de actividad comsectores de actividad comsectores de actividad comsectores de actividad como en las regioneso en las regioneso en las regioneso en las regiones mediante acciones desconcentradas permanentes y no aleatorias cuando de oficinas centrales se envían auditores unos días a hacer estudios particulares, podrá constituirse en un mucho más efectivo factor de control operativo, es decir de procesos y personas, en cada región, contribuyendo a una mayor comprensión y detección disuasiva de comportamientos y prácticas deshonestas o improvisadas inclusive en materia de contrataciones administrativasen materia de contrataciones administrativasen materia de contrataciones administrativasen materia de contrataciones administrativas.... En el contexto del presente estudio, esas prácticas significan de manera simple un grosero incumplimiento, por tantos, de claras y avanzadas normas de comportamiento racional, responsable, transparente y eficaz –especial y especial y especial y especial y lacónicamente en materia de procesos de direcciónlacónicamente en materia de procesos de direcciónlacónicamente en materia de procesos de direcciónlacónicamente en materia de procesos de dirección, los más improvisados en las instituciones públicas- que todo funcionario público y jerarca aun de nombramiento político o electoral, están obligados a seguir en sus funciones rutinarias diarias, o de gran magnitud cuando se trata de grandes decisiones de interés público y colectivo. Las auditorias internas de municipalidades, Las auditorias internas de municipalidades, Las auditorias internas de municipalidades, Las auditorias internas de municipalidades, admiten también un fortalecimiento y un reordenamiento macro o interinstitucional que permita a la Contraloría tenerlas como mecanismos auxiliares de primer orden en el ámbito de cada región de desarrollo, al menos en lo que es el desempeño de conjunto de las municipalidades

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correlativo a lo que sería la deseable creación de aquellas oficinas regionales o desconcentradas de la misma Contraloría que propusimos arriba. El asunto de fondo El asunto de fondo El asunto de fondo El asunto de fondo en todo este planteamiento,en todo este planteamiento,en todo este planteamiento,en todo este planteamiento, eseseses dededede enfoque, mecanismos e instrumentos o prácticas de enfoque, mecanismos e instrumentos o prácticas de enfoque, mecanismos e instrumentos o prácticas de enfoque, mecanismos e instrumentos o prácticas de nuevo cuño que no costaría diseñar de decidirse una acción global en el sentido aquí nuevo cuño que no costaría diseñar de decidirse una acción global en el sentido aquí nuevo cuño que no costaría diseñar de decidirse una acción global en el sentido aquí nuevo cuño que no costaría diseñar de decidirse una acción global en el sentido aquí apuntado.apuntado.apuntado.apuntado. Lo anterior sería fácilmente plasmable –y monitoreable- en planes regionales, planes reguladores municipales, en monitoreo del patrimonio de funcionarios nacionales y municipales, todo con una focalización particular que no se puede lograr enviando equipos de auditores o fiscalizadores desde San José, por unos días. Se requieren Se requieren Se requieren Se requieren cuerpos técnicos dedicados acuerpos técnicos dedicados acuerpos técnicos dedicados acuerpos técnicos dedicados a tiempo completo a una fiscalización contralora de tiempo completo a una fiscalización contralora de tiempo completo a una fiscalización contralora de tiempo completo a una fiscalización contralora de nuevo cuñonuevo cuñonuevo cuñonuevo cuño, con un nuevo marco referencial, mecanismos e instrumentos, y que sirva como punto de referencia también para el trabajo que a nivel de aprobaciones presupuestarias definitivas y autorización de contratos, se realizan en oficinas centrales de esa Contraloría en La Sabana. O sea, estaríamos ante una contraloría territorial de “primer piso”,O sea, estaríamos ante una contraloría territorial de “primer piso”,O sea, estaríamos ante una contraloría territorial de “primer piso”,O sea, estaríamos ante una contraloría territorial de “primer piso”, cuyo costo presupuestario podrá suplirse en parte con la transferencia de profesionales ubicados hoy en San José y en parte con nuevos recursos que el país habrá de convenir teniendo como contraprestación tan loable, efectiva y novedosa modalidad de fiscalización preventiva y evaluativa territorial y la expectativa de que ello mejorará la calidad de los servicios públicos en todo campo de actividad. La Defensoría de los HabitantesLa Defensoría de los HabitantesLa Defensoría de los HabitantesLa Defensoría de los Habitantes también tiene un gran papel que jugar si sólo adoptara el enfoque apropiado en este estudio referido, pues ya está desconcentrada territorialmente. Se requiere también diseñar y acordar una labor mancomunada con la Contraloría de la República, se desconcentre ésta o no, pues es notorio que dicha Defensoría está siendo cuestionada en la misma Asamblea Legislativa por la inoperancia global de su labor. Lo hemos denunciado muchas veces en múltiples trabajos y artículos públicos: si las miles de quejas que tramita la Defensoría anualmente y que consigna en sus memorias anuales fueran resueltas favorablemente, ello no mejoraría global y sustancialmente la eficacia de las instituciones ni su trabajo de conjunto, sino sólo reivindicaría los micro derechos afectados de quienes pusieron las quejas. Elevar el enfoque preventivo sobre derechos de los habitantes con el marco conceptual que hemos desarrollado de sectores de actividad y regiones de desarrollo, con todo lo que ello implica, y hacerlo en alianza con una Contraloría General de la República, multiplicaría geométricamente la eficacia fiscalizadora y de tutela de ambos organismos sobre la institucionalidad de este país, municipalidades incluidas. Se requiere una simple Se requiere una simple Se requiere una simple Se requiere una simple decisión administrativadecisión administrativadecisión administrativadecisión administrativa de quien ejerce como Titular de esa de quien ejerce como Titular de esa de quien ejerce como Titular de esa de quien ejerce como Titular de esa Defensoría y una Defensoría y una Defensoría y una Defensoría y una alianzaalianzaalianzaalianza con la Contraloría. Nada más. O, una intervención con la Contraloría. Nada más. O, una intervención con la Contraloría. Nada más. O, una intervención con la Contraloría. Nada más. O, una intervención reivindicativa de la Asamblea Legislativa, reivindicativa de la Asamblea Legislativa, reivindicativa de la Asamblea Legislativa, reivindicativa de la Asamblea Legislativa, sea mediante “control político” sobre la Defensoría como tal, o mediante un ajuste simple y concreto en su Ley de creación. ¿¿¿¿Criterio de selección de Criterio de selección de Criterio de selección de Criterio de selección de situaciones para el situaciones para el situaciones para el situaciones para el monitoreomonitoreomonitoreomonitoreo regionalregionalregionalregional????: establecer por dichas eventuales oficinas desconcentradas de la Contraloría, prioridades anuales según índices de peligrosidad o riesgo de incumplimientos o debilidades del desarrollo y de grupos poblacionales en cada región, según el parámetro claro que daría el reconocimiento de las leyes o conjuntos de leyes con baja ejecución o impacto

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en esos aspectos, lo cual significa sobre los derechos de los habitantes vistos como sistema o conjunto.

Reactivar los consejos regionales de desarrollo y l a presencia regional de MIDEPLAN. Hay una sentida necesidad de contar con algún mecanismo regional que permita articular mejor las múltiples acciones de ministerios y entes autónomos entre sí y con las municipalidades, con miras a producir impactos más integrales en cuanto a las necesidades de la población en distintos campos de actividad y de cara a los derechos constitucionales que la distinguen. Costa Rica no es un régimen federal y Costa Rica no es un régimen federal y Costa Rica no es un régimen federal y Costa Rica no es un régimen federal y no hay gobiernos intermedios entre la nación y al cantón. no hay gobiernos intermedios entre la nación y al cantón. no hay gobiernos intermedios entre la nación y al cantón. no hay gobiernos intermedios entre la nación y al cantón.

Cada ministerio y ente autónomo ejecuta y opera de manera individual y fraccionada Cada ministerio y ente autónomo ejecuta y opera de manera individual y fraccionada Cada ministerio y ente autónomo ejecuta y opera de manera individual y fraccionada Cada ministerio y ente autónomo ejecuta y opera de manera individual y fraccionada con respecto a los demás y a las municipalidadescon respecto a los demás y a las municipalidadescon respecto a los demás y a las municipalidadescon respecto a los demás y a las municipalidades, aun cuando tendrían que converger en tiempo, espacio y oportunidad en la prestación de sus bienes y servicios según una perspectiva de sector de actividad, o sea en pobreza, en ambiente, en desarrollo agrícola, en turismo, en industria, comercio e infraestructura vial y portuaria, en educación y salud, en agua y electricidad, y en todo otro campo de actividad. Nada de ello cambiará a partir del Decreto Ejecutivo No. 34804-PLAN de agosto pasado varias veces citado, porque en él ni se ordena el desempeño interinstitucional de ministerios y entes autónomos nacionales por sectores de actividad, ni se considera un mecanismo regional de concertación y articulación de esfuerzos sino un foro de Alcaldes al que el Decreto llama “consejo de regional de coordinación” sin participación proactiva de MIDEPLAN, ni de ministerios ni entes autónomos desconcentrados, ni de sociedad civil. Los consejos regionales de desarrollo como MIDEPLAN los activó desdeLos consejos regionales de desarrollo como MIDEPLAN los activó desdeLos consejos regionales de desarrollo como MIDEPLAN los activó desdeLos consejos regionales de desarrollo como MIDEPLAN los activó desde 1976 y 1976 y 1976 y 1976 y durante varios años, están llamados a serdurante varios años, están llamados a serdurante varios años, están llamados a serdurante varios años, están llamados a ser mecanismos concertamecanismos concertamecanismos concertamecanismos concertadoresdoresdoresdores entre la sociedad civil, las municipalidades y los agentes regionales de ministerios y entes autónomos. Fueron eficaces relativamente hablando pues permitieron aglutinar actores y generar una mayor conciencia sobre la importancia de concertar prioridades del desarrollo de cada región y articular mejor los esfuerzos de tantas instituciones e individuos para producir mejores impactos territoriales de la inversión y gasto público, y de los esfuerzos de la sociedad civil. MIDEPLAN aportó equipos técnicosMIDEPLAN aportó equipos técnicosMIDEPLAN aportó equipos técnicosMIDEPLAN aportó equipos técnicos regionales que no sólo hacían de secretaría regionales que no sólo hacían de secretaría regionales que no sólo hacían de secretaría regionales que no sólo hacían de secretaría técnicatécnicatécnicatécnica de tales Consejos Regionales, sino que constituían verdaderos focos de articulación de esfuerzos, dando un mayor sentido de pertenencia y de proyección a los funcionarios públicos y municipales y a los representantes de la sociedad civil. No llegaron a consolidarse pues cada Gobierno, por ignorancia de la filosofía de creación de los mismos, falta de compromiso y seriedad política, cuestionaba las motivaciones e importancia de dichos mecanismos y acababan apoyándolos y manteniéndolos pero sin grandes convicciones. No hemos visto desde entonces, mejores propuestasNo hemos visto desde entonces, mejores propuestasNo hemos visto desde entonces, mejores propuestasNo hemos visto desde entonces, mejores propuestas de mecanismos alternativos para lograr una mayor integración de los esfuerzos gubernativos y municipales en las

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regiones de desarrollo. El actuaEl actuaEl actuaEl actual Gobierno más bien eliminó los Consejos Regionales l Gobierno más bien eliminó los Consejos Regionales l Gobierno más bien eliminó los Consejos Regionales l Gobierno más bien eliminó los Consejos Regionales y las oficinas regionales de MIDEPLANy las oficinas regionales de MIDEPLANy las oficinas regionales de MIDEPLANy las oficinas regionales de MIDEPLAN que el Gobierno anterior había decidido reactivar después de tres Administraciones de indolencia en este campo. En los Consejos Regionales de Desarrollo sería posiblEn los Consejos Regionales de Desarrollo sería posiblEn los Consejos Regionales de Desarrollo sería posiblEn los Consejos Regionales de Desarrollo sería posibleeee,,,, bajo criterios actualizados a bajo criterios actualizados a bajo criterios actualizados a bajo criterios actualizados a entronentronentronentronizar mediante decreto ejecutivoizar mediante decreto ejecutivoizar mediante decreto ejecutivoizar mediante decreto ejecutivo ----así de simple seríaasí de simple seríaasí de simple seríaasí de simple sería----,,,, nuevos criterios y pautas nuevos criterios y pautas nuevos criterios y pautas nuevos criterios y pautas de articulación de esfuerzos interinstitucionales y, sobre todo, de exigencia y de articulación de esfuerzos interinstitucionales y, sobre todo, de exigencia y de articulación de esfuerzos interinstitucionales y, sobre todo, de exigencia y de articulación de esfuerzos interinstitucionales y, sobre todo, de exigencia y rendición de cuentasrendición de cuentasrendición de cuentasrendición de cuentas que permitan que un organismo participativo de nivel regional resuma una gran y única capacidad de monitoreo y eficacia del desempeño diario en cada región, de todo ese tramado de instituciones, municipalidades, concejos de distrito, órganos participativos menores en áreas como ambiente, suelos, agua, áreas de conservación, niñez y adolescencia, vivienda, educación y salud, etc.. Y, lógico, Y, lógico, Y, lógico, Y, lógico, monitorear el comportamiento de sus representantes como tales. monitorear el comportamiento de sus representantes como tales. monitorear el comportamiento de sus representantes como tales. monitorear el comportamiento de sus representantes como tales. En ausencia, insistimos, de gobiernos regionales o provinciales con gobernadores de En ausencia, insistimos, de gobiernos regionales o provinciales con gobernadores de En ausencia, insistimos, de gobiernos regionales o provinciales con gobernadores de En ausencia, insistimos, de gobiernos regionales o provinciales con gobernadores de elecelecelecelección popular y legislaturas propias, los consejos regionales de desarrollo en el ción popular y legislaturas propias, los consejos regionales de desarrollo en el ción popular y legislaturas propias, los consejos regionales de desarrollo en el ción popular y legislaturas propias, los consejos regionales de desarrollo en el mejor espíritu de la experiencia costarricense, podrán constituirmejor espíritu de la experiencia costarricense, podrán constituirmejor espíritu de la experiencia costarricense, podrán constituirmejor espíritu de la experiencia costarricense, podrán constituir foros dinámicosforos dinámicosforos dinámicosforos dinámicos donde la rendición de cuentas se contraponga con la exigencia de cuentas a los principales actores del desarrollo regional. No nos quedan dudas de que tales organismos participativos, pueden constituir un importante mecanismo no sólo para pueden constituir un importante mecanismo no sólo para pueden constituir un importante mecanismo no sólo para pueden constituir un importante mecanismo no sólo para promover mucho mejor el desarrollo de la región, sino para detectar en un nivel promover mucho mejor el desarrollo de la región, sino para detectar en un nivel promover mucho mejor el desarrollo de la región, sino para detectar en un nivel promover mucho mejor el desarrollo de la región, sino para detectar en un nivel primario cualesquiera signos dprimario cualesquiera signos dprimario cualesquiera signos dprimario cualesquiera signos de abuso de poder o de enriquecimiento ilícitoe abuso de poder o de enriquecimiento ilícitoe abuso de poder o de enriquecimiento ilícitoe abuso de poder o de enriquecimiento ilícito de sus miembros o de otros funcionarios de las instituciones regionales representadas en los consejos regionales. MIDEPLAN constituiría también MIDEPLAN constituiría también MIDEPLAN constituiría también MIDEPLAN constituiría también en apoyo de un Presidente comprometido con la en apoyo de un Presidente comprometido con la en apoyo de un Presidente comprometido con la en apoyo de un Presidente comprometido con la eficacia y la transeficacia y la transeficacia y la transeficacia y la transparencia gubernativa, parencia gubernativa, parencia gubernativa, parencia gubernativa, un frente preliminar de gran importancia un frente preliminar de gran importancia un frente preliminar de gran importancia un frente preliminar de gran importancia estratestratestratestratéééégigigigicccca y tácticaa y tácticaa y tácticaa y táctica en la articulación de esfuerzos interinstitucionales y civiles para impulsar el desarrollo regional, y en la detección –con el enfoque y capacitación adecuados, por supuesto- excepcional de tales comportamientos anómalos o enriquecimiento desmedido de funcionarios y empresarios o líderes civiles. Sólo se Sólo se Sólo se Sólo se requiere el enfoque y mecanismos adecuadosrequiere el enfoque y mecanismos adecuadosrequiere el enfoque y mecanismos adecuadosrequiere el enfoque y mecanismos adecuados, y oficinas bien dotadas técnicamente hablando. El país, y el Gobierno como El país, y el Gobierno como El país, y el Gobierno como El país, y el Gobierno como tal, no deberían escatimar el gasto asociadotal, no deberían escatimar el gasto asociadotal, no deberían escatimar el gasto asociadotal, no deberían escatimar el gasto asociado a estos mecanismos urgentemente requeridos tanto para articular esfuerzos entre instituciones y sociedad civil en las regiones, como para una intuitiva detección preliminar de comportamientos y desempeños anómalos por parte de instituciones y de funcionarios y líderes civiles. ¿El requisito esencial para que esto pueda funcionar?¿El requisito esencial para que esto pueda funcionar?¿El requisito esencial para que esto pueda funcionar?¿El requisito esencial para que esto pueda funcionar? Que se tome conciencia sobre el gran mal que la corrupción y la pésima gestión pública implican para el país, y que se inviertan esfuerzos y recursos en la medida necesaria para confrontarlo en sus raíces mismas.

Ministerio Público desconcentrado.

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Colateralmente a lo anteriormente planteado, el Ministerio Público desconcentrado pero con una gran delegación de autoridad a sus directores regionales, constituiría conjuntamente con las oficinas regionales del OIJ ya existentes y el auxilio de las delegaciones regionales de policía del Ministerio de Seguridad Pública y de las mismas municipalidades, un poderoso frente judicial y policial que contribuiría, también con el enfoque y los métodos adecuados y debidamente acordados tratándose de competencias y funciones en manos de Poderes distintos del Estado, a una acción más vigorosa y frontal, por expedita y focal, ya no sólo contra la corrupción administrativa de que se habla en este Capítulo, sino contra la inseguridad ciudadana en general, en parte causada por esa pléyade de organismos públicos de carácter represivo y preventivo que de hecho se han desconcentrado en todo el territorio nacional pero sin apego a una estrategia unitaria e integral que permita que su desempeño e impacto logren mejores resultados que los logrados hasta hoy día.

Concejos de Distrito: motores de la participación c iudadana No se requiere mayor inventiva o imaginación para inferir cómo los Concejos de los Concejos de los Concejos de los Concejos de Distrito pueden convertirse en un primer bastión Distrito pueden convertirse en un primer bastión Distrito pueden convertirse en un primer bastión Distrito pueden convertirse en un primer bastión popular popular popular popular de monitoreo y defensade monitoreo y defensade monitoreo y defensade monitoreo y defensa de los derechos de los habitantes, y de la eficacia y transparencia de instituciones y municipalidades. Véanse las extraordinarias y simples enunciaciones en el Código Municipal vigente sobre estos órganos:

CAPÍTULO VIIICAPÍTULO VIIICAPÍTULO VIIICAPÍTULO VIII CONCEJOS DE DISTRITO Y SÍNDICOSCONCEJOS DE DISTRITO Y SÍNDICOSCONCEJOS DE DISTRITO Y SÍNDICOSCONCEJOS DE DISTRITO Y SÍNDICOS

ARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULO 54.54.54.54.---- Los Concejos de Distrito serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades. Existirán tantos Concejos de Distrito como distritos posea el cantón correspondiente. ARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULO 55.55.55.55.---- Los Concejos de Distrito estarán integrados por cinco miembros propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la Constitución Política y cinco suplentes de los cuales uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional. Los suplentes sustituirán a los propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencia temporal u ocasional y serán llamados para el efecto por el Presidente del Concejo, entre los presentes y según el orden de elección. Los miembros del Concejo de Distrito serán elegidos popularmente por cuatro años, en forma simultánea con la elección de los alcaldes municipales, según lo dispuesto en el artículo 14 de este código, y por el mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido en el Código Electoral. Desempeñarán sus cargos gratuitamente. ARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULO 56.56.56.56.---- Para ser miembro de un Concejo de Distrito se deben reunir los mismos requisitos señalados en el artículo 22 del código para ser regidor municipal, excepto el referente a la vecindad que, en este caso, deberá ser el distrito correspondiente. En cualquier momento, los miembros de los Concejos de Distrito podrán renunciar a sus cargos; en tal caso, corresponderá al Tribunal Supremo de Elecciones reponer a los propietarios cesantes en el cargo, con los suplentes del mismo partido político, siguiendo el orden de elección. ARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULO 57.57.57.57.---- Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones: a)a)a)a) Proponer ante el Concejo Municipal a los beneficiarios de las becas de estudio, los bonos de vivienda y alimentación, y las demás ayudas estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a disposición de cada distrito.

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b)b)b)b) Recomendar al Concejo Municipal el orden de prioridad para ejecutar obras públicas en el distrito, en los casos en que las instituciones estatales desconcentren sus decisiones. c)c)c)c) Proponer al Concejo Municipal la forma de utilizar otros recursos públicos destinados al respectivo distrito. d)d)d)d) Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito. e)e)e)e) Fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones de sus distritos. f)f)f)f) Servir como órganos coordinadores entre actividades distritales que se ejecuten entre el Estado, sus instituciones y empresas, las municipalidades y las respectivas comunidades. g)g)g)g) Informar semestralmente a la municipalidad del cantón a que pertenezcan, sobre el destino de los recursos asignados al distrito, así como, de las instancias ejecutoras de los proyectos. De estos informes deberá remitirse copia a la Contraloría General de la República. h)h)h)h) Las funciones que el Concejo Municipal delegue por acuerdo firme, conforme a la ley. ARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULO 58.58.58.58.---- En lo conducente, serán aplicables a los síndicos las disposiciones de este título respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de los regidores. ARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULOARTÍCULO 59.59.59.59.---- La municipalidad del cantón suministrará el apoyo administrativo para el debido cumplimiento de las funciones propias de los Concejos de Distrito. ARTÍCULO 60.ARTÍCULO 60.ARTÍCULO 60.ARTÍCULO 60.---- Las autoridades nacionales y cantonales estarán obligadas a respetar y hacer cumplir las decisiones de los Concejos de Distrito, en relación con sus competencias. Constituye éste, otro concreto ejemplo de cómo la legislación de avanzada con que Constituye éste, otro concreto ejemplo de cómo la legislación de avanzada con que Constituye éste, otro concreto ejemplo de cómo la legislación de avanzada con que Constituye éste, otro concreto ejemplo de cómo la legislación de avanzada con que cuenta Costa Rica para posibilcuenta Costa Rica para posibilcuenta Costa Rica para posibilcuenta Costa Rica para posibilitar el desarrollo integral del país, queda en el papelitar el desarrollo integral del país, queda en el papelitar el desarrollo integral del país, queda en el papelitar el desarrollo integral del país, queda en el papel y no impacta el comportamiento real y diario de los costarricenses, no importa cuánto juren “cumplir con la Constitución y las leyes” en los momentos simbólicos en que se ven obligados a tomar ese juramento. Sin embargSin embargSin embargSin embargo, el Gobiernoo, el Gobiernoo, el Gobiernoo, el Gobierno, o la Contraloría de la República, o la Contraloría de la República, o la Contraloría de la República, o la Contraloría de la República, pueden exigir, pueden exigir, pueden exigir, pueden exigir o los o los o los o los partidos de oposición en la Asamblea Legislativa partidos de oposición en la Asamblea Legislativa partidos de oposición en la Asamblea Legislativa partidos de oposición en la Asamblea Legislativa podrían podrían podrían podrían presionar, y el Tribupresionar, y el Tribupresionar, y el Tribupresionar, y el Tribunal nal nal nal Supremo de Elecciones Supremo de Elecciones Supremo de Elecciones Supremo de Elecciones ciertamente ciertamente ciertamente ciertamente exigiexigiexigiexigirrrr,,,, seriedad a los partidos políticos en la elaboración de sus programas electorales en cuanto a su compromiso constitucional de cumplir con “la Constitución y las leyes”. Ello pueden y deben hacerlo incorporando contenidos concretos y dedicándole la atención prioritaria a la selección interna de candidatos a síndicos, regidores y alcaldes para que lleguen verdaderamente motivados, informados y capacitados para ejercer estos liderazgos visionarios. Sólo esto, haría que este extraordinario escenario a nivel de Concejos de este extraordinario escenario a nivel de Concejos de este extraordinario escenario a nivel de Concejos de este extraordinario escenario a nivel de Concejos de Distrito Distrito Distrito Distrito dededede inmediatoinmediatoinmediatoinmediato sesesese convconvconvconvierierieriertatatata en realidaden realidaden realidaden realidad, o sea en un mecanismo institucional participativo para identificar, enfrentar y aliviar el problema de la corrupción institucional, y de paso de la ineficacia estatal e inseguridad ciudadana a lo largo y ancho del país. Tales concejos de distrito, podrían con el debido apoyo político y sustento presupuestario que hoy no tienen, constituirse también en los mecanismos articuladores por excelencia de la contribución de tantos otros órganos menores de participación ciudadana en el ámbito distrital, como los hay definidos –no necesariamente operativos- en suelos, agua, bosques, áreas de conservación, ambiente, niñez y adolescencia, instituciones educativas, clínicas y EBAIs, áreas de salud, etc..

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No hay límite a la imaginaciónNo hay límite a la imaginaciónNo hay límite a la imaginaciónNo hay límite a la imaginación en cuanto a cómo articular mejor los esfuerzos tan diversos institucionales y civiles en el ámbito de distritos y regiones principalmente, si sólo se diera la voluntad política o popular de exigir o motivar el fortalecimiento integral de estos concejos de distrito. A niveA niveA niveA nivel cantonal, corresponderá a l cantonal, corresponderá a l cantonal, corresponderá a l cantonal, corresponderá a municipalidades visionarias y más comprometidas que hoy, lograr esa articulaciónmunicipalidades visionarias y más comprometidas que hoy, lograr esa articulaciónmunicipalidades visionarias y más comprometidas que hoy, lograr esa articulaciónmunicipalidades visionarias y más comprometidas que hoy, lograr esa articulación de concejos de distrito más dinámicos y diversificados. El asunto de fondo, según hemos reiterado en este estudio, es que se logren aunar El asunto de fondo, según hemos reiterado en este estudio, es que se logren aunar El asunto de fondo, según hemos reiterado en este estudio, es que se logren aunar El asunto de fondo, según hemos reiterado en este estudio, es que se logren aunar visionevisionevisionevisiones y esfuerzos con fundamento en un marco conceptual globals y esfuerzos con fundamento en un marco conceptual globals y esfuerzos con fundamento en un marco conceptual globals y esfuerzos con fundamento en un marco conceptual global que aglutine a todos los actores responsables alrededor de la idea-fuerza de que las cosas sí se pueden hacer mucho mejor. El otro gran factor: que la Contraloría obligue a las municipalidades a El otro gran factor: que la Contraloría obligue a las municipalidades a El otro gran factor: que la Contraloría obligue a las municipalidades a El otro gran factor: que la Contraloría obligue a las municipalidades a instrumentar instrumentar instrumentar instrumentar el artículo 59 visto arriba, o sea el artículo 59 visto arriba, o sea el artículo 59 visto arriba, o sea el artículo 59 visto arriba, o sea que cada una suministreque cada una suministreque cada una suministreque cada una suministre ““““el apoyo administrativo el apoyo administrativo el apoyo administrativo el apoyo administrativo para el debido cumplimiento de las funciones propias de los Concejos de Distritopara el debido cumplimiento de las funciones propias de los Concejos de Distritopara el debido cumplimiento de las funciones propias de los Concejos de Distritopara el debido cumplimiento de las funciones propias de los Concejos de Distrito”. ”. ”. ”. Esto no debería ser difícil si se aceptara una máxima que consideramos válida y, en todo caso, de un gran potencial: invertir en Concejos de Distrito, puede ser más valioso y de mayor impacto para las poblaciones por la novedad y cercanía de tales órganos representativos con éstas, que seguir invirtiendo en las corporaciones municipales ilimitadamente en todo sentido. Aquellos concejos de distrito podrían erigirse en verdaderas atalayas del desarrollo Aquellos concejos de distrito podrían erigirse en verdaderas atalayas del desarrollo Aquellos concejos de distrito podrían erigirse en verdaderas atalayas del desarrollo Aquellos concejos de distrito podrían erigirse en verdaderas atalayas del desarrollo integralintegralintegralintegral con un soporte presupuestario mínimo que asegure a sus integrantes una digna y dinámica movilidad deliberativa y fiscalizadora sobre todo aquello que la misma municipalidad del cantón, y agencias distritales de ministerios y entes autónomos nacionales, tienen que seguir haciendo mucho mejor que hoy. Todo este esquema, ¿tiene costos adicionales? Ciertamente costaría unos miles de millones de colones más, pero los beneficios para el régimen democrático y para el desarrollo del país serían de incalculable mayor valor. EsEsEsEs una situación parecidauna situación parecidauna situación parecidauna situación parecida al al al al problema que hemos señalado en otros momentos: problema que hemos señalado en otros momentos: problema que hemos señalado en otros momentos: problema que hemos señalado en otros momentos: MIDEPLAN y el Gobierno tomaron la decisión en el 2006 de eliminar las oficinas regionales de aquél, para ahorrarse 400 millones de colones al año. A juzgar por el razonamiento en los Considerandos del Decreto Ejecutivo de junio A juzgar por el razonamiento en los Considerandos del Decreto Ejecutivo de junio A juzgar por el razonamiento en los Considerandos del Decreto Ejecutivo de junio A juzgar por el razonamiento en los Considerandos del Decreto Ejecutivo de junio 2006 que reestructuró a MIDEPLAN, no repara2006 que reestructuró a MIDEPLAN, no repara2006 que reestructuró a MIDEPLAN, no repara2006 que reestructuró a MIDEPLAN, no repararonronronron el Ministro Keel Ministro Keel Ministro Keel Ministro Kevin Casas ni el de vin Casas ni el de vin Casas ni el de vin Casas ni el de la Presidenciala Presidenciala Presidenciala Presidencia,,,, y mucho menos el Presidente de la Repúblicay mucho menos el Presidente de la Repúblicay mucho menos el Presidente de la Repúblicay mucho menos el Presidente de la República, en que el “costo de oportunidad” a tal medida fue el de dejar en el limbo los casi ocho mil millones de millones de colones que ministerios, entes autónomos y municipalidades ejecutan durante un año ordinario a lo largo y ancho del país, o sea en las regiones de desarrollo. Y, que tal ejecución se da no sólo sin ninguna articulación sectorial en San José, en las sedes de esas instituciones nacionales, sino en cada región, lo cual significa que todas ejecutan sus presupuestos y programas sin articular esfuerzos, cada una en contacto directo con la población-objetivo que cada una caprichosa y arbitrariamente escoge. Así, no se gana la lucha contra ningún problema nacional.Así, no se gana la lucha contra ningún problema nacional.Así, no se gana la lucha contra ningún problema nacional.Así, no se gana la lucha contra ningún problema nacional. Menos coMenos coMenos coMenos contra la corrupción en los ámbitos nacional, regional y cantonal.ntra la corrupción en los ámbitos nacional, regional y cantonal.ntra la corrupción en los ámbitos nacional, regional y cantonal.ntra la corrupción en los ámbitos nacional, regional y cantonal.

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Desconcentración administrativa en serio, y freno r adical a la beligerancia política de los funcionarios públicos. No se puede obviar en este Capítulo sobre corrupción, el análisis pertinente a cómo el país ha malgastado energías y tiempo cuando, pudiendo haber conferido a su aparato institucional de San José una gran capacidad de decisión y acción en las regiones para haberlas arraigado más a éstas y haber respondido de maneras mucho más expeditas y eficaces a los problemas propios de cada una, optó por no hacerlo. En efecto, desde 1976 OFIPLAN, hoy MIDEPLAN, diseñó y activó un ambicioso plan de regionalización geográfica y administrativa que implicaba recomponer, para efectos de planificación del desarrollo, los límites de provincias bajo criterios modernos y más funcionales. Colateralmente, ideó un esquema muy original que permitía crear direcciones regionales de ministerios y entes autónomos con operaciones en cada región para darles así a sus agencias más locales una articulación mayor a la que era posible lograr si cada una de éstas seguía operando de manera individual, desconectada de las demás agencias de una misma región y de las agencias de otras instituciones. Se crearon además los consejos regionales de desarrollo, altamente participativos del aporte de municipalidades, de dichas direcciones regionales y de representantes de la sociedad civil. Ya hemos analizado previamente en este estudio los alcances de estos mecanismos y esfuerzos, y los resultados parciales debido a gobernantes que han llegado sin reconocerlos plenamente en su validez política e institucional para promover el desarrollo de cada región. La política de OFIPLAN de entonces, sigue siendo altamente válida hoy día pues no ha habido esfuerzos o diseños que la hayan superado de modo alguno. 38 Estamos ante un largo período durante el cual el Gobierno de la República en sus distintas Administraciones desde entonces, ejecutó una parte de esa política, como fue la de crear direcciones regionales (desconcentración orgánica). No ha ocurrido en casi ningún caso, la asignación de presupuestos propios para decisión y ejecución relativamente autónomas administrativamente hablando, y menos la delegación de capacidad de decisión sobre recursos, procesos y políticas propias de cada región, o sea de cada dirección regional. Es por ello que en 1999 vimos con buenos ojos la Es por ello que en 1999 vimos con buenos ojos la Es por ello que en 1999 vimos con buenos ojos la Es por ello que en 1999 vimos con buenos ojos la 38 De un artículo nuestro en página 15 del periódico La Nación de mayo de 1977, intitulado Regionalización económica y regionalización administrativa, tomamos la siguiente referencia a lo que fue la muy rica e integral política de OFIPLAN en aquel momento: “…Plantea así la propuesta de OFIPLAN la necesidad de sectorializar y regionalizar la acción pública. Sectorializar significa agrupar a las instituciones del nivel nacional de gobierno (agencias ministeriales y de instituciones descentralizadas) en campos de actividad que resultan comunes para varias de ellas o para programas de ellas, estableceindo organismos rectores de cada sector… Se busca así mejorar notablemente lo que es el proceso administrativo de la gestión pública en la región, evitando duplicidades costosas y a veces competitivas, y mejorando ampliamente los niveles de logros, que son los que en última instancia inciden en forma directa en el desarrollo regional. Regionalizar administrativamente, es lograr un mayor nivel de desconcentración orgánica, de recursos y de atribuciones para las agencias regionales del nivel nacional de gobierno, así como un mayor grado de descentralización o devolución de recursos y actividades al nivel local de gobierno, es decir, al Municipio. OFIPLAN propone que en ambos casos, el nivel de desconcentración y de descentralización debe ser producto de análisis y negociación entre los organismos regionales en general, y las instituciones sedes del nivel nacional de gobierno, ya que son éstas las que en última instancia tendrían que aceptar, determinar e iniciar el proceso de delegación a sus propias agencias y de devolución a los municipios…”.

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iniciativa de una legisladorainiciativa de una legisladorainiciativa de una legisladorainiciativa de una legisladora liberacionista referida en capítulos anteriores, para pasar una Ley que se desconcentrara, exactamente siguiendo estos mismos criterios, a ministerios y entes autónomos nacionales. Ese Proyecto no avanzó, pero sí significó una evidencia empírica a favor de nuestras tesis de hace tantos años, en el sentido de que ya el país tuvo en esa iniciativa de OFIPLAN bajo nuestro liderazgo en aquel momento, una oportunidad de instaurar una modalidad novedosa y efectiva de enfrentar con mayor éxito la proyección del Estado en beneficio del desarrollo integral del país a través de cada región. Como en tantos aspectos, la excelente e integral política pública de índole institucional-administrativa se quedó a medio camino, y esas Direcciones Regionales de ministerios y entes autónomos nunca adquirieron, salvo en algunos casos interesantes aunque con debilidades en la gestión institucional o gerencial como el IMAS y el INA, verdadera capacidad de decisión, sino que han estado atadas a los jefes superiores en oficinas centrales. Una agresiva desconcentración o mayor delegación de autoridad a esas DireUna agresiva desconcentración o mayor delegación de autoridad a esas DireUna agresiva desconcentración o mayor delegación de autoridad a esas DireUna agresiva desconcentración o mayor delegación de autoridad a esas Direcciones cciones cciones cciones Regionales, Regionales, Regionales, Regionales, como se moscomo se moscomo se moscomo se mostrará adelantetrará adelantetrará adelantetrará adelante enenenen elelelel Esquema 2,Esquema 2,Esquema 2,Esquema 2, apalancada por una real apalancada por una real apalancada por una real apalancada por una real asignación presupuestaria para ser decidida también en cada región inclusive en asignación presupuestaria para ser decidida también en cada región inclusive en asignación presupuestaria para ser decidida también en cada región inclusive en asignación presupuestaria para ser decidida también en cada región inclusive en materia de contratación administrativa y de reclutamiento y selección de personal, materia de contratación administrativa y de reclutamiento y selección de personal, materia de contratación administrativa y de reclutamiento y selección de personal, materia de contratación administrativa y de reclutamiento y selección de personal, instauinstauinstauinstauraría una modalidad más eficazraría una modalidad más eficazraría una modalidad más eficazraría una modalidad más eficaz de gestión institucional, una mayor responsabilildad de tales directores regionales que obligaría a una mayor transparencia en sus acciones pues tendrían que rendir cuentas no sólo a sus jefes en San José sino a sus beneficiarios en cada región, y éstos están cada vez mejor organizados. Lo que no tienen estos como contraparte estatal, por su lado, es interlocutores válidos y con real autoridad para tomar decisiones regionales, del ministerio X y del ente autónomo Y, para exigirles esas cuentas y tener respuestas válidas. La corrupción surge muchas veces cuando hay demasiada concentración de poder en La corrupción surge muchas veces cuando hay demasiada concentración de poder en La corrupción surge muchas veces cuando hay demasiada concentración de poder en La corrupción surge muchas veces cuando hay demasiada concentración de poder en un único centro o individuoun único centro o individuoun único centro o individuoun único centro o individuo y éste no tiene ni la visión ni la capacidad correctas para liderar, ni enfrenta la premura de dar cuentas directas a la población a la que su institución sirve allá, en territorios lejanos a su oficina en San José. Hemos Hemos Hemos Hemos denunciado desde siempre, cómo jerarcas y funcionarios de carrera de todo nivel al denunciado desde siempre, cómo jerarcas y funcionarios de carrera de todo nivel al denunciado desde siempre, cómo jerarcas y funcionarios de carrera de todo nivel al denunciado desde siempre, cómo jerarcas y funcionarios de carrera de todo nivel al fin de cuentas no se ven obligados a rendir cuentas fin de cuentas no se ven obligados a rendir cuentas fin de cuentas no se ven obligados a rendir cuentas fin de cuentas no se ven obligados a rendir cuentas claras y concretas ante nadieclaras y concretas ante nadieclaras y concretas ante nadieclaras y concretas ante nadie, y cómo ello produce una actitud de indolencia, arbitrariedad, improvisación, y hasta dolo en sus distintas manifestaciones a lo largo del ejercicio del poder político o tecnocrático sin nunca asumir responsabilidad por lo que hacen o dejan de hacer. Además, la desfachatez con que tantos funcionarios hacen política partidista y Además, la desfachatez con que tantos funcionarios hacen política partidista y Además, la desfachatez con que tantos funcionarios hacen política partidista y Además, la desfachatez con que tantos funcionarios hacen política partidista y aparecen siendo legisladores gobierno tras gobiernoaparecen siendo legisladores gobierno tras gobiernoaparecen siendo legisladores gobierno tras gobiernoaparecen siendo legisladores gobierno tras gobierno, constituye una manifestación objetiva de la politización partidista que hemos denunciado durante décadas, y ahora en el presente estudio. La reciente resolución del TSE en octubre, en cuanto que los La reciente resolución del TSE en octubre, en cuanto que los La reciente resolución del TSE en octubre, en cuanto que los La reciente resolución del TSE en octubre, en cuanto que los subgerentes de JAPDEVAsubgerentes de JAPDEVAsubgerentes de JAPDEVAsubgerentes de JAPDEVA pueden tener participación electoral después de su jornada laboraljenjen, contradice a nuestro juicio el sentido de probidad del funcionario público según la ley contra la corrupción, artículo 3, aunque dicho Tribunal considere que no habría “beligerancia política” en tal situación en el contexto de la Ley

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Electoral que norma la “libertad del ciudadano de agruparse para discutir asuntos públicos y políticos”, o de pertenecer a “partidos políticos”. Por otro lado, pocos en el país Por otro lado, pocos en el país Por otro lado, pocos en el país Por otro lado, pocos en el país ––––a pesar de que muchos académicos abrazan cuanta a pesar de que muchos académicos abrazan cuanta a pesar de que muchos académicos abrazan cuanta a pesar de que muchos académicos abrazan cuanta teoría o enfoque foráneo surge en Europa o Estados Unidos en ciencia socialteoría o enfoque foráneo surge en Europa o Estados Unidos en ciencia socialteoría o enfoque foráneo surge en Europa o Estados Unidos en ciencia socialteoría o enfoque foráneo surge en Europa o Estados Unidos en ciencia social---- analizan o reconocen el hecho deanalizan o reconocen el hecho deanalizan o reconocen el hecho deanalizan o reconocen el hecho de que tal situación anómala no es identificable en los que tal situación anómala no es identificable en los que tal situación anómala no es identificable en los que tal situación anómala no es identificable en los países altamente desarrolladospaíses altamente desarrolladospaíses altamente desarrolladospaíses altamente desarrollados.... Allí, los funcionarios de carrera están comprometidos con la función pública y más bien tienen prohibición, y tradición, de no involucrarse con partido alguno para que pueda servir correcta e imparcialmente –sin que se les prohiba tener conciencia y criterios políticos e ideológicos propios- al partido que llegue al Poder, no importa su orientación ideológica o programática. Ante todo, están la Constitución y las leyes que son el Norte de esos funcionarios públicos. En Costa Rica, debía ser igual pero no lo es, y entonces se producen esas distorsiones en la lealtad y sentido del compromiso de muchos funcionarios, lo cual acaba produciendo corrupción de diversos tipos. No pNo pNo pNo puede haber, es nuestra tesis cimentada en el estudio y en la observación de uede haber, es nuestra tesis cimentada en el estudio y en la observación de uede haber, es nuestra tesis cimentada en el estudio y en la observación de uede haber, es nuestra tesis cimentada en el estudio y en la observación de fenómenos nacionales fenómenos nacionales fenómenos nacionales fenómenos nacionales ----pero igualmente en la praxis como funcionario ppero igualmente en la praxis como funcionario ppero igualmente en la praxis como funcionario ppero igualmente en la praxis como funcionario público úblico úblico úblico muchos añosmuchos añosmuchos añosmuchos años---- confianza por parte del ciudadanoconfianza por parte del ciudadanoconfianza por parte del ciudadanoconfianza por parte del ciudadano, o de los “amos políticos” que llegan a cargos superiores como jerarcas cada cuatro años por elección popular, ante funcionarios que lo han arriesgado todo, inclusive su sentido de obediencia a la Constitución y a las leyes que deben administrar para beneficio de todo habitante por igual, al haberse manifestado electoralmente y haciendo proselitismo a favor de un partido político específico. Es difícil pensar que funcionarios en tales condiciones, administrarán sus esfuerzos y recursos públicos bajo su mando o autoridad, con criterios de imparcialidad, especialmente cuando hay recursos de por medio que han de ser asignados a habitantes específicos bajo criterios aleatorios o casuales, como ocurre en tantos programas sociales. La prensa ha dado repetidas cuentas sobre anomalías de este tipo durante décadas, que favorecen candidaturas de uno u otro partido a múltiples puestos electivos, como para no darle crédito al fenómeno. En las actuales circunstancias, aun sin cambio del modelo constitucional, la política la política la política la política de desconcentración administrativa sigue siendo una necede desconcentración administrativa sigue siendo una necede desconcentración administrativa sigue siendo una necede desconcentración administrativa sigue siendo una necesidad, pero el Gobierno sidad, pero el Gobierno sidad, pero el Gobierno sidad, pero el Gobierno actual inclusive la ha anulado eliminando, actual inclusive la ha anulado eliminando, actual inclusive la ha anulado eliminando, actual inclusive la ha anulado eliminando, como se ha dicho previamente, los consejos regionales de desarrollo y las oficinas regionales de MIDEPLAN. El Proyecto de Ley de la Diputada Joycelin Sawyers de 1999 sobre regionalización de la administración pública, sigue siendo válido si se quisiera dar un paso en tal sentido sin recurrir a una modificación constitucional según nuestro modelo propuesto en el siguiente Capítulo 8. Si inclusive una ley semejante fuera difícil de pasar, enSi inclusive una ley semejante fuera difícil de pasar, enSi inclusive una ley semejante fuera difícil de pasar, enSi inclusive una ley semejante fuera difícil de pasar, entonces vía Decreto el Poder tonces vía Decreto el Poder tonces vía Decreto el Poder tonces vía Decreto el Poder Ejecutivo puede volver a fortalecer dicho procesoEjecutivo puede volver a fortalecer dicho procesoEjecutivo puede volver a fortalecer dicho procesoEjecutivo puede volver a fortalecer dicho proceso continuándolo en los aspectos enunciados en la nota de pie de página anterior, sin muchos aspavientos y con mucho sustento político e institucional. Téngase presente que a raízTéngase presente que a raízTéngase presente que a raízTéngase presente que a raíz de ese proceso iniciado en 1976, las regiones cuentan hoy de ese proceso iniciado en 1976, las regiones cuentan hoy de ese proceso iniciado en 1976, las regiones cuentan hoy de ese proceso iniciado en 1976, las regiones cuentan hoy día con miles de funcionarios técnicos y profesionales de gran experiencia que de día con miles de funcionarios técnicos y profesionales de gran experiencia que de día con miles de funcionarios técnicos y profesionales de gran experiencia que de día con miles de funcionarios técnicos y profesionales de gran experiencia que de otra manera hubiera sido difícil trasladar y reclutar en las regiones.otra manera hubiera sido difícil trasladar y reclutar en las regiones.otra manera hubiera sido difícil trasladar y reclutar en las regiones.otra manera hubiera sido difícil trasladar y reclutar en las regiones. Es esa masa crítica la que decimos permite hoy, modalidades más agresivas en materia de promoción por el Estado del desarrollo de las regiones, si sólo se toma conciencia de

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ello y se acuerda la estrategia correcta como aquí hemos pretendido proponerla, y se actúa con el liderazgo político movilizador que ese esfuerzo exige, sea por la vía de la desconcentración administrativa como hemos justificado en este acápite, sea por la vía de la descentralización institucional según el modelo que presentaremos en el siguiente Capítulo 8.

Articulación política por ministros regionales. Este, sería un esquema muy sencillo que no requiere reformas constitucionales ni legales, sino decisión política del Presidente de turno. Piénsese, colateralmente a todo lo planteado en este Capítulo para entender y combatir la corrupción institucional en el ámbito de regiones de desarrollo, aunque con beneficios evidentes para lo que es el también errático y poco transparente desempeño de las instituciones en San José, lo útil que sería que el Presidente de turno nombrara a colaboradores de confianza suya como ministros regionales sin cartera, tal y como se ha estilado a nivel de Gabinete. En ausencia, hoy día, de gobernadores de elección popular y consecuentemente de gobiernos regionales o provinciales, un Presidente que pun Presidente que pun Presidente que pun Presidente que proceda a este simple roceda a este simple roceda a este simple roceda a este simple expediente que lógicamente costaría algunos millones de colones, podría lograr no expediente que lógicamente costaría algunos millones de colones, podría lograr no expediente que lógicamente costaría algunos millones de colones, podría lograr no expediente que lógicamente costaría algunos millones de colones, podría lograr no sólo un combate más frontal a la corrupción institucional sino incrementar sólo un combate más frontal a la corrupción institucional sino incrementar sólo un combate más frontal a la corrupción institucional sino incrementar sólo un combate más frontal a la corrupción institucional sino incrementar geométricamente la eficacia de su gestióngeométricamente la eficacia de su gestióngeométricamente la eficacia de su gestióngeométricamente la eficacia de su gestión, pues daría liderazgo político de primer orden, inclusive en el ámbito de su Gabinete, a todos aquellos actores públicos y privados que hoy día no tienen voz directa y concreta ante el Gobierno sino a través de interlocutores no siempre válidos ni muy representativos de aquellos intereses como son los grupos de cúpula que operan en San José, a saber: asociaciones, cámaras empresariales, sindicatos, colegios profesionales y varios otros grupos de interés. Aun teniendo el Gobierno la lucidez de reactivar los consejos regionales de desarrollo, la marcha del país a través del desarrollo de cada región recibiría un impulso muy fuerte y eficaz teniendo interlocutores de tal nivel de confianza y de liderazgo de esfuerzos regionales hablándole al Presidente en Gabinete y hablando por el Presidente ante los actores regionales aglutinados en los consejos de desarrollo. La figura no es novedosa en Europa, donde Inglaterra por ejemplo, un país unitario, no federal, ha designado ministros a cargo de regiones particulares que fueron una vez países, como Gales, Escocia e Irlanda del Norte. Allí, los problemas políticos han sido mucho mayores pues hay nacionalismos con fuerza histórica, aunque el más recalcitrante y protagónico ha sido el irlandés por una mezcla de rivalidad política-religiosa de los católicos con la Inglaterra protestante. En Costa Rica, no hay tales localismos o nacionalismos regionales. El problema es meramente que el centralismo que nos distingue ha bloqueado un verdadero desarrollo más agresivo y dinámico de las regiones por estar todo en manos de líderes, jerarcas y funcionarios ubicados en San José, con un máximo poder de decisión no siempre correspondido con un amplio conocimiento e identidad con las necesidades y posibilidades de cada provincia o región.

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Si sólo hubiera un ministro sSi sólo hubiera un ministro sSi sólo hubiera un ministro sSi sólo hubiera un ministro sin Cartera por cada región, el Presidente tendría un in Cartera por cada región, el Presidente tendría un in Cartera por cada región, el Presidente tendría un in Cartera por cada región, el Presidente tendría un liderazgo movilizadorliderazgo movilizadorliderazgo movilizadorliderazgo movilizador que daría al Gobierno una mayor capacidad de decisión y de logros, pues haría que cada región encontrara en tal figura ministerial un centro de articulación de intereses interinstitucionales, y de mayor interlocución con las municipalidades de cada región. MIDEPLAN, desconcentrado como hemos sugerido MIDEPLAN, desconcentrado como hemos sugerido MIDEPLAN, desconcentrado como hemos sugerido MIDEPLAN, desconcentrado como hemos sugerido arriba, constituiría el equipo de apoyo inmediato para talarriba, constituiría el equipo de apoyo inmediato para talarriba, constituiría el equipo de apoyo inmediato para talarriba, constituiría el equipo de apoyo inmediato para taleseseses MinistroMinistroMinistroMinistrossss regionalregionalregionalregionaleseseses, igual que lo constituiría para el eventual Gobernador de elección popular en cada región, según se planteará en el Capítulo 8. El suscrito investigador está convencido de que hoy día se está perdiendo la carrera El suscrito investigador está convencido de que hoy día se está perdiendo la carrera El suscrito investigador está convencido de que hoy día se está perdiendo la carrera El suscrito investigador está convencido de que hoy día se está perdiendo la carrera contra el subdesarrollocontra el subdesarrollocontra el subdesarrollocontra el subdesarrollo, por no querer los gobiernos entender que hay formas urgentes que se necesitan para articular, no coordinar únicamente, los esfuerzos de tanto ministerio y ente autónomo por sectores de actividad y por regiones de desarrollo, mucho más allá del simplismo explícito en la decisión de organizarse el Gobierno actual por sectores del 8 de mayo del 2006. Tiene que haber más seriedad Tiene que haber más seriedad Tiene que haber más seriedad Tiene que haber más seriedad conceptual y jurídica, y un mayor conocimiento de la verdadera dinámica de la conceptual y jurídica, y un mayor conocimiento de la verdadera dinámica de la conceptual y jurídica, y un mayor conocimiento de la verdadera dinámica de la conceptual y jurídica, y un mayor conocimiento de la verdadera dinámica de la institucionalidad del país así como de las causas mayores de la constante ineficacia institucionalidad del país así como de las causas mayores de la constante ineficacia institucionalidad del país así como de las causas mayores de la constante ineficacia institucionalidad del país así como de las causas mayores de la constante ineficacia de ella.de ella.de ella.de ella. Un Presidente interesado y comUn Presidente interesado y comUn Presidente interesado y comUn Presidente interesado y comprometidoprometidoprometidoprometido, podrá encontrar en cada región líderes de altura y con vocación de servicio y compromiso para con cada región, que quieran colaborar en Gabinete como sus interlocutores en cada una de ellas –uno por región-, dándole a ésta y a sus muchos actores un sentido de dirección y de ubicación dentro de la respectiva estrategia gubernativa de desarrollo, la cual debe plasmarse en el Plan Nacional de Desarrollo de largo, mediano y corto plazos. Serían ministros que no Serían ministros que no Serían ministros que no Serían ministros que no tendríantendríantendríantendrían por qué duplicarse o entrar epor qué duplicarse o entrar epor qué duplicarse o entrar epor qué duplicarse o entrar en conflicto n conflicto n conflicto n conflicto competencial con los ministros centralescompetencial con los ministros centralescompetencial con los ministros centralescompetencial con los ministros centrales, pues su materia sería la de articulación de tantos esfuerzos interinstitucionales en nombre del Presidente pero también en consulta constante con cada otro ministro del Gabinete. Así de sencillo. Serían líderes movilizadores de los mejores atributos y recursos de cada región, y mejorarían sustancialmente el nivel de diálogo y concertación así como de logros, algo que a ningún Gobierno debiera de incomodarle sino más bien agradarle por las implicaciones positivas que tendría en la gestión integral del mismo, y del país. Todo lo anteriormente enunciado, y aquello discutido en el Capítulo anterior, se Todo lo anteriormente enunciado, y aquello discutido en el Capítulo anterior, se Todo lo anteriormente enunciado, y aquello discutido en el Capítulo anterior, se Todo lo anteriormente enunciado, y aquello discutido en el Capítulo anterior, se puede visualizar globalmente en el siguiente esquemapuede visualizar globalmente en el siguiente esquemapuede visualizar globalmente en el siguiente esquemapuede visualizar globalmente en el siguiente esquema....

Esquema-modelo de lo que sería una descentralizació n parcial y una desconcentración extrema. Esquema 2. Contraloría General de la República

REGION DE DESARROLLO (o Provincia)REGION DE DESARROLLO (o Provincia)REGION DE DESARROLLO (o Provincia)REGION DE DESARROLLO (o Provincia)

Ministro sin Cartera en cada región

OIJ, Ministerio Público y Policía regionales Consejos Regionales de Desarrollo Contraloría regional Mideplan Organizaciones civiles Direcciones regionales de ministerios y autónomas, con plena desconcentración y sectorializadas Auditorias internas en la región Municipalidades (ámbito cantonal) Consejos de Planificación Cantonal Empresas municipales de servicio público de ámbito cantonal Concejos de Distrito Instituciones nacionales y municipales que prestarían servicios en distritos y asentamientos humanos específicos

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Breve explicación de los procesos y mecanismos asociados a esta simbologíBreve explicación de los procesos y mecanismos asociados a esta simbologíBreve explicación de los procesos y mecanismos asociados a esta simbologíBreve explicación de los procesos y mecanismos asociados a esta simbologíaaaa Representa los órganos de fiscalización externa e interna, debidamente sistematizados: la Contraloría General de la República en el ámbito nacional, oficinas regionales de la misma, y todo el sistema regionalizado que hay que activar de auditorias internas de ministerios, entes autónomos nacionales y municipalidades. En el caso de los entes nacionales, la mayoría no cuenta con oficinas regionales de auditoria, pero las auditorias centrales en San José deben ser organizadas por la Contraloría de la República para que incorporen de manera permanente, actividades y equipos de fiscalización sobre sus direcciones y operaciones regionalizadas colateralmente con nuevos enfoques y prácticas de trabajo que aseguren una labor en equipo de todas ellas tanto en San José como sobre las regiones de desarrollo. Representan estructuras u órganos de ámbito nacional, como sería el caso de Ministros sin Cartera a cargo de la articulación interinstitucional en nombre del Presidente, en cada región de desarrollo, MIDEPLAN en sí para apoyar a ese Ministro sin Cartera y fungir como secretaría técnica del consejo regional, y toda dirección regional y toda dirección regional y toda dirección regional y toda dirección regional y agencia cantonal y distrital de ministerios y entes autónomosagencia cantonal y distrital de ministerios y entes autónomosagencia cantonal y distrital de ministerios y entes autónomosagencia cantonal y distrital de ministerios y entes autónomos. Deben operar bajo la modalidad de “sectores de actividad desconcentrados”, lo cual incrementaría su capacidad de decisión y acción unitaria e integral para impactar mucho mejor los problemas de desarrollo que no se resolverán nunca con cada institución trabajando por separado, en sus sedes en San José y en cada región de desarrollo. Representan las oficinas regionales del OIJ, Ministerio Público y del Ministerio de Seguridad Pública, debidamente articuladas en una alianza esencial que rebase los manifiestos de alto nivel firmados por el Presidente de la República y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia sobre trabajo conjunto de ambos Poderes para luchar contra la delincuencia y narcotráfico en el país. Tal alianza debe concretarse en un mecanismo de esta índole articuladora en cada región, para que haya efectividad operativa. Representan mecanismos de participación ciudadana y de articulación de intereses regionales, cantonales y distritales. Los Consejos Regionales de Desarrollo en el espíritu y letra que creó y sostuvo MIDEPLAN por cerca de quince años desde 1976, y que reactivó el Gobierno 2002-2006 y que fueron eliminados por el Gobierno de Arias Sánchez en junio del 2006, son esenciales para recuperar esa dinámica concertadora y articuladora entre instituciones nacionales, municipalidades y sociedad civil en el ámbito donde se ordenan mejor las ofertas gubernativas y la asignación de recursos presupuestarios, o sea la región. También estarían los Consejos Cantorales de Planificación que sugerimos en este trabajo. El recién promulgado Decreto Ejecutivo No. 34804Decreto Ejecutivo No. 34804Decreto Ejecutivo No. 34804Decreto Ejecutivo No. 34804----PLANPLANPLANPLAN de agosto pasado sobre consejos consejos consejos consejos cantonales y regionales cantonales y regionales cantonales y regionales cantonales y regionales de coordinaciónde coordinaciónde coordinaciónde coordinación, no llenan ese requerimiento esencial, tal y como anticipamos en nota de pie de página en el Capítulo anterior y como se analizará en Anexo 4. Sobre todo: no se contempla en él, el papel destacado que le asignamos en nuestro modelo no se contempla en él, el papel destacado que le asignamos en nuestro modelo no se contempla en él, el papel destacado que le asignamos en nuestro modelo no se contempla en él, el papel destacado que le asignamos en nuestro modelo “de tran“de tran“de tran“de transición” y menos en nuestro modelo de un nuevo sistema político e institucional sición” y menos en nuestro modelo de un nuevo sistema político e institucional sición” y menos en nuestro modelo de un nuevo sistema político e institucional sición” y menos en nuestro modelo de un nuevo sistema político e institucional develado en Capítulo 8develado en Capítulo 8develado en Capítulo 8develado en Capítulo 8, a los Concejos de Distrito, a los Concejos de Distrito, a los Concejos de Distrito, a los Concejos de Distrito.... Tampoco se contempla el esencial reordenamiento de la oferta gubernativa de ministerios y entes autónomos, en el ámbito regional antes de saltar al ámbito cantonal. Para efectos de análisis de problemas, de posibilidades de desarrollo y de prioridades, el cantón no es el ámbito más aconsejable sino la región.

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No se puedeNo se puedeNo se puedeNo se puede saltar del ámbito nacional/global en la identificaciónsaltar del ámbito nacional/global en la identificaciónsaltar del ámbito nacional/global en la identificaciónsaltar del ámbito nacional/global en la identificación de problemas y definición de problemas y definición de problemas y definición de problemas y definición de políticas de desarrollo, a 81 ámbitos cantonales, sin riesgo inminente de perder de vista la de políticas de desarrollo, a 81 ámbitos cantonales, sin riesgo inminente de perder de vista la de políticas de desarrollo, a 81 ámbitos cantonales, sin riesgo inminente de perder de vista la de políticas de desarrollo, a 81 ámbitos cantonales, sin riesgo inminente de perder de vista la unicidad integral y global del desarrollo del paísunicidad integral y global del desarrollo del paísunicidad integral y global del desarrollo del paísunicidad integral y global del desarrollo del país, el cual es reproducible en términos de dimensiones y especificidades siempre unitarias e integrales, en el ámbito de regiones o provincias por la naturaleza mayor y agregativa de ésta por sobre los cantones. Es la lógica Es la lógica Es la lógica Es la lógica elemental del modelo federal o regional adoptado en todos los países desarrollados del elemental del modelo federal o regional adoptado en todos los países desarrollados del elemental del modelo federal o regional adoptado en todos los países desarrollados del elemental del modelo federal o regional adoptado en todos los países desarrollados del mundo.mundo.mundo.mundo. Pero aquí en Costa Rica, se actúa como si ello no importara para el desarrollo nacional, o como si la experiencia en ese mundo desarrollado en materia del modelo federal o regional pudiera ser descartada por falta de éxito, o como si el país tuviera condiciones que le permiten alcanzar éste renunciando a la organización empírica del proceso de desarrollo real que nos circunda y caracteriza en cada ámbito regional o provincial, donde existen actores, instituciones y órganos reales que, no por no ser convocados explícitamente por los gobiernos, dejan de existir y clamar por mejores estrategias y políticas de su interés para desarrollarse mejor, más efectivamente en términos de sus condiciones socioeconómicas y ambientales.

Representa a los grupos organizados y representativos de la sociedad civil, sean asociaciones de desarrollo, ONGs, cámaras, sindicatos, etc. Representa a las municipalidades como tales, y nuevas empresas cantonales y distritales que surjan de su potestad según Código Municipal artículo 13 inciso p), tal y como se ha analizado en este estudio. Se complementarían con las otras instituciones públicas del Gobierno de la República que operan en dicho ámbito municipal y distrital, representadas en verde ( ).

Tenga el lector presente que esta esquematización explicada, corresponde al marco referencial de la regionalización que el país adoptó en 1976 y que fue ampliamente reconocida internacionalmente, sobre todo por la CEPAL en 1993 en su publicación Régimen jurídico de la planificación en América Latina.

El punto que es imprescindible hacer hoy en el contexto del presente estudio, es que el problema de los desbalances regionales en el país no han sido mejor resueltos, sino los desbalances regionales en el país no han sido mejor resueltos, sino los desbalances regionales en el país no han sido mejor resueltos, sino los desbalances regionales en el país no han sido mejor resueltos, sino que han empeoradoque han empeoradoque han empeoradoque han empeorado en ausencia de esos esfuerzos, procesos, energías y mecanismos que sí posibilitaron desde 1976 hasta cerca de 1991 la concertación participativa de fuerzas públicas, municipales, sociales y privadas en beneficio de un mejor conocimiento de los problemas y potencial de cada región. Y, sin perder de vista la perspectiva unitaria e integral que ese ámbito territorial todavía admite antes de subdividirlo en la perspectiva y problemática de 81 cantones. En el esquema desarrollado previamente, se incorporan ajustes e innovaciones importantes que los tiempos modernos aconsejan con relación a los esquemas que hemos descrito se dieron en materia regional desde 1976, sobre todo a partir de la evaluación crítica que el suscrito autor ha mantenido con respecto a estos fenómenos, observándolos y estudiándolos año tras año, aun y precisamente en ausencia de esfuerzos de semejante índole por los gobiernos que se han sucedido en el Poder desde 1976. No es éste, comprenderá el lector, un espacio No es éste, comprenderá el lector, un espacio No es éste, comprenderá el lector, un espacio No es éste, comprenderá el lector, un espacio de tiempo de tiempo de tiempo de tiempo corto que no haya corto que no haya corto que no haya corto que no haya

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permitido validaciones serias y sólidas sobre los efectos de talepermitido validaciones serias y sólidas sobre los efectos de talepermitido validaciones serias y sólidas sobre los efectos de talepermitido validaciones serias y sólidas sobre los efectos de tales omisiones e s omisiones e s omisiones e s omisiones e incumplimientos por parte de los distintos gobiernosincumplimientos por parte de los distintos gobiernosincumplimientos por parte de los distintos gobiernosincumplimientos por parte de los distintos gobiernos,,,, con respecto al desarrollo con respecto al desarrollo con respecto al desarrollo con respecto al desarrollo inestable e ineficaz inestable e ineficaz inestable e ineficaz inestable e ineficaz del país claramente caracterizado por distintas publicaciones e indicadores en el ámbito de regiones o provincias. El lector tiene ante sí dos fuentes de comparación que le depararán una base inobjetable para un análisis serio y, por qué no, científico de iniciativas tan separadas en el tiempo pero que buscan ordenar el desarrollo regional del país, una muy rigurosa en todo sentido inclusive teórico-conceptual, la primera que contó con nuestra participación profesional en la entonces MIDEPLAN, y otra, la actual, que carece de sustentación teórica razonable y bien sustentada, legal y política por las razones apuntadas parcialmente en párrafos previos, y que difícilmente logrará concitar la deseada colaboración de directores regionales y jefes cantonales de ministerios y entes autónomos bajo el liderazgo de los alcaldes. Nos referimos a los Decretos Ejecutivos No. 14184Nos referimos a los Decretos Ejecutivos No. 14184Nos referimos a los Decretos Ejecutivos No. 14184Nos referimos a los Decretos Ejecutivos No. 14184----PLAN sobre el subsistemPLAN sobre el subsistemPLAN sobre el subsistemPLAN sobre el subsistema de a de a de a de dirección y planificación sectorial de enero 1983 y el No. 15227dirección y planificación sectorial de enero 1983 y el No. 15227dirección y planificación sectorial de enero 1983 y el No. 15227dirección y planificación sectorial de enero 1983 y el No. 15227----PLAN sobre el PLAN sobre el PLAN sobre el PLAN sobre el subsistema de direcicón y planificación regional de febrero de 1984subsistema de direcicón y planificación regional de febrero de 1984subsistema de direcicón y planificación regional de febrero de 1984subsistema de direcicón y planificación regional de febrero de 1984, ambos definidos en la Administración Monge Alvarez (1982-86) con base en los decretos y esquemas idem promulgados en la administración anterior (Carazo Odio, 1978-82) que a su vez había continuado con los mismos esquemas y esfuerzos que se traían en la entonces OFIPLAN con nuestra participación activa, desde 1974 (Administración Oduber, 1974-78). 39 El otrEl otrEl otrEl otro Decreto es el ya referido y que fue promulgado en agosto próximo pasado, el o Decreto es el ya referido y que fue promulgado en agosto próximo pasado, el o Decreto es el ya referido y que fue promulgado en agosto próximo pasado, el o Decreto es el ya referido y que fue promulgado en agosto próximo pasado, el No. 34804No. 34804No. 34804No. 34804----PLANPLANPLANPLAN, el cual esquematiza un proceso menos sistémico, menos unitario e integral a nuestro juicio, dejando por fuera “muchos cabos sueltos” del fenómeno regional en su dimensión socioeconómica y ambiental, así como en su dimensión política e institucional. Y, sobre todo y por marginar a MIDEPLAN misma del liderazgo proactivo de dicho sistema tal y como la Ley de Planificación No. 5525 de 1974 dicta a contrapelo de lo que el Decreto falazmente enuncia como “motivación” en esta Ley y en la Ley General de la Administración Pública, se pierde en este importante esfuerzo gubernativo la indispensable presencia por sectores de actividad, de ministerios y entes autónomos regionalizados, y la participación protagónica en este ámbito y en el cantonal, de la sociedad civil. En fin, el lector puede comparar, y En fin, el lector puede comparar, y En fin, el lector puede comparar, y En fin, el lector puede comparar, y de todos modos acudir al Anexo 4 en que analizamos lo que este nuevo Decreto de de todos modos acudir al Anexo 4 en que analizamos lo que este nuevo Decreto de de todos modos acudir al Anexo 4 en que analizamos lo que este nuevo Decreto de de todos modos acudir al Anexo 4 en que analizamos lo que este nuevo Decreto de agosto pretende entronizar.agosto pretende entronizar.agosto pretende entronizar.agosto pretende entronizar. El lector de este El lector de este El lector de este El lector de este trabajo seguramente encontrará oportuno e informativo para trabajo seguramente encontrará oportuno e informativo para trabajo seguramente encontrará oportuno e informativo para trabajo seguramente encontrará oportuno e informativo para comprender mejorcomprender mejorcomprender mejorcomprender mejor el esquema que hemos referido previamente y que está regulado de manera bastante aproximada, como hemos dicho, en esos Decretos Ejecutivos de 1983 y 1984, tener una visión complementaria también esquemática de lo que sería el reordenamiento que el diseño regional desarrollado en esta sección posibilitaría a reordenamiento que el diseño regional desarrollado en esta sección posibilitaría a reordenamiento que el diseño regional desarrollado en esta sección posibilitaría a reordenamiento que el diseño regional desarrollado en esta sección posibilitaría a nivel de una mucha mejor articulación de instituciones, recursos y actores ya nivel de una mucha mejor articulación de instituciones, recursos y actores ya nivel de una mucha mejor articulación de instituciones, recursos y actores ya nivel de una mucha mejor articulación de instituciones, recursos y actores ya existentesexistentesexistentesexistentes, invisibilizados para los gobiernos tal y como hemos hecho ver, pero reales y con un gran potencial si se les toma en cuenta como la filosofía política y

39 Estos Decretos de 1983 y 1984 respectivamente, puede encontrarlos el lector en Apéndices de nuestro libro Administración pública. Teoría y práctica, editado por la Universidad de Costa Rica, segunda edición, 1986.

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administrativa en materia de regionalización del desarrollo, ha buscado en Costa Rica desde 1974 a partir del reconocimiento de experiencias exitosas en el mundo. Veamos.

REGION DE DESARROLLO

Las instituciones regionalizadas, ministerios y entes autónomos, se organizarían por Las instituciones regionalizadas, ministerios y entes autónomos, se organizarían por Las instituciones regionalizadas, ministerios y entes autónomos, se organizarían por Las instituciones regionalizadas, ministerios y entes autónomos, se organizarían por sectores de actividadsectores de actividadsectores de actividadsectores de actividad. En nuestro enfoque conceptual, éstos deben ser vistos como la modalidad de organización supra de las instituciones públicas que aproximan la compleja diversificación interinstitucional creada por el legislador, a la noción de Estado unitario e integral claramente configurada en la Constitución Política cuando se dan las múltiples referencias a que “…el Estado procurará…” o el “…Gobierno…” o el “…Poder Ejecutivo…” del ramo garantizarán el cumplimiento de las leyes, o el derecho a un ambiente sano, o la educación y la salud del habitante, o los derechos de niños y adolescentes, y así en todo otro campo de derechos constitucionales del habitante. LosLosLosLos bloques de funcionalidad quebloques de funcionalidad quebloques de funcionalidad quebloques de funcionalidad que visualizavisualizavisualizavisualizamosmosmosmos de tal reordenamiento orgánicode tal reordenamiento orgánicode tal reordenamiento orgánicode tal reordenamiento orgánico----funcional simple,funcional simple,funcional simple,funcional simple, con base en políticas y decretos disponibles en el país desde la entonces OFIPLAN, y con más fundamento hoy día con leyes como la misma Ley de Planificación Nacional de 1974, la Ley General de la Administración Pública de 1978, la Ley No. 8131 de presupuestos públicos del 2001, la misma Ley de Contratación Administrativa y el Estatuto de Servicio Civil, pueden verse como sigue:

Sector Agropecuario

MAG CNP IDA SENARA

INTA

Sector Seguridad Social/Pobreza

MTSS PANI IMAS MEP MSalud CCSS INA MIVAH

Sector Salud MinSALUD

CCSS AyA INS IAFA

Sector Ambiente MINAET

ICE RECOPE AyA SENARA INVU MOPT

MSalud

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En Costa Rica, todas las instituciones han creado desde 1976 –tal y como hemos reiterado previamente- direcciones regionales y se ha logrado una transferencia y poblamiento significativo de funcionarios públicos de alto nivel y compromiso con sus misiones, en toda región de desarrollo. Si sólo el GobiSi sólo el GobiSi sólo el GobiSi sólo el Gobierno lograra o se decidiera erno lograra o se decidiera erno lograra o se decidiera erno lograra o se decidiera a imprimirlea imprimirlea imprimirlea imprimirle a tales direcciones regionales el “formato” sectorial, el país gaa tales direcciones regionales el “formato” sectorial, el país gaa tales direcciones regionales el “formato” sectorial, el país gaa tales direcciones regionales el “formato” sectorial, el país ganaría naría naría naría mucho pues contaría con equipos de trabajo profesionales y técnicosmucho pues contaría con equipos de trabajo profesionales y técnicosmucho pues contaría con equipos de trabajo profesionales y técnicosmucho pues contaría con equipos de trabajo profesionales y técnicos de muy buen nivel, con gran visión y experiencia en el desempeño de labores especializadas según la región en que trabajan, pero

Sector Seguridad Social/Pobreza

Vivienda, Subsidios Comed escolares, Becas, Adiestram.,

Hogarcitos, Pensiones No Contributivas, Atención integral al

Niño/Adolesc./Familia Indigentes, Proyectos

Productivos

Sector Salud Salud preventiva, Hospitales, clínicas,

EBAIs, Agua potable,

riesgos profesion., Drogadicción, Contaminación

salud

Se concede a los órganos regionales de ministerios y autónomas, autoridad para decidir sobre: • Reclutamiento • Selección • Carrera

administrativa • Presupuesto • Contratación

admva. • Programas

técnicos

Sector Ambiente Protección de todo recurso, energía, telecomunicac., Producción agua, Salud ambiental, Ordenamiento te- rritorial, Areas conservación,

viabilidad ambient.

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Se proyectan como unidades operativas en cada región, y se reproducen de la misma manera en cantones y distritos que no cuentan con una gran capacidad de decisión sobre aspectos presupuestarios, de personal y de recursos de todo tipo bajo su responsabilidad técnica y administrativa, así como en aspectos sustantivos propios de cada institución. Siguen Siguen Siguen Siguen esos directores regionales, y cantonales, distritales y otros, supeditados a decisiones esos directores regionales, y cantonales, distritales y otros, supeditados a decisiones esos directores regionales, y cantonales, distritales y otros, supeditados a decisiones esos directores regionales, y cantonales, distritales y otros, supeditados a decisiones centrales de sus oficinas sede en San Josécentrales de sus oficinas sede en San Josécentrales de sus oficinas sede en San Josécentrales de sus oficinas sede en San José. Nuestra idea de desconcentración administrativNuestra idea de desconcentración administrativNuestra idea de desconcentración administrativNuestra idea de desconcentración administrativa, es aquélla formulada desde 1976 en a, es aquélla formulada desde 1976 en a, es aquélla formulada desde 1976 en a, es aquélla formulada desde 1976 en sendos documentos de OFIPLAN y múltiples explicaciones nuestras en nuestros sendos documentos de OFIPLAN y múltiples explicaciones nuestras en nuestros sendos documentos de OFIPLAN y múltiples explicaciones nuestras en nuestros sendos documentos de OFIPLAN y múltiples explicaciones nuestras en nuestros textos y en página 15textos y en página 15textos y en página 15textos y en página 15 del periódico La Nación: desconcentrar administrativamentedesconcentrar administrativamentedesconcentrar administrativamentedesconcentrar administrativamente debe llevar a una creación orgánica de direcciones regionales –lo cual se ha hecho-, a una delegación de autonomía para la ejecución presupuestaria pertinente –lo que no se ha logrado aun- y de una capacidad de decidir los asuntos sustantivos de la institución de cara a requerimientos regionales –lo cual tampoco se ha logrado, salvo en casos aislados como el IMAS e INA, y los bancos comerciales del Estado, que actúan con gran discrecionalidad para asignar beneficios y prestar servicios con gran independencia, aunque con normas o lineamientos nacionales. De esta masDe esta masDe esta masDe esta masa crítica de instituciones, funcionarios y recursos reales que se manejan a crítica de instituciones, funcionarios y recursos reales que se manejan a crítica de instituciones, funcionarios y recursos reales que se manejan a crítica de instituciones, funcionarios y recursos reales que se manejan en el ámbito regional, es que partimos en el Capítulo 8 para proponer que sea ésta la en el ámbito regional, es que partimos en el Capítulo 8 para proponer que sea ésta la en el ámbito regional, es que partimos en el Capítulo 8 para proponer que sea ésta la en el ámbito regional, es que partimos en el Capítulo 8 para proponer que sea ésta la basebasebasebase para crear o convertir esas direcciones regionales de ministerios y entes autónomos ya existentes, y con la especialidad de sus objetivos superiores sectoriales, en instituciones propiamente regionales, autónomas administrativamente y en lo político sujetas a distintas tutelas por el Ministro nacional y por el Gobernador-Presidente de elección popular que se plantea en ese Capítulo 8, pero, en todo caso, fusionadas en una única institución regional agropecuaria, de salud, de ambiente, de seguridad social, etc. El esquema se podrá reproducir en el ámbito de los cantones, El esquema se podrá reproducir en el ámbito de los cantones, El esquema se podrá reproducir en el ámbito de los cantones, El esquema se podrá reproducir en el ámbito de los cantones, donde esas instituciones autónomas y ministerios cuentan con estructuras y recursos humanos y de todo tipo para la prestación directa al ciudadano o habitante en la relación cara a cara, y más aún en el ámbito de distritos y asentamientos humanosel ámbito de distritos y asentamientos humanosel ámbito de distritos y asentamientos humanosel ámbito de distritos y asentamientos humanos donde los

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hospitales, clínicas y EBAIs, escuelas y colegios, oficinas de prestaciones sociales a familias pobres y de protección de los derechos de niños y adolescentes, oficinas de monitoreo y concesión de permisos de explotación de recursos naturales, para el establecimiento de negocios comerciales bajo estándares de sanidad pública, para construcciones de todo tipo, donde todos estos servicios en manos de agentes territoriales de ministerios y autónomas, paralelamente a aquellos en manos de funcionarios municipales, son actualmente administrados y entregados al habitante del país a todo lo largo y ancho de éste. Es sobre esta modalidad organizativa sectorial tan poco comprendida en el país, Es sobre esta modalidad organizativa sectorial tan poco comprendida en el país, Es sobre esta modalidad organizativa sectorial tan poco comprendida en el país, Es sobre esta modalidad organizativa sectorial tan poco comprendida en el país, como todo puede facilitarse ahora sin necesidad de nuevas leyescomo todo puede facilitarse ahora sin necesidad de nuevas leyescomo todo puede facilitarse ahora sin necesidad de nuevas leyescomo todo puede facilitarse ahora sin necesidad de nuevas leyes, o complicarse no haciendo nada correctamente, como ha ocurrido en los últimos cuatro gobiernos, o reactivando sólo fragmentos del modelo regional costarricense como ha hecho el Gobierno actual con su Decreto Ejecutivo de agosto pasado. Lo que no se reconoce y Lo que no se reconoce y Lo que no se reconoce y Lo que no se reconoce y regula, queda entonces al garregula, queda entonces al garregula, queda entonces al garregula, queda entonces al garete, sin ubicación política ni funcionalete, sin ubicación política ni funcionalete, sin ubicación política ni funcionalete, sin ubicación política ni funcional, y entonces las energías y procesos así “reactivados” posiblemente de buena fe por gobernantes y técnicos en MIDEPLAN, no producen el impacto que podría generar toda esa institucionalidad regional que sí existe para desarrollar el país. ¿Aspectos operativos y funcionales del esquema anteriormente explicado? Son varios: a) mejoraría radicalmente la articulación de esfuerzos de tantas instituciones en las mejoraría radicalmente la articulación de esfuerzos de tantas instituciones en las mejoraría radicalmente la articulación de esfuerzos de tantas instituciones en las mejoraría radicalmente la articulación de esfuerzos de tantas instituciones en las regionesregionesregionesregiones pues se obligarían todas ellas a reconocer una única población-objetivo con distintos niveles de necesidades a las cuales dirigir los esfuerzos interinstitucionales de cada sector de manera unitaria e integral, pero jerarquizada según prioridades y, aquí sí, según especialidad de cada institución. Sería un esquema muy distinto al actual de, por ejemplo, un sector de lucha contra la pobreza bajo la rectoría política del Poder Ejecutivo errado (Salud, no Trabajo y Seguridad Social, y antes Vivienda y Asentamientos Humanos) y bajo una fragmentación interinstitucional que los mismos ex jerarcas del IMAS y del Viceministerio del MIVAH han denunciado después de que han salido del Gobierno, aunque siguen clamando erradamente por una “autoridad social colegiada” al estilo español, sin haber entendido nunca que en Costa Rica esa autoridad social existe en la figura del Poder Ejecutivo del ramo; b) mejoraría notablemente la interlocución con municipalidades mejoraría notablemente la interlocución con municipalidades mejoraría notablemente la interlocución con municipalidades mejoraría notablemente la interlocución con municipalidades ––––alcaldesalcaldesalcaldesalcaldes---- y con y con y con y con representantes de la sociedad civil representantes de la sociedad civil representantes de la sociedad civil representantes de la sociedad civil en sus cúpulas regionales o subregionales, y en último caso del ciudadano individualmente considerado o en asociaciones de desarrollo, o a través de los Concejos de Distrito; c) permitiría una participación más racional, agregada y ordenada, así como permitiría una participación más racional, agregada y ordenada, así como permitiría una participación más racional, agregada y ordenada, así como permitiría una participación más racional, agregada y ordenada, así como comprometida y unitariacomprometida y unitariacomprometida y unitariacomprometida y unitaria, de cada agrupamiento de instituciones por sector, en los consejos regionales de desarrollo, o en consejos cantonales de planificación -según proponemos éstos en Capítulo 8-, y más aún facilitaría el monitoreo y negociación con esa hoy compleja institucionalidad, por parte de los Concejos de Distrito en nombre de las poblaciones de cada distrito; d) permitiría particularizar en cuáles campos es posible y deseable transferirpermitiría particularizar en cuáles campos es posible y deseable transferirpermitiría particularizar en cuáles campos es posible y deseable transferirpermitiría particularizar en cuáles campos es posible y deseable transferir hoy vía hoy vía hoy vía hoy vía descentralización administrativa o mañana vía descentralización política y administrativa,descentralización administrativa o mañana vía descentralización política y administrativa,descentralización administrativa o mañana vía descentralización política y administrativa,descentralización administrativa o mañana vía descentralización política y administrativa,

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muchas de esas activimuchas de esas activimuchas de esas activimuchas de esas actividadesdadesdadesdades en manos de ministerios y autónomas regionalizadas, a nuevas empresas o establecimientos municipales de servicio público en el ámbito de cantones y distritos, conservando lo mejor de la masa crítica de funcionarios y recursos hoy disponibles; e) elelelello les lo les lo les lo les otorgotorgotorgotorgaría a esos funcionariosaría a esos funcionariosaría a esos funcionariosaría a esos funcionarios nuevos aires de mayor independencia nuevos aires de mayor independencia nuevos aires de mayor independencia nuevos aires de mayor independencia administrativaadministrativaadministrativaadministrativa para un mejor desempeño integral, inclusive mediante el deseable y posible allegamiento de recursos frescos a inyectar por cada municipalidad una vez que se entienda y demuestre a cada población, el beneficio que estas modalidades de acción pueden traerle a partir de esa reestructuración sin nuevas leyes, y de nuevas contribuciones tributarias que los habitantes sin duda acordarán aportar para un mejoramiento inmediato de su bienestar. El tema no se agota aquí, pero conviene pasar al Capítulo siguiente y finalEl tema no se agota aquí, pero conviene pasar al Capítulo siguiente y finalEl tema no se agota aquí, pero conviene pasar al Capítulo siguiente y finalEl tema no se agota aquí, pero conviene pasar al Capítulo siguiente y final. El suscrito investigador queda confiado en que lo hasta aquí ofrecido, motiva y estimula a retomar los distintos temas e ideas por muchos otros investigadores que podrán profundizar y replantear aun más afinadamente las ideas modelísticas ofrecidas para hacer funcionar mucho mejor el sistema institucional actual en el país, y de paso favorecer la dinámica anacrónica del sistema político vigente y de sus principales agentes movilizadores, los partidos políticos.

•

Pero, es probable que nada de lo anterior se sostenga vigorosa y comprometidamente Pero, es probable que nada de lo anterior se sostenga vigorosa y comprometidamente Pero, es probable que nada de lo anterior se sostenga vigorosa y comprometidamente Pero, es probable que nada de lo anterior se sostenga vigorosa y comprometidamente gobierno tras gobiernogobierno tras gobiernogobierno tras gobiernogobierno tras gobierno, pues en algún punto la tendencia a “partir de cero” y la inconsistencia que nos caracteriza culturalmente, sobre todo en el ámbito político, podrá dar al traste con las buenas transformaciones que se hubieren hecho vía decisiones políticas y administrativas siguiendo el modelo previamente expuesto. O, si esos cambios se sostuvieran con fuerza y determinación según sus buenos resultados y el apoyo general que movilizarían, siempre existirá la necesidad nacional de plantearse cuál otro sistema político e institucional convendría más para profundizar los logros en cuanto a representación y participación políticas en régimen democrático.

Es éste, en consecuencia, un tema que no se debe relegar a unas cuantas suposiciones o prospecciones. El Capítulo siguiente lo explora con amplitud, buscando aportar un modelo global e integral de sistema político de nuevo cuño que permita una discusión pública y multidisciplinaria del deseable y más viable modelo político para Costa Rica a futuro, sin los simplismos que muchos –inclusive partidos políticos- acostumbran plantear sin mayores fundamentos de filosofía y doctrina sobre sistemas políticos como tales, sobre todo con énfasis en la descentralización política y administrativa en este texto analizada y planteada.

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8. LAS TRANSFORMACIONES NECESARIAS Y VIABLES QUE SÍ REQUIEREN CAMBIO DEL MODELO POLITICO INSTITUCIONAL. Descentralización sin errores

Primero es lo primero: ¿para qué cambiar?

El estudio presente ha abordado el análisis de la problemática sociopolítica e institucional de Costa Rica bajo un enfoque crítico e integral, es decir, un enfoque que incorpora un conjunto de variables interrelacionadas que normalmente no son tomadas en cuenta por estudios semejantes. Cultura política, el papel de los partidos políticos en la formación de estrategias de desarrollo nacional, procesos de dirección y planificación públicas, participación social, concertación sociopolítica, organización pública por sectores y regiones, régimen municipal, modelos políticos, modelo de país y de sistema político en la Constitución, gerencia pública y gerencia política, ámbitos del proceso de desarrollo en un país, centralización/descentralización política y administrativa, etc., son conceptos que pueden ayudar al analista o al reformador a identificar de manera relativamente sencilla y articulada el complejo fenómeno de la política como fenómeno social y el fenómeno y proyección del Estado los cuales en conjunto caracterizan el fenómeno político en Costa Rica.

Creemos haber proporcionado un marco referencial sólidamente fundamentado en evidencia jurídica y fáctica producto de nuestras propias observaciones e investigaciones y formulaciones teórico-conceptuales, que ayuden a todo otro analista a recanalizar o profundizar más sus propios aportes en estos campos bajo una perspectiva más unitaria e integral de lo que es el fenómeno del desarrollo sostenible en sus muy diversas y usualmente desatendidas manifestaciones temáticas y procesales como las aquí cubiertas, según cada disciplina de estudio.

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El presente estudio ha producido suficiente evidencia sobre un factor crucial para

el futuro del país, y que lo ha sido en su evolución hasta el día presente. O sea, tomar decisiones de gobierno que materialicen políticas públicas y acciones que a su vez deben permitir el cumplimiento eficaz de los cometidos legales de las instituciones o del Estado como tal, es algo que muchos hacen de manera casuística, sin contextualizar la naturaleza diversificada o interrelacionada y multidisciplinaria de una decisión particular y, sobre todo, su claro y concreto sustento constitucional.

Hemos demostrado cómo ello genera todo tipo de distorsiones e ineficacias pues

impide que el jerarca, el funcionario y los mismos múltiples grupos de interés y líderes sociales, se conecten en su interés particular al mundo más amplio en el que otros jerarcas y funcionarios de otras instituciones en San José, grupos sociales y líderes, y en otros niveles de operación de las instituciones en las regiones de desarrollo, se desenvuelven rutinariamente sin tampoco tomar conciencia de la importancia vital que para el país y para cada población-objetivo involucrada, tiene tal grado de conocimiento o desconocimiento sobre tantas decisiones y acciones en manos de tantas instituciones, individuos y grupos nacionales y cantonales.

Analizar situaciones alrededor de procesos públicos y políticos por simples que parezcan, es importante asumirlo con esa visión unitaria, global e integral. Analizar lo que el sistema político e institucional del país permite hacer de más y mejor dentro del ordenamiento constitucional y legal disponible, es también vital para saber en qué se ha estado fallando en el cumplimiento de las reglas de juego formales del mismo y cómo enmendarlo de inmediato para hacer mucho mejor las cosas sin aducir que “nada se puede hacer” por falta de recursos presupuestarios. Sobre esto, creemos haber proporcionado evidencia, argumentos y enfoques que demuestran nuestra tesis más allá de toda duda razonable.

Hay muchos factores que explican y posibilitan cómo lograr una mayor funcionalidad democrática y un mejoramiento del nivel de bienestar nacional que, sin embargo, sólo pueden ser abordados en un sistema político distinto al actual, presidencialista y centralizado.

Los factores clave sobre los cuales hay que confrontar al país para saber si éste está bien encaminado con el actual sistema político e institucional, o si demanda una transformación significativa del mismo, son los siguientes y, a partir de estos, el presente estudio busca proporcionar bases sólidas y trascendentales sobre los alcances de un nuevo modelo político cuya discusión nacional anteceda la iniciativa más irreflexiva de saltar, antes de consensuar tal modelo político e institucional, a la eventual convocatoria de una Asamblea Constituyente:

Si el país quiere:Si el país quiere:Si el país quiere:Si el país quiere: 1. más y mejor representación políticarepresentación políticarepresentación políticarepresentación política, lo cual significa disponer de una más amplia gama de puestos electivos de escogencia directa por parte de distintos segmentos poblacionales, estructurados en más de una única cámara legislativa, de un único poder ejecutivo y de un único poder judicial nacionales, sino también en ámbitos

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territoriales menores (la provincia o región, el cantón, el distrito) con elección personal o directa de cada candidato por distritos electorales más cercanos al ciudadano y no por listas de partidos; 2. una mayor y más efectiva participación ciudadanaparticipación ciudadanaparticipación ciudadanaparticipación ciudadana, lo cual implica en gran medida ampliar las posibilidades de elección de representantes populares a esas nuevas estructuras legislativas y ejecutivas con amplias potestades decisorias y manejo de recursos presupuestarios para que el costarricense pueda entonces incidir de distintas pero complementarias maneras en su desarrollo socioeconómico y ambiental distintos ámbitos de proyección territorial vía participación en planes y decisiones que brinden real satisfacción a muchas de sus necesidades que no se han satisfecho históricamente en el sistema político vigente; 3. mejores y más democráticos partidos políticos, ampliados con otras agrupaciones cívicas que puedan postular representantes a puestos electivos en cada nivel o ámbito bajo condiciones de rigurosa distinción entre su accionar cívico-social y los partidos políticos estructurados como tales; 4. más activos, responsables, informados y vigilantes grupos de interés; 5. más y mejores contrapesos efectivos en términos de más y mejor rendición y exigencia de cuentas a gobiernos subnacionales mucho más susceptibles y cercanos a las demandas o exigencias de los habitantes para con ello combatir de manera mucho más eficaz la creciente corrupción institucional según se manifiesta en múltiples formas en los ámbitos nacional y local, corrupción que constituye un evidente y omnipresente factor obstaculizante del desarrollo del país;

Además, o simultáneamente con los anteriores factores, si Además, o simultáneamente con los anteriores factores, si Además, o simultáneamente con los anteriores factores, si Además, o simultáneamente con los anteriores factores, si el país no quiere:el país no quiere:el país no quiere:el país no quiere: 1. seguir dependiendo del juicio de un único individuo en el Poder Central, o de 57 diputados para legislar, o de la fuerza avasallante y a menudo caudillista de unos pocos líderes de los partidos nacionales, y de una tecnocracia ubicada en San José que determina en conjunto y arbitrariamente para todo el país los destinos de la población de cada provincia o región, y cantón y asentamiento humano 2. seguir sin activar los mejores atributos de sus poblaciones para hacer mejor las cosas y hasta tributar mucho más siempre y cuando tengan los ciudadanos mayor poder de decisión y control sobre tales esfuerzos y recursos adicionales a los que hoy pagan, o esconden, del Gobierno e instituciones centrales 3. seguir dependiendo de todo lo anteriormente expuesto en 1. y 2. en cuanto a su influencia central innegable y determinativa, sobre el grado de corrupción institucional, social y empresarial que se ha expandido por todo el territorio nacional sin que el habitante pueda enfrentarse a ella de maneras particulares propias de su entorno y medios sociopolíticos pues nunca podrá controlar esos factores únicos de fuente nacional causantes de dicha corrupción como lo son partidos políticos, líderes, grupos de interés públicos y privados que todo lo permean “hacia abajo” por el poder avasallante del centralismo en todas sus dimensiones.

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Entonces, hay que dar el salto a un nuevo sistema político e institucional en el Entonces, hay que dar el salto a un nuevo sistema político e institucional en el Entonces, hay que dar el salto a un nuevo sistema político e institucional en el Entonces, hay que dar el salto a un nuevo sistema político e institucional en el que:que:que:que: 1. se avance hacia un cuasi parlamentarismo (a la tica, según se planteará más adelante) 2. se avance hacia un cuasi federalismo (también a la tica), incluidos aspectos tributarios en todos sus aspectos en donde más de un 50% del gasto público total pueda ser decidido y administrado por gobiernos provinciales o regionales, así como municipales y distritales, bajo claros y concretos supuestos de que producirán un mayor rédito socioeconómico y político, y en donde se considere una conveniente solución integral del problema del financiamiento del déficit fiscal con visión de conjunto nacional 3. se avance hacia una concomitante modernización del sistema electoral y partidista para garantizar mejores opciones de representación y participación políticas al ciudadano 4. se flexibilice y dinamice de manera amplia –desregulando- la gestión institucional, sobre la presunción de que una descentralización responsable y transparente bajo una directa participación y escrutinio del ciudadano, disminuirá el riesgo y nivel de corrupción así como confrontará mejor los antivalores de nuestra cultura política que nos siguen malamente distinguiendo como colectivo social. El estudio presente pasa, así, a delinear los términos globales y estratégicos de ese nuevo modelo político institucional que pueda dinamizar de manera incuestionable las virtudes del régimen democrático de gobierno al que los costarricenses acudieron desde 1824, pero en particular desde 1949, para buscar la instauración efectiva, plena, de un modelo-país solidario y de bienestar.

La reforma al artículo 170 de la Constitución: ¿har á el milagro? En el contexto del presente estudio, es correcto plantear este tema en este Capítulo y no en uno previo -como diagnóstico-, por la simple razón de que esa reforma constitucional implicó un giro trascendental en la forma ordinaria en que los costarricenses, y sobre todo los políticos y sus partidos, históricamente habían desdeñado al régimen municipal. La misma implicó una inflexión, al menos formal, en cuanto al centralismo y presidencialismo que asfixian al país de toda una vida.

Pero, precisamente por ser formal, o sea solamente enunciativa de un deseable cambio constitucional, no ha sido concretada en la praxis pues la reforma, como se sabe, previó que toda transferencia quedara sujeta “a la Ley”.

Se trató de una típica enunciación de buenos deseos en el mejor estilo nacional, cuya materialización se postergó para la eventual e improbable emisión de una Ley que viniera a determinar cuáles competencias específicas serán trasladadas a las municipalidades, y asociadas a cuáles recursos concretos, todo sujeto siempre a iniciativa de un presidente de la República y a la voluntad de 57 legisladores nacionales.

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Veamos un breve análisis sobre las implicaciones presupuestarias y

funcionales de esa reforma en el contexto de la disponibilidad actual en cuanto a recursos del Gobierno en su mal llamado Presupuesto de la Repúblicamal llamado Presupuesto de la Repúblicamal llamado Presupuesto de la Repúblicamal llamado Presupuesto de la República, el cual deja , el cual deja , el cual deja , el cual deja por fuera por fuera por fuera por fuera ––––téngase esto muy presenteténgase esto muy presenteténgase esto muy presenteténgase esto muy presente---- el total conjunto del gasto público en manos el total conjunto del gasto público en manos el total conjunto del gasto público en manos el total conjunto del gasto público en manos de entes autónomos y empresas públicasde entes autónomos y empresas públicasde entes autónomos y empresas públicasde entes autónomos y empresas públicas, que asciende a cerca de dos terceras partes del total de dicho gasto público para el desarrollo del país, todo sujetotodo sujetotodo sujetotodo sujeto –salvo las partidas transferidas a las Universidades estatales y a los otros Poderes del Estado- a a a a dirección y coordinación políticadirección y coordinación políticadirección y coordinación políticadirección y coordinación política por partepor partepor partepor parte del Presidente de la República en sdel Presidente de la República en sdel Presidente de la República en sdel Presidente de la República en su total u total u total u total conjuntoconjuntoconjuntoconjunto y, éste con cada Ministro, por sectores de actividad institucional, sin que la Asamblea Legislativa haya entendido o querido aplicar el principio y competencia de control político sobre el Poder Ejecutivo aplicando ese ámbito de programación y asignación presupuestaria mucho más amplio y voluminoso que, repetimos, el ámbito económico-financiero constituido por el así llamado Presupuesto de la República.

Los ingresos corrientesingresos corrientesingresos corrientesingresos corrientes del Gobierno proyectados para el 2008 según la Memoria Anual 2007 de la Contraloría de la República, serían 2.583.900 de millones de colones, o sea un poco más de dos billones y medio de colones. En el 2007, fueron 2.104.701 de millones de colones; en el 2006, 1.638.521 de millones de colones. Y para el 2009 se estiman en 2.943.988 de millones, o sea casi tres billones.

No se pretende en ese punto establecer una serie de datos, sino visualizar lo que sería hoy la transferencia del 10% de esos ingresos corrientes, como manda la reforma al Art. 170 de la Constitución Política.

En una proyección con fines estrictamente de dramatización aproximativa del escenario pretendido con esta reforma se estaría, si la misma se hiciera en el año 2009, ante una transferencia de cerca de 294.000 millones de colones a las 81 municipalidades. Esto significaría más del doble del presupuesto total de gastos de las municipalidades y concejos municipales de distrito con respecto a su presupuesto actual, que en el 2008 es de unos 220.000 millones. Estas, alcanzarían en el 2008 un presupuesto total de unos 514.000 millones de colones.

Si asumiéramos el 1.5% que dicta la reforma para el primer año, estaríamos en el 2009 ante una transferencia de unos 44.ooo millones de colones, incrementándose la misma cada año en unos 6 mil millones de colones si se mantiene la tendencia de crecimiento de aproximadamente 400 mil millones de colones por año en el Presupuesto de la República.

Para el sétimo año, ese monto de ingresos corrientes del Presupuesto de la República podría llegar a 5.343.000 millones de colones, o sea a poco menos de tres veces más el presupuesto de ingresos del 2008. En aquel momento en que se concretaría el 10% de transferencia total, se estaría ante unos 435.000 millones de colones de presupuestos municipales producto de la transferencia constitucionalmente ordenada, sin incorporar en el cálculo el monto presupuestario propio de las municipalidades ni de hoy ni en su crecimiento vegetativo, aunque éste podría llegar, de seguir una tendencia conservadora de aumento anual de 30 mil millones de colones, a 430.000 millones en el 2015, o sea al eventual sétimo año en que se completaría la transferencia del 10% si se comenzara ésta en el 2009.

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Se estaría ante voluminosos 865.000 millones de colones para el total conjunto de municipalidades y concejos municipales de distrito.

Se trata de muchos recursos adicionales. Constituirían los presupuestos municipales aun en aquel momento futuro, cerca de un 16% por ciento del total del gasto público central destinado para el desarrollo integral del país.

Hoy, este año 2008, el gasto público total municipal con respecto al Presupuesto de la República es de cerca de un 8%, pero con respecto al total de gasto público en manos de toda la Administración Pública de ámbito nacional –o sea, incluyendo el conjunto de entes descentralizados y empresas públicas-, sigue siendo de apenas casi un 3%, lo cual contrasta notablemente con las cifras mucho más altas alcanzadas en los países latinoamericanos según se registró en el Capítulo 3 del presente estudio.

Las exLas exLas exLas expectativas depectativas depectativas depectativas dellll presente autor son mucho mayorespresente autor son mucho mayorespresente autor son mucho mayorespresente autor son mucho mayores. Por razones que de seguido analizamos, resulta inevitable pensar que una gran proporción de esas transferencias presupuestarias y de competencias implicarán, y en realidad exigirán, que las municipalidades absorban simultáneamente las obligaciones financieras derivadas de los sueldos y cargas de funcionarios, infraestructuras y equipamiento hoy en manos de ministerios, los cuales es de esperar que en muy alto porcentaje pasarán a manos municipales como parte de las competencias asociadas a aquellos.

No es que habrá una gran disponibilidad de “recursos frescos” para hacer nuevas cosas. Habrá que partir, cuando menosHabrá que partir, cuando menosHabrá que partir, cuando menosHabrá que partir, cuando menos para satisfacer un objetivo para satisfacer un objetivo para satisfacer un objetivo para satisfacer un objetivo políticamente sano y necesario en cuanto a esta transferencia normapolíticamente sano y necesario en cuanto a esta transferencia normapolíticamente sano y necesario en cuanto a esta transferencia normapolíticamente sano y necesario en cuanto a esta transferencia normadadadada, de una , de una , de una , de una sencilla pero esencialsencilla pero esencialsencilla pero esencialsencilla pero esencial presunción estratégica y funcionalpresunción estratégica y funcionalpresunción estratégica y funcionalpresunción estratégica y funcional: que en manos municipales, esas competencias y las actividades y bienes y servicios de ellas derivadas hoy en manos de ministerios, serán prestadas en condiciones de mayor “eficacia y productividad”, y que se enriquecerán considerablemente los factores de representación y participación políticas del ciudadano para su mayor beneficio, y que ello en conjunto es lo que hace deseable tal transferencia.

Se trata el anterior, de un supuesto de dudosa validez si se asume o se parte de la presunción de que la transferencia pretendida se hará estrictamente a las Corporaciones Municipales como las conocemos hoy día, con todas sus debilidades y disfuncionalidades institucionales y operativas rayanas en inoperancia y corrupción, lo cual las convierte en objeto de dudas y subestimación por parte de los ciudadanos y de los mismos políticos de quienes, precisamente, depende cualquier decisión sobre esa pretendida Ley de Transferencias que instrumente la reforma constitucional aquí comentada. 40

40 El autor de este trabajo ha planteado el tema desde hace muchos años. Aunque reconoce que muy poco ha podido lograr por falta de recursos técnicos para asumir los estudios pertinentes, sí lo ha planteado desde el primer Plan Global de Reforma Administrativo producido por OFIPLAN en 1976, y en su libro Teorías Administrativas en América Latina. Perspectivas críticas, de 1988, y luego en los diversos planes de reforma del Estado que él pudo respaldar en gobiernos sucesivos hasta el de Calderón Fournier (1990-94) en el entonces Plan de Reforma del Estado. Siendo Ministro de la Reforma del Estado, activó un estudio con personal de su Despacho sobre descentralización en que se buscaba proporcionar la evidencia de esos criterios de eficacia y productividad, pero en 1991 tuvo que retirarse del Gabinete por

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Los recursos a transferirLos recursos a transferirLos recursos a transferirLos recursos a transferir mediante esa reforma constitucionalmediante esa reforma constitucionalmediante esa reforma constitucionalmediante esa reforma constitucional parecen parecen parecen parecen voluminosos, pero estarán atadosvoluminosos, pero estarán atadosvoluminosos, pero estarán atadosvoluminosos, pero estarán atados a competencias y actividades claramente en marcha y a destinos específicos según se ha anticipado atrás. No hay mucho espacio para festinar más allá de lo que han sido nuestras propias elucubraciones en capítulos anteriores en cuanto a lo que el régimen municipal sí puede hacer hoy con visión y liderazgo, con fundamento en el actual Código Municipal y unas pocas leyes superiores analizadas en este estudio en cuanto a su vinculación conexiva y potenciadora del “excelente gobierno”.

Hay, así, un sinnúmero de cuestiones a valorar a nivel hipotético que

permitan al lector ubicarse de frente a esta reforma constitucional ya acordada pero no instrumentada legalmente, y en anticipación a la discusión propositiva que sigue en el presente trabajo a partir de la próxima sección.

1. La transferencia planteada en la reforma constitucional, fundamentalmente se refiere al régimen municipal y a las diversas formas asociativas que el Código Municipal les permite, pero no contempla de ninguna manera lo que debería ser el no contempla de ninguna manera lo que debería ser el no contempla de ninguna manera lo que debería ser el no contempla de ninguna manera lo que debería ser el ámbito mayor de región o provinciaámbito mayor de región o provinciaámbito mayor de región o provinciaámbito mayor de región o provincia en cuanto a la necesaria estructuración de un nivel de cuasi-gobierno en un ámbito territorial mayor al cantonal. De una asociación de municipalidades, es difícil esperar que se vaya a obtener eficazmente, o sea con visión y alcances realmente mayores, mejores resultados por encima de los objetivos e intereses propiamente cantonales.

2. La transferencia de competencias y de recursos a las municipalidades hará bien en contemplar objetivos mayores de índole política, tales como lograr una mayor y más efectiva representación y participación políticas del ciudadano que a la vez entronice un real y agregativo control social sobre los procesos públicos y, con ello, un mejoramiento integral de la democracia. Mejorar la eficacia y productividad del Estado y sus instituciones para la mejor realización y universalización de los derechos constitucionales del habitante, es un segundo objetivo mayor que trasciende la mera “mejor prestación de bienes y servicios”; reforzar la identidad participativa de las organizaciones comunales, municipales, regionales y nacionales, es otro loable objetivo que puede satisfacerse muy bien en este ámbito cantonal.

3. Para llevar a cabo el proceso de transferencia, la Ley deberá ser taxativa en cuanto a cuáles competencias concretas hoy en manos del Poder Ejecutivo y sus instituciones serán trasladadas, en qué términos y en cuáles plazos. Esto deberá implicar, en el espíritu en que se profundizará en el presente Capítulo, abajo, competencias y recursos en manos de ministerios –los cuales, recuerde el lector, manejan apenas una tercera parte del total del gasto público-, e incorporar en el análisis y redistribución a los entes autónomos ya regionalizados, que son casi todos.

Hay que evitar una redacción que caiga en la tradicional timidez de quienes pretenden que el Poder Ejecutivo, o el Presidente de la República de turno, sea

razones varias, en marzo de 1991. El estudio continuó en manos de funcionarios que trabajaron bajo sus órdenes, y acabó produciéndose en octubre de 1991 bajo el patrocinio del IFAM pero sin proporcionar los criterios de fondo que buscábamos. El estudio, así, no satisfizo los objetivos que pretendíamos para el marco teórico y referencial que entonces se plasmó en el Programa de Reforma del Estado bajo nuestra responsabilidad en esa Administración Calderón Fournier, sigue siendo un marco sumamente válido para asumir y sustentar ese estudio de fondo.

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condescendiente con la iniciativa. Ello exigiría dar un plazo de no más de 3 años para Ello exigiría dar un plazo de no más de 3 años para Ello exigiría dar un plazo de no más de 3 años para Ello exigiría dar un plazo de no más de 3 años para la total transferenciala total transferenciala total transferenciala total transferencia consignadaconsignadaconsignadaconsignada en la Leyen la Leyen la Leyen la Ley,,,, sometiendosometiendosometiendosometiendo eso sí y de manera novedosa eso sí y de manera novedosa eso sí y de manera novedosa eso sí y de manera novedosa todotodotodotodo el proceso a una evaluación integral por parte de la misma Asamblea Legel proceso a una evaluación integral por parte de la misma Asamblea Legel proceso a una evaluación integral por parte de la misma Asamblea Legel proceso a una evaluación integral por parte de la misma Asamblea Legislativa islativa islativa islativa con apoyo directo de la Contraloría de la Repúblicacon apoyo directo de la Contraloría de la Repúblicacon apoyo directo de la Contraloría de la Repúblicacon apoyo directo de la Contraloría de la República para, al cabo de ese período, determinar si vale la pena mantenerlo, acelerarlo o bien, revertirlo por incompetencia municipal o de los demás actores involucrados. El país tendría la tranquilidadEl país tendría la tranquilidadEl país tendría la tranquilidadEl país tendría la tranquilidad de que de que de que de que de esta manera nunca antes practicadade esta manera nunca antes practicadade esta manera nunca antes practicadade esta manera nunca antes practicada, el intento de transformación no sería irreductible o intocable una vez decidido, sino que podrá ser revertido si las cosas no salen perfectamente bien. Esto generaría asimismo un sentido de compromiso, seriedad y consistencia entre todos los actores involucrados para no dejar que semejante oportunidad se caiga por la desidia o las improvisaciones tan frecuentes en el país en punto de cambios jurídicos e institucionales.

4. La eventual Ley de transferencias no pLa eventual Ley de transferencias no pLa eventual Ley de transferencias no pLa eventual Ley de transferencias no puede dejar por fuera, por su significado e uede dejar por fuera, por su significado e uede dejar por fuera, por su significado e uede dejar por fuera, por su significado e impacto en el desarrollo cantonal, y menos por oposición de grupos sindicales o impacto en el desarrollo cantonal, y menos por oposición de grupos sindicales o impacto en el desarrollo cantonal, y menos por oposición de grupos sindicales o impacto en el desarrollo cantonal, y menos por oposición de grupos sindicales o gremiales, áreas comogremiales, áreas comogremiales, áreas comogremiales, áreas como Educación, Salud, Asistencia Social o atención a la pobreza, Seguridad Ciudadana, Ambiente y Recursos Naturales, Infraestructura y Vivienda, Cultura, recreación y deporte, Ordenamiento vial, tal y como sugerimos en el Capítulo 6 que puede hacerse hoy mismo.

5. El suscritoEl suscritoEl suscritoEl suscrito autor considera esencial queautor considera esencial queautor considera esencial queautor considera esencial que la transferencia de competencias se dé la transferencia de competencias se dé la transferencia de competencias se dé la transferencia de competencias se dé preferentemente vía los espreferentemente vía los espreferentemente vía los espreferentemente vía los establecimientos públicos o empresas comerciales e tablecimientos públicos o empresas comerciales e tablecimientos públicos o empresas comerciales e tablecimientos públicos o empresas comerciales e industriales, que el artículo 13 inciso p. del actual Código Municipal prevé.industriales, que el artículo 13 inciso p. del actual Código Municipal prevé.industriales, que el artículo 13 inciso p. del actual Código Municipal prevé.industriales, que el artículo 13 inciso p. del actual Código Municipal prevé. ¿Por qué? Porque si algo hay que incorporar de nuevo en una estrategia viable de transferencias, es la certeza de que la misma no se dará a favor de las Corporaciones Municipales como se les conoce hoy día, pues muchos en el país –tal y como refiere el anterior capítulo 7- coinciden en que muchas de ellas son corruptas, ineptas, clientelares, etc. ¿Quién, así, sobre todo el Poder Ej¿Quién, así, sobre todo el Poder Ej¿Quién, así, sobre todo el Poder Ej¿Quién, así, sobre todo el Poder Ejecutivo y legisladores de todo ecutivo y legisladores de todo ecutivo y legisladores de todo ecutivo y legisladores de todo partido político, va a querer exponerse tan oficiosapartido político, va a querer exponerse tan oficiosapartido político, va a querer exponerse tan oficiosapartido político, va a querer exponerse tan oficiosa e ingenuamentee ingenuamentee ingenuamentee ingenuamente ante educadores, médicos, demás profesionales del sector público que serían afectados por tal medida (o sea, todos los técnicos y profesionales del sector público que operan hoy día en las regiones de desarrollo), padres de familia, colegios profesionales, cámaras y sindicatos, etc.?

Sólo si se da un vuelco total, inesperado, en el sentido sugerido, podrían esos actores Sólo si se da un vuelco total, inesperado, en el sentido sugerido, podrían esos actores Sólo si se da un vuelco total, inesperado, en el sentido sugerido, podrían esos actores Sólo si se da un vuelco total, inesperado, en el sentido sugerido, podrían esos actores encontrar alguna lógica y racionalidad encontrar alguna lógica y racionalidad encontrar alguna lógica y racionalidad encontrar alguna lógica y racionalidad política, organizativa y técnica en términos política, organizativa y técnica en términos política, organizativa y técnica en términos política, organizativa y técnica en términos del bienestar a que todos ellos aspiran, apoyando un proceso de transferenciasdel bienestar a que todos ellos aspiran, apoyando un proceso de transferenciasdel bienestar a que todos ellos aspiran, apoyando un proceso de transferenciasdel bienestar a que todos ellos aspiran, apoyando un proceso de transferencias a NUEVAS MODALIDADES ORGANIZATIVAS DE GESTION Y de PRESTACION DE SERVICIOS, tuteladas por cada Municipalidad en acuerdo pleno con el Gobierno en cuanto a cómo constituir las estructuras que actuarían en la mejor representación de ambas partes y de la sociedad civil. Nos referimos a las Nos referimos a las Nos referimos a las Nos referimos a las deseablesdeseablesdeseablesdeseables juntas o consejos directivos de esas empresas cantonalesjuntas o consejos directivos de esas empresas cantonalesjuntas o consejos directivos de esas empresas cantonalesjuntas o consejos directivos de esas empresas cantonales de servicios públicos de total NUEVO CUÑO. O sea: no sería entregarlas a las actuales municipalidades poco creíbles, sino ponerlas en manos de nuevas organizaciones/instituciones de total nuevo diseño y dinámica.

Esto, allanaría el camino para que los actuales profesionales no municipales que trabajan con el Gobierno y sus instituciones en las regiones, no se vean en el futuro inmediato pasando de funcionarios nacionales, a “municipales”, sino adquiriendo un

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nuevo estatus laboral como funcionarios de novedosas y dinámicas organizaciones cantonales de servicio, autónomas en su desempeño operativo pero responsables ante las municipalidades.

6. Queda el problema de la región como tal, ya que sostenemos que si bien la prestación directa de servicios puede hacerla cada municipalidad vía estos establecimientos públicos nuevos y bajo el ojo crítico y fiscalizador de los Concejos de Distrito, con nuevos bríos y condiciones que las que presentan hoy las agencias desconcentradas de ministerios y entes autónomos nacionales, eseseses sin embargosin embargosin embargosin embargo a nivel a nivel a nivel a nivel regregregregional donde mejor se puede organizar la oferta estatalional donde mejor se puede organizar la oferta estatalional donde mejor se puede organizar la oferta estatalional donde mejor se puede organizar la oferta estatal. En este caso, las direcciones regionales de ministerios y autónomas, tal y como hemos predicado desde hace muchos años, podrían ser base de nuevas “empresas o instituciones regionales de servicios públicos” de pleno derecho propio por así decirlo, o bien articularlas o adscribirlas a federaciones municipales lo cual sí tendría seguramente oposición de muchos actores en el país, pues tales federaciones ni se han consolidado ni son sólidas en su estructuración actual. 41414141

La otra posibilidad muy viable y necesaria, es que se piense de una vez por todas en que el país cuente con autoridades regionales cuasiautoridades regionales cuasiautoridades regionales cuasiautoridades regionales cuasi----gubernativas, como gobernadoresgubernativas, como gobernadoresgubernativas, como gobernadoresgubernativas, como gobernadores con un pequeño aparato de apoyo, y/o consejos regionales de desarrollo formalmente creados y fortalecidos, de manera que haya autoridades regionales plenas que intermedien entre la nación y los cantones.

Pero, esto requiere consideraciones de fondo y a ello se abocará el resto del presente Pero, esto requiere consideraciones de fondo y a ello se abocará el resto del presente Pero, esto requiere consideraciones de fondo y a ello se abocará el resto del presente Pero, esto requiere consideraciones de fondo y a ello se abocará el resto del presente Capítulo.Capítulo.Capítulo.Capítulo. El asunto a reconocer aquí es que las federaciones municipales no son la estructura o tipo de organismo que convencerá a políticos y actores en todo el país, a confiarles la tutela superior o intermedia de las transferencias a municipalidades, pues siempre hay que consolidar y mantener una fisonomía sociopolítica e institucional propia del ámbito regional o provincial, que sea inclusiva de todo el inclusiva de todo el inclusiva de todo el inclusiva de todo el fenómeno de desarrollo fenómeno de desarrollo fenómeno de desarrollo fenómeno de desarrollo –las municipalidades no lo son y difícilmente lo serán en el futuro, pues ni aun en el modelo federal exitoso de, por ejemplo, Estados Unidos, lo son- para que no se fragmente la hoy altamente centralizada y malamente desconcentrada prestación de tantos servicios públicos, como ocurriría si se transfirieran estos a 81 municipalidades sin esa articulación intermedia a nivel de región o provincia.

7. La Ley deberá indicar quién será responsable por la tutela del proceso de La Ley deberá indicar quién será responsable por la tutela del proceso de La Ley deberá indicar quién será responsable por la tutela del proceso de La Ley deberá indicar quién será responsable por la tutela del proceso de transferencia.transferencia.transferencia.transferencia. El suscrito investigador considera que el IFAM no tendría esa capacidad ni legitimidad de interlocución. Si hubiere una tal autoridad responsable, debería ser el Ministerio de Planificación Nacional, MIDEPLAN, con el apoyo técnico incondicional del IFAM. Pero, tendría que ser un MIDEPLAN fortalecido tendría que ser un MIDEPLAN fortalecido tendría que ser un MIDEPLAN fortalecido tendría que ser un MIDEPLAN fortalecido más allá de las funciones pirotécnicas que le han sido asignadas hoy a contrapelo de más allá de las funciones pirotécnicas que le han sido asignadas hoy a contrapelo de más allá de las funciones pirotécnicas que le han sido asignadas hoy a contrapelo de más allá de las funciones pirotécnicas que le han sido asignadas hoy a contrapelo de ssssu propia Ley No. 5525 de 1974u propia Ley No. 5525 de 1974u propia Ley No. 5525 de 1974u propia Ley No. 5525 de 1974. Podría igualmente emularse iniciativas de otros países 41 Meoño Segura, Johnny, Teorías administrativas en América Latina. Perspectivas críticas, Ediciones Guayacán, San José, 1988. Nuestro argumento ha sido claro: antes del nuevo Código Municipal de 1998, era posible crear esas modalidades empresariales de acción municipal vía convenios; con el Código de 1998, la figura toma dimensiones claras y concretas en este sentido, en el artículo 13 inciso p. Pero, no conocemos de ninguna iniciativa real en este sentido, según lo hemos dejado establecido en capítulos previos del estudio, salvo en el reciente caso de la prestación de servicios policiales municipales.

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que han sido relativamente exitosos en procesos recientes de descentralización, como Colombia con su Ministerio de la Descentralización.

Si la Ley es clara y terminante en cuanto a competencias y plazos, es de esperar que la misma sea ejecutada con diligencia o eficacia aun si su tutela se pone en manos del propio Poder Ejecutivo.

De otra manera, sería deseable que una Contraloría General de la República psería deseable que una Contraloría General de la República psería deseable que una Contraloría General de la República psería deseable que una Contraloría General de la República pudieraudieraudieraudiera constituconstituconstituconstituirse, a través de una dependencia especialmente creada para estos efectos, en irse, a través de una dependencia especialmente creada para estos efectos, en irse, a través de una dependencia especialmente creada para estos efectos, en irse, a través de una dependencia especialmente creada para estos efectos, en ese organismo tutelar del proceso y en apoyo estricto y continuo a la Asamblea ese organismo tutelar del proceso y en apoyo estricto y continuo a la Asamblea ese organismo tutelar del proceso y en apoyo estricto y continuo a la Asamblea ese organismo tutelar del proceso y en apoyo estricto y continuo a la Asamblea LegislativaLegislativaLegislativaLegislativa –su Comisión de Asuntos Municipales, fortalecida- para lograr la eficacia de la eventual Ley y del proceso asociado. MIDEPLAN y el mismo IFAM serían los MIDEPLAN y el mismo IFAM serían los MIDEPLAN y el mismo IFAM serían los MIDEPLAN y el mismo IFAM serían los organismos ejecutivos contraparte organismos ejecutivos contraparte organismos ejecutivos contraparte organismos ejecutivos contraparte a los cuales la Contraloría, en ese deseable nuevo y temporal rol de apoyo a la Asamblea Legislativa, demandaría cuentas sobre el total conjunto de acciones necesarias según un oportuno calendario o programación de movimientos que el Poder Ejecutivo vía estos dos organismos, tendría que comprometer ante la Asamblea al inicio del proceso.

8. El órgano superior que ha de liderar este proceso por parte del Poder Ejecutivo, deberá ver clarificada con sustento de la LGAP el alcance de su competencia de DIRECCION GUBERNATIVA en materia de descentralización. No habría necesidad entonces de supeditarlo todo a una “coordinación interinstitucional” que en condiciones normales no se da en este país, sino a una dirección gubernativadirección gubernativadirección gubernativadirección gubernativa del proceso.

9. El monto total a transferir debe considerar, tal y como se dijo párrafos atrás, el eventual traslado de masas de funcionarios de ministerios y entes autónomos a trabajar con cada municipalidad o con empresas de éstas según lo sugerido con base en el artículo 13 inciso p. del Código Municipal, lo cual contará presupuestariamente como parte de ese 10% a transferir. Esa transferencia de recursos humanosEsa transferencia de recursos humanosEsa transferencia de recursos humanosEsa transferencia de recursos humanos,,,, hoy hoy hoy hoy empleados de ministeriempleados de ministeriempleados de ministeriempleados de ministerios y entes autónomos en cada región, dotaría os y entes autónomos en cada región, dotaría os y entes autónomos en cada región, dotaría os y entes autónomos en cada región, dotaría indirectamente indirectamente indirectamente indirectamente a las municipalidadesa las municipalidadesa las municipalidadesa las municipalidades ––––o más bien a las empresas cantonales o o más bien a las empresas cantonales o o más bien a las empresas cantonales o o más bien a las empresas cantonales o establecimientos establecimientos establecimientos establecimientos públicos cantonpúblicos cantonpúblicos cantonpúblicos cantonales que se crearan al amparo del Código Municipal, artículo 13 inciso ales que se crearan al amparo del Código Municipal, artículo 13 inciso ales que se crearan al amparo del Código Municipal, artículo 13 inciso ales que se crearan al amparo del Código Municipal, artículo 13 inciso p) como aquí hemos propuestop) como aquí hemos propuestop) como aquí hemos propuestop) como aquí hemos propuesto---- dedededellll personal capaz y experimentado en un personal capaz y experimentado en un personal capaz y experimentado en un personal capaz y experimentado en un sinnúmero de campos que hoy éstas no manejansinnúmero de campos que hoy éstas no manejansinnúmero de campos que hoy éstas no manejansinnúmero de campos que hoy éstas no manejan.

El balance requerido entre funcionarios así transferidos y partidas presupuestarias líquidas o frescas para permitirles funcionar en el ámbito municipal o cantonal, sería necesario entenderlo y diseñarlo para darle mayor viabilidad a la iniciativa.

Si no hay fechas y metas de traslados, nada se moverá como se pretende. Es preferible que la Ley diga cuáles serán las actividades y competencias a transferir, y en cuánto tiempo, y cuáles pruebas de eficacia y productividad se tendrán presentes para evaluar el proceso en dos o tres años por parte de la Asamblea misma, tal y como se ha sugerido arriba.

10. En materia de participación ciudadana en este procesoEn materia de participación ciudadana en este procesoEn materia de participación ciudadana en este procesoEn materia de participación ciudadana en este proceso, no debe el país copiar experiencias de otros países en esta materia, pues el mundo entero está lleno de fracasos en este tan predicado pero poco aplicado enfoque de “participación ciudadana”. Participar en materia presupuestariaParticipar en materia presupuestariaParticipar en materia presupuestariaParticipar en materia presupuestaria es cosa de especialistas, no de

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ciudadanos sin visión ni formación universitaria. La participación ciudadana La participación ciudadana La participación ciudadana La participación ciudadana funcional, debe ser en el proceso de planificación, y eventualmente si se someten los funcional, debe ser en el proceso de planificación, y eventualmente si se someten los funcional, debe ser en el proceso de planificación, y eventualmente si se someten los funcional, debe ser en el proceso de planificación, y eventualmente si se someten los planes a plebiscito cantonal. planes a plebiscito cantonal. planes a plebiscito cantonal. planes a plebiscito cantonal.

Creer, sin embargo, Creer, sin embargo, Creer, sin embargo, Creer, sin embargo, que incorporando el concepto de que incorporando el concepto de que incorporando el concepto de que incorporando el concepto de ““““presupuestos participresupuestos participresupuestos participresupuestos participativospativospativospativos”””” se se se se avanzará mucho, es un equívocoavanzará mucho, es un equívocoavanzará mucho, es un equívocoavanzará mucho, es un equívoco de sus promotores pues ni siquiera ha habido claridad en el país ni a nivel de académicos y menos de praxis institucional, de lo que implica la noción de “presupuesto por programas”.“presupuesto por programas”.“presupuesto por programas”.“presupuesto por programas”. Esto es peligroso consignarlo en una Ley sobre todo asumiendo que es fácil imitar experiencias que en muy pocos países se practican bien. Si algo parecido a esto se consigna y se aprueba, será otra formalidad más como con casi toda la Ley de Planificación de 1974 y tantas otras excelentes que han sido promulgadas sólo para exhibirlas internacionalmente, pero no para cumplirlas.

11. Las organizaciones comunitarias deberán participar en la realización de obras, programas y servicios públicos de su comunidad, pero fortaleciendo la figura de los Concejos de Distrito, situación que muchos Alcaldes no apoyarían hoy por razones obvias.

Enunciadas las anteriores observaciones sobre la aun suspendida reforma al artículo 170 constitucional, veamos las bases conceptuales de la propuesta política-electoral que el suscrito autor plantea al país.

Las grandes reformas político-electorales

Hemos insistido a lo largo del presente estudio que Costa Rica debe plantearse, a inicios de este siglo XXI, la enorme cuestión de qué hacer con su futuro a partir de un reconocimiento franco de que su pasado, y su siempre fugaz presente, no le han deparado el nivel de bienestar integral que la Constitución Política de 1949 comprometió solemnemente en forma de un modelo de país solidario y de bienestar vía los derechos de los habitantes, tal y como hemos establecido desde el capítulo 1. No es aceptable que el país siga por la vida improvisando el manejo real de su existencia sociopolítica, cuando la Constitución entronizó no sólo un modelo de país de avanzada y equilibrado, sino un conjunto de normas y mecanismos para que el Gobierno y su institucionalidad administraran ese acervo articulado de derechos de los habitantes y los multimillonarios recursos económicos puestos para su plena satisfacción, de manera efectiva, unitaria e integral. Las discusiones ofrecidas previamente al presente capítulo, han arrojado Las discusiones ofrecidas previamente al presente capítulo, han arrojado Las discusiones ofrecidas previamente al presente capítulo, han arrojado Las discusiones ofrecidas previamente al presente capítulo, han arrojado evidencia de cuáles son las grandes y pequeñas debilidades de visión y evidencia de cuáles son las grandes y pequeñas debilidades de visión y evidencia de cuáles son las grandes y pequeñas debilidades de visión y evidencia de cuáles son las grandes y pequeñas debilidades de visión y comportamiento histórico comportamiento histórico comportamiento histórico comportamiento histórico que nos han caracterizado como colectivo hasta el presente. Creemos haber sido convincentes sobre las debilidades orgánicas y Creemos haber sido convincentes sobre las debilidades orgánicas y Creemos haber sido convincentes sobre las debilidades orgánicas y Creemos haber sido convincentes sobre las debilidades orgánicas y funcionales de nuestro sistema político e institucional centralizado y funcionales de nuestro sistema político e institucional centralizado y funcionales de nuestro sistema político e institucional centralizado y funcionales de nuestro sistema político e institucional centralizado y presidencialistapresidencialistapresidencialistapresidencialista, y cómo el mismo no proporciona los mejores mecanismos de representación y participación políticas del habitante para un óptimo funcionamiento del sistema democrático.

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Hacia dónde ir de ahora en adelante, es un asunto que exige respuestas nada Hacia dónde ir de ahora en adelante, es un asunto que exige respuestas nada Hacia dónde ir de ahora en adelante, es un asunto que exige respuestas nada Hacia dónde ir de ahora en adelante, es un asunto que exige respuestas nada aleatorias o improvisadasaleatorias o improvisadasaleatorias o improvisadasaleatorias o improvisadas, o simplemente tomadas de manera acrítica de la literatura europea o norteamericana de moda, o bien de organismos internacionales que se han dedicado en las últimas décadas a recomendar sobre todo a las naciones en proceso de desarrollo, cómo quemar etapas en su evolución histórica para aproximarse rápidamente a condiciones existentes en los países más industrializados y desarrollados.

Se requiere de un esfuerzo de diseño que contemple las experiencias exitosas en el mundo, aquéllas que no han sido tan exitosas, y aquellos factores históricos que habiendo estado presentes en las formas de percibir el mundo y de comportarse por parte de nuestros líderes y grupos políticos y sociales, le han negado al país el comportamiento y consistencia requeridos para acercar su ideario de sociedad según la Constitución Política vigente, a su desempeño real el cual ha sido contrario a una mayoría de las normas que configuran ese ideario de sociedad.

El resto del presente capítulo final, dedica su análisis propositivo a llenar este

enorme vacío, buscando subsanar las frecuentes omisiones en tantas valiosas pero simplistas propuestas que se lanzan a discusión pública sobre cambio político y/o constitucional.

Dentro de los modelos políticos vistos en el Capítulo II, sobresalen dos que se

anticipó proporcionan mayores condiciones para una más amplia representación y participación políticas en un sistema democrático, que lo que proporciona hoy día nuestro entumido sistema presidencialista y centralizado. 42

El siguiente planteamiento propositivo toma debida nota de esas condiciones y desarrolla las bases estratégicas de lo que distinguiría a un sistema cuasiparlamentario y cuasifederal en Costa Rica, a partir de la situación actual y teniendo presentes los factores de cultura política que tanto bloquean la visión y capacidad de acción del costarricense, clase dirigente incluida.

42 El tema lo hemos elaborado de manera muy amplia en las publicaciones siguientes: Crisis nacional, estado y burocracia, publicado por la Editorial Tecnológica de Cartago en el 2001, en su Capítulo V; y fue retomado y ampliado en el documento de investigación intitulado Evolución, actualidad y prospecciones del sistema político institucional costarricense, IICE, UCR, julio 2005. En el presente estudio, se transmiten los principales conceptos y esquemas planteados por Meoño Segura en esas dos obras previas en la medida en que ellos son esenciales para delinear ante el lector los términos amplios y cuidadosamente trazados de una reforma estructural mayor del sistema político nacional, aplicando la totalidad de conceptos e hipótesis que el presente texto ha develado en capítulos previos para confrontar de manera efectiva, viable, “los antifactores de cultura política” analizados en Capítulo 3. Se ha insistido en este estudio que dicho factor per se, cultura política, ha impedido lograr en el país una consecuencia o coherencia mayor entre lo que es su realidad jurídica y lo que es su realidad sociopolítica. Las reformas enunciadas en el presente Capítulo, constituyen a nuestro juicio un marco viable, unitario e integral que no descuida ninguno de los grandes factores que determinan la funcionalidad de un sistema democrático, sobre todo la representación y la participación políticas del ciudadano como conceptos y prácticas ineludibles para instrumentar en la realidad el modelo país finalmente consignado en la Constitución Política.

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La discusión en modo alguno se agota aquí. Es un punto de partida que toma en La discusión en modo alguno se agota aquí. Es un punto de partida que toma en La discusión en modo alguno se agota aquí. Es un punto de partida que toma en La discusión en modo alguno se agota aquí. Es un punto de partida que toma en cuenta la necesidad nacional planteadacuenta la necesidad nacional planteadacuenta la necesidad nacional planteadacuenta la necesidad nacional planteada a todo lo largo del presente estudio en cuanto a todo lo largo del presente estudio en cuanto a todo lo largo del presente estudio en cuanto a todo lo largo del presente estudio en cuanto a romper con una cultura política realmente limitativa de un mejor destina romper con una cultura política realmente limitativa de un mejor destina romper con una cultura política realmente limitativa de un mejor destina romper con una cultura política realmente limitativa de un mejor destinoooo para los costarricenses. Es un ejercicio de diseño modelístico que pretende convencer sobre la importancia estratégica de sustentar en un modelo previamente discutido y acordado por todos los individuos y grupos que participen en su análisis, cualquier intento futuro de transformación integral del país para posibilitar luego el establecimiento de una Asamblea Constituyente.

Primero el modelo, es lo que planteamos; después, el cambio de Constitución. Primero el modelo, es lo que planteamos; después, el cambio de Constitución. Primero el modelo, es lo que planteamos; después, el cambio de Constitución. Primero el modelo, es lo que planteamos; después, el cambio de Constitución. En recomposiciones de sistemas políticos, es preferible aplicar este adagio porque el costo de errores de diseño será mucho menor que si el diseño llega a hacerse una vez establecida la Asamblea Constituyente, o sea sobre la marcha.

Nos referimos a que las posibilidades de discusión y de genuina concertación nacional de visiones e intereses colectivos, seguramente serán mayores si se sigue este método estratégico en el que los costarricenses no se enfrascarían en discusiones estériles, prolongadas y desgarradoras en el contexto de una Asamblea Constituyente convocada y en operación, como muchos parecen demandar. Primero, acuérdese el modelo de país y de Estado y sistema político deseado; luego, redáctese el proyecto de nueva Constitución Política. Le irá seguramente mejor al país.

Conviene en este punto del presente estudio, no perder de vista el ámbito

económico-presupuestario que debe ser objeto de afectación integral por el rediseño del modelo-país y de Estado que se plantea.

Nada de lo hasta aquí enunciado y de lo que se propone que hay que transformar

a partir del siguiente acápite, será instrumentable o materializable si no se dimensiona por parte del lector y de los eventuales líderes políticos en el Gobierno, en la Asamblea Legislativa, en los partidos políticos y en los grupos de interés, de cuáles y cuántos recursos nacionales ya disponibles se está hablando en términos económicos y presupuestarios públicos, y de cuáles y cuántos recursos de nueva generación podrían resultar de necesario establecimiento en el rediseño de país y de Estado que en este trabajo se plantea.

Como punto de partida, el Anexo 1 ofrece las astronómicas cifras de ingresos y

gasto público que hoy caracterizan el universo de gasto público total del país, no sólo del Gobierno Central –el mal llamado Presupuesto de la República que contempla Gobierno Central, los otros dos Poderes, el Tribunal Supremo de Elecciones, Contraloría de la República y Defensoría de los Habitantes- como pretende la reforma al Artículo 170 de la Constitución, sino del conjunto de las instituciones descentralizadas o autónomas nacidas al amparo del Artículo 188 constitucional en sus distintas denominaciones clasificatorias, así como propiamente las empresas públicas y las municipalidades mismas.

El lector hará bien en este momento en revisar globalmente ese El lector hará bien en este momento en revisar globalmente ese El lector hará bien en este momento en revisar globalmente ese El lector hará bien en este momento en revisar globalmente ese conjunto de conjunto de conjunto de conjunto de

cuadros en Anexo 1cuadros en Anexo 1cuadros en Anexo 1cuadros en Anexo 1 para que se forme una idea clara y concreta de la magnitud y fuentes de esos ingresos públicos en las distintas modalidades institucionales de acción estatal que la Constitución ha dispuesto, mas también de la forma en que son

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funcionalmente ejecutados en los distintos rubros de gasto e inversión, pues la discusión propositiva que sigue pretende producir un impacto concreto sobre nuevos criterios de generación de ingresos públicos, nuevos criterios de reasignación de los tributos existentes a una nueva estructura de poder político y de acción institucional en los ámbitos nacional, de regiones o provincias de desarrollo, de cantones y distritos, y lógicamente en la dimensión en que las instituciones resultantes operarán como tales en la prestación directa de bienes y servicios concretos al habitante de este país.

Y todo ello, bajo la tesis de que el ciudadano tendrá más participación política y

mejor representación en las nuevas estructuras jerarquizadas de poder, con lo cual el sistema democrático será más funcional y eficaz, y permitirá una mejor resolución de los derechos del habitante garantizados como modelo-país en la Constitución Política remozada que en este trabajo se propone.

Téngase presente, también, la realidad incoTéngase presente, también, la realidad incoTéngase presente, también, la realidad incoTéngase presente, también, la realidad inconfundible que vive el país por nfundible que vive el país por nfundible que vive el país por nfundible que vive el país por centralizado y presidencialistacentralizado y presidencialistacentralizado y presidencialistacentralizado y presidencialista: piénsese en cualquier comunidad nacional, principalmente rural, como Turrialba, o Guatuso, o Siquirres, Peñas Blancas y Paso Canoas o San Vito. Piénsese en ciudadades como Puntarenas, San José, Santa Cruz, Limón, y toda otra ciudad de cierto tamaño poblacional. Piénsese en pueblos todavía más pequeños e incomunicados con las principales ciudades y pueblos en cada rincón del país.

Piénsese en la actual condición de desarrollo relativo que exhiPiénsese en la actual condición de desarrollo relativo que exhiPiénsese en la actual condición de desarrollo relativo que exhiPiénsese en la actual condición de desarrollo relativo que exhiben, y piénsese de ben, y piénsese de ben, y piénsese de ben, y piénsese de inmediato de qué y inmediato de qué y inmediato de qué y inmediato de qué y de de de de quiénes depende superarloquiénes depende superarloquiénes depende superarloquiénes depende superarlo a la altura de las legítimas expectativas de las diferentes poblaciones. No toma mayor esfuerzo No toma mayor esfuerzo No toma mayor esfuerzo No toma mayor esfuerzo intentar una respuesta lógicaintentar una respuesta lógicaintentar una respuesta lógicaintentar una respuesta lógica: el desarrollo de cada : el desarrollo de cada : el desarrollo de cada : el desarrollo de cada comunidad rural o urbana, en cualquiercomunidad rural o urbana, en cualquiercomunidad rural o urbana, en cualquiercomunidad rural o urbana, en cualquier parte del país, dependeparte del país, dependeparte del país, dependeparte del país, depende hoy díahoy díahoy díahoy día estricta y estricta y estricta y estricta y mayormente de que el Presidente de la República de turnomayormente de que el Presidente de la República de turnomayormente de que el Presidente de la República de turnomayormente de que el Presidente de la República de turno quiera y pueda tomar las decisiones propias, y enrumbar las de sus ministros de Gobierno, que de manera directa y concreta produzcan el impacto requerido para superar los males e inequidades de todas y cada una de esas poblaciones y pueblos. ¿Es esto razonable, y ¿Es esto razonable, y ¿Es esto razonable, y ¿Es esto razonable, y puede llegar alguna vez a ser viable, efectivo?puede llegar alguna vez a ser viable, efectivo?puede llegar alguna vez a ser viable, efectivo?puede llegar alguna vez a ser viable, efectivo? El presente Capítulo parte de este cuestionamiento de fondo para proponer un El presente Capítulo parte de este cuestionamiento de fondo para proponer un El presente Capítulo parte de este cuestionamiento de fondo para proponer un El presente Capítulo parte de este cuestionamiento de fondo para proponer un cambio radical de modcambio radical de modcambio radical de modcambio radical de modelo político e institucionalelo político e institucionalelo político e institucionalelo político e institucional que permita una mayor viabilidad de todo tipo para que esos pueblos no dependan de la única voluntad de un Presidente y 57 legisladores nacionales que nunca podrán, a pesar de ser producto de una elección nacional popular, apersonarse a conocer y reconocer, y administrar, los esfuerzos necesarios de naturaleza múltiple requeridos por cada pueblo, caserío y familia a lo largo y ancho del territorio nacional para finalmente ver satisfechas sus múltiples necesidades y derechos que la Constitución les garantiza ahora, y que sin duda deberá seguir garantizándole en el futuro. ¿Cuáles serían, entonces, bases razonables y viables para asumir esas transformaciones de nuestro régimen presidencialista, a sabiendas del origen y sustentación histórica de un sistema que nació desde arriba, al contrario de los

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Estados Unidos de América y de las naciones europeas y sus excolonias, que lo hicieron de abajo hacia arriba?

Hacia un régimen cuasi-parlamentario. Las relacione s Presidente-Parlamento.

Aunque para muchos el régimen parlamentario propio de naciones europeas desarrolladas emerge como el mejor y más adecuado para una democracia madura, representativa y sostenible, existe también la duda que el autor de este trabajo albergamos en cuanto a si Costa Rica está madura para dar ese gran salto, precisamente por la presencia condicionante de una cultura política que atenta contra las reglas de juego elementales de tal modelo en su modalidad europea.

Habría un gran riesgo de que se entronice el caos electoral por manejos

individualistas y recelos interpersonales entre aspirantes a Presidente de la República. Podría darse, así, la instauración de algo semejante a lo que ha ocurrido históricamente en Italia, pero sin tener Costa Rica el contrapeso que sí existe en ese país en el sentido de que allí, aún cuando la alternabilidad política fugaz en el Gobierno ha sido sintomática desde la Segunda Guerra Mundial con gobiernos que pocas veces han durado más de tres años seguidos cuando mucho y a contrapelo de lo que ocurre en el resto de Europa, hay en ese país todo un régimen descentralizado de prestación de servicios estatales a nivel de regiones, cantones y comunidades que compensa de manera efectiva cualquier inestabilidad a nivel nacional de Gobierno y Parlamento. Esa inestabilidad de estructuras nacionales afecta en forma mínima el desempeño social y de la economía en esos niveles territoriales inferiores.

Pero, sí es justificado pensar que una modalidad intermedia puede constituirse en es justificado pensar que una modalidad intermedia puede constituirse en es justificado pensar que una modalidad intermedia puede constituirse en es justificado pensar que una modalidad intermedia puede constituirse en Costa Rica coCosta Rica coCosta Rica coCosta Rica como una modalidad viablemo una modalidad viablemo una modalidad viablemo una modalidad viable para enriquecer el juego político nacional, lo cual implicaría el poder de censurar y sancionar a un Gobierno que pueda estar llevando al país al caos por incumplir notoriamente sus compromisos estratégicos y programáticos de campaña electoral o por incumplir las normas fundamentales superiores que existirían para posibilitar, no importa quién gobierne, excelencia y eficacia institucional y gubernativa. Y viceversa: o sea, poder sancionar a un órgano legislativo o parlamentario que no esté cumpliendo como el pueblo espera y según ciertas normas superiores para una excelente y eficaz legislatura, exigirían.

Y, que tal modalidad pueda ser reproducida en los ámbitos intermedios en que se ordenaría el país simultáneamente con la creación de estructuras provinciales o regionales como se verá en este mismo Capítulo; o en el ámbito cantonal, la posibilidad de remoción popular del Alcalde.

No ocultamos el franco reconocimiento de que una recomposición radical de un No ocultamos el franco reconocimiento de que una recomposición radical de un No ocultamos el franco reconocimiento de que una recomposición radical de un No ocultamos el franco reconocimiento de que una recomposición radical de un sistema político en este sistema político en este sistema político en este sistema político en este sentido, ciertamente tiene un costo presupuestariosentido, ciertamente tiene un costo presupuestariosentido, ciertamente tiene un costo presupuestariosentido, ciertamente tiene un costo presupuestario adicional para el país. Tal costo, sin embargo, hay que sopesarlo a la luz del costo crecientemente fijo de no lograr el gran salto al concierto de naciones desarrolladas en gran parte debido al sistema político vigente, el cual tiene en la acumulación de poder político de los órganos superiores de conducción y producción legislativa, uno de los factores más ineficaces para posibilitar una real, dinámica y sostenida

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representación y participación políticas hacia un sistema político e institucional con una mayor capacidad de resolución de los problemas que mantienen al país atado a ese subdesarrollo socioeconómico y ambiental. 43

La democracia no se da gratuitamente en ningún país. Pensar en varios millones de colones más por año para sostener un eventual poder legislativo bicameral y estructuras cuasigubernativas provinciales o regionales, puede resultar inaceptable para muchos costarricenses que hoy mismo están insatisfechos con una Asamblea Legislativa unicameral de 57 Diputados. Menos de acuerdo, podrían mostrarse si se piensa en que un cambio de modelo legislativo puede implicar dos cámaras y un total de más de 200 o 300 representantes distritales o cantonales, o bien interdistritales, según los criterios de población y territorio que permitirían determinar su mejor combinación posible.

Sin embargo, eSin embargo, eSin embargo, eSin embargo, esesesese costo costo costo costo de másde másde másde más debe ser sopesado de frente a los beneficios debe ser sopesado de frente a los beneficios debe ser sopesado de frente a los beneficios debe ser sopesado de frente a los beneficios sociopolíticos y socioeconómicos y de desarrollo ambientalsociopolíticos y socioeconómicos y de desarrollo ambientalsociopolíticos y socioeconómicos y de desarrollo ambientalsociopolíticos y socioeconómicos y de desarrollo ambiental que el país podría experimentar de variarse las estructuras mismas del ejercicio del poder político tanto en el ámbito horizontal-nacional, como en el ámbito territorial-vertical.

43 El año 2006 permitió al país presenciar una decisión gubernativa errada en su concepción teórica y en su validez política, cuando el entonces Ministro de Planificación Kevin Casas propició la eliminación de un pequeño aparato tecnocrático de MIDEPLAN en cada región de desarrollo que operaba como apoyo a los recién reconstituidos Consejos Regionales de Desarrollo. La justificación que dicho político dio, fue que con esa medida el país se ahorraba 400 millones de colones. No pensó dicho ministro, ni el Presidente ni el Ministro de la Presidencia que firmaron el Decreto Ejecutivo de reorganización de MIDEPLAN en el que se eliminó esa estructura ministerial regional pero también los así llamados Consejos Regionales de Desarrollo, que esos 400 millones anuales de presupuesto significaban el único único único único puente directo de articpuente directo de articpuente directo de articpuente directo de articulaciónulaciónulaciónulación de intereses y acciones de ministerios y entes autónomos en las regiones de desarrollo, cuya suma total de gasto constituía el año trasanterior y el actual, y seguirá constituyendo mientras persista el vigente régimen centralizado de Gobierno, el total del gasto público para el desarrollo con que el país cuenta. O sea, no se tomó en cuenta que el Gobierno y sus instituciones existen y se proyectan al garete, o sea sin ninguna efectiva articulación de sus múltiples acciones en la prestación de sus servicios y bienes, y regulaciones del comportamiento sociopolítico de todos los habitantes del país, en todos y cada uno de los asentamientos humanos de Costa Rica. Hablamos de billones de colones de dineros públicos en forma de funcionarios, equipos, infraestructura, prestaciones diversas, que ministerios y entes autónomos tienen que hacer llegar todos los días a los habitantes a lo largo y ancho del país, y esos billones de colones y decenas de funcionarios públicos, quedaron totalmente desarticulados aun en lo que pudiera haber sido un mínimo esfuerzo coordinador del único ministerio con vocación y competencia para articular esfuerzos interinstitucionales. El costo para el país de esta situación, es nuestro punto argumentativo, El costo para el país de esta situación, es nuestro punto argumentativo, El costo para el país de esta situación, es nuestro punto argumentativo, El costo para el país de esta situación, es nuestro punto argumentativo, es muchísimo mayor que esos es muchísimo mayor que esos es muchísimo mayor que esos es muchísimo mayor que esos 400 millones de MIDEPLAN, en términos de los objetivos y 400 millones de MIDEPLAN, en términos de los objetivos y 400 millones de MIDEPLAN, en términos de los objetivos y 400 millones de MIDEPLAN, en términos de los objetivos y metas no satisfechosmetas no satisfechosmetas no satisfechosmetas no satisfechos a pesar de los multimillonarios recursos dedicados a ellos. O sea, los derechos de los habitantes en la Constitución, debidamente convertidos en competencias y funciones para todo ministerio y ente autónomo nacional, no se satisfacen debido al desc9ncierto del Gobierno y sus instituciones en sus operaciones centrales y regionales, propio de un sistema tan centralizado sin contrapartidas al menos administrativas y cuasi políticas como estaban llamados a ser los consejos regionales de desarrollo, y el propio MIDEPLAN en su rol articulador de instituciones en las regiones en nombre del propio Presidente de la República.

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Aún cuando más adelante se proponen profundas modificaciones alrededor del papel de los Ministros de Gobierno –sometiéndolos a censuras legislativas que lleven a su destitución inmediata por parte del Presidente- y a la elaboración obligada de planes de desarrollo de nivel nacional, regional y cantonal, no se puede dejar de considerar en un planteamiento como el que aquí se propone, que un Presidente de la un Presidente de la un Presidente de la un Presidente de la República República República República malo y perniciosomalo y perniciosomalo y perniciosomalo y pernicioso tiene que poder ser objeto de una censura nacionaltiene que poder ser objeto de una censura nacionaltiene que poder ser objeto de una censura nacionaltiene que poder ser objeto de una censura nacional que lo lleve a su separación del cargo antes de terminar su período y, en consecuencia, a nuevas elecciones presidenciales.

La alternativa a una inconveniente sanción legislativa directa sobre el Presidente, sería un plebiscito nacional por el cual el pueblo pueda destituirlo en los mismos términos como lo eligió. Semejante mecanismo plebiscitario, sépalo el lector, ya existe en el Código Municipal para destitución de Alcaldes (artículo 19). Un mecanismo de esta naturaleza contemplaría la iniciativa de convocarlo el Parlamento por votación de ¾ partes de diputados y representantes de ambas Cámaras, o bien por iniciativa de al menos 100.000 electores nacionales, a presentar ante el Tribunal Supremo de Elecciones en ambos casos, organismo que organizaría el plebiscito.

Un costarricense que llegue a la Presidencia de la República bajo tales condiciones, ciertamente hará lo imposible por actuar con eficacia, consistencia y transparencia buscando el apoyo constante del pueblo.

Tal mecanismo se complementaría con otras importantes modificaciones de nuestro sistema político-electoral, tales como la necesaria reelección presidencial por reelección presidencial por reelección presidencial por reelección presidencial por al meal meal meal menos un nuevo período continuonos un nuevo período continuonos un nuevo período continuonos un nuevo período continuo, con períodos de cinco años cada uno de manera que un Presidente pueda despegar y llevar el país al rumbo deseado –si realmente se compromete- después de un primer año de limitaciones presupuestarias y aprendizaje; la reeleccireeleccireeleccireelección de parlamentarios por períodos ilimitadosón de parlamentarios por períodos ilimitadosón de parlamentarios por períodos ilimitadosón de parlamentarios por períodos ilimitados pero reduciendo el número de éstos a cinco por provincia en una “cámara alta” y creando una nueva cámara de representantes según se plantea seguidamente; elección directaelección directaelección directaelección directa y y y y uninominaluninominaluninominaluninominal –no por listas electorales- de tales diputados y representantes; establecimiento de esa nueva y adicional Cámara de Representantesestablecimiento de esa nueva y adicional Cámara de Representantesestablecimiento de esa nueva y adicional Cámara de Representantesestablecimiento de esa nueva y adicional Cámara de Representantes (al menos 2 representantes populares por distrito electoral asimilados a los cantones pero sujeto ello a un replanteamiento integral de éstos en términos de número de cantones y de sus límites geográficos actuales, integrando unos pocos que son demasiado pequeños y creando otros a partir de cantones hoy día muy extensos); crear nuevas estructuras nuevas estructuras nuevas estructuras nuevas estructuras cuasigubernativas a nivel de la región o provinciacuasigubernativas a nivel de la región o provinciacuasigubernativas a nivel de la región o provinciacuasigubernativas a nivel de la región o provincia según se propone abajo, con gobernadores de elección popular; y en el cantón como tal con la figura descollante del Alcalde de elección popular y reelección indefinida, así como de los regidores de elección también directa e indefinida.

Un arreglo de esta naturaleza permitiría que en lo pertinente a la estructura en lo pertinente a la estructura en lo pertinente a la estructura en lo pertinente a la estructura horizontal del poder político,horizontal del poder político,horizontal del poder político,horizontal del poder político, haya un reordenamiento paralelo de fondo en la dimensión vertical del sistema político mediante el establecimiento de nuevas estructuras cuasigubernativas en ámbitos territoriales inferiores al de la nación.

EnEnEnEn eeeellll ámbito nacionalámbito nacionalámbito nacionalámbito nacional,,,, la ela ela ela estructura parlamentariastructura parlamentariastructura parlamentariastructura parlamentaria evolucionaríaevolucionaríaevolucionaríaevolucionaría hacia una que hacia una que hacia una que hacia una que

permita una notable ampliación de las posibilidades de representación directa más permita una notable ampliación de las posibilidades de representación directa más permita una notable ampliación de las posibilidades de representación directa más permita una notable ampliación de las posibilidades de representación directa más allá de la débil y desdibujada figura de nuestra diputaciallá de la débil y desdibujada figura de nuestra diputaciallá de la débil y desdibujada figura de nuestra diputaciallá de la débil y desdibujada figura de nuestra diputación actualón actualón actualón actual (el país en manos de

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57 diputados sin arraigo real en los clamores, prioridades, angustias y verdadero compromiso de realizaciones de sus “electores”, y de rendición de cuentas verdaderas ante estos).

Se lograría asimismo una participación multitudinaria directa no sólo en la figura

de esos eventuales representantes de las poblaciones como tales sino por el contacto directo y sistemático que éstas tendrían con esos representantes ubicados en el máximo centro nacional de poder legislativo, en el sentido de que aquellos tendrían que permanecer genuinamente arraigados semana a semana con los grupos locales que los eligieron, a pesar de su ubicación en San José, y de maneras más consistentes y directas que a como funcionan hoy los “diputados rurales” en sus visitas a sus comunidades o, peor aún, los “diputados nacionales” de selección discrecional de los candidatos presidenciales.

La jerarquización de competencias compartidas entre ambas eventuales Cámaras, La jerarquización de competencias compartidas entre ambas eventuales Cámaras, La jerarquización de competencias compartidas entre ambas eventuales Cámaras, La jerarquización de competencias compartidas entre ambas eventuales Cámaras, no es difícil de diseñarno es difícil de diseñarno es difícil de diseñarno es difícil de diseñar pues la experiencia norteamericana y de naciones europeas exitosas, está ahí para ser asimilada y, por qué no, ajustada a nuestros rasgos particulares de cultura política que convenga no exactamente mantener, pero sí abordar con un gran sentido de viabilidad. El propósito fundamental sería, en la mejor concepción modelística de tal régimen, lograr una más diversificada y rica convergencia de representantes populares en la formación de la voluntad general de la nación, la cual debe seguir expresándose vía producción de leyes y control político real del desempeño del Gobierno y sus instituciones en el cumplimiento del modelo-país constitucionalmente consignado.

El punto políticamente estratégico a estas alturas del Siglo XXI, El punto políticamente estratégico a estas alturas del Siglo XXI, El punto políticamente estratégico a estas alturas del Siglo XXI, El punto políticamente estratégico a estas alturas del Siglo XXI, es que Costa Rica no puede limitarse a observar los acontecimientos mundiales desde la barrera, y menos seguir manejando sus procesos internos con menosprecio hacia aquello que en otros países hoy desarrollados, ha funcionado eficazmente.

Si bien se ha hecho ver a lo largo de este texto que estamos contra el transplante

acrítico de teorías, enfoques, métodos y mecanismos que funcionan muy bien en países desarrollados pero no en aquellos en proceso de desarrollo, debemos ser pragmáticos y reconocer que en aspectos político-electorales el país debe y puede aprender de esas experiencias. Ello debe hacerse asumiendo los cuidados y ajustes indispensables que nuestra cultura política y organizativa –adecuadamente reconocidas- nos imponen de lógica y por fuerza para generar los cambios de valores, actitudes y comportamientos que se buscarían con esos perfeccionamientos político-electorales aquí sugeridos y que vienen a enriquecer con visión unitaria e integral muchos de los esquemas apadrinados, planteados o elaborados por muchos otros apadrinados, planteados o elaborados por muchos otros apadrinados, planteados o elaborados por muchos otros apadrinados, planteados o elaborados por muchos otros analistas y especialistas eanalistas y especialistas eanalistas y especialistas eanalistas y especialistas en el país, incluidas las más recientes consultas y reformas n el país, incluidas las más recientes consultas y reformas n el país, incluidas las más recientes consultas y reformas n el país, incluidas las más recientes consultas y reformas articuladas por el mismo Tribunal Supremo de Elecciones y por la Asamblea articuladas por el mismo Tribunal Supremo de Elecciones y por la Asamblea articuladas por el mismo Tribunal Supremo de Elecciones y por la Asamblea articuladas por el mismo Tribunal Supremo de Elecciones y por la Asamblea Legislativa.Legislativa.Legislativa.Legislativa.

La posible y deseable sanción de un Presidente a una Asamblea LegislativaLa posible y deseable sanción de un Presidente a una Asamblea LegislativaLa posible y deseable sanción de un Presidente a una Asamblea LegislativaLa posible y deseable sanción de un Presidente a una Asamblea Legislativa, también debe considerarse como un factor relevante en un sistema político de nuevo cuño en el que se asegure al pueblo que los contrapesos también existirán para poner coto a un Parlamento inocuo.

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El mecanismo y los criterios han de ser cuidadosamente considerados para no

entronizar un sistema inestable desde su mismo origen. El país conoce las consecuencias de sistemas demasiado endebles, y que entre los europeos el italiano ha sido el más díscolo de todos.

Un Parlamento “a la tica”Un Parlamento “a la tica”Un Parlamento “a la tica”Un Parlamento “a la tica”,,,, consistiría en queconsistiría en queconsistiría en queconsistiría en que ésteésteésteéste debadebadebadeba someterse a criterios someterse a criterios someterse a criterios someterse a criterios de de de de

voluntad popular por iniciativa del Presidente de la Repúblicavoluntad popular por iniciativa del Presidente de la Repúblicavoluntad popular por iniciativa del Presidente de la Repúblicavoluntad popular por iniciativa del Presidente de la República que, como lo planteamos en el caso inverso, permita llegar a la finalización súbita del período en vigencia para llamar de inmediato a nuevas elecciones. Esto se lograría dotando al Presidente de autoridad de iniciativa para solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones la realización de un plebiscito dentro de los siguientes dos meses, con un único punto de convocatoria: sí o no, para dar por cancelado el período vigente de la Cámara que sea objeto de interdicción, o de ambas si el problema de inocuidad es así de grave a juicio del Presidente. Los términos de porcentajes para ganar el referendo, serán los mismos que para la elección de los mismos parlamentarios.

Igualmente, cualquier ciudadano o grupo de éstos, o partido político, estaría

autorizado para levantar o recoger 100.000 firmas de electores para que el TSE quede autorizado y obligado a realizar la misma consulta referendaria en las mismas condiciones.

Si el referendo es favorable a las intenciones del Presidente y el pueblo lo apoya, la Cámara respectiva será disuelta de inmediato y el TSE tendrá dos meses para llamar a nuevas elecciones, pudiendo los diputados y representantes destituidos postularse de nuevo según los criterios y mecanismos establecidos para y por los partidos políticos y agrupaciones que, según la legislación electoral entonces vigente, podrían proponer candidatos al Parlamento nacional.

Para las eventuales estructuras regionales o provinciales que se proponen abajo, los criterios serían semejantes pero de consecuencias y procedimiento distinto. Este tema se desarrolla en la sección pertinente, abajo.

El Presidente de la República como responsable del Gobierno

Un Presidente de la República está llamado a ser un líder en un país presidencialista. Nuestro marco constitucional y legal, sin embargo, no ha sido enfático en lo que respecta al verdadero sentido en una democracia política de lo que son “pesos o frenos, y contrapesos” entre Poderes y dentro de éstos. El PreEl PreEl PreEl Presidente en sidente en sidente en sidente en Costa Rica realmente puede ejercer, cuando lo desee, con características de monarcaCosta Rica realmente puede ejercer, cuando lo desee, con características de monarcaCosta Rica realmente puede ejercer, cuando lo desee, con características de monarcaCosta Rica realmente puede ejercer, cuando lo desee, con características de monarca.

La misma democracia interna en los partidos políticos permite un rol exageradamente fuerte de los candidatos a Presidente o, peor aún, de quien surge como candidato de ese partido a la Presidencia de la República. Su influencia en los procesos internos para escoger delegados en las asambleas estatuidas, condiciona grandemente quiénes surgen como aspirantes a la Asamblea Legislativa dentro de cada partido.

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El poder del Presidente una vez en el ejercicio del cargo, es tan hegemónico sobre toda la Administración Pública, particularmente a partir del régimen de presidencias ejecutivas instaurado en mayo de 1974, que su autoridad formal sobre todo recurso y programa público lo hacen literalmente hegemónico también sobre su fracción legislativa.

El Presidente de la República, es nuestra tesis, tiene que responder en un nuevo El Presidente de la República, es nuestra tesis, tiene que responder en un nuevo El Presidente de la República, es nuestra tesis, tiene que responder en un nuevo El Presidente de la República, es nuestra tesis, tiene que responder en un nuevo sistema de manera directa y responsable, y de verdad transparente más allá de la sistema de manera directa y responsable, y de verdad transparente más allá de la sistema de manera directa y responsable, y de verdad transparente más allá de la sistema de manera directa y responsable, y de verdad transparente más allá de la retórica retórica retórica retórica más reciente sobre este concepto, por los resultados de su gestión globalmás reciente sobre este concepto, por los resultados de su gestión globalmás reciente sobre este concepto, por los resultados de su gestión globalmás reciente sobre este concepto, por los resultados de su gestión global sobre toda la Administración Pública sujeta a su potestad de dirección política. Y, tal Y, tal Y, tal Y, tal rendición de cuentas tiene que llevar a situaciones en las que el Presidente pueda ser rendición de cuentas tiene que llevar a situaciones en las que el Presidente pueda ser rendición de cuentas tiene que llevar a situaciones en las que el Presidente pueda ser rendición de cuentas tiene que llevar a situaciones en las que el Presidente pueda ser políticpolíticpolíticpolíticamente sancionado por la Asamblea Legislativa,amente sancionado por la Asamblea Legislativa,amente sancionado por la Asamblea Legislativa,amente sancionado por la Asamblea Legislativa, tal y como hemos enunciado previamente, más allá de las actuales censuras verbales a que la oposición política nos tiene acostumbrados en conferencias de prensa o, peor aún, durante unos pocos días después de la lectura del Informe Anual cada 1° de mayo, o semanalmente en la mal llamada “hora de control político”.

Si los precandidatos a Presidente de la República no reconocen, ya, que ellos son los llamados a hacer escuela en cuanto a cómo ejercer el eventual liderazgo transformador de nuestra cultura política, no habrá ideas, esquemas o amigos incondicionales que una vez en el Poder, logren el milagro de cambio de actitudes y comportamientos que el país requiere para desarrollarse en serio y en el corto plazo.

En tal sentido, debe el Presidente de la República –en el espíritu delineado hoy, pero perfeccionado, en el Art. 99 de la LGAP- poder ordenar las actividades globales y genéricas u homólogas de tales grupos de entes, no sus actos, imponiendo las metas y los criterios generales de organización y administración de los tipos de medios necesarios para lograr éstas (los tipos de medios se refieren, en nuestro enfoque, a los recursos disponibles: financieros, materiales, humanos, equipos, tecnologías, infraestructuras y bienes muebles e inmuebles).

Será también una sana práctica de rendición clara y concreta de cuentas lograr que el Presidente ordene y exponga su Informe a la Nación cada 1° de mayo, sobre la base estricta del Plan Nacional de Desarrollo con particular referencia a la forma en que, para tales efectos, se habría dispuesto durante el año del gasto o presupuesto tanto del Gobierno Central como de la Administración Descentralizada. Se referiría en exclusiva a los aspectos globales y genéricos que son objeto de Dirección por parte suya, pues los Ministros deberán asumir los Informes Sectoriales correspondientes. Posteriormente la Asamblea, como se define más adelante, debe dedicar tiempo diario suficiente en al menos un mes de sesiones a la discusión profunda y evaluativa de dicho Informe Presidencial. De lo contrario, dicho acto continuará constituyéndose no en una verdadera rendición de cuentas sino en un mensaje de valor simbólico y propagandístico.

El Presidente también debe quedar obligado a El Presidente también debe quedar obligado a El Presidente también debe quedar obligado a El Presidente también debe quedar obligado a informar ainformar ainformar ainformar al Parlamentol Parlamentol Parlamentol Parlamento cada vez cada vez cada vez cada vez que sea requerido por éstque sea requerido por éstque sea requerido por éstque sea requerido por ésteeee o por alguna Comisión suya, en cualquier momentoo por alguna Comisión suya, en cualquier momentoo por alguna Comisión suya, en cualquier momentoo por alguna Comisión suya, en cualquier momento, sobre la marcha de la gestión de Gobierno en los aspectos aquí claramente delineados y siempre sobre la base del Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, debe acudir al Plenario del Parlamento con ambas Cámaras reunidas a dar cuentas, siempre que

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cualquiera de ambas Cámaras acuerde su convocatoria por una mayoría simple (mitad más uno de sus miembros).

Los Ministros: dirigir sectores y rendir cuentas cl aras por ello. El Parlamento: organizarse idem, y pedir cuentas clara s a los ministros

El papel de cada Ministro debe dirimirse por la vía de su responsabilidad por el desempeño de su ministerio y de los entes autónomos y actividades diversas ubicados en su sector de actividad, de suerte que no queden dudas sobre quién debe responder ante el país y los grupos de interés por la eficacia y productividad de la política y gasto sectorial en cada campo de actividad del accionar gubernativo así definido. Consecuentemente, cada Ministro debe tener la competencia necesaria para dirigir y coordinar su gestión sectorial.

Ello puede finalmente lograrse mediante la definición de que cada Ministro ejerza dicha competencia mediante la emisión de directrices formalmente sustentadas en el respectivo Plan Sectorial de Desarrollo o en su defecto, en el Plan Nacional de Desarrollo formalmente promulgado. No hacerlo, debe ser motivo de incumplimiento justificado de toda directriz ministerial por parte del ente o entes respectivos, pero a la vez debe ser motivo de responsabilidad política y administrativa por parte del Ministro, por lo cual éste deberá ser objeto de censura por parte del Parlamento –en todo caso por mayoría simple de cualquiera de las dos Cámaras-, y removido de su cargo sin que pueda ser restituido en el mismo cargo por el Presidente de la República, aunque sí en otro cargo distinto.

Cada Ministro informaría al Parlamento cada 1° de mayo, a través de la

Comisión respectiva, o cuando el Plenario de aquélla lo convoque o increpe por solicitud de cinco legisladores, o porque alguna Comisión de alguna de las dos Cámaras lo convoque o increpe, sobre su gestión ministerial y sectorial sobre la base estricta de la ejecución del Plan Sectorial de Desarrollo, aclarando de manera concreta la relación lograda entre los presupuestos y planes operativos de los entes bajo su mando político, y dicho Plan Sectorial. Será él quien responda, de esta Será él quien responda, de esta Será él quien responda, de esta Será él quien responda, de esta manera, por el desempeño y los resultados de cada institución descenmanera, por el desempeño y los resultados de cada institución descenmanera, por el desempeño y los resultados de cada institución descenmanera, por el desempeño y los resultados de cada institución descentralizada bajo su tralizada bajo su tralizada bajo su tralizada bajo su ámbito de tutela política y programática.ámbito de tutela política y programática.ámbito de tutela política y programática.ámbito de tutela política y programática. La Comisión legislativa respectiva, podrá incorporar la discusión de sus análisis en Plenario, si así lo considerara conveniente.

Como contrapartida de todo lo anteriormente propuesto, el Parlamento deberádeberádeberádeberá adoptar una organización de trabajo por comisiones que coincidan con la adoptar una organización de trabajo por comisiones que coincidan con la adoptar una organización de trabajo por comisiones que coincidan con la adoptar una organización de trabajo por comisiones que coincidan con la organización sectorial del Gobierno y sus instituciones,organización sectorial del Gobierno y sus instituciones,organización sectorial del Gobierno y sus instituciones,organización sectorial del Gobierno y sus instituciones, de suerte que desarrollen la máxima especialización y capacidad de control y evaluación posibles.

Además, tanto la fracción oficialista como las de oposición, pero sobre todo ésta,

dispondrán la designación de sus Parlamentariosdesignación de sus Parlamentariosdesignación de sus Parlamentariosdesignación de sus Parlamentarios como “ministros sectoriales como “ministros sectoriales como “ministros sectoriales como “ministros sectoriales paralelos o sombraparalelos o sombraparalelos o sombraparalelos o sombra”, de suerte que se conviertan en los voceros calificados de dicho Parlamento y de los partidos políticos involucrados en lo que debe ser una función sistemática y seria de análisis parlamentario de problemas y desempeño, control y evaluación políticas, de instituciones particulares así como de los grupos de éstas organizadas como sectores de actividad pública. Ello facilitará la sana, necesaria y sobre todo ilustrada o informada interpelación parlamentaria, sobre todo por parte de

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los partidos opositores, a los Ministros de Gobierno en su calidad de conductores de sectores.

Los Secretarios Permanentes: para ahuyentar el clie ntelismo político-partidista del Gobierno Central

Debe Costa Rica asumir una clara y radical determinación para despolitizar al conjunto de ministerios, y proporcionarle al funcionario de éstos un nuevo aire de neutralidad e independencia político-partidista que, a la vez, le permita al país permita al país permita al país permita al país restituir en gran medida el sentido de lealtad y compromiso de los funcionarios con restituir en gran medida el sentido de lealtad y compromiso de los funcionarios con restituir en gran medida el sentido de lealtad y compromiso de los funcionarios con restituir en gran medida el sentido de lealtad y compromiso de los funcionarios con la función pública y la honestidad administrativa, al tiempo que se prohíba del todo la función pública y la honestidad administrativa, al tiempo que se prohíba del todo la función pública y la honestidad administrativa, al tiempo que se prohíba del todo la función pública y la honestidad administrativa, al tiempo que se prohíba del todo la beligeranciala beligeranciala beligeranciala beligerancia política a todo funcionario de carrerapolítica a todo funcionario de carrerapolítica a todo funcionario de carrerapolítica a todo funcionario de carrera, aun después de su jornada de trabajo.

El intento de instaurar las “oficialías mayores” hace muchos años, se basó en

dicho propósito formal, pero como tantas iniciativas en Costa Rica, la figura se ha distorsionado totalmente, como ocurre con casi todo intento realizado por emular figuras o estructuras o normas que sí funcionan en países anglo-sajones.

Ello puede lograrse ahora creando, en el mejor espíritu británico, una figura técnica de carrera administrativa que ejerza una verdadera autoridad jerárquica que distancie al funcionario técnico de tal subordinación proselitista o partidista que hoy se da según el partido político en el poder.

Tal figura es la de un Secretario Permanente que sería designado por concurso público, dando preferencia en la selección final a quienes sean funcionarios públicos idóneos del Ministerio respectivo, de la Administración Central, de la Administración Descentralizada, o bien del sector privado, en ese orden, siempre y cuando sean el resultado de una preselección rigurosa e idónea de seis candidatos.

El Secretario Permanente sería escogido por una eventual Dirección de Servicio Civil en el espíritu replanteado de la actual Dirección del mismo nombre, por tiempo indefinido.

El SecEl SecEl SecEl Secretario Permanente sería el superior jerárquico del personal del Ministerio retario Permanente sería el superior jerárquico del personal del Ministerio retario Permanente sería el superior jerárquico del personal del Ministerio retario Permanente sería el superior jerárquico del personal del Ministerio que no sea de confianza políticaque no sea de confianza políticaque no sea de confianza políticaque no sea de confianza política, y respondería al Ministro y Viceministros como subordinado jerárquico, pudiendo ser removido sólo por causa grave de acuerdo a la legislación laboral pertinente y en proceso a cargo de aquella Dirección de Servicio Civil de nuevo cuño. Sería la instancia de apelación administrativa inmediata del personal de carrera del Ministerio ante órdenes o instrucciones ministeriales o viceministeriales arbitrarias, o que alteraran de manera evidente la naturaleza de sus funciones reglamentarias, o bien que causen perjuicio al desempeño eficaz del empleado, de su unidad administrativa o de la institución como tal, o bien al usuario o usuarios en general en el contexto del marco legal del Ministerio. Sería también el garante institucional de que las funciones y normativas técnicas y administrativas que regulan y orientan el desempeño ministerial, se cumplan a cabalidad por todos, debiendo dar cuenta ante el Ministro y Viceministros por tal desempeño, y aplicará las sanciones disciplinarias y correctivas que correspondan.

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Deberá vigilar asimismo, que los funcionarios del Ministerio guarden el más estricto apego a un comportamiento intachable dentro y fuera del trabajo, así como a un sentido del deber y lealtad para con la función pública y los usuarios, y no para agrupación o partido político alguno.

Para lograr esto, el funcionario quedaría autorizado y obligado a desahogar el funcionario quedaría autorizado y obligado a desahogar el funcionario quedaría autorizado y obligado a desahogar el funcionario quedaría autorizado y obligado a desahogar

consultas técnicas a todo partido consultas técnicas a todo partido consultas técnicas a todo partido consultas técnicas a todo partido político que se lo solicite formalmente, sobre todo político que se lo solicite formalmente, sobre todo político que se lo solicite formalmente, sobre todo político que se lo solicite formalmente, sobre todo para el momento de elaboración de sus propuestas electoralespara el momento de elaboración de sus propuestas electoralespara el momento de elaboración de sus propuestas electoralespara el momento de elaboración de sus propuestas electorales. Se prohibirá así, el trabajo activista unilateral a favor de ningún partido político por parte de funcionarios públicos, inclusive fuera de la jornada oficial de trabajo. Si esto no se Si esto no se Si esto no se Si esto no se logra a futuro, la institucionalidad costarricense seguirá naufragando en manos de logra a futuro, la institucionalidad costarricense seguirá naufragando en manos de logra a futuro, la institucionalidad costarricense seguirá naufragando en manos de logra a futuro, la institucionalidad costarricense seguirá naufragando en manos de activistas políticoactivistas políticoactivistas políticoactivistas político----partidistas cuya lealtad será siempre a un partido, no a la partidistas cuya lealtad será siempre a un partido, no a la partidistas cuya lealtad será siempre a un partido, no a la partidistas cuya lealtad será siempre a un partido, no a la institución ni a los valores superiores a que éstainstitución ni a los valores superiores a que éstainstitución ni a los valores superiores a que éstainstitución ni a los valores superiores a que ésta debe servir.debe servir.debe servir.debe servir.

¿Cómo desregular y simplificar administrativamente nuestro aparato burocrático de una manera expedita y concre ta? Empleo, contratación, administración financiera y presupues taria Estamos en un campo en el que los cambios aquí propuestos no requieren reformas constitucionales, sino legales. O, inclusive una aplicación agresiva de la normativa vigente como sería el caso de la Ley de Simplificación de Trámites No. 8220, articuladamente con varias otras de las leyes superiores en este estudio referidas, aun cuando éstas podrían ser objeto de renovación o recomposición parcial o total en caso de llegar al momento en que el país decida reestructurar su modelo político e institucional, tal y como este mismo estudio propone..

Tanto el conjunto de ministerios y sus órganos desconcentrados, como el conjunto de instituciones autónomas y empresas de participación estatal, al igual que las municipalidades y sus empresas cantonales o intercantonales, quedarían obligadas quedarían obligadas quedarían obligadas quedarían obligadas a dejar sin efecto inmediata dejar sin efecto inmediata dejar sin efecto inmediata dejar sin efecto inmediatoooo, al momento de adoptarse la nueva decisión legal , al momento de adoptarse la nueva decisión legal , al momento de adoptarse la nueva decisión legal , al momento de adoptarse la nueva decisión legal superior pertinente, o bien al momento de decidirse el Gobierno a ejecutar la No. superior pertinente, o bien al momento de decidirse el Gobierno a ejecutar la No. superior pertinente, o bien al momento de decidirse el Gobierno a ejecutar la No. superior pertinente, o bien al momento de decidirse el Gobierno a ejecutar la No. 8220 con la estrategia adecuada y correcta,8220 con la estrategia adecuada y correcta,8220 con la estrategia adecuada y correcta,8220 con la estrategia adecuada y correcta, todas las regulaciones internas que todas las regulaciones internas que todas las regulaciones internas que todas las regulaciones internas que norman sus actos y procedimientos administrnorman sus actos y procedimientos administrnorman sus actos y procedimientos administrnorman sus actos y procedimientos administrativos y técnicos, así como las ativos y técnicos, así como las ativos y técnicos, así como las ativos y técnicos, así como las regulacionesregulacionesregulacionesregulaciones que afectan la forma en que el usuario o usuarios están obligados a prestar o a demandar sus servicios ante la institución o ante terceros. Se procedería a definir dentro de los siguientes seis meses un nuevo ordenamiento regulatorio más expedito, actualizado, eliminando trámites, pasos y requisitos innecesarios, y garantizando la indispensable articulación de procesos y procedimientos concomitantes o complementarios en manos de otros entes vinculados de un mismo Sector o de otros. El criterio reordenador:El criterio reordenador:El criterio reordenador:El criterio reordenador: simplificar y unificar trámites entre instituciones vinculadas, al usuario, preferiblemente bajo el criterio riguroso de ventanillas únicas realmente operativas y funcionales para diversos tipos de usuarios, y privilegiando la confianza en el funcionario y en el ciudadano o usuario.

Se señalarían las excepciones que de rigor impliquen aspectos de seguridad nacional o pública con respecto a procedimientos y tramitación de documentos oficiales, para no afectar la marcha mínima de los servicios públicos en punto a las demandas ciudadanas que seguirán dándose día tras día.

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Esto lo harían en obligada comunicación y asesoramiento con una Comisión Nacional de Desregulación temporalmente adscrita al Ministerio de Planificación y Presupuestos, dando cuentas claras de qué reglamentos o normas estaban vigentes al momento de dicha disposición superior, cómo han sido simplificados, y con qué consecuencias previstas para un mejor y más expedito servicio sin menoscabo de los necesarios controles internos que aseguren que lo actuado lleva a buen fin y se hace con apego a una ética funcionaria transparente y confiable. Todo ello se ejecutaría en Todo ello se ejecutaría en Todo ello se ejecutaría en Todo ello se ejecutaría en el máximo plazo de seis meses desde la el máximo plazo de seis meses desde la el máximo plazo de seis meses desde la el máximo plazo de seis meses desde la disposición legal que lo ordenedisposición legal que lo ordenedisposición legal que lo ordenedisposición legal que lo ordene, y si no se, y si no se, y si no se, y si no se logra cumplir con ello sin justa causa, los funcionarios responsables asignados por el logra cumplir con ello sin justa causa, los funcionarios responsables asignados por el logra cumplir con ello sin justa causa, los funcionarios responsables asignados por el logra cumplir con ello sin justa causa, los funcionarios responsables asignados por el Jerarca a esa tarea serían suspendidos sin salarioJerarca a esa tarea serían suspendidos sin salarioJerarca a esa tarea serían suspendidos sin salarioJerarca a esa tarea serían suspendidos sin salario por 3 meses y el Jerarca separado de su cargo sin posibilidad de restitución en el mismo, trátese de un ministro o de un gerente de institución autónoma.

Así se obligaría a una ejecución de tal ley o normativa, tal y como debió hacerse

con la vigente Ley No. 8220 del 2002 sobre simplificación de trámites, que no ha sido instrumentada del todo sin que nadie haya asumido responsabilidad personal ni nadie haya querido establecerla y cobrarla por tal incumplimiento.

Igual revisión procedimental se hará durante el mismo período con respecto a la Ley General de la Administración PúblicaLey General de la Administración PúblicaLey General de la Administración PúblicaLey General de la Administración Pública, pero ello a cargo de una comisión de alto nivel con tres abogados institucionales especialistas en la misma, tres jefes o directores de alto nivel preferiblemente especialistas en la disciplina de administración pública y con larga experiencia pública, y con el asesoramiento externo de por lo menos tres especialistas en derecho administrativo con amplia experiencia también en análisis de situaciones de realidad administrativa.

Esto, por cuanto es esta Leyesta Leyesta Leyesta Ley, a nuestro juicio,, a nuestro juicio,, a nuestro juicio,, a nuestro juicio, la que la que la que la que en gran medida en gran medida en gran medida en gran medida ha ha ha ha

entronizado conceptos sobre actos, nulidaentronizado conceptos sobre actos, nulidaentronizado conceptos sobre actos, nulidaentronizado conceptos sobre actos, nulidades y procedimientos que han venido a des y procedimientos que han venido a des y procedimientos que han venido a des y procedimientos que han venido a distorsionar la aplicación de muchas otras leyes,distorsionar la aplicación de muchas otras leyes,distorsionar la aplicación de muchas otras leyes,distorsionar la aplicación de muchas otras leyes, sobre todo aquélla en contratación administrativa, y a bloquear la discrecionalidad administrativa de todo jerarca y jefe público para resolver situaciones de manera expedita u oportuna en el mejor interés público, tal y como se dijo atrás en el Capítulo 4. Dicha Ley obliga inclusive a la Contraloría General de la República a impugnar actos o situaciones específicas que deberían ser subsanables posteriormente a la adjudicación definitiva de un contrato.

La LGAP por sus siglas, ha sido novedosa en su régimen de dirección La LGAP por sus siglas, ha sido novedosa en su régimen de dirección La LGAP por sus siglas, ha sido novedosa en su régimen de dirección La LGAP por sus siglas, ha sido novedosa en su régimen de dirección

interorgánicainterorgánicainterorgánicainterorgánica tal y como hemos referido también en este libro y en toda otra publicación nuestra, desde su promulgación en 1978.

En este aspecto es donde lamentablemente para Costa Rica, no ha sido bien

entendida ni bien aplicada y por ello no se ha logrado en el país la unidad e integralidad de visión y conducción política de la institucionalidad y recursos disponibles para el desarrollo nacional. Hay otros aspectos sobre servicio público que también serían de un gran impacto en cuanto a buenas prácticas institucionales, si se les aplicara. Pero, en materia de actos y nulidades, la Ley vino a enturbiar y afectar Pero, en materia de actos y nulidades, la Ley vino a enturbiar y afectar Pero, en materia de actos y nulidades, la Ley vino a enturbiar y afectar Pero, en materia de actos y nulidades, la Ley vino a enturbiar y afectar negativamentenegativamentenegativamentenegativamente los procesos administrativos ya de por sí complicados y engorrosos en el ordenamiento normativo en empleo público, contratación administrativa y administración financiera.

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En nuestro texto del 2001, Crisis nacional, Estado y burocracia, publicado por la Editorial Tecnológica, Cartago, el último capítulo contempla una serie de ideas sobre cómo flexibilizar sin comprometer un control administrativo global y de calidad que cómo flexibilizar sin comprometer un control administrativo global y de calidad que cómo flexibilizar sin comprometer un control administrativo global y de calidad que cómo flexibilizar sin comprometer un control administrativo global y de calidad que asegure la menor corrupción o ineficacia posibles, los procesos de contratación asegure la menor corrupción o ineficacia posibles, los procesos de contratación asegure la menor corrupción o ineficacia posibles, los procesos de contratación asegure la menor corrupción o ineficacia posibles, los procesos de contratación administrativa. No difieren mucho administrativa. No difieren mucho administrativa. No difieren mucho administrativa. No difieren mucho de lo actuado en el caso reciente del ICEde lo actuado en el caso reciente del ICEde lo actuado en el caso reciente del ICEde lo actuado en el caso reciente del ICE a partir de la Ley de Modernización del mismo, en el sentido de dotar a las instituciones de una capacidad propia de redactar sus carteles de licitación o proceder a la contratación directa, con mecanismos eficaces que produzcan los contrapesos internos que den confiabilidad a tales procesos, y previendo una intervención excepcional, y sólo excepcional, de la Contraloría General de la República.

Tenga el lector presente la gran ventana que se abriría en el país si el presente

modelo integral de Estado y sistema institucional inspira o sustenta su materialización real a nivel constitucional. En muchos campos, mas también en este de contratación administrativa, un principio tan universalmente aceptado pero problemático para la operatividad del Estado como lo es el de “licitación” según artículo 182 de esa CP, el país podría lograr transformaciones significativas el país podría lograr transformaciones significativas el país podría lograr transformaciones significativas el país podría lograr transformaciones significativas incorporaincorporaincorporaincorporandondondondo conceptos más amplios de definición autóctonaconceptos más amplios de definición autóctonaconceptos más amplios de definición autóctonaconceptos más amplios de definición autóctona que, sin necesidad de menospreciar o entrar en conflicto con acuerdos internacionales sobre transparencia presupuestaria y de contrataciones públicas, consagre principios que puedan ser luego perfeccionados a nivel de leyes que aseguren la flexibilidad, transparencia, dinamismo, simpleza y eficacia reales del gasto público.

Las contrataciones administrativas del Estado y sus instituciones ciertamente Las contrataciones administrativas del Estado y sus instituciones ciertamente Las contrataciones administrativas del Estado y sus instituciones ciertamente Las contrataciones administrativas del Estado y sus instituciones ciertamente

han sido objeto de muchas malas prácticas, desviación de recursos y dolohan sido objeto de muchas malas prácticas, desviación de recursos y dolohan sido objeto de muchas malas prácticas, desviación de recursos y dolohan sido objeto de muchas malas prácticas, desviación de recursos y dolo, que en conjunto afectan negativamente la racionalidad y eficacia de su impacto institucional y sobre los derechos de los habitantes. El modelo que promovemos, busca conciliar El modelo que promovemos, busca conciliar El modelo que promovemos, busca conciliar El modelo que promovemos, busca conciliar para efectos de una eficacia mayor de ese Estadopara efectos de una eficacia mayor de ese Estadopara efectos de una eficacia mayor de ese Estadopara efectos de una eficacia mayor de ese Estado, factores como transparencia con agilidad y simpleza procedimental, sin detrimento de esenciales controles políticos y administrativos que sean adecuados y efectivos.

Lo actuado en el país en este campo, se ha vuelto complejoLo actuado en el país en este campo, se ha vuelto complejoLo actuado en el país en este campo, se ha vuelto complejoLo actuado en el país en este campo, se ha vuelto complejo por influencia por un

lado de la referida LGAP en los aspectos pertinentes, y por un excesivo normativismo doctrinal y jurisprudencial influido mayormente por fuentes foráneas, sobre todo de países de donde profesores de Derecho, estudiantes y profesionales practicantes como jueces y litigantes, toman o reciben sus mayores fuentes de conocimiento legal. Hay que propiciar criterios costarricenseHay que propiciar criterios costarricenseHay que propiciar criterios costarricenseHay que propiciar criterios costarricenses en Derecho que s en Derecho que s en Derecho que s en Derecho que permitan conciliarpermitan conciliarpermitan conciliarpermitan conciliar la rigurosidad doctrinal internacional de esta disciplina, con la conveniencia de cómo la misma debe servirle mejor a los intereses del habitante en cuanto al mejor logro posible de sus derechos constitucionales.

En maEn maEn maEn materia de licitaciones o contratación administrativa, concesiones de obras teria de licitaciones o contratación administrativa, concesiones de obras teria de licitaciones o contratación administrativa, concesiones de obras teria de licitaciones o contratación administrativa, concesiones de obras

públicas incluidas, Costa Rica no ha avanzado eficazmentepúblicas incluidas, Costa Rica no ha avanzado eficazmentepúblicas incluidas, Costa Rica no ha avanzado eficazmentepúblicas incluidas, Costa Rica no ha avanzado eficazmente en su desarrollo debido en gran parte a tantas rigideces y rigurosidades normativas y procedimentales que, por otro lado, no han impedido la aparición y crecimiento alarmante de tanta corrupción administrativa cuando las partes interesadas en esos procesos coluden por amiguismo, simpatía partidista o, peor aun, por simples malas prácticas e impreparación para esos cargos, pero dándose sobre todo ello al menos dos factores determinantes que lo estimulan: la la la la complicidadcomplicidadcomplicidadcomplicidad de muchos que da lugar a una gran

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impunidad entre los funcionarios y actores civiles corruptos, y el pago de incentivospago de incentivospago de incentivospago de incentivos que otorgan una ganancia personal a aquellos más allá de su salario ordinario.

Obligatoriedad, plazos y contenidos de los planes d e desarrollo nacionales, regionales y sectoriales. Hacia un supe r Ministerio de Planificación y Presupuesto

El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Sectoriales Nacionales deberán ser de acatamiento obligatorio por toda la Administración Pública de nivel nacional, y enmarcarán vinculantemente el contenido de los nuevos respectivos planes regionales, así como constituirán las fuentes de referencia obligada de políticas y regulaciones de interés y nivel nacional para los cantones, dentro de una clara determinación de lo que debe ser una necesaria, razonable y consistente jerarquización de decisiones y normas de competencia nacional, regional y cantonal.

La Ley No. 8131 de presupuestos públicos del 2001, contempla importantes normas

en este sentido, aunque el principio deberá de entronizarse en la Constitución Política para que adquiera el mayor rango posible y demuestre la voluntad política nacional de producir la máxima transparencia y responsabilidad personal por los aciertos y desaciertos de quienes dirigen las instituciones a nivel superior, y como una complementación necesaria al actual Art. 11 constitucional, el cual, hemos dicho, es vago o ambiguo.

Competerá a un nuevo nuevo nuevo nuevo organismoorganismoorganismoorganismo central de planificación y presupuestocentral de planificación y presupuestocentral de planificación y presupuestocentral de planificación y presupuesto, valorar en el plazo inmediato las incompatibilidades entre tales planes que se presenten a su conocimiento entre jurisdicciones sectoriales, y arbitrar entre las partes. Si no hay acuerdo, elevaría ante el Presidente de la República los respectivos proyectos de resolución sobre tales diferendos. Cuando haya resoluciones presidenciales o ministeriales en esta materia con respecto a las regiones de desarrollo, podrán ser entonces recurridas ante el órgano constitucional superior, como lo es la Sala IV.

El Plan Nacional de Desarrollo se caracterizará por tener un contenido estratégico y global sobre la problemática y soluciones que corresponden al Presidente de la República disponer en materia de desarrollo social y económico del país, pues el detalle de sectores lo asumirá cada Ministro Rector en el respectivo Plan Sectorial. Dicho Plan Nacional precederá necesariamente a la formulación presupuestaria de todos los entes e instituciones vinculadas.

En tal sentido, tanto a nivel nacional como a nivel de cada ministerio e

institución descentralizada, así como en los órganos y organismos jurisdiccionales menores, la función de formular y supervisar la ejecución de los presupuestos institucionales en su ámbito estará integrada orgánicamente con la función de formular y supervisar la ejecución del respectivo Plan de Desarrollo.

Lo anterior implica la creación de un nuevo y muy selecto Ministerio u oficina Lo anterior implica la creación de un nuevo y muy selecto Ministerio u oficina Lo anterior implica la creación de un nuevo y muy selecto Ministerio u oficina Lo anterior implica la creación de un nuevo y muy selecto Ministerio u oficina central de planificación y presupuesto,central de planificación y presupuesto,central de planificación y presupuesto,central de planificación y presupuesto, que integre lo que es hoy MIDEPLAN con la Autoridad Presupuestaria y la Dirección de Presupuesto Nacional, y que resuma asimismo una capacidad de análisis, asesoramiento, arbitraje, control y evaluación,

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de lo que será la formulación y ejecución de planes regionales y sectoriales. Implica Implica Implica Implica asimismo un nuevo Ministerio de Hacienda y de Crédito Públicoasimismo un nuevo Ministerio de Hacienda y de Crédito Públicoasimismo un nuevo Ministerio de Hacienda y de Crédito Públicoasimismo un nuevo Ministerio de Hacienda y de Crédito Público dedicado a las funciones de ordenar y conducir lo pertinente a la racionalización y generación de las finanzas públicas y del manejo del crédito público, sin distraerse con la actividad de formulación presupuestaria. Igual simbiosis funcional debe darse a nivel de toda institución pública, sea ministerial, descentralizada, regional o local. 44

El Plan Nacional de Desarrollo sería así el documento sobre el cual el Presidente de la República controlaría la gestión de su Gobierno y reportaría al país y a la Asamblea Legislativa. Lo mismo se dará en el caso de los Ministros Rectores de Sector, y con los organismos y órganos o jerarcas regionales de que se habla en este modelo, al igual que a nivel de Municipalidades. Serían asimismo dicho Plan y los Planes Sectoriales, el marco referencial de análisis y seguimiento en Consejo de Gobierno así como en los Consejos Económico y Social referidos arriba.

Con miras a asegurar al máximo un proceso de participación de la sociedad civil en la formulación y ejecución de dichos Planes, con capacidades concretas para exigir cuentas, se crearían los mecanismos de participación de dicha sociedad civil bajo los siguientes criterios:

1. Un Consejo Nacional Consultivo del Presidente de la RepúblicaConsejo Nacional Consultivo del Presidente de la RepúblicaConsejo Nacional Consultivo del Presidente de la RepúblicaConsejo Nacional Consultivo del Presidente de la República, que funcionaría como mínimo una vez al mes o extraordinariamente cuando el Presidente y el Consejo lo acuerden. Estaría integrado por representantes de las cúpulas nacionales de las principales organizaciones empresariales, gremiales y sociales vinculadas a los procesos de desarrollo económico y social del país. En la región o provincia se establecerían estructuras paralelas según se plantea abajo, ya que tenemos claro que las cúpulas nacionales no representan adecuadamente en todo sentido a los grupos de interés homólogos en el ámbito territorial menor que es la provincia y los cantones, pues hay problemas distintos aún cuando sea válido el contar con estrategias y políticas nacionales comunes a todo grupo o actividad económica y social.

2. Comisiones Consultivas en cada Sector de actividadComisiones Consultivas en cada Sector de actividadComisiones Consultivas en cada Sector de actividadComisiones Consultivas en cada Sector de actividad, que cada Ministro

Rector de Sector activará y reunirá también un mínimo de una vez al mes, con representación de los principales grupos de interés del Sector. 45

44 Se trata de una tesis que hemos abanderado desde hace treinta años en diversos documentos de la entonces OFIPLAN y de MIDEPLAN como tal. En Administración Pública, obra referida previamente publicada en 1980 por la Editorial de la UCR, San José, planteamos formalmente esta necesaria reestructuración de este importante Ministerio y la vital actividad de elaboración y asignación presupuestaria del Gobierno de la República, y no el Ministerio de Hacienda. 45 Una cosa es Consejos Consultivos para asesorar a los Ministros rectores que representan al Gobierno o Poder Ejecutivo del ramo, y otra cosa es Consejos Rectores de Sector como algún candidato político plantea en su propuesta de Programa de Gobierno. Tal noción es peligrosa, además de que para instaurarla se requeriría una reforma constitucional. Sin embargo, la peor consecuencia sería la de “colegiar” la responsabilidad política que corresponde a un Ministro unipersonalmente. El que al día de hoy no hayan nuestros políticos y grupos de interés entendido y querido aplicar la clarísima y contundente noción de responsabilidad unipersonal de cada Ministro como rector de sector por el desempeño de su Ministerio y de los entes descentralizados de su sector, “inaugurando” así la activación de una necesaria plataforma que ya existe sobre rendición y exigencia de cuentas, no significa que el país vaya a funcionar mejor con órganos colegiados sectoriales que sustituyan a cada Ministro en la dirección o conducción de

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En ambos casos, estos órganos deberán pronunciarse formalmente ante estos Jerarcas en cuanto a contenido y forma de los respectivos planes, sin que ello se entienda como mandatario para éstos. Su labor mensual sería la de supervisar la ejecución de cada Plan de Desarrollo, y asesorar al Presidente o al Ministro respectivo sobre aspectos que ameritan ajustes o rectificaciones, así como pedir cuentas con sentido de oportunidad sobre la marcha de los procesos, y no después.

Los Programas electorales de partidos políticos y s u vinculación inmediata a los planes de Gobierno

Para lograr los anteriores enunciados, vemos como una nueva y sana práctica que los Partidos Políticos con candidatos a la Presidencia de la República queden obligados a inscribir ante el Tribunal Supremo de Elecciones su respectivo Programa electoral de Gobierno seis meses antes de las elecciones, y dicho Tribunal tendría la potestad de no autorizar el inicio de campaña electoral al Partido cuyo Programa electoral de Gobierno no reúna requisitos de contenido y forma que aseguren que el mismo ofrece o plantea al electorado, una sana crítica y una alternativa ideológica o programática distinta o semejante, y razonada, a lo que viene siendo la gestión política e institucional del Gobierno de turno. 46

Lo anterior evitaría que las propuestas electorales de partidos políticos resulten enunciados propositivos abstractos que no siempre permiten al elector determinar a qué identificación realista de problemas y de la marcha del Gobierno en ejercicio, responden realmente.

En tal sentido, el Programa electoral de Gobierno del Partido político que haya ganado las elecciones cada 4 años, se constituirá a partir del 8 de mayo respectivo, por Decreto Ejecutivo, en el Programa de Gobierno durante los primeros tres meses de la Administración, y el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales respectivos, deberán ser promulgados por Decreto Ejecutivo al inicio del 4° mes de Gobierno. Deberán definir los alcances de la gestión a realizar en los siguientes tres años y medio, y señalarán ejes de trabajo de más largo plazo cuando ello sea esencial para hacer valer la importancia de acciones o inversiones que deberán continuar en una Administración diferente para que la opinión pública y los partidos políticos estén adecuadamente informados y manifiesten su oposición oportuna o sus criterios que permitan enriquecer y ajustar tales líneas de trabajo con una mayor viabilidad política en su ejecución.

La Contraloría General de la República actuará como el órgano fiscalizador según el espíritu y letra en la vigente Ley No. 8131 de presupuestos públicos, replanteada, de los procesos de Gobierno. De nuevo, el problema es de fondo, es de cultura política, y este libro busca aportar evidencia convincente de que ningún esquema va a funcionar si no reconocemos y cambiamos nuestras actitudes y comportamiento político. 46 En nuestros planteamientos iniciales sobre Administración Pública, se elaboró desde 1976 un conjunto de diferencias básicas entre lo público y lo privado como ya se ha referido en el Capítulo anterior. La primera gran diferencia era precisamente la que planteaba la necesidad de reconocer que el Programa electoral del Partido que ganara las elecciones debía convertirse naturalmente en la fuente del Programa de Gobierno, y que ello exigía de actitudes y habilidades especiales por parte del funcionario público en general y del especialista en Administración Pública en particular con respecto al administrador privado o de negocios. Véase el Cap.1 de su libro ya citado, Administración Pública. Teoría y Práctica, San José, 1980.

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manera que ningún gobierno podrá reformar o suplir el vigente Plan Nacional de Desarrollo ni los planes sectoriales, si no es vía decreto ejecutivo debidamente justificado en términos de las prioridades y objetivos ya normados en el vigente Plan. De esta manera la Contraloría deberá garantizar para el país, y denunciar ante la Asamblea Legislativa si es pertinente, o aplicará la competencia autorizativa de PAOs que su Ley Orgánica y dicha Ley No. 8131 le otorgan, para hacer saber al equipo de gobierno entrante que el procedimiento aquí establecido –según sea éste adecuadamente recogido en la Ley Marco que se propone- será de obligado acatamiento por el Gobierno y sus entes.

Los planes reguladores del desarrollo cantonal

Si bien el tema municipal lo abordamos integralmente en el Capítulo siguiente, corresponde aquí una breve referencia a los aspectos de planificación local en el contexto del presente acápite sobre planificación pública.

Es en este sentido que planteamos como necesario que en el nuevo modelo político e institucional, las municipalidades quedarán obligadas a trabajar con base en planes de desarrollo de mediano plazo (cuatro años), y sobre ellos justificarán su programación presupuestaria anual. En tal sentido, la respectiva Contraloría Regional verificará la correlación entre tales planes y los proyectos de Presupuesto anual de las municipalidades. El Cantón como tal contaría con un plan de desarrollo integral o plan regulador del territorio del Cantón, elaborado por la Municipalidad respectiva con el concurso obligado de los gerentes y juntas directivas de las empresas o instituciones cantonales de servicios públicos referidas abajo en la sección sobre Organización.

Se aseguraría igualmente la consulta con los representantes de las asociaciones de la sociedad civil y agrupaciones empresariales a través de cada Concejo de Distrito. Su aprobación se hará por mayoría calificada por el Concejo Municipal, posterior a una asamblea pública cuasi-plebiscitaria donde, además del público interesado, participen los regidores, el Alcalde, los Gerentes Cantonales y los miembros de las Juntas Directivas de dichas empresas cantonales de servicios públicos, dentro de los primeros tres meses del inicio de una nueva Administración gubernativa.

Tales planes podrán ser revisados y ajustados o corregidos por la misma vía, cuando ello sea requerido según las circunstancias y las justificaciones racionales de cualquiera de los participantes en el proceso de formulación de los mismos.

Las instituciones o empresas cantonales de servicios públicos, y cada Municipalidad como tal según se propone en el siguiente numeral, ajustarán estrictamente sus presupuestos anuales de gastos al orden de prioridades y programático de tales planes. Las primeras deberán articular éstos con los requerimientos del plan regional respectivo y demás planes nacionales que marquen políticas o prioridades y pautas técnicas en sus campos a nivel cantonal.

Habrá en cada Cantón reestructurado según se planteó arriba y se diseña en un numeral posterior del estudio, una Junta Cantonal de Planificación constituida por

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dos representantes de los Gerentes Cantonales referidos, tres representantes de la Municipalidad designados por el Consejo Municipal a propuesta del Alcalde, tres representantes de las asociaciones de la sociedad civil y tres de las organizaciones empresariales. Esta Junta será una instancia de apelación y resolución de priEsta Junta será una instancia de apelación y resolución de priEsta Junta será una instancia de apelación y resolución de priEsta Junta será una instancia de apelación y resolución de primera mera mera mera instanciainstanciainstanciainstancia en cuanto a diferendos sobre el Plan Regulador del Cantón entre los distintos grupos e instituciones participantes. Sus resoluciones serán apelables sólo ante la Municipalidad.

Table of Contents

Type chapter title (level 1) ............................................................................................... 1 Type chapter title (level 2) ........................................................................................... 2 Type chapter title (level 3) ......................................................................................... 3

Type chapter title (level 1) ...............................................................................................4 Type chapter title (level 2) ........................................................................................... 5 Type chapter title (level 3) ......................................................................................... 6

Hacia una necesaria organización pública y social, por fin, por regiones o provincias. La descentralización integra l necesaria Hemos afirmado desde el inicio de este trabajo que ninguna discusión sobre cambio político e institucional, resultará útil si no se contempla en ella la dimensión dimensión dimensión dimensión vertical del sistema político.vertical del sistema político.vertical del sistema político.vertical del sistema político. En nuestra óptica, dicha dimensión vertical permite reconocer los modelos exitosos en el mundo que, partiendo de la original experiencia norteamericana instaurada desde la misma creación de los Estados Unidos de América en 1776, han mostrado una efectividad a prueba del tiempo en términos de una consistencia y coherencia históricas en lo que ha sido la representación y la participación políticas del habitante como valores y prácticas reales que permiten que esos sistemas sean eficaces, dinámicos, y se mantengan así en el tiempo, proporcionando condiciones que han hecho posible un desempeño económico, social y político loable a partir de enunciaciones constitucionales claras y coherentes. Por el contrario, sabemos que lllla desconfianza innata hacia la transferencia de a desconfianza innata hacia la transferencia de a desconfianza innata hacia la transferencia de a desconfianza innata hacia la transferencia de competencias y recursos hacia gobicompetencias y recursos hacia gobicompetencias y recursos hacia gobicompetencias y recursos hacia gobiernos locales, es proverbial en América Latinaernos locales, es proverbial en América Latinaernos locales, es proverbial en América Latinaernos locales, es proverbial en América Latina. Su historia colonial fue un factor ineludible pues el centralismo ejercido por la Monarquía Española en la administración de tan vastos territorios, poblaciones y actividades económicas sobre todo, fue monolítico y exitoso durante casi trescientos años. Confrontarlo para adoptar un modelo distinto, descentralizado a la manera federal adoptada por los Estados Unidos de América desde su inicio como nación independiente, toma mucho más que declaraciones retóricas y hasta enunciaciones constitucionales. La presente sección de este capítulo final, dedica una visión prospectiva que La presente sección de este capítulo final, dedica una visión prospectiva que La presente sección de este capítulo final, dedica una visión prospectiva que La presente sección de este capítulo final, dedica una visión prospectiva que pretende convencer al lector sobre la conveniencia de pensar en que la pretende convencer al lector sobre la conveniencia de pensar en que la pretende convencer al lector sobre la conveniencia de pensar en que la pretende convencer al lector sobre la conveniencia de pensar en que la descentralizacióndescentralizacióndescentralizacióndescentralización de nuestro actual sistema político e institucional no sólo es

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indispensable sino viable asumirla cuanto antes, con visión de conjunto y de funcionalidad, a partir de la fortaleza de los factores sociopolíticos, no económicos, que se ofrecen de seguido. El lector hará bien en afinar su interés intelectual por estos temas según la novedad y complejidad que reviste la discusión de si las provincias, como tales, a discusión de si las provincias, como tales, a discusión de si las provincias, como tales, a discusión de si las provincias, como tales, pueden “servir” para algo más trascendentalpueden “servir” para algo más trascendentalpueden “servir” para algo más trascendentalpueden “servir” para algo más trascendental que para ordenar o clasificar candidaturas a diputaciones, o para respaldar ambiguas pretensiones populares o de algunos líderes políticos y civiles de no permitir que cantones de una provincia puedan ser considerados parte de una región que no coincide con los límites de aquélla, aunque sea para fines de “planificación del desarrollo territorial” del país como ha sido la experiencia impulsada por MIDEPLAN desde 1974 cuando era OFIPLAN.

Las iniciativas de algunos de tales dirigentes provinciales llevó, como se Las iniciativas de algunos de tales dirigentes provinciales llevó, como se Las iniciativas de algunos de tales dirigentes provinciales llevó, como se Las iniciativas de algunos de tales dirigentes provinciales llevó, como se explicó atrás, a la Asamblea Legislativa a promulgar sendas leyes de la República explicó atrás, a la Asamblea Legislativa a promulgar sendas leyes de la República explicó atrás, a la Asamblea Legislativa a promulgar sendas leyes de la República explicó atrás, a la Asamblea Legislativa a promulgar sendas leyes de la República para declarapara declarapara declarapara declarar a Heredia y Cartago “regiones por derecho propio”, sin que ello r a Heredia y Cartago “regiones por derecho propio”, sin que ello r a Heredia y Cartago “regiones por derecho propio”, sin que ello r a Heredia y Cartago “regiones por derecho propio”, sin que ello agregara ningún valor realagregara ningún valor realagregara ningún valor realagregara ningún valor real a la existencia y hechos que distinguen a las provincias como tales en su anónima e inoperante utilidad sociopolítica o económica, y menos ambiental pues el país ha sido organizado para efectos de protección de los recursos naturales, en un único sistema centralmente dirigido que no reconoce para ningún efecto práctico las fronteras provinciales. La discusión que sigue, pretende contribuir a un cambio de visión o La discusión que sigue, pretende contribuir a un cambio de visión o La discusión que sigue, pretende contribuir a un cambio de visión o La discusión que sigue, pretende contribuir a un cambio de visión o enfoque enfoque enfoque enfoque sobre el mundo por parte del costarricensesobre el mundo por parte del costarricensesobre el mundo por parte del costarricensesobre el mundo por parte del costarricense, y a partir de ello sensibilizar sobre la conveniencia para el desarrollo futuro del país de aceptar que nuestro sistema político e institucional no puede continuar impertérrito, o sea haciendo más de lo mismo que el presidencialismo y centralismo han permitido alcanzar durante toda su historia como nación independiente desde 1821.

Hay mucho más que lograr como colectivo sociopolítico que lo logrado hasta Hay mucho más que lograr como colectivo sociopolítico que lo logrado hasta Hay mucho más que lograr como colectivo sociopolítico que lo logrado hasta Hay mucho más que lograr como colectivo sociopolítico que lo logrado hasta ahoraahoraahoraahora, y la consideración de lo regional/provincial como parte orgánica del engranaje político e institucional necesario y posible para un desarrollo más exitoso del país, es un factor esencial en la discusión que sigue.

Nuevas y autónomas Corporaciones Provinciales de Desarrollo, y Presidentes-Gobernadores de elección popular

Independientemente de que llegue a prevalecer en Costa Rica la noción de región o provincia, se considera esencial se considera esencial se considera esencial se considera esencial porporporpor quien esto escribequien esto escribequien esto escribequien esto escribe que el país que el país que el país que el país ddddé é é é el gran salto el gran salto el gran salto el gran salto hacia la constitución de un nivel de gobierno intermedio ehacia la constitución de un nivel de gobierno intermedio ehacia la constitución de un nivel de gobierno intermedio ehacia la constitución de un nivel de gobierno intermedio entre la nación y el cantónntre la nación y el cantónntre la nación y el cantónntre la nación y el cantón, , , , autónomo con respecto a ambos.autónomo con respecto a ambos.autónomo con respecto a ambos.autónomo con respecto a ambos.

DDDDe ello dependerá el equilibrio justoe ello dependerá el equilibrio justoe ello dependerá el equilibrio justoe ello dependerá el equilibrio justo para compensar no sólo la generación de

nueva riqueza tributaria entre cantones fuertes y débiles y lograr asimismo un mejor desarrollo socio-económico de todos ellos, sino para compensar la intermediación política entre las estructuras nacionales de Gobierno que seguirán existiendo, y aquéllas cantonales que implican, en nuestra propuesta, tanto un régimen municipal

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totalmente recompuesto como nuevas modalidades de proyección estatal y social caracterizadas por una fuerte y real participación del ciudadano-usuario en la conducción de tales nuevas modalidades institucionales-empresariales.

A manera de dramatización sencillaA manera de dramatización sencillaA manera de dramatización sencillaA manera de dramatización sencilla de entender por cualquier lector en de entender por cualquier lector en de entender por cualquier lector en de entender por cualquier lector en sustento sustento sustento sustento

de la tesis propositiva del presente capítulo del estudio, piénsese como se dijo páginas de la tesis propositiva del presente capítulo del estudio, piénsese como se dijo páginas de la tesis propositiva del presente capítulo del estudio, piénsese como se dijo páginas de la tesis propositiva del presente capítulo del estudio, piénsese como se dijo páginas atrásatrásatrásatrás, en cualquier comunidad nacional: Turrialba, Limón, Los Chiles o Laurel, para mencionar nombres conocidos de poblaciones de pequeño tamaño. Piénsese luePiénsese luePiénsese luePiénsese luego en go en go en go en los factores que determinan el grado de bienestar y desarrollo de esas comunidades o los factores que determinan el grado de bienestar y desarrollo de esas comunidades o los factores que determinan el grado de bienestar y desarrollo de esas comunidades o los factores que determinan el grado de bienestar y desarrollo de esas comunidades o asentamientos humanosasentamientos humanosasentamientos humanosasentamientos humanos, y tendrá claro el lector que no importa cuán cerca o lejos de San José estén estos, dicho grado de bienestar depende hoy de manera directa y concreta de individuos que viven o trabajan en la capital: de cómo piensan, deciden y hacen de maneras normalmente alejadas de la realidad de cada una de esas poblaciones.

O sea, que individuos de nivel político y tecnocrático que trabajan en ministerios

y entes autónomos con oficinas centrales en San José, son quienes en primera y última instancia deciden sobre las políticas, normas, regulaciones, inversiones, gastos, bienes y servicios que han de asignarse para esas poblaciones a través de agencias que operan cara a cara con aquellos habitantes con quienes llegan a interactuar, aunque no necesariamente con todos los que tienen verdadera necesidad de esos bienes y servicios, en especial aquellos habitantes más limitados económicamente y que no pueden o tienen conciencia o la actitud para desplazarse a esas oficinas a solicitar su apoyo según mandatos legales formalmente promulgados.

En primera y última instancias, todo ese aparato institucional distinto de las En primera y última instancias, todo ese aparato institucional distinto de las En primera y última instancias, todo ese aparato institucional distinto de las En primera y última instancias, todo ese aparato institucional distinto de las

municipalidades depende en su accionar del Premunicipalidades depende en su accionar del Premunicipalidades depende en su accionar del Premunicipalidades depende en su accionar del Presidente de la Repúblicasidente de la Repúblicasidente de la Repúblicasidente de la República, pues es éste, como se ha demostrado previamente en este estudio, quien tiene no sólo la responsabilidad sino la potestad de darle al mismo una dirección unitaria e integral hacia la satisfacción de las necesidades también unitarias e integrales de cada habitante del país.

Es por ello que se ha insistido Es por ello que se ha insistido Es por ello que se ha insistido Es por ello que se ha insistido en el presente estudio queen el presente estudio queen el presente estudio queen el presente estudio que un Presidente un Presidente un Presidente un Presidente

desinformado, insensible, impreparado, negligente, o sin capacidad de desinformado, insensible, impreparado, negligente, o sin capacidad de desinformado, insensible, impreparado, negligente, o sin capacidad de desinformado, insensible, impreparado, negligente, o sin capacidad de administrar administrar administrar administrar políticamente políticamente políticamente políticamente todo ese aparato institucional, implica partodo ese aparato institucional, implica partodo ese aparato institucional, implica partodo ese aparato institucional, implica para el país un costo muy altoa el país un costo muy altoa el país un costo muy altoa el país un costo muy alto en términos de necesidades insatisfechas. Esto, es producto del centralismo político e institucional que caracteriza al país.

El antídoto natural, es descentralizar en serio y a fondoEl antídoto natural, es descentralizar en serio y a fondoEl antídoto natural, es descentralizar en serio y a fondoEl antídoto natural, es descentralizar en serio y a fondo tanto hacia un modelo de

municipalidad recomunicipalidad recomunicipalidad recomunicipalidad reconstituidanstituidanstituidanstituida como hacia uno en el que las provincias o regiones las provincias o regiones las provincias o regiones las provincias o regiones adquieran una presencia política y orgánicaadquieran una presencia política y orgánicaadquieran una presencia política y orgánicaadquieran una presencia política y orgánica que asegure para el país un contrapeso y un equilibrio en lo que de otra manera sería una inevitable fragmentación nacional al pasar de una estructura gubernativa monolítica central, a ochenta y una estructuras de gobierno cantonal sin un marco ordenador intercantonal que asegure una visión y capacidad de acción integrada más allá de la visión municipalista como tal. Ello Ello Ello Ello apunta a la necesidad de consideapunta a la necesidad de consideapunta a la necesidad de consideapunta a la necesidad de considerar el ámbito provincial o regional como aquél rar el ámbito provincial o regional como aquél rar el ámbito provincial o regional como aquél rar el ámbito provincial o regional como aquél en el en el en el en el quequequeque sesesese puede puede puede puede naturalmente naturalmente naturalmente naturalmente configurar esa visión intermediaconfigurar esa visión intermediaconfigurar esa visión intermediaconfigurar esa visión intermedia de desarrollo nacional más específico -sin fragmentar en ochenta y un ámbitos menores- la unidad territorial del desarrollo del país. La provincia o región, es ese ámbito.

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Es por ello que, teniendo claras las debilidades que caracterizan las muchas

experiencias latinoamericanas vistas en el Capítulo 3 en cuanto a la aplicación inefectiva –por formalista- del modelo federal, resulta importante plantear la conveniencia de dar un paso en firme, en Costa Rica, en este sentido.

Piense el lector en la deseable creación de la figura de Corporaciones Provinciales de

Desarrollo como entes de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a cargo de un PPPPresidenteresidenteresidenteresidente----GobernadorGobernadorGobernadorGobernador de elección popular,de elección popular,de elección popular,de elección popular, elección que se realizaría simultáneamente con la elección de Alcalde y regidores, a medio período del período presidencial. Los candidatos podrán ser propuestos por partidos políticos Los candidatos podrán ser propuestos por partidos políticos Los candidatos podrán ser propuestos por partidos políticos Los candidatos podrán ser propuestos por partidos políticos nacionales o pnacionales o pnacionales o pnacionales o provinciales, o bien por grupos o asociacionesrovinciales, o bien por grupos o asociacionesrovinciales, o bien por grupos o asociacionesrovinciales, o bien por grupos o asociaciones de la sociedad civil de la Provincia debidamente acreditados ante el Tribunal Supremo de Elecciones para tal fin, con lo cual los partidos políticos enfrentarían una gran presión para depurarse y ser más transparentes y convocatorios de lo que son hoy por no haber otras alternativas organizativo-electivas.

Contarían dichas Corporaciones con una planta administrativa y técnuna planta administrativa y técnuna planta administrativa y técnuna planta administrativa y técnica mínima ica mínima ica mínima ica mínima de asesoramientode asesoramientode asesoramientode asesoramiento y apoyo y apoyo y apoyo y apoyo al Presidente-Gobernador y a sus órganos superiores según se define abajo, financiada con aportes de los presupuestos de todas las instituciones de cada Provincia o Región, incluidas Municipalidades, además de las fuentes directas que se señalan abajo.

Contarían además, como órgano corporativo superior, con una asamblea generalasamblea generalasamblea generalasamblea general con representación mayoritaria de las municipalidades de la Provincia a razón de tres regidores por municipalidad más los respectivos Alcaldes; además, participarían en dicha asamblea los gerentes de las instituciones-empresas provinciales de servicios públicos según se enunciarán éstas abajo. Participarán, además, representantes de las cúpulas provinciales de los principales grupos de actividad social, sindical y empresarial de la provincia, según estén aquéllos registrados y debidamente validados en el Despacho del Presidente de la Corporación Provincial.

Habría un Consejo Asesor o cuasi gabinete Consejo Asesor o cuasi gabinete Consejo Asesor o cuasi gabinete Consejo Asesor o cuasi gabinete del Gobernador-Presidente,

constituido por no más de ocho ciudadanos de la región escogidos por éste en calidad de ministros o secretarios regionales, comprometidos a trabajar en las labores que les asigne el Gobernador en campos de actividad de índole “sectorializada”, o sea que se aproximen a los principales “sectores” en que es posible subdividir la organización de un gobierno según los campos convencionales del desarrollo nacional, además de fungir como órgano colegiado asesor permanente de aquél, y dedicados operativamente a la supervisión del desempeño de todos los demás órganos y organismos regionales sobre los que el Gobernador tendrá que rendir cuentas anualmente y a la negociación permanente con jerarcas y funcionarios de alto nivel de instituciones nacionales y de otras regiones.

La Asamblea se reuniría al menos una vez cada dos meses, y aprobará el Plan de Desarrollo Provincial. Será también la instancia de resolución de diferendos entre los la instancia de resolución de diferendos entre los la instancia de resolución de diferendos entre los la instancia de resolución de diferendos entre los órganos constitutivos de la Corporaciónórganos constitutivos de la Corporaciónórganos constitutivos de la Corporaciónórganos constitutivos de la Corporación, a saber: el Presidente de ésta, las empresas provinciales de servicios públicos, las municipalidades como tales cuando ello sea esencial y válido por haber asumido éstas funciones asignadas o financiadas por aquella Corporación, y las organizaciones representativas de la sociedad civil.

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Además de las rentas propias y fijas que se identifiqAdemás de las rentas propias y fijas que se identifiqAdemás de las rentas propias y fijas que se identifiqAdemás de las rentas propias y fijas que se identifiquen para su administración uen para su administración uen para su administración uen para su administración

enenenen la Constitución Políticala Constitución Políticala Constitución Políticala Constitución Política según sesegún sesegún sesegún se propone en el numeral correspondiente a propone en el numeral correspondiente a propone en el numeral correspondiente a propone en el numeral correspondiente a financiamiento de regiones, cantones y distritos, abajofinanciamiento de regiones, cantones y distritos, abajofinanciamiento de regiones, cantones y distritos, abajofinanciamiento de regiones, cantones y distritos, abajo,,,, la Corporación podrá la Corporación podrá la Corporación podrá la Corporación podrá tramitar y obtener empréstitos nacionales y extranjerostramitar y obtener empréstitos nacionales y extranjerostramitar y obtener empréstitos nacionales y extranjerostramitar y obtener empréstitos nacionales y extranjeros tanto para actividades de inversión productiva, infraestructural o social extraordinarias y temporales a canalizar a través de los distintos organismos constitutivos de la misma como pueden ser las municipalidades de la Provincia o las empresas provinciales y cantonales de servicios públicos.

Los empréstitos deberán estar directa y Los empréstitos deberán estar directa y Los empréstitos deberán estar directa y Los empréstitos deberán estar directa y claramente vinculados a actividades claramente vinculados a actividades claramente vinculados a actividades claramente vinculados a actividades

consignadas en el Plan de Desarrollo Regionalconsignadas en el Plan de Desarrollo Regionalconsignadas en el Plan de Desarrollo Regionalconsignadas en el Plan de Desarrollo Regional, sea desde su promulgación misma o por la vía de posteriores modificaciones al mismo, y su factibilidad financiera, administrativa y técnica deberá ser aportada por la Corporación de manera explícita o de lo contrario el órgano nacional de planificación y presupuesto podrá tomar iniciativa para denunciar y vetar tales iniciativas, sin menoscabo del derecho de apelación que la Corporación tendrá a su disposición ante ante ante ante una instauna instauna instauna instancia especial ncia especial ncia especial ncia especial ––––a a a a crearcrearcrearcrear---- dededede la Sala IVla Sala IVla Sala IVla Sala IV si ello viola derechos fundamentales de la Corporación o Región.

En tal sentido, dicho órgano central de planificación y presupuesto podrá asesorar dicho órgano central de planificación y presupuesto podrá asesorar dicho órgano central de planificación y presupuesto podrá asesorar dicho órgano central de planificación y presupuesto podrá asesorar

técnicamente a las Corporacionestécnicamente a las Corporacionestécnicamente a las Corporacionestécnicamente a las Corporaciones que así lo soliciten en las materias de su interés. Las Corporaciones no podrán incurrir en financiamientos externos que pongan en Las Corporaciones no podrán incurrir en financiamientos externos que pongan en Las Corporaciones no podrán incurrir en financiamientos externos que pongan en Las Corporaciones no podrán incurrir en financiamientos externos que pongan en peligro la estabilidad macroeconómica de la naciónpeligro la estabilidad macroeconómica de la naciónpeligro la estabilidad macroeconómica de la naciónpeligro la estabilidad macroeconómica de la nación, a juicio del referido Ministerio de Planificación y Presupuesto.

Igualmente, la Corporación será ella Corporación será ella Corporación será ella Corporación será el únicoúnicoúnicoúnico ccccanal de recepción y transferencia de los anal de recepción y transferencia de los anal de recepción y transferencia de los anal de recepción y transferencia de los recursos presupuestarios anuales que el Ministerio de Hacienda y cada institución recursos presupuestarios anuales que el Ministerio de Hacienda y cada institución recursos presupuestarios anuales que el Ministerio de Hacienda y cada institución recursos presupuestarios anuales que el Ministerio de Hacienda y cada institución autónoma nacional deberán trasladarautónoma nacional deberán trasladarautónoma nacional deberán trasladarautónoma nacional deberán trasladar a las nuevas empresas provinciales y cantonales aquí creadas y que nacen del seno de tales entes nacionales y ministerios, a través de cuentas distintas según el origen de los recursos, con subcuentas según el destino de éstos.

Por vía del Plan de Desarrollo Por vía del Plan de Desarrollo Por vía del Plan de Desarrollo Por vía del Plan de Desarrollo Provincial o Provincial o Provincial o Provincial o Regional, la Corporación tendrá Regional, la Corporación tendrá Regional, la Corporación tendrá Regional, la Corporación tendrá competencias de tutela y de la consecuente exigecompetencias de tutela y de la consecuente exigecompetencias de tutela y de la consecuente exigecompetencias de tutela y de la consecuente exigencia de cuentas sobre todo el aparato ncia de cuentas sobre todo el aparato ncia de cuentas sobre todo el aparato ncia de cuentas sobre todo el aparato institucional institucional institucional institucional público no municipal que opere en la Provincia o Región, en todos aquellos campos de actividad social y económica objeto de regulación en el mismo Plan.

La Corporación podrá convocar a la población de laLa Corporación podrá convocar a la población de laLa Corporación podrá convocar a la población de laLa Corporación podrá convocar a la población de la Provincia a plebiscitoProvincia a plebiscitoProvincia a plebiscitoProvincia a plebiscito o o o o referendoreferendoreferendoreferendo con el fin de lograr consenso sobre nuevas fuentes de financiamiento con el fin de lograr consenso sobre nuevas fuentes de financiamiento con el fin de lograr consenso sobre nuevas fuentes de financiamiento con el fin de lograr consenso sobre nuevas fuentes de financiamiento adicionaladicionaladicionaladicional en forma de contribuciones específicas, o bien temporales, para atender de manera más eficaz problemas específicos de desarrollo en la Región, de acuerdo al Plan de Desarrollo Regional y a programas de inversión específicamente diseñados y publicitados para respaldar la decisión. Tales iniciativas las llevará a cabo la Corporación ya sea que se trate de inversiones o programas intercantonales o sea que se trate de esfuerzos encaminados a dotar a cantones específicos de infraestructura o servicios prioritarios con base en una determinada estrategia de solidaridad provincial en cuanto a los Cantones más pobres o menos pudientes.

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En tal caso, los órganos nacionales de recaudación tributaria, las municipalidades respectivas, o bien las empresas provinciales o cantonales de servicios públicos, podrán actuar como cajas recaudadoras de tales nuevas contribuciones.

La administración de la construcciLa administración de la construcciLa administración de la construcciLa administración de la construcción y manejo de las obras o servicios será ón y manejo de las obras o servicios será ón y manejo de las obras o servicios será ón y manejo de las obras o servicios será

realizada preferentemente por tales empresas provinciales o cantonales de servicios realizada preferentemente por tales empresas provinciales o cantonales de servicios realizada preferentemente por tales empresas provinciales o cantonales de servicios realizada preferentemente por tales empresas provinciales o cantonales de servicios públicos cuando ello sea idóneo, o bien por contratación a empresas privadaspúblicos cuando ello sea idóneo, o bien por contratación a empresas privadaspúblicos cuando ello sea idóneo, o bien por contratación a empresas privadaspúblicos cuando ello sea idóneo, o bien por contratación a empresas privadas si ésta resulta la mejor opción en todo sentido, o a través de acciones de las mismas organizaciones empresariales o de la sociedad civil representadas en la Corporación, o bien a través de las respectivas nuevas o bien a través de las respectivas nuevas o bien a través de las respectivas nuevas o bien a través de las respectivas nuevas y/y/y/y/o temporales empresas municipaleso temporales empresas municipaleso temporales empresas municipaleso temporales empresas municipales creadas para tal fin.

La discusión y decisión de tales opciones se dará en el seno de la Asamblea General, a propuesta del Presidente-Gobernador de la Corporación. Sólo en casos Sólo en casos Sólo en casos Sólo en casos excepcionalesexcepcionalesexcepcionalesexcepcionales de evidente interés y conveniencia para la Provincia, o por inopia del marco institucional y organizativo disponible, podrpodrpodrpodrá la Corporación como tal á la Corporación como tal á la Corporación como tal á la Corporación como tal adoptar inversiones o programas bajo administración suya temporalmenteadoptar inversiones o programas bajo administración suya temporalmenteadoptar inversiones o programas bajo administración suya temporalmenteadoptar inversiones o programas bajo administración suya temporalmente, dictándose desde un inicio los términos, plazos y criterios bajo los cuales se transferirá la actividad a una jurisdicción o ente nuevo o existente de la Provincia o del cantón, una vez consolidada dicha actividad.

Con miras a fortalecer e institucionalizar a la provincia o región como puente entre la nación y el cantón, se crearía un Consejo Nacional de Desarrollo Regionalse crearía un Consejo Nacional de Desarrollo Regionalse crearía un Consejo Nacional de Desarrollo Regionalse crearía un Consejo Nacional de Desarrollo Regional integrado por los Presidentes-Gobernadores y el Presidente de la República, el cual se el cual se el cual se el cual se reunirá ordinariamente cada dos meses, y extraordinariamentereunirá ordinariamente cada dos meses, y extraordinariamentereunirá ordinariamente cada dos meses, y extraordinariamentereunirá ordinariamente cada dos meses, y extraordinariamente cuando el Presidente de la República o los Presidentes-Gobernadores lo convoquen. El Presidente de la El Presidente de la El Presidente de la El Presidente de la República realizarRepública realizarRepública realizarRepública realizaráááá reuniones de dicho Conreuniones de dicho Conreuniones de dicho Conreuniones de dicho Consejo con su Gabinetesejo con su Gabinetesejo con su Gabinetesejo con su Gabinete, de forma que se promueva un intercambio efectivo entre Jerarcas rectores de sector, y aquellos de regiones, hacia una óptima homologación de intereses políticos e institucionales entre ambos ámbitos de acción estatal, tanto en el proceso relativamente corto a principios de cada Administración para formulación de los respectivos planes nacionales, sectoriales y regionales, como en el más prolongado proceso para la ejecución de aquellos durante el resto del período de cada Administración.

Cuántas provincias o regiones son necesarias para que sean viables como ámbitos de desarrollo? Cuántos cantones?

Instituciones regionales por derecho propio

Lo que sería difícil a nivel central, o sea fusionar un sinnúmero de instituciones Lo que sería difícil a nivel central, o sea fusionar un sinnúmero de instituciones Lo que sería difícil a nivel central, o sea fusionar un sinnúmero de instituciones Lo que sería difícil a nivel central, o sea fusionar un sinnúmero de instituciones

por ejemppor ejemppor ejemppor ejemplo de lucha contra la pobreza, en una única institución, sí puede hacerse en lo de lucha contra la pobreza, en una única institución, sí puede hacerse en lo de lucha contra la pobreza, en una única institución, sí puede hacerse en lo de lucha contra la pobreza, en una única institución, sí puede hacerse en el ámbito territorial de regiones, cantones y distritos.el ámbito territorial de regiones, cantones y distritos.el ámbito territorial de regiones, cantones y distritos.el ámbito territorial de regiones, cantones y distritos. La principal razón es sencilla: a nivel central, los ministerios y entes autónomos creados para atender una misma

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población convergente en un mismo campo o sector de actividad, responden a una especialización del trabajo que en ese ámbito nacional exige plena dedicación de una conducción política y gerencial-administrativa de grandes dimensiones, pues son instituciones con proyección en todo el país.

Sería difícil y engorroso tener un único departamentoSería difícil y engorroso tener un único departamentoSería difícil y engorroso tener un único departamentoSería difícil y engorroso tener un único departamento de recursos humanos,

proveeduría o administración presupuestaria para atender requerimientos tan especializados como sería si se ubicara al CNP, IDA, SENARA, INTA, etc., en un único Ministerio de Desarrollo Agropecuario, aparte de los recursos mismos del MAG como tal. Peor, la idea que prevaleció en un inicio en el presente Gobierno de crear un único Ministerio de la Producción, que hubiera implicado incorporar en tal estructura, también, al Ministerio de Industria y Economía.

A nivel de regiones, el asunto se simplifica pues fusionar esas instituciones A nivel de regiones, el asunto se simplifica pues fusionar esas instituciones A nivel de regiones, el asunto se simplifica pues fusionar esas instituciones A nivel de regiones, el asunto se simplifica pues fusionar esas instituciones ya ya ya ya

desconcentradas territorialmente, implica una menor complejidad funcional y desconcentradas territorialmente, implica una menor complejidad funcional y desconcentradas territorialmente, implica una menor complejidad funcional y desconcentradas territorialmente, implica una menor complejidad funcional y operativaoperativaoperativaoperativa ya que los núcleos o masas críticas de funcionarios y recursos disponibles en el ámbito estrictamente de cada región, son mucho menores en cantidad y complejidad de procesos con respecto a las sedes centrales. Y ya están allí. Hablamos aquí de las direcciones regionales de esos ministerios y entes autónomos nacionales que al presente se han desconcentrado administrativamente, y que constituyen núcleos u oficinas a cargo de las restantes oficinas o agencias subregionales, cantonales, distritales y comunitarias ya existentes, pero menos voluminosas en cada región que como lo son sus propias sedes centrales.

Una región, además, es un ámbito todavía “grande” con respecto a los cantones, y admite una integración orgánica y funcional de los distintos tipos de entes ministeriales y autónomos con base en sus actuales sedes regionales, sin gran perturbación u obstáculos operativos ya que serían una integración de las actuales direcciones regionales, la mayoría sin prestación de servicios directos al usuario pues éstos son atendidos por agencias subregionales, cantonales o comunitarias (por ejemplo, agencias de extensión agrícola, clínicas, EBAIs, escuelas y colegios, actividades particulares del IMAS, PANI, MinSalud, etc.).

Las nuevas “sedes regionales” de estas empresas públicas, serían centros de Las nuevas “sedes regionales” de estas empresas públicas, serían centros de Las nuevas “sedes regionales” de estas empresas públicas, serían centros de Las nuevas “sedes regionales” de estas empresas públicas, serían centros de logística muy simple logística muy simple logística muy simple logística muy simple con capacidad para operar ellas mismas, así como seríancon capacidad para operar ellas mismas, así como seríancon capacidad para operar ellas mismas, así como seríancon capacidad para operar ellas mismas, así como serían centros centros centros centros de diseño de políticas regionales y de monitoreo o fiscalización físicade diseño de políticas regionales y de monitoreo o fiscalización físicade diseño de políticas regionales y de monitoreo o fiscalización físicade diseño de políticas regionales y de monitoreo o fiscalización física del enjambre de empresas que a nivel de subregiones, cantones, distritos y comunidades particulares surgirán en cada campo semejante sobre la base de las actuales oficinas y equipos humanos disponibles en cada uno de esos ámbitos, ciertamente reforzados con transferencia de funcionarios y recursos varios de las actuales sedes nacionales, y en algunos casos regionales.

De esta manera, el proceso de transferencia no será sólo de San José a las De esta manera, el proceso de transferencia no será sólo de San José a las De esta manera, el proceso de transferencia no será sólo de San José a las De esta manera, el proceso de transferencia no será sólo de San José a las

regiones, sino de éstas a niveles territoriales inferioresregiones, sino de éstas a niveles territoriales inferioresregiones, sino de éstas a niveles territoriales inferioresregiones, sino de éstas a niveles territoriales inferiores donde sea más adecuado y eficaz lograr una máxima prestación de bienes y servicios, una aplicación más exitosa de regulaciones de política, y un involucramiento más directo de los ciudadanos en la conducción misma y vigilancia de esos nuevos entes prestatarios de servicios y bienes.

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Las nuevas sedes Las nuevas sedes Las nuevas sedes Las nuevas sedes o empresas públicas o empresas públicas o empresas públicas o empresas públicas subregionales, o cantonales y distritasubregionales, o cantonales y distritasubregionales, o cantonales y distritasubregionales, o cantonales y distritales, y les, y les, y les, y en asentamientos humanosen asentamientos humanosen asentamientos humanosen asentamientos humanos, según resulte pertinente con sustento en el estudio integral y de fondo que hay que realizar sobre la base de la actual disponibilidad de recursos e infraestructura, reproducirán y reflejarán reproducirán y reflejarán reproducirán y reflejarán reproducirán y reflejarán a su vez a su vez a su vez a su vez unaunaunauna unidad monolíticaunidad monolíticaunidad monolíticaunidad monolítica que finalmente permitiráque finalmente permitiráque finalmente permitiráque finalmente permitirá a los usuarios/habitantes de cada ámbito, demandar sus a los usuarios/habitantes de cada ámbito, demandar sus a los usuarios/habitantes de cada ámbito, demandar sus a los usuarios/habitantes de cada ámbito, demandar sus necesidades “sectoriales” de una sola institución u organización pública, no de varias.necesidades “sectoriales” de una sola institución u organización pública, no de varias.necesidades “sectoriales” de una sola institución u organización pública, no de varias.necesidades “sectoriales” de una sola institución u organización pública, no de varias.

El panorama sería uno en el que cada habitante pobre, por ejemplo, podrá acudir a una sola empresa cantonal o distrital de desarrollo social, y no al IMAS, PANI, CCSS, MINSALUD, MEP, INA, MIVAH, FONABE, etc., como ocurre hoy. Habrá, por fin, una “única ventanilla” para atender integralmente al habitante, pues habrá una única organización de interés público atendiendo las múltiples necesidades que hoy atienden 22 instituciones en materia de pobreza. Y así en ambiente y recursos naturales, y en materia agropecuaria, educativa, de salud, y en todo otro campo en que hoy el habitante simplemente no da abasto, o no conoce, cómo llegarle a cada una de ellas para una satisfacción integral de sus necesidades.

Estas nuevas modalidades se enriquecerían aún más con recursos frescosEstas nuevas modalidades se enriquecerían aún más con recursos frescosEstas nuevas modalidades se enriquecerían aún más con recursos frescosEstas nuevas modalidades se enriquecerían aún más con recursos frescos que el esquema de tributos compartidos o el esquema plebiscitario referido para extra-financiar las actividades promotoras de la Corporación Regional de Desarrollo arriba, así como el que se propone abajo para el régimen municipal, produciría por parte de nuevos aportes que los ciudadanos de la Provincia y de cada Cantón estarían sin dudas dispuestos a pagar al saberse ellos co-dueños reales, y administradores, de esa nueva organización pública y social tan cercana entonces a ellos.

Pero, sobre todo, es este tramado institucional el que tiene que justificar toda la

transferencia de recursos que en este estudio se propone y que están hoy disponibles, reales, en manos de ministerios y entes autónomos, más aquellos líquidos producto sobre todo de las nuevas potestades tributarias que adelante se plantean.

Las actuales estructuras constituidas por las Direcciones Regionales de ministerios e instituciones descentralizadas nacionales pasarán a constituirse, así y salvo en casos de calificadas excepcionessalvo en casos de calificadas excepcionessalvo en casos de calificadas excepcionessalvo en casos de calificadas excepciones por su complejidad financiera o tecnológica, por su complejidad financiera o tecnológica, por su complejidad financiera o tecnológica, por su complejidad financiera o tecnológica, aunque sin descartar ningún caso daunque sin descartar ningún caso daunque sin descartar ningún caso daunque sin descartar ningún caso de previoe previoe previoe previo,,,, con todos los recursos humanos, materiales, infraestructurales y financieros con que cuentan hoy día, más aquellos restantes que puedan y convenga transferir desde sus sedes en San José en el término de los dos siguientes años posteriores a la vigencia de esta disposición, en en en en instituciones instituciones instituciones instituciones provinciales provinciales provinciales provinciales articuladas o integradas sectorialmente cuando ello articuladas o integradas sectorialmente cuando ello articuladas o integradas sectorialmente cuando ello articuladas o integradas sectorialmente cuando ello convenga o convenga o convenga o convenga o cuando cuando cuando cuando sea sea sea sea ésta una ésta una ésta una ésta una mejor modalidad que mantenerlas separadas según mejor modalidad que mantenerlas separadas según mejor modalidad que mantenerlas separadas según mejor modalidad que mantenerlas separadas según estudios a realizar por expertosestudios a realizar por expertosestudios a realizar por expertosestudios a realizar por expertos calificados calificados calificados calificados ––––lo contrario a improvisados en estos campos. . . .

Serían organismos Serían organismos Serían organismos Serían organismos de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio

propio y autonomía administrativa de su gestiónpropio y autonomía administrativa de su gestiónpropio y autonomía administrativa de su gestiónpropio y autonomía administrativa de su gestión con respecto a las actuales sedes centrales en San José. Estarían sujetas Estarían sujetas Estarían sujetas Estarían sujetas a dirección política regionala dirección política regionala dirección política regionala dirección política regional por parte de las Corporaciones Regionales de Desarrollo según se explicará abajo.

Serán para fines prácticos, brazos extendidos de éstas para apoyar en el diseño de

estrategias y políticas regionales enmarcadas en las políticas gubernativas nacionales,

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y servirán también para supervisar el desempeño de municipalidades y demás institucionalidad regional, cantonal y distrital que surja al amparo de esta gran reforma o modelo.

El modelo determinaría a nivel operativo en cuáles casos convendría integrar como una sola institución en la respectiva Provincia o Región, a las instituciones que deben operar como partes de un sector.

Ejemplo de ello puede ser el Sector Agropecuario, en cuyo caso los recursos de todo tipo a transferir del MAG, CNP, IDA y SENARA, por ejemplo, se trasladarían a una sola “institución provincial” o “empresa pública” de desarrollo agropecuario, estableciéndose en el modelo los términos y plazos en que la homologación de los actuales patrones de empleo público y en otras áreas correspondientes a las cuatro instituciones, deberá concretarse.

Igual situación puede darse con respecto a los siguientes sectores e instituciones: i) los colegios vocacionales y agropecuarios del MEP, pasan al INA en cada Provincia; ii) la totalidad de los servicios de salud del MSalud, pasan a la CCSS. Además, se puede lograr también con respecto iii) al MINAE y sus principales dependencias desconcentradas, integrándolas con el ICE, con AyA y SENARA en cuanto a aguas subterráneas; iv) diversos servicios sociales en manos del PANI, del IAFA y del MTrabajo, con el IMAS. Y varios otros casos vinculados. Su base presupuestaria de recursos disponibles, puede inferirse del Anexo 2 en cuanto a los entes allí reflejados.

Esquema regional de nuevas empresas de servicio público.

Contarían con un consejo directivo que sería el órgano político superiorContarían con un consejo directivo que sería el órgano político superiorContarían con un consejo directivo que sería el órgano político superiorContarían con un consejo directivo que sería el órgano político superior de cada una, constituido de la siguiente manera: un representante de la institución homóloga nacional o central designado por el Ministro rector del sector del que forme parte principal esa institución en su ámbito nacional, a propuesta de la respectiva junta directiva nacional, o bien el representante de la respectiva Cartera del Ministro designado por éste en la institución que surja sobre la base de la estructura regional de ese Ministerio; un representante designado por el Gobernador que actuará como

Empresa pública regional de Seguridad

Social/Pobreza Vivienda, Subsidios Comed escolares, Becas, Adiestram.,

Hogarcitos, Pensiones

No Contributivas, Atención integral al Niño/Adolesc./Famili

a Indigentes, Proyectos

Productivos

Empresa pública regional de Salud Salud preventiva, Hospitales, clínicas,

EBAIs, Agua potable,

riesgos profesion., Drogadicción, Contaminación

salud

Empresa pública regional de Ambiente y Rec. Naturales Protección de todo recurso, energía, telecomunicac., Producción agua, Salud ambiental, Ordenamiento te- rritorial, Areas conservación,

viabilidad ambient.

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“comisario o fiscal” del desempeño de la institución; un representante de la respectiva Federación de Municipalidades de la Provincia o bien del conjunto de Municipalidades de acuerdo a decisión conjunta de los Alcaldes respectivos; cuatro representantes calificados de las asociaciones sociales y productivas de la Provincia –en igualdad de proporción-, seleccionados por las organizaciones de cúpula regional debidamente registradas ante el Presidente-Gobernador de la Corporación. El El El El Gerente Provincial será miembro conGerente Provincial será miembro conGerente Provincial será miembro conGerente Provincial será miembro con voz y voz y voz y voz y con voto en su Consejo Directivo, y con voto en su Consejo Directivo, y con voto en su Consejo Directivo, y con voto en su Consejo Directivo, y actuará como Presidente del órgano.actuará como Presidente del órgano.actuará como Presidente del órgano.actuará como Presidente del órgano.

Quedarán, sin embargo, sujetas a tutela política o gubernativa de los actuales

órganos superiores de cada ente nacional –ministros, o bien los gerentes de autónomas en consulta con la respectiva Junta Directiva-, vía lineamientos formalmente emitidos y sustentados en el respectivo plan de desarrollo, nacional o nacional-sectorial, lineamientos que para efectos de su mejor valoración y contrapeso serán remitidserán remitidserán remitidserán remitidoooos a tales empresas regionales vía el Presidentes a tales empresas regionales vía el Presidentes a tales empresas regionales vía el Presidentes a tales empresas regionales vía el Presidente----Gobernador de la región Gobernador de la región Gobernador de la región Gobernador de la región respectiva, quien velará por su debida articulación y armonía con el Plan Regional respectiva, quien velará por su debida articulación y armonía con el Plan Regional respectiva, quien velará por su debida articulación y armonía con el Plan Regional respectiva, quien velará por su debida articulación y armonía con el Plan Regional de de de de DesarrolloDesarrolloDesarrolloDesarrollo.

Establecimientos municipales de servicio público

El resto de recursos humanos disponibles en la Provincia o Región conjuntamente con los respectivos bienes muebles e inmuebles o infraestructurales, serían divididos y organizados como empresas o establecimientos municipales de servicio público, o bien a nivel de distritos y comunidades cuando haya infraestructura y recursos humanos concretos que sólo pueden operar en tales niveles territoriales, lo cual se da en los casos concretos de educación y salud, y en programas de protección y asistencia a la niñez, en seguridad ciudadana, en asistencia técnica al campesino, protección de recursos naturales y áreas de conservación, etc..

Esto haría posible un mayor ámbito de discrecionalidad en lasEsto haría posible un mayor ámbito de discrecionalidad en lasEsto haría posible un mayor ámbito de discrecionalidad en lasEsto haría posible un mayor ámbito de discrecionalidad en las decisiones por decisiones por decisiones por decisiones por parte de los órganos colegiados representativosparte de los órganos colegiados representativosparte de los órganos colegiados representativosparte de los órganos colegiados representativos de la sociedad civil que dirigirán estos entes según se refiere abajo.

Podrán darse casos concretos, como se anticipó en párrafo anterior, en los que la

especialidad del personal regional de la institución o su misma modalidad de operación, no hagan aconsejable o viable su posterior desagregación a nivel de Cantones, según se discutirá abajo. En situaciones semejantes, se admitirá que solamente exista la respectiva institución de servicios públicos en su nivel regional o provincial con capacidad de atención integral de la población de la región, como lo puede haber hecho hasta ahora.

Salud, educación, seguridad social y pobreza, ambiente y otros campos

EEEEn materia de salud y educación, la den materia de salud y educación, la den materia de salud y educación, la den materia de salud y educación, la descscscscentralizaciónentralizaciónentralizaciónentralización máxima deseable se llevará máxima deseable se llevará máxima deseable se llevará máxima deseable se llevará

hasta niveles de distritos y comunidades específicashasta niveles de distritos y comunidades específicashasta niveles de distritos y comunidades específicashasta niveles de distritos y comunidades específicas, en los cuales los vecinos o los vecinos o los vecinos o los vecinos o usuarios constituirán los órganos directivos superiores de cada unidad usuarios constituirán los órganos directivos superiores de cada unidad usuarios constituirán los órganos directivos superiores de cada unidad usuarios constituirán los órganos directivos superiores de cada unidad prestataria de

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dichos servicios (colegios, escuelas; clínicas, centros de salud, EBAIs), con la debida y equilibrada representación de técnicos, administradores y profesionales de dichos servicios, sustituyendo así la muy fallida modalidad de “juntas administrativas” y “juntas de educación”. Dichas unidades seríanDichas unidades seríanDichas unidades seríanDichas unidades serían responsables del reclutamientoresponsables del reclutamientoresponsables del reclutamientoresponsables del reclutamiento,,,, selecciónselecciónselecciónselección y remoción autónomay remoción autónomay remoción autónomay remoción autónoma de los funcionariosde los funcionariosde los funcionariosde los funcionarios de las mismas, trátese de médicos, educadores, técnicos y otros profesionales y personal administrativo de apoyo, aunque los Concejos de Distrito podrán intervenir esas unidades para restituir el orden cuando haya indicios verificados de anomalías tanto en manejos administrativos como en calidad de los servicios prestados. Los estudios de respaldo Los estudios de respaldo Los estudios de respaldo Los estudios de respaldo deberán ser proporcionados por las instituciones o empresas municipalesdeberán ser proporcionados por las instituciones o empresas municipalesdeberán ser proporcionados por las instituciones o empresas municipalesdeberán ser proporcionados por las instituciones o empresas municipales que a nivel de cantón supervisan las labores de dichos centros menores distritales y comunales según el campo de actividad.

Sería a nivel de distSería a nivel de distSería a nivel de distSería a nivel de distritos en el espíritu de los Concritos en el espíritu de los Concritos en el espíritu de los Concritos en el espíritu de los Concejos de Distritoejos de Distritoejos de Distritoejos de Distrito debidamente debidamente debidamente debidamente

replanteados y administrativamente fortalecidosreplanteados y administrativamente fortalecidosreplanteados y administrativamente fortalecidosreplanteados y administrativamente fortalecidos, donde se configuraría una instancia o mecanismo de articulación y supervisión técnica-administrativa del conjunto de esas unidades operativas en cada distrito en apoyo tanto de la municipalidad respectiva como de la Corporación Regional de Desarrollo en lo que sean actividades bajo su monitoreo o financiamiento.

En casos calificadosEn casos calificadosEn casos calificadosEn casos calificados tal y como se anticipó arriba, y de acuerdo a la naturaleza del patrimonio actual, de las tecnologías a manejar, de los requerimientos futuros de inversión y del carácter interprovincial e intercantonal de inversiones y administración de los servicios –como el ICE, los bancos comerciales del Estado, el INS, la CCSS con Hospitales, etc.- según se determine en el modelo elaborado a este nivel de detalle, se prescindiría de esta norma general en cuanto a la predicada nueva autonomía y sujeción a la Corporación de Desarrollo Regional, para las instituciones que surjan de las actuales direcciones regionales y en cambio se diseñaría un nuevo régimen jurídico que mantenga una clara vinculación y adscripción de éstas con la institución madre en San José, propiciando un carácter de empresas subsidiarias de empresas subsidiarias de empresas subsidiarias de empresas subsidiarias de derecho privado de propiedad central, garantizandoderecho privado de propiedad central, garantizandoderecho privado de propiedad central, garantizandoderecho privado de propiedad central, garantizando sin embargosin embargosin embargosin embargo la máxima la máxima la máxima la máxima desconcentracióndesconcentracióndesconcentracióndesconcentración administrativa y presupuestaria para éstasadministrativa y presupuestaria para éstasadministrativa y presupuestaria para éstasadministrativa y presupuestaria para éstas con un claro esquema donde se promueva al máximo la responsabilidad y la rendición de cuentas sobre resultados.

Téngase presente que en todo caso nuestro modelo busca dar solución global a los Téngase presente que en todo caso nuestro modelo busca dar solución global a los Téngase presente que en todo caso nuestro modelo busca dar solución global a los Téngase presente que en todo caso nuestro modelo busca dar solución global a los problemas operativos de todo ente problemas operativos de todo ente problemas operativos de todo ente problemas operativos de todo ente público a través de una modernización y flexibilización también globales e integrales de todas las leyes generales que regulan los sistemas de apoyo administrativo, según se propone en la sección correspondiente al final de este Capítulo. Pero también, se busca constituir una institucionalidad que responda de manera directa a los habitantes tanto en calidad de usuarios como en condición de vigilancia ciudadana y exigencia de cuentas a los funcionarios responsables.

A este nivel cantonal, cada establecimiento municipal de servicios resultante contaría también con un órgano colegiado como órgano directivo del ente, articulado con el Gerente Cantonal respectivo.

200

Dicho órgano colegiado participaría de los procesos de análisis de problemas, de decisiones y de supervisión de la marcha toda de la institución, incluidos aspectos presupuestarios, de empleo y de contratación administrativa; tendrá autoridad de decisión y podrá vetar decisiones del Gerente Cantonal, en cuyo caso el Gerente Provincial o Regional de la misma institución de la que emergieron éstas cantonales, decidirá el diferendo inapelablemente, o el Alcalde si se trata de empresas municipales. Si se tratara de asuntos de contenido del Plan Regional de Desarrollo, dicho órgano podrá elevar apelaciones ulteriores al Presidente-Gobernador de la Corporación Provincial de Desarrollo o bien a la Asamblea General de ésta. Estará Estará Estará Estará dicho órgano colegiado a nivel cantonaldicho órgano colegiado a nivel cantonaldicho órgano colegiado a nivel cantonaldicho órgano colegiado a nivel cantonal,,,, constituido de la siguiente maneraconstituido de la siguiente maneraconstituido de la siguiente maneraconstituido de la siguiente manera: un representante de la Municipalidad respectiva y cuatro representantes de las asociaciones sociales y productivas del Cantón que estén debidamente acreditadas ante la Municipalidad.

EEEEn en en en estestesteste ámbito cantonalámbito cantonalámbito cantonalámbito cantonal, también habría menos organizaciones de servicio público que en la actualidad pues estarían fusionadas en una única por sector de actividad –sea de salud, educación, desarrollo social, agropecuario, ambiental, turístico, etc.-, haciendo así la vida del habitante más sencilla en términos de exigir cuentas y satisfacción de sus derechos constitucionales y legales.

El esquema siguiente da una buena idea de lo que sería esta nueva modalidad de

organización pública para el desarrollo en los ámbitos de regiones, cantones y distritos.

Esquema cantonal de nuevas empresas de servicio público.

El objetivoEl objetivoEl objetivoEl objetivo convergentconvergentconvergentconvergente con aquel de mejoramiento integral de servicios y de una e con aquel de mejoramiento integral de servicios y de una e con aquel de mejoramiento integral de servicios y de una e con aquel de mejoramiento integral de servicios y de una

cercanía mayor con los habitantescercanía mayor con los habitantescercanía mayor con los habitantescercanía mayor con los habitantes, sería el de lograr que en las Provincias o Regiones se realice operativamente la fusión de tales actividades en manos de ministerios que generan un gasto deficitario cada año, con los respectivos entes autónomos HOY superavitarios, y permitir que éstos puedan finalmente adquirir una dinámica presupuestaria y administrativa que las libere de las tradicionales “subejecuciones” presupuestarias para que puedan inyectar todos sus recursos sanos y crecientes cada

Empresa pública municipal de

Seguridad Social/Pobreza

Vivienda, Subsidios Comed escolares, Becas, Adiestram.,

Hogarcitos, Pensiones

No Contributivas, Atención integral al Niño/Adolesc./Famili

a Indigentes, Proyectos

Productivos

Empresa pública municipal de Salud Salud preventiva, Hospitales, clínicas,

EBAIs, Agua potable,

riesgos profesion., Drogadicción, Contaminación

salud

Empresa pública municipal de Ambiente y Rec. Naturales Protección de todo recurso, energía, telecomunicac., Producción agua, Salud ambiental, Ordenamiento te- rritorial, Areas conservación,

viabilidad ambient.

201

año en el mejoramiento de sus normales operaciones y, de paso, inyectar una nueva eficacia en aquellas actividades que en manos de ministerios, hoy día están sumidas en un deterioro creciente en su eficacia y productividad.

De las municipalidades propiamente. Secretarios o ministros municipales

El Régimen Municipal debe constituir el verdadero centro de gobierno del Cantón, y por ello cada Municipalidad tendrá en el modelo aquí sustentado la capacidad de iniciativa de activar y liderar el proceso hacia el plan regulador o de desarrollo del Cantón, en los términos arriba expuestos.

De manera semejante a la planteada para el ámbito nacional, o sea Presidente de

la República y Parlamento, tanto alcaldes como regidores podrán ser reelegidos de manera continua pero podrán suspenderse mutuamente y convocar elecciones cantonales cuando un órgano pierda la confianza sobre el otro.

El Alcalde puede convocar, motivándolo sustancialmente y no sólo por razones

banales, a un referendo para terminar el período del Concejo Municipal, y el eventual Tribunal Supremo de Elecciones administrará el evento. Igualmente, el Concejo Municipal podrá convocar a un referendo para terminar el período del Alcalde bajo motivaciones de mucho peso, con la misma intervención del TSE.

Los términos de tal tipo de referendo serán los mismos que para la elección

ordinaria de unos y otros, y contemplaría siempre dos opciones de voto: destituir al Concejo y mantener al Alcalde. O viceversa si la iniciativa es del Concejo: destituir al Alcalde y mantener al Concejo. Las votaciones podrían así arrojar eventualmente, una manifestación de la voluntad popular de confianza para mantener ambos órganos bajo el mandato claro de que tienen que llegar a acuerdos.

Los mismos ciudadanos que hubieren sido previamente removidos a raíz de tales referendos, podrán volverse a postular en las siguientes votaciones para elegir Alcalde o Concejo Municipal siempre y cuando sean presentados por sus respectivos partidos políticos.

Las elecciones de Alcalde o Concejo después de un referendo sancionatorio, se

realizarían dos meses después de éste. Mientras tanto, seguirán fungiendo aquellos temporalmente para no paralizar las actividades de la municipalidad. En adicióEn adicióEn adicióEn adiciónnnn, , , , la municipalidad la municipalidad la municipalidad la municipalidad tutelará todos los servicios públicos que se presten tutelará todos los servicios públicos que se presten tutelará todos los servicios públicos que se presten tutelará todos los servicios públicos que se presten en el Cantónen el Cantónen el Cantónen el Cantón, no sólo mediante el derecho de tener representantes en todos los consejos directivos de dichos servicios públicos según se definió arriba, sino también sino también sino también sino también asumiendo asumiendo asumiendo asumiendo el Alcael Alcael Alcael Alcalde lde lde lde una capacidad de vetouna capacidad de vetouna capacidad de vetouna capacidad de veto sobre las actividades que tales instituciones cantonalizadas, puedan efectivamente asumir en dicho ámbito territorial. Tal veto del Alcalde se manifestaría primero al interior de esos consejos directivos de estas instituciones o empresas cantonales de servicios públicos, y luego el Concejo Municipal respectivo, por iniciativa del mismo Alcalde, podría acogerlo

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con lo cual se paralizaría la acción específica de la respectiva empresa cantonal. Ello obligaría a una revisión y revaloración de la decisión, actividad o proyecto. Podría haber una posterior elevación al Gobernador por cualquiera de ambas partes, o sea por la junta directiva de la empresa municipal vetada o por el Alcalde mismo, y entonces aquél decidiría el diferendo después de obligada consulta con su respectiva Asamblea General regional, donde tanto regidores como alcaldes se sientan como miembros constitutivos.

Ello obligará a una preclara determinación de objetivos y prioridades en el respectivo Plan Regulador del Cantón, y sobre todo, a un proceso negociador muy transparente, participativo y riguroso bajo el liderazgo de la Municipalidad respectiva, hacia la formulación de dicho Plan, pero también exigirá claridad y previsión extremas por parte de los demás actores institucionales en la elaboración de sus planes y programas de acción más específicos.

Todas las funciones o actividades Todas las funciones o actividades Todas las funciones o actividades Todas las funciones o actividades de prestación de servicios de prestación de servicios de prestación de servicios de prestación de servicios que ahora que ahora que ahora que ahora

administran las municipalidades directamenteadministran las municipalidades directamenteadministran las municipalidades directamenteadministran las municipalidades directamente ––––desechos sólidos, alumbrado desechos sólidos, alumbrado desechos sólidos, alumbrado desechos sólidos, alumbrado eléctrico, parques y oreléctrico, parques y oreléctrico, parques y oreléctrico, parques y ornato, policía, arreglo de vías, en algunos casos aguanato, policía, arreglo de vías, en algunos casos aguanato, policía, arreglo de vías, en algunos casos aguanato, policía, arreglo de vías, en algunos casos agua----, pasarían a , pasarían a , pasarían a , pasarían a ser objeto de administración por empresas municipales de servicios públicosser objeto de administración por empresas municipales de servicios públicosser objeto de administración por empresas municipales de servicios públicosser objeto de administración por empresas municipales de servicios públicos administrativamente independientes de la respectiva corporación municipal y con órganos directivos colegiados que, de la misma manera que lo referido previamente para aquéllas que surjan de ministerios y entes nacionales en este ámbito cantonal, serían constituidos con representantes civiles y de los propios funcionarios de cada empresa resultante. La MunicipalidadLa MunicipalidadLa MunicipalidadLa Municipalidad rrrretendría las funciones de apoyo logístico etendría las funciones de apoyo logístico etendría las funciones de apoyo logístico etendría las funciones de apoyo logístico superior que se requieran como Corporación, y aquéllas de cobro centralizadosuperior que se requieran como Corporación, y aquéllas de cobro centralizadosuperior que se requieran como Corporación, y aquéllas de cobro centralizadosuperior que se requieran como Corporación, y aquéllas de cobro centralizado de patentes, tasas y tarifas, a transferir luego a las empresas cantonales resultantes según el párrafo anterior.

En adición, y tal como lo anticipamos capítulos atrás en cuanto a cambios o

transformaciones significativas que podrían hacerse ya, sin cambios legales, las las las las municipalidades adoptarán la modalidad de contar con secretarios o ministros municipalidades adoptarán la modalidad de contar con secretarios o ministros municipalidades adoptarán la modalidad de contar con secretarios o ministros municipalidades adoptarán la modalidad de contar con secretarios o ministros municipalesmunicipalesmunicipalesmunicipales que permitan al Alcalde que llega, contar con personajes de total confianza pero de alto nivel de calificaciones y respetabilidad en el cantón. Constituirán una cúpula o cuasi-gabinete de conducción superior de la municipalidad, en la que exista un compromiso político, ético y moral por sacar al gobierno local adelante con fundamento en el plan de gobierno del Alcalde debidamente endosado por el Concejo Municipal. Lo harían con la flexibilidad y compromiso personal, o sea de confianza política y profesional, para con aquél, que los funcionarios de carrera no deberán desplegar según hemos planteado también en este estudio, so riesgo de seguir incurriendo en el tipo de lealtad personalista o partidaria que tanto daño ha hecho hoy al país en el contexto de las peores manifestaciones sea de beligerancia política o improbidad funcionaria.

Tales personajes gozarán de una remuneración acorde con su investidura e

involucramiento, y deberán ser propuestos por el Alcalde al Concejo Municipal para un debido endoso formal por parte de éste. Si tal endoso no se da en casos particulares, el Alcalde podrá nombrar a esa persona siempre y cuando los

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cuestionamientos no sean de fondo ético o moral, o por causas penales o civiles pendientes, todo ello demostrable por quienes se oponen.

Puede tratarse de una dedicación no menor de medio tiempo, y ciertamente

deberán ser líderes reconocidos del cantón, o potenciales a mejor criterio del Alcalde, pero en todo caso personas respetadas que le ayuden a manejar las relaciones superiores y el liderazgo necesario dentro de la Municipalidad con una visión de “equipo comprometido”, y a entablar las mejores comunicaciones con ministros del a entablar las mejores comunicaciones con ministros del a entablar las mejores comunicaciones con ministros del a entablar las mejores comunicaciones con ministros del Gobierno Central y jerarcas de entes descentralizados nacionales, y con los gerentes Gobierno Central y jerarcas de entes descentralizados nacionales, y con los gerentes Gobierno Central y jerarcas de entes descentralizados nacionales, y con los gerentes Gobierno Central y jerarcas de entes descentralizados nacionales, y con los gerentes regionales y órganos colegiados regionales y órganos colegiados regionales y órganos colegiados regionales y órganos colegiados que configurarían la nueva institucionalidad en cada cantón que aquí hemos propuesto, además de con los mismos Concejos de Distrito remozados y renovados según hemos planteado en páginas previas.

El resultado neto de este esquema, sería el de una municipalidad bajo un

liderazgo político incondicional del Alcalde y su equipo de secretarios o ministros; una municipalidad con capacidad de liderar y movilizar, controlar y evaluar rigurosa y sistemáticamente con visión de conjunto y según reglas superiores de conducta y transparencia, el desempeño de todo funcionario municipal y público, y el accionar de la sociedad civil, en las nuevas instituciones y mecanismos que han de permitir una mayor capacidad de decisión y acción para enfrentar y resolver los problemas de cada cantón.

Acrecentará ese esquema también, los factores de representación y participación Acrecentará ese esquema también, los factores de representación y participación Acrecentará ese esquema también, los factores de representación y participación Acrecentará ese esquema también, los factores de representación y participación

políticas del ciudadanopolíticas del ciudadanopolíticas del ciudadanopolíticas del ciudadano en los procesos de desarrollo que le interesan e impactan directamente, sin sujeción a decisiones y acciones fuera de su alcance como ocurre hoy, por estar ese proceso de desarrollo cantonal y distrital en manos de funcionarios públicos y políticos que viven y respiran en San José.

Financiamiento del desarrollo cantonal y regional Es ésta, una materia que no puede dejarse marginada en un análisiEs ésta, una materia que no puede dejarse marginada en un análisiEs ésta, una materia que no puede dejarse marginada en un análisiEs ésta, una materia que no puede dejarse marginada en un análisis s s s propositivo como el presentepropositivo como el presentepropositivo como el presentepropositivo como el presente. Ya se ha planteado cómo repensar la estructura tributaria actual y potencial del país en el ámbito de cada región o provincia de cara a lo propuesto sobre las Corporaciones Regionales de Desarrollo. Corresponde Corresponde Corresponde Corresponde clarificar laclarificar laclarificar laclarificar la misma temática con respecto al nuevo régimen municipalmisma temática con respecto al nuevo régimen municipalmisma temática con respecto al nuevo régimen municipalmisma temática con respecto al nuevo régimen municipal aquí visualizado.

Establecimiento vía plebiscito de nuevas y temporales contribuciones

económicas.

Las municipalidades podrán realizar plebiscitos ellas mismas, o referendosLas municipalidades podrán realizar plebiscitos ellas mismas, o referendosLas municipalidades podrán realizar plebiscitos ellas mismas, o referendosLas municipalidades podrán realizar plebiscitos ellas mismas, o referendos, en

coordinación con la respectiva Corporación Provincial de Desarrollo, para someter a la población del Cantón la conveniencia de contribuciones especiales y específicas para promover objetivos de desarrollo económico y social del Cantón.

Esta potestad debe cada Municipalidad sustentarla en el respectivo Plan de

Desarrollo o Regulador del Cantón, y será requisito será requisito será requisito será requisito sine qua nonsine qua nonsine qua nonsine qua non que la población que la población que la población que la población tenga claro a la hora de la votación, en qué áreas o programas específicos de tenga claro a la hora de la votación, en qué áreas o programas específicos de tenga claro a la hora de la votación, en qué áreas o programas específicos de tenga claro a la hora de la votación, en qué áreas o programas específicos de

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bienestar para ésta, y con qué criterios de factibilidadbienestar para ésta, y con qué criterios de factibilidadbienestar para ésta, y con qué criterios de factibilidadbienestar para ésta, y con qué criterios de factibilidad económica, social y financiera económica, social y financiera económica, social y financiera económica, social y financiera se cuenta, para la inversión efectiva y temporal de esos recursos así generadosse cuenta, para la inversión efectiva y temporal de esos recursos así generadosse cuenta, para la inversión efectiva y temporal de esos recursos así generadosse cuenta, para la inversión efectiva y temporal de esos recursos así generados, lo cual no irá en menoscabo de iniciativas semejantes de la Corporación Provincial de Desarrollo según se estableció arriba, pero requerirá de una detallada articulación entre ambos niveles jurisdiccionales, teniendo la municipalidad la prioridad en la realización del plebiscito y de la obra o la inversión planeada en su cantón.

Prioritariamente, la Municipalidad deberá generar esos nuevos ingresos con amplia base y voluntad popular para canalizarlos hacia las actividades hoy en manos de instituciones que sigan operando desconcentradamente en el territorio, pero ya convertidas –en nuestro modelo- en empresas cantonales de servicios públicos.

Concretamente, se buscará fortalecer el funcionamiento de esas resultantes

“instituciones o empresas cantonales o municipales de servicios públicos” para mejorar infraestructuras, equipamiento de todo tipo, rubros de gastos que hoy son limitados en manos de agencias ministeriales locales o de agencias de entes autónomos nacionales.

En casos en donde la Municipalidad no requiera de nuevo financiamiento del aquí indicado y con base en una auténtica identificación de necesidades no satisfechas de la población, ésta podrá asumir –o bien podrá acordar con el Gobierno o con las emergentes instituciones regionales- los servicios y bienes públicos que considere necesarios para el cantón mediante mecanismos organizativos propios que el Código Municipal le permitiría, aún cuando sean semejantes a los que puedan estar prestando instituciones nacionales, siempre y cuando ello sea bajo condiciones que aseguren un mejoramiento cualitativo y de cobertura de la población atendida o no atendida por las agencias públicas no municipales.

Para mejorar su capacidad de análisis de problemas, de concertación, de negociación, de diseño, ejecución y supervisión del Plan Cantonal de Desarrollo o Plan Regulador, cada Municipalidad adoptará en su organización ordinaria interna un ordenamiento sectorial que se corresponda con los sectores institucionales definidos por el Poder Ejecutivo, de suerte que sus funcionarios asimilen una capacidad técnica realista y funcional que genere el máximo asesoramiento posible al Alcalde y al Concejo Municipal en la labor política y gerencial de alto nivel que ambos órganos deben llevar a cabo en nombre del Cantón.

Capacidad tributaria de las Municipalidades articuladamente con las

Corporaciones Regionales de Desarrollo

Las municipalidades serán autLas municipalidades serán autLas municipalidades serán autLas municipalidades serán autorizadas por Constitución Política a imponer orizadas por Constitución Política a imponer orizadas por Constitución Política a imponer orizadas por Constitución Política a imponer sus propios tributos sin límitessus propios tributos sin límitessus propios tributos sin límitessus propios tributos sin límites de rubro o actividad, sujetas sólo al mecanismo plebiscitario que previamente hemos propuesto.

El mismo concepto de autonomía y sujeción a plebiscito popular operará en cuanto a los ingresos o tributos por patentes y por todo tipo de actividad, bien o servicio local a autorizar por cada municipalidad, sin que medie intervención legislativa alguna salvo vía el carácter genérico de leyes nacionales que establezcan

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estándares y criterios superiores para toda municipalidad y de salvaguarda para la población, sin especificar montos mínimos o superiores de ningún tipo que restrinjan la voluntad popular manifestada plebiscitariamente sobre tales decisiones. Paralelamente con lo anterior, tendrán derecho a participaciones directas de tendrán derecho a participaciones directas de tendrán derecho a participaciones directas de tendrán derecho a participaciones directas de los impuestos hoy nacionaleslos impuestos hoy nacionaleslos impuestos hoy nacionaleslos impuestos hoy nacionales según se disponga en el según se disponga en el según se disponga en el según se disponga en el modelo perfeccionadomodelo perfeccionadomodelo perfeccionadomodelo perfeccionado a partir de lo aquí propuesto: sobre la renta de personas físicas y jurídicas, las ventas de bienes y servicios y el consumo de bienes importados, en el ámbito del Cantón. Refiérase el lector a Anexo 1Anexo 1Anexo 1Anexo 1 sobre ingresos ordinarios del Gobierno de la República, pues es esa la base o marco referencial que este estudio considera objeto de una reasignación como la aquí propuesta.

IgualmentIgualmentIgualmentIgualmente tendrán participación en los impuestos sobre el registro y traspaso e tendrán participación en los impuestos sobre el registro y traspaso e tendrán participación en los impuestos sobre el registro y traspaso e tendrán participación en los impuestos sobre el registro y traspaso de vehículos, sobre el ruedo de vehículos y los combustibles, y recibirán el ochenta de vehículos, sobre el ruedo de vehículos y los combustibles, y recibirán el ochenta de vehículos, sobre el ruedo de vehículos y los combustibles, y recibirán el ochenta de vehículos, sobre el ruedo de vehículos y los combustibles, y recibirán el ochenta por ciento del impuesto sobre bienes inmueblespor ciento del impuesto sobre bienes inmueblespor ciento del impuesto sobre bienes inmueblespor ciento del impuesto sobre bienes inmuebles (el veinte por ciento restante irá a las arcas de la respectiva Corporación Regional de Desarrollo).

Un cincuenta por ciento al menos de los ingresos por cánones sobre carga y Un cincuenta por ciento al menos de los ingresos por cánones sobre carga y Un cincuenta por ciento al menos de los ingresos por cánones sobre carga y Un cincuenta por ciento al menos de los ingresos por cánones sobre carga y

descarga de bienes importados y exportados por los puertosdescarga de bienes importados y exportados por los puertosdescarga de bienes importados y exportados por los puertosdescarga de bienes importados y exportados por los puertos actuales y futuros en los dos litorales del país y por tráfico turístico, se distribuirá entre las Corporaciones Regionales de Desarrollo para redistribución equitativa entre las municipalidades más pequeñas en cada región o provincia; el otro cincuenta por ciento por el mismo el otro cincuenta por ciento por el mismo el otro cincuenta por ciento por el mismo el otro cincuenta por ciento por el mismo concepto, se distribuirá entre las municipalidades concepto, se distribuirá entre las municipalidades concepto, se distribuirá entre las municipalidades concepto, se distribuirá entre las municipalidades de las provinciasde las provinciasde las provinciasde las provincias donde operen dichos puertos, de maneras equitativas y justas según población, niveles de desarrollo comparado y presupuestos municipales reales.

El criterio de distribución específica entre cantones de ese 40%, lo proporcionará el Presidente-Gobernador de la respectiva Corporación Regional de Desarrollo, previa consulta a la Asamblea General de ésta.

Bases para lograr una nueva generación y reasignación de ingresos

regionales/municipales/distritales para el desarrollo del país

En el En el En el En el siguiente cuadro o tabla, se presentasiguiente cuadro o tabla, se presentasiguiente cuadro o tabla, se presentasiguiente cuadro o tabla, se presenta una base referencial sobre los una base referencial sobre los una base referencial sobre los una base referencial sobre los

alcances de una verdadera descentralización territorial en Costa Rica, en la que en alcances de una verdadera descentralización territorial en Costa Rica, en la que en alcances de una verdadera descentralización territorial en Costa Rica, en la que en alcances de una verdadera descentralización territorial en Costa Rica, en la que en efecto se impacten los actuales niveles y patrones de imposición tributaria, de efecto se impacten los actuales niveles y patrones de imposición tributaria, de efecto se impacten los actuales niveles y patrones de imposición tributaria, de efecto se impacten los actuales niveles y patrones de imposición tributaria, de distribución y de capacdistribución y de capacdistribución y de capacdistribución y de capacidad de ejecuciónidad de ejecuciónidad de ejecuciónidad de ejecución institucionalinstitucionalinstitucionalinstitucional.... El Gobierno Central y las sedes nacionales de entes autónomos y empresas estatales, mantendrían una presencia vital pues son los que tienen que marcar las pautas del desarrollo nacional en su total conjunto, y ello significa imponer objetivos superiores de desarrollo a las regiones y asegurar que los cantones y distritos compartan los beneficios de la nueva situación de poder y capacidad de acción transferidos.

Debe el lector entender que no se trata de una propuesta económDebe el lector entender que no se trata de una propuesta económDebe el lector entender que no se trata de una propuesta económDebe el lector entender que no se trata de una propuesta económicista sino, icista sino, icista sino, icista sino,

como se ha advertido, sociopolítica.como se ha advertido, sociopolítica.como se ha advertido, sociopolítica.como se ha advertido, sociopolítica. El colega Aguilar Fong, economista, abordó la perspectiva economicista en su parte del estudio, y el lector podrá valorar la bondad de la misma acudiendo a su lectura de manera directa. La racionalidad que aplicamos en la presente propuesta se basa en la calidad y contenido del enfoque asumido, o sea

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en un objetivo cualitativo que busca la transformación integral de la funcionalidad y eficacia del sistema democrático de gobierno del país sobre los factores de representación y participación políticas. Dicho esto con claridad, debe entenderse que no es posible rediseñar el sistema político de la manera pretendida y dejar intacta la no es posible rediseñar el sistema político de la manera pretendida y dejar intacta la no es posible rediseñar el sistema político de la manera pretendida y dejar intacta la no es posible rediseñar el sistema político de la manera pretendida y dejar intacta la estructura institucional y tributaria vigente. estructura institucional y tributaria vigente. estructura institucional y tributaria vigente. estructura institucional y tributaria vigente.

A la eventual pregunta o curiosidad intelectual o disciplinaria de si hay un

fundamento más sólido que insinúe al menos el respaldo de la “ciencia económica” en semejante propuesta, tratándose de una investigación auspiciada por un Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, la respuesta más directa y válida sería la siguiente: el Capítulo 4 de este Informe Final transmite los casos de Alemania y América Latina como marcos referenciales inmediatos que resultan de gran utilidad para confrontar el caso costarricense. Se trata de países donde, si bien se constatan distintos niveles o grados de efectividad de sus procesos y estado de desarrollo integral, se ha avanzado muchísimo más en materia de sistemas territorial y tributariamente descentralizados.

En ellos, el lector puede encontrar –como lo ha hecho el suscrito investigador-

una racionalidad contundente sobre cómo distintos países pueden alcanzar profundos niveles de descentralización sin supeditarse a teorías económicas ni clásicas ni neoclásicas. Alemania es un caso muy distinto al latinoamericano, pues como hemos insistido a lo largo de este estudio, es una de aquellas naciones que surgieron de abajo hacia arriba, al igual que el resto de naciones europeas y de los Estados Unidos de América, sin supeditar tal fenómeno a discusiones academicistas en su época, sino como reacción a eventos sociopolíticos y militares así como culturales. Por su lado, Finot y Montecinos, de la CEPAL, nos muestran en sus estudios sobre América Latina que en esta región tampoco han prevalecido las teorías u objetivos estrictamente economicistas para haber decidido adoptar el modelo federal (Brazil, México, Venezuela y Argentina prácticamente desde su independencia). Sus estructuras tributarias muestran, sin embargo, una mucha mayor distribución vertical que Costa Rica, igual que ocurre con Alemania y todo país altamente desarrollado. Determinar cuál distribución vertical tributaria corresponde o debe corresponder a un nuevo modelo político e institucional nacional, admite una base como la que se sugiere de seguido, con las prevenciones que se proporcionan inmediatamente después de la tabla.

. Tipo de

Impuesto Gobierno nacional

Región Cantón Distrito

Renta de personas físicas

50% 5% 35% 10%

Renta de personas jurídicas

60% 5% 25% 10%

Venta de bienes y servicios

50% 35% 15%

Impuesto al consumo de bienes importados

50% 35% 15%

Impuesto sobre registro y traspaso de vehículos

40% 40% 20%

207

Impuesto al ruedo de vehículos

40% 30% 30%

Impuesto sobre los combustibles

30% 30% 40%

Impuesto s. bienes inmuebles

10% 40% 50%

Cánon de carga y descarga de bienes importados y exportados por los puertos

20% 40% Para distribuir

entre otras municipalidades de las regiones con puertos

40% Para

municipalidades con puertos

Prácticamente todo ministerio y entPrácticamente todo ministerio y entPrácticamente todo ministerio y entPrácticamente todo ministerio y ente autónomo nae autónomo nae autónomo nae autónomo nacional, tendrá que sufrir cional, tendrá que sufrir cional, tendrá que sufrir cional, tendrá que sufrir profundasprofundasprofundasprofundas transformacionestransformacionestransformacionestransformaciones en sus competencias y actividades, así como en su dotación de recursos, pues se convertirán en lo fundamental en oficinas de apoyo a cada Ministro o Poder Ejecutivo rector político de la institucionalidad nacional, la cual no será ya de ejecución centralizada de operaciones sino de análisis y diseño de políticas gubernativas nacionales que han de proyectarse en todos los demás ámbitos territoriales del desarrollo.

La dramatización más lacónica que puede concebirse de este cambio radical, es que un Presidente de la República o un Ministro de Educación o de Salud, sólo podrán apersonarse a inaugurar alguna obra pública por invitación del respectivo Gobernador regional o Alcalde, pero no por ser aquellos los jerarcas del ministerio o ente autónomo que construyó la obra como ocurre hoy día. Esos actores nacionales se dedicarán a lo más preciado de sus cargos en un régimen político maduro y evolucionado: a pensar, a negociar y concertar en sus niveles nacionales, a diseñar y conducir los procesos estratégicos del país.

Habrá Habrá Habrá Habrá de esta manera, de esta manera, de esta manera, de esta manera, una liberación de recursos humanos y de equipamiento una liberación de recursos humanos y de equipamiento una liberación de recursos humanos y de equipamiento una liberación de recursos humanos y de equipamiento de todo tipo que encontrarán una natural ubicación física en las regiones, cantones y de todo tipo que encontrarán una natural ubicación física en las regiones, cantones y de todo tipo que encontrarán una natural ubicación física en las regiones, cantones y de todo tipo que encontrarán una natural ubicación física en las regiones, cantones y distritosdistritosdistritosdistritos, en una forma similar pero más intensa y en un plazo más corto que lo que significó la regionalización promovida desde OFIPLAN en 1976, y que implicó que muchos funcionarios en San José se trasladaran a las regiones a lo largo de un largo período de tiempo, y que posteriormente se diera como algo natural la labor de nuevo reclutamiento de funcionarios dispuestos a trabajar en las regiones.

Las partidas tributarias arriba consignadas, significan un escenario de Las partidas tributarias arriba consignadas, significan un escenario de Las partidas tributarias arriba consignadas, significan un escenario de Las partidas tributarias arriba consignadas, significan un escenario de

deseable realización, pero tienedeseable realización, pero tienedeseable realización, pero tienedeseable realización, pero tienennnn que ser sometidque ser sometidque ser sometidque ser sometidasasasas a ea ea ea estudios y proyecciones precisstudios y proyecciones precisstudios y proyecciones precisstudios y proyecciones precisaaaassss para determinar cuál ha de ser el nivel justo de transferencia según las competencias y recursos actuales involucrados en ellas o ya asignados a ellas, y las que según nuestro modelo conviene trasladar, que son casi todas las que hoy están en manos centrales. Los datos proporcionados sobre países altamente desarrollados y aquellos de América Latina que han avanzado mucho más que Costa Rica, proporcionan una buena base de confrontación de lo que ha sido la perspectiva y práctica histórica de Costa Rica en esta materia, dominada por un centralismo asfixiante.

208

El El El El crcrcrcriterioiterioiterioiterio dededede asignación óptimaasignación óptimaasignación óptimaasignación óptima, , , , sin embargo y según la tesis prospectiva del sin embargo y según la tesis prospectiva del sin embargo y según la tesis prospectiva del sin embargo y según la tesis prospectiva del presente autor, presente autor, presente autor, presente autor, deber ser:deber ser:deber ser:deber ser: 47 determinar los costos o gastos actuales de las operaciones desconcentradas de ministerios y entes autónomos, o sea el gasto actual realmente ejecutado en esas unidades territoriales distintas de las sedes centrales, aunque se sabe que ese gasto es literalmente administrado desde San José. EEEEllo significa llo significa llo significa llo significa determinar determinar determinar determinar lolololos s s s recursos humanos y de otra naturaleza yarecursos humanos y de otra naturaleza yarecursos humanos y de otra naturaleza yarecursos humanos y de otra naturaleza ya asignados en cada dirección asignados en cada dirección asignados en cada dirección asignados en cada dirección regionalregionalregionalregional así como en las demás unidades menores dentro de la región, como lo son la subregión, el cantón, el distrito y el asentamiento humano específico; en este contexto, cuánto gasto actualmente se ejecuta en, o se asigna a, hospitales y clínicas, EBAIs, escuelas y colegios, centros de extensión agrícola, asentamientos agrarios del IDA, oficinas del CNP, SENARA, MAG, INTA, ICE, RECOPE, AyA, CCSS, PANI, IMAS, policía, OIJ, Ministerio Público, Tribunales de Justicia, etc., pues en nuestro modelo todas las instituciones vinculadas con la seguridad ciudadana y el mismo Poder Judicial han de ser objeto de descentralización real.

Además, seráAdemás, seráAdemás, seráAdemás, será preciso determinar cuántos recursos se liberaránpreciso determinar cuántos recursos se liberaránpreciso determinar cuántos recursos se liberaránpreciso determinar cuántos recursos se liberarán de oficinas de oficinas de oficinas de oficinas

centrales al reducir sus funcionescentrales al reducir sus funcionescentrales al reducir sus funcionescentrales al reducir sus funciones administrativas y técnicas sobre las operaciones institucionales que pasarán a manos de terceros “emergentes” en ámbitos inferiores.

Recuérdese el Anexo 3 sobre el gasto regionalizado de algunas instituciones para que se tenga claridad del tipo y dimensión de los recursos institucionales regionalizados que existen, y los recursos centrales que aun admiten una amplia transferencia a operaciones territoriales de practicarse la transferencia mayor o significativa que se promueve en este estudio.

Lo esencialmente nuevo es considerar como gran estrategia nacionalLo esencialmente nuevo es considerar como gran estrategia nacionalLo esencialmente nuevo es considerar como gran estrategia nacionalLo esencialmente nuevo es considerar como gran estrategia nacional, que la

descentralización aquí enunciada constituye una base rica y muy bien fundamentada en razones políticas, administrativas e históricas para acometer con muy buenos augurios una conducción distinta del desarrollo del país donde las poblaciones tendrán mucha más participación en decisiones que los afectan, y una mucha mayor representación para exigir cuentas precisas por el desempeño y resultados de toda la institucionalidad asociada a su desarrollo integral.

Hasta ahora, los habitantes de eHasta ahora, los habitantes de eHasta ahora, los habitantes de eHasta ahora, los habitantes de este país han pagado impuestos, oste país han pagado impuestos, oste país han pagado impuestos, oste país han pagado impuestos, o los han los han los han los han

ocultado de múltiples maneras, según normas y mecanismos de recaudación de ocultado de múltiples maneras, según normas y mecanismos de recaudación de ocultado de múltiples maneras, según normas y mecanismos de recaudación de ocultado de múltiples maneras, según normas y mecanismos de recaudación de índole central o nacionalíndole central o nacionalíndole central o nacionalíndole central o nacional: Ministerio de Hacienda, y cada institución descentralizada o empresa estatal que ha nacido para prestar ciertos servicios y bienes con fuentes precisas –directas e indirectas- de autofinanciamiento.

Luego, esos “tanques centrales de captación” asignan los recursos de acuerdo a

una óptica centralista de qué conviene realizar y promover en términos de prioridades y necesidades a lo largo y ancho del país, con una participación mínima de los habitantes salvo por ocasiones excepcionales de rebeldía civil que obliga a las autoridades nacionales, siempre de nombramiento o designación política –ministros,

47 La base de este planteamiento sigue siendo nuestra propia propuesta en el Plan de Reforma del Estado que aportamos en la Administración Calderón Fournier, en 1990, según lo consignamos en página 82 por considerarla relevante y novedosa, aun en los momentos actuales en que tantos incursionan con propuestas que calificamos de aleatorias y desarticuladas para inclusive materializar la reforma constitucional del art. 170.

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presidentes ejecutivos, Presidente de la República- a modificar o echar atrás en sus pretensiones de algún “servicio” o “bien” o aplicación de “regulaciones nacionales”.

El modEl modEl modEl modelo que predicamos eselo que predicamos eselo que predicamos eselo que predicamos es,,,, en esenciaen esenciaen esenciaen esencia,,,, sociopolíticosociopolíticosociopolíticosociopolítico, no económico, no económico, no económico, no económico: un

sistema que acreciente la movilidad social y la participación política de los habitantes. En tal sentido, de poco nos sirve la teoría económica que pretende explicar situaciones dadas en Estados Unidos, o en Alemania, cuando éstas se han resuelto históricamente sin ningún sustento en esas teorías modernas surgidas en esos mismos países. Educación, salud y cualquier otra actividad típicamente central Educación, salud y cualquier otra actividad típicamente central Educación, salud y cualquier otra actividad típicamente central Educación, salud y cualquier otra actividad típicamente central en Costa Rica, es nuestra tesis, no deben en Costa Rica, es nuestra tesis, no deben en Costa Rica, es nuestra tesis, no deben en Costa Rica, es nuestra tesis, no deben asignarse en su definición políticaasignarse en su definición políticaasignarse en su definición políticaasignarse en su definición política y en sus amplias ramificaciones administrativas y operativas en el territorio dependiendo de dependiendo de dependiendo de dependiendo de factores quefactores quefactores quefactores que esas u otras teorías económicasesas u otras teorías económicasesas u otras teorías económicasesas u otras teorías económicas foráneas foráneas foráneas foráneas consideran esencialesconsideran esencialesconsideran esencialesconsideran esenciales,,,, pues el costo económico o las escalas de producción no son determinantes sobre todo y en vista de que la situación actual en el país nos demuestra que esos costos ya existen y se “riegan” o desparraman por todo el territorio nacional en forma de hospitales, clínicas, EBAIs, o centros educativos de diverso nivel inclusive universitario. Es sólo que son recaudados, asignados y administrados por órganos y organismos centrales en San José.

En la mayoría de esos casos de oficinas o instalaciones regionales ya En la mayoría de esos casos de oficinas o instalaciones regionales ya En la mayoría de esos casos de oficinas o instalaciones regionales ya En la mayoría de esos casos de oficinas o instalaciones regionales ya existentesexistentesexistentesexistentes, están los equipos humanos, logísticos e infraestructurales suficientes para justificar razonablemente que no hay costos mayores asociados a una repentina transformación de esos equipos humanos y oficinas regionales, y los establecimientos respectivos en los que se prestan los bienes y servicios o regulaciones que caracterizan a cada institución, en instituciones o empresas públicas autónomas.

Sólo hay que determinar los gastos asociados a lo que es hoy la Sólo hay que determinar los gastos asociados a lo que es hoy la Sólo hay que determinar los gastos asociados a lo que es hoy la Sólo hay que determinar los gastos asociados a lo que es hoy la administración administración administración administración

superordinariasuperordinariasuperordinariasuperordinaria propia de los equipos humanos y de todo tipo que centralmente manejan los aspectos de “overhead” de esa red de direcciones regionales y establecimientos cantonales, distritales y en asentamientos específicos. Todos esos Todos esos Todos esos Todos esos equipos y costos, son fácilmente identificables y transferibles tambiénequipos y costos, son fácilmente identificables y transferibles tambiénequipos y costos, son fácilmente identificables y transferibles tambiénequipos y costos, son fácilmente identificables y transferibles también a las regiones de suerte que lleguen a constituir parte del “gasto presupuestario disponible” para dotar a esas emergentes instituciones o empresas públicas regionales del aparato de apoyo administrativo profesional y experimentado de que hoy carecen bastantes de ellas en su actual modalidad de direcciones regionales desconcentradas.

Con tal transferencia de gasto y Con tal transferencia de gasto y Con tal transferencia de gasto y Con tal transferencia de gasto y recursos asociados hoy recursos asociados hoy recursos asociados hoy recursos asociados hoy en oficinas centralesen oficinas centralesen oficinas centralesen oficinas centrales,

y que ya no serían indispensables pues las operaciones y procesos institucionales completos se manejarán en las regiones, no más en oficinas centrales, se compensaría se compensaría se compensaría se compensaría con creces lo que ciertos teóricos economistas consideran “factores económicos con creces lo que ciertos teóricos economistas consideran “factores económicos con creces lo que ciertos teóricos economistas consideran “factores económicos con creces lo que ciertos teóricos economistas consideran “factores económicos condicionantes” de una descentralización integralcondicionantes” de una descentralización integralcondicionantes” de una descentralización integralcondicionantes” de una descentralización integral en el contexto de la crítica que vimos en el excelente trabajo de Finot en Capítulo 3 sobre América Latina.

No se construye democracia, por decirlo en el mejor espíritu de TocquevilleNo se construye democracia, por decirlo en el mejor espíritu de TocquevilleNo se construye democracia, por decirlo en el mejor espíritu de TocquevilleNo se construye democracia, por decirlo en el mejor espíritu de Tocqueville, blandiendo fórmulas económicas de ningún tipo, sino cimentando esa democracia de abajo hacia arriba, no importa su costo económico.

Si bien es cierto en los Estados Unidos y en Europa las Naciones-Estado

modernas nacieron de las primeras colonias de protestantes y de las células feudales

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de la Edad Media, o sea de abajo hacia arriba, sin miramientos de costos económicos pues las “cosas” simplemente nacieron así y no hubo teóricos o académicos que las objetaran o sustentaran por carecer o requerir de justificación económica, en Costa en Costa en Costa en Costa Rica una mayor democracia no se logrará si no es descentralizandoRica una mayor democracia no se logrará si no es descentralizandoRica una mayor democracia no se logrará si no es descentralizandoRica una mayor democracia no se logrará si no es descentralizando poder, poder, poder, poder, instituciones y decisiones instituciones y decisiones instituciones y decisiones instituciones y decisiones para que los habitantes puedan perseguir a nivel de comunidades concretas el ideario de país definido en la Constitución Política, sin depender tanto de decisores en San José.

El impacto El impacto El impacto El impacto mayor en costos, reiteramosmayor en costos, reiteramosmayor en costos, reiteramosmayor en costos, reiteramos, será sobre, será sobre, será sobre, será sobre aquellos aquellos aquellos aquellos camposcamposcamposcampos asociados asociados asociados asociados

aaaa la forma en que la forma en que la forma en que la forma en que las sedes centrales o nacionales de ministerios y entes autónomos las sedes centrales o nacionales de ministerios y entes autónomos las sedes centrales o nacionales de ministerios y entes autónomos las sedes centrales o nacionales de ministerios y entes autónomos han venido monopolizandohan venido monopolizandohan venido monopolizandohan venido monopolizando a través de sus cuadros centrales, decisiones y procesos tanto sustantivos como administrativos, es decir reclutando y administrando personal, comprando y contabilizando cuentas y movimientos presupuestarios, formulando el presupuesto mismo y administrándolo íntegramente con participación mínima de los funcionarios que laboran fuera de tales sedes centrales.

No tomará un gran esfuerzo administrativo valorar los requNo tomará un gran esfuerzo administrativo valorar los requNo tomará un gran esfuerzo administrativo valorar los requNo tomará un gran esfuerzo administrativo valorar los requerimientos de erimientos de erimientos de erimientos de

administración autosuficiente por cada dirección regional y unidades menoresadministración autosuficiente por cada dirección regional y unidades menoresadministración autosuficiente por cada dirección regional y unidades menoresadministración autosuficiente por cada dirección regional y unidades menores resultantes en el ámbito cantonal, distrital y en los asentamientos humanos mismos para asegurar que haya una real y racional transferencia de decisiones a esos ámbitos territoriales inferiores con una gran participación de la población en los órganos directivos superiores de la nueva institucionalidad resultante.

El ensayo de la CCSS con su Ley de Desconcentración de hospitales y

clínicas, y hasta de EBAIs, dentro de lo que se cuenta la administración privada por cooperativas, UCR y Clínica Bíblica de partes de esos sistemas de salud, arroja resultados positivos en cuanto a nuestra tesis de que no se requiere respaldo en teorías económicas foráneas para profundizar esa descentralización hospitalaria y de la salud en beneficio de un mayor protagonismo decisorio de actores en ámbitos inferiores a los centrales. En educación, hay un parangón de sencilla valoración cual es el de centros educativos privados que en general proporcionan una mejor educación que los públicos sin depender del aparataje u “overhead” del complejo sistema administrativo del Ministerio de Educación Pública, y sí ofreciendo excelentes ejemplos de administraciones autónomas de costo relativamente bajoadministraciones autónomas de costo relativamente bajoadministraciones autónomas de costo relativamente bajoadministraciones autónomas de costo relativamente bajo conconconcon respecto a los equipos administrativos asignados a los mismos establecimientos públicos.

Si a ello se agrega la capacidad tributaria aquí planteadaSi a ello se agrega la capacidad tributaria aquí planteadaSi a ello se agrega la capacidad tributaria aquí planteadaSi a ello se agrega la capacidad tributaria aquí planteada para esos gobiernos subnacionales, el escenario resulta más claro en cuanto a la viabilidad económica-presupuestaria y política-institucional de la presente propuesta de descentralización integral para el desarrollo del país.

Esquematización de la nueva institucionalidad regional que permitirá más representación, participación, y eficacia sociopolítica Gobernador regional/Presidente Corp. Regional Corporaciones Regionales de Desarrollo

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Contraloría regional Empresas regionales de servicios públicos (algunas permanecerían nacionales/ desconcentradas) Auditorias internas en la región Municipalidades (ámbito cantonal) Consejos de Planificación Cantonal Empresas municipales de servicio público de ámbito cantonal Concejos de Distrito Instituciones nacionales y municipales que prestarían servicios en distritos y asentamientos humanos específicos Organizaciones civiles Este esquema sintetiza todo lo planteado en este Capítulo en cuanto a nueva Este esquema sintetiza todo lo planteado en este Capítulo en cuanto a nueva Este esquema sintetiza todo lo planteado en este Capítulo en cuanto a nueva Este esquema sintetiza todo lo planteado en este Capítulo en cuanto a nueva institucionalinstitucionalinstitucionalinstitucionalidad, procesos y mecanismosidad, procesos y mecanismosidad, procesos y mecanismosidad, procesos y mecanismos para potenciar al máximo la representación y participación políticas del ciudadano, la creación de nuevas estructuras cuasi-gubernativas regionales, la nueva municipalidad con su cohorte de empresas municipales de servicio, el rol de los concejos de distrito como máximos articuladores y vigilantes del desempeño de instituciones nacionales, regionales y municipales, mas también distritales, en la promoción efectiva del desarrollo de las poblaciones a todo lo ancho y largo del país. La figura de Contralorías Regionales, ha sido motivada en el Capítulo 7 y se fundamenta aun más al final del presente Capítulo 8, en el numeral correspondiente a Contraloría.

Criterios y prácticas nuevas en control y evaluació n de los procesos públicos

Por parte del Presidente de la República sobre la Administración Pública en su total conjunto

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Debe corresponder al Presidente de la República controlar y evaluar el desempeño del total conjunto de la Administración Pública sobre la que tiene potestad de dirección gubernativa. El Presidente ejercerá dicho control integral con sustento estricto en el Plan Nacional de Desarrollo, el cual será el instrumento de programación global que el Presidente deberá utilizar como marco de referencia obligado en las sesiones de Consejo de Gobierno, y será el instrumento sobre el que deberá informar a la Nación y a la Asamblea Legislativa cada 1° de mayo, o cuando sea requerido por alguna Comisión o el Plenario de aquélla. Los Ministros rectores de sector, tendrán en dicho órgano y en la antesala que significarán los Consejos Económico y Social referidos en este modelo, la obligación de informar de manera actualizada sobre la marcha de sus respectivos sectores en función de las prioridades y compromisos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

El Ministerio de Planificación y Presupuesto, articuladamente con los dos Vicepresidentes, será el organismo encargado de proporcionarle al Presidente de la República un recuento evaluativo integral del grado de ejecución de dicho Plan Nacional de Desarrollo.

Para tal fin, el Ministerio referido establecería, en consulta con el Presidente y con los dos Vicepresidentes, los criterios precisos aunque sencillos y manejables por funcionarios de distinto nivel, de programación y ejecución presupuestaria articulados al contenido estratégico y programático del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes sectoriales, que permitan un control permanente de la ejecución así como una evaluación también permanente sobre la marcha, e integrada al final de cada año, sobre la eficacia y productividad con que dicha ejecución se ha logrado.

Toda institución pública en este ámbito de referencia, deberá asegurar la

existencia de una oficina o unidad de planificación y programación presupuestaria altamente especializada y capaz de apoyar al órgano político superior del ente en cuanto a los requerimientos que dicho Ministerio planificador estará imponiendo para facilitar de manera oportuna y sólida dicha labor de control y evaluación por parte del Presidente de la República.

El Informe anual o parcial del Presidente, deberá ofrecer una narración que permita comprender cómo el total los recursos públicos presupuestarios programados para el año –tanto el Presupuesto Nacional como los de toda la Administración Descentralizada-, han conducido o han permitido el logro de los resultados previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, y cuáles factores incidieron significativamente, de manera positiva o negativa, en la generación de dichos resultados, y qué ajustes o rectificaciones hará para el siguiente período.

Por parte de cada Ministro rector de sector, sobre las instituciones descentralizadas

Cada Ministro rector de sector, por su lado, controlará y evaluará el desempeño de las instituciones y actividades puestas bajo su ámbito de dirección política por el Presidente de la República. Para ello, se sustentará en los criterios metodológicos y de programación presupuestaria que el órgano central de planificación y presupuesto

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establezca genéricamente, y complementará éstos con los criterios específicos que convengan para su sector.

En este sentido, cada Ministro ejercería así un control constante sobre el desempeño de su propio Ministerio y de las instituciones bajo su mando político, y podrá pedir cuentas continuamente, tanto a través del representante comisarial que tendrá en cada junta directiva, como a través de los mecanismos de representación y participación de los mismos jerarcas de tales instituciones y de representantes de grupos de interés, según se definió en “Organización Pública”, arriba, a saber: el consejo nacional sectorial, la comisión consultiva del sector, y la comisión técnica de planificación sectorial.

Cada Ministro sectorial deberá contar con una oficina altamente especializada en Cada Ministro sectorial deberá contar con una oficina altamente especializada en Cada Ministro sectorial deberá contar con una oficina altamente especializada en Cada Ministro sectorial deberá contar con una oficina altamente especializada en mamamamateria de planificación y presupuestaciónteria de planificación y presupuestaciónteria de planificación y presupuestaciónteria de planificación y presupuestación, con proyección en dos ámbitos: el interno propiamente del Ministerio cuando la magnitud de éste lo amerite, y el externo sobre el sector. Será un órgano de apoyo y asesoría permanente del Ministro y de los órganos superiores del sector como tales, en el análisis de situaciones, en la definición de pautas y métodos de planificación y presupuesto, y de control y evaluación técnicos del desempeño de todo ente del sector.

Corresponderá a cada Ministro el envío a las iCorresponderá a cada Ministro el envío a las iCorresponderá a cada Ministro el envío a las iCorresponderá a cada Ministro el envío a las instituciones bajo su ámbito nstituciones bajo su ámbito nstituciones bajo su ámbito nstituciones bajo su ámbito sectorial, de las necesarias y bien fundadas directricessectorial, de las necesarias y bien fundadas directricessectorial, de las necesarias y bien fundadas directricessectorial, de las necesarias y bien fundadas directrices en materia del plan sectorial y de la programación presupuestaria que aquéllas deben atender cada año. En esta tarea, el órgano central de planificación y presupuesto elevará al Consejo de Gobierno su propuesta de directrices generales y particulares según su visión, y será este órgano el que se pronuncie y recomiende al Presidente de la República, lo cual debe constar en Acta de la o las sesiones respectivas de dicho órgano. Igualmente, corresponderá a cada Ministro sectorial disponer, sometiéndolas a discusión en el respectivo Consejo Económico así como en el Consejo Social, las directrices específicas que considere necesarias emitir a los entes autónomos de su sector de acuerdo al respectivo Plan Sectorial de Desarrollo. Tales directrices presupuestarias las deberá remitir cada Ministro sectorial a la respectiva Comisión de la Asamblea Legislativa con el fin de que éstas se mantengan debidamente informadas y puedan pedir cuentas cuando lo consideren conveniente.

Las instituciones descentralizadas de cada ramo o sector, remitirían copias de su Las instituciones descentralizadas de cada ramo o sector, remitirían copias de su Las instituciones descentralizadas de cada ramo o sector, remitirían copias de su Las instituciones descentralizadas de cada ramo o sector, remitirían copias de su presupuesto presupuesto presupuesto presupuesto ––––debidamente regionalizadodebidamente regionalizadodebidamente regionalizadodebidamente regionalizado, cuando corresponda, cuando corresponda, cuando corresponda, cuando corresponda según las según las según las según las características específicas que el modelo finalmente ofrezcacaracterísticas específicas que el modelo finalmente ofrezcacaracterísticas específicas que el modelo finalmente ofrezcacaracterísticas específicas que el modelo finalmente ofrezca aaaa presentar a la presentar a la presentar a la presentar a la Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la RepúblicaContraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República (mientras no se modifique la Constitución Política), tanto al respectivo Ministro rector asignado como al Ministerio de Planificación y Presupuesto, para que éstos analicen y evalúen la congruencia del presupuesto con el plan sectorial respectivo y con el plan nacional de desarrollo. Cualesquiera comunicaciones de alerta a la Contraloría General de la República cuando no haya tiempo o éxito para lograr los necesarios ajustes institucionales ante alguna incongruencia, se harán a través de dicho Ministerio y no directamente por cada Ministro rector de sector.

El Ministro rector de sector elaboraría un informe evaluativo anual sobre la relación planes y presupuestos del sector, en términos de logros y dificultades, para remitir a la Comisión Legislativa respectiva con el Informe Presidencial el 1° de

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mayo. Deberá estar disponible para informar personalmente ante aquélla, o bien en Plenario cada vez que se le cite según se definió arriba en la sección de “Dirección gubernativa o interorgánica”, y enfrentará las consecuencias previstas ante cualquier voto de censura por parte del Plenario o de la Comisión pertinente.

Cada ministerio y ente autónomo o empresa de participación estatal, por su lado, Cada ministerio y ente autónomo o empresa de participación estatal, por su lado, Cada ministerio y ente autónomo o empresa de participación estatal, por su lado, Cada ministerio y ente autónomo o empresa de participación estatal, por su lado, tendrá otendrá otendrá otendrá obligatoriamente una unidad de auditoría internabligatoriamente una unidad de auditoría internabligatoriamente una unidad de auditoría internabligatoriamente una unidad de auditoría interna debidamente dotada del presupuesto y personal especializado que le permita actuar con total propiedad e independencia técnica en el control integral de la legalidad de las operaciones presupuestarias institucionales y la incidencia que ello puede tener sobre el desempeño y eficacia o eficiencia de la institución en el cumplimiento de sus objetivos institucionales.

Dicha unidad dependerá del Secretario Permanente del Ministerio respectivo, y

de la junta directiva del ente o empresa pública pertinentes. Corresponderá al Poder Ejecutivo – Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público- la promulgación del Reglamento de Trabajo de dicho sistema de auditorías internas de toda la Administración Pública, para lo cual recabará el criterio formal de la Contraloría General de la República.

Sin embargo, en el ámbito de cada sector de actividad las auditorias estarán en el ámbito de cada sector de actividad las auditorias estarán en el ámbito de cada sector de actividad las auditorias estarán en el ámbito de cada sector de actividad las auditorias estarán

obligadas a constituirse en un sistema de fiscalización que permita una obligadas a constituirse en un sistema de fiscalización que permita una obligadas a constituirse en un sistema de fiscalización que permita una obligadas a constituirse en un sistema de fiscalización que permita una homologacihomologacihomologacihomologación de enfoques y técnicas en su labor fiscalizadora de objetivos ón de enfoques y técnicas en su labor fiscalizadora de objetivos ón de enfoques y técnicas en su labor fiscalizadora de objetivos ón de enfoques y técnicas en su labor fiscalizadora de objetivos sectorialessectorialessectorialessectoriales y no sólo institucionales, y de cómo los objetivos y acciones de cada institución contribuyen a ellos bajo el liderazgo técnico de la Contraloría General de la República. Prestarán una labor de apoyo superior al Ministro en su calidad de rector sectorial, en lo que ha de ser un monitoreo o vigilancia del grado de cumplimiento de las instituciones en la instrumentación del respectivo plan de desarrollo del sector, así como para mejorar lo pertinente a pautas o directrices que dicho Ministro emita con el fin de generar transparencia y racionalidad en la actividad de contrataciones administrativas de los entes del Sector.

Por parte del Parlamento sobre la Administración Pública

La Asamblea Legislativa se organizaría, como se dijo arriba, por comisiones que correspondan a la organización sectorial dictada por el Poder Ejecutivo vía Decreto Ejecutivo, sin menoscabo de otras comisiones no vinculadas a dicha organización sectorial.

Los Diputados que ejercieran como “ministros sectoriales sombra” podrán pedir las cuentas que requieran a los Ministros rectores en cualquier momento de la marcha de las labores ordinarias del Ministerio e instituciones respectivas. Serán quienes asuman en Comisión o en Plenario, la coordinación y representatividad de su fracción en cuanto a los cuestionamientos o análisis sobre la labor ministerial, sea casuísticamente o sobre la base de los informes anuales o parciales que cada Ministro deba presentar a la Asamblea.

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La Asamblea Legislativa conocería anualmente los Informes del Presidente de la República y de los ministros rectores de sector, y dedicaría hasta un mes posterior al 1° de mayo a analizar y pronunciarse en Comisiones o en Plenario, sobre los alcances del grado de cumplimiento o incumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y de los respectivos planes sectoriales de desarrollo, y en ese plazo podrán censurar a ministros sobre la base de dichos Informes. Para ello, cada Ministro rector de sector deberá remitir a la Comisión respectiva de la Asamblea Legislativa, al inicio de la Administración y según las fechas señaladas en la Ley Marco, el plan de desarrollo del sector.

La aprobación por parte de la Asamblea Legislativa del Presupuesto de la República cada año, también requerirá que dicho proyecto de Presupuesto conforme lo remita el Ministerio de Planificación y Presupuesto, refleje con detalle causal cómo se insertan en él, primero, las prioridades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo para cada ministerio o para el conjunto de éstos, y segundo, cómo se articulan a él o con él las prioridades definidas para las diversas instituciones descentralizadas, de manera que sea viable para las Comisiones legislativas respectivas el analizar y entender cómo el Gobierno de la República busca alcanzar objetivos institucionales que rebasan el ámbito de acción directa de cada Ministerio como tal. Adicionalmente, podrá la Asamblea Legislativa tener una base comparativa clara y concreta para analizar y evaluar el siguiente Informe ministerial anual sobre cada sector como tal.

La Asamblea Legislativa deberá tener en la Contraloría General de la República, al organismo especializado que podrá controlar y evaluar situaciones de la Administración Pública para conocimiento de dicha Asamblea con un nivel de profundidad técnica y administrativa, sobre la marcha de la ejecución de labores o bien sobre la base de los respectivos Informes anuales presidencial y de ministros rectores. Esto lo hará dicha Contraloría de oficio como corresponde a su labor fiscalizadora sobre la ejecución presupuestaria, o bien a solicitud de cualquiera de las Comisiones legislativas o del Plenario mismo de dicha Asamblea. Dicha Contraloría deberá asegurar también su capacidad interna de análisis por sectores de actividad. No podrá dicha Contraloría en ningún momento, paralizar la actividad administrativa del Gobierno Central o de ente autónomo alguno por razones o cuestionamientos que no sean de estricta legalidad del gasto.

De los Presidentes de Corporaciones Provinciales de Desarrollo

Para efectos del sistema de responsabilidad administrativa de que se habla abajo, cada Presidente de Corporación Provincial de Desarrollo sería considerado el Jerarca de la Provincia. Asimismo, lo serán los Gerentes Provinciales de las nacientes instituciones-empresa de servicios públicos, y los Alcaldes Municipales.

Correspondería al Presidente corporativo controlar y evaluar la totalidad del desempeño del aparato institucional al servicio de la Provincia y representado debidamente en la Asamblea General, ante la cual deberá dar cuentas anualmente cada 2 de mayo, de manera casi paralela a cuando las rinda el Presidente de la República ante la Asamblea Legislativa. Igual deberá hacerlo el respectivo Alcalde

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ante el Concejo Municipal y ante el pueblo, en Cabildo convocado para tal fin cada 3 de mayo.

El Presidente Corporativo ofrecería su informe anual sobre el estado de la Provincia, con pleno sustento en el grado de cumplimiento del Plan Regional o Provincial de Desarrollo, dividiendo dicho Informe en: a) lo que compete a sus funciones propiamente y realizaciones a nivel de la Corporación, así como en b) lo que son funciones de los demás cuerpos u órganos y organismos integrantes de la Asamblea General. Adicionalmente, reportará sobre: c) el grado de dificultad o apoyo obtenido en el trabajo de la Corporación, de los organismos y estructuras nacionales. Finalmente, el Informe deberá contener una narración clara de los retos inmediatos y mediatos, y las medidas correctivas que deben tomarse para enfrentarlos con éxito de acuerdo a la estrategia de desarrollo provincial contenida en el Plan de Desarrollo Provincial, o bien para corregir dicha estrategia con sentido de oportunidad.

De la Contraloría General de la República; de las Contralorías regionales

Con respecto a la Contraloría General de la República, el modelo aquí vislumbrado plantea una descentralización real en todo sentido, por regiones de desarrollo.

Vemos razones técnicas y administrativas, pero también políticas, que aconsejarían mantener a la Contraloría en su sede capitalina como un órgano auxiliar del Parlamento, de manera que éste tenga un soporte técnico tan valioso para poder ejercitar una vigilancia real –o control político- sobre todo el aparato gubernativo nacional, regional, cantonal y distrital. EEEEl paísl paísl paísl país no ha de perder su unidad unitaria e no ha de perder su unidad unitaria e no ha de perder su unidad unitaria e no ha de perder su unidad unitaria e integral, integral, integral, integral, y para ello el Parlamento debe seguir ejerciendo un control político integral aunque jerarquizado por supuesto, sobre todo el aparato institucional.

UUUUn órgano n órgano n órgano n órgano ffffiscalizadoriscalizadoriscalizadoriscalizador nacional debe seguir ejerciendonacional debe seguir ejerciendonacional debe seguir ejerciendonacional debe seguir ejerciendo la visión unitaria e la visión unitaria e la visión unitaria e la visión unitaria e

integral que se requiere para hacer que ese nuevo aparato gubernativo funcione como integral que se requiere para hacer que ese nuevo aparato gubernativo funcione como integral que se requiere para hacer que ese nuevo aparato gubernativo funcione como integral que se requiere para hacer que ese nuevo aparato gubernativo funcione como debedebedebedebe, pero sufriendo la Contraloría los cambios internos de enfoque y prácticas que garanticen que sus cuadros técnicos podrán ejercer una eficaz fiscalización ex ante y ex post, mas también durante, con respecto a las distintas Administraciones centrales, y con capacidad y competencias para articularse y apoyarse con las nuevas ContralContralContralContralorías Regionalesorías Regionalesorías Regionalesorías Regionales. Éstas, las visualizamos en el modelo aquí elaborado como organismos con un alto grado de descentralización técnica y administrativa, obligadas a colaborar de oficio con aquélla en todo lo que requiera ésta para aprobar –como hoy- los presupuestos de entes autónomos nacionales y sus transferencias a las nuevas empresas e instituciones regionales nacidas de su seno -pero sólo las pero sólo las pero sólo las pero sólo las transferencias globalmente consideradas, pues los presupuestos regionalizados en transferencias globalmente consideradas, pues los presupuestos regionalizados en transferencias globalmente consideradas, pues los presupuestos regionalizados en transferencias globalmente consideradas, pues los presupuestos regionalizados en todo su detalle operativo los aptodo su detalle operativo los aptodo su detalle operativo los aptodo su detalle operativo los aprobará cada Contraloría Regionalrobará cada Contraloría Regionalrobará cada Contraloría Regionalrobará cada Contraloría Regional-, y para asesorar al Gobernador-Presidente y al Parlamento en todo lo pertinente a las Haciendas Públicas en todo el ámbito territorial, ya que la potestad legislativa del Parlamento, de índole o ámbito nacional, se mantendrá en sus manos.

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Ello significa que dicho Parlamento debe tener control y capacidad de evaluación Ello significa que dicho Parlamento debe tener control y capacidad de evaluación Ello significa que dicho Parlamento debe tener control y capacidad de evaluación Ello significa que dicho Parlamento debe tener control y capacidad de evaluación de toda esa institucionalidadde toda esa institucionalidadde toda esa institucionalidadde toda esa institucionalidad de manera que pueda adoptar medidas correctivas sobre aquella parte que no funcione óptimamente.

Su Cámara de RepresentantesSu Cámara de RepresentantesSu Cámara de RepresentantesSu Cámara de Representantes será un mecanismo altamente representativo de los

cantones reconstituidos y sus poblaciones, lo cual justifica que tenga competencia para vigilar y pedir cuentas en nombre de la población de cada cantón, a la municipalidad, a sus empresas cantonales y distritales, y a los entes nacionales que mantengan prestaciones directas en estos ámbitos. Las Contralorías Regionales actuarán como organismos indagadores y de alto asesoramiento para dichos Representantes, como lo hace la Contraloría General de la República para los legisladores nacionales.

Si Si Si Si estasestasestasestas ContraloríaContraloríaContraloríaContraloríassss hacehacehacehacennnn bien su trabajo, el nuevo sistema político e bien su trabajo, el nuevo sistema político e bien su trabajo, el nuevo sistema político e bien su trabajo, el nuevo sistema político e

institucional funcionará correctamenteinstitucional funcionará correctamenteinstitucional funcionará correctamenteinstitucional funcionará correctamente, tal y como sostenemos que debe, puede y tiene que hacerlo de inmediato, sin esperar a cambios de sistema político....

La descentralización territorial de la función contralora, es esencial valorarla

inclusive a la luz de la situación actual del país con el sistema político vigente, vía vía vía vía desconcentración administrativadesconcentración administrativadesconcentración administrativadesconcentración administrativa. . . .

Es decir, que tal y como anticipamos en la discusión en Capítulo 7, la Contraloría la Contraloría la Contraloría la Contraloría

debe pensar seriamente en establecer debe pensar seriamente en establecer debe pensar seriamente en establecer debe pensar seriamente en establecer ––––sin esperar a una reforma radical como la aquí sin esperar a una reforma radical como la aquí sin esperar a una reforma radical como la aquí sin esperar a una reforma radical como la aquí propuesta, o sea en ese Capítulopropuesta, o sea en ese Capítulopropuesta, o sea en ese Capítulopropuesta, o sea en ese Capítulo---- oficinas suyas en cada región de desarrollooficinas suyas en cada región de desarrollooficinas suyas en cada región de desarrollooficinas suyas en cada región de desarrollo, de manera que su labor vigilante, autorizativa y fiscalizadora de la gestión del Gobierno y sus instituciones y de las mismas municipalidades, adquiera una mayor capacidad y eficacia funcional y contribuya al desempeño de esa institucionalidad de una manera más expedita y oportuna, respondiendo in situ y en tiempos reales a las demandas que su misión le impone sobre tantos gobiernos locales y sobre la acción territorial de ministerios y entes autónomos, misión hoy totalmente desatendida por dicha Contraloría a partir tanto de presupuestos centrales mal estructurados que no reflejan esa proyección regional de tales instituciones, como de sus propias prácticas fiscalizadoras que no acaban de adoptar ejercitando un análisis por sectores de actividad en San José y en cada región de desarrollo.

En ausencia inclusive de un Ministerio de Planificación con presencia regional,

una Contraloría desconcentrada se constituiría en un organismo muy dinámico y efectivo que, en nombre propio y de la propia Asamblea Legislativa, imprimiría seguramente un dinamismo mayor a la institucionalidad pública del país que opera en cada región.

Pero si se atiende nuestra propuesta y se creanPero si se atiende nuestra propuesta y se creanPero si se atiende nuestra propuesta y se creanPero si se atiende nuestra propuesta y se crean, como parte de un nuevo modelo , como parte de un nuevo modelo , como parte de un nuevo modelo , como parte de un nuevo modelo

institucional,institucional,institucional,institucional, contralorías regionales con un alto grado de autonomía administrativa contralorías regionales con un alto grado de autonomía administrativa contralorías regionales con un alto grado de autonomía administrativa contralorías regionales con un alto grado de autonomía administrativa y técnica, el impacto beneficy técnica, el impacto beneficy técnica, el impacto beneficy técnica, el impacto beneficioso será de una naturaleza muy distintaioso será de una naturaleza muy distintaioso será de una naturaleza muy distintaioso será de una naturaleza muy distinta pues, tal y como ocurriría con la figura de gobernadores frente a la figura de Presidente de la República, el sistema institucional adquiriría una mucha mayor flexibilidad, independencia operativa y, por supuesto, sentido de la responsabilidad en cuanto a rendición de cuentas claras y transparentes teniendo ante sí a organismos contralores teniendo ante sí a organismos contralores teniendo ante sí a organismos contralores teniendo ante sí a organismos contralores propios de cada regiónpropios de cada regiónpropios de cada regiónpropios de cada región,,,, especializados y con capacidad técnica y operativa para una

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fiscalización oportuna, preventiva y evaluativa mucho más efectiva e integral que la que hoy realiza la Contraloría General de la República sobre un aparato institucional tan complejo basada sólo en planes y presupuestos altamente concentrados –en cuanto a formulación y asignación- en San José, sin información ni arraigo regional.

En un caso así, a futuro, vemos definitivamente a las contralorías regiovemos definitivamente a las contralorías regiovemos definitivamente a las contralorías regiovemos definitivamente a las contralorías regionales, nales, nales, nales,

descentralizadas, descentralizadas, descentralizadas, descentralizadas, revisando y hasta vetandorevisando y hasta vetandorevisando y hasta vetandorevisando y hasta vetando los presupuestoslos presupuestoslos presupuestoslos presupuestos de toda esa institucionalidad regional emergente o de nuevo cuño –no así las municipalidades-, y no a la Contraloría General de la República haciéndolo, como hoy. Y, reportando regularmente al Parlamento para que éste no pierda control político del país como unidad sociopolítica. Dirigirá sus análisisDirigirá sus análisisDirigirá sus análisisDirigirá sus análisis evaluativos y correctivosevaluativos y correctivosevaluativos y correctivosevaluativos y correctivos, igualmente, al Gobernador-Presidente de la Región y a la Asamblea General de la Corporación Regional de Desarrollo, la cual decidirá en última instancia de acuerdo con aquél si el presupuesto objetado por la Contraloría Regional debe ser modificado o ajustado en los términos en que ésta sugiere para ser ejecutado, o si se autoriza su ejecución contemplando la realización de esos ajustes a lo largo del año.

El control autorizativo tiene un límite, y Costa Rica ofrece abundante evidencia de

ello. En países altamenteEn países altamenteEn países altamenteEn países altamente desarrolladosdesarrolladosdesarrolladosdesarrollados, los presupuestos de las así llamadas empresas estatales o instituciones descentralizadas son normalmente aprobados por el “ministerio respectivo” al que reportan operaciones y resultados. Aquí, el Aquí, el Aquí, el Aquí, el Constituyente dispuso que fuera la ContraloConstituyente dispuso que fuera la ContraloConstituyente dispuso que fuera la ContraloConstituyente dispuso que fuera la Contraloría de la República y no la Asamblea ría de la República y no la Asamblea ría de la República y no la Asamblea ría de la República y no la Asamblea LegislativaLegislativaLegislativaLegislativa quien aprobara dichos presupuestos, con el objetivo evidente de no contaminar o politizar el desempeño de tales entes sometiéndolos a la influencia político partidista de legisladores nacionales. Estos, aprueban solamente el mal llamado Presupuesto de la República, que atañe sólo a los tres Poderes del Estado y no a los entes autónomos o descentralizados, y obviamente dejó fuera a las mismas municipalidades.

Pero que las mismas municipalidades tengan que somPero que las mismas municipalidades tengan que somPero que las mismas municipalidades tengan que somPero que las mismas municipalidades tengan que someter sus presupuestos a eter sus presupuestos a eter sus presupuestos a eter sus presupuestos a

aprobación de un organismo contralor nacional, sólo refleja lo mal que adaptamos aprobación de un organismo contralor nacional, sólo refleja lo mal que adaptamos aprobación de un organismo contralor nacional, sólo refleja lo mal que adaptamos aprobación de un organismo contralor nacional, sólo refleja lo mal que adaptamos ideas o mecanismos que funcionan de manera distinta en aquellos países ideas o mecanismos que funcionan de manera distinta en aquellos países ideas o mecanismos que funcionan de manera distinta en aquellos países ideas o mecanismos que funcionan de manera distinta en aquellos países desarrollados.desarrollados.desarrollados.desarrollados. Tal disposición pudo haber sido entendible en 1949, cuando las municipalidades eran todavía más reducidas que hoy en competencias y recursos, y el país era gobernado con un puñado de Carteras ministeriales también pequeñas y parroquiales.

Hoy día, es una insensatez política, técnica y administrativa que un organismo Hoy día, es una insensatez política, técnica y administrativa que un organismo Hoy día, es una insensatez política, técnica y administrativa que un organismo Hoy día, es una insensatez política, técnica y administrativa que un organismo

cocococontralor central ubicntralor central ubicntralor central ubicntralor central ubicadoadoadoado en la ciudad capital apruebe los presupuestos de 81 en la ciudad capital apruebe los presupuestos de 81 en la ciudad capital apruebe los presupuestos de 81 en la ciudad capital apruebe los presupuestos de 81 municipalidadesmunicipalidadesmunicipalidadesmunicipalidades. Es una aberración desde todo punto de vista, pues si bien la Contraloría ha sido un factor que arroja tranquilidad a los ciudadanos por su vocación técnica y no político partidista –aunque esto no ha eximido el hecho en algunos momentos históricos de Contralores comprometidos y complacientes con los gobiernos de turno, a juicio de diversos analistas-, es precisamente esa perspectiva tecnocrática en los cuadros profesionales de la Contraloría la que riñe con lo que debería ser una competencia soberana de cada municipalidad, a través de su Concejo Municipal popularmente electo, de aprobar sus presupuestos y normativas de operación.

219

No hay que volver los ojos a otros No hay que volver los ojos a otros No hay que volver los ojos a otros No hay que volver los ojos a otros países altamente desarrollados para saber que, países altamente desarrollados para saber que, países altamente desarrollados para saber que, países altamente desarrollados para saber que, aun en este aspecto de la fiscalización externa, ningún gobierno o legislatura federal aun en este aspecto de la fiscalización externa, ningún gobierno o legislatura federal aun en este aspecto de la fiscalización externa, ningún gobierno o legislatura federal aun en este aspecto de la fiscalización externa, ningún gobierno o legislatura federal o nacional, y menos ningún organismo contralor nacional o central, aprueba o nacional, y menos ningún organismo contralor nacional o central, aprueba o nacional, y menos ningún organismo contralor nacional o central, aprueba o nacional, y menos ningún organismo contralor nacional o central, aprueba presupuestos de los estados federados y, menospresupuestos de los estados federados y, menospresupuestos de los estados federados y, menospresupuestos de los estados federados y, menos aun, de los gobiernos localesaun, de los gobiernos localesaun, de los gobiernos localesaun, de los gobiernos locales. Ni siquiera las legislaturas estatales en el caso del modelo federal o regional –USA, Alemania, Canadá, Australia- aprueban los presupuestos de los gobiernos locales. Pero, en Costa Rica y en muchos casos latinoamericanos las contralorías nacionales o centrales lo han hecho, aunque ello ha variado radicalmente en los países que se han descentralizado mucho más que Costa Rica, o sea más en serio.

En el eventual nuevo modelo institucional y político que planteamos, cada regióncada regióncada regióncada región

o provincia tendría su contraloría superior,o provincia tendría su contraloría superior,o provincia tendría su contraloría superior,o provincia tendría su contraloría superior, articulada a la central como hemos dicho para no perder la visión sistémica de país y de institucionalidad, y para que el Parlamento no pierda tampoco su control político y potestad legislativa para todo el país.

Pero, la autorización presupuestaria de las instituciones regionales y de las

municipalidades y su cohorte de empresas cantonales de servicios públicos aquí propuesta, debe responder a criterios totalmente distintos que en efecto fundamenten una mayor responsabilidad de las poblaciones regionales para labrar sus propios destinos de manera más focalizada y eficaz que si dependieran de una única autoridad central o nacional para todo, como hoy.

En el caso de los presupuestos municipales, la ContraloríaEn el caso de los presupuestos municipales, la ContraloríaEn el caso de los presupuestos municipales, la ContraloríaEn el caso de los presupuestos municipales, la Contraloría Regional procederá de Regional procederá de Regional procederá de Regional procederá de

la misma manera referida para los presupuestos de entes o empresas públicas la misma manera referida para los presupuestos de entes o empresas públicas la misma manera referida para los presupuestos de entes o empresas públicas la misma manera referida para los presupuestos de entes o empresas públicas regionalesregionalesregionalesregionales. O sea, revisará obligadamente y podrá vetar los presupuestos remitidos por las municipalidades, quedando en manos del Concejo Municipal la realización de los ajustes señalados antes de su ejecución, o autorizando su ejecución bajo el compromiso de que tales ajustes se contemplarán y harán durante el período de ejecución bajo el escrutinio preferente de cada auditoria interna. Si las fallas se mantienen para el período siguiente entonces la Contraloría Regional no autorizará el presupuesto y la Municipalidad sólo podrá ejecutar un presupuesto idéntico al del año en que no hubiere habido objeción o veto por dicha Contraloría Regional.

El Gobernador-Presidente de la Región, podrá intervenir y elevar el caso o casos a

la Asamblea General de la Corporación para que se pronuncie sobre dicha situación. Si la Asamblea General decide pronunciarse favorablemente a la Municipalidad, entonces el veto de la Contraloría Regional quedará sin efecto. Para tal consideración deliberativa, la Asamblea estará obligada a conocer de manera detallada el recuento del Contralor Regional.

El Parlamento nacional podráEl Parlamento nacional podráEl Parlamento nacional podráEl Parlamento nacional podrá a través de la Cámara de Representantesa través de la Cámara de Representantesa través de la Cámara de Representantesa través de la Cámara de Representantes, según se

han delineado sus competencias de control político sobre todo el sistema institucional del país, sea nacional o subnacional, intervenir mediante la comisión intervenir mediante la comisión intervenir mediante la comisión intervenir mediante la comisión respectiva para exigir explicaciones o realizar investigacionesrespectiva para exigir explicaciones o realizar investigacionesrespectiva para exigir explicaciones o realizar investigacionesrespectiva para exigir explicaciones o realizar investigaciones de la forma en que municipalidades, sus empresas subsidiarias, las emergentes empresas públicas regionales así como la respectiva Corporación de Desarrollo Regional, se desempeñan, y aprueban y ejecutan sus presupuestos con base en las recomendaciones o vetos por parte de las Contralorías Regionales.

220

En última instancia, dicha Cámara de Representantes tendrá la autoridad para

respaldar y hacer cumplir la decisión de la respectiva Contraloría Regional, de mantenerse el veto de ésta sobre el o los presupuestos municipales cuestionados.

ANEXO 1

222

Cuadro VI-2 AMÉRICA LATINA: PONDERACIÓN DE TIPOS DE IMPUESTOS EN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, SEGÚN NIVEL DE GOBIERNO, EN PAISES SELECCIONADOS (Porcentajes)

Fuente: Elaborado sobre la base de datos d& FMI (1999). Se excluyen aportes para segundad social.

Argentina (1997)

Brasil (1994)

México (1997)

Bolivia (1998)

Chile (1998)

Impuestos: Nacionales/Federales: Sobre ingresos Sobre patrimonio Sobre com. exterior Sobre ventas Otros

21.8 2.9 5.2 44.2 9.0

17.7 2.5 31.8

30.9 3.9 20.9 9.9

10.6 9.2 7.7 45.5 11.2

22.0 9.4 43.8 11.4

Del nivel intermedio: Sobre ventas Sobre ingresos Sobre propiedad Sobre bienes y servicios

10.5 4.6 1 6 .

35.8 1.6 0.9

Municipales: Sobre propiedad Sobre bienes y servicios

1.4 3.0 0.8 2.7 3.9

4.5

Los cuadros presentados permiten apreciar: a) Una amplia preponderancia del nivel nacional en las decisiones sobre imposición. b) Una relativa autonomía de los niveles intermedios de Brasil y Argentina. e) Las cifras correspondientes a los estados, en México, son relativamente bajas. Sin embargo, los recursos que generan estos impuestos resultan multiplicados por un sistema de transferencias de libre disponibilidad directamente vinculadas al esfuerzo fiscal, lo que se refleja en el cuadro V1-3. En el caso de los municipios se aplica un sistema similar. d) En general, existe una capacidad impositiva relativamente baja en el nivel municipal (virtualmente ausente en el caso de Argentina). La capacidad de autoimposición de los municipios es menor aún de lo que indican las cifras si se toma en cuenta: (a) el número relativamente pequeño de municipios donde se concentra el ingreso, (b) que una gran parte de la población no paga impuestos sobre la propiedad, por no ser propietarios o porque están exentos, e) que en la mayoría de los casos (Brasil sería una excepción) los municipios deben requerir la aprobación del nivel central para modificar tasas (porcentajes). En general, la actual estructura tributaria brinda pocos espacios para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor dimensión y más próximas al ciudadano. e) La coparticipación reduce en vez de ampliar la autonomía de los niveles participantes: la cesión de poder por parte de un nivel - en términos de capacidad de imposición - no se refleja en un aumento correspondiente en otro nivel sirio más bien en una obligación implícita o explícita de un acuerdo mutuo para modificar tasas. Además, según lo señala la CEPAL (1998), cuanto mayor sea la vinculación de las transferencias con impuestos nacionales mayores serían los efectos procíclicos que este vínculo generaría. En el cuadro V1-3 se muestra la contribución de cada nivel a la generación de ingresos tributarios, para los países y los diez últimos años para los que se cuenta con información, y, en la casilla que sigue a cada porcentaje, las tendencias correspondientes.

224

Cuadro Vi-3 AMÉRICA LATINA: GENERACIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS POR NIVELES DE GOBIERNO

Fuente: Elaborado sobre datos del FMI (1999), excluyendo aportes para seguridad social.

Brasil Argentina México Chile Bolivia Perú

Niveles Periodo 1985-94 Tend. 1988-97 Tend. 1988-97 Tond. 1992-98 Tend. 1989-98 1990-98

Nacional/Federal Intermedio Municipal

59.8% - -- 36.8% = 3.5% +

76.7% + 23.3% -

77.2% -

17.9% + 4.9% +

92.5% = 7.5% =

97.3% + 2.7% -

97.2% + 0.5% - 2.3% -

Este cuadro sintetiza la estructura y tendencias de la descentralización política — entendida como autonomía para decidir gasto sobre la base de ingresos generados localmente - en los países considerados. Bajo este punto de vista, Brasil aparece como el país políticamente más descentralizado. Las tendencias muestran que tanto Brasil como México estarían profundizando sus respectivos procesos mientras en Argentina estaría ocurriendo lo contrario. En cuanto a los países unitarios que aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal correspondería a Chile mientras en los casos de Bolivia y Perú no sólo la preponderancia es menor sino también mostraría una tendencia decreciente.

225

ANEXO 2

226

227

228

ANEXO 3

Gasto Regionalizado del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Regiones Presupuesto ejecutado

(en millones de colones)

Central 15.990,62

Chorotega 4.135,29

Huetar Atlántica 2.390,05

Huetar Norte 27,49

Brunca 2.229,99

Pacífico Central 2.839,48

Total 27.612,92

Gasto Regionalizado del Instituto Costarricense de Acueductos y AlcantarilladosPeriodo 2006

-

1.500

3.000

4.500

6.000

7.500

9.000

10.500

12.000

13.500

15.000

16.500

18.000

Región

Mill

ones

de

Col

ones

Central

Chorotega

Huetar Atlántica

Huetar Norte

Brunca

Pacífico Central

Fuente: Elabotación propia con datos de la Dirección de Planificación del AyA

229

230

231

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LEYES Constitución Política de la República Ley Orgánica del Ambiente Ley de Biodiversidad Ley Forestal Ley de Conservación de Vida Silvestre Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos Ley de la Zona Marítimo Terrestre Ley de Aguas Ley General de Salud Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria Ley de Tierras y Colonización Ley de Planificación Nacional -Decretos Ejecutivos de creación del Subsistema de Dirección y Planificación Regional y de Dirección y Planificación Sectorial Ley General de la Administración Pública Ley de Planificación Urbana Código Municipal Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos Ley Orgánica de la Contraloría General de la República Ley de la Defensoría de los Habitantes Código Nacional de Niñez y Adolescencia Ley Orgánica del PANI Ley Orgánica del IMAS Ley Orgánica del MEP