Informe Liquidacion CONAVI

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INFORME Nro. DFOE-IFR-IF-07-2014

8 de julio de 2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

INFORME SOBRE LA LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD

CORRESPONDIENTE AL AÑO 2012

2014

http://www.cgr.go.cr/


CCOONNTTEENNIIDDOO

Página Nro.

RESUMEN EJECUTIVO

CCOONNTTEENNIIDDOO................................................................................................. 2

1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................... 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ................................................................................................................................ 1

OBJETIVO ....................................................................................................................................................... 1

NATURALEZA Y ALCANCE ................................................................................................................................. 1

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS ........................................................................................... 1

METODOLOGÍA APLICADA ................................................................................................................................ 2

GENERALIDADES ............................................................................................................................................. 2

2. RESULTADOS ........................................................................................... 4

SOBRE EL CONTROL DE LAS EROGACIONES PRESUPUESTARIAS DEL CONAVI Y DOCUMENTACIÓN DE

RESPALDO. ..................................................................................................................................................... 4

DEBILIDADES EN EL SISTEMA DE INFORMACIÓN FINANCIERO CONTABLE ............................................................ 6

INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO DEL SUPERÁVIT .......................................................................................... 7

OMISIONES RELATIVAS A LA PRESENTACIÓN Y CALIDAD DEL INFORME DE EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN

INSTITUCIONAL Y LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA .............................................................................................. 8

3. CONCLUSIONES ....................................................................................... 9

4. DISPOSICIONES ........................................................................................ 9

AL DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONAVI ......................................................................................................... 10

AL DIRECTOR FINANCIERO DEL CONAVI ....................................................................................................... 11

CONSIDERACIONES FINALES .......................................................................................................................... 11

5. ANEXO ÚNICO ....................................................................................... 12



INFORME NO. DFOE-IFR-IF-07-2014

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? El cumplimiento del bloque de legalidad y la razonabilidad de la información suministrada en la liquidación presupuestaria, así como el cumplimiento de los mecanismos de control, que inciden en la liquidación presupuestaria.

¿Por qué es importante? La liquidación presupuestaria resulta necesaria para evaluar la gestión institucional, por ello debe procurarse que constituya un instrumento eficaz que le permite a la Administración evaluar su gestión financiera y el cumplimiento de su planificación a fin de tomar las acciones correctivas en forma oportuna. En ese sentido, resulta importante que el registro de las transacciones presupuestarias cumplan con la normativa técnica y jurídica aplicable.

¿Qué encontramos? La auditoría efectuada evidenció la carencia de un ambiente de control propicio para el desarrollo efectivo del subsistema de presupuesto institucional, en cuanto se detectaron debilidades en los registros, control de las erogaciones y la documentación de las transacciones presupuestarias efectuadas por el CONAVI asociadas al funcionamiento del Sistema de Información Financiero Contable. .

En cuanto al sistema se presentan egresos que en realidad no se pagaron, debido a que se hacen los registros al momento de la confección de los acuerdos de pago y no cuando se efectúa el pago en tesorería, aspecto que incide en la confiabilidad y calidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria del CONAVI

También se estableció que el monto declarado por el CONAVI en la liquidación presupuestaria del año 2012 correspondiente al superávit de ese periodo difiere en ¢1.348,75 millones con respecto al saldo de efectivo y equivalentes reflejado en los Estados Financieros de ese Consejo.

Por último, se detectaron debilidades relativas a la presentación y calidad del informe de la gestión institucional y liquidación presupuestaria, específicamente en cuanto a la relación de puestos debidamente actualizada, el detalle de la deuda externa e interna del CONAVI, así como el informe de la gestión de evaluación de la gestión institucional.

¿Qué sigue? Se dispuso al Director Ejecutivo del CONAVI subsanar las debilidades relacionadas con los registros en el Sistema de Información Financiero Contable, cumplir con los lineamientos presupuestarios emitidos por esta Contraloría General en forma y tiempo, y girar instrucciones al Director Financiero con el propósito de implementar las medidas de control dirigidas a eliminar la práctica de que las autorizaciones de pago sean confeccionadas y aprobadas por la misma persona, eliminar la práctica de efectuar pagos sin que conste en el expediente la respectiva solicitud de pago, y en cuanto a la elaboración de las resoluciones de pago cuando éstas resulten procedentes, deberán sujetarse en su literalidad a la recomendación técnica emitida por el ingeniero a cargo de la obra.

Por último se dispuso al Director Financiero del CONAVI identificar el origen de las diferencias existentes entre los saldos de la liquidación presupuestaria y la información que reflejan los estados financieros, con corte al 31 de diciembre del periodo 2012 y 2013.



INFORME Nro. DFOE-IFR-IF-07-2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

INFORME SOBRE LA LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD

CORRESPONDIENTE AL AÑO 2012

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1 El examen de las liquidaciones presupuestarias está expresada en el artículo 184 de la Constitución Política, el cual señala como deber y atribución de la Contraloría General de la República, el fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos públicos, así como en las potestades conferidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No. 7428 en los artículos 17, 18 y 19 y en cumplimiento del Plan de Trabajo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa para el periodo 2013 y 2014.

OBJETIVO

1.2 El cumplimiento del bloque de legalidad y la razonabilidad de la información suministrada en la liquidación presupuestaria, así como el cumplimiento de los mecanismos de control por parte de la Administración, que inciden en la liquidación presupuestaria.

NATURALEZA Y ALCANCE

1.3 Este estudio constituye una Auditoría de Carácter Especial, un tipo de auditoría de regularidad con enfoque de cumplimiento, realizada para verificar que las actividades de los sujetos fiscalizados se ejecuten de conformidad con las leyes, reglamentos u otras normativas que las regulan.

1.4 La auditoría comprendió el examen del cumplimiento de la normativa aplicable al proceso

presupuestario, que incide en la calidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria. El análisis se realizó para el ejercicio económico comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2012.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS

1.5 El borrador del presente informe se entregó el día 23 de mayo de 2014 a la Secretaria de Actas del Consejo de Administración del CONAVI, así como al Director Ejecutivo y al Director Financiero de ese Consejo, mediante el oficio No. DFOE-IFR-0286 del 23 de mayo de 2014, con el propósito de que en un plazo no mayor de tres días hábiles, se formularan


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y remitieran, las observaciones que se consideraran pertinentes sobre su contenido. Asimismo, el día 26 de mayo de 2014 se realizó la presentación de los principales resultados y disposiciones del borrador del informe a los miembros del Consejo de Administración del CONAVI y al Director Ejecutivo y Financiero de ese Consejo.

1.6 Debe aclararse que mediante oficio FIN-01-2014-148 del 29 de mayo de 2014, suscrito por el Director Ejecutivo y Financiero del CONAVI, se presentaron observaciones al borrador remitido pese a que el plazo otorgado había vencido. No obstante, el equipo de fiscalización procedió a analizar las argumentaciones expuestas por el CONAVI, incorporando aquellas que a criterio de este órgano contralor, resultaron procedentes. El análisis de las observaciones se detalla en el anexo único del presente informe. Además se informa que se remite el presente documento con ajustes de forma en el apartado de disposiciones, sin afectar el propósito de las mismas.

METODOLOGÍA APLICADA

1.7 Para la realización de esta auditoría se utilizaron las técnicas y procedimientos de la Auditoría estipulados en el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI) de la Contraloría General de la República. Asimismo se observó, en lo atinente, el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público y demás normativa aplicable.

1.8 Como fuentes de información se utilizó la Liquidación Presupuestaria correspondiente al

año 2012; además, se recabó información y documentación atinente mediante comunicaciones escritas y entrevistas realizadas a los funcionarios de la entidad relacionados con el desarrollo del proceso presupuestario.

GENERALIDADES

1.9 El presupuesto constituye un instrumento fundamental y necesario en la actividad de toda institución pública, por cuanto legitima la gestión que lleva a cabo la entidad durante un determinado periodo, de ahí que los registros y controles establecidos en esta materia deben propiciar que las transacciones y operaciones financieras se realicen de conformidad con el marco jurídico y técnico vigente.

1.10 Asimismo, el presupuesto se concibe como un instrumento que expresa en términos

financieros el plan anual de la institución, mediante la estimación de los ingresos y de los gastos necesarios para alcanzar los objetivos y las metas de los programas presupuestarios establecidos, en tanto la liquidación presupuestaria se refiere al cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la ejecución del presupuesto, como de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas presupuestarios.

1.11 La información que genera la ejecución presupuestaria debe permitir conocer en forma

oportuna, la relación entre lo presupuestado y la ejecución real, las razones que dificultan el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el Plan Operativo Institucional (POI) y el resultado financiero (déficit o superávit) al final del periodo.


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1.12 Así las cosas, la liquidación presupuestaria se constituye en el documento por excelencia

para que la entidad pública, rinda cuentas sobre la gestión realizada, información que también sirve de retroalimentación para las diferentes fases del proceso presupuestario, por ser dicho proceso, dinámico y sistémico. No obstante, para lograr el mayor aprovechamiento de la información generada mediante la liquidación, es trascendental que los registros de las transacciones presupuestarias cumplan con la normativa técnica y jurídica establecida sobre el particular.

1.13 El CONAVI, según lo establece su Ley Constitutiva No. 7798 del 29 de mayo de 1998, es un

órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personería jurídica instrumental, su principal objetivo consiste en planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional.

1.14 La liquidación presupuestaria evaluada en el presente estudio corresponde a los

resultados obtenidos por el CONAVI en el ejercicio económico comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2012, según se indica, los ingresos totales reales ascendieron a la suma de ¢235.081,0 millones y los gastos reales a ¢172.581,0 millones, generándose un Superávit al 31 de diciembre del 2012 de ¢62.500,0 millones. La composición de la ejecución de egresos puede apreciarse en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 1

Consejo Nacional de Vialidad

Egresos ejecutados 2012

Datos en millones de colones

Partida Monto Ejecutado Peso relativo

Remuneraciones ₡5.552,89 3,2%

Servicios ₡96.645,26 56,0%

Materiales y suministros ₡1.620,61 0,9%

Intereses y comisiones ₡2.291,97 1,3%

Bienes Duraderos ₡46.988,24 27,2%

Transferencias corrientes ₡513,62 0,3%

Amortización ₡18.968,43 11,0%

TOTAL ₡172.581,01 100,0% Fuente: liquidación presupuestaria CONAVI-2012


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2. RESULTADOS

SOBRE EL CONTROL DE LAS EROGACIONES PRESUPUESTARIAS DEL CONAVI Y

DOCUMENTACIÓN DE RESPALDO.

2.1. Antes de ahondar en el detalle de los resultados determinados, es preciso indicar que en el CONAVI la subpartida presupuestaria de Mantenimiento de Vías de Comunicación (1.08.02), representa el 90% de la partida de Servicios, la cual equivale en el periodo objeto de examen al 56% del total de egresos ejecutados por ese Consejo.

2.2. Con el objetivo de valorar el cumplimiento del bloque de legalidad y la razonabilidad en la

información se seleccionó una muestra de los gastos correspondientes a dicha subpartida, eligiéndose por su materialidad las siguientes obras:

Atención de Emergencias mediante Proyectos de Imprevisibilidad.

Conservación vial de la zona 1-9 -Región I Central, Subregión Heredia

Conservación vial de la zona 4-3 -Región IV, Brunca Zona Sur.

2.3. En total, las tres obras antes indicas suman un total de ¢27.115,42 millones, monto que representa el 15,7% del total de egresos ejecutados por el CONAVI durante el periodo 2012.

2.4. Para el análisis de la referida muestra se examinaron un total de 311 registros en los

expedientes de ejecución presupuestaria asociados a las obras seleccionadas de previo, determinándose los aspectos que de seguido se exponen:

En cuarenta (40) trámites no constaba en el expediente la Solicitud de pago.

En tres (3) casos no se incluyó la respectiva Resolución de pago.

En los casos en que sí se incorporaba en el expediente la solicitud de pago, la misma era confeccionada y aprobada por el mismo funcionario.

En noventa y un (91) trámites de cesión de facturas no se incorporaba como documento de respaldo el respectivo contrato de cesión, lo anterior a pesar de que así se señalaba en el oficio elaborado por el analista financiero dirigido a la Jefatura de Ejecución presupuestaria.

En las resoluciones de pago asociadas a los proyectos de imprevisibilidad se indica que “según informe técnico del ingeniero a cargo del proyecto las obras se recibieron a entera satisfacción del CONAVI”. No obstante, debe indicarse que al realizar la revisión en al menos tres (3) de los respectivos informes técnicos no se identificó en su literalidad tal afirmación, por parte de los ingenieros a cargo de las obras.

En un reporte suministrado sobre “Obras varias, emergencias y otros” del año 2012 que contiene 310 registros se determinaron 19 registros con signo negativo o reversados, sin que se dejara evidencia de los motivos. Al consultarle a la


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Administración indicó razones varias, como que el sistema integrado no permite que una factura se anule y se vuelva a digitar correctamente, o que se dieron errores en el registro de la fuente de financiamiento.

En un caso mediante sentencia del Juzgado Contencioso Administrativo se le ordenó al CONAVI a resarcir los daños causados a una persona física, no obstante, en los registros de ejecución presupuestaria1 que al efecto lleva ese Consejo se evidencia que dicho pago se tramitó asociado a la sub partida de Mantenimiento de Vías de Comunicación (1.08.02), siendo lo correcto registrarlo en la subpartida de Indemnizaciones (6.06.01), lo anterior de acuerdo al clasificador por objeto del gasto del sector público.

2.5. Lo comentado con anterioridad evidencia debilidades en los controles en el proceso de

registro de las erogaciones presupuestarias efectuadas, situación que contraviene lo establecido en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley No. 8131) que en su artículo 5 señala:

“Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.” “Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.”

2.6. Del mismo modo, debe tenerse presente lo establecido en las Normas de control interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE) que al efecto señalan:

“4.4.3 Registros contables y presupuestarios: / El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben emprender las medidas pertinentes para asegurar que se establezcan y se mantengan actualizados registros contables y presupuestarios que brinden un conocimiento razonable y confiable de las disponibilidades de recursos, las obligaciones adquiridas por la institución, y las transacciones y eventos realizados”.

2.7. Lo desarrollado en el presente acápite tiene como principal consecuencia la carencia de un

ambiente de control propicio para el desarrollo efectivo del subsistema de presupuesto institucional, dicha carencia se traduce en un riesgo importante en cuanto a la confiabilidad de las transacciones presupuestarias efectuadas por el CONAVI.

1 Según oficio EJE-06-2012-0161 del 31-1-2012 archivado en los ampos de los registros asociados a los gastos de las

obras por concepto de Reajustes - Atención de emergencias mediante proyectos de imprevisibilidad del Departamento de Ejecución Presupuestaria.


http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=47258&nValor3=73503&strTipM=TC

http://documentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/cgr/auditoria_interna/NCI_publico_N_2_2009_CO_DFOE.pdf

http://documentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/cgr/auditoria_interna/NCI_publico_N_2_2009_CO_DFOE.pdf

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DEBILIDADES EN EL SISTEMA DE INFORMACIÓN FINANCIERO CONTABLE

2.8. En línea con lo desarrollado en el punto anterior, el estudio efectuado logró determinar debilidades en el sistema de las transacciones presupuestarias efectuadas por el CONAVI. Esta deficiencia responde a inconsistencias en la implementación y funcionamiento del Sistema de Información Financiero Contable de ese Consejo2, que desencadena una serie inconvenientes en los registros presupuestarios.

2.9. A modo de ejemplo, señala el CONAVI que el referido sistema no es capaz de “… incluir los

ingresos por superávit y siempre ha presentado inconsistencias en los datos por lo que los informes se elaboran en excel tomando como base información del sistema y realizando ajustes…”3. A criterio de esta Contraloría General, implica ello un riesgo a la hora de consolidar los resultados globales relacionados con los ingresos.

2.10. Del mismo modo, se indica que existe la posibilidad de que al concluir el año se presenten

egresos que en realidad no se pagaron durante el periodo, lo anterior debido a que el referido sistema realiza los registros cuando se confecciona el acuerdo de pago y no cuando se da la erogación en tesorería, situación que pone en riesgo de que se presenten casos en que se realicen registros presupuestarios pero que en la realidad no se cancelan y sin embargo se registran como una salida de efectivo en los informes de ejecución. Sobre este particular se determinaron algunos registros por expropiaciones del año 2012 que no se pagaron.4

2.11. Esta situación atenta contra el principio de anualidad5 consagrado en la Ley de la

Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley No. 8131, además, debe tenerse presente lo establecido en la Ley General de Control Interno, No. 8292, que al efecto en su artículo No. 16 señala lo siguiente:

“Artículo 16. —Sistemas de información. Deberá contarse con sistemas de información que permitan a la administración activa tener una gestión documental institucional, entendiendo esta como el conjunto de actividades realizadas con el fin de controlar, almacenar y, posteriormente, recuperar de modo adecuado la información producida o recibida en la organización, en el desarrollo de sus actividades, con el fin de prevenir cualquier desvío en los objetivos trazados. Dicha gestión documental deberá estar estrechamente relacionada con la gestión de la información, en la que deberán contemplarse las bases de datos corporativas y las demás aplicaciones informáticas, las cuales se constituyen en importantes fuentes de la información registrada. / En cuanto a la información y comunicación, serán deberes del jerarca y de los

2 Al respecto, el Auditor Interno del CONAVI señaló mediante oficio AUOF-03-14-0011 del 15 de enero de 2014 que

“existen inconsistencias del Sistema de Información Financiero Contable (SIFCO), pero que debía considerarse un plazo conveniente para llevar a cabo las correcciones que implica la implementación del sistema.”

3 Oficio FP-03-14 del 16 de enero de 2014.

4 Según se indicó mediante Oficio No. FP-03-14 del 16 de enero de 2014

5 Principio de anualidad: El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1 de enero al 31 de

diciembre.


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titulares subordinados, como responsables del buen funcionamiento del sistema de información, entre otros, los siguientes: / a) Contar con procesos que permitan identificar y registrar información confiable, relevante, pertinente y oportuna; asimismo, que la información sea comunicada a la administración activa que la necesite, en la forma y dentro del plazo requerido para el cumplimiento adecuado de sus responsabilidades, incluidas las de control interno. (…)

2.12. De igual forma, las debilidades expuestas en los registros presupuestarios del CONAVI

rozan con lo definido en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, que sobre el particular establecen lo siguiente:

“4.3.17 Exactitud y confiabilidad de la liquidación presupuestaria. La administración debe establecer los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria para que sirva de apoyo en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas”.

2.13. La situación comentada evidencia las debilidades del sistema en cuanto a la confiabilidad y

calidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria del CONAVI, circunstancia que podría estar afectando la toma de decisiones tanto a nivel gerencial como de las autoridades superiores de ese Consejo.

INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO DEL SUPERÁVIT

2.14. El análisis efectuado permitió determinar que el monto declarado por el CONAVI en la liquidación presupuestaria del año 2012, correspondiente al superávit de ese periodo presenta una diferencia con respecto al saldo final de caja reflejado en el Estado de flujos de efectivo6 de ¢1.348,75 millones.

2.15. En efecto al 31 de diciembre de 2012, el superávit declarado es de ¢62.500.00 millones, y a

esa misma fecha el saldo de efectivo y sus equivalentes es de ¢63.848,75. 2.16. Lo anterior se deriva de la existencia de las debilidades de registros presupuestarios

señalados en los apartados anteriores, así como en los controles y diferencias de saldos que a criterio de ese Consejo no es posible identificar. Sobre este particular la Dirección Financiera del CONAVI señaló lo siguiente7:

“El registro de los egresos presupuestarios se materializan en el momento en que se incluyen en el acuerdo de pago, por lo que el momento del pago puede diferir. Al 31 de diciembre del 2012 existían cuentas a pagar a proveedores por ¢17,7 millones y las retenciones por pagar a la Caja y a Hacienda alcanzaron a

6 Según información reflejada en los Estados Financieros Auditados del CONAVI al 31 de diciembre de 2012.

7 Oficio FIN-097-14 del 26 de marzo de 2014.


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¢503,6 millones. Presupuestariamente estos montos ya estaban registrados como pagados”. (…) “Desde el año 2010 se instaló un nuevo sistema de registro de datos, el cual se ha ido mejorando pero que arrastra una serie de diferencias que no se han podido identificar (…) es probable que se arrastren diferencias cuyos orígenes no es posible identificar. En este sentido es importante señalar el caso del 2012, en que, a raíz del análisis realizado para dar respuesta a su oficio, se determinó que se había realizado un ajuste contable que no debió afectar presupuesto pero que sí se hizo con lo que se determinó una subestimación del gasto presupuestario, esto corresponde a ¢64,7 millones en amortización y ¢7,6 millones en intereses…”

2.17. La situación objeto de comentario vulnera los principios presupuestarios de universalidad

e integralidad, así como el principio de anualidad consagrados en la Ley No. 8131. Asimismo, de mantenerse esta debilidad se estaría en una contravención de lo establecido en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, que al efecto señalan lo siguiente:

“4.3.4 Congruencia de la información de la contabilidad presupuestaria con la de la contabilidad patrimonial. La información que se origina de las transacciones financieras que realiza la institución, debe afectar oportunamente los registros contables del presupuesto y de la contabilidad patrimonial, en lo que corresponda a cada uno de ellos, de tal forma que dichos registros y los informes o estados que se emitan de ambas fuentes, guarden la debida relación y congruencia, como reflejo fiel de la actividad financiera institucional”.

2.18. En consecuencia, lo comentado implica un alto grado de incertidumbre en cuanto a la

razonabilidad y confiabilidad del monto declarado por el CONAVI en la liquidación presupuestaria del periodo 2012, correspondiente al superávit acumulado de ese Consejo.

2.19. Por último, no se garantiza razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y

oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria para que sirva de apoyo en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas.

OMISIONES RELATIVAS A LA PRESENTACIÓN Y CALIDAD DEL INFORME DE EVALUACIÓN DE

LA GESTIÓN INSTITUCIONAL Y LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA

2.20. La liquidación presupuestaria del CONAVI correspondiente al periodo 2012 presenta omisiones en cuanto:

El detalle de información relacionada con la deuda externa e interna de ese Consejo, así como la presentación de la relación de puestos debidamente actualizada.

El informe sobre la evaluación de la gestión institucional con el análisis de la gestión física y financiera de la Institución correspondiente a ese periodo.


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No se incluyó en el Sistema de información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) la información relativa al cumplimiento de metas y objetivos del periodo.

2.21. La situación comentada, no se ajusta a los requerido en:

La Circular No. 734 (DFOE-022) del 28 de enero de 2011, emitida por la Contraloría General, que contiene las indicaciones de forma y contenido que deben observar los sujetos pasivos para remitir mediante el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP), el informe sobre la evaluación de la gestión institucional, la liquidación presupuestaria anual y sus anexos.

Lo estipulado en la norma 4.4.7 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, que señala como productos de la fase de control presupuestario la identificación de desviaciones de lo ejecutado con respecto a lo aprobado, la identificación de deficiencias en la gestión del subsistema de presupuesto y del proceso presupuestario, así como su posible desvinculación con lo planificado, como elementos indispensables para implementar las medidas de corrección pertinentes en la fase de evaluación presupuestaria8.

2.22. La falta de presentación del Informe de evaluación de la gestión institucional y las

debilidades comentadas respecto a la presentación de la liquidación presupuestaria del CONAVI, atenta contra el principio de rendición de cuentas a que están sujetos los entes públicos y debilita el control interno y externo al que deben estar sometidos dichos entes.

3. CONCLUSIONES

3.1. Lo determinado en este informe, no permite a esta Contraloría General tener certeza

sobre confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria del CONAVI.

3.2. En efecto, la presencia de debilidades en el registro y documentación de las operaciones, un sistema financiero contable que incluye egresos que no se pagaron, la existencia de una diferencia de ¢1.348.75 millones entre el superávit declarado y el saldo de efectivo y sus equivalentes, así como la no observancia de algunos requisitos de forma y contenido establecidos en la circular N° 734 de esta Contraloría General, se traducen en un importante riesgo en la confiabilidad y calidad de la información, contraviniendo principios de transparencia y rendición de cuentas que podrían estar afectando la toma de decisiones tanto a nivel gerencial como del Consejo.

4. DISPOSICIONES

4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de

8 Desarrollada en las normas 4.5.1 a 4.5.7 de esas mismas Normas Técnicas.


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acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro de los plazos o términos conferidos para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere

pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

AL DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONAVI

4.3. Subsanar las debilidades relacionadas con la incapacidad del Sistema de Información Financiero Contable de: incluir los ingresos por superávit, mismos que presentan inconsistencias y que se elaboran en Excel, además de que se registren egresos que en realidad no se pagaron durante el periodo. Para acreditar el cumplimiento de la presente disposición, deberá presentar ante esta Contraloría General un plan con el detalle de las acciones a implementar con el propósito de solucionar las debilidades expuestas con plazos y responsables, ello a más tardar al 30 de setiembre de 2014. Una vez subsanadas dichas inconsistencias, deberá remitir un oficio al 31 de diciembre de 2014 en donde se indique expresamente que las actividades indicadas en el plan de acción fueron ejecutadas y subsanadas las inconsistencias señaladas (Ver párrafos 2.8 al 2.13 de este informe)

4.4. Cumplir con los lineamientos presupuestarios emitidos por esta Contraloría General9, de

manera que el Informe de evaluación de la gestión institucional y la liquidación presupuestaria, sean preparados con los requerimientos de calidad establecidos y sean incorporados en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP), en forma y tiempo. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición se deberá remitir a esta Contraloría General copia del oficio en donde se comunica a los funcionarios competentes de ese consejo las medidas de control definidas para su debida implementación, lo anterior en un plazo máximo de 3 meses a partir de la fecha de comunicación de este informe. (Ver párrafos 2.20 al 2.22 de este informe)

4.5. Instruir al Director Financiero del CONAVI con el propósito de implementar las medidas de

control dirigidas a:

Eliminar la práctica de que las autorizaciones de pago sean confeccionadas y

aprobadas por la misma persona.

Eliminar la práctica de efectuar pagos sin que conste en el expediente la respectiva

solicitud de pago, elaborada y aprobada por las instancias correspondientes.

9 Para el periodo de examen del presente informe, se encontraba vigente la Circular Nº 734 de la Contraloría

General del 28 de enero de 2011, a partir del de la fase de formulación del presupuesto inicial correspondiente al ejercicio económico del 2013 rige lo dispuesto en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público.


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En cuanto a la elaboración de las resoluciones de pago cuando éstas resulten

procedentes, constatar que las mismas se sujetan en su literalidad a la

recomendación técnica emitida por el ingeniero a cargo de la obra.

Para acreditar el cumplimiento de la presente disposición, deberá remitirse en un plazo no mayor a dos meses copia del oficio en donde se comunica la instrucción señalada. (Ver párrafos 2.1 al 2.7 de este informe)

AL DIRECTOR FINANCIERO DEL CONAVI

4.6. Identificar el origen de las diferencias existentes entre los saldos de la liquidación del presupuesto -superávit o déficit- y la información que reflejan los Estados Financieros con corte al 31 de diciembre del periodo 2012 y 2013. Al respecto, deberá presentarse un

estado o informe que demuestre la congruencia de saldos al 31 de diciembre de los

periodos respectivos. Para acreditar el cumplimiento de la presente disposición, se deberá remitir el señalado informe con la liquidación del año 2014. (Ver párrafos 2.14 al 2.19de este informe)

CONSIDERACIONES FINALES

4.7. La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse en los plazos y términos antes fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República. La Administración debe designar y comunicar al Área de Seguimiento de Disposiciones, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes. En caso de incumplimiento injustificado de las disposiciones, podrá considerarse que se incurrió en falta grave y dar lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, con garantía del debido proceso.

4.8. De conformidad con lo establecido por los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la

Administración Pública, contra el presente informe caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán interponerse dentro del tercer día a partir de la fecha de comunicación del informe, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación.

4.9. De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelación, esta Área de

Fiscalización en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución.


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5. Anexo Único

Observaciones al borrador del informe de auditoría sobre la liquidación presupuestaria del

consejo nacional de vialidad correspondiente al año 201210

Nro. Párrafos 2.4 Sobre el control de las erogaciones presupuestarias del CONAVI y documentación de respaldo.

Observaciones Administración

Respecto al punto 2.4 de los resultados, nos referiremos a algunos de los hallazgos que al efecto señala la Contraloría General, a saber:

“a) Que en 40 trámites no constaba en el expediente la solicitud de pago. / Sobre este particular, debe aclararse que las solicitudes de pago originales se acompañan con la factura original que soportan los acuerdos de pago y se archivan en el Departamento de Contabilidad, pues así lo fijan las normas contable-financieras. / Ciertamente, el expediente que se mantiene en el Departamento de Ejecución Presupuestaria se maneja con copias y es simplemente para llevar un control auxiliar- de carácter legal y presupuestario- de los contratos que incluyen: plazos de vigencia de los contratos, plazos de las garantías, estimaciones de obra, estimaciones de reajuste de precios, órdenes de modificación, adenda, órdenes se (SIC) servicio, entre otras cosas. Pero lo cierto, es que el que se anexe o no una solicitud de pago no es transcendente para el manejo de dicho expediente, pues como ya se explicó la solicitud queda como soporte del original de las facturas. / De modo, que estimamos que la connotación que se le brinda a este hallazgo no es la correcta, pues resultaría en exigir doblemente un requerimiento (…)”. “b) Que en tres casos no se incluyó la respectiva resolución de pago. Extraña este hallazgo, porque lo cierto es que en el Manual de Ejecución Presupuestaria se dispuso claramente que para el pago de Impresivilidades debe mediar una resolución de pago (...) / No obstante, ello no quiere decir que con cargo a la partida presupuestaria denominada ‘Obras Varias, reajustes, atención de emergencias, finiquitos y otros’ no se puedan cancelar facturas sin resolución de pago, como al efecto sucedió en el 2012, donde con cargo a esa partida se pagaron trabajos al amparo de contrataciones directas (que no requerían resoluciones de pago) que se suscitaron al tenor de los daños causados por el Huracán Nicole que azotó la zona de los Santos. “c) Que las solicitudes de pago eran confeccionadas y aprobadas por el mismo funcionario./ Estrictamente tal afirmación cabría en el tanto en los formularios así se deja entrever, sin embargo lo cierto es que estas solicitudes sí eran aprobadas por el Jefe de Ejecución Presupuestaria antes de confeccionar los acuerdos de pago. En todo caso y lejos de polemizar sobre este hallazgo, se aclara que hoy por hoy tal situación fue corregida (…)”. “d) Que en 91 trámites de cesión de facturas no se incorpora como documento de respaldo el respectivo contrato de cesión. / Al igual que se describió en el punto a) anterior, las cesiones de pago originales se anexaron a las facturas originales y soportaron los acuerdos de pago, siendo que toda esa documentación se archivó en el Departamento de Contabilidad.

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Según oficio N° FIN-01-2014-148 del 29 de mayo de 2014 suscrito por el Director Ejecutivo y Director Financiero del CONAVI.


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“e) Que en al menos en 3 de los respectivos informes técnicos que soportan las resoluciones de pago no se identificó en su literalidad que las obras se recibieron a entera satisfacción del CONAVI. / Sobre la situación apuntada, valga aclarar que el Manual de Procedimientos para el Pago de Facturas derivadas de resoluciones administrativas como lo es el presente caso, establece como requerimiento para la Dirección Financiera contar con la factura y la resolución de pago, los soportes como el informe técnico corresponde a las unidades ejecutoras (...) / De modo, que en el caso nuestro basta con que tal situación se refleje en la resolución de pago como al efecto sucedió en todos los pagos realizados, tal como se demuestre en tres casos tomados como ejemplo en los cuales en el por tanto de las resoluciones se consigna y/o acredita claramente que los trabajos se ejecutaron a satisfacción. “f) Que se determinaron 19 registros con signo negativo o reversados, sin que se dejara evidencia de los motivos. / El hecho de que se presenten montos negativos por reversiones tal y como se les indicó en su oportunidad, obedece a una forma de operación del sistema que no permite correcciones, pero no afecta la calidad de la información, en tanto se mantengan los controles correspondientes. / Ciertamente, para contrarrestar esta situación, en el 2013 se reiteró una nueva capacitación a los que manipulan el sistema, tendiente a reducir al máximo los errores en las aplicaciones y así evitar situaciones como la apuntada.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Respecto al punto a) y d) referente a las solicitudes de pago y a los contratos de cesión, es preciso señalar que lo pretendido por esta Contraloría General no tiene como fin generar duplicidad de la información, siendo una decisión de la Administración que los documentos originales consten en el departamento de proveeduría, contabilidad o de ejecución presupuestaria. Por el contrario lo pretendido por este órgano contralor es la uniformidad en la documentación de soporte, pues en situaciones como las descritas surge la pregunta, ¿entonces para qué adjuntar información en el expediente de ejecución presupuestaria que no se requiere? Aspecto que tiende a confundir. Ahora bien, la disposición 4.5 del presente informe relacionado con los puntos a) y d) anteriores, tiene como fin que no se efectúen trámites sin que conste en el expediente la respectiva solicitud de pago. En cuanto al punto b), el CONAVI reconoce que en el manual de ejecución presupuestaria se dispuso sobre la existencia de las resoluciones de pago, además no se especifican los casos concretos que se eximieron de la referida resolución, suscitados al tenor de los daños causados por el Huracán Nicole que azotó la zona de los Santos. Por lo anterior la argumentación esgrimida no varía la posición inicial de esta Contraloría General. En cuanto al punto c), referente a las solicitudes de pago confeccionadas y aprobadas por el mismo funcionario, lo argumentado por la Administración corresponde a un evento posterior al periodo examinado, por lo que no varía la posición inicial de esta Contraloría General. En lo que respecta al punto e), señala la administración que el manual de procedimientos para el pago de facturas derivadas de resoluciones establece como requerimiento para la Dirección Financiera contar con la factura y resolución de pago, y que los soportes como el informe técnico corresponden a las Unidades Ejecutoras. Tal afirmación no es de recibo para este órgano contralor, por cuanto la razonabilidad de los pagos deben demostrar fehacientemente que el conjunto de documentos de soporte demuestren coherencia y no existan contradicciones y omisiones, dado que en los casos determinados las resoluciones de pago no son consistentes con lo detallado en los informes técnicos.


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En lo referente al punto f) el CONAVI señala que para el año 2013 se reiteró una nueva capacitación a los funcionarios que manipulan el sistema, tendente a reducir los errores en las aplicaciones y así evitar situaciones como la apuntada, lo anterior confirma lo determinado por esta Contraloría General, por lo que no varía la posición inicial.

Nro. Párrafos 2.9 Sobre las debilidades en el Sistema de Información Financiero Contable


Respecto al punto 2.9, se indica “que si bien el sistema financiero contable ha requerido ser ajustado y mejorado a lo largo de su implementación que ha obligado a realizar los cuadro de ingresos en Excel, es lo cierto que la confiabilidad de los informes de ejecución no se afecta y más bien se refuerza, toda vez que dichos cuadros reflejan la información real, revisada y fidedigna de los ingresos recibidos. Valga aclarar, que el cierre del 2012 el problema se presentó en ingresos y no en forma general, tal como se da entender en este punto.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

En la argumentación dada por el CONAVI se reconoce que el sistema ha de ser manipulado a efectos de suministrar información, esto se evidencia en que los cuadros de ingresos deban realizarse en Excel por las limitaciones del mismo sistema, además de que han sido necesarias constantes ajustes y mejoras durante su implementación. Por esta razón es que esta Contraloría General mantiene su posición inicial. Sin embargo, se hace la aclaración en el párrafo correspondiente respecto a que el problema de registros se circunscribe solo en la sección de ingresos.

Nro. Párrafos 2.10 Sobre las debilidades en el sistema de información financiero Contable.


CONAVI reconoce que “es cierto que el registro de pagos se realiza con base en los acuerdos, pero indica que ello no significa que la información de egresos no sea confiable, ya que cuando se encuentran diferencias se corrigen en el sistema y si esto no es posible se detalla en el informe de ejecución (…) Si al final del año resultaran algunas diferencias estas son porcentualmente insignificantes, por lo que no afectan la toma de decisiones.”

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

El CONAVI en sus argumentos deja en evidencia que el sistema ha de ser manipulado a efectos de suministrar información, en esta línea señala claramente que “cuando se encuentran diferencias se corrigen en el sistema y si esto no es posible se detalla en el informe de ejecución”. Sobre este particular se presenta el riesgo de que existan diferencias que no puedan ser identificadas y corregidas. Por lo anterior, la Contraloría General mantiene su posición inicial.

Nro. Párrafos 2.14 Inconsistencias en el registro del superávit


El CONAVI señala que procurará en el plazo fijado determinar la diferencia entre el superávit establecido en la liquidación y el saldo final de caja reflejado en los flujos de efectivo. / Agrega que parece que es muy apresurado concluir que tal situación obedece a que en el sistema se incluyeron egresos que no se pagaron, pues podrían surgir por otras causas distintas.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

En la argumentación el CONAVI señala que procurará determinar la diferencia entre el superávit y el saldo final de caja reflejado en los flujos de efectivo. Por lo anterior, esta Contraloría General mantiene su posición inicial.


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Nro. Párrafos 2.20 Sobre omisiones relativas a la presentación y calidad del informe de la evaluación de la gestión institucional y liquidación presupuestaria.


Sobre este punto, el CONAVI señala lo siguiente:

“Sobre el detalle de deuda externa, señala que si bien en el informe propiamente de ejecución no se detalló el estado de dicha deuda, lo cierto es que a dicho informe se le anexaron los estados financieros de cierre del 2012, en los cual (SIC) se reflejan las cuantas por pagar derivadas de esa deuda (…).

En cuanto a la inclusión en el SIPP de la información relativa al cumplimiento de metas y objetivos, se aclara que tal indicación corresponde a la Dirección de Planificación Institucional del CONAVI”.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Lo externado por el CONAVI no justifica las omisiones evidenciadas respecto al informe de evaluación institucional así como lo referente a la liquidación presupuestaria, dado que su argumentación se basa en los estados financieros y no en los documentos antes indicados. En lo referente a que la inclusión en el SIPP de la información relativa al cumplimiento de metas y objetivos le corresponde a la Dirección de Planificación Institucional del CONAVI, se aclara que la disposición 4.4 del presente informe se le dirige al Director Ejecutivo por ser la instancia superior con potestad para definir las medidas de control para dar cumplimiento a los lineamientos presupuestarios emitidos por esta Contraloría General. Además, la referida disposición señala que para acreditar su cumplimiento se deberá remitir copia del oficio en donde se comunica a los funcionarios competentes de ese Consejo las medidas de control definidas para su debida implementación, situación que da cabida a que se dirijan dichas medidas a la Dirección de Planificación Institucional según corresponda. Por lo anterior, esta Contraloría General no varía su posición inicial.


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