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INFORME MARCO CONCEPTUAL CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA

INTEGRIDAD

Versión Final

Documento Técnico GPGD/1624B-12

Bogotá, julio 2012

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Proyecto

Consultoría para el levantamiento y análisis de línea base sobre la cultura de la legalidad y la

integridad en entidades piloto.

Coordinadora del Proyecto

Julia Isabel Eslava Rincón

Autores Julia Isabel Eslava Rincón (1)

Germán Gómez Eslava(2)

Alexander Santana Paipilla(3)

Angélica Paola Torres Quintero (4)

Sergio Camilo Vargas(5)

Roberto Sepúlveda6

1. Profesora Asociada, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor I, Cendex.

2 Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.

3 Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.

4. Consultora Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.

5. Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.

6. Consultor Proyecto. Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.

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TABLA DE CONTENIDO

1 INTRODUCCIÓN 5

2 CULTURA DE LA LEGALIDAD Y DE LA INTEGRIDAD: PROPUESTA CONCEPTUAL Y OPERATIVA 7

2.1 ENFOQUES Y CONCEPTOS ADOPTADOS 7 2.1.1 LAS REGLAS Y LAS NORMAS 9 2.1.1 NORMAS MORALES Y HECHOS MORALES 11 2.1.2 LOS VALORES 12 2.1.3 LAS ORGANIZACIONES Y LA CULTURA ORGANIZACIONAL 13 2.1.4 CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD 14 2.1.5 LOS MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 15 2.1 LOS MODELOS IDEALES DE SERVIDOR PÚBLICO Y DE CIUDADANO 18 2.1.1 EL MODELO, UNA APUESTA METODOLOGICA 18 2.1.2 EL CONCEPTO DE CIUDADANO 23 2.1.3 EL CONCEPTO DE FUNCIONARIO PÚBLICO 25 2.1.4 VALORES CONSTITUTIVOS DEL MODELO 28 2.1.5 LA IDEA DEL BIEN COMÚN 40 2.1.1 EL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA “NEW PUBLIC SERVICE” 44 2.2 MODELO OPERATIVO 46 2.2.1 LAS REPRESENTACIONES SOCIALES 46 2.2.2 EL MODELO ECOLÓGICO 47 2.2.3 COMPONENTES DEL MODELO OPERATIVO 49

3 ESTADO DEL ARTE A NIVEL CONCEPTUAL 52

3.1 LA CULTURA: PERSPECTIVAS CONCEPTUALES 52 3.1.1 PERSPECTIVA PERSPECTIVA FILOSÓFICA 53 3.1.2 PERSPECTIVA ESTÉTICA-HUMANISTA 53 3.1.3 PERSPECTIVA ANTROPOLÓGICA 54 3.1.4 LA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA 54 3.1.5 PERSPECTIVA PSICOLÓGICA 55 3.1.6 LA PERSPECTIVA IDEACIONAL 56 3.1.7 TEORÍAS CULTURALISTAS 56 3.1.8 ENFOQUES 57 3.2 LA LEGALIDAD 59 3.2.1 LA NECESIDAD DE ADJETIVAR LA LEGALIDAD 60 3.2.2 LEGALIDAD, SU RELACIÓN CON LA JUSTICIA Y CON LA DEMOCRACIA 61 3.1 INTEGRIDAD 65 3.1.1 GESTIÓN PÚBLICA E INTEGRIDAD 66 3.1.2 MARCOS Y SISTEMAS DE INTEGRIDAD 67 3.2 LA ILEGALIDAD 69 3.3 EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN 77

4 MARCO INSTITUCIONAL Y POLÍTICO 87

4.1 MARCO INTERNACIONAL EN LA PREVENCIÓN CONTRA LA CORRUPCIÓN Y FOMENTO DE LA CULTURA DE LA

LEGALIDAD E INTEGRIDAD 87 4.1.1 CONVENCIÓN DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN 87 4.1.2 CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN 88 4.1.3 MODELO DE INFRAESTRUCTURA ÉTICA DE LA OCDE 90 4.1.4 FOMENTO DE LA ÉTICA EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA. RED DE INSTITUCIONES DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN

Y RESCATE DE LA ÉTICA PÚBLICA: RICOREP (CLAD Y AECI 1998) 91 4.1.5 INICIATIVA INTERAMERICANA DE CAPITAL SOCIAL, ÉTICA Y DESARROLLO DEL BID 91 4.1.6 MANUAL DE LUCHA ANTICORRUPCIÓN. USAID 92 4.2 MARCO NORMATIVO NACIONAL EN LA PROMOCIÓN DE LA LEGALIDAD E INTEGRIDAD 92 4.2.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO –PND- HACIA UN ESTADO COMUNITARIO 2002- 2006 92 4.2.2 RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRAP: (LEY 790 DE 2002) 93 4.2.3 CÓDIGO ÚNICO DISCIPLINARIO LA LEY 734 DE 2002 93

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4.2.4 SISTEMA DE INFORMACIÓN PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL –SICE- 94 4.2.5 GOBIERNO EN LÍNEA 96 4.2.6 SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA (LEY 872 DE 2003) 97 4.2.7 MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO MECI 98 4.2.8 MODELO DE GESTIÓN ÉTICA PARA ENTIDADES DEL ESTADO FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y MANUAL

METODOLÓGICO 99 4.2.9 VEEDURÍAS CIUDADANAS 100 4.2.10 REGULACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO, LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA GERENCIA PÚBLICA 101 4.2.11 EL PROGRAMA PRESIDENCIAL DE MODERNIZACIÓN, EFICIENCIA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA

CORRUPCIÓN 101 4.2.12 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO –PND- “ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS” 2006-2010 102 4.2.13 LEY 1150 DE 2007 INTRODUCE MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA EN LA LEY 80 DE 1993. 105 4.2.14 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010 – 2014 PROSPERIDAD PARA TODOS - BUEN GOBIERNO, PARTICIPACIÓN

CIUDADANA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 106 4.3 ESTRATEGIAS PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 107 4.3.1 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LEY 1437 2011 111 4.3.2 DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA 111 4.3.3 POLÍTICAS INSTITUCIONALES Y PEDAGÓGICAS 113 4.3.4 ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS QUE FOMENTAN LA CULTURA DE LA LEGALIDAD E INTEGRIDAD Y LA LUCHA

CONTRA LA CORRUPCIÓN 115 4.3.5 MARCO CONSTITUCIONAL PARA EL CONTROL, LA INVESTIGACIÓN Y SANCIÓN DE LA CORRUPCIÓN 116 4.3.6 ACCIONES DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL EN EL FOMENTO DE LA PREVENCIÓN 117 4.3.7 ACCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL 123

5 ESTADO DEL ARTE SITUACIONAL: LA ILEGALIDAD Y LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA 126

5.1 LA ILEGALIDAD 126 5.2 LOS ORÍGENES DEL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA 131 5.3 LAS EXPRESIONES DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA 132

6 EXPERIENCIAS DE INTERVENCIÓN EN PROMOCIÓN DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD 140

6.1 EXPERIENCIAS DE CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD 144 6.2 CONTEXTOS POLÍTICOS, ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LOS QUE SE DESARROLLARON LAS

EXPERIENCIAS 145 6.3 EXPERIENCIAS DE LEGALIDAD, VISIBILIDAD, RENDICIÓN DE CUENTAS E INTEGRIDAD EN COLOMBIA 147 6.3.1 CULTURA CIUDADANA PARA FORMAR CIUDAD 147 6.3.2 CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LA LEY 149 6.3.3 VISIBILIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 151 6.3.4 LA LEGALIDAD TAMBIÉN SE APRENDE 159 6.3.5 FORMACIÓN PARA LA TRANSPARENCIA 162 6.4 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES 163 6.4.1 TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS PARA ENFRENTAR LA CORRUPCIÓN 164 6.4.2 CULTURA CIUDADANA EN MONTERREY 167 6.4.3 LEGALIDAD DESDE LA ESCUELA 170 6.4.4 ACUERDO POR LA SEGURIDAD 170 6.4.5 FORTALECIMIENTO DEL ESTADO 171 6.4.6 LA EXPERIENCIA DE SICILIA (ITALIA), EJEMPLO DE LUCHA CONTRA LA MAFIA 173 6.4.7 LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN HONG KONG (CHINA) 174 6.5 OBJETIVOS DE LAS EXPERIENCIAS 175 6.6 DESCRIPCIÓN DE LAS ESTRATEGIAS Y COMPONENTES DE LAS EXPERIENCIAS 178 6.6.1 EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MICRO 178 6.6.2 EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MESO 197 6.6.3 EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MACRO 202 6.7 RESULTADOS SOBRESALIENTES DE LAS EXPERIENCIAS 210 6.8 CONCLUSIONES 219

7 BIBLIOGRAFÍA 223

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1 INTRODUCCIÓN

Abordar un marco que desde el punto de vista teórico y conceptual sustente el diseño de la línea de base de la cultura de la legalidad y la integridad, implica establecer unos recorridos analíticos que permitan identificar, consolidar y enmarcar los referentes centrales y las conexiones de estos términos para, posteriormente permitir la transducción7 de la teoría a la empírea en la operativización de la línea de base y, en una etapa subsecuente, de los hallazgos a los fundamentos y componentes de una estrategia de intervención para la promoción de la cultura de la legalidad y la integridad. Como todo marco, la finalidad es establecer singularidades, especificidades, alcances y límites en la construcción de argumentos conceptuales y por la finalidad particular que nos ocupa, se incorporan también argumentos pragmáticos como referentes de demarcación para permitir la operativización de aquellos conceptuales. La pretensión es presentar diferentes puntos de vista para algunos conceptos clave teniendo en cuenta algunos macro moldes analíticos y campos del conocimiento, según relevancia, pues no es del resorte de este estudio agotar la multiciplidad de tendencias y aproximaciones que también se encuentran al interior de cada campo. Así, en el recorrido analítico se abordaron en primer lugar y de forma individual cada uno de los conceptos incluidos en tema de investigación, esto es: “cultura”, “legalidad” e “integridad”. Indudablemente al interior de estos conceptos existen multiciplidad de derivaciones pero en el contexto de este marco fueron explicitadas solamente aquellas que consideramos aportan significativamente a la construcción de los argumentos conceptuales y pragmáticos. Posteriormente, se abordó el marco conceptual en la integración de los términos constitutivos del argumento “cultura de la legalidad y la integridad”, en el que se incorporan también aquellos producidos en el contexto de experiencias específicas de intervención que fueron analizadas. Además, se tuvieron en cuenta otros términos y conceptos que por antonomasia suelen usarse en relación con la cultura de la legalidad y la integridad aunque con sentidos opuestos (corrupción-cultura de la corrupción, cultura del incumplimiento, anomia, cultura de la ilegalidad).

7. El término transducción, proviene de las ciencias biológicas y se refiere al conjunto de procesos o

etapas que ocurren de forma concatenada por el que una célula convierte una determinada señal o estímulo exterior, en otra señal o respuesta específica. En la investigación de las ciencias sociales, se hace referencia al método transductivo que “fusiona teoría (modo de conocer) y empiria (lo que hay que conocer). Es un razonamiento lógico de reflexión con que se pretende alcanzar la información de la unidad que observa y desde la "unidad" del observador. En el conocimiento y en la comprensión interviene el sujeto que conoce y el objeto que pretende conocer. "El fin de un acto de conocimiento es determinar un objeto; el fin de un acto de comprensión es determinar (efectuar) alguna acción" (Cabezas G., Bernardino. Paradigma de las ciencias sociales (hacia el nuevo): Nueva forma de mirar, de ver y de hacer. En Reyes, Román (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales. Universidad Complutense de Madrid)

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Con base en estos insumos se establece el enfoque y las teorías de encuadre general así como los conceptos y definiciones que bajo dichos enfoques y teorías serán adoptados para la línea de base. Adicionalmente, se revisaron los desarrollos conceptuales de los documentos producidos por la PGN “El nuevo ciudadano colombiano” y los recorridos éticos en Colombia, así como otros modelos propuestos desde la OCDE y el modelo ético del MECI, como base para establecer los modelos ideales de ciudadanos y de servidores públicos. Dichos modelos, al ser ideales, nos llevan por una perspectiva normativa respecto a un deber ser al que se aspira. Son un referente para establecer en una lógica consecuencialista las causalidades finales a las que se aspiraría en una propuesta de intervención futura. El documento a continuación presentado se divide en cinco grandes bloques temáticos. Una primera parte donde se esbozan de manera general los enfoques y conceptos adoptados así como los modelos diseñados para el acercamiento inicial entorno a funcionarios y ciudadanos y el modelo general de operación. Se sigue con el estado del arte de los conceptos que han abordado el tema de la cultura de la legalidad y la integridad desde múltiples perspectivas. El marco institucional y político pretende ubicar a lector frente a los desarrollos en el orden nacional e internacional en relación con el tema desarrollado. Pero además le presenta una síntesis de las estrategias implementadas desde una perspectiva normativa en Colombia. El estado del arte situacional, ubica al lector en el contexto colombiano, desde el concepto de corrupción. Por ultimo se presenta el estado del arte de las estrategias desarrolladas para la lucha contra la corrupción tanto en el ámbito nacional como en el internacional.

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2 CULTURA DE LA LEGALIDAD Y DE LA INTEGRIDAD:

PROPUESTA CONCEPTUAL Y OPERATIVA

2.1 Enfoques y conceptos adoptados

Para el estudio de la cultura de la legalidad y la integridad adoptamos dos enfoques comprensivos. El primero de corte neo-institucionalista y el segundo, proveniente de la psicología social. Desde el enfoque neoinstitucionalista, se toma como punto de referencia el concepto de “instituciones” entendidas en primer término, como reglas de juego, formales e informales que regulan los comportamientos. En este caso, se trata de un rasgo estructural de la sociedad. Para North, las instituciones “reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria. Constituyen una guía para la vida diaria… las instituciones definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos” (North D. C., 2006, pág. 14) En segundo término, se adopta también la noción de instituciones entendidas como organizaciones (u organismos) que se refieren a las estructura de interacción, donde las reglas de juego se materializan para resolver problemas de acción colectiva, por tanto involucran los cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia reguladora), los cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), los cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y órganos educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitación). “Son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos.” (North D. C., 2006, pág. 15). El análisis institucional se alimenta con el escrutinio de la manera cómo las personas perciben los hechos y la realidad social. Esto supone considerar, las representaciones cognitivas que el individuo crea para interpretar su entorno, sus comportamientos y los intereses en juego. El propósito radica entonces en acceder a los sistemas compartidos de creencias en torno a los cuales convergen las actitudes y conductas frente a la legalidad y la integridad (Losada & Casas, 2008, págs. 178-179). Los elementos anteriores, permiten dar cuenta de la conducta de los individuos respecto del mundo exterior y con particular referencia a las interacciones y relaciones sociales. Pero la legalidad y la integridad aluden también a la regulación del mundo y del comportamiento individual que de forma consciente y libre llevan a cabo los individuos con el fin de plasmar el “valor de lo bueno”, a través de las normas morales (Escobar Valenzuela, 1992, págs. 61-62). La psicología social se pregunta cómo y en qué medida la moral llega a ser parte de la persona, cómo opera en el control del comportamiento de las personas y de los grupos. Analiza hasta qué punto la persona actúa moralmente en forma autónoma y en qué medida su moralidad permanece vinculada a factores sociales. Se interesa por la coherencia entre el decir y el hacer moral, el discurso moral y el comportamiento real de grupos y personas.

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En el diagrama siguiente se ilustran los principales elementos conceptuales que se desarrollarán a continuación así como sus componentes.

Gráfica 1. Referentes conceptuales cultura de la legalidad y la integridad

Instituciones como reglas de juego de la sociedad

Formales - Reglas

Mundo del derecho

Sistema de Valores compartidos como fundamento

Instituciones como Organizaciones

Informales- Normas, convenciones, ritos y

significados Mundo de la cultura

Legalidad

Formales Cuerpos políticos,

económicos y sociales

Informales Grupos enlazados

por la identidad, intereses comunes

Integridad

Se materializan en:

Interdependencia

Imperio de la Ley

Cumplimiento de la ley

Significados, fuentes de autoridad y prácticas culturales

reconocidas como legales Hacer todo lo que la ley no le

prohíba y abstenerse de lo prohibido

Orden social Actos coordinados y regulados

con fines sociales

Interés general, Bien Común

Aceptación, conformismo, conversión

Perspectiva Formal -Derecho Perspectiva informal-

Plano normativo

(Deber Ser)

Normas Morales Moral

Pla

no

So

cia

l

Pla

no

In

div

idu

al

Plano Fáctico (Actos realizados)

Orden social-moral Realizar el valor de lo bueno

Interés general, Bien Común

Modelo ideal del ciudadano

Modelo ideal del servidor público

Cabal cumplimiento de principios y valores éticos

Hechos Morales Moralidad

Se materializan en:

Priorización del interés

general sobre el particular

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2.1.1 Las reglas y las normas

En todas las sociedades, existen instituciones que como reglas de juego de la sociedad condicionan el desarrollo social, político, económico y cultural de la misma. Las instituciones restringen, incentivan, sugieren y orientan los comportamientos, las elecciones y las conductas con el fin de alcanzar la coordinación y la cooperación en la búsqueda de finalidades comunes. Para que esto sea posible, se supone la existencia de ciertos valores compartidos sobre los cuales las instituciones se asientan (Peters B., 2003). Como un fenómeno estructural de la sociedad, las instituciones trascienden a los individuos y nos remiten a la “idea de un orden social” y a los procesos de “producción y reproducción social”. En la medida que se les considera fuente de estabilidad, permiten predecir determinados comportamientos e interacciones entre los miembros de la sociedad o de grupos humanos contribuyendo a la configuración de patrones sociales y a su perdurabilidad en el tiempo. Las instituciones son producto y consecuencia de un complejo entramado de acciones y eventos: la evolución de la historia, la acción humana intencional, la competencia y/o de los procesos de negociación políticos que derivan en los acuerdos sociales (Jepperson, 1999). Las instituciones pueden ser formales e informales8. Las formales, comprenden las Leyes, los reglamentos y en general cualquier tipo de “reglas” cuyo cumplimiento es obligatorio, coercitivo (mundo del derecho). Por su parte las instituciones informales corresponden a las normas y convenciones sociales compartidas por los grupos humanos y que se expresan en las creencias, en las costumbres, en las ideas, en las actitudes y prácticas. Su cumplimiento es voluntario y de dominio privado (mundo de la cultura) (Ayala Espino, 1999). Existe interdependencia entre estas dos formas de instituciones en tanto que se condicionan mutuamente. Las instituciones informales9 son críticas para el adecuado funcionamiento de las instituciones formales y viceversa. Cuando los valores en los que se fundan las instituciones no son compartidos, o cuando en virtud de las creencias y costumbres la percepción de lo prescrito es diferente o cuando el lenguaje en el que se presenta dicha institución (Ley) es incomprensible, el riesgo de caer en una débil o falta de institucionalización, de legitimación o de incumplimiento es alto. Por otro lado, es posible pensar que determinadas instituciones informales pueden ser modificadas o intervenidas a través de instituciones formales (mediante regulación formal) porque permiten establecer incentivos o desincentivos para fomentar o promover la conducta deseada, porque ayudan a

8. A lo largo del texto utilizaremos de manera simplificada la palabra Reglas para referirnos a las

instituciones formales y la palabra Normas para referirnos a las instituciones informales, pero sin reducir el alcance conceptual que presentamos en el texto.

9. En la literatura reciente, las instituciones informales han sido ampliamente abordadas a partir de los

conceptos de capital social, de las representaciones sociales, de la cultura política y ciudadana.

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moldear preferencias o porque contribuyen a resolver problemas de acción colectiva (Fukuyama & Schwartz, 2006, pág. 6). Al intervenir sobre las normas y convenciones sociales, los valores, las costumbres y las creencias, se debe considerar no solamente los mecanismos formales sino también otras estrategias que de forma más directa involucren tales referentes. Para Elster (2007), la intervención a través de reglas formales se puede hacer en dos circunstancias: una, para que refuercen las informales cuando éstas están orientadas hacia el bien común y la segunda, para que contribuyan a modificarlas cuando no lo están. En últimas, el papel de las instituciones formales e informales en este contexto es el de regular las relaciones, determinando aquello que se puede hacer o dejar de hacer, decir o dejar de decir frente a los otros en un contexto específico. Se da por descontado que en la práctica la generación de instituciones formales corresponde esencialmente al Estado, esto es las reglas. Pero respecto de las instituciones informales, esto es a las normas, se requiere de procesos de normalización, a través de los cuales se crean las normas que regulan la conducta, la percepción, el pensamiento o los deseos de las personas en una situación concreta. Las costumbres y las tradiciones, las reglas y los valores son ejemplos de normas que indican a las personas cuál es la conducta adecuada o esperada en un contexto determinado (Feliu & Lajeunesse, 2004, pág. 266). De acuerdo con Martín-Baró, las normas son “principios sociales que regulan la acción de los individuos en el interior de un sistema, indicando qué acciones son deseables y cuáles no en cada papel y situación concretas” (1983, pág. 312). Por su parte, Myers (1995) sostiene que las normas prescriben la conducta apropiada; es decir, aceptada y esperada. Finalmente, Goffman (1979) recuerda que las normas además de encontrarse reguladas por sanciones y recompensas, están ligadas a la identidad de las personas: “una norma social es el tipo de guía de acción que se ve apoyada por sanciones sociales negativas que establecen penas por la infracción y que establecer recompensas ante el cumplimiento ejemplar. No se pretende que el significado de esas recompensas y penas resida en su valor intrínseco, sino en lo que proclaman acerca de la condición moral del actor”. Goffman refiere dentro de su clasificación de las normas: las prescripciones que hacen referencia a las obligaciones; las proscripciones que aluden a las prohibiciones y, los principios que son normas en los que se reconoce un valor intrínseco, por ejemplo, el precepto de “no matar”. A su vez, Feliu & Lajeunesse (2004) proponen una distinción entre las normas explícitas y las implícitas. Las primeras son aquellas que a menudo –aunque no siempre- están recogidas en códigos, leyes o reglamentos, o incluso en manuales de civismo y buena educación. Muchas de éstas normas han sido transmitidas a través del proceso de socialización: “esto no se hace”, “esto no se toca”, “esto es tu obligación”. En cambio, las normas implicitas tienen la característica de pasar desapercibidas, por cuanto no están plasmadas en ningún sitio. Un ejemplo de

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estas normas son las que regulan las acciones de las personas en un ascensor. Por ejemplo, el silencio es la norma principal, otra es no mirar directamente a las demás personas; finalmente, dejar el máximo de espacio posible y evitar cualquier contacto físico. Ahora bien, la distinción entre normas explícitas e implícitas no siempre es tan clara; sobre todo porque las primeras pudieron aprenderse durante el proceso de socialización y se han automatizado a tal punto que es dificil recordar cuándo fueron aprendidas. Por consiguiente, una norma que en un momento dado es implícita, puede pasar a ser explícita cuando alguien la transgrede (Martín-Baró, 1985, págs. 269-270). Cuando una norma o regla es violada se produce la sanción social, la cual también puede ser formal o informal dependiendo del tipo de norma o regla de la que se trate. La transgresión de una regla explícita por lo general puede acarrear un castigo ejercido por un tercero (figura de autoridad) que presupone el conocimiento general. Puede ser el pago de una multa, ir a prisión, perder un beneficio, entre otras. En el caso de la transgresión de una norma implícita, las sanciones son completamente diferentes. Incluyen comportamientos de los otros (pares) propios de la presión grupal como la burla, el ridículo, el aislamiento, los insultos y las amenzas; así como comportamientos personales como la vergüenza, el rubor, el silencio, la sumisión. En cualquiera de los dos casos el comportamiento de transgresión conduce a que fácilmente una persona pueda ser caracterizada como imprevisible, poco fiable, inmoral y en los casos más graves, anormal. Las normas están indisolublemente ligadas a los valores y la gravedad en la sación es un indicio de esos valores. Las normas sociales son mecanismos de control que garantizan que la máquina social o el orden social funcione eficazmente. Toda norma tiene un contexto de uso en el que es pertinente y en el que está relacionada con otras normas. De hecho, es posible afirmar la existencia de una jerarquía de normas que indican cuáles son básicas, cuáles convencionales y cuáles imprescindibles para garantizar un orden social determinado. Por ejemplo, aquellas normas informales que son tácitas y derivan en patrones de comportamiento para determinadas situaciones, se denominan convenciones (saludar, frenar en el semáforo en rojo, cruzar por la cebra, etc.).

2.1.1 Normas morales y hechos morales

Gustavo Escobar (1992, págs. 61-62) define la moral como “el conjunto de normas y formas de vida a través de las cuales el hombre aspira a realizar el valor de lo bueno”. Las normas morales buscan regular la conducta de las personas en la sociedad, pero “deben ser realizadas de forma consciente y libre, e interiorizadas por el sujeto; mediante ellas, el individuo pretende llegar a realizar el valor de lo bueno”.

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El autor indica que la moral está constituida por un plano normativo y un plano fáctico. En el primero, se ubica el conjunto de normas, reglas o deberes que impone la sociedad, señalando siempre un “deber ser”, indicando un mandato imperativo de cómo se debe comportar, porque se considera que es valioso y debido. Dicho mandato puede ser obedecido o desobedecido, llevando a lo que se denomina “bipolaridad de los valores”. El plano fáctico, se refiere a los hechos. La moral existe para ser realizada y no para dejarla en el mero plano de la prescripción. Este plano comprende los actos concretos que se realizan conforme al plano normativo y da lugar a lo que se denomina como moralidad (1992, págs. 62-63). Así, las normas morales son aquellas que regulan el comportamiento interno de las personas y su incumplimiento lleva al remordimiento de conciencia, esto es, al sentimiento de malestar moral, su acatamiento es libre y voluntario y son autónomas. A diferencia de las reglas formales (normas jurídicas), no conllevan castigos, ni coerción, ni existe una fuerza externa a los individuos que genere fuerza obligatoria. Las normas morales a diferencia de las normas sociales no entrañan sanciones sociales (reprobación, la vergüenza, el desprestigio). La socialización moral, es sin duda, el proceso socializador por excelencia, ya que las normas definidoras del comportamiento adecuado e inadecuado y los hábitos correspondientes, constituyen la materialización de un orden social. Mediante la adquisición de una moral las personas hacen propios los principales mecanismos de control social de un determinado sistema. Cuando se da una falla en los procesos de socialización, hay consecuencias sobre el comportamiento y sobre el orden social “La tesis general es que no hay orden social sin ese tipo de reproducción y la tesis complementaria es la de que es muy posible que una serie de patologías tengan origen en la reproducción cultural” (Mockus, 1998).

2.1.2 Los valores

Siempre que se habla de ética, se está aludiendo a Principios y Valores. Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la conducta. Los principios éticos son las normas y creencias básicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y con el mundo, desde los cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o los grupos se adscriben. Dichos creencias se presentan como postulados que el individuo y/o colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles de negociación. Los principios dan origen a los valores (no viceversa). Los valores remiten a la idea de lo bueno, lo justo, lo útil, lo verdadero, etc. Los valores son directrices para la conducta, dan sentido y finalidad a la vida humana. “No puede concebirse la vida humana, realmente humana, sin ideales, sin una tabla de valores que la apoye. Explicar justificar la vida implica siempre

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recurrir a una valoración. Se vive constantemente haciendo, formulando valoraciones” (Escobar Valenzuela, 1992, pág. 96). Los valores se constituyen en el fundamento tanto de las instituciones formales como informales, de las normas morales y por ende de la cultura organizacional. Algunos autores han dado origen a teorías y/o modelos de comprensión e intervención respecto de las valores en diferentes niveles, con aplicaciones más o menos restringidas a diferentes ámbitos y organizaciones sociales.

2.1.3 Las Organizaciones y la cultura organizacional

Las instituciones pueden parecernos un poco abstractas cuando las definimos solamente en relación con las reglas de juego. Las instituciones se materializan en las organizaciones10 donde los individuos interactúan con otros, establecen relaciones, crean interdependencia, comparten las reglas, normas, ideas, creencias y valores. Esto porque los sujetos del cambio no son los individuos aislados sino aquellos actores que tienen expresión colectiva. Es en estos espacios vitales o contextos, donde las personas internalizan el mundo y aprenden a relacionarse dentro de él, es decir, donde se da el proceso de adquisición de la cultura, de desarrollo de la identidad de la persona y de la identidad social, en suma, es donde ocurre el proceso de socialización encargado de la reproducción social (Martín-Baró, 1985, págs. 115-120). Pero adicionalmente, las organizaciones son los espacios que dotan de una estructura a la acción humana. Se visualizan como “entidades intermedias” para resolver problemas de acción colectiva y para explicar la conducta de los sujetos colectivos. Busca superar la visión de la acción motivada exclusivamente por los intereses individuales (actor racional) para considerar con mayor énfasis una orientación dirigida hacia las explicaciones de carácter cognoscitivo y cultural. Desde el enfoque sociológico de las instituciones y su aplicación a la teoría de las organizaciones, se busca dar cuenta de la estructura y los procesos organizacionales tomando como punto de partida las prácticas y acuerdos institucionalizados. “La calidad constante y repetitiva de mucha de la vida organizada puede explicarse no simplemente en relación con los actores individuales maximizadores, sino más bien con un planteamiento que localiza la persistencia de las prácticas tanto en su calidad dada por sentado11, como en su reproducción en estructuras que en cierta medida se sostienen a sí mismas” (Zucker, 1999). En esta perspectiva, el cuestionamiento que dirige el análisis es sí de las organizaciones (entidades públicas y las organizaciones sociales de control social)

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. El término organizaciones (organismos), siguiendo a Douglas North, incluye tanto los cuerpos políticos, económicos como los sociales; los diferentes grupos de individuos enlazados por alguna identidad común u objetivos comunes, las acciones colectivas, las coaliciones, etc.

11. La expresión “dada por sentado” se refiere a las relaciones y acciones sociales que han sido

institucionalizadas.

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dan cuenta de las preferencias individuales de los funcionarios, o aquellas de los dirigentes que representan resultados colectivos más allá de la simple suma de intereses individuales. En el contexto de la gestión pública, las prácticas de trabajo que adopta la organización determinan la calidad de dicha gestión. Si bien las organizaciones están condicionadas por instituciones formales (leyes, códigos, manuales) éstas per se no transforman las prácticas que promueven la legalidad y la integridad de las instituciones públicas. “Solamente la cultura organizacional, que tiene que ver con las estructuras mentales, puede modificar las prácticas de trabajo” 12. Así, en la cultura organizacional convergen los componentes formales de la entidad, esto es las normas, las orientaciones y controles; el modo de ser de los servidores públicos expresados en sus principios, valores, sus creencias, ideas, actitudes y las conductas. Los mecanismos que permiten el desarrollo de una cultura organizacional comprenden: los procesos y estilos de comunicación, la incorporación de los miembros de la organización, el estilo de administración y de autoridad, la forma como se organiza y se realiza el trabajo, el modo de llevar a cabo los compromisos, los sistemas de estímulos, el clima laboral, los eventos, ceremonias y protocolos que convocan a los miembros de la entidad, las ideas, principios que dieron origen a la organización. En esta perspectiva y en concordancia con lo planteado por la OCDE, la promoción de la legalidad y la integridad en las entidades públicas ha de considerar tanto la perspectiva basada en las reglas (instituciones formales y procedimientos), como la perspectiva basada en las “estructuras mentales”, privilegiando las normas morales que establecen controles sobre el comportamiento individual a partir de la comprensión y aplicación de los valores.

2.1.4 Cultura de la legalidad y la integridad

La cultura de la legalidad y la integridad dirigen la atención a cómo las reglas, las normas sociales y morales, las prácticas, las creencias, las actitudes y los valores influyen sobre los comportamientos, junto con los factores de riesgo y los mecanismos de prevención. Parafraseando a NelKen David, podemos establecer que la cultura de la legalidad y la integridad es un patrón relativamente estable de conductas y actitudes legalmente orientadas y basadas en principios y valores. Los elementos que identifican dicha cultura abarcan desde hechos sobre las instituciones, las formas de conducta, las ideas, los valores, las aspiraciones y mentalidades. La cultura de la legalidad supone un proceso recíproco en el que las acciones e interpretaciones de los individuos respecto del Estado de Derecho y de las

12

. Se entiende por cultura organizativa las ideas, creencias, actitudes, intereses, valores, símbolos,

hábitos y ritos que caracterizan una organización” (Medina Vásquez, 2000).

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instituciones legales, son repetidas, modeladas, estabilizadas y dichos patrones hacen parte del sistema de significados desplegados como restricciones por y para los individuos (Ewick & Silbey, 2002). García Villegas (2010) define la cultura de la legalidad como “el sometimiento de las creencias, los valores, los intereses de una sociedad a las leyes. Más específicamente significa subordinar, en caso de conflicto, los valores sociales y culturales respecto de la Ley”. Por su parte, la cultura de la integridad implica la puesta en práctica de un conjunto de valores que llevarían a que las personas u organizaciones se conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es “actuar o estar en conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son válidas en el contexto en el que se opera” (OCDE, 2009, pág. 12).

Al referirse a la cultura de la legalidad y la integridad es imprescindible considerar las relaciones de interdependencia que existe entre el Estado de Social de Derecho, las instituciones formales e informales (leyes y normas), la democracia y la ciudadanía. Por tanto, la cultura de la legalidad trasciende la mera perspectiva jurídica o legalista enfatizando en el respeto por los derechos fundamentales y el cumplimiento de las normas jurídicas como deber ciudadano. La legalidad y la legitimidad constituyen dos de los principios fundamentales del Estado de Derecho democrático, pues las leyes establecidas son la expresión de la voluntad general y permiten regular la actuación de gobernantes y gobernados.

2.1.5 Los modelos de administración pública

Las ciencias de la administración y la política han definido perspectivas teóricas que agrupan estilos de administración pública en modelos de diversa naturaleza. Existen diferentes modelos de Gestión Pública, los cuales delimitan y definen la conducta de los funcionarios, de los ciudadanos y del sentido de lo público en general, cada uno de los cuales realiza apuestas por aquello que consideran un deber ser de la administración pública.

Por lo general, cada uno de estos modelos está fundamentada en determinadas teorías, en la especificación de unos principios y valores guía de la acción, en paradigmas respecto del papel del Estado, de los ciudadanos y el sentido de lo publico, así como también propugna por metodologías y técnicas en las que se basa la gestión.

En el análisis de la gestión pública es casi imposible encontrar de forma pura cada uno de los modelos, por lo general se encuentran formas combinadas o características entrelazadas de ellos o con la predominancia de uno particular, según la perspectiva del Estado y de la Sociedad en particular.

La referencia a la cultura de la legalidad y la integridad en la administración pública no puede abstraerse de dichos modelos en tanto que éstos definen la orientación que adopta un estado particular para su gestión, y por tanto

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determinan los pilares sobre las cuales los funcionarios públicos adoptarán comportamientos proclives a la legalidad y a la integridad.

Teoría Principios/valores Paradigmas, Metodologías y Técnicas

Tradicional Burocrática Weberiana

Responsabilidad Lealtad Honradez Imparcialidad Puntualidad Publicidad Moralidad Celeridad Coordinación

-La administración pública es políticamente neutral, se valora la idea de la competencia neutral. - El centro de actividad del gobierno es la prestación directa de servicios. La mejor estructura organizacional es una burocracia centralizada. - Los programas son implementados a través de mecanismos de control de arriba hacia abajo, limitando en lo posible toda discreción. - Las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo posible, limitando así la participación ciudadana. - La eficiencia y la racionalidad son los valores más importantes en las organizaciones públicas. - Los administradores públicos no juegan un rol central en la formulación de políticas y en la governanza; más bien se encargan de la ejecución de los objetivos públicos13.

Public Choice Eficiencia Eficacia

-Reducción del tamaño del Estado, vía privatización, tercerización y voluntarismo; - Descentralización y desconcentración de la esfera federal hacia la estadal y municipal; - Desreglamentación radical; - Fuerte liderazgo político desde el vértice hacia la base; - Lealtad extrema a los programas de gobierno; - Ocupación de cargos-clave en la administración por individuos comprometidos con la agenda política partidista, en lugar de funcionarios de carrera: - Papel tecnocrático del administrador público: restringido a tareas administrativas, como administración de contratos, servicios y normas; - Empleo de técnicas de administración por resultados en las instancias de ejecución, como administración por objetivos, premios e incentivos por productividad; y - Proceso decisorio centrado en análisis de costo-beneficio

Nueva Gestión Publica

Organización en función de la eficiencia/ Gerencia privada Transparencia Eficiencia Servicio Calidad Eficacia Objetividad Probidad Economía

Gestión enfocada en procesos y procedimientos se materializan en MANUALES. -Planificación de los recursos humanos. -Organización del trabajo donde se específica el perfil de competencias adecuado -acceso al empleo con procesos transparentes, con buena publicidad, imparcialidad del personal encargado del proceso fiabilidad y validez en los instrumentos para verificar competencias. -evaluación del desempeño deberá disponer de sistemas formales de información y medición con precisos indicadores de desempeño. - desarrollo del personal exige la existencia de diagnósticos confiables de la situación de la organización y su personal orientados a promover el crecimiento de las competencias de los empleados públicos. -la responsabilidad laboral incluye normas y procedimientos disciplinarios para asegurar el cumplimiento de la jornada de trabajo y las obligaciones laborales para evitar que los empleados públicos incurran en conductas incorrectas que afecten la imagen de la administración pública. -

Administración del Servicio

Servicio publico Transparencia Compromiso Respeto Equidad Confianza

- Servir más que dirigir. Un papel cada vez más importante del servidor público es ayudar a los ciudadanos a articular y satisfacer sus intereses compartidos, en lugar de tratar de controlar o dirigir la sociedad en nuevas direcciones. - El interés público es el objetivo no el subproducto. Los administradores públicos deben contribuir en la construcción de una

13

. DENHARDT, Janet V. y DENHARDT, Robert B.The New Public Service: Serving Rather Than Steering, Revista Public Administration Review, Nov/Dic. 2000, Vol. 60, Nº 6. Pág. 549-559.

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Teoría Principios/valores Paradigmas, Metodologías y Técnicas

Colaboración Participación Igualdad

noción colectiva y compartida del interés público. El objetivo no es encontrar soluciones rápidas impulsadas por las necesidades individuales. Más bien se trata de la creación de intereses y responsabilidades compartidas. -Pensar estratégicamente, actuar democráticamente. Las políticas y programas para la satisfacción de las necesidades públicas pueden ser más efectiva y responsablemente llevadas a cabo mediante esfuerzos colectivos y procesos de colaboración. -Servir a ciudadanos, no a clientes. El interés público resulta del diálogo acerca De los valores compartidos, más que de la agregación de los auto-intereses individuales. - Accountability (rendición de cuentas) no es simple. Los servidores públicos deben prestar atención a mucho más que el Mercado; también deben considerar las leyes, los intereses de los ciudadanos. -Valorar la gente, no solo la productividad. Las organizaciones públicas y las redes en que estas participan, es más probable que tengan éxito en el largo plazo si funcionan a través de procesos valores comunitarios, las normas políticas, los estándares profesionales y los De colaboración y liderazgo compartido, basado en el respeto por todas las personas. -Valorar la ciudadanía y el servicio público por encima del emprendimiento empresarial.

Gobernanza Apertura Participación Responsabilidad Eficacia Coherencia Justicia Libertad

-Implica conjunto de instituciones y actores que se encuentran dentro y fuera del gobierno. -Las fronteras entre lo público y lo privado son permeadas en el abordaje de los problemas económicos y sociales de una comunidad. -Reconoce la interdependencia (de poder, recursos, información) de las instituciones y actores en la realización de sus objetivos. -Reconoce la existencia de actores sociales de actores autónomos que tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales para su vida y convivencia. -Reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin necesidad ni mando de gobierno

Dicho lo anterior es necesario reiterar que estos modelos son construcciones intencionadas, que seleccionan dependiendo del enfoque algunos valores por encima de otros. Robert Denhardt y Jannet Denhardt, en su texto The new Public Service: Serving Rather Than Steering14 presentan igualmente una matriz comparativa de los modelos de gestión, que queremos traer aquí para reiterar los enfoques desde donde se piensa y se operativiza la administración de lo publico.

Modelo Tradicional Nueva Gestión Nuevo Servicio Publico

Teorías primarias y fundamentos epistemológicos

Teoría política, comentarios sociales y políticos extensos según la ciencia social sencilla.

Teoría Económica, diálogos más sofisticados basados en la ciencia social positivista.

Teoría democrática, diferentes aproximaciones al conocimiento incluyendo: Positivos, interpretativos, críticos y postmodernos

14

. El nuevo Servicio Publico: Servir más que Dirigir. Traducción Propia.

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Modelo Tradicional Nueva Gestión Nuevo Servicio Publico

Prevalencia de la racionalidad y modelos asociados al comportamiento humano

Racionalidad sinóptica “Hombre Administrativo”

Racionalidad técnica y económica “Hombre económico”, o auto realizador de decisiones benéficas.

Racionalidad estratégica, varios test de racionalidad (políticos, económicos, organizacionales)

Concepción del interés público Políticamente definido y expresado en la ley

Representa la agregación de los intereses individuales

Resultado de un dialogo acerca de valores compartidos

A quién responden los servidores públicos?

Clientes (clients) y constituyentes

Clientes (customers) Ciudadanos

Rol del Gobierno Enfilar (Diseño e implementación de políticas que se centran en un único objetivo definido políticamente)

Directivo (Actúa como un catalizador que da rienda suelta a las fuerzas del mercado)

Servidor ( Negociador e intermediario entre los intereses de los ciudadanos y las comunidades, creación de valores compartidos)

Mecanismos para el logro de objetivos políticos

Administración de programas a través de agencias gubernamentales

Creación de mecanismos e incentivos estructurados para el logro de objetivos políticos a través de agencias privadas y sin ánimo de lucro

Construir coaliciones de agencias públicas, sin ánimo de lucro y privadas para satisfacer necesidades de mutuo acuerdo.

Propuesta de rendición de cuentas

Jerárquico, los administradores son los responsables de los dirigentes políticos elegidos democráticamente

Mercado Impulsado, la comulación de intereses personales da lugar a resultados deseables por grupos extensos de ciudadanos (o clientes)

Multifacético, Los servidores públicos deben atender la ley, los valores comunitarios, normas políticas, estándares profesionales e intereses de los ciudadanos.

Discreción Administrativa Los funcionarios administrativos tienen permitida una discreción limitada.

Amplio margen para alcanzar los objetivos empresariales

La discreción necesaria, pero limitada y responsable

La estructura organizacional supone

Organizaciones burocráticas marcadas por la autoridad de arriba hacia abajo dentro de las agencias de control o regulación de los clientes.

Organizaciones públicas descentralizadas con control primario dentro de l agencia

Estructuras colaborativas con liderazgo interno y externo compartido.

La base motivacional de los servidores públicos y administradores supone

Remuneración y prestaciones, protección civil y de servicios.

Espíritu emprendedor, deseo ideológico de reducción del tamaño del gobierno

Servicios públicos, deseo de contribuir a la sociedad

2.1 Los modelos ideales de servidor público y de ciudadano

2.1.1 El modelo, una apuesta metodológica

En todas las sociedades se requieren instituciones (formales e informales) que guíen, promuevan el desarrollo de la gestión pública basada en la legalidad y la integridad para los logros efectivos en el mejoramiento del bienestar social.

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Más allá de las instituciones, es necesario implementar acciones específicas tendientes a arraigar comportamientos que respondan a estas aspiraciones. Existen riesgos y vulnerabilidades tanto internas como externas a las diferentes organizaciones (sean estas entidades públicas, empresas privadas, organizaciones comunitarias, o en general grupos sociales y diferentes espacios de interacción), que inciden de manera significativa en la manera como actúan y se conducen las personas en sus roles como ciudadanos o como funcionarios públicos. La búsqueda de mecanismos y estrategias efectivas para promover la legalidad y la integridad ha llevado a que, desde diferentes contextos (organizaciones internacionales, empresarial y privado, académico, de las ONG´s, sociedad civil y del sector público) hayan surgido modelos de intervención que con diferentes niveles de complejidad y especificidad, indican de manera operativa cómo y bajo que condiciones es posible su implementación. Los modelos, aunque tienen la virtud de permitir especificar fines, objetivos, logros esperados, metodologías, técnicas, entre otros, conllevan el riesgo de hacer más rígidas las prácticas que en muchos casos requieren de determinados niveles de flexibilidad y de mayor atención a las particularidades del contexto. La modelización conduce al establecimiento de “tipos ideales” los cuales pueden ser especificados a partir de cuatro dimensiones fundamentales y que están estrechamente integradas y correlacionadas, como se muestra en el diagrama siguiente: La dimensión A: Visión (Enfoques), Es la perspectiva de análisis que se adopta. Expresa el planteamiento general de referencia respecto de la legalidad y la integridad. Parte de unas presuposiciones de la “realidad” y se hace determinado tipo de preguntas y no otras15. Sería explicitación del “significado” dado a la acción de la legalidad y de la integridad en el contexto de aplicación, que puede referirse al ámbito de la sociedad en general, de las organizaciones (ej.: entidades públicas, empresas, ONG´s, OSC); al ámbito de las posiciones que ocupan los individuos en diferentes campos: el ser ciudadano, el ser funcionario público, el ser empresario, o respecto de las identidades específicas (ej.: juvenil, campesina). La dimensión B: Teorías da cuenta de las teorías de referencia que guían la intervención. Las teorías expresan proposiciones generales, aunque no

. Por ejemplo: a) Desde el enfoque jurídico, se pregunta por imperio de la ley, la validez de las normas,

el cumplimiento de la ley. b) Desde el enfoque culturalista se pregunta por cómo las diferencias culturales condicionan la legalidad y la integridad. c) El enfoque estructuralista se pregunta por todos los elementos del entorno (no sólo la cultura, sino también lo económico, lo político, etc.). d) El enfoque sistémico, también se pregunta por la influencia del entorno total pero a partir de esquemas básicos prestablecidos y justificados. d) El neo institucionalismo se pregunta por las instituciones (formales e informales), el surgimiento, por su diseño, su evolución, su funcionalidad y desempeño en la sociedad.

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universales, de los fenómenos16. Las teorías dan cuenta de una idea de la sociedad, del Estado, de las relaciones sociales, del papel de los ciudadanos, de los funcionarios públicos, del vínculo entre el Estado y los ciudadanos, del comportamiento individual en diferentes contextos, el valor atribuido a la legalidad y a la integridad, la función y el papel de los individuos, organizaciones e instituciones respecto de su promoción y mantenimiento. En suma, indican las hipótesis interpretativas del modelo. La dimensión C: Paradigma adoptado, es decir, las reglas de inferencia definen la coherencia interna del modelo y sus conceptos clave. Estos son los insumos que posteriormente se convierten en las directrices operativas. Por ejemplo, desde la perspectiva ideacional, se busca señalar el cómo, es decir el mecanismo, por el cual las ideas pueden tener un impacto sobre la legalidad o la integridad, independientemente de otros factores. Desde la elección racional, se sigue más una lógica consecuencialista y no una lógica de lo apropiado. Es decir, qué tanto beneficio/costo/ o riesgo le puede significar al actor asumir una conducta legal/ilegal por ejemplo. La dimensión D se refiere a las metodologías y técnicas específicas para la intervención en la promoción de la legalidad y la integridad expresada en diversas etapas. Las diferentes dimensiones se relacionan generando dos ejes referenciales:

El eje referencial de sentido y significado. Está compuesto por las dimensiones de enfoques y teorías que dan cuenta de los significados y marcos conceptuales respecto a la legalidad y la integridad en un contexto social específico.

Eje referencial de intervención: Está compuesto por la dimensión de los paradigmas y la de metodologías y técnicas.

16

. Por ejemplo: a) Desde el enfoque jurídico, se pregunta por imperio de la ley, la validez de las normas, el cumplimiento de la ley. b) Desde el enfoque político se pregunta por la legitimidad o legitimación de la ley, por su construcción democrática o imposición por el poder. c) El enfoque de la elección racional se pregunta por qué razón se definió esa ley y no otra, qué incidió en la decisión, cuáles eran los beneficios, los costos, los riesgos de esa ley. d) desde el enfoque psicosocial se pregunta por los factores psicosociales que explican la conducta de los individuos respecto de la legalidad o de la integridad, como las creencias, las motivaciones, las actitudes, etc.

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Para definir el modelo del funcionario ideal o del ciudadano ideal en este marco se hacen preguntas como:

¿Qué visiones generales de referencia de la legalidad y de la integridad guían las actividades de los funcionarios públicos?

¿De cuáles teorías derivan las hipótesis interpretativas con las cuales se proyectan y organizan los programas o estrategias de intervención para promover la legalidad y la integridad?

¿Cuál es el sistema de lógica que guía la acción de la intervención respecto de la legalidad y la integridad? ¿qué procesos, procedimientos, técnicas se utilizan?

Profundizando el tema relacionado con los tipos ideales, al respecto MacKinney los define como “…una selección, abstracción, combinación y (a veces) acentuación planeada e intencional de un conjunto de criterios con referentes empíricos que sirve de base para la comparación de casos empíricos” (McKinney, 1968, pág. 14), que para efectos prácticos en esta investigación, supone la selección de características comunes, producto de la extensa revisión bibliográfica realizada en el marco del convenio, con el fin de engranar una figura abstracta ideal de lo que debería ser un ciudadano ideal y un funcionario o servidor publico ideal.

Modelo

A. Visión (enfoques)

Significado de la legalidad y/o la integridad en el

contexto de aplicación

C. Paradigma

Conceptos guía con validez operativa

B. Teorias

Marcos conceptuales de

referencia

D. Meotologías y Técnicas

Procesos, procedimients, mecanismos de

intervención

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El propósito de este modelo es establecer parámetros de medición, entre un personaje ideal, construido con base en las características emanadas de normas, leyes, estudios, informes, del “deber ser” en relación con su rol (ciudadano y funcionario) para compararlo con el personaje real que el convenio estudiara, en función de poder determinar la distancia existente entre las características ideales y las características que se observan en la realidad (desviación) con el fin de presentar alternativas en la practica que permitan ajustar comportamientos, normas y si es necesario leyes, para que la cultura de la legalidad se asuma como una practica determinante del actuar publico. De lo descrito anteriormente se infiere que este modelo ideal de ciudadano y funcionario o servidor público deviene del análisis concreto de la realidad nacional, es decir, de normas, leyes, decretos, estudios, informes, entre otros, pero también documentación de experiencias internacionales, lo que implica un apego exclusivo a lo factico. Esto es definido como un tipo ideal despojado de toda cualidad puramente ficticia, basada firmemente en las particularidades de situaciones reales, y constituido por atributos empíricamente distinguibles.” (McKinney, 1968, pág. 38).

Es necesario reseñar el procedimiento al detalle de lo que implica construir el modelo tomando como base el tipo ideal.

a) Se realiza el respectivo análisis del fenómeno (para el caso hablamos de ciudadano y servidor publico) tratando de establecer sus características generales.

b) Estas características adquieren sentido, en términos de relaciones. Para este modelo dichas relaciones serán entendidas a través del conector “en situación de”.

c) Se descríe el funcionario o ciudadano “deseado” con los elementos descritos en a y b.

d) Se desarrolla el ejercicio de construcción y aplicación de instrumentos de obtención de información.

e) Se compara el modelo con lo encontrado en la realidad. f) Se proyecta el informe de análisis de la situación, informe que opera

como insumo determínate para efectos de la construcción de la estrategia.

Por ultimo, los tipos construidos se ubican dentro de la teoría sistemática:

“Un sistema teórico es un esquema conceptual que puede ser considerado como un conjunto de conceptos interrelacionados entre sí, en el que cada concepto individual tiene un significado en relación con los otros”. (McKinney, 1968, pág. 48)

Se debe tener presente que el modelo presentado a continuación se compone de dos partes mutuamente determinantes, una la relacionada con el sistema de

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valores que delimita las pautas de acción del individuo y que se descompone básicamente en una serie de valores. La segunda parte integrante del modelo es la relacionada con el marco normativo o legal que delimita la conducta, principalmente, del funcionario público.

2.1.2 El concepto de ciudadano

Según el diccionario de la Real Academia Española, para la palabra ciudadano-na existen cinco definiciones de la cual tomamos la tercera: “Habitante de las ciudades antiguas o de Estados modernos como sujeto de derechos políticos y que interviene ejercitándolos, en el gobierno del país” (Real Academia Española, 2009). Su origen etimológico esta ligado precisamente al latín cívitas que significa ciudad o ciudadanía. De lo anterior se deduce que la ciudadanía tiene un estrecho vínculo con la pertenencia territorial a una comunidad política ligada a un referente territorial, que para su génesis fue la ciudad romana y para la modernidad el Estado-nación. Ahora bien, dentro de este último contexto son varios los teóricos que han desarrollado apuestas conceptuales por definir la ciudadanía dentro del marco político del Estado Moderno. T H Marshall, en su texto clásico Ciudadanía y Clase Social (Gomez Eslava, 2010, pág. 22) presenta una innovadora definición para la época17, que se articula gracias a tres elementos constitutivos: lo civil, lo político y lo social. Esta es:

“Es un status que se otorga a los miembros de pleno derecho de una comunidad. Todos los que poseen ese status son iguales en lo que se refiere a los deberes y derechos que implica. No hay principio universal que determine cuales deben ser estos derechos y deberes pero las sociedades donde la ciudadanía es una institución en desarrollo crean una imagen de la ciudadanía ideal en relación con la cual puede medirse el éxito y hacia la cual pueden dirigirse las aspiraciones” (Marshall, 2009, pág. 312)

Ralf Dahrendorf, tratando de explicar el conflicto social en la época moderna analiza de Marshall la perspectiva del carácter que, en relación con la estructura social, le imprime a la ciudadanía.

“Él (refiriéndose a Marshall) distingue entre lo que llama <desigualdad cuantitativa o económica> y <desigualdad cualitativa>. La primera no puede desaparecer, pero la segunda sí, y si desaparece, aquélla perderá su veneno. El modo de llegar a este resultado consiste en incluir a más personas en la condición de miembros de la sociedad con más derechos. (Dahrendorf, 1990, págs. 60-61)

Para Dahrendorf, la ciudadanía…

17

. El documento se desarrolla en la década de los cincuenta del siglo pasado, específicamente en el año

1950.

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“Describe los derechos y obligaciones asociados a la capacidad de ser miembro de una unidad social y, de manera especial, a la nacionalidad. Es por tanto, común a todos los miembros, aunque la cuestión de quien puede ser miembro y quien no, es parte de la turbulenta historia de la ciudadanía”. (Dahrendorf, 1990, pág. 55)

Por su parte, Boaventura de Souza Santos, ubica el concepto de la ciudadanía como un principio mediador entre las dinámicas descritas que establecen una tensión entre los intereses del mercado, asociados con el individualismo y los intereses del Estado como sujeto monumental. Al respecto se lee:

“La sociedad liberal se caracteriza por una tensión entre la subjetividad individual de los agentes en la sociedad civil y la subjetividad monumental del Estado. El mecanismo regulador de esa tensión es el principio de la ciudadanía que por un lado, limita los poderes del Estado, y por otro, universaliza e iguala las particularidades de los sujetos de modo tal que se facilite el control social de sus actividades, y consecuentemente la regulación social”. (Santos B. d., 1996, pág. 291)

Como se puede observar, el concepto de la ciudadanía se instaura sobre una tensión que, para Boaventura de Sousa, se explica sobre la hipertrofia que se gesta al interior del pilar de la regulación entre sus tres principios constituyentes a saber: el principio del Estado, el principio del mercado y el principio de la comunidad. La hipertrofia se da por el desarrollo acentuado del principio del mercado en detrimento del principio del Estado, y de estos dos en detrimento del principio de la comunidad (Santos B. d., 1996, pág. 287). Esto significa un predominio de los valores relacionados con el principio del mercado, básicamente el individualismo. Aunque no lo aborda de manera explicita, en el libro “Trabajo, Consumismo y nuevos pobres” de Zygmunt Bauman, podemos encontrar un refuerzo de la tesis de Boaventura de Sousa relacionada con el declive del Estado de Bienestar, para entender la tensión que determina el concepto de ciudadanía dentro de la hipertrofia propiciada por el desarrollo del mercado en detrimento de los dos principios restantes (De Estado y de Comunidad).

“El concepto de Estado Benefactor encierra la idea de que, entre las obligaciones del Estado, esta la de garantizar a toda la población una situación de “Bienestar”; y esto implica algo mas que la simple supervivencia: es una supervivencia con dignidad, entendida tal como la concibe cada sociedad en su propia época… garantizar colectivamente la supervivencia digna de todos los individuos.” (Bauman, Trabajo, Consumismo y Nuevos pobres, 2000, pág. 73)

Ya en su texto Modernidad Liquida, Bauman incorpora un Subtitulo importante en para el entendimiento de la tensión. En “el individuo en guerra con el

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ciudadano” Bauman presenta un análisis de la tensión en torno al significado del concepto de individuo, parafraseando a Tocqueville plantea que “el individuo es el enemigo numero uno del ciudadano”…

“El ciudadano es una persona inclinada a procurar su propio bienestar a través del bienestar de su ciudad – mientras que el individuo tiende a la pasividad, el escepticismo y la desconfianza hacia la “causa común” el “bien común”, la “sociedad buena” o la “sociedad justa”. (Bauman, Modernidad liquida, 2006, pág. 40)

Concluyendo,

“Si el individuo es el enemigo numero uno del ciudadano, y si la individualización pone en aprietos la idea de ciudadanía y la política basada en ese principio, es por que las preocupaciones de los individuos en tanto tales colman hasta el borde el espacio publico cuando estos aducen ser los únicos ocupantes legítimos y expulsan a los codazos del discurso publico todo lo demás. Lo público se encuentra colonizado por lo privado. El interés público se limita a la curiosidad por la vida privada de las figuras publicas, y el arte de la vida publica queda reducido a la exhibición publica de asuntos privados…” (Bauman, Modernidad liquida, 2006, pág. 42)

Sobre este marco contextual la Procuraduría General de la Nación soporta su documento “El Nuevo Ciudadano Colombiano, su caracterización ética esencial”, el cual surge como una apuesta institucional por contribuir en la transformación de pautas culturales propias de los individuos orientados hacia una cultura de la legalidad y la integridad. Dentro del documento leemos “El preocupante crecimiento de la corrupción no parece haber surgido espontáneamente ni accidentalmente, sino ser fruto de una larga ausencia estatal en la formación humanística seria y estructurada del ciudadano. A esto se le suma el incentivo permanente de la sociedad de consumo que en muchos casos ha llevado a sus asociados al utilitarismo, a una ambición desmedida por el dinero y los bienes materiales, todo como única premisa de la vida” (PGN, pág. 2). Por tanto, para la construcción del modelo de ciudadano Colombiano y el modelo de Funcionario Publico colombiano, tomaremos este manual como fuente principal de la ruta que delimitara el alcance y fines del mismo.

2.1.3 El concepto de funcionario público

Se parte de la base que el funcionario público ante todo es un ciudadano, por lo tanto el esquema desarrollado para el ciudadano aplica rigurosamente al funcionario. Pero además, el funcionario presenta algunas características enmarcadas en lo legal que hacen necesario complementar esta definición de

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elementos iniciales. Para tal fin soportaremos dicha caracterización inicial desde la perspectiva de Max Weber18:

a) Personalmente libres, se deben solo a los deberes objetivos de su cargo,

b) En jerarquía administrativa rigurosa,

c) con competencias rigurosamente fijadas,

d) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre selección según

e) Calificación profesional que fundamenta su nombramiento- en el caso mas racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su calificación-;

f) Son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión las mas de las veces; son revocables siempre a instancia del propio funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los establecimientos privados) pueden ser también revocados por parte del que manda; su retribución esta graduada primeramente en relación con el rango jerárquico, luego según la responsabilidad del cargo y, en general, según el principio del “decoro estamental” (Cap. IV).

g) Ejercen el cargo como su única o principal profesión,

h) Tienen ante si una “carrera” o “perspectiva” de asensos y avances por años de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus superiores,

i) Trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo,

j) y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (Max, 1997, pág. 176).

Weber es el teórico que sintetiza desde sus trabajos el que ha sido definido como modelo burocrático tradicional. No obstante esta descripción incorporada permite sintetizar lo relacionado con las disposiciones legales para ser público y que se acomodan de manera general al marco de acción colombiano. Ahora bien, para Bauman “La figura del funcionario anónimo es cosa del pasado. Hoy en día es necesario identificar a cada uno por la responsabilidad que tiene en sus tareas y por su conducta. Se requiere conocer su nombre, saber dónde opera y cómo se comporta. La mejor transparencia en sus actividades incluye la claridad y

18

. La numeración es nuestra. Tomado del texto ya referenciado de Gómez Eslava, German.

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explicación de la información que maneja, respondiendo a los planteamientos que se soliciten demostrando que posee ética. La actuación de los servidores públicos está sujeta a la visibilidad de los ciudadanos y de los medios de comunicación, los cuales están atentos a sus errores y comportamientos por lo que es posible decir que éstos se han convertido en vigilantes de los servidores públicos”. (Bauman, La società sotto assedio,, 2005, págs. 129, 130) Entrando de lleno al contexto nacional, desde la legislación Colombiana se han incorporado una serie de definiciones en torno al concepto de funcionario público, desde su nueva acepción, es decir, el servidor publico. Desde una descripción relacionada con las cualidades o características mínimas podemos mencionar las relacionadas con su nacionalidad, edad, identificación, sin deudas con la justicia y la capacidad de probarlo19 y además con las competencias requeridas para el cargo. Complementando estas características incorporamos a continuación las distintas definiciones que desde la normatividad Colombiana se han dado al servidor público y funcionario. Se revisaron las siguientes leyes y normas:

Constitución Política de Colombia Ley 1437 de 2011 Código de procedimiento administrativo y lo

contencioso administrativo

Ley 617 de 2000. Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, Descentralización, Racionalización del gasto público nacional

Ley 850 de 2003 (noviembre 18) Veedurías Ciudadanas. Ley 1421 de 1993 Estatuto Orgánico De Bogotá. Ley 136 de 1994 (junio 2) Modernizar la organización y el

funcionamiento de los municipios.

Ley 489 de 1998 (diciembre 29) Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 910 de 2000 por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2241 de 1986 (Julio 15) por el cual se adopta el Código Electoral. Ley 1098 de 2006 (Noviembre 8) Código de Infancia y Adolescencia.

Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Ley 909 de 2004 Carrera Administrativa. Ley 970 de 2005. Convención ONU contra la corrupción.

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. Esta caracterización general se toma de (Gomez Eslava, 2010) pág. 44.

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La Constitución Nacional en su artículo 123, define a los servidores públicos como: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.” (Alcadia de Bogotá) En la ley 80 de 1993, se define al servidor público como: “Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas... Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquéllos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.” (Alcadia de Bogotá) A su vez, en concordancia con la Constitución Nacional, la ley 1421 de 1993, define a los servidores públicos como: “Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso… La selección de los trabajadores oficiales se hará mediante convocatoria pública que debe realizarse con la antelación y publicidad. Suficientes para garantizar el mayor número posible de candidatos. El aspirante seleccionado se vinculará mediante contrato. El Concejo dictará la reglamentación correspondiente.” (Alcadia de Bogotá) Están son la leyes y normas que integran definiciones explicitas sobre el servidor publico y los funcionarios del universo de leyes y normas escogidos.

2.1.4 Valores Constitutivos del modelo

Del ciudadano “Ideal” y sus Valores

“Los valores dan sentido y orientación hacía lo que es conveniente en un momento preciso. En una organización, adquieren una gran importancia pues son pilar en cualquier esfuerzo por transformar el estilo de gestión en la administración pública. Los valores éticos acompañan en cada actuación que se hace en el trabajo y permiten orientar, no dictar o imponer, el comportamiento”. (Bauman, La società sotto assedio,, 2005, pág. 128).

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Presentamos a continuación el esquema síntesis que toma los valores emanados de varios documentos consultados incluido el “Manual del Nuevo Ciudadano Colombiano”. Se establece una definición del valor (columna Concepto) con la incorporación de una praxis asociada a lo situacional (Columna “explicación en situación”). Este esquema toma como marco interpretativo de los valores y las actitudes la caracterización de ética y moral desarrollada en el documento “Nuevo Ciudadano Colombiano, su caracterización ética esencial”, pero también de otros documentos que buscan consolidar una apuesta conceptual en torno al tema de los Valores.

Valor Explicación en Situación Concepto

Trascendencia Entender que mis acciones deben evaluarse más allá de lo personal, debo entender que soy miembro activo de la sociedad y debo considerar mis actos como tal, privilegiando el bien común.

Dar sentido trascendente a las acciones y proyectar más allá de lo inmediato, de lo tangible, de lo visible y de lo efímero. Es decir, amplia el horizonte de su conocimiento, de su conciencia y de sus experiencias situando su vida en un espacio y tiempo no tan obvio, ni ordinario, sino en una dimensión superior ideal cuya realidad entrevé e intuye, dimensión dadora de sentido pleno. (PGN, pág. 22)

Bien común

Orientación de la acción hacia el bien público. Mis acciones se orientan y regulan siempre sobre la base de actuar para beneficiar a mi comunidad, a mi sociedad, a mi país.

Consenso social al que llega una comunidad frente a lo que es benéfico para todos y que es reconocido y honrado por todos sus miembros.

Libertad

Dentro de la libertad que poseo para expresarme y desarrollarme debo considerar ejercerla con responsabilidad y en aras del bien social.

La persona es libre y actúa en libertad para hacer el bien a favor del interés particular de acuerdo con la constitución política de Colombia. Es decir, ejerce la libertad con responsabilidad frente a su propia persona, a su familia, a la sociedad y al ambiente. La libertad es un bien y, por tal motivo, su finalidad es hacer exclusivamente el bien. La libertad propiamente dicha se mueve con exclusividad dentro del variado e ilimitado territorio del bien obrar. (PGN, págs. 25, 26). La libertad también es el valor que permite tomar dediciones frente a las diversas situaciones de la vida, haciéndote responsable de tus actos y sus consecuencias. El derecho a gozar de un espacio de libre movimiento, sin interferencias ajenas, en el que cada quien puede ser feliz a su manera, y también el derecho a participar activamente en las decisiones sociales que me afectan, de suerte que en la sociedad en que vivo pueda saberme "legislador". No lejos de estos conceptos, sino estrechamente ligado a ellos, se encontraría el de libertad como "no dominación", que con tanto empeño defiende Philip Pettit, caracterizando con él a la tradición republicana.

Justicia Al ser parte de un colectivo social, mi trato hacia las personas debe ser el adecuado teniendo en cuenta su condición. Solo de esta manera lograré se justo.

Ejerce la justicia reconociendo y dando a cada persona lo que le corresponde. Así, distingue, reconoce lo que es propio y lo que es ajeno dando trato particular a cada persona según su edad, dignidad, gobierno y condición. No tiene prejuicios discriminatorios por razones de sexo, raza, nacionalidad, origen familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Por el contrario, reconoce y hace valer con rectitud e imparcialidad las buenas cualidades, los talentos propios de cada persona. (PGN, pág. 29)

Honestidad Libertad + Justicia + Conciencia = Honestidad, conmigo y con la sociedad.

El ciudadano es honesto actuando en libertad según su consciencia recta, resolviendo los dilemas a favor del mayor bien yendo, incluso, más allá de lo que le

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ordena las leyes; es decir, de conformidad con su consciencia, con la verdad y la justicia. Para ser honesto el ciudadano necesita ejercitar las virtudes necesarias para vencer sus inclinaciones, tendencias o intereses personales temporales contrarias a los principios y valores fundamentales de los individuos y de la sociedad. (PGN, págs. 32, 33)

Responsabilidad Siempre creí que mis responsabilidades se limitaban a cumplir las reglas y normas, pero ¿Cómo voy a cumplir las normas si las desconozco? Mi primera responsabilidad con la sociedad es conocer las leyes, después de eso las podré acatar respetando la ética, moral y legalidad de las mismas. Es la capacidad de reconocer y aceptar las consecuencias de las decisiones tomadas libremente. Es la obligación moral por cumplir con el deber asignado aportando lo mejor de sí mismo. (PGN, Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 15) Los titulares de cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones al público y debe someterse a cualquier investigación que sea adecuada a su oficina. (OECD, 2009, pág. 83) el que es responsable lleva a cabo sus tareas con diligencia, seriedad y prudencia porque saben que las cosas deben hacerse bien desde el principio hasta el final y que sólo así se saca verdadera enseñanza y provecho de ellas. Un trabajo bien hecho y entregado a tiempo es sinónimo de responsabilidad. La responsabilidad garantiza el cumplimiento de los compromisos adquiridos y genera confianza y tranquilidad entre las personas (El Tiempo)

El ciudadano es responsable respondiendo correcta y oportunamente a sus obligaciones de orden ético, moral y legal. Es responsable consigo mismo, con la patria, la sociedad, la familia y el ambiente. Esta responsabilidad implica el deber de conocer la ley y las normas y de cumplirlas. Para sobrellevar sus responsabilidades, el ciudadano ante todo debe generar un sentimiento de fidelidad frente a los valores, principios o cosas que sustentan la sociedad y que a él le corresponde defender. El ciudadano responsable es proactivo, procede de manera activa frente al conocimiento de buenas causas, proyectos o iniciativas que propugnen la construcción de su patria, de sus instituciones o de su familia, no limitándose a conocerlas pasivamente sino respaldándolas en la medida de sus posibilidades. (PGN, págs. 34, 35). Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente. (Real Academia Española, 2009) Es la habilidad que deben tener aquellos que tienen a su cargo el poder y los recursos para requerir que las instituciones y funcionarios a su cargo expliquen, documenten y justifiquen sus acciones, también deben requerir que las deficiencias sustanciales y procedimentales sean abordadas. (OECD, 2009, pág. 13)

Tolerancia Para tolerar debo escuchar, si tolero soy justo con aquellos que no comparten o profesan la ética como yo.

El nuevo ciudadano tiene capacidad de escuchar y aceptar a otras personas que no creen ni profesan sus mismos principios, valores o normas. El nuevo ciudadano pone límites a su tolerancia, los límites que imponen el sentido común, la recta razón, el bien, la ley y la convivencia política. No esgrime tolerancia para justificar el quebranto de los valores fundamentales ni de los deberes y derechos humanos. (PGN, págs. 37, 38)

Respeto Como agente activo dentro de una sociedad, debo considerar que mi actuar ético comienza por el respeto a la individualidad de las personas, solo de esta manera podremos construir una sociedad cooperativa.

El nuevo ciudadano reconoce el valor único de cada persona, respeta y admira su individualidad y su dignidad propia, su fuero intimo, sus convicciones particulares y su misión particular. El nuevo ciudadano respetuoso es amable y cortés en su sociedad puesto que tal actitud es esencia de la paz basada en las buenas relaciones humanas, garantía de transparencia, fundamento de la vida en comunidad, del trabajo en

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equipo, de la vida conyugal y familiar y de la amistad. (PGN, pág. 39)

Confianza Mis expectativas, percepciones y acciones tienen como sustento el altruismo y la disposición al cumplimiento de normas por parte de las otras personas.

La expectativa de que el otro actúe de conformidad con reglas o costumbres comunes. La confianza posibilita la capacidad de actuar a partir de hipótesis no pesimistas sobre los demás; ser capaz de suponer en las otras personas altruismo y disposición a cumplir voluntariamente las normas, conduce a la derrota de las estrategias asociadas al pesimismo, y algunas veces al temor sobre el comportamiento del otro. (Universidad Nacional, 1999)

Solidaridad

Siempre me consideré como una persona solidaria, pero ahora me cuestiono ¿Cómo puedo ser solidario si todo lo concibo desde una perspectiva individualista? La falta de solidaridad denota indiferencia, egoísmo y estrechez de miras en cuanto a los seres humanos. El que se niega a colaborar de manera entusiasta y desinteresada con quienes lo rodean en el logro de un objetivo común está renunciando a la posibilidad de unirse a algo más grande y más fuerte que él mismo, en donde puede encontrar seguridad y apoyo pues cuenta con el respaldo de sus compañeros, lo mismo que ellos con el suyo. El individualismo exagerado conduce a la insensibilidad, a la ausencia de grandeza humana, y resta méritos y alegría a cualquier logro por grande que sea, pues no hay con quien compartirlo (El Tiempo). El sentimiento de solidaridad ocupa un lugar intermedio entre el egoísmo y el altruismo; se opone al primero, porque la persona solidaria no antepone su bienestar al de los otros, pero tampoco es altruismo porque no busca exclusivamente el beneficio de los demás, sino que la persona solidaria “pertenece” al grupo con el cual se solidariza y comparte con él alegrías, penas y cargas… La solidaridad es una práctica moral que consiste en volverse uno con la comunidad, dejando de lado momentáneamente la individualidad, los deseos y gustos personales. (Yolanda Angulo). El filósofo estadounidense Richard Rorty (1926) dice que nos solidarizamos con los grupos con los cuales nos identificamos.

Las actitudes y acciones de ayuda mutua e interés por el bien ajeno y por el bien común, entre dos o más personas, o entre grupos o comunidades. Por lo general, las expresiones de la solidaridad en cualquier sociedad son muy variadas: desde escuchar los problemas de alguna persona, una familia o un grupo, hasta colaborar material o moralmente con la solución de los mismos. La solidaridad también consiste en prestar ayuda en situaciones de emergencia o calamidad, o en acompañar en una pena o duelo. (Universidad Nacional, 1999). La actitud personal dirigida a potenciar la trama de relaciones que une a los miembros de una sociedad, pero no por afán instrumental, sino por afán de lograr con los restantes miembros de la sociedad un entendimiento (Cortina, Adela). Como la actitud social dirigida a potenciar a los más débiles, habida cuenta de que es preciso intentar una igualación, si queremos realmente que todos puedan ejercer su libertad (Cortina, Adela).

Corresponsabilidad Los ciudadanos asumen una serie de deberes con la regulación de los

Suma de voluntades, esfuerzos y recursos que tienen como meta el diseño y cumplimiento de reglas que son

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beneficios compartidos teniendo como premisa los valores de equidad y justicia.

de interés general, concebido el interés general como los asuntos comunes.

Participación Ser parte activa de todas las iniciativas institucionales y aportar ideas para el mejoramiento de la institución en todo sentido.

Tomar parte. Compartir. Abrir espacios para que otros hagan parte de una actividad, o movilizarse para tomar parte en ella. (USAID, 2006, pág. 195)

Compromiso Deber del servidor público de participar activamente para el logro de la misión institucional de manera constante y responsable, entregando lo mejor de sí mismo. (PGN, Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 16)

Obligación contraída. (Real Academia Española, 2009)

Del servidor público “Ideal” y sus valores

Dado que se caracterizo un funcionario o servidor publico en torno a lo definido en normas y leyes, falta complementar el ejercicio con su caracterización en valores como determinantes de su accionar. Para tal fin se abordaran las leyes y normas descritas en el aparte de “del funcionario público”. Como es de esperar de la Constitución Política surge la mayor cantidad de valores (37), dado que esta no regula exclusivamente a los funcionarios públicos sino al conjunto de la sociedad. A continuación presentamos la distribución de valores en recurrencia en las leyes analizadas:

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Como se puede apreciar, tres son los valores con mayor nivel de frecuencia en las leyes analizadas. Eficacia, Imparcialidad y Publicidad. Remitiendonos al esquema “procedencia de los valores en la Función Pública” de (Bautista, 2005), podemos ubicar el valor de la eficacia en el grupo de valores procedentes del modelo gerencial privado; La imparcialidad se ubica en el grupo de valores relacionados con el modelo burocrático de Max Weber y publicidad no encuentra explícitamente ubicación dentro de estos, no obstante se puede asociar a “transparencia” del grupo de valores del sector social y modelo Gerencial privado. De los siguientes 10 valores en la lista, 5 encuentran su ubicación en la tipología reseñada:

Valor Modelo

Transparencia Gerencial privado- Sector Social

Economía Gerencial privado

Eficiencia Gerencial privado

Participación Sector Social

Equidad Sector Social

Los valores restantes, es decir, moralidad, celeridad, igualdad, coordinación y debido proceso, no se ubican dentro de los modelos presentados. Tampoco dentro del cuadro de valores para el servicio publico del mismo autor. No obstante dicha situación no le quita validez al ejercicio desarrollado, dado que ante todo esta tipología es una construcción “subjetiva” que organiza y selecciona los valores de acuerdo con la intencionalidad del autor. Para los fines de este texto los 13 valores emanados de este primer ejercicio de análisis serán tenidos en cuenta, en función de la incorporación de los mismos dentro de los valores determinantes de lo que implica un modelo de funcionario publico. El ejercicio se complemento con el análisis de 13 códigos de ética de distintas gobernaciones en el país. De esta revisión se pueden agrupar los siguientes valores como los más importantes, por frecuencia de enunciación.

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Vemos entonces que los valores que recogen las diferentes normativas y entidades concuerdan en muchos casos; esto nos abre un camino con respecto a los valores que se perciben como ideales desde las diferentes perspectivas, la pregunta que surge es ¿cómo articularlos con el modelo del servidor público ideal? Consideramos que los valores del funcionario público deben desprenderse de unos principios que sean referentes de estos y en algunos de los casos delimitantes entre los mismos, basados en lo sugerido por diferentes instituciones y reglamentaciones proponemos que los principios guía del funcionario público ideal sean: Derechos Fundamentales, Dignidad Humana, Bien Público, Justicia, Integridad y Desinterés. El respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos es una obligación del Estado y como tal, los funcionarios públicos desde su posición deben velar por el cumplimiento y respeto de los mismos. Los derechos fundamentales contenidos en la constitución política Colombiana que a nuestro juicio son los más relevantes para la función pública son: Derecho a la vida, derecho a la libertad, derecho a la igualdad, derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, derecho a la intimidad, derecho al buen nombre, derecho a la información, derecho al libre desarrollo de la personalidad, derecho a la libertad de conciencia, derecho a la libertad de culto, derecho a la honra, derecho al debido proceso, derecho a la libre asociación, derecho a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político.

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El principio de Dignidad Humana está soportado en cuatro valores: Libertad, Igualdad, Respeto a la vida, Satisfacción de las necesidades fundamentales. El principio de Bien Público debe estar soportado desde la concepción: “Los bienes públicos son sagrados” y como tal el funcionario debe buscar que sus acciones vayan a favor del mismo y en los casos en que sea necesario lo defiendan. El tener la condición de servidor público debe ser visto como un privilegio del que goza un ciudadano pero que requiere de unos compromisos fundamentales, uno de los principales: priorizar y proteger a toda costa el bien público. Definiendo la justicia como principio nos valemos de lo consignado en la carta de valores de la procuraduría general de la nación: “Equilibrio que se establece entre causa y efecto, entre una acción y sus resultados, en desarrollo de principios de igualdad y dignidad que garantizan a cada cual lo que necesita y requiere para desarrollarse como sujeto autónomo y digno” (PGN, Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 15). El principio de integridad se define desde lo propuesto por la OECD, los cuales definen que la integridad como principio recoge cuatro valores: Justicia, Transparencia, Responsabilidad y Eficiencia. Y la definen como “Integridad, que significa "totalidad" en su sentido original, es actuar conforme a los valores morales, normas y reglas, válidas en el contexto en el que se opera. Dentro de un contexto organizacional, denota "la calidad de conformidad con los valores morales, normas y reglas aceptadas por los miembros de la organización y sus grupos de interés. La integridad es una cualidad o característica de la conducta individual u organizacional, sino que incluso puede ser considerada una virtud individual y organizacional”. (OECD, 2009, pág. 12). El último de los principios es el desinterés y también está enmarcado en lo estipulado por la OECD, de la siguiente manera: “Los titulares de cargos públicos deben actuar únicamente en términos del interés público. No deben hacerlo a fin de obtener beneficios financieros o de otra índole para sí mismos, su familia o sus amigos” (OECD, 2009, pág. 83). Teniendo claros los principios bajo los cuales deben regirse el funcionario público ideal y desde el cual se desprenden los valores deseados en este, nos disponemos a presentar el listado de valores que consideramos primordiales para un funcionario público.


Honestidad Libertad + Justicia + Conciencia = Honestidad, conmigo y con la sociedad. Soy consecuente con lo que pienso; expresa su inconformidad cuando no esta de acuerdo con las disposiciones institucionales. Es capaz de modificar su comportamiento cuando reconoce que se ha equivocado, promete algo que puede cumplir.

El ciudadano es honesto actuando en libertad según su consciencia recta, resolviendo los dilemas a favor del mayor bien yendo, incluso, más allá de lo que le ordena las leyes; es decir, de conformidad con su consciencia, con la verdad y la justicia. Para ser honesto el ciudadano necesita ejercitar las virtudes necesarias para vencer sus inclinaciones, tendencias o

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Los titulares de cargos públicos tienen el deber de declarar cualquier interés privado en relación con sus deberes públicos y tomar medidas para resolver los conflictos que surgen de una manera que proteja el interés público. (OECD, 2009, pág. 83) Cuando un ser humano es honesto se comporta de manera transparente con sus semejantes, es decir, no oculta nada, y esto le da tranquilidad. Quien es honesto no toma nada ajeno, ni espiritual, ni material: es una persona honrada. Cuando se esta entre personas honestas cualquier proyecto humano se puede realizar y la confianza colectiva se transforma en una fuerza de gran valor. Ser honesto exige coraje para decir siempre la verdad y obrar en forma recta y clara (El Tiempo).

intereses personales temporales contrarias a los principios y valores fundamentales de los individuos y de la sociedad. (PGN, págs. 32, 33) Es el valor que mueve al hombre a actuar con rectitud, honradez y veracidad en todos y cada uno de los actos de la vida, a proceder de acuerdo con reglas y valores aceptados por la sociedad como buenos principios. (PGN, Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 15)

Justicia / Equidad

Las decisiones de funcionarios están enmarcadas dentro de los principios del modelo y buscan a partir de estos promover el bien común o el interés público. Al ser parte de un colectivo social, mi trato hacia las personas debe ser el adecuado teniendo en cuenta su condición. Solo de esta manera lograré se justo. Las decisiones de funcionarios están enmarcadas dentro de los principios del modelo y buscan a partir de estos promover el bien común o el interés público. Así como ser justos implica reconocer, aplaudir y fomentar las buenas acciones y las buenas causas, también implica condenar todos aquellos comportamientos que hacen daño a los individuos o a la sociedad y velar porque los responsables sean debidamente castigados por las autoridades judiciales correspondientes (El tiempo). El funcionario es justo en su trato con las personas, sabiendo distinguir quienes tienen prioridad. De igual manera, sus apreciaciones son objetivas y justas.

Justicia se refiere a las acciones y decisiones por parte de funcionarios, organismos y la sociedad que reflejan y mejorar la justicia básica, la equidad y el respeto de los derechos humanos y la dignidad con el fin de promover el interés público. (OECD, 2009, pág. 13) Ejerce la justicia reconociendo y dando a cada persona lo que le corresponde. Así, distingue, reconoce lo que es propio y lo que es ajeno dando trato particular a cada persona según su edad, dignidad, gobierno y condición. No tiene prejuicios discriminatorios por razones de sexo, raza, nacionalidad, origen familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Por el contrario, reconoce y hace valer con rectitud e imparcialidad las buenas cualidades, los talentos propios de cada persona. (PGN, pág. 29). Justicia se refiere a las acciones y decisiones por parte de funcionarios, organismos y la sociedad que reflejan y mejorar la justicia básica, la equidad y el respeto de los derechos humanos y la dignidad con el fin de promover el interés público. (OECD, 2009, pág. 13) Disposición de ánimo que mueve a dar a cada uno lo que se merece. (USAID, 2006, pág. 195) En el desarrollo humano se dice que hay equidad cuando todas las personas tienen iguales oportunidades en la vida entre las cuales puede escoger en justicia y libertad. Esto implica que cada ser humano cuente con la garantía de todos sus derechos, sin discriminación alguna. Parte del hecho que todas personas son iguales por el simple hecho de ser humanos. ((PNUD), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo , 2006, pág. 51)

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Respeto

Como agente activo dentro de una sociedad, debo considerar que mi actuar ético comienza por el respeto a la individualidad de las personas, solo de esta manera podremos construir una sociedad cooperativa. El Funcionario reconoce el valor único de cada persona, respeta y admira su individualidad y su dignidad propia, su fuero intimo, sus convicciones particulares y su misión particular. El funcionario respetuoso es amable y cortés en su sociedad puesto que tal actitud es esencia de la paz basada en las buenas relaciones humanas, garantía de transparencia, fundamento de la vida en comunidad, del trabajo en equipo, de la vida conyugal y familiar y de la amistad.

El nuevo ciudadano reconoce el valor único de cada persona, respeta y admira su individualidad y su dignidad propia, su fuero intimo, sus convicciones particulares y su misión particular. El nuevo ciudadano respetuoso es amable y cortés en su sociedad puesto que tal actitud es esencia de la paz basada en las buenas relaciones humanas, garantía de transparencia, fundamento de la vida en comunidad, del trabajo en equipo, de la vida conyugal y familiar y de la amistad. (PGN, pág. 39) Es el valor fundamental para la convivencia social; respetar es estimar y considerar los derechos propios y de los demás, valorando las cualidades de los otros y el medio que nos rodea. (PGN, Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 16)

Bien público Mis acciones se enfocan en el bienestar de mi organización, como funcionario pienso primero en el bienestar de la entidad y sus usuarios que en el bien propio

Lo que conviene a todos (Toro, J.F. El ciudadano y su papel en la constitución de la sociedad). Lo público es una forma de redimensionar el papel del estado en la sociedad civil en los procesos de control social (Garcés, M.T, Tarquino. Revista Sindéresis No. 6, 2002, p. 80)

Servicio

Si algo se le pide no se debe detener a considerar lo agradable o no de la tarea, sin aplazar el tiempo, comenzar inmediatamente sin considerarlo una carga. Trato respetuosos y servicial de los funcionarios hacia la ciudadanía

Mérito que se adquiere sirviendo al Estado o a otra entidad o persona. (Real Academia Española, 2009)

Confianza Mis expectativas, percepciones y acciones tienen como sustento el altruismo y la disposición al cumplimiento de normas por parte de las otras personas

Implica un deseo y disposición mutua para iniciar o mantener una relación de intercambio reciproco. Supone cierto grado de familiaridad (proximidad social), oportunidad (proximidad física) y compatibilidad de carencias (proximidad económica) (Adler, citado en Felipe Hevia de la Jara, 2003). La confianza tiene un carácter cultural. Francis Fukuyama (1996) sostiene que la confianza es la "expectativa que surge dentro de una comunidad, frente al comportamiento normal, honesto y cooperativo, basado en normas comunes, compartidas por todos los miembros de dicha comunidad. Rafael Echeverría (2000) define la confianza como una emoción que se opone al miedo. Cuando hay confianza nos sentimos más seguros, más protegidos, menos vulnerables. Cuando no hay confianza las amenazas parecen hacerse mayores. La expectativa de que el otro actúe de conformidad con reglas o costumbres comunes. La confianza posibilita la capacidad de actuar a partir de hipótesis no pesimistas sobre los demás; ser capaz de suponer en las otras personas altruismo y

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disposición a cumplir voluntariamente las normas, conduce a la derrota de las estrategias asociadas al pesimismo, y algunas veces al temor sobre el comportamiento del otro. (Universidad Nacional, 1999)

Transparencia La transparencia empodera a los ciudadanos, periodistas, grupos de la sociedad civil y otros agentes externos para examinar las operaciones de una organización pública, para dar a conocer sus resultados y actuar sobre ellos, y, en algunos casos, para intervenir en los trámites oficiales donde la transparencia se ha restringido o donde se han detectado problemas en su proceso de revelación. Impone obligaciones recíprocas a los funcionarios y organismos a que proporcionen información a través de los procedimientos dentro de los límites que pueden variar significativamente de un organismo o sociedad a otra, y para proporcionar canales de retroalimentación al público. Se tome o no en serio, la retroalimentación es un tema importante pero que por lo general se introduce dentro del concepto de rendición de cuentas. (OECD, 2009, pág. 13)

Comportamiento claro, evidente, que no deja dudas y que no presenta ambigüedad. Es lo contrario de la opacidad, que no deja ver, que esconde. Se sitúa en el ámbito de la comunicación, del suministro de información, de la rendición de cuentas a la sociedad. (USAID, 2006, pág. 26 y 27)

Responsabilidad Los titulares de cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones al público y debe someterse a cualquier investigación que sea adecuada a su oficina. (OECD, 2009, pág. 83) Es la habilidad que deben tener aquellos que tienen a su cargo el poder y los recursos para requerir que las instituciones y funcionarios a su cargo expliquen, documenten y justifiquen sus acciones, también deben requerir que las deficiencias sustanciales y procedimentales sean abordadas. (OECD, 2009, pág. 13)

Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente. (Real Academia Española, 2009) Es la capacidad de reconocer y aceptar las consecuencias de las decisiones tomadas libremente. Es la obligación moral por cumplir con el deber asignado aportando lo mejor de sí mismo. (PGN, Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 15)

Eficiencia Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en el logro de los objetivos estratégicos (USAID, 2006, pág. 39) La eficiencia, en un sentido estricto, puede ser considerada como la maximización de unidades de producción (por ejemplo, millas y la calidad de las carreteras pavimentadas) por unidad de entrada (fondos, mano de obra, materiales), tanto como en la empresa privada. Es evidente que un organismo público que despilfarra el dinero, persigue objetivos egoístas, mientras que haciendo caso omiso de las demandas legítimas de los ciudadanos, y produce la mala calidad de los servicios y las instalaciones no está contribuyendo a la integridad global (y es probable que ofrecen numerosas oportunidades para la corrupción). Pero la "eficiencia" en el sector público es una noción compleja y problemática, y las evaluaciones deben hacerse con mucha cautela. (OECD, 2009, pág. 13)

Virtud y facultad de lograr un efecto determinado. Capacidad de acción para lograr un propósito con el menor uso de energía o de recursos. (USAID, 2006, pág. 195)

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Pertenencia Muchas de mis expectativas se han realizado desde que comencé a trabajar en las entidades públicas (o en esta entidad). No tenía en principio este objetivo, tenía sólo la motivación y la curiosidad de trabajar e intervenir en este sector

El sentido de pertenencia es la posibilidad de reconocer los vínculos sociales o afectivos de un grupo o una comunidad en contextos específicos (circunstancias espacio-temporales) y actuar de acuerdo con las reglas, formales e informales, propias de cada contexto. (Universidad Nacional, 1999)

Trascendencia Entender que mis acciones deben evaluarse más allá de lo personal, debo entender que soy miembro activo de la sociedad y debo considerar mis actos como tal, privilegiando el bien común.

Dar sentido trascendente a las acciones y proyectar más allá de lo inmediato, de lo tangible, de lo visible y de lo efímero. Es decir, amplia el horizonte de su conocimiento, de su conciencia y de sus experiencias situando su vida en un espacio y tiempo no tan obvio, ni ordinario, sino en una dimensión superior ideal cuya realidad entrevé e intuye, dimensión dadora de sentido pleno. (PGN, pág. 22)

En síntesis los valores predominantes dentro de la figura funcionario modelo, son los relacionados en el cuadro anterior más los valores presentados en cuadro del ciudadano ideal. Para facilitar la labor del lector presentaremos un esquema grafico tanto de uno como del otro, en función de establecer los valores que en uno y en otro se repiten:

Valores del Ciudadano

Valores del funcionario público

• Trascendencia • Bien Común • Libertad • Justicia • Honestidad • Responsabilidad • Tolerancia • Respeto • Confianza • Solidaridad • Corresponsabilidad • Participación • Compromiso

• Transparencia • Eficiencia • Justicia /Equidad • Responsabilidad (Accountability) • Honestidad • Respeto • Servicio • Pertenencia • Confianza • Bien Publico • Trascendencia

De los valores comunes tanto en uno como en otro se presenta los siguientes:

Transcendencia.

Justicia. Respeto. Responsabilidad. Honestidad. Confianza.

Ahora bien se presentan algunos valores que según su lugar pueden ser compatibles; tal es el caso de Bien Común (ciudadano) y Bien Público (funcionario) en donde el concepto de Bien Común integra como propio, al

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concepto de Bien Público. Este valor es determinante para los propósitos de esta consultoría por lo que desarrollaremos conceptualmente este valor.

2.1.5 La idea del bien común

Se entiende como bien común todas aquellas acciones ya sean de índole económicas, políticas y/o sociales que beneficien a toda la gente y que están reguladas por los diversos medios socioeconómicos; para que haya un bien común y se pueda hacer visible y activo es necesario que existan ciudadanos y ciudad. En el libro primero “familia y economía” de su obra “la política” el Filósofo griego Aristóteles (348 a.C- 322 a.C) dice al respecto “la ciudad se ofrece ante nosotros como una comunidad, y toda comunidad se constituye a su vez en vista de algún bien” de igual manera en esta comunidad hay una comunidad suprema que es aquella que comprende a todas las demás y es la comunidad política a la que llamamos ciudad” (Aristoteles, 2005). El hombre es un animal político por naturaleza nos dice Aristóteles, que posee ciertas características, como la voz y la palabra, que son las que le brindan la posibilidad de expresarse y participar, convirtiéndose en un ser sociable y de esta forma hacerse percepciones en relación con sus semejantes, con su ciudad y con su entorno, al ser animal político, es necesario que establezca relaciones y trato con los otros, pues al hacerlo, logra llegar al bien y a la felicidad, que en la filosofía aristotélica es el fin ultimo al que el hombre debe aspirar; pero este ejercicio de relación del hombre con sus semejantes se desarrolla en la ciudad que es algo que existente por naturaleza, es decir, previo al individuo, y a su vez es el escenario por medio del cual buscamos la realización de nuestro propio bien, en el cual hacemos la socialización y el agrupamiento con otros individuos, que están también tras la búsqueda de su bien agrupándose, en ultimas, para desarrollar actividades que sean de la competencia de todos y obtener así el bien común. Aristóteles plantea en la ciudad el escenario propicio para el advenimiento del Bien Común, de donde se desprende la “responsabilidad” que como ciudadanos se adquiere en la protección de este espacio vital; como lo expone en el Libro tercero, “Teoría del ciudadano” de “la política” “hay una noción común que se aplica a todos, pues del mismo modo y no obstante y lo desiguales que puedan ser; obra de todo ciudadano es la salvaguarda de la comunidad y como la comunidad es la constitución, necesariamente la virtud del ciudadano habrá de ser relativa a la constitución” (Aristoteles, 2005), se desprende de lo anterior, la pertenencia a una entidad superior, el Estado, que se gobierna por un grupo de personas que han de tener algunas capacidades específicas que permitan una buena administración, en Aristóteles, esta capacidad es la virtud, la excelencia humana en forma moral e intelectual, que deben acompañar al hombre en su fin supremo de alcanzar la perfección; Las virtudes se presentan a todos los ciudadanos, pero solo algunos logran desarrollar las virtudes necesarias para gobernar el Estado; Aristóteles hace la claridad relacionada con las características de los buenos ciudadanos en términos de virtudes haciendo énfasis en el conocimiento y la capacidad de obediencia y mando, virtudes que se hacen

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comunes a todos los ciudadanos, siendo la paciencia el valor característico de los llamados a gobernar. En conclusión en relación con lo desarrollado en la filosofía aristotélica, es el Estado el garante de propiciar el desarrollo de las virtudes en los ciudadanos, ayudar en la búsqueda del bien común, tarea que se complementa con el fin último de la ciudad que sería la justicia. Por tanto, la suma de la buena vida con la justicia desemboca en el bienestar público. En contraste con la filosofía aristotélica Jean Jacques Rousseau (1712-1778) en su obra el Contrato Social publicada en 1762 presenta una visión de individuo, sociedad y política que permite vislumbrar otro concepto de bien común que revolucionó a la sociedad en su momento, y sirvió de base para procesos tan importantes como la Revolución Francesa, la Independencia de Estados Unidos y el nacimiento de nuevos estilos de gobierno cuyo eje principal es la unidad entre ciudadanos como seres sociables por naturaleza. La tesis del “hombre natural” permite a Rousseau describir el hombre sin relación social, diríamos, por tanto, que es un hombre libre por naturaleza. Este hombre entra en contacto con otros hombres es decir, socializa, perdiendo paulatinamente su libertad y sometiéndose, además, a lo definido por este autor como desigualdad, que se materializa en las relaciones de esclavitud, por ejemplo; Las desigualdades traen consigo la posibilidad latente de la violencia, por tanto se propone el establecimiento de un acuerdo o pacto social, es decir el contrato social. El sustento de dicho contrato social es convocar al individuo en torno a un bien superior, es decir la voluntad general. Es esta voluntad la que determina y obliga al gobernante a regirse bajo su mandato. Pero ¿Cómo se garantiza, que dicha voluntad no se transforme en despotismo? Para Rousseau la ley es la única garante de unir derechos con deberes en aras de propender por la igualdad entre los ciudadanos y evitar la violencia. El bien común para Rousseau es la unión de fuerzas de los individuos que se materializa en el pacto social y que obliga a estos a actuar entorno al acuerdo pactado. Lo anterior no implica que el individuo este de acuerdo con todo lo pactado, pero precisamente esa renuncia en beneficio de lo común es lo que le da el carácter de Bien Común. Este es el principio fundamental de donde deviene Democracia y Republica. Immanuel Kant (1724-1804) a través de trabajos tales como Fundamentos de la metafísica de las costumbres (1785), crítica de la razón pura (1781) y crítica de la razón práctica (1787) entre otras, presenta una apuesta conceptual donde el fundamento ético moderno en el que la libertad humana, la dignidad del hombre y la moral son producto de la razón, es decir del ejercicio racional del hombre emana la ética; La conciencia moral en Kant, es la presencia del todo en el hombre, es la que determina la concepción de bien y de mal y que se materializa en el imperativo categórico. Por tanto el bien común en Kant esta asociado directamente a esta conciencia moral, podríamos materializarla sobre la base de preguntas trascendentales referidas al que hacer, al como hacerlo, que se puede

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esperar. El correlato del imperativo categórico, en Kant, traduce la ley general o universal que por ende implica el bien común. Según Kymlicka, en la perspectiva del comunitarismo la idea del bien común se entiende independientemente de la concepción de buena vida que delimita el modo de vida de la comunidad y constituye el criterio para juzgar las preferencias individuales. Es la vida en comunidad la que proporciona los parámetros para evaluar las concepciones del bien, por consiguiente, el valor de las preferencias individuales depende de su correspondencia con el bien común. De esa manera, las libertades y los recursos para la realización de las preferencias o concepciones de vida buena de las personas queda subordinada a esta idea de bien común. Según la perspectiva comunitarista, se debe estimular la adopción de una concepción del bien que se corresponda con el modo de vida en comunidad y desestimular o sancionar las que no se adecuan. Según Kymlicka, el liberalismo también posee una concepción del bien común. Éste, en la perspectiva liberal debe “encajar en el conjunto de preferencias y concepciones de lo bueno sostenidas por los individuos”. (KYMLICKA, 1995, pág. 321). Ahora bien, Charles Taylor retoma la idea aristotélica del hombre como animal social y político que no puede autor realizarse fuera de la comunidad. Según esta idea, el hombre sólo puede constituirse como sujeto moral dentro de una comunidad en donde existe un lenguaje y en donde haya un discurso moral. Todos los conceptos morales y políticos que usamos como el de persona, de dignidad, de autonomía, son logros históricos y culturales que necesitaron, para ser aceptados, de la existencia de ciertas instituciones y asociaciones estables y continuas. Estos conceptos no pueden ser considerados como elementos a priori que el hombre posee en una situación hipotética, previa al surgimiento de la política, sino que dichos conceptos son el resultado de movimientos políticos y sociales, que han quedado plasmados en las instituciones. Los comunitaristas presentan en relación con el concepto de libertad una definición atada a los siguientes supuestos básicos que consideramos pertinente citar aquí dado que engloba el debate del bien común frente a otras perspectivas:

1. el desarrollo de la libertad requiere de una comprensión del sujeto y únicamente mediante esta comprensión las aspiraciones del hombre de lograr cierta autonomía y autodirección se vuelven concebibles.

2. la comprensión no es algo que podamos conquistar por nosotros mismos, sino que en gran parte es algo que se define a lo largo de nuestras conversaciones con otros y de nuestras prácticas en la sociedad.

De lo anterior se evidencia la necesidad de una matriz social para delimitar la conducta del hombre y es gracias a esta matriz y a través de una serie de prácticas, que la sociedad les reconoce a los hombres el derecho que tienen de tomar decisiones y de participar en el debate político. En contraposición debemos presentar la definición desde la perspectiva liberal del concepto de libertad y por la cual se asume que los hombres son capaces de

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concebir diferentes alternativas de vida, de llegar a definir lo que realmente quieren y de discernir ciertas reglas que están dispuestos a aceptar. Se asume también, que los hombres son capaces de tener creencias racionales y deseos autónomos o que por lo menos tienen medios para distinguir entre éstos y los que no lo son. Estas asunciones definen lo que es la autonomía que tiene el hombre para trazar sus propios planos y para tomar decisiones en los asuntos básicos y fundamentales de la vida. Otro reconocido comunitarista, Charles Taylor, recurre igualmente a la idea aristotélica del hombre como animal social y político que no puede autor realizarse fuera de la comunidad. Según esta idea, el hombre sólo puede constituirse como sujeto moral dentro de una comunidad en donde existe un lenguaje y en donde haya un discurso moral. Todos los conceptos morales y políticos que usamos como el de persona, de dignidad, de autonomía, son logros históricos y culturales que necesitaron para ser aceptados, de la existencia de ciertas instituciones y asociaciones estables y continuas. Estos conceptos no pueden ser considerados como elementos a priori que el hombre posee en una situación hipotética, previa al surgimiento de la política, sino que dichos conceptos son el resultado de movimientos políticos y sociales, que han quedado plasmados en las instituciones (Donoso Pacheco). La apuesta comunitarista concentra el debate sobre la crítica de la concepción rawlsiana de Bien Común, que lo entiende como la facilitación y defensa del bien de los individuos. Su fuerte énfasis en el individuo como epicentro del devenir publico, político, cultural y económico es puesto en discusión desde la perspectiva comunitarista. Esto en cambio apuestan por un transito del interés individual al interés común, entendido desde el “para- nosotros”. La importancia en la discusión de la discusión del concepto de Bien Común y Bien publico se da entre otras, dad o que algunos estudios han hecho notar la ausencia de un auténtico sentido y pensamiento sobre el valor de lo público y del bien común. Este “nudo problemático” se expresa en el déficit de legitimidad, la inserción económica desigual, la pobreza, la heterogeneidad territorial que dificulta la integración nacional y la pérdida acelerada de los recursos naturales. Y si a esto se le suma el valor del individualismo-hedonismo que caracteriza a la corrupción en el mundo político y a cierto capitalismo “salvaje”, este contexto hace muy difícil pensar seria y realmente en un interés público o un bien común regional y nacional, contexto que dicho sea de paso, en algunos países se ha visto también permeado por la influencia de factores como el narcotráfico y diferentes tipos de violencia. Es desde este panorama que se define el concepto de bien común como el “consenso social al que llega una comunidad frente a lo que es benéfico para todos y que es reconocido y honrado por todos sus miembros” y que nos ubica más desde el lado del comunitarismo.

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2.1.1 El modelo de gestión pública “New Public Service”

El modelo de nuevo servicio publico dentro de la “concepción de interés publico” es el “resultado de un dialogo acerca de valores compartidos”. En contraposición los otros dos modelos enfocan este en la “agregación de intereses individuales” y el predominio de la ley. Redefine la orientación relacionada con los destinatarios en términos de “ciudadano” en remplazo del “cliente”. El rol del gobierno para el nuevo servicio público se asume desde la perspectiva del servidor como un agente negociador e intermediario entre las comunidades y los ciudadanos propendiendo por el establecimiento de valores compartidos. La nueva gestión apunta a dar rienda suelta a las fuerzas del mercado. El modelo tradicional determina el accionar del gobierno desde el cumplimiento de políticas previamente definidas. Por ultimo referiremos la motivación del servidor público que para el modelo de nuevo servicio publico se fundamenta en el deseo de contribuir a la sociedad, en el modelo de la nueva gestión, es el espíritu emprendedor y la reducción del Estado y para el modelo tradicional, la remuneración y las prestaciones que el servicio provee. Estos elementos permiten concluir que desde le proyecto el modelo que permitirá soportar el desarrollo del mismo será el modelo del Nuevo Servicio Público, dado que es el mas consistente en termino de las necesidades del proyecto en la medida en que sustenta una lógica de acción que proviene del servicio publico orientado a Valores. Para concluir este aparte presentamos el esquema que sintetiza el modelo de funcionario público, con la incorporación del factor articulador en términos de relaciones, esto es, “en situación de”. Esquema componentes modelo funcionario publico.

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Este esquema presenta los escenarios que fueron fuente de informaciòn para la construcciòn de los componentes centrales de la figura ideal del funcionario publico y de los cuales se servira el proyecto para determinar los componentes que en la practica (despues de la aplicaciòn de instrumentos de recolección de información y su respectivo analisis) se distancian del deber ser consignado en el modelo presentado y a los cuales se debiera enfocar priencipal atenciòn para efectos del diseño de la estrategia.

EN SITUACIÓN DE El Modelo Ideal de Funcionario o Servidor Publico encuentra en este componente la forma como en la realidad debería comportarse, a través de las situaciones presentadas .

FUNCIONARIO

Se establecen los valores que un Funcionario debería tener para orientados al Bien Común

Las normas y leyes que definen el marco sobre el cual el funcionario opera en la

practica

VALORES DISPOSICIONES LEGALES

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2.2 Modelo Operativo

La operacionalización del marco conceptual de la cultura de la legalidad y la integridad, además de recoger los elementos teóricos y conceptuales, adopta como herramientas metodológicas y analíticas, complementarias al análisis institucional ya descrito, la teoría de las representaciones sociales, el modelo ecológico y el análisis institucional.

2.2.1 Las representaciones sociales

La teoría de las representaciones sociales se inscribe en la orientación socio cognitiva europea de la psicología social. El término fue acuñado por Serge Moscovici en 1961 en su libro “El psicoanálisis, su imagen y su público”, para dar cuenta de un conjunto de conceptos, enunciados y explicaciones originados en la vida diaria, en el curso de las comunicaciones interindividuales, que son compartidos por los miembros de un grupo social y que sirven para orientarse, entender y explicar el contexto social. En nuestra sociedad, las representaciones sociales se corresponden con los mitos y los sistemas de creencias de las sociedades tradicionales; incluso se podría decir que son la versión contemporánea del sentido común. Según Jodelet (1984) la representación social es una manera de interpretar y pensar nuestra realidad cotidiana, una forma de conocimiento social. En palabras de Ibáñez (2001) las representaciones sociales “permiten describir, clasificar y explicar los fenómenos de las realidades cotidianas, con la suficiente precisión para que las personas puedan desenvolverse en ellas sin tropezar con demasiados contratiempos”. En definitiva, las representaciones sociales constituyen sistemas cognitivos en los que es posible reconocer la presencia de estereotipos, opiniones, creencias, valores y normas que suelen tener una orientación actitudinal positiva o negativa. Se constituyen, como sistemas de códigos, valores, lógicas clasificatorias, principios interpretativos y orientadores de las prácticas, que definen la llamada conciencia colectiva, la cual se rige con fuerza normativa en tanto instituye los límites y las posibilidades de la forma en que las persona actúan en el mundo (Araya, 2002, pág. 11).

La teoría de las representaciones sociales es útil en la medida en que unifica e integra los campos individual y colectivo; los ámbitos simbólico y social; y el pensamiento con la acción. Es una valiosa herramienta de análisis porque ofrece un marco explicativo acerca de los comportamientos de las personas estudiadas que no se circunscribe a las circunstancias particulares de la interacción, sino que trasciende al marco cultural y a las estructuras sociales más amplias.

Para este estudio, la teoría de las representaciones sociales resulta útil como marco comprensivo de los fenómenos de la legalidad y de la ilegalidad, así como de la integridad, en tanto permite acercarse a la manera como estos conceptos son representados por los diferentes actores involucrados: funcionarios,

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ciudadanos y empresarios en diversos contextos de indagación. Las representaciones sociales nos permitirán aproximarnos a la “visión de mundo” que las personas y grupos tienen de estos fenómenos, pues es a través del sentido común que los sujetos toman posición y actúan.

Así podrá explorarse a través de la línea de base y mediante instrumentos cualitativos, los códigos, las lógicas, los valores y las creencias que orientan los comportamientos individuales y prácticas sociales -relacionados con los temas anteriormente mencionados- a fin de establecer aquellos aspectos que pueden contribuir a configurar o fortalecer una cultura de la legalidad.

Algunas técnicas para la recolección de las representaciones sociales son: las técnicas interrogativas (entrevista, cuestionarios, tablas inductoras, dibujos y soportes gráficos), las técnicas etnográficas, las técnicas asociativas (la asociación libre, la carta asociativa), los métodos de identificación de la organización y de la estructura de una representación (técnicas de identificación de lazos entre elementos de la representación, técnicas de jerarquización de ítems, técnicas de control de la centralidad).

2.2.2 El modelo ecológico

La teoría ecológica que el Psicólogo Urie Bronfenbrenner formuló y reformuló entre finales de los años 70 y 90s del S. XX, proviene de una orientación socio ambiental de la psicología. A través de ésta busca ofrecer una explicación del desarrollo del individuo influenciado por factores contextuales presentes dentro de su ciclo vital. El papel decisivo que otorga la teoría al contexto sociocultural justifica la gran aceptación que ha tenido entre la psicología social aplicada y como marco comprensivo de análisis en investigaciones realizadas en los últimos 20 años desde las ciencias sociales en diversos campos (violencia intrafamiliar, violencia de género, salud, educación), ya que ofrece elementos de referencia que permiten superar las lecturas individualistas y obtener comprensiones integrales y complejas de una amplia gama de factores que inciden en la configuración de los fenómenos sociales. La tesis fundamental de la teoría es que los contextos de relación en que acontece la vida de los individuos, así como las relaciones dinámicas entre estos contextos, constituyen la unidad de análisis a la que hay que acudir para encontrar significado al comportamiento de las personas. A este respecto, Gil-Lacruz (2007) y Serrano y Álvarez (2002) citados en Ponz (2008) afirman que la teoría ecológica es el modelo que representa, más que ningún otro, la aspiración por explicar la interdependencia entre la persona y el ambiente (pág. 159). De este modo, la citada teoría aporta argumentos claros y relevantes acerca de cuáles serán las variables del contexto sobre las cuales actuar en el marco de la intervención social, para transformar una determinada problemática o construir una situación ideal. En nuestro caso, nos permitirá

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identificar elementos centrales a ser trabajados desde la estrategia para la configuración de una cultura de la legalidad y de la integridad entre funcionarios públicos. El modelo ecológico urde sus raíces en la teoría general de sistemas, la cual es un marco de estudio multidisciplinar, que trata de encontrar las propiedades comunes a un tipo de entidad, los sistemas: presentes en todo tipo de realidad (social, biológica, mecánica). Un sistema está constituido por un conjunto de elementos y de subsistemas interrelacionados mutuamente, de manera que el estado y la actividad de cada uno de ellos están interconectados con el estado y la actividad del resto. Así, el funcionamiento global del sistema podrá ser comprendido únicamente si se atiende a las relaciones entre sus partes constitutivas. De igual forma, las características de esas partes podrán conocerse en su plenitud al conocer las características generales del sistema, del resto de los elementos y de las relaciones entre ellos. Un sistema social está integrado por personas y por relaciones entre personas, así como por grupos de personas y sus relaciones. Cada elemento del sistema social afecta y es afectado por los otros. Como afirma Scott (1981), se perdería la esencia de lo que es un sistema social si se pretendiera centrar la atención en las unidades aisladas, excluyendo el significado del tejido de relaciones entre las unidades. Pero los sistemas sociales, no operan aisladamente, sino en permanente contacto con el exterior. Una institución pública, una familia, un grupo informal, una sociedad, una cultura,… mantienen relaciones de repercusión mutua con otros sistemas similares, lo cual condicionará no sólo su funcionamiento y atributos globales, sino también las relaciones entre sus elementos y el funcionamiento y características de éstos (Pons Diez, 2008, pág. 161). Las relaciones establecidas dentro de los sistemas sociales aportan a sus integrantes valores, normas y roles. Los valores establecen justificaciones ideológicas del comportamiento, las normas configuran un marco de referencia estandarizado sobre las expectativas generales de conducta y pensamiento, mientras que los roles representan expectativas específicas acerca de las formas de actuación propias de cada posición dentro del sistema. A través de la función socializadora del sistema, sus integrantes interiorizan esas variables y asumen los estilos conductuales y actitudinales característicos de ese sistema. Cada persona es afectada de modo significativo, y desde el comienzo de su ciclo vital, por las interacciones en sus contextos y de sus contextos. El ambiente ecológico natural del individuo está formado por un conjunto de estructuras de relación que envuelven a la persona y que Bronfenbrenner (1979) presenta en cinco niveles de influencia:

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2.2.3 Componentes del modelo operativo

A continuación se sintetiza en un esquema gráfico, el modelo operativo del proyecto que integra el análisis institucional, el modelo ecológico, las representaciones sociales y las apuestas conceptuales anteriormente presentadas. Cabe aclarar que éste modelo aún se encuentra en su fase de diseño; sin embargo, debido a que aporta a la fundamentación de la propuesta conceptual de la cultura de la legalidad y la integridad, se considera pertinente explicar sus elementos y funcionamiento general, dentro de este documento. El modelo operativo funciona como un sistema. Está conformado por unidades de análisis, unidades de observación y subcategorías analíticas. Las unidades de análisis corresponden a los ejes temáticos centrales de indagación. Estos son: a) La relación/tensión entre legalidad e ilegalidad, b) la relación entre integridad y riesgos de corrupción (vulnerabilidad) y, c) la ética en la que es central el tema de los valores y hábitos frente a la cultura de la legalidad. Por su parte, las unidades de observación corresponden a los subsistemas a través de los cuales se analizará el funcionamiento de las unidades de análisis. En otras palabras, se trata de los lentes que permitirán comprender como

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ocurren o tienen lugar las expresiones de legalidad, ilegalidad, integridad y apropiación/uso de los valores. Estas son: a) El microsistema: cuyo foco de observación se ubica en los individuos en su rol de ciudadanos (incluye funcionarios, empresarios y usuarios de servicios). Interesa explorar a este nivel los conocimientos, percepciones, actitudes y comportamientos frente a las tres unidades de análisis en contexto; es decir, frente a situaciones específicas del ejercicio de la ciudadanía. b) El mesosistema: cuyo foco de observación se ubica en las organizaciones. En este nivel el objetivo de exploración se concentra en los individuos pero en su rol como servidores públicos y frente a la dinámica institucional en la que se construyen ideas, percepciones, actitudes y prácticas sociales frente a la legalidad, la ilegalidad, la integridad, la corrupción y la aplicación de los valores. En el mesosistema hemos optado por hacer un análisis diferencial entre las entidades públicas (piloto) y las organizaciones públicas y privadas encargadas del control social; ya que cada una cumple un papel distinto dentro de la estructura del estado. c) El macro sistema: corresponde al marco institucional, político, cultural y económico del país / departamento / municipio en el que tienen lugar las relaciones entre los individuos en calidad de ciudadanos o de servidores públicos. En otras palabras, el macro sistema hace referencia a ese contexto general, más amplio que legitima y sanciona ciertas prácticas sociales en función de los valores y creencias que sostienen un determinado orden social. Ahora bien, para poder efectuar el cruce analítico entre las unidades de análisis y las unidades de observación, es necesario definir unas categorías y subcategorías que de una parte, permitirán profundizar en el comportamiento que tienen estas dos unidades relacionadas entre sí y de otra, servirán para orientar el diseño de los indicadores que permitirán medir la eficacia de la estrategia de intervención aplicada. Un ejemplo hipotético que esquematiza mejor lo explicado arriba es el siguiente:

Unidad de Análisis Unidad de Indagación

Relación legalidad – Ilegalidad Mesosistema

(Entidad pública ejecutora)

Categorías

Categoría Subcategoría

Uso de recursos públicos de la entidad

Despilfarro

Manejo racional

Bien público

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Unidades

de observació

En construcción

Existencia, Mecanismos,

Apropiación y legitimidad

Nivel de Institucionalización

persistencia cultural

En construcción

En construcción

Categorías analíticas (Unidades mínima de

definición del indicador)

Representaciones sociales

(Conocimientos, actitudes, creencias)

Ética Valores y

Hábitos

Representaciones sociales (Conocimientos, actitudes, creencias)

Unidades de

análisis

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3 ESTADO DEL ARTE A NIVEL CONCEPTUAL

3.1 La cultura: perspectivas conceptuales

La importancia y revitalización de la cultura es la reacción que desde las ciencias humanas y sociales se suscita frente a las posiciones dominantes de corte economicista en el análisis social y en el establecimiento de modelos de corte neoliberal cuyas consecuencias en la generación de desigualdades, inequidades e injusticias sociales hicieron sentir la preponderancia adquirida por la consecución de la riqueza y el crecimiento económico como valores centrales en las sociedades y en los individuos. Esta revitalización surge desde la década de los 80, a partir de distintas teorías y corrientes que buscan poner en el centro del debate la importancia de los aspectos sociológicos, culturalistas y humanistas en el desarrollo y el bienestar. La cultura como un aspecto de la vida social ha sido invocada principalmente en dos concepciones entre las que se han movido los análisis culturales. En primer lugar, desde la acepción muy general se entiende como los “comportamientos aprendidos”, como todo aquello que es producido por los humanos (creencias, artes, artefactos, hábitats) y que han pasado de una generación a otra. La segunda, una más restrictiva se ha centro en los significados que son producidos en y circulan dentro de las esferas denominadas culturales tales como el arte, la música, el teatro, la literatura, la moda, la religión, la educación o los medios (Elservier, 2001, pág. 8624). Así, existe una diversidad de acepciones y entendimientos respecto del término cultura, cuyas ambigüedades derivan de los múltiples usos y los campos a los que se aplica20 (Cisneros Britto, 2009). Palabras como códigos, costumbres, normas, creencias, convenciones y tradiciones emergen cuando intentamos visualizar la cultura, pero también en la época contemporánea y respecto de la complejidad social, nos remite a términos como: multiculturalismo, interculturalidad, la hibridación cultural, el etnocentrismo, globalización y cultura o bien derechos humanos frente a los derechos culturales. Lo que vemos sin embargo, es que en muchos casos el término cultura se utiliza adjetivado y cualificado lo que le otorga un carácter de cierre o circunscripción asociado con criterios geográficos, comportamentales, de identidad, de posición de los actores sociales, sistémicos o de otra índole. Pero esta diversidad también sugiere que un una misma sociedad pueden existir diferentes culturas, cuando no, es que el término cultura se usa como sustituto de “civilización” o de “sociedad” o para especificar los problemas de los que se ocupa la cultura pero bajo diferentes entendimientos.

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. Por ejemplo, hablamos de la cultura occidental, a la cultura oriental o a la cultura global; aludimos a

la cultura urbana y a la cultura campesina; afirmamos que el país o cada grupo étnico tienen su cultura (cultura indígena, afro descendiente, Rom); hacemos referencia a la cultura juvenil, a la cultura religiosa; a la cultura política, a la ciudadana o a la cívica; a la cultura organizacional o empresarial; a la cultura tributaria; de la legalidad o a la cultura mafiosa o de la corrupción.. a la cultura de la pobreza y de la violencia…

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Como punto de convergencia, en los análisis contemporáneos se concibe la cultura como los sistemas aprendidos y compartidos de significación y comprensión del mundo y sus prácticas que tienen la potestad de construir realidad (D. Andrade). Los significados, los signos y prácticas son inseparables y la atención que se presta a estos aspectos da cuenta de que la cultura no es uniforme, ni estática ni ubicua. Como ocurre con muchos términos en las ciencias sociales, también la cultura es definida desde diferentes campos de las ciencias (sociológica, antropológica, filosófica, psicológica, política) pero también en enfoques que mezclan diferentes perspectivas de las ciencias sociales y que tienden privilegiar la estructura, los que privilegian el individuo o los que adoptan una perspectiva moderada, reconociendo la interdependencia mutua entre la cultura y los individuos y los problemas inscritos en estas interacciones. A manera de ilustración se presentan algunos de estos postulados.

3.1.1 Perspectiva filosófica

En la prospectiva filosófica, la cultura está fundada en el hombre y en la actividad humana como principio estructurador y por tanto la pregunta central gira alrededor de la esencia del hombre. El ser humano es capaz de simbolizar, de hacer representaciones del mundo y es el “conjunto de estas formas” las que constituyen la cultura, pero que están en constante transformación. La cultura está compuesta por las diversas formas de observar el mundo y de reflexionar sobre él, de comprender las relaciones existentes entre personas, objetos y sucesos, de establecer preferencias y propósitos, de realizar acciones y perseguir objetivos. Valentine (1970).

3.1.2 Perspectiva estética-humanista

Desde la perspectiva humanista-estética (que es una rama de la filosofía), se estudian las interpretaciones de los estímulos sensoriales del mundo que nos rodea, esto es, el conocimiento sensible que adquirimos a través de los sentidos. La cultura comprende el desarrollo de ciertas expresiones de la actividad humana consideradas como superiores reflejando así la cultura del alma, el cultivo del espíritu a partir de las prácticas y actividades intelectuales y artísticas (cultura musical, literatura, pintura y escultura, teatro y cine).

A finales del siglo XX, como respuesta a la crisis de valores objetivos y con las influencias del romanticismo y del idealismo, a partir de la interpretación crítica se desarrolla una corriente que estudia, apoyándose en la cultura, la “ciencia del espíritu”, cuyo principal exponente es Wilhelm Dilthey. Dilthey destaca la importancia de la interpretación de la realidad que condiciona el “gusto” y da al público el poder de rechazar o aceptar las obras artísticas determinadas. La creación artística tiene como función intensificar nuestra visión del mundo exterior, presentándolo como un conjunto coherente y pleno de sentido (Bozal, 2000).

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En la época contemporánea, las oscilaciones del gusto están asociadas a la conciencia social del placer, esto es, la cultura de masas. En una sociedad materialista y consumista el cultivo del espíritu está más dirigido a los sentidos que al intelecto, a los gustos en el plano individual, pero que resultan ser efímeros, cambiantes y no universales (Eco, 2004). Afirma Santos (Santos B. D., 2003, págs. 83-84) que en este proceso ha jugado un papel importante la industrialización del ocio y el tiempo libre, las industrias culturales de la ideología y la práctica el consumismo. No obstante, “lo que no ha sido colonizado por la modernidad es el homo ludens”, (referido a la lúdica, al juego)... “Es donde todavía el placer se puede imaginar”. El juego es una actividad inherente al ser humano, es una realidad sociocultural que favorece espacios de interacción en diferentes ámbitos, interviene la función simbólica puesto que en ellos los símbolos y signos se utilizan para crear contextos, anticipar situaciones, planificar las acciones venideras o interpretar la realidad. También postula que aunque la noción de autor hoy ha sido reducida a la noción de sujeto individual, de ciudadano y agente de mercado, “como micro unidad en la creación de un nuevo orden de cosas”, el concepto de “autoría”, desarrollado en el dominio artístico y literario, de un modo particular a partir del Romanticismo: “lo “opuesto” de la vida cotidiana y vulgar, el creador autónomo capaz de inventar nuevos mundos culturales liberados del contexto material circundante (Santos B. D., 2003, págs. 85-86).

3.1.3 Perspectiva Antropológica

Es todo un complejo que incluye conocimientos, creencias, el arte, la moral, el derecho, las costumbres y cualquier otro hábito y capacidad adquirida por el hombre como miembro de la sociedad (Tylor, 1883). Se busca dar cuenta de las formas particulares de vida de los grupos humanos en contextos y periodos específicos, desde el presente para dar cuenta del pasado en relación con los estilos de vida, las costumbres, la organización social, permitiendo apreciar diversidades culturales en contextos particulares (campesina, urbana, juvenil, cultura de crianza, cultura indígena, etc.). Desde esta perspectiva se considera que la cultura es aprendida mediante procesos de enseñanza aprendizaje, es compartida por todos los miembros de la sociedad, es simbólica porque se expresa mediante un lenguaje particular, es compleja, dinámica, es histórica, se nutre de contradicciones en virtud del conflicto, están sometidas a influencias externas e internas. La perspectiva sociológica se remite al pasado para construir el presente y establecer patrones

3.1.4 La perspectiva sociológica

En la versión de la sociología tradicional, el énfasis estaba puesto en la estructura social, por lo que la cultura y las ideas eran consideradas como un hecho dependiente de esta estructura desconociéndose el rol explicativo de éstos sobre la acción. Así, las explicaciones se buscaban más allá de la cultura, refiriéndose a

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“las superestructuras, ideologías, falsas conciencias, sentimientos o ideas "irreales". En los últimos 30 años ha resurgido el “significado” como variable explicativa de la realidad social, de la acción y de las instituciones sociales, alrededor del cual diferentes autores han abordado la cultura. Este “uso” de la cultura ha sido incorporado en diferentes corrientes desde la economía, la política y la propia sociología. Para Fischer la cultura en la concepción sociológica hace referencia al “al progreso intelectual y social del hombre en general, de las colectividades, de la humanidad” (Fischer, 1992). Alude a todos los conocimientos que tiene una sociedad respecto del mundo incluyendo las artes, las ciencias exactas, las ciencias humanas y la filosofía. A diferencia de la antropología, desde la sociología se realiza una mirada del presente para pensar en el futuro, el futuro del “desarrollo cultural”. Bourdieu, uno de los sociólogos más representativos de la época contemporánea, la cultura en la acepción más simple que postula, es el conjunto de valores, normas y prácticas adquiridas y compartidas por una pluralidad de personas (Bourdieu, 2001). El "capital cultural" de los pueblos se manifiesta de tres formas. La primera, es el capital incorporado en forma de habitus entendido como “es aquello que permite habitar las instituciones, apropiárselas prácticamente y, por ende, mantenerlas activas, vivas y en vigencia; es lo que permite arrancarlas continuamente del estado de letra muerta y de lengua muerta, haciendo revivir el sentido depositado en ellas, pero imponiéndoles al mismo tiempo las revisiones y las transformaciones que constituyen la contrapartida y la condición de reactivación". La segunda, es el estado objetivado en forma de "bienes culturales" que comprenden su patrimonio artístico-monumental, literatura, escultura, pintura, etc. y la tercera es el estado institucionalizado, que comprende ceremonias, rituales, prácticas, etc. (Bourdieu, 2001).

3.1.5 Perspectiva psicológica

En la perspectiva psicológica la cultura se entiende asociada a la conducta humana, al desarrollo de personalidad, a los procesos de aprendizaje y transmisión de conductas. Es el modelo adoptado por la sociedad como modo tradicional para resolver los problemas de sus miembros. “La cultura comprende todos los modos institucionalizados y las creencias culturales implícitas, las normas, los valores y los presupuestos culturales que regulan la conducta (Krech, Crutchfield, & Ballachey, 1970, pág. 449). La cultura es la "programación colectiva de la mente, que distingue una categoría de gente de otra" (Linton, 1945). La cultura se identifica con las formas de hacer, sentir y pensar (Rocher, 1985).

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3.1.6 La perspectiva ideacional

En la perspectiva ideacional, las ideas compartidas por los miembros del grupo son el medio esencial de la cultura. Las ideas son esquemas interpretativos con base en las cuales las personas actúan. Al referirse a las “ideas”, los autores que abordan esta perspectiva utilizan diferentes términos como “modelos mentales”, que aluden a las presentaciones del sistema cognitivo para la interpretación del entorno. Otros equiparan las ideas con las “creencias” y más ampliamente algunos se refieren a “sistemas compartidos de creencias” que se constituyen en puntos focales en torno a los cuales actúan los individuos (Losada & Casas, 2008, págs. 119-133). La cultura trasciende a los grupos y a la organización social en tanto aluden a las formas compartidas de pensar, creer, percibir y valorar; es el reino de los ideales, las ideas, valores y símbolos.

En el ámbito de la psicología social se ha desarrollado la teoría de las representaciones sociales, una herramienta para explicar los comportamientos de las personas más allá de las circunstancias particulares de la interacción trascendiendo al marco cultural y a las estructuras sociales más amplias.

Es decir que la forma de ser de las personas, su identidad social y la forma como perciben la realidad social está determinado por el medio cultural en el que viven, el lugar que ocupan en la estructura social y las experiencias concretas con las que se enfrentan a diario. (Ibáñez, 1988).

3.1.7 Teorías culturalistas

Desde estas teorías se postula que las personas viven en medio de entornos sociales que las condicionan. La cultura es entendida como el sistema de colectivo de significados constitutivos de dicho entorno social dentro de una cultura determinada, por lo que los intereses, creencias, afectos y conductas de los individuos están en gran parte determinados por dicho entorno. Merton la define como el “cuerpo Organizado de valores normativos que gobiernan a la conducta que es común a los individuos sociedad y grupo”. Los individuos nacen en comunidades culturales, hacen parte de ellas, la identidad cultural constituye una herencia que nos puede aceptar o rechazar, puesto que las comunidades culturales no son asociaciones voluntarias. (Crowley & Silva Ochoa, 2002, pág. 6).

La variación de los significados y de los valores modifica la perfección de la realidad y la realidad misma. Los actores sociales a la vez que reproducen la cultura también la pueden modificar transformando así su propia identidad. Dentro de las teorías culturalistas se ha incorporado más recientemente la perspectiva del Feminismo, desde la cual se plantea que las tradiciones culturales de la mayoría de sociedades han sido empleadas a lo largo de la historia ha privilegiado la condición de los hombres y debilitado la de las mujeres en razón del género (Losada & Casas, 2008, págs. 195-220).

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3.1.8 Enfoques

El enfoque evolucionista, afirma que las sociedades humanas progresan desde un estado salvaje o primitivo a uno civilizado o moderno, asumiendo que la sociedad Europea fue la forma de sociedad que más progresó (Boas, 1938). Muchos de los enfoques posteriores se han desarrollado en contraposición a teoría evolucionista.

Por su parte, el enfoque difusionista establece que existe un desarrollo paralelo entre las diferentes culturas y las civilizaciones. Este desarrollo depende de la “difusión”, el cual es un proceso complejo que supone la selección y asimilación de elementos culturales y procedimientos de intercambio.

El Particularismo histórico postula que el desarrollo de cada cultura es independiente, pone énfasis en las diferencias culturales, porque cada una sigue un camino único y particular y que para entenderla hay que estudiarla por separado Las culturas son productos de múltiples procesos históricos. (Boas, 1938).

El enfoque funcionalista plantea que la cultura es un patrimonio instrumental del hombre y la sociedad para satisfacer sus necesidades. No son una mera agregación de elementos sino una agregación de elementos inseparables, interconectados y con funciones. Existe una interconexión funcional entre cultura y sociedad. El fin de la cultura es que la vida social funcione puesto que la cultura satisface necesidades biológicas y psicológicas y por ello existe la diversidad cultural (Maliknowski, 1926).

Desde el Estructuralismo la cultura es concebida como un tipo de disposición organizada de partes que establecen una red de relaciones sociales. La unidad básica de la estructura social/cultural es la familia. El conocimiento de una sociedad depende de las estructuras mentales de los individuos y por tanto, las diferencias culturales son las manifestaciones de las estructuras mentales que subyacen en todas las culturas (Radcliffe-Brown, 1974) .

Finalmente, el enfoque interpretativo establece que la cultura es esencialmente “una trama de significaciones creadas por el hombre y la sociedad misma”. Las diferentes culturas son sistemas de símbolos compartidos que aportan distintas formas de ver el mundo. En este enfoque se pone el énfasis en los aspectos problemáticos de la cultura más que en su definición. Se establece que el análisis de la cultura “no debe ser una ciencia experimental en la búsqueda de normas sino una interpretativa en la búsqueda de significados” (Geertz, 1998).

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3.2 La legalidad

Aunque existen diversas acepciones de legalidad, en términos generales ésta se refiere a los significados, fuentes de autoridad y prácticas culturales que son reconocidas como legales respecto de quienes las emplean o en relación con determinados fines. En relación con la Ley, es posible que tales asociaciones de significados (Ewick & Silbey, 2002, pág. 150). Desde el punto de vista de la tradición jurídica, la legalidad está referida al principio de supremacía de la ley, de la conformidad formal de todos los actos de la administrativos y jurídicos en relación con el ordenamiento legal garantizado constitucionalmente. Desde este punto de vista, la distinción de la legalidad/ilegalidad es absolutamente simple: legal es aquello conforme a la ley, ilegal es aquello que es no lo es, legal es aquello que es permitido o requerido a los individuos, ilegal es aquello que no está permitido o que está prohibido hacer (Negri, 1996). Para Selznick21 (Selznick, 1999, pág. 23), la legalidad es entendida como una estructura social constituida por esquemas interpretativos que incorpora múltiples demandas normativas. Es una propiedad emergente, un aspecto de la interacción, mas que un conjunto de acciones, roles o aspiraciones. Ewick & Silbey (2002), realizan un estudio para explorar el significado de la legalidad a partir del análisis cultural, encontrando tres esquemas o narrativas respecto de la legalidad en la conciencia popular. La primera de ellas, “ante la ley”, la legalidad es tratada como una realidad objetivo de la acción desinteresada. La segunda, Con la ley, la legalidad es descrita y jugada como un juego, una arena en la cual las reglas pre-existentes pueden ser anuladas o modificadas para crear nuevas reglas más pertinentes a los intereses y los valores. La tercera, “contra la ley”, en la cual la legalidad es vista como arbitraria y caprichosa. No se reconoce como justa y es producto del poder desigual. En las experiencias que se describen más adelante, también se han postulado conceptos de legalidad que han guiado o surgido de las distintas intervenciones propuestas. Así por ejemplo, en la experiencia de Hong Kong, la legalidad se asume como una forma de comportamiento de las personas y las organizaciones a partir de la valoración de la Ley como como algo legítimo (Bertrand de Speville). La legalidad, como lo refiere Antonio Negri (1996), “se ha convertido en un elemento instrumental de la vida social y, a diferencia de lo que planteaba Max Weber, no excluye el principio de la legitimidad sino que está plegada funcionalmente dentro del tejido semántico y práctico de éste. Por su parte, el principio de legitimidad afirma su superioridad respecto a las definiciones tradicionales y respecto a las figuras asumidas en diferentes periodos históricos: lejos de definirse con un título trascendente o trascendental en nombre del cual

21

. Citado por Ewick & Silbey, 2002, pág. 150.

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se exige obediencia, éste se presenta como un principio doble, efectivo, que vive de la síntesis de al menos dos opuestos: Uno vertical entre poder y consenso y otro horizontal ente monismo y pluralismo de las fuentes de producción jurídica. Es a esta última figura de la legitimidad que la legalidad esta restringida. La legalidad es un límite de refinamiento de las tensiones que están en movimiento en torno a la creación de un horizonte legítimo”

3.2.1 La necesidad de adjetivar la legalidad

Cuando hablamos de legalidad debemos necesariamente adjetivarla o por lo menos contextualizarla, porque la legalidad como tal, como un concepto despojado de cualquier cualificación o de una referencia histórica y cultural relevante, es simplemente una técnica, un criterio de organización de un sistema basado en normas (Russo, 2008, pág. 69). Es sobre los fines que se debe poner el énfasis, respecto de los cuales las reglas son sólo simples instrumentos de acción. Tomemos por ejemplo el caso de las organizaciones mafiosas que se basan en el principio de legalidad y exigibilidad. De hecho, viven de reglas no escritas, de reglas que desafortunadamente se transmiten por vía oral, son seguidas por sus miembros, independientemente de su complejidad o de su conocimiento específico. Se basa en estos principios de legalidad y exigibilidad en la medida que saben cómo aplicar sus reglas, saben cómo hacerlas valer, hasta con la muerte en muchos casos para quienes las violan. Por lo tanto, es muy importante que, cuando hablemos de la legalidad, lo hagamos con adjetivos, porque la legalidad es una técnica. Bajo tales perfiles, los Estados fascistas, los estados totalitarios respondían a un principio de legalidad en la medida en la cual las leyes observaban los procedimientos establecidos normativamente. El derecho, de hecho, entendido como un conjunto de reglas puede ser –e históricamente lo ha sido- un instrumento de poder y del poder, del poder soberano, de la voluntad del jefe. En tales contextos, el derecho viene a ser la expresión y el instrumento de realización de los intereses de un individuo, de un grupo, de stakeholders, para imponerlos al resto sin que se compartan ningún tipo de fines o de valores. Pero en estos casos, la legalidad no puede asociarse con democracia o con justicia porque faltan los valores fundamentales del “bien común”. Por el contrario, en una democracia constitucional, el derecho representa el itinerario duro y fatigoso para hacer crecer y progresar la sociedad porque el derecho se convierte en instrumento de control y condicionamiento del poder, y al mismo tiempo, de realización de los derechos del hombre, de los derechos que, como enseña cualquier constitucionalista, pertenecen al hombre en cuanto tal, en este aspecto y más allá de la ley, en un ordenamiento que no está basado en la soberanía subjetiva de los detentadores del poder sino en la soberanía objetiva de los valores. Por lo tanto, cuando hablamos de legalidad, hablamos de legalidad basada en valores, de aquella legalidad, de aquellas reglas que en el cotidiano ponen en

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práctica los derechos de nuestra constitución. De una legalidad que es el instrumento de actuación de las finalidades compartidas: los valores del pacto constitucional. Y ahora si se comprende bien cómo la instancia originaria de la legalidad se constituye en el dique del poder, haciendo que a las decisiones tomadas con el beneplácito o la discrecionalidad que quienes ostentan el poder, se sustituyan por las decisiones tomadas con base en las reglas convenidas públicamente y dadas a conocer. El riesgo de no contar con la legalidad basada en valores, es que nos enfrentamos cada vez más a un deslizamiento progresivo de la sociedad organizada a partir del derecho a aquella organizada a partir del poder, de una sociedad fundada en la libertad en reglas a aquella basada en la libertad de las reglas.

3.2.2 Legalidad, su relación con la justicia y con la democracia

La ley está hecha de palabras que regulan nuestra convivencia social, la justicia es la realización de aquellas palabras y la legalidad es el indicador de respecto a ellas por parte de los individuos. En los regímenes democráticos, se presupone que la aplicación de la ley es igual para todos los ciudadanos. La justicia se sustancia de palabras, de textos y discursos. No sólo las leyes sino también los procesos están hechos se hacen sobre todo de lenguaje: hablando, escribiendo, sintetizando, transcribiendo, etc. La legalidad está hecha de principios y comportamientos pero implica también, estructuralmente, acceso al conocimiento de las normas, de los derechos y de los deberes, la comprensión y aceptación voluntaria. Si las leyes y normas no son comprensibles, si las instituciones no siempre representan al pueblo, las personas terminan por seguir sus propias leyes y sus propios parámetros, basándose por lo general en los ejemplos de quienes han alcanzado el éxito de esa manera. Para que la democracia no quede reducida a una palabra vacía, se requiere un alto nivel de competencias y su generalización, donde el ciudadano se informa para empoderarse y para actuar de manera consciente. Estos aspectos tienen que ver con las instancias educativas como sedes de la formación; con los medios de comunicación de masa (orales y escritos) en cuanto lugares de información y de la representación de la justicia; con los entes públicos a los diferentes niveles, que tienen la responsabilidad política de remover, también en sus propios ámbitos, todas aquellas circunstancias que afectan las condiciones de igualdad de los ciudadanos. En todos estos sentidos, es central y fundamental la promoción de procesos múltiples de formación de competencias necesarias para acercar las leyes, las normas y las instituciones a los ciudadanos y más allá de eso, se requiere

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instaurar una cultura de la legalidad que cree conciencia del rol social que cumplen las leyes y las normas, del rol que tienen los servidores públicos en todos los niveles en la construcción y consolidación de esta cultura, porque es, frente a ellos que los ciudadanos viven, experimentan y ponen en práctica los elementos constrictivos básicos en ese proceso de formación cultural hacia la legalidad. Es decir, que las leyes y normas sean comprensibles y justas, que las instituciones representen en efecto a los ciudadanos actuando con justicia y equidad y que exista respeto y acatamiento de las leyes. Pero además, los servidores públicos frente a los ciudadanos en el día a día tienen también un rol pedagógico en la promoción de los referentes de la legalidad. Los ciudadanos llegan con problemas, con requerimientos y demandas, muchas veces la comunicación es difícil, porque los niveles de instrucción o comprensión de las personas no son iguales, se deben hacer esfuerzos para visibilizar y hacer experimentar a aquellas personas que existe un sentido del Estado, de la Justicia y de la legalidad. La legalidad se compone de principios y comportamientos que sin duda tienen fuertes raíces culturales y que se constituyen en los procesos de aprendizaje. De hecho, la sociedad y sus diferentes componentes tienen percepciones diversas y cambiantes en el tiempo y en el espacio respecto de lo que es la “legalidad”. No obstante debemos admitir que en nuestros días esta palabra se nos presenta “débil” y “desgastada”: no siempre y no sólo por los intereses específicos ilegales, sino también porque se nublado y oscurecido el sentido colectivo. Parece que para muchos, la palabra ha perdido precisión de significado y relevancia conceptual. Las causas son muchas y variadas, por lo que para poner remedio se deben desplegar muchos frentes de recursos. Por ejemplo, la desconfianza generalizada en la política confina a muchas personas a los recintos cerrados del sector privado y se alimenta el desapego. En consecuencia, se priva al individuo de la calidad- que deberían ser constitutiva- de una ciudadanía activa. Como afirma Bauman, en nuestros días: “Por un lado, los individuos alimentan cada vez menos el interés por los asuntos comunes y compartidos, eso sí, hábilmente coadyuvados por el Estado que felizmente cedió a la esfera privada sus responsabilidades anteriores, tanto como le fue posible. En segundo lugar, el Estado se muestra cada vez más incapaz de cuadrar las cuentas dentro de sus propios límites o de imponer los niveles de protección y seguridad colectiva, de principios éticos y modelos de justicia en grado de mitigar la inseguridad o reducir la incertidumbre que desmorona la confianza que tienen los individuos en las instituciones, condición necesaria para cualquier compromiso de largo alcance en los asuntos públicos. El resultado conjunto de los dos procesos es una creciente brecha entre “público” y “privado”, y un gradual e incesante abandono del arte de la conversión reciproca entre problemas privados y temáticas

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públicas, auténtica savia vital de toda la política. (Bauman, La società sotto assedio,, 2005, págs. 60-61)”. Cada vez más, frente a la multiplicidad y variedad de los contextos sociales, los valores son sustituidos por ingenuidad. Es difícil refutar hoy en día que en las ciudades, en el país, en público o en privado, la ilegalidad y la conveniencia personal no sólo se llevan a la práctica sino que también son teorizadas. Existe una preocupante "relajación" del sentido común de la legalidad. El umbral para el rechazo y la indignación pierde cada vez más consistencia. Al mismo tiempo, la tolerancia social hacia el comportamiento ilegal es cada vez más alta. El “astuto" que "va por los atajos " encuentra hoy en día una aceptación que es casi inédita. La legalidad, constitutiva de la esencia misma de un Estado, se convierte en fugaz, cuando en las mentes de la mayoría de la gente se reduce a palabras como "slogan" o actitudes como la "ingenuidad". Al detenernos en estos aspectos para reflexionar sobre las palabras clave del léxico de la ciudadanía se están “astillando” y cambiando de connotación. Contemporáneamente cambia nuestro mapa cognitivo, es decir, nuestro “sistema de ideas estructurales (y verbalizadas) sobre el mundo”. Y, con estos, nuestra interpretación del universo cercano y lejano, la imagen del rol y de la función social de cada uno de nosotros. Lo que parece ser distintivo desde hace mucho tiempo en el país, es el sentido equivoco de la inmediatez en la materialización del éxito el que tiende a relegar en el plano de la utopía los principios y valores. Así, nos encontramos hoy en día con que22:

Está de moda hablar de ‘carruseles’, ‘pulpos’, ‘carteles’, ‘mafias’, ‘venas rotas’ ‘ollas podridas’ y “redes perversas”. Todas ellas expresiones que dan la idea de que la ilegalidad es un problema complejo y estructural pero que además está configurando un “nuevo sentido de lo colectivo” basado en antivalores.

Se dice que es un problema institucional: normas “disfuncionales” incapaces de regular el comportamientos, entidades de control débiles, falta de capacidades institucionales en la gestión pública, impunidad de la justicia (“Hay mucha corrupción pero hay poco corrupto, en el sentido de que

hay una impunidad muy grande de la justicia estatal, penal, disciplinaria y

fiscal”). Se han posicionado expresiones que son artificios cuya finalidad es

consolidar un sistema de creencias “que justifican la ilegalidad” dado que se percibe como generalizado o que no se puede invitar (“la corrupción es inherente al ser humano”, “es necesario llevar la corrupción a sus justas proporciones”).

22

. Las citas son tomadas de artículos publicados en la revista semana, el diario el espectador y páginas

web, entre otras.

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Con ello se radica en los ciudadanos la idea de que la ley no es igual para todos, cuando no imposible de aplicar o de asignar responsabilidades (“la ley es para los de ruana”, “antes la ley era para los de ruana, ahora es para los demás”).

Se sacuden los oportunistas, se anima el espíritu avivato (“si los demás lo hacen y sacan provecho por qué yo no puedo hacerlo”), la desconfianza se incrementa, se pierde el sentido de “autoridad” frente a la legalidad…

Se podría seguir referenciando diversas situaciones, sin embargo, nos detenemos aquí para concluir que lo anterior refleja un denominador común asociado a la cuestión moral asociada a los comportamientos, a las creencias, a las prácticas, a los valores para remitirnos a la cuestión de la “cultura de la legalidad y la integridad” y a la necesidad de asumir con urgencia intervenciones programadas, solidas y generalizadas caracterizadas por la constancia, la singularidad hacia los factores determinantes, a la prevención, con un carácter de multidimensionalidad. La complejidad de la sociedad contemporánea confunde a los que no tienen las herramientas analíticas fuertes y valores de referencia sólidos y, al mismo tiempo, aumenta nuestra dependencia de los medios de comunicación. Cuando la identidad cultural y social es débil, tendemos a aceptar tranquilamente la hipersimplificación o minimización de los hechos, donde no hay espacio para atribuir responsabilidades ni para la protección la protección de los asuntos públicos, lo que deriva en el empañamiento del sentido colectivo, de pertenencia y por tanto de la perdida progresiva del significado mismo de la legalidad.

Justicia, legalidad y democracia son campos que hay que arar, pero sobre todo, son el humus en el cual las semillas deben ser cuidadas día tras día y de diferentes formas (Bauman, La società sotto assedio,, 2005). No es casual que la cultura, sea una palabra etimológicamente conexa con colere, que significa justamente “cultivar”. Pero la complejidad actual pareciera mostrar que esas palabras se han banalizado, se han reducido a etiquetas, probablemente se comprenden pero no se poseen y es probable que su sentido se haya disociado de la cultura. Existe la certeza de que en un contexto democrático los ciudadanos deben tener bien claro los estatutos y funciones de las instituciones del Estado para que puedan realizar juicios informados sobre las cuestiones constitutivas de la sociedad y puedan contribuir al control social.

La información es un bien de importancia primaria pero que, con la desigualdad de acceso y de capacidades de uso, discrimina inexorablemente a las personas. El circulo de la información es marcadamente selectivo y produce “nuevos pobres” y “nuevos excluidos”. En esta era de la comunicación, quien no tenga una formación cultural y lingüística adecuada cae rápidamente en el “subdesarrollo” y el abismo de desventajas. Estas desventajas culturales se conjugan y se suman aquellas de carácter económico.

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3.1 Integridad

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, la palabra “integridad” expresa la cualidad de íntegro que deriva del latín “integrĭtas”: “Dicho de una persona: Recta, proba, intachable” (Real Academia Española, 2001). La integridad expresa la presencia y la consistencia de la sustancia constitutiva de un objeto o de un individuo en su totalidad y entereza (tanto cualitativa como cuantitativa). En el lenguaje popular, se dice que algo está íntegro cuando no le falta nada, cuando está completo, cuando es perfecto o bien que no presenta grietas. Así, es común escuchar referencias a la “integridad física” cuando se habla de las funciones de protección y seguridad o de la buena salud; de la “integridad personal” cuando se alude al respecto y protección de los derechos humanos; o de la “integridad nacional”, “integridad territorial” en relación con el Estado. Referida al comportamiento, la integridad implica la puesta en práctica de un conjunto de valores, entre ellos, la honestidad, la rectitud, la entereza, la equidad y la lealtad, que llevarían a que las personas u organizaciones se conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es “actuar o estar en conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son válidas en el contexto en el que se opera” (OCDE, 2009, pág. 12).

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La integridad no admite la condicionalidad o la conveniencia respecto de las diferentes situaciones que se enfrentan en la cotidianidad puesto que no puede esperarse que para algunas se adopten comportamientos íntegros y para otras no, por ello se dice que la integridad tiene un “carácter total”, “Se expresan unos principios y se muestra indignación ante su incumplimiento pero en la vida privada se violan los mismos, principalmente cuando se está lejano de un control social” (Villoria, 2012, pág. 107). Como un valor, la integridad es un componente constitutivo de la cultura y por tanto se sitúa en el contexto de relaciones e interacción social de una comunidad, de un grupo social o de una organización, como parte de los principios que guían el comportamiento y por tanto las formas de pensar, sentir y actuar. Así, la integridad se expresa en la congruencia entre lo que se piensa, se siente, se dice y se vive; en la responsabilidad que se asume por las decisiones y acciones que se toman; en la confianza depositada por los otros; en la transparencia de las instituciones y la satisfacción con sus servicios que pueden expresar los ciudadanos, entre otros.

3.1.1 Gestión pública e Integridad

En el marco de la administración pública basada en el servicio (New Public Service)23, se establece que “los funcionarios públicos deben enfocar su responsabilidad en el servicio y en el empoderamiento de los ciudadanos respecto de cómo ellos manejan las organizaciones públicas e implementan las políticas públicas. Es decir, con los ciudadanos en primer plano, el énfasis no debe ser puesto en cualquier tipo de gestión o dirección gubernamental, sino más bien en la construcción de las instituciones públicas marcadas por la integridad y la responsabilidad” (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pág. 549). En este modelo, la concepción del interés público es el resultado de un diálogo acerca de los valores compartidos que buscan conducir las acciones del gobierno hacia el servicio público orientado a los ciudadanos y el deseo de contribuir a la sociedad. (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pág. 554). Para que esto sea posible, se requiere la integridad y responsabilidad de quienes están llamados a llevar a la práctica de la vida diaria esos valores compartidos, así como las reglas y normas que guían la conducta, para que éstas no se queden sólo en el papel. En torno a esta nueva perspectiva han surgido planeamientos y propuestas sobre la adopción de modelos para la promoción de la integridad en las entidades públicas, dentro de las cuales se destacan los mayores desarrollos realizados por la OCDE, entidad que ha propuesto la adopción del concepto y de un marco que gira alrededor de la integridad dando cuenta de la evolución en los modelos de gestión pública que buscan trascender la división existente entre el enfoque basado en las reglas (de las instituciones formales) y el enfoque basado en los

23

Es un movimiento que está constituido sobre las teorías de la ciudadanía democrática, los modelos de

comunidad y sociedad civil, el humanismo organizacional y la teoría del discurso.

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valores (cultura), aproximándose a un modelo integral que tiene en cuenta ambas perspectivas.24. (OCDE, 2008, págs. 12-13) De esta manera, la concepción de la integridad en un contexto organizacional de las entidades públicas se refiere a "la calidad de las actuaciones en concordancia con los valores, las normas y las reglas aceptadas por los miembros de la organización y sus grupos de interés. La integridad es una cualidad o característica de la conducta individual o del comportamiento organizacional, también puede ser considerada como una virtud individual y organizacional” (OCDE, 2009, pág. 12). Villoria postula que la integridad es una característica esencial del servidor público y la inscribe en el concepto de “ética profesional”, entendida como las acciones que contribuyen socialmente sin atentar contra el bien interno (Villoria, 2012). El bien interno alude al privilegio que se da al fin último que se persigue con el trabajo o profesión desempeñada –esto es, el servicio a los ciudadanos y la contribución a la sociedad- en el ámbito de actuación de la entidad pública.

3.1.2 Marcos y sistemas de integridad

De acuerdo con la OCDE, la noción de integridad no solamente incluye el comportamiento de los funcionarios públicos y sus organizaciones sino también el clima interno de las instituciones públicas, esto es, los procedimientos establecidos, las normas informales, la división del trabajo, los sistemas de incentivos, la rendición de cuentas, el uso de recursos entre otros aspectos. Con ello se pone en evidencia que el análisis y la evaluación de la integridad en las instituciones públicas requiere de una amplitud de enfoques en la medida que también el marco del “New Public Service” se ponen a prueba diferentes racionalidades: política, económica, organizacional, cultural. Así, por ejemplo, el marco de integridad propuesto por la OCDE se soporta en el enfoque sistémico de las organizaciones, donde la unidad de observación principal es la entidad pública entendida como una organización y por lo tanto donde cobra relevancia la cultura organizacional, los procesos, las estructuras e instrumentos para promover y dar sostenibilidad a las actuaciones basadas en la integridad. Si bien el marco realiza algunas apuestas conceptuales como se refirió anteriormente, el énfasis es principalmente de carácter operativo/pragmático. Su fundamentación parte de las fuertes críticas en relación con las deficiencias conceptuales y metodológicas de los múltiples indicadores que abundan y que se han focalizado exclusivamente en la corrupción, cuestiona también que las mediciones se basen exclusivamente en percepciones y más grave aún que tienden a hacer agregaciones para renquear a los países sin

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En la OCDE, desde el año de 1996 comenzó a consolidar desde el punto de vista conceptual y operativo

apuestas alrededor la Ética en el servicio público. En este proceso y dada la dificultad de generar comprensiones comunes alrededor de la Etica en los diferentes países de la OCDE, desde el año 2000 comienza a trabajarse en torno a un concepto más comprehensivo como lo es la Integridad y también desde una lógica pragmática y operativa más que conceptual o filosófica. La evolución de esta transición se evidencia en diferentes documentos de la OCDE (2000, 2005 y 2008).

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considerar las diferencias de contexto específico de las organizaciones y de los territorios donde éstas operan (OCDE, 2008, págs. 12-13). Así, el marco de integridad de la OCDE apuesta por una concepción de la integridad en una perspectiva positiva, donde en un continuum, el extremo no lo constituye la corrupción sino la vulnerabilidad, condición que no sólo considera los riesgos de corrupción sino otro tipo de situaciones definidas como riesgos para la integridad, como la capacidad institucional por ejemplo. En esta lógica, es posible definir estrategias, medidas y monitorear progresos. Plantea la incorporación de medidas objetivas principalmente y no apunta a generar ningún tipo de índice. Los diversos informes que dan cuenta del desarrollo y profundización del marco permiten consolidarlo como una metodología para el diseño, implementación y evaluación de los sistemas de integridad en las entidades públicas. Para Langseth, Stapenhurst, & Pope, las causas de la corrupción radican principalmente en la oportunidad y en la discrecionalidad que tienen los funcionarios públicos para abusar de su poder y su posición. Los autores hacen referencia la “corrupción legal”, aquella que está de acuerdo con normas y la “corrupción ilegal” o en contra de las normas. También aluden a las diferencias que pueden existir en la tipificación de actos de corrupción entre un país y otro: un acto de corrupción en un país no necesariamente es corrupción en otro país. (Langseth, Stapenhurst, & Pope, 1997). Así, para estos autores, la promoción de la integridad y la lucha a la corrupción es un factor esencial en un contexto de ajuste estructural de las entidades públicas y del manejo de los recursos públicos pero que no debe fundarse solamente en elementos éticos o culturales sino considerando también las situaciones que se ven desestabilizados por la corrupción como el desarrollo económico y la autoridad estatal. Esto implica la implementación de sistemas de integridad cuya finalidad es reducir las oportunidades y la propensión a la corrupción. Proponen que el sistema de integridad tenga como bases: “1.Estratégias anti-corrupción en el sector público, 2. Agencias de vigilancia, 3. Participación pública en el proceso democrático, 4. Conciencia pública sobre el papel de la sociedad civil (Las campañas de anti-corrupción no pueden tener éxito sin el apoyo de la sociedad), 5. Responsabilidad en el proceso judicial, 6. Medios de comunicación, 7. Sector privado y negocios internacionales (La razón más poderosa para que las compañías revisen su conducta es la del interés propio), 8. Cooperación internacional (El único país que ha prohibido el pago de sobornos en el extranjero es Estados Unidos). Los pilares son interdependientes, de modo que si uno falla o se debilita los otros lo pueden suplir; pero si varios fallan, evidentemente, la estructura fallaría. (Langseth, Stapenhurst, & Pope, 1997). De otra parte, también definen siete principios de la vida de un funcionario público: Desinterés, integridad, Objetividad, Responsabilidad, Honestidad, Franqueza y Liderazgo, pero además dentro del marco de estrategias anti-

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corrupción en el sector público deben existir factores como: Códigos de ética, Mejoras salariales, Reformas administrativas, Declaración de ingresos y/o bienes, Razonamiento de políticas y programas, Mejoras en los procedimientos de aprovisionamiento.

3.2 La Ilegalidad

La ilegalidad en su definición más simple es entendida como el comportamiento por fuera de la ley. Valentin Federica (2007) considera la ilegalidad como el síntoma principal de la pérdida creciente de sentido y del rol que el sujeto vive en la comunidad (pág. 113). A su vez, una lectura de carácter socio normativo asume la ilegalidad como el momento patológico de violación a la norma (Gobierno Regional de Toscana, pág. 72). En las ciencias sociales y de manera particular en la sociología, el concepto anomia que etimológicamente refiere a “sin normas”, ha sido ampliamente estudiado para dar cuenta de la incapacidad de la estructura social de proveer a los individuos lo necesario para lograr las metas definidas por ésta. Se trata de un contexto en el que se produce una ruptura de las normas sociales. El concepto fue introducido por Emile Durkheim en su libro “La división del trabajo social” (1893) y posteriormente desarrollado por Robert Merton en “Teoría social y estructura social” (1949). Para Durkheim, el concepto de anomia es acuñado para explicar el comportamiento criminal. La anomia la entiende como la pérdida de referencia de la norma. De esta manera, si en la sociedad no están claramente establecidos los referentes de la norma, el delito puede llegar a cometerse por la ausencia de una presión social que lo detenga. Por su parte, Merton plantea que la anomia es una conducta que se deriva de la tensión existente entre la estructura cultural25 y la estructura social26. Parte de la hipótesis de que la "conducta anómala puede considerarse desde un punto de vista sociológico un síntoma de disociación entre las aspiraciones culturalmente prescritas y los caminos socialmente estructurales para llegar a ellas". A su vez, la anomia puede producirse cuando una sociedad otorga importancia excesivamente grande a objetivos específicos, sin una importancia proporcional de los procedimientos institucionales (1949, pág. 212). De esta forma, la conducta desviada aparecería como una respuesta “normal” frente a ciertas presiones culturales, que el individuo no puede alcanzar porque el contexto socio-financiero en el que se encuentra, no se lo permite; es decir, no le ha generado oportunidades para desarrollar las capacidades que le permitirían alcanzar fines culturales asociados al éxito. En palabras del autor:

25

. Merton la define como “el cuerpo organizado de valores normativos que gobiernan la conducta común

a los individuos de determinada sociedad o grupo" (pág.241). 26

. Merton la define como “el cuerpo organizado de relaciones sociales que mantienen entre sí

diversamente los individuos de la sociedad o grupo" (pág. 241).

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“Cuando un sistema de valores culturales exalta, virtualmente, por encima de todo lo demás ciertas metas-éxito comunes para la población en general, mientras que la estructura social restringe rigurosamente o cierra por completo el acceso a los modos aprobados de alcanzar esas metas a una parte considerable de la misma población, se produce la conducta desviada en gran escala". (pág. 225).

Merton propone unos axiomas explicativos de su hipótesis desde la sociología que tienen sus respectivas correlaciones en una psicología de la conducta. Estos son:

1. Los individuos no tienen dentro de la estructura social acceso pleno e igual a las oportunidades.

2. La conservación de una estructura social de poder depende de que los individuos de los estratos más bajos se identifiquen con el modelo de actuación de los individuos que se encuentran en la cumbre.

3. Se producen presiones desde la estructura social hacia los individuos para que estos acepten los dictados culturales relacionados con el éxito. Dichas presiones corresponden a la amenaza de que quienes no se acomoden, no serán considerados parte de la sociedad.

Frente a estas presiones culturales, Merton define los distintos tipos de “acomodación” o adaptación que pueden presentarse:

Modos de adaptación Metas culturales Medios sociales para alcanzarlos

Conformidad Se produce en una sociedad en el que la aceptación tanto de las metas culturales como de los medios sociales establecidos es más o menos estable.

Aceptación Aceptación

Innovación27 Se produce cuando hay una alta valoración de la meta cultural de éxito y para alcanzarla se acude a métodos institucionalmente prohibidos pero eficaces. Se produce un simulacro del éxito: riqueza y poder.

Aceptación Rechazo

Ritualismo Corresponde al abandono de los fines culturales "meta- éxito" propuestos por la sociedad, pero la continuación del respeto casi compulsivo de las normas institucionales. Este es típico comportamiento de quien afirma “juego sobre seguro”, “no aspires demasiado y no tendrás desengaños”.

Rechazo Aceptación

27. Merton describe en su libro, un estudio realizado a unos 1.700 individuos, en su mayoría

de clase media, el cual reveló el hallazgo de "delitos comunes no registrados" entre miembros de la sociedad calificados como "respetables". El 99% de los interrogados confesaron haber cometido uno o más de los 49 delitos reconocidos por el código penal del Estado de Nueva York, siendo suficientemente graves cada uno de éstos como para merecer una condena no menor a un año. Merton afirma que la conducta ilegal, lejos de ser una manifestación social o psicológica anormal, es en realidad un fenómeno muy común. (pág. 223).

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Modos de adaptación Metas culturales Medios sociales para alcanzarlos

Retraimiento En este caso no hay ningún tipo de adaptación ni conformidad. Se produce un aislamiento total. Se produce ante la incapacidad de lograr la “meta-éxito” por medios institucionales socialmente aceptables y por medios ilegales. El conflicto se resuelve por tanto, abandonando tanto las metas como los medios. El escape es completo. Este comportamiento es propio de los psicóticos, alcohólicos crónicos, drogadictos.

Rechazo Rechazo

Rebelión Este modo de adaptación lleva a algunos individuos a proponer una estructura social totalmente distinta. Hacen manifiesto el carácter arbitrario de la sociedad para postular otro modelo totalmente posible y deseable.

Aceptación

/Rechazo

Aceptación

/Rechazo

Por su parte, Mauricio García Villegas en el capítulo “Los incumplidores de reglas” de su libro “Normas de Papel. La cultura del incumplimiento de las reglas” (2011), hace una aproximación comprensiva al fenómeno de la cultura de incumplimiento de las reglas buscando integrar tres puntos de vista: el estratégico, el político y el cultural. El punto de vista estratégico, circunscrito principalmente a la economía y a los estudios que mayor prestigio tienen en la actualidad –Putnam (1992), Fukuyama (1995), Coleman (1990) y Portes (1998)-, plantea que las personas transgreden las leyes luego de hacer un cálculo de costos y beneficios de la obediencia. Los sujetos racionales no respetan las normas, cuando los efectos negativos que acarrean ese comportamiento –como la sanción-, pueden ser evitados, no son tan graves o no se comparan con los beneficios obtenidos. Por lo tanto, el problema se origina cuando existen instituciones débiles que no logran imponer los comportamientos que consagran en sus normas jurídicas. La falta de sanciones efectivas es un incentivo para violar las normas, ya que desobedecer “resulta barato”. De esta manera, cuando el Estado o las autoridades civiles no tienen la capacidad para sancionar los comportamientos desviados, los ciudadanos en la práctica, deciden qué normas acatar y cuáles no (Gacía Villegas, 2011, págs. 242 - 243). El punto de vista político, sostiene que las personas incumplen las normas como un acto de resistencia contra la autoridad. Según esta perspectiva, el mundo social está dominado por un “puñado de usurpadores” que detentan el poder; las instituciones y las autoridades carecen de legitimidad y por lo tanto, los subordinados se ven obligados a incumplir y dejar de hacer lo que se les ordena. Según García, una muestra de esta óptica, puede encontrarse en la “teoría de la dependencia” desarrollada por Gunder Frank (1963), Cardoso y Faletto (1969), Deas y Gaitán (1995), Collier (2000) y Snyder (1980). Finalmente, la perspectiva cultural, supone que la razón por la cual las personas no acatan las reglas, estriba en que los valores que éstas transmiten son

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percibidos como menos importantes que otros –como los religiosos o familiares- arraigados en la cultura de los pueblos. Según el autor, cada una de estas tres visiones, acentúa un tipo particular de razones para incumplir: el interés en el caso de la visión estratégica; la defensa en el caso de la visión política; y, los valores en el caso de la visión cultural. Sin embargo, en la práctica, las personas pueden incumplir por varias o por todas estas razones (Gacía Villegas, 2011, pág. 210). A partir de estas razones, Mauricio García Villegas propone un conjunto de perfiles de incumplidores de las leyes, agrupados en personajes, que a su juicio no son puros ni estáticos, sino que sugieren múltiples combinaciones y mutaciones dependiendo del contexto en el que tiene lugar el comportamiento. Los personajes “prototipo” que se derivan de los tres puntos de vista anteriormente mencionados, son los siguientes28:

Punto de vista

Razón para incumplir

Personaje Características

Estratégico (económico)

La racionalidad instrumental

para la satisfacción de

intereses personales

El vivo Es el personaje incumplidor más frecuente, cuyo actuar se ampara en los imaginarios representados en refranes populares como “el vivo vive del bobo”, “a papaya puesta, papaya partida”, “el vivo vive del zonzo y el zonzo de su trabajo”. Si actúa de manera “ruin” aprovechándose de los demás es por conveniencia, más que por ser su naturaleza. El vivo busca satisfacer su interés personal y para ello acomoda los medios a los fines, sin importar ningún código moral o ley. Ante todo el vivo es un calculador. Establece los riesgos entre el incumplimiento de reglas y los beneficios que resultan de incumplir. Algunos comportamientos típicos del vivo son: hacer trampa en un examen, vender una propiedad a menor costo para pagar menos impuestos, vender gasolina de contrabando, saltarse la fila. Los vivos justifican su comportamiento arguyendo el derecho a la competencia. Son vistos como “jugadores” que juegan contra el estado y la sociedad con el fin de obtener el botín de “lo público”. Así, la multa, la cárcel, la expulsión el regaño son los riesgos que se corren en el jugo. No son vistos como sanciones sociales.

Político La defensa de la legitimidad

del poder

El rebelde Concibe la desobediencia e incluso la rebeldía como un acto de afirmación de su libertad. El rebelde es contestatario y despliega formas de resistencia contra el poder estatal que percibe como arbitrario e injusto. Desconfía de todos, y en particular del Estado y de los habitantes de la ciudad que se adaptan al orden establecido. Defiende sus ideales por encima del orden y de la ley. La diferencia entre lo criminal y lo político es tenue para estos personajes. Muchos de ellos rompen sus ataduras con la legalidad en venganza por lo que consideran una afrenta contra su persona o propiedad. Y por lo tanto, su rebeldía está dirigida a restablecer la justicia o reivindicar un derecho, más que a cambiar las instituciones o a instaurar una sociedad mejor. La rebeldía también se manifiesta como una especie de reivindicación de la libertad individual que a juicio del rebelde, nadie tiene derecho a someter.

Cultural La creencia de valores supra

legales

El arrogante

Para el arrogante que deriva su comportamiento de una concepción señorial propia de la élite española gobernante del S. XVIII, la familia y la religión son percibidas como valores superiores a la ley. Los españoles veían en la religión una verdad universal e indiscutible que estaban en la obligación de defender e imponer. A su vez, la familia

28

. (Gacía Villegas, 2011, págs. 240 - 251)

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Punto de vista

Razón para incumplir

Personaje Características

estaba por encima de otros valores sociales y tenía como efecto la introducción permanente de las excepciones a las reglas del derecho. Se trata de una justificación aristócrata al incumplimiento de normas en el que la posición social o política también se convierte en una justificación para este comportamiento.

García Villegas explica que en la vida cotidiana estos prototipos no se dan de manera “pura”. Por el contrario, se mezclan y combinan dando lugar a tres mentalidades del incumplimiento a la ley que son intermedias29.

Combinación de personajes clásicos

Nuevo personaje

Características

El vivo y el rebelde El taimado Hace referencia a la actitud de desprecio solapado dirigido hacia las personas que detentan el poder. Se trata de la defensa veladas del subordinado frente al superior. Es un sujeto híbrido que combina la actitud estratégica propia del vivo con el desconocimiento de la autoridad propia del rebelde. En apariencia se acata la autoridad, pero ante el menor descuido de quienes detentan esa autoridad, se produce el desacato.

El vivo y el arrogante El déspota Este personaje es una especie de “arrogante hipócrita”. Abusa de su poder o autoridad para obtener beneficios personales. La creencia en valores supra legales y el abuso de poder son dos imanes que se atraen. Hay un menosprecio por el derecho, por lo público y en general por las reglas sociales, salvo las de su propio grupo social. Es propio del déspota negociar la aplicación de la ley. Para ello, “hablan con las autoridades correspondientes” y acomodan su cumplimiento a sus propias necesidades e intereses. El incumplimiento del déspota tiene fuerte arraigo en las sociedades que aceptan las desigualdades sociales como algo “normal” e incluso justificado.

El arrogante y el rebelde

El restaurador Este personaje recoge del rebelde su descontento con el mundo actual, su rechazo frontal hacia el poder existente y su deseo de cambiar el orden establecido aunque sea por medios ilegales. Del arrogante retoma los valores supra legales. Así, el restaurador lo que busca no es luchar por un mundo más justo y mejor, sino luchar por recuperar los valores tradicionales que se han perdido. El restaurador es un nostálgico que sueña con recuperar el mundo supuestamente justo y bueno que ya pasó. No todos los restauradores son miembros de la élite dominante. Algunos son subordinados suyos, que están dispuestos a seguir sus cruzadas con gran entusiasmo y radicalidad.

Para explicar como tiene lugar la combinación de los personajes, el autor plantea los siguientes ejemplos: alguien que se salta la fila de un banco puede hacerlo para aprovecharse del cumplimiento de los demás, pero también porque cree que tiene más “derecho” a pasar primero. La primera razón es propia del vivo, mientras que la segunda, del arrogante. Cuando un empleado público disimula su ocio en el trabajo lo puede hacer tanto por defenderse de un patrón que lo avasalla, como por pereza o comodidad. La viveza puede reforzar los comportamientos del arrogante como en el caso del sujeto pudiente que paga menos impuestos por desprecio al gobierno o porque simplemente no le conviene. La viveza es el comportamiento más frecuente entre los incumplidores. El taimado y el arrogante, suelen ser también vivos. Por ser tan común, la cultura del incumplimiento suele ser atribuida al vivo, más que a cualquier otro

29

. (Gacía Villegas, 2011, págs. 252 - 257).

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personaje y por esto, también el punto de vista estratégico, es el que mas visibilidad tiene (Gacía Villegas, 2011, págs. 257 - 258). Los seis personajes pueden ser analizados a la luz de las clases sociales, del tipo de racionalidad que moviliza el comportamiento y del contexto específico. Con respecto a la predominancia de los personajes de acuerdo con la estratificación social, el arrogante, el déspota y el restaurador están principalmente presentes en las élites o grupos sociales con poder; mientras que el vivo es propio de las clases medias y, el rebelde y taimado de las clases bajas. García, lo explica del siguiente modo: Muchos miembros de la clase alta no soportan la inclusión social ni la igualdad de derechos y por eso multiplican mecanismos de diferenciación social que les permite seguir disfrutando de su posición de privilegio. Por su parte, muchos miembros de la clase media, temerosos de caer en la marginalidad suelen ver el mundo social como un escenario de competencia en el que para sobrevivir hay que ser vivos. Finalmente, muchos sectores pobres, tienden a mantener una actitud de defensa frente a un poder que consideran ajeno y abusivo. Al sentirse víctimas no cumplen ó sólo cumplen cuando se sienten obligados (pág. 258). Ahora, con respecto a la racionalidad que mueve los personajes, se observa que el vivo, el déspota y el taimado se movilizan a través de una racionalidad instrumental, esto es, determinada por la búsqueda de los medios más eficientes para alcanzar los fines esperados. Por su parte, el rebelde, el arrogante y el restaurador están amparados en una racionalidad ética, estética o religiosa. Es decir, su conducta responde a un conjunto de creencias que no están dispuestos a negociar, aun cuando, las consecuencias puedan parecer indeseables.

Mentalidades del incumplimiento

Los comportamientos de estos seis personajes reflejan una manera de ser rutinaria y corriente que se encuentra normalizada y en cierta medida regularizada por la sociedad. Es por esta razón que estos personajes no perciben las prácticas de incumplimiento como actos delincuenciales o vandálicos, ni como una situación que hay que soportar y tolerar. Sin embargo, en algunos casos,

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como señala el autor, estos comportamientos rutinarios pueden encarnar en mentalidades criminales: el rebelde puede terminar siendo guerrillero, el vivo, un jefe de mafia y el taimado, un corrupto. Ahora, muy de la mano con la tipología de adaptación a la anomia propuesta por Merton, García Villegas sugiere que no todos los incumplidores que abandonan su estado “normalizado” se convierten en delincuentes. Algunas actitudes implican una ruptura total frente al orden social convirtiéndose en poblaciones marginadas que viven en los bordes del mundo social. Dentro de la propuesta de Merton, se trataría del modo de adaptación “retraída” propia de los psicóticos, alcohólicos o drogadictos. Finalmente, con respecto al contexto García Villegas plantea que una mentalidad incumplidora bien definida, puede pasar a ser cumplidora estricta cuando pasa de un ambiente a otro. El vivo cumple cuando ve que el policía está cerca y lo puede sancionar; el rebelde obedece cuando cambia la figura de autoridad o la norma que percibe como injusta; el arrogante acata las normas cuando percibe que son compatibles con los valores que defiende. A su vez, hay que considerar que las personalidades del vivo, el taimado y déspota tienden a ser más vulnerables a los cambios de contexto. Mientras que el rebelde, el restaurador y el arrogante al ser más valorativos, en principio son menos volubles frente a los contextos.

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3.3 El fenómeno de la corrupción

La palabra “corrupción” etimológicamente viene del latín corruptus, que significa descomposición, podredumbre o desintegración. Se identifica con el proceso degenerativo de las normas y de los valores que se establecen dentro de una sociedad en la que están claramente diferenciados los bienes públicos de los privados. La corrupción es entendida tradicionalmente, como un comportamiento de abuso por parte del servidor público, que tiene lugar cuando éste considera el cargo público como un negocio y en consecuencia, lo pone al servicio y satisfacción de sus intereses personales (económicos, familiares, de amistad), con el fin de obtener ganancias pecuniarias o de posición social. La mayoría de los autores coinciden en que se trata de la violación del deber de probidad del funcionario y de su enriquecimiento personal. Huntington (1972), la define como “la desviación de la conducta de un funcionario público, que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses privados”. Los hechos de corrupción no son una novedad en la historia humana. Han sido considerados un problema amenazante para la legitimación del estado-gobierno en la gestión de los bienes públicos y el bienestar general de una sociedad a lo largo de los siglos. La corrupción ha sido “un mal endémico y casi omnipresente en todas las sociedades antiguas y contemporáneas” (Portocarrero, 2005, págs. 8-9), lo que lleva a que incluso pueden rastrearse referencias al tema en Platón quien en su libro “Las Leyes” advierte que “los servidores de la nación deben prestar sus servicios sin recibir presentes”; así como en Abdul Rahman Ibn Khaldum en el siglo XIV quien describía que la causa fundamental de la corrupción era “la pasión por la vida lujosa dentro del grupo gobernante”. Alan Wolfe (1980), coincide con estas apreciaciones, al plantear que la corrupción siempre ha sido parte de la vida política y ha estado presente en la práctica de la administración pública. Refiere que lo que han cambiado son sus formas de expresión, conforme a circunstancias socio-políticas. Por lo tanto, han existido épocas de mayor y de menor corrupción; sociedades más o menos corruptas y sistemas penales más o menos activos para combatir estas expresiones. En todo caso, la sobrevivencia y expansión de este fenómeno así como sus consecuencias negativas tanto políticas e institucionales como sociales, hace que sea necesario abordarlo en profundidad. Cabe resaltar que entre los años 60s y 80s del S. XX, la corrupción fue tratada como un tema tabú en la investigación y escasamente mencionada en discusiones sobre problemas de gobernabilidad y planificación que –sometidas a lo que Myrdal llama “la diplomacia en la investigación” – trataron de evitar “temas vergonzantes”.

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Es a partir de los años noventa que la comunidad internacional lanza una enorme cantidad de iniciativas y campañas, para erradicar prácticas corruptas y promover el “buen gobierno” en los países de América del Sur y en los países de transición de la otrora Unión Soviética. Organismos transnacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional otorgan a la lucha contra la corrupción un lugar privilegiado en sus agendas y diseñan una serie de programas para buscar salidas de un mal aparentemente endémico. Instituciones no gubernamentales, entre las cuales se destaca Transparency International (TI), se unen a esta lucha. Es decir, a partir de ésta época se identifica la corrupción como el principal obstáculo para el desarrollo económico (Huber, 2005, pág. 4). El pacto global contra la corrupción liderado a partir de ésta época, marca un cambio cualitativo en comparación con la primera ola de estudios en los años sesenta, propio de una concepción revisionista que valora como positivos algunos efectos de la corrupción en la economía –como podrá apreciarse a continuación-. El enfoque que, hoy por hoy, monopoliza la lucha contra la corrupción también proviene de la economía, pero se ubica en las propuestas de Klitgaard y Rose- Ackerman, quienes centran su mirada en la administración pública, las instituciones estatales y las instancias de control y, quienes analizan la corrupción en términos de una elección racional individual, que está influenciada por incentivos negativos y positivos. Sin embargo, teniendo en cuenta que en los últimos años, la corrupción ha sido abordada desde diferentes disciplinas y no de manera exclusiva desde las ciencias económicas, se hace fundamental para este estado del arte, hacer una aproximación a las diversas lecturas del fenómeno. Cada una de ellas se ha acercado a la problemática con sus propios términos, planteando hipótesis y preguntas de acuerdo a sus perspectivas e intereses. Al revisar estas diferentes miradas, se evidencia la complejidad del fenómeno y la necesidad de integrarlas con el fin de obtener una comprensión multidimensional de éste, ya que analizadas por separado lo que se observa es que las acciones propuestas, no han producido resultados contundentes en su erradicación. A continuación se presentan los principales aportes que cada una las disciplinas interesadas hacen de la corrupción, con el propósito de considerar la mayor cantidad de elementos posibles para su transformación y para la consolidación de una cultura de la legalidad sostenible30. Las perspectivas que se han incluido provienen de la antropología (histórico-cultural), de la política, la sociología funcionalista, el derecho, la psicosociología, la economía, la administración y la ética.

30

. Según refiere Harrison (2004) citado en Huber (2005) la inmensa cantidad de estudios sobre la

corrupción que se ha producido en los últimos diez o quince años se caracteriza por una cierta tendencia hacia la simplificación y un enfoque que busca soluciones de laboratorio y no tanto una comprensión del problema (p. 5).

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La perspectiva antropológica (histórico-cultural)

Para la antropología, la corrupción no puede ser entendida únicamente desde la concepción estrecha de la administración pública que la circunscribe a un asunto que compete de manera exclusiva a los servidores públicos y que se produce esporádicamente. Por el contrario, considera que es un fenómeno incrustado en la sociedad en la que el incumplimiento a la norma, se naturaliza a tal punto, que el soborno se convierte en una práctica común y legitimada socialmente. La corrupción se institucionaliza porque los ilícitos pasan a ser un comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector público y del sector privado. Por tanto, la corrupción deja de ser concebida como un problema individual para entenderse como un problema organizacional o institucional que requiere ser estudiado con un lente cultural (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2000, pág. 25). Visto de esta manera, la perspectiva antropológica sugiere la necesidad de comprender la corrupción “no como una actividad con expresiones idénticas y objetivas, independientemente del tiempo y del espacio donde ocurra, sino como una práctica social compleja y con variaciones locales y diacrónicas… donde se entremezclan prácticas como el nepotismo, el abuso del poder, la malversación de fondos públicos con estructuras particulares de reciprocidad y de poderes locales. Es decir, la corrupción no existe en el vacío social; para entenderla hay que contextualizarla” (Huber, 2005, págs. 6, 24). Italo Pardo (2004) lo explica así: “Lo que es considerado como corrupto desde un punto de vista (político, social, económico o moral), puede ser considerado como más o menos legítimo desde otro punto de vista. Puede darse un cierto grado de tolerancia ante formas de la corrupción que son consideradas como un mal necesario o inevitable” (pág. 14). En muchos países del mundo (Rusia y países en transición, India, China, países de Africa Subhariana y países de Latinoamérica) en los que los Estados no tienen el monopolio para imponer las normas sociales vinculantes, las instituciones democráticas presentan grandes debilidades y existe una alta impunidad frente a la transgresión de las leyes, es muy frecuente que las poblaciones hagan uso de las redes sociales como mecanismo para el intercambio mutuo de favores, a fin de resolver asuntos cotidianos de supervivencia como la búsqueda de empleo. En este contexto, Huber (2005) plantea que los límites entre el aprovechamiento de relaciones sociales considerado como legítimo y los actos corruptos son a menudo borrosos y dependen de la percepción de actores tanto involucrados como ajenos. No es posible por tanto desde esta perspectiva, hacer uso del concepto de “corrupción” de manera genérica, sin tener en cuenta las características socioculturales y el marco ético y moral del contexto. Por ejemplo, sin tener en cuenta el imperativo moral de ayudar a los familiares que tanto valor tiene para las poblaciones latinoamericanas.

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Esta manera de concebir el fenómeno deviene también en implicaciones metodológicas, ya que al reconocer su complejidad en términos de ser muy difícil de separarlo de otras formas de intercambio social, se asume que no es fácilmente medible a través de instrumentos objetivos. Por lo tanto, sugiere realizar estudios emic “desde adentro” para comprender y rastrear los comportamientos, actitudes, percepciones y apreciaciones que tienen las personas, a través de observaciones y conversaciones informales ricas en anécdotas, confesiones y acusaciones que surgen desprevenidamente. Huber reconoce las ventajas de este enfoque metodológico para el estudio de la corrupción, sin embargo advierte los riesgos de caer en la justificación o en el esencialismo cultural que puede llevar a la conclusión de que la corrupción es inevitable. De igual forma, señala que algunos estudios culturalistas han devenido en un determinismo a histórico que explica la corrupción única y causalmente a través de la cultura, interpretándola como manifestación de la supervivencia de prácticas sociales pre coloniales, tales como la economía de prestigio, la familia extensa o la práctica de intercambiar regalos. Estos estudios establecen una relación causal entre la corrupción y la cultura; es decir, asumen que la cultura es la causante de la corrupción (2005, pág. 33). Frente a estos riesgos, Qizilbash (2001) propone, como solución, distinguir entre el relativismo cultural y el pluralismo cultural. Mientras que el primero rechaza como etnocentrista cualquier valoración ética desde una posición cultural distinta; el pluralismo cultural es consistente con la idea de que todas las culturas comparten algunos valores fundamentales. Aunque diferentes culturas pueden tener percepciones disímiles sobre las manifestaciones de la corrupción –lo que es considerada una coima en una cultura puede ser una propina en otra–, comparten la misma idea sobre la corrupción en sí y su naturaleza maléfica. “Hay muchos argumentos para pensar que diferentes cosas son consideradas como corruptas en diferentes culturas y lugares, pero es menos plausible que las culturas no compartan valores morales o concepciones comunes sobre la corrupción” (Citado en Huber, 2005, pág. 33). Para concluir, los estudios antropológicos histórico-culturales de la corrupción plantean que el aspecto institucional-normativo es importante. Sin embargo, afirman que no logra comprender plenamente la fenomenología, los contenidos, los significados y la persistencia de la corrupción, ni dar suficientes pautas para combatirla con eficiencia. La corrupción es más que una conducta disfuncional de individuos que se expresaría en un “abuso de un cargo público para el beneficio privado”. La corrupción es, en primer lugar, una práctica social que se fundamenta en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción, tanto o más poderosos que las estructuras formales y oficiales. Las oportunidades y los incentivos incrementan la incidencia actual de la corrupción sólo en la medida que coincide con un clima sociocultural favorable. En algunas sociedades, en las que se han realizado estos estudios como Ayacucho, Perú; los resultados han permitido evidenciar que la corrupción puede obtener un nivel de “normalidad” tan alarmante y un rango estructural, casi

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autónomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma. Es decir, funciona de acuerdo con su propia lógica sociocultural y las iniciativas dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de iniciativas, no la afectan (Huber, 2005, pág. 107). Por lo tanto, se hace necesario comprender en el sentido que propone Olivier de Sardan el “complejo de la corrupción” en el que tienen que ver tanto el estado como la sociedad civil.

La perspectiva política

Considera que la corrupción puede surgir en el marco de un modelo de estado que no logra diferenciar y separar lo suficientemente bien los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. Ramírez (2010), señala que si bien el estado Colombiano es en teoría constitucionalista, ha estado fuertemente influenciado durante muchos siglos por el modelo presidencialista, basado en la lealtad de un dirigente político y en la centralización del poder. Este esquema según sostienen diversos autores no solo facilita la corrupción, sino que además la hace necesaria; ya que la existencia de un número de pequeños centros de poder en donde se pueden tomar decisiones, limita el acceso del público a tales centros, llevando consigo un mayor número de regulaciones administrativas, lo que a su vez, establece nuevos requisitos que deben ser cumplidos para recibir servicios del estado, abriéndose la oportunidad para que surjan actos de corrupción. Así mismo, el distanciamiento de los dirigentes políticos en el nivel nacional con respecto al departamental y municipal reduce la posibilidad de tener una apreciación certera de los problemas de corrupción que en dichos centros pueden surgir y por lo tanto, limita su posibilidad de control o erradicación.

La perspectiva sociológica funcionalista

Desde una óptica sociológica funcionalista, la corrupción al dar satisfacción a diferentes necesidades que el sistema oficial no puede cubrir por medios legales, constituye un elemento esencial y dinámico del mismo, ya que garantiza su adaptabilidad y supervivencia. El sociólogo Robert Merton (1976), plantea que la corrupción es un fenómeno funcional-disfuncional que permite el equilibrio del sistema tanto económico como político. Es un medio al servicio de las minorías que permite la integración al sistema, la superación de la burocracia impersonal y la prevención del uso de la violencia. La corriente revisionista de los años 60 y 70 justifica y percibe por consiguiente, efectos positivos en la corrupción, en términos de la utilidad social que promueve. Lo cual, le ha generado múltiples críticas desde estudios posteriores principalmente a partir de la década de los 90s, que consideran los aportes de los revisionistas como una apología a la corrupción. Dentro de esta corriente, Nathaniel Leff (1964) citado en Huber (2005), fue el primero en mencionar los efectos positivos que la corrupción podría engendrar en países subdesarrollados. Según Leff, la repulsa generalizada hacia la

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corrupción que caracterizaba la posición de los “moralistas” partía de un modelo ideal en el cual el gobierno y la burocracia trabajarían con lucidez y firmeza en pro del desarrollo económico. Sin embargo, en la vida real, el autor señala que las circunstancias de los países que venía de ser colonias, eran otras: sus gobiernos se mostraban a menudo indiferentes y hasta hostiles frente a los esfuerzos de los empresarios, y las burocracias eran abusivamente lentas y arbitrarias. Los grupos de interés, por su lado, eran débiles y los partidos políticos limitaban el acceso a la camarilla de algún caudillo. En estas circunstancias, el soborno actuaba como lubricante para el motor de la administración pública; ayudando a ahorrar tiempo, movilizando la burocracia “hacia una actitud más enérgica”; acelerando los trámites; evitando el excesivo control burocrático; generando un cierto nivel de seguridad; introduciendo un elemento de competencia en lo que de otra manera sería una economía holgadamente monopolística, principalmente cuando los empresarios pertenecen a un grupo políticamente desfavorecido. En fin, sostiene que si el gobierno se ha equivocado en sus decisiones, el camino ofrecido por la corrupción bien puede ser el mejor” (págs. 7-8). Por su parte, Huntington señala que la corrupción es un factor inevitable de los procesos de modernización. Esto se debe a que tales procesos ocasionan cambios bruscos en los valores de la sociedad y en las normas, crean nuevas fuentes de bienes y poder e implican un crecimiento de la estructura del estado y su injerencia en áreas anteriormente reservadas al sector privado. Huntington precisa que ciertos grupos sociales aceptan gradualmente las normas basadas en el éxito creando nuevas fuentes de riqueza y poder: “unos intercambian poder político por dinero; otros, dinero por poder político. Pero en ambos casos, se vende algo público (un voto, un puesto, una decisión) en beneficio personal”. Este planteamiento ya clásico, como lo señala Pegoraro (1998) enfatiza en el uso de la función pública como medio de enriquecimiento individual, quedando subordinado el papel de las instituciones, los valores políticos y las metas públicas a la decisión de los intereses económicos individuales.

La perspectiva interpretativa de la ley

Asume que la misma ley puede dar lugar a la corrupción cuando no corresponde a las necesidades, costumbres y aspiraciones de una parte importante de la población, como pudo apreciarse en la explicación de las características del contexto de la colonia. Ahora, si además se observa una amplia laxitud de las autoridades encargadas de aplicar la ley, el caldo de cultivo de la corrupción está creado. En éste último caso, la ley no se aplica de manera irrestricta a toda la sociedad, sino que su aplicación es discrecional, dando lugar a privilegios para algunos sectores sociales. Una representación social de ello, se encuentra en el refrán muy conocido y utilizado en los sectores populares de la sociedad colombiana que afirma que “la ley es para los de ruana”; esto es, para quienes no tienen las condiciones económicas para transarla.

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La perspectiva económico-administrativa

Sostiene que los orígenes de la corrupción moderna se encuentran en el S. XIX con la evolución de la función pública, que deja de ser parte de un sistema patrimonial, transformándose en un sistema burocrático sustentado en la idea de servicios específicos prestados a la comunidad a cambio de una remuneración prestablecida. En el contexto de esta transformación, según lo explica Ramírez (2010), la corrupción se atribuye al hecho de que ciertos funcionarios responsables de cargos importantes no son retribuidos con arreglo al puesto ocupado y a la responsabilidad asumida. Así como al hecho de que los cuerpos burocráticos responden sólo a características formales, pero siguen actuando bajo los principios patrimonialistas y clientelistas que gobernaban en la colonia. Dentro de este enfoque se encuentran los desarrollos de Robert Klitgaard, reconocido investigador a nivel mundial del tema, quien utiliza un modelo “principal-agente-cliente” para definir la corrupción. La corrupción ocurre cuando un empleado público (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un bien público en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un estudio comparativo de medidas anti-corrupción en algunos países asiáticos y sostiene que la corrupción se da sobre todo en instituciones que gozan de una posición monopólica y un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un bajo nivel de rendición de cuentas. Es decir, si un agente tiene la libertad exclusiva de las decisiones y las funciones de su competencia no están claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de rendición de cuentas, se producen márgenes de desviación. A su vez, sostiene que la corrupción es un problema de motivos y oportunidades. Los motivos relacionados con bajos salarios y falta de incentivos de los empleados públicos, así como con las oportunidades, el poder discrecional excesivo y las deficiencias de información y control. Para Klitgaard (2001), las personas incurren en actos de corrupción cuando los riesgos son bajos, los castigos y las multas son leves y cuando la recompensa es alta, pues en dichas condiciones, la corrupción es un mecanismo eficiente para obtener beneficios económicos, sociales y políticos. Ello evidencia la importancia causal de la impunidad en la comisión de actos de corrupción, al punto de configurarse en uno de los estímulos más importantes para que un agente racional decida participar en este tipo de actos. (Garay, Salcedo, De León, & Guerrero, 2008, pág. 13).

La perspectiva proveniente de estudios criminalistas

En ésta se inscribe la teoría del triangulo del fraude (1953), desarrollada por el penalista y criminólogo Donald R. Cressey (marco conceptual del IGA), el cual se fundamenta en la tesis que argumenta que personas confiables se convierten en violadoras de esa confianza, cuando se piensan a sí mismas teniendo un problema económico de gran magnitud, que puede ser resuelto secretamente

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violando su posición de confianza. Estos sujetos aplican a su propia conducta razonamientos que les permiten ajustar sus concepciones de sí mismos, como “usuarios” (no delincuentes) de los fondos o bienes que son confiados. Su modelo está constituido por tres elementos que conforman el triángulo: la presión, la oportunidad y la racionalidad. La presión interna, obedece a la necesidad de sostener un determinado estilo de vida o de responder a dificultades financieras; la externa, hace referencia a los incentivos, motivaciones o compensaciones producto de acuerdos o amenazas. La oportunidad, tiene que ver con la percepción que tiene el sujeto de que es posible cometer el fraude, con un muy bajo riesgo de ser sorprendido o descubierto por encontrarse en una posición de confianza dentro de la entidad, que le permite dominar o controlar diversos factores o elementos que facilitan la perpetración del hecho. Finalmente, la racionalidad corresponde a la “justificación” que le permite silenciar su propia conciencia, la cual valora como inmoral su comportamiento. Para ello utiliza argumento de tipo: “es un algo temporal”, “todo el mundo lo hace”, “yo sólo recibo órdenes”, “me merezco estar en una mejor situación”, “me pagan poco”, “es lo justo”. Garay (2008) agrega un elemento adicional a esta triada, relacionada con la capacidad. Esto quiere decir que en una persona pueden confluir la oportunidad, la racionalidad y la presión; pero si carece de los conocimientos contables y jurídicos necesarios, muy probablemente será detectado y, por lo tanto, no puede ser considerado como un corrupto exitoso (p. 16).

La perspectiva psicosociológica

Alessandro Pizzorno (1992) citado en Pegoraro (1998), propone que la disponibilidad a corromperse corresponde a una variable casi constante en el individuo y que, la conducta corrupta sería la variable explicativa asociada a las ocasiones de corromperse. Dichas ocasiones pueden ser: el nivel de intervención del estado en la organización de la vida económica, el grado de discrecionalidad de los actos administrativos, el costo de la intermediación, y la entrada de nuevos grupos al sistema político. Pizzorno explica que el coste moral (y por lo tanto la ocasión de corromperse) será mas bajo cuanto más débiles sean las referencias a criterios morales del círculo de pertenencia del sujeto con respecto a la ley. Es decir, que lo que le importa al funcionario es el juicio moral de los que están cerca o sea su grupo o círculo de pertenencia y no los "extraños", el Estado o los ciudadanos. Frente a esta tesis, Giulio Sapelli (1998) plantea que además de freno moral o sanción socia que propone Pizzorno, la conducta corrupta también depende del mayor o menor temor al castigo. Mario Cacciagli (1996), para explicar la corrupción en Italia, integra algunas condiciones económicas, políticas e institucionales anteriormente mencionadas y

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establece los siguientes determinantes, que pueden ser generalizables a otros contextos: La intervención del estado en la economía: la cual ha dado lugar a la

formación de grandes empresas públicas, al fortalecimiento de la adjudicación por parte de las Instituciones de contratos por obras públicas, a la regulación del mercado; al nombramiento o designación de funcionarios por parte de la clase política; a procedimientos burocráticos que retardan las decisiones y a una mala administración. Todos estos aspectos conspiran a juicio del autor contra la eficiencia económica.

La descentralización política y administrativa con la respectiva concesión de recursos a los municipios que disponen así de un poder discrecional para crear cargos y realizar adjudicaciones en consonancia con políticas neoliberales.

La falta de alternancia del gobierno y la existencia de la partidocracia.

Nuevas formas de profesionalización de la política que desvirtúan el sentido

de la política y que recuerdan la distinción de Max Weber sobre los políticos "que viven de la política" y no "para la política".

Aumento o crecimiento de los costos de la política que involucra una

necesidad de financiar los partidos políticos con costos en aumento.

La perspectiva ética

Jorge Etkin citado en el Estudio de Moralización de la Institución Pública Colombiana, realizado por el Departamento de la Función Pública (2000), propone tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes públicos y calificar el funcionamiento del aparato estatal desde una perspectiva ética. Dichos conceptos son:

El vacío ético: se refiere a que quienes deciden no responder por sus actos, lo hacen bajo el precepto de la impunidad. Al directivo sólo le interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no hay pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el marco del duro poder (el pragmatismo). El vacío ético no es solamente una cuestión personal o un problema de educación. Ubicado en el sector público, también significa injusticia, menos alimentación, salud, educación o vivienda para quienes lo necesitan.

La dualidad ética: Corresponde a la hipocresía o falsedad ideológicas. Se predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la práctica. Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades.

La ética mínima o necesaria para cumplir la tarea: que es de carácter reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene, y mientras la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el hacer lo que se puede.

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Desde este marco comprensivo las siguientes conductas de los funcionarios públicos aunque no pueden ser consideradas ilegales, si corresponden a faltas de la ética: ocultar situaciones que el gobierno conoce y que son perjudiciales para la sociedad; usar información confidencial que permite obtener ventajas; tomar decisiones en beneficio de algunos grupos de interés privilegiados; atender las demandas siguiendo una prioridad política (partidaria), y no por la gravedad de las injusticias que reclaman las poblaciones marginadas; intervenir en la designación de jueces que controlan la función pública. En estos casos, la desviación consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus atribuciones en beneficio propio decidiendo en favor de sus intereses e ignorando los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta de ética se manifiesta por una desviación de recursos públicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la pobreza. (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2000, pág. 21).

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4 MARCO INSTITUCIONAL Y POLÍTICO

En esta sección se presenta una descripción y análisis del panorama institucional existente en el país sobre cultura de la legalidad y la integridad en los últimos 10 años. Se entiende por institucional la creación de normas y reglas de juego formales que hacen las entidades públicas, con el fin de establecer herramientas y mecanismos de prevención, cultura de la legalidad, integridad, ética que redunde en la disminución de la percepción sobre la corrupción. Para ello se identifican tres escenarios: un marco internacional, donde se destacan las convenciones internacionales en contra de la corrupción; el trabajo adelantado por la OCDE en el fomento de mecanismos de prevención de la corrupción; y la experiencia de organismos latinoamericanos que surgen de la necesidad de crear espacios de diálogo, discusión y estudio sobre el problema de la corrupción en la región. Posteriormente se presentan las iniciativas de las tres últimas administraciones nacionales (dos de Uribe y la actual del Presidente Santos) que fueron y vienen desarrollándose en la lucha contra la corrupción, el fomento de la cultura de la legalidad y la ética del servicio público. Finalmente se presentan las instituciones, tanto públicas como privadas, nacionales como internacionales, que tienen desde su misión la tarea de propender por la creación de espacios, mecanismos, herramientas, que coadyuven al fortalecimiento de la legalidad y la integridad del servidor público.

4.1 Marco internacional en la prevención contra la corrupción y fomento de la cultura de la legalidad e integridad

4.1.1 Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, se inscribe en el trabajo de prevención y lucha contra la corrupción que las Naciones Unidas han llevado por más de dos décadas. Su origen es la Declaración de Viena del 2000 sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente así como de los trabajos para la elaboración de la Convención Contra la Delincuencia Organizada Transnacional que entró en funcionamiento el 19 de septiembre de 200331. La Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003 y en Colombia aprobada por la Ley 970 del 13 de julio de 2005. Sin pretender desconocer la importancia de todas y cada una de las disposiciones contenidas en este instrumento se señala a continuación las principales normas que se enmarcan dentro del estudio de este documento, es decir, la prevención, la cultura de la legalidad y la moralidad de la función pública. De tal manera, la finalidad de la convención es la de Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la

31

. ROJAS AMANDI, Víctor. Los Tratados Internacionales sobre la Corrupción. Biblioteca jurídica virtual

del instituto de investigaciones jurídicas de la UNAM. www.juridicas.unam.mx

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lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; y Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. Para cumplir con este fin la convención define como objetivo de esta búsqueda a los funcionarios públicos, el cual es definido en el sentido más amplio posible, como las personas que desempeñan funciones públicas, incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público. La convención incorpora un capítulo dedicado a las medidas preventivas que los Estados deben estar obligados a formular, aplicar o mantener en vigor, a través de políticas eficaces y coordinadas contra la corrupción, que promuevan la participación de la sociedad; reflejen los principios del imperio de la ley; la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos; la integridad; la transparencia y la obligación de rendir cuentas; la garantía de la existencia de un órgano u órganos encargados de prevenir la corrupción; la simplificación de procedimientos administrativos y la publicación de la información. Igualmente, se determina que los Estados se comprometen a adoptar sistemas de Carrera que comprendan la convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos, basados en principios de eficiencia y transparencia y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud. Se incluyen la necesidad de formular procedimientos adecuados de selección y formación de los nuevos empleados, así como, programas de formación y capacitación de las funciones inherentes al cargo del funcionario público. Se contempla la aplicación de códigos de conducta para los funcionarios y servidores públicos; la adopción de medidas para la transparencia en la contratación y gestión de la hacienda pública; la adopción de medidas para aumentar la transparencia en la administración pública (simplificación de procedimientos administrativos, publicación de información), la adopción de medidas para reforzar la integridad de los miembros del poder judicial, al igual que del Ministerio Público.

4.1.2 Convención Interamericana Contra la Corrupción

La Convención Interamericana Contra la Corrupción fue suscrita en Caracas Venezuela, el 29 de marzo de 1996 y aprobada por la Ley 412 del 6 de noviembre de 1997, en ella se define la Función pública como toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o el servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos y al Funcionario público o Servidor público, como cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos32.

32

. Ley 412 del 6 de noviembre de 1997.

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Los propósitos de la convención se caracterizan por: Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. Entre las medidas preventivas la Convención exhorta a los Estados a fomentar en las institucionales públicas, normas, reglas y procedimientos destinados a crear, mantener y fortalecer: Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas, orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exija a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento; Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta; Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades; Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda; Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas; Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción; Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes; Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno; Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas; Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción; Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.

Las dos Convenciones Internacionales Contra la Corrupción crean un marco de acción para los Estados parte, en la prevención de la corrupción y el fomento de prácticas de legalidad e integridad en la administración pública, se resaltan como temas comunes: El ejercicio de la participación ciudadana en el control a la ejecución de los recursos públicos; La rendición de cuentas de las entidades

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públicas; Creación de organismos encargados de prevenir los hechos de corrupción; Elaboración de códigos y normas de conducta del servidor público frente al manual de sus funciones; Programas de formación y capacitación sobre las obligaciones laborales de los funcionarios públicos; Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado. Como se verá más adelante estos mecanismos han sido adoptados en la legislación nacional a través de normas que fomentan la transparencia de la acción del Estado frente a los ciudadanos. Además de las convenciones internacionales sobre la corrupción existen a nivel internacional modelos e infraestructuras institucionales que se ocupan de diseñar estudios orientados a estudiar este fenómeno y buscar sus posibles acciones preventivas. Se destacan el modelo de infraestructura ética de la OCDE; la Red de Instituciones de Combate a la Corrupción y Rescate de la Ética Pública RICOREP; y la iniciativa Interamericana del Capital Social del BID.

4.1.3 Modelo de infraestructura ética de la OCDE33

En 1998 la junta del consejo de la OCDE solicitó un informe sobre conducta ética en el servicio público y prevención de la corrupción. Según el informe la corrupción surge de fallas del sistema administrativo que se manifiestan en la legislación de baja calidad e instituciones públicas débiles que no aplican la ley y fracasan en ofrecer controles, supervisión y transparencia adecuados. Otro estudio de la OCDE, La Ética de los Servidores Públicos (1997), propone desarrollar una infraestructura ética como piedra angular de una estrategia integral. La propuesta integra 8 componentes: El compromiso político; El marco legal; Los mecanismos de responsabilidad; Los códigos de conducta; La socialización profesional; Las condiciones de servicio público; Los organismos de coordinación; La participación y escrutinios públicos

En 1998 el consejo de la OCDE recomendó a los Estados parte adoptar un compromiso para mejorar los sistemas locales sobre la conducta ética en el servicio público34:

Las normas éticas para el servicio público deben ser claras Las normas éticas deben reflejarse en el marco legal Los servidores públicos deben contar con una guía ética Los servidores públicos deben conocer sus derechos y obligaciones y

denunciar una conducta indebida.

El compromiso político con la ética debe reforzar la conducta ética de los servidores públicos.

El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y abierto al escrutinio

Deben existir lineamientos claros para la interacción entre los sectores públicos y privados.

Los ejecutivos deben mostrar y fomentar la conducta ética.

33. BAUTISTA, Oscar Diego. LA ETICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA. G 34

. BAUTISTA. La ética en la gestión pública. Anexo pág. 22

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Las políticas, los procedimientos y las prácticas, deben fomentar la conducta ética.

El servicio público debe contar con los mecanismos adecuados de rendición de cuentas.

Deben existir las sanciones y procedimientos adecuados para tratar casos de conductas indebidas.

Si bien los códigos de conducta y los códigos de ética son las fuentes que se utilizan de manera más común, existen otras formas como los estatutos, cartas, circulares, jurisprudencia y capacitación del servicio civil.

4.1.4 Fomento de la ética en los países de América Latina. Red de instituciones de combate a la corrupción y rescate de la ética pública: RICOREP (CLAD y AECI 1998)

Continuando con el documento elaborado por Oscar Bautista, La Gestión en la ética Pública, en junio de 1998 el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, con apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional AECI, realizó en Bolivia, un foro Iberoamericano con el propósito de examinar las consecuencias sociales de la corrupción y explorar las formas y los métodos que actualmente se dan en el mundo para combatirla y reducir su presencia en la región. Uno de los resultados de ese foro fue RICOREP. Esta Red congrega a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (instituciones de investigación con sedes en Estados Unidos y América Latina) que tienen la función de combatir la corrupción en todas sus manifestaciones, y rescatar los principios éticos en el ejercicio de la función pública.

La red está compuesta por personas que desarrollan estudios e investigaciones sobre el tema. Así mismo adoptó por consenso sus objetivos, incluyendo el intercambio de información sobre la estructura y organización de cada una de estas instituciones y la normativa vigente en materia de enfrentamiento a la corrupción.

4.1.5 Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo del BID

En el 2001 el Banco Interamericano de Desarrollo realizó en Honduras un evento denominado: Encuentro Internacional sobre Ética y Desarrollo: Los Nuevos Desafíos. Entre las conclusiones del evento se afirmó que mientras exista la mecánica del individualismo posesivo y la velocidad de la acumulación, cada vez se incrementará la exclusión a nivel de los países y a nivel mundial. También se afirmó que los valores éticos básicos de nuestra civilización, tales como la responsabilidad de unos por los otros, la sensibilidad frente a la pobreza, el respeto profundo a la dignidad del pobre, la sensación de urgencia frente a los daños irreversibles que causa la pobreza y ayudar al otro de manera tal que no necesite más ayuda, deberían orientar el diseño de políticas y esfuerzos por el desarrollo35.

35

. Encuentro internacional BID sobre ética y desarrollo Honduras, 13 de septiembre de 2001.

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4.1.6 Manual de lucha anticorrupción. USAID

Este manual presenta una posición política abierta frente al combate contra la corrupción en él se plantea como medidas contra la corrupción: la privatización, una menor intervención del Estado en los servicios o la liberación de la economía características propias del modelo neoliberal36. La USAID, ha desarrollado con instituciones del Estado trabajos de investigación donde se han creado herramientas y mecanismos de fortalecimiento de la ética pública y la moralidad en el Estado como por ejemplo: El Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado Fundamentos Conceptuales y Manual Metodológico.

4.2 Marco normativo nacional en la promoción de la legalidad e integridad

Como parte de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento de la prevención, las últimas tres administraciones 2002-2014 (dos de Álvaro Uribe y la actual de Juan Manuel Santos) se han implementado una gran variedad de iniciativas para hacer más transparente y efectiva la gestión estatal y para mejorar los flujos de información hacia el público.

A continuación enmarcamos dentro de cada uno de los Planes Nacionales de Desarrollo desde el año 2002, las regulaciones que surgieron producto de los compromisos asumidos internacionalmente con la firma de las convenciones contra la corrupción que buscan fortalecer la prevención y la promoción de la cultura de la legalidad e integridad en la administración pública.

4.2.1 Plan Nacional de Desarrollo –PND- hacia un estado comunitario 2002- 2006

La estrategia que presenta el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, en la primera administración del Presidente Uribe 2002-2006, fue la de Incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado, y para conseguirlo se diseñó el Programa de Renovación de la Administración Pública -PRAP-. Producto de las reformas previstas en el PND, durante este periodo surgen leyes y decretos reglamentarios sobre; el Código Disciplinario Único; el Sistema de Información Contractual del Estado SICE; el Sistema de Gestión de Calidad de la rama ejecutiva; el Modelo Estándar de Control Interno MECI; y la reglamentación de las Veedurías Ciudadanas.

36

. BAUTISTA, en su documento presenta dos enfoques respecto de mejorar la conducta ética en los

servidores públicos: 1. Administración de ética basada en el cumplimiento ó ética de la responsabilidad (Max Webber): es el estricto cumplimiento con procedimientos administrativos, descriptivos, mecanismo de control y reglas detalladas que definen lo que los servidores públicos deben evitar. 2. Administración de ética basada en la integridad: se basa en las aspiraciones y fomenta la buena conducta en vez de perseguir y castigar errores y comportamientos indebidos.

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4.2.2 Renovación de la Administración Pública PRAP: (Ley 790 de 2002)

El Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP), se creó con el fin de “adecuar la administración pública a los requerimientos de un Estado Comunitario, racionalizando funciones, redimensionando el tamaño de las estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus objetivos esenciales. En conjunto, el programa se propone adecuar la administración pública a las necesidades y a las condiciones del país y contribuir a fortalecer su capacidad para brindar seguridad democrática, sanear las finanzas públicas, promover la equidad, garantizar la estabilidad y el crecimiento sostenible de la economía”37. Este programa buscaba fortalecer la participación ciudadana, un Estado gerencial y transparente y la lucha contra la corrupción. Entre las reformas que traía este programa y que fortalecen los procesos de legalidad e integridad de la administración pública se destacan: La reforma al sistema de contratación pública implementando los medios electrónicos las auditorías de calidad y estimulación al control ciudadano mediante veedurías; La creación de una estrategia gubernamental para la defensa legal del Estado; Un sistema de evaluación de resultados y seguimiento de política para la totalidad de los ministerios y departamentos administrativos; Una reforma a los organismos de regulación y control; Una reforma al sistema presupuestal; Una unificación de los sistemas internos de información del Estrado y un acceso fácil y oportuno de los ciudadanos a la información estatal; Fortalecimiento del programa gobierno en Línea el cual se orientaba a la promoción de desarrollo de tecnologías, el desarrollo de la contratación pública con soporte electrónico, el desarrollo de portales de información, prestación de servicios, y la participación ciudadana y desarrollo de sistemas intragubernamentales de flujo de información. Así mismo una estrategia de racionalización normativa y anti tramites.

4.2.3 Código Único Disciplinario La Ley 734 de 2002

Considera la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, que la corrupción administrativa ha aumentado por: el desconocimiento de los principios y normas básicas que regulan la contratación; la frecuencia con la que los representantes de las entidades públicas celebran contratos con personas inhabilitadas, para pagar favores políticos o de cualquier otra índole; la omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos requeridos para garantizar la calidad de las obras; la adjudicación de contratos por razones de favoritismo; la evidencia que los servidores públicos recurren a la actividad contractual para obtener provecho ilícito en detrimento del patrimonio público; la declaratoria de caducidad o la terminación de los contratos se hace sin que se reúnan las causales que la ley ha previsto para ello, dichas declaratorias de caducidad generan demandas contra el Estado, que prosperan en la mayoría de los casos, con lo cual se afecta el patrimonio público, además de la ejecución del contrato; la utilización de la figura de la urgencia manifiesta sin que se den los requisitos exigidos en la ley, con el fin de evadir los procedimientos de contratación para atender situaciones que no

37

http://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/Evaluaci%C3%B3nyseguimientodelPRAP.aspx

http://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/Evaluaci%C3%B3nyseguimientodelPRAP.aspx

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son realmente urgentes o para justificar sobrecostos. Los interventores no exigen el cumplimiento de las especificaciones técnicas durante la ejecución del contrato, o permiten que se entreguen obras inconclusas, de mala calidad o diferentes de las pactadas. Lo anterior fue causa para incorporar en la Ley como conductas constitutivas de faltas gravísimas, las siguientes: celebrar contrato estatal con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución; participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y la ley; declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello; aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las causales previstas en la ley; no exigir, por parte del interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias; o certificar como recibida a satisfacción una obra que no ha sido ejecutada a cabalidad. Aunque no hace parte de una medida de prevención frente a posibles actos incorrectos que generen corrupción es importante señalar la expedición de la Circular conjunta DAFP - PGN no. 001 de 2002, establece respecto a El nuevo Código Disciplinario Único, en el numeral 32 del artículo 34, referente a los deberes de todo servidor público, y en el artículo 76, sobre el Control Disciplinario Interno, que toda entidad u organismo del Estado deberá implementar u organizar una unidad u oficina de control disciplinario interno, (que no es la misma Oficina de Control Interno Institucional) al más alto nivel jerárquico, encargada de adelantar la indagación preliminar, investigar y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de la respectiva entidad, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia.

4.2.4 Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal –SICE-

El Decreto 3512 de 2003 reglamenta la Ley 598 de 2000 que crea el SICE, el catalogo único de bienes y servicios CUBS38 y el registro único de precios de referencia RUPR39. El SICE es una herramienta de información, ordenación y control que incorpora las cifras relevantes del proceso de contratación estatal, con el fin de confrontarlas en línea y en tiempo real, con los precios de referencia

. Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS: Es el conjunto de códigos, identificaciones y

estandarizaciones de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que la administración pública y los particulares o entidades que manejan recursos públicos pueden adquirir, estandarizados en función de sus propiedades físicas, químicas y de uso, clasificados en códigos que permiten una identificación para cada uno de ellos.

39. Registro Único de Precios de Referencia, RUPR: Es la base de datos que contiene los precios de

referencia de los diferentes bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que los proveedores están en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos.

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incorporados en el RUPR de acuerdo de los parámetros de codificación del CUBS garantizando una contratación sin detrimento de los recursos públicos40..

Entre los fines del SICE establecidos en el artículo 4 del Decreto 3512 de 2003 se encontraban: Reducir real y significativamente los costos actuales de la contratación de la administración pública y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos; Diseñar, implementar y consolidar un sistema de información que le facilite al país mejorar las condiciones de contratación, aportando un nuevo marco de referencia que contribuya a la legalidad del proceso de contratación de la administración pública y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos; Garantizar los principios constitucionales y legales de Igualdad, Moralidad, Eficacia, Economía, Celeridad, Imparcialidad, Publicidad, Eficiencia, Equidad, Transparencia, Responsabilidad y Control Social; Mejorar sustancialmente los procesos relacionados con la planeación, elaboración de planes de compras y presupuesto de las entidades públicas; Optimizar los estudios de mercado en los procesos de contratación, mediante la utilización de tecnología informática; Garantizar el acceso a la consulta libre por Internet de la información de los procesos de selección de los proveedores; Impulsar y promover un cambio institucional, social y cultural frente a la corrupción en Colombia, generando una cultura del control social sobre el proceso de contratación pública, mediante la adopción de nuevos instrumentos de participación y la promoción de una pedagogía del control de lo público en el país. Respecto al SICE el documento: Monitoreo Ciudadano a Herramientas de Transparencia en la Contratación Pública Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal –SICE– y Portal Único de Contratación41, realizado por Transparencia por Colombia, entregó las siguientes conclusiones y recomendaciones sobre el sistema:

1. En términos generales los resultados muestran que el nivel de desempeño del SICE es bajo.

2. 2. Existe poca consistencia entre la información que ofrece el Sistema y la que proveen las entidades por otros medios.

3. 3. Se requiere que los distintos actores con responsabilidades dentro del SICE asuman sus funciones a cabalidad. Los agentes de control fiscal deben asumir su papel frente al incumplimiento de los usuarios de sus obligaciones.

4. Conviene eliminar las excepcionalidades aplicables al Sistema. 5. Se requiere fortalecer el aprendizaje y apropiación de la herramienta. 6. Debe facilitarse un mayor acceso a la información del SICE por parte de

la ciudadanía en general.

40

. Artículo 3 Definición del sistema. Decreto 3512 de 2003. 41

. Transparencia por Colombia. MONITOREO CIUDADANO A HERRAMIENTAS DE TRANSPARENCIA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación Estatal –SICE– y Portal Único de Contratación resultados del estudio sobre el Monitoreo a la Implementación del SICE y el Portal Único de Contratación, realizado por el equipo de la Corporación durante los años 2004 y 2005. Cuadernos de transparencia No. 12.

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7. Se propone el diseño de una estrategia que permita el uso del SICE como instrumento para el control social...

8. Se requiere que la Contraloría rinda cuentas al país sobre la gestión de los recursos públicos invertidos en el SICE.

9. Se requiere concertar otras fuentes de recursos para mantener la operación del sistema.

La Ley 598 de 2000 el cual creó el SICE fue derogada por el artículo 222 del Decreto 19 de 2012, otorgando, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, a la Contraloría General de la República poder para obtener un análisis de precios de mercado de valor de los contratos que se registran en los sistemas de información o en los catálogos existentes sobre la contratación pública o privada, nacional o internacional; en virtud de lo cual, existirán los sistemas de registros de precios de referencia y los catálogos que las necesidades de análisis de precios aconsejen, para racionalizar la vigilancia a los precios de la contratación.

4.2.5 Gobierno En Línea

El Gobierno Electrónico en Colombia tiene una historia que inicia con el Documento CONPES 2790 de 1995, “Gestión Pública Orientada a Resultados”, en el cual se estableció una estrategia orientada a hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos que incluía, entre otros, la creación de la Unidad de Eficiencia de la Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional (donde años después nacería la Estrategia Gobierno en línea), y el Sistema de Información Normativa y de Procesos de la Administración Pública -SINPRO42.

Posteriormente se expide el Decreto Ley 2150 de 1995 -Decreto Anti trámites-, el cual determina que las entidades de la Administración Pública “deberán habilitar sistemas de transmisión electrónica de datos para que los usuarios envíen o reciban información requerida en sus actuaciones frente a la administración”.

El Documento CONPES 3072 de 2000 “Agenda de Conectividad”, consolida los estudios desarrollados hasta la fecha y establece la Agenda de Conectividad como una política de Estado que busca “masificar el uso de las tecnologías de información y las comunicaciones y con ello aumentar la competitividad del sector productivo, modernizar las instituciones públicas y socializar el acceso a la información”43. Bajo la línea que demarcó el CONPES 3072/2000 y la Directiva 02/2000, se han articulado un conjunto de herramientas normativas que regulan y promueven en Gobierno en Línea en Colombia. La Directiva Presidencial 10 de 2002, que introduce el Programa de Renovación de la Administración Pública, establece que “Cada entidad, dentro de la organización existente y con su capacidad actual, deberá crear un sistema que garantice el acceso permanente a la información por parte del ciudadano”.

42. http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad 43

. http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad

http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad

http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad

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Frente a la necesidad de contar con la articulación, integración y orientación estratégica de las acciones de las entidades públicas generadoras de información, mediante el Decreto 3816 de 2003 se crea la “Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información para la administración pública”, la cual pretende principalmente alinear las estrategias y los programas de producción de información, generar espacios para un efectivo control social, mejorar las relaciones intra gubernamentales, con el ciudadano y con sus proveedores y optimizar las inversiones del gobierno evitando las duplicidades en producción y en demanda de información al ciudadano, teniendo entre sus funciones la de impulsar la Estrategia de Gobierno en línea.

Con la Ley 962 de 2005, se dictan disposiciones sobre la racionalización de trámites y procedimientos administrativos, y la oferta a través de medios electrónicos de información y servicios relacionados. Se eleva a fuerza de Ley la oferta a través de medios electrónicos, de información básica sobre las entidades, de formularios oficiales gratuitos, de información sobre trámites y procedimientos, así como la presentación, por estos mismos medios, de peticiones, quejas, reclamaciones o recursos y facilitar la recepción y envío de documentos, propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas.

4.2.6 Sistema de Gestión de la Calidad de la Rama Ejecutiva (Ley 872 De 2003)

El Sistema de Gestión de la Calidad, es creado por la Ley 872 de 2003 como una herramienta de gestión sistemática y transparente que permite dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual se enmarca en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El Sistema adopta en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios. El Sistema de Gestión de Calidad debe: Detectar y corregir oportunamente y en su totalidad las desviaciones de los procesos que puedan afectar negativamente el cumplimiento de sus requisitos y el nivel de satisfacción de los usuarios, destinatarios o beneficiarios; Controlar los procesos para disminuir la duplicidad de funciones, las peticiones por incumplimiento, las quejas, reclamos, denuncias y demandas; Registrar de forma ordenada y precisa las estadísticas de las desviaciones detectadas y de las acciones correctivas adoptadas; Facilitar control político y ciudadano a la calidad de la gestión de las entidades, garantizando el fácil acceso a la información relativa a los resultados del sistema; Ajustar los procedimientos, metodologías y requisitos a los exigidos por normas técnicas internacionales sobre gestión de la calidad. La Circular 06 de 2005 del DAFP, exige el cumplimiento del Decreto 4110 de 2004, en cuanto a la adopción de la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000:2004, fijando como plazo 4 años para su implementación que fueron cumplidos en el año 2008.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=15423#6

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Se establece como mecanismo para facilitar la evaluación por parte de la alta dirección, de los ciudadanos y de los organismos de control de la aplicación del Sistema de Gestión de la Calidad, que cada entidad con fundamento en el literal h del artículo 4° de la Ley 872 de 2003, deberá diseñar un sistema de seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad. Los procesos que revisten mayor importancia para los usuarios deberán estar permanentemente publicados en las respectivas páginas Web de los organismos y entidades, o en cualquier otro medio de divulgación, informando sus resultados a través de indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad.

4.2.7 Modelo Estándar de Control Interno MECI

Mediante Decreto 1599 de 20 de mayo de 2005, se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano. el cual determina las generalidades y la estructura necesaria para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de Control Interno en las entidades y agentes obligados conforme al artículo 5º de la Ley 87 de 1993. El Decreto trae un apartado con la información pertinente del proceso de construcción del MECI, que se ha formulado con el propósito de que las entidades del Estado obligadas puedan mejorar su desempeño institucional mediante el fortalecimiento del Control y de los procesos de evaluación que deben llevar a cabo las Oficinas de Control Interno, Unidades de Auditoría Interna o quien haga sus veces. El Departamento Administrativo de la Función Pública, DAFP, es la entidad encargada de administrar y distribuir para todas las entidades del Estado obligadas, los instrumentos necesarios para el diseño, desarrollo e implementación de cada uno de los elementos, componentes y subsistemas del Modelo Estándar de Control Interno. Los principios del Sistema de Control Interno se enmarcan, integran, complementan y desarrollan dentro de los principios constitucionales. Se han identificado los siguientes principios aplicables al Sistema de Control Interno: a) Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su función, de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política; b) Autorregulación: Es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los métodos y procedimientos que permitan el desarrollo e implementación del Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación pública; c) Autogestión: Es la capacidad institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la Constitución, la ley y sus reglamentos. El Departamento Administrativo de la Función Pública desde 2008 ha venido realizando y presentando los resultados de las encuestas sobre el desarrollo y la

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=300#5

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implementación del MECI, así como el del sistema de calidad, de las entidades públicas. Los resultados del año 2011 están en procesamiento ya que las entidades tenían plazo de entregar la encuesta diligenciada el 28 de febrero de 2012.

4.2.8 Modelo de gestión ética para entidades del estado Fundamentos Conceptuales y Manual Metodológico

El Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado, tiene sus orígenes en la Cartilla “Gestión ética para entidades públicas” y su respectivo “Manual de implementación”, publicadas por USAID en 2003, con el apoyo del Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial. El Modelo se encuentra dividido en dos grandes partes: en la primera, conformada por tres capítulos, se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la función pública desde una perspectiva ética, pero no desde la comprensión clásica, asentada en el discurso filosófico, sino desde un enfoque sociológico y antropológico que entiende la gestión ética desde su dimensión jurídica y cultural. La segunda parte del Modelo se desarrolla en ocho capítulos, en los cuales se plantea la metodología general para la implantación de la Gestión Ética en las entidades del Estado, y se desagrega cada uno de los pasos metodológicos en los procedimientos puntuales necesarios para realizar las construcciones y actividades requeridas.

El Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado, responde al intento de dar alcance práctico a varias normas jurídicas del Estado colombiano, empezando por las normas emanadas de la Constitución Nacional. En particular, el Modelo se ubica en el contexto del Decreto No. 1599 de 2005, mediante el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno MECI, como desarrollo de los Elementos “Acuerdos, Compromisos y Protocolos Éticos” y “Estilo de Dirección” del Componente Ambiente de Control del Subsistema de Control Estratégico. El Modelo ha diseñado un instrumento para órganos de control en el cual por medio de una encuesta se busca medir la percepción sobre la gestión ética. En este momento los resultados de la aplicación de la encuesta están siendo buscados por el equipo de la presente consultoría con el fin de examinarlos.

La encuesta ha sido divida en nuevo bloques así:

1. Principios y valores éticos: 6 preguntas. 2. Principios y valores éticos de la entidad: 10 preguntas. 3. Liderazgo de los directivos en la gestión ética: 7 preguntas. 4. Relaciones con los servidores públicos: 9 preguntas. 5. Relaciones con los contratistas y proveedores: 9 preguntas. 6. Relaciones con otras entidades: 5 preguntas. 7. Relaciones con la comunidad: 7 preguntas. 8. Relaciones con el medio ambiente 5 preguntas 9. Construcción y aplicación del referente ético 7 preguntas

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4.2.9 Veedurías Ciudadanas

Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público44. Dicha vigilancia se ejerce sobre recursos públicos. El origen de las veedurías ciudadanas es constitucional y sus principales funciones han sido las de: a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupción en la gestión pública y la contratación estatal; b) Fortalecer los procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestión de los asuntos que les atañen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversión; c) Apoyar las labores de las personerías municipales en la promoción y fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria; d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la acción pública; e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la función pública; f) Entablar una relación constante entre los particulares y la administración por ser este un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcialización excluyente de los gobernantes; g) Democratizar la administración pública; h) Promocionar el liderazgo y la participación ciudadana. La Constitución Política de 1991, como norma de normas garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad. De la misma manera dispone que todo ciudadano tenga derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. El artículo 103, establece que el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. El artículo 209 consagra que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley, y el artículo 270, dispone que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.

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. Artículo 1 Ley 850 de 2003.

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La Ley 134 de 1993 dispone que la participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de aquellos que se señalen mediante ley que desarrolle el inciso final del artículo 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos. El artículo 98 consagra que las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política.

4.2.10 Regulación del Empleo Público, la Carrera Administrativa y la Gerencia Pública

La Ley 909 de 2004 establece que son principios de la función pública: la igualdad, el mérito, la moralidad, la eficacia, la economía, la imparcialidad, la transparencia, la celeridad y la publicidad. La Ley define la gerencia y gestión del empleo público para lo cual la Comisión Nacional del Servicio Civil, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. El Artículo 37 define los principios que orientan la permanencia en el servicio así: a) Mérito, en el cual la permanencia en los cargos de carrera administrativa exige la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, el logro de resultados y realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la función pública y la adquisición de las nuevas competencias que demande el ejercicio de la misma; b) Cumplimiento, a las normas que regulan la función pública y las funciones asignadas al empleo; c) Evaluación, el empleado público de carrera administrativa se somete y colabora activamente en el proceso de evaluación personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad o autoridad competente; d) Promoción de lo público, cada empleado debe actuar en defensa permanente del interés público y de la Administración Pública. Cada empleado asume un compromiso con la protección de los derechos, los intereses legales y la libertad de los ciudadanos.

4.2.11 El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción

Este programa estuvo en vigencia desde la expedición del Decreto 127 de 2001 hasta la firma del Estatuto Anticorrupción donde adopta el nombre de Comisión Nacional para la Moralización. Durante su existencia este Programa concentró sus tareas en cinco áreas: (i) la recepción de información sobre hechos de corrupción

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para ser estudiada y presentada con soportes fácticos y jurídicos a los organismos de control y a la rama judicial, concentrándose especialmente en los recursos de la salud, (ii) la promoción del control social y ciudadano a través de los Pactos por la Transparencia153 , (iii) el fortalecimiento del control interno154 , (iv) la promoción de la cultura de la legalidad155 , y (v) la formulación de una política pública de Estado para luchar contra la corrupción.

El Programa Presidencial implementó una estrategia de seguimiento a los recursos de la salud, a través del fortalecimiento del control social y ciudadano, y el acompañamiento a denuncias que han conducido a procesos disciplinarios y penales. El Programa Presidencial realizó capacitaciones a autoridades locales, organismos de control y a la ciudadanía en todos los departamentos del país sobre el flujo de recursos del sistema de salud, su funcionamiento y las posibilidades de control social. Por otra parte, realizó seguimiento a investigaciones ante la Procuraduría General de la Nación y procesos ante la Unidad Nacional Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación. En algunos cosos el Programa Presidencial acompañó el proceso de recolección probatoria y asesoró técnicamente a los organismos de policía judicial.

Finalmente durante esta primera administración del Presidente Uribe, se implementaron los pactos por la transparencia, se promovió la rendición de cuentas, la utilización de sistemas de información, la planeación y el presupuesto participativo, el fortalecimiento del control interno y el seguimiento a la gestión pública por parte de las veedurías y de la ciudadanía en general. Por iniciativa del señor Procurador General de la Nación fueron instaladas las Comisiones Regionales de Moralización con las cuales se pretendió articular el trabajo de los organismos de control y la rama judicial en los departamentos.

Se estableció el Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de las Mediciones de Corrupción y Transparencia en Colombia a partir del cual el DANE aplicó la Encuesta de Desempeño Institucional en el 2003 y en el 2004. La encuesta busca ofrecer a los gerentes públicos elementos para identificar los riesgos de corrupción y desencadenar acciones de mejoramiento que pueden ser monitoreadas con los resultados de la encuesta anual.

4.2.12 Plan Nacional de Desarrollo –PND- “Estado comunitario desarrollo para todos” 2006-2010

Con el lema “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”, el capitulo seis del Plan Nacional de Desarrollo para el segundo periodo del presidente Uribe, profundiza en un nuevo paradigma de gestión en el que el Estado establece reglas y promociona las acciones públicas y privadas. Este proceso de transformación institucional implica contar con organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como: la administración al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupción, la participación ciudadana, el

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mejoramiento continuo, el gobierno de la información, la innovación institucional, la gestión por resultados y la profesionalización del empleo público45.

Durante este cuatrienio la estrategia integral del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano46, contemplaba las siguientes acciones: Diseñar y poner en funcionamiento el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, a través del cual se formularán las políticas, estándares e indicadores, mecanismos de seguimiento, control y modelos de gestión; Identificar los cuerpos funcionales de servicio al ciudadano y diseñar los programas de profesionalización, cualificación y reconocimiento a los servidores públicos que los integren; Identificar y mejorar los puntos de atención, así como los canales de comunicación y servicio al ciudadano y poner en funcionamiento una línea única de información y servicio; Mejorar las condiciones de la relación cotidiana del ciudadano con la Administración, a través de la racionalización de los trámites; Consolidar la institucionalidad de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información en la Administración Pública (COINFO)47, como el instrumento articulador de políticas de información de las entidades del sector público, de manera que facilite y estructure los mecanismos de intercambio de la información entre las entidades, oriente la eficiencia en el gasto asociado al desarrollo de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) y defina los mecanismos para facilitar el acceso de la información al ciudadano.

En la lucha contra la corrupción con el fin de buscar el cumplimiento de la ley a través de la promoción de la cultura de la legalidad el PND contemplaba las siguientes acciones:

1. Promover reformas normativas para lograr una mejor coordinación del nivel nacional con las entidades territoriales. Así mismo, buscar la eficiencia y eficacia en la gestión de estas últimas.

2. Impulsar un proyecto de ley que actualice el Estatuto Anticorrupción (Ley

190 de 1995), en el cual se recoja el documento de propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción y se incluya normas sobre transparencia y rendición de cuentas, incluidos en este último tema, todos los instrumentos técnicos, pedagógicos y metodológicos.

3. Fortalecer la coordinación, articulación y participación del programa presidencial de Lucha Contra la Corrupción en la investigación y seguimiento a los casos de corrupción.

45. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO –PND- “ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS” 2006-2010 46

. El Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) tiene por objeto mejorar la calidad y

accesibilidad de los servicios que provee la Administración Pública al ciudadano mediante la adopción de un modelo de Gestión orientado al Servicio; y de esta forma, contribuir a mejorar la confianza y del Ciudadano en sus instituciones.

47. Es una Comisión Intersectorial creada mediante Decreto 3816 de 2003, modificado por el Decreto

3043 de 2008, que tiene como propósito coordinar la definición de políticas, estrategias y objetivos para la producción de información necesaria, con el fin de lograr una optima generación de bienes y servicios públicos por parte del Estado.

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En cuanto a la Contratación las acciones tendientes a propender por la eficiencia y la transparencia en la gestión contractual fueron centradas entre otras en:

1. Fortalecer los escenarios de transparencia en la gestión contractual pública a través de: (a) publicidad a los proyectos de pliegos de condiciones y a los estudios previos requeridos para el desarrollo de los procesos de selección; (b) requisitos de participación de proponentes proporcionales al objeto a contratar; (c) factores de calificación basados exclusivamente en las características de las ofertas; (d) adjudicación en audiencias públicas de todos los procesos de licitación pública; y, (e) acceso a toda la información relativa a la gestión contractual pública en un sólo lugar y por medios electrónicos.

2. Fortalecer el Registro Único de Proponentes (RUP), con el propósito de hacerlo el sitio único de acopio y evaluación de los requisitos de habilitación de los proponentes, liberando a las entidades estatales de hacer tal evaluación en cada proceso y reduciendo la tramito manía para los proponentes.

3. Definir los lineamientos para habilitar la toma de decisiones administrativas contractuales por medios electrónicos -acto de apertura, adjudicación, audiencias, contratos, etc.-. Así mismo, se colocó en funcionamiento el Sistema Electrónico de Contratación Pública como un instrumento de apoyo a la gestión contractual de las entidades estatales, el cual permite la interacción de las entidades contratantes, los contratistas, la comunidad y los órganos de control, a través de la articulación de los servicios electrónicos ofrecidos por el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (SICE) y los sistemas de información relacionados con la contratación pública que se encuentren a cargo del Gobierno nacional.

Las acciones tendientes a estimular la participación ciudadana en el PND estuvieron destinadas a:

1. Establecer procedimientos claros para la rendición de cuentas de todas las instituciones públicas.

2. Promover acciones sobre pedagogía de la legalidad, tendientes a fortalecer la democracia, la gobernabilidad, la legitimidad y la credibilidad de lo público en la conciencia ciudadana.

3. Promover e implementar el programa de auditores visibles, de manera que permita la participación del ciudadano en la veeduría y control de las obras y proyectos públicos.

4. Poner en marcha el Plan Nacional de Control Social, cuyo objetivo es la articulación del trabajo de la Contraloría General de la República y las diferentes entidades del Gobierno nacional que promueven el control social (Ministerio de Interior y Justicia, el DAFP, la Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción).

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4.2.13 Ley 1150 de 2007 Introduce medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993.

El objeto de esta Ley es introducir modificaciones en la Ley 80 de 1993, respecto de las modalidades de selección de licitación pública entre las cuales el concurso de méritos, corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, busca garantizar que sean los mejores contratistas en términos de experiencia, conocimiento, organización los que puedan ejecutar la labor asignada. A demás presenta la modalidad de contratación pública electrónica, en la cual, la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. El Gobierno Nacional desarrolla el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, Secop, el cual: a) Dispone de las funcionalidades tecnológicas para realizar procesos de contratación electrónicos bajo los métodos de selección contractual. b) Sirve de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía; c) Cuenta con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos. d) Integra el Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el Diario Único de Contratación Estatal y los demás sistemas que involucren la gestión contractual pública. Así mismo, se articulará con el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE. En cuanto a la publicación de proyectos de pliegos de condiciones, y estudios previos, se permite formular observaciones a su contenido, las entidades deben publicar los proyectos de pliegos de condiciones siendo la información veraz, responsable, ecuánime, suficiente y oportuna. Y finalmente la ley agrega una causal de inhabilidad para contratar a la Ley 80 en la cual las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones, no podrán hacerlo. Sin duda alguna los cambios que se han venido desarrollando gracias a los adelantos tecnológicos en comunicaciones ha permitido la visibilización de los procesos contractuales, permitiendo que los ciudadanos conozcan la forma en que los recursos públicos son ejecutados.

El Decreto 1151 de 2008 define los lineamientos para la implementación de la Estrategia de Gobierno en línea en la República de Colombia bajo la coordinación del Programa Gobierno en línea del Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones, lo cual incluye el objeto y principios del GE, definiciones básicas y comunes, fases y plazos (metas) y responsable institucional de impulsarlo, con un ámbito de aplicación que por primera vez en estos términos involucra a toda la administración pública.

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Para hacerlo operativo se incluye en la norma que su aplicación es dictada por lineamientos definidos en el Manual para la implementación de la Estrategia de Gobierno en línea, de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades.

Ley 1341 de 2009 establece como un principio orientador de la sociedad de la información -y en lo cual es Estado intervendrá con la financiación del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a la masificación del Gobierno en línea. Para esto, y con el apoyo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, las entidades del orden nacional y territorial incrementarán los servicios prestados a los ciudadanos a través del uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Gobierno Nacional fijará los mecanismos, condiciones, plazos, términos y prescripciones para su desarrollo en el país y las condiciones en que se garantizará el acceso a la información en línea, de manera abierta, ininterrumpida y actualizada, para adelantar trámites frente a entidades públicas.

4.2.14 Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 prosperidad para

todos - Buen Gobierno, participación ciudadana y lucha

contra la corrupción

Uno de los objetivos centrales del buen gobierno es implantar prácticas de transparencia en todas las esferas del Estado a través de esquemas efectivos de rendición de cuentas. Los principios orientadores para promover el buen gobierno son: transparencia, gestión pública efectiva, vocación por el servicio público, participación del ciudadano, lucha contra la corrupción.

Transparencia y rendición de cuentas

El objetivo final de la rendición de cuentas es aumentar el número de ciudadanos que conocen y se interesan en lo público, mejorar la confianza en las instituciones y la legitimidad del Estado y aumentar la calidad de las decisiones públicas. Las estrategias en materia de transparencia y rendición de cuentas se enfocan en: (1) incrementar la capacidad de respuesta de las entidades públicas hacia las necesidades y propuestas del ciudadano, fomentando el diálogo sencillo y claro entre Estado y ciudadanía; (2) consolidar la rendición de cuentas en las entidades de los órdenes nacional y territorial; (3) promocionar el ejercicio del control social impulsando programas de formación y capacitación a servidores y ciudadanos; (4) fortalecer el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, mediante la racionalización de los trámites de mayor demanda en sectores estratégicos tanto a nivel nacional como a nivel territorial; y (5) respetar el derecho de la ciudadanía a la información, comunicación directa, participación y asociación. Estas estrategias se fundamentan en tres ámbitos: diálogo con los ciudadanos, información pública y Gobierno en Línea:

Diálogo con los ciudadanos

En desarrollo del Documento CONPES 3654 de 2010, se deberán mantener los espacios de diálogo entre la administración pública y los ciudadanos, y crear

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otros nuevos, fomentar la petición de cuentas y el control social por parte de los ciudadanos e implementar, en las entidades del gobierno, el uso de lenguaje claro al ciudadano en todos los canales de comunicación entre las dos partes. Además de esto:

• Todas las entidades públicas utilizarán un lenguaje simple y comprensible en la comunicación con el ciudadano.

• Toda la información pública de interés ciudadano estará disponible por diversos medios

(Electrónico, impreso, audiovisual). • Las entidades públicas generarán rutinas de diálogo con los ciudadanos,

en las que darán información, explicaciones y justificación de las acciones que desarrollan y del uso que hacen de los recursos públicos.

• Se crearán nuevos canales de comunicación que permitan a los ciudadanos retroalimentar al Estado sobre su gestión –tanto electrónica como física y presencial–, generando el efecto de una urna de cristal en la cual cada movimiento será visible y transparente.

Información pública

En su componente organizacional, para el manejo de información pública se creó, en el año 2003, la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información de la Administración Pública COINFO, que por su naturaleza no contó con las competencias necesarias para expedir políticas que respondieran a las necesidades en definición, provisión y seguimiento de información pública. Con el fin de corregir estas falencias, se implementará un esquema institucional para la expedición de políticas en información pública, la coordinación de los esfuerzos en esta materia y el seguimiento de políticas y evaluación de resultados, recogiendo las funciones asignadas a COINFO.

Gobierno en Línea

La política de Gobierno en Línea pretende que el Estado preste mejores servicios eficientes y de calidad, con colaboración de los ciudadanos, las empresas y la administración pública, mediante el aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC).

4.3 Estrategias para la lucha contra la corrupción

En esta materia, las acciones del Estado deben encausarse prioritariamente hacia:

1. El fortalecimiento de estrategias y mecanismos que prevengan actos de corrupción. Esto incluye la generación de una cultura de transparencia y ética con resultados en la prevención de actos de corrupción, realizable a través de las políticas públicas, de pedagogía y de desempeño de la función pública con alto sentido ético. Las estrategias pedagógicas deben reforzar el control social y la idea general de un Estado no permisivo con los corruptos, que no acepta, tolera ni protege la generación de

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beneficios indebidos; participación ciudadana, rendición de cuentas y el fortalecimiento del rol del Estado como formulador y coordinador de la implementación de la política de lucha contra la corrupción.

2. Mejorar la capacidad de investigación y sanción de actos de corrupción, y la adopción de instrumentos que obstaculicen, disminuyan o eliminen las causas y manifestaciones de la misma.

3. Promover mecanismos de lucha contra la impunidad. Tales acciones deben estar dirigidas no solamente a las entidades estatales y a los servidores públicos, sino al sector privado, los empresarios y la sociedad civil, a la vez que a reforzar el control social y político. En este contexto, las estrategias para la prevención, la lucha contra la corrupción y la impunidad, que tendrán efectos preventivos y persuasivos, son: profundizar de manera significativa en el conocimiento del fenómeno de la corrupción; generar las líneas de base de su medición; establecer en forma explícita las conductas que generan beneficios indebidos en detrimento de la comunidad; identificar los aspectos, procesos y oportunidades que facilitan focos o actos de corrupción; e introducir correctivos y acciones que impidan la realización de actos corruptos. El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción, o el ente encargado de coordinar la política anticorrupción, pondrá en marcha, con el apoyo y coordinación de los órganos de control, y con participación de la sociedad civil, un sistema de información sobre la corrupción, que servirá de base para la elaboración del informe anual sobre avances y resultados de la lucha contra la corrupción en Colombia.

Entre las medidas preventivas que se presentan en el PND Prosperidad para Todos se ha considerado de principal importancia el aspecto preventivo de la lucha contra la corrupción, con el fin de evitar la pérdida de los recursos públicos. Para desarrollar este aspecto, la política tendrá en cuenta los parámetros establecidos por las Convenciones Interamericana y de Naciones Unidas contra la Corrupción, incluyendo el análisis de los aspectos de: (1) políticas y prácticas de prevención de la corrupción; (2) órganos de prevención de la corrupción; (3) medidas dirigidas al sector público; (4) Códigos de conducta para funcionarios públicos; (5) Contratación pública y gestión de la hacienda pública; (6) información pública; (7) medidas dirigidas al sector privado; (8) participación de la sociedad civil; (9) medidas para prevenir el blanqueo del dinero. De igual forma, la política deberá abarcar la posterior definición de mecanismos accesibles, útiles, y céleres para la formulación de quejas y denuncias, que permitan no solo apoyar el componente sancionatorio, sino también el preventivo, considerando que el conocimiento oportuno de indicios de corrupción, puede activar alertas y acciones que eviten la pérdida o desviación de recursos públicos. La reorientación y empoderamiento de la instancia rectora de las acciones preventivas y de lucha contra la corrupción, a través del acompañamiento del

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Gobierno, se considera fundamental para generar resultados y avances en esta materia.

La política de prevención contra la corrupción busca Fortalecer y modernizar los órganos de control, teniendo en cuenta que sus labores preventiva, de control fiscal y disciplinaria son esenciales para que los servidores públicos apropien la transparencia en su actuar y sean responsables en caso de fallar a sus deberes. Por tanto establece que la Procuraduría General de la Nación, haga énfasis en el Plan para el fortalecimiento y focalización de su función preventiva, que debe ir de acuerdo a las prioridades que se han establecido en torno a la lucha contra la corrupción. De esta manera, se han priorizado componentes como el diseño e implementación de un sistema integrado en la función preventiva que incluya un proyecto nacional de capacitación para la prevención a funcionarios de la procuraduría y que al mismo tiempo contribuya disminuir el potencial de faltas disciplinarias, aumentar la buena gestión en las entidades, aumentar la transparencia en la gestión y mejorar la valoración del servidor público hacia los comportamientos éticos.

Así mismo, este programa pretende generar los mecanismos de medición del cumplimiento normativo, fomentar aspectos integrales de la cultura de la legalidad y fortalecer los mecanismos por los cuales e hace efectivo el control social de la gestión pública. Todo esto, con el fin de disminuir los índices de incumplimiento normativo, fortalecer la evaluación y monitoreo del cumplimiento normativo en la gestión pública y lo asociado al fomento de la cultura de la legalidad.

En cuanto al a Participación ciudadana y el capital social, el Plan incluye tres dimensiones complementarias: (1) acción cívica y democrática, (2) asociación y (3) cultura ciudadana en el cuadro de abajo se presentan.

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Tabla. Manifestaciones y ejemplos de las dimensiones de la participación ciudadana

También es necesario resaltar cinco documentos de política pública que han incentivado las distintas manifestaciones de la participación ciudadana en el país. Así, se encuentra el documento CONPES 2779 sobre participación ciudadana aprobado en 1995, los CONPES 3278 de 2004 y 3566 de 2009 mediante los cuales se ha brindado apoyo a iniciativas ciudadanas de construcción de

condiciones de desarrollo y paz ‐específicamente a los Programas Regionales de Desarrollo y Paz (PDP), en un esfuerzo por contribuir a la materialización del concepto expansivo de la democracia participativa; el CONPES 3661 de 2010 para el Fortalecimiento de los organismos de acción comunal, y el CONPES 3639 de 2010 que define la política de desarrollo empresarial para el sector de la economía solidaria.

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4.3.1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 2011

La primera parte del Código regula los procedimientos administrativos, es decir, la forma en que las autoridades deben actuar para resolver las peticiones que los ciudadanos presenten ante ellas.

1. Realiza un trabajo de codificación y compilación de la legislación sobre temas relacionados con la administración pública, que por la dinámica administrativa se encuentran dispersos (procedimiento administrativo común y principal; define términos para resolver peticiones; introduce deberes de las autoridades en la atención e información al público).

2. Se fortalece el Derecho de Petición en el sentido de ejercerlo ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Toda solicitud presentada a las autoridades se entiende realizada en el ejercicio del Derecho de Petición.

3. Se confiere a las personas el derecho de actuar ante las autoridades a través de los medios electrónicos de comunicación, lo que implica que las autoridades deben adoptar estos sistemas tecnológicos.

Estatuto Anticorrupción fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. La ley establece medidas pedagógicas y de formación que hacen que la política anticorrupción sea permanente y promueve la construcción de una cultura de la legalidad. De esta manera, se fortalece la participación de la ciudadanía a través del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano

Otra novedad en la ley es la de crear herramientas de lucha contra la corrupción desde diferentes frentes del Estado y de la sociedad, para lo que se vincula a los particulares a través de la Comisión para la Moralización y de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción48.

4.3.2 Disposiciones para prevenir y combatir la corrupción en la contratación pública

La contratación pública es el sector en el cual se vienen presentando los casos más graves de corrupción pública; por ello se proponen medidas orientadas a garantizar la transparencia y la sanción a la corrupción o fraude en esta actividad estatal:

1. El Estatuto es especialmente cuidadoso en castigar a aquellos contratistas que reiteradamente le incumplen al Estado. Por eso se ha dispuesto que quedará inhabilitado por un término de 3 años el

48

. La Comisión Ciudadana, integrada por representantes de la sociedad civil, tiene el deber de

hacer seguimiento, evaluación y recomendaciones a las políticas anticorrupción del Estado, y promover campañas y estrategias de lucha contra la corrupción en el sector privado, según lo estipulado en el Estatuto Anticorrupción

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112

contratista que haya sido objeto de imposición de 5 o más multas durante la ejecución de uno o varios contratos en una misma vigencia fiscal; o que haya sido objeto de 2 declaratorias de incumplimiento en un mismo año; o que haya recibido al menos 2 multas y un incumplimiento en el mismo año con una o varias entidades estatales.

2. Los interventores responderán de manera solidaria, civil, penal y disciplinariamente por el incumplimiento de las obligaciones que se derivan de la ejecución de los contratos en los cuales son interventores por el daño causado por su omisión. En igual forma, se extiende la responsabilidad a consultores y asesores.

3. Los anticipos que el Estado otorga solo podrán ser manejados por fiduciarias irrevocables o patrimonios autónomos irrevocables que garantizarán el uso de esos mismos recursos exclusivamente en la ejecución del contrato.

4. Otra innovación interesante que trae el Estatuto en materia contractual, es la regulación de las contrataciones de mínima cuantía. Se dispone de un procedimiento que es bastante ágil y garantiza la pluralidad de oferentes, con innovaciones tan importantes como que la entidad pública pueda realizar adquisiciones en grandes almacenes, lo que garantiza que el precio al que compre la entidad sea el precio de mercado más conveniente.

5. Se exige que todas las obras públicas tengan diseños en una fase clara antes de que se puedan abrir las licitaciones o suscribir los contratos. Contratar sin estudios se traduce en sobrecostos y toda clase de problemas que se vuelven fuente de millonarias controversias entre el Estado y el contratista.

6. Una norma muy importante para garantizar la transparencia es la que tiene que ver con las adendas que en la práctica contractual se han dado para que se generen toda clase de suspicacias y se empañen no pocos procesos contractuales. En ese sentido, el Estatuto dispone que quedan prohibidas durante los 3 días anteriores al cierre previsto de un proceso de selección y que solo podrán efectuarse en días y horarios hábiles. En últimas, lo que se busca es que cuando se aproxima el cierre del proceso no se les cambien las reglas de juego a los participantes para favorecer a algunos y perjudicar a otros.

7. Cabe también señalar que el Estatuto dispone que las normas de la Ley 80 de 1993, le serán aplicables a todas las entidades públicas, salvo cuando la entidad ejecutora desarrolle sus actividades en competencia con el sector privado. De esta forma, los principios rectores de la contratación pública se extenderán a campos que hoy no cubren.

En el Estatuto se hace especial énfasis en dos entidades: la Comisión para la Moralización y la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, las cuales tienen su antecedente en la Ley 190 de 1995. Se fortalecen y definen funciones del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción.

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4.3.3 Políticas institucionales y pedagógicas

Se adoptan una serie de medidas cuya finalidad es lograr una gestión pública más eficiente implementando el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, en el cual cada entidad del orden nacional deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y atención al ciudadano. Dicha estrategia debe contemplar el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los medios para mejorar la atención ciudadana. Así mismo, dispone que todas las entidades del Estado, a más tardar el 31 de enero de cada año, deberán publicar en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto con los indicadores de gestión.

A manera de resumen la tabla 1. Presenta los mecanismos de control existentes para el fomento de la cultura de la legalidad e integridad y la lucha contra la corrupción.

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Tabla 1. Mecanismos de control en una propuesta de cultura de la legalidad

NORMA

MECANISMOS

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Gobierno en Línea

X X

X X X

Pactos de Transparencia

X

X

Pactos de probidad

X

Quejas y Reclamos

X

X

X X

Simplificación de Trámites (antitramites)

X

X

X

X

Veedurías Ciudadanas - Control

X

X X X

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X

Rendición de Cuentas X

X

X

Meritocracia (sistemas de carrera)

X X

Control Interno

X X X

X

Mapas de Riesgo

X

X

Normas ISO

X

X

Gestión por Resultados

X

X

Comisión de Moralización

X

X

Órganos de Prevención de la

Corrupción X

X

X

Acceso a la Información X

X X X

X X X

X

Normas de Conducta (códigos)

X X

X

X

Formación y Capacitación X X

X X

X X

X

Sistema de Declaración de Ingresos

X

X

Sistemas de Recaudo del

Estado X

Sistemas de Protección a

Funcionarios que Denuncien X

Integridad

X

X

X

Sistema Presupuestal

X X

Defensa Legal del Estado

X

Reforma Sistema de

Contratación X

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115

4.3.4 Entidades públicas y privadas que fomentan la cultura de la legalidad e integridad y la lucha contra la corrupción

Son relativamente muy pocas las experiencias realizadas por entidades privadas y públicas (salvo las ya mencionadas) que se dediquen a la producción de programas de lucha contra la corrupción. En una barrido realizado por la internet existen algunas excepciones como www.respondanet.com,www.transparencia.org/tilac/english/index.html,www.probidad.net, y el centro Utstein de recursos contra la corrupción www.u4.no. Aun así existen muy pocos esfuerzos para crear y mantener un banco común y actualizado de indicadores e información que ayuden en el análisis, la investigación y la evaluación de la corrupción, así como esfuerzos contra la corrupción en América Latina49.

Banco Mundial

El Banco Mundial ha desarrollado estrategias contra la corrupción desde 1996. La estrategia del Banco Mundial se fundamenta en cuatro puntos : (a) prevención de fraude y corrupción en los proyectos que financia, (b) asistencia a los países que requieran su apoyo para reducir la corrupción, (c) hacer explícita la corrupción en cada país y formular estrategias anticorrupción y (d) colaborar en los esfuerzos internacionales para reducir la corrupción50. A demás de estas estrategias el Banco cuenta con cinco elementos claves para luchar efectivamente contra la corrupción: (i) aumentar la rendición pública de cuentas, (ii) fortalecer la participación de la sociedad civil, (iii) crear un sector privado competitivo, (iv) implementar restricciones institucionales y (v) mejorar la gerencia y el manejo del sector público51.

Banco Interamericano de Desarrollo

El Banco Interamericano de Desarrollo en el año 2001 aprobó un Marco Sistémico de Lucha contra la Corrupción, el cual definió las medidas necesarias para fortalecer las acciones contra de la corrupción. El BID interpreta la corrupción como un subproducto de la ineficiencia institucional, de manera que esta es una característica que debe detectarse adecuadamente, para lo cual es necesario fortalecer la capacidad de análisis institucional como parte del análisis operativo de cada proyecto.

49

. Casals & associates, USAID. Americas accountability anti-corruption Project. La corrupción en América

Latina: estudio analítico basado en una revisión bibliográfica y entrevistas. Año 2004. Páginas 97. 50. The World Bank, Helping Countries Combat Corruption, The Role of the World Bank, pág. 4 PROPUESTA

DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 51. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

http://www.respondanet.com/

http://www.transparencia.org/tilac/english/index.html

http://www.probidad.net/

http://www.probidad.net/

http://www.u4.no/

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Fondo Monetario Internacional

El Fondo Monetario Internacional adoptó la lucha contra la corrupción desde la perspectiva del buen gobierno. A partir de 1996 reconoció la importancia de "promover una adecuada gestión de gobierno en todos sus aspectos, incluso garantizando el imperio del derecho, promoviendo la eficiencia y la responsabilidad del sector público y haciendo frente a la corrupción, como elementos esenciales de un marco en que puedan prosperar las economías"52. De igual manera, ha fomentado el desarrollo de instituciones y sistemas administrativos para eliminar las condiciones que facilitan el soborno, la corrupción y las actividades fraudulentas.

El Fondo Monetario Internacional exige a los países miembros mejorar la transparencia y rendición de cuentas a través de la adopción de códigos y estándares para el gobierno, el sector financiero y la empresa privada. Actúa como regulador y ha desarrollado dos códigos de transparencia. El primero es el Código de Buenas Prácticas en la Transparencia Fiscal, diseñado para mejorar el debate público sobre el diseño y resultados de la política fiscal con el fin de mejorar la rendición de cuentas del gobierno. El segundo es el Código en Buenas Prácticas de Transparencia en Políticas Monetarias y Financieras53.

4.3.5 Marco constitucional para el control, la investigación y sanción de la corrupción

A continuación se presentan los principios constitucionales, que sobre la materia forman el marco constitucional colombiano para prevenir y combatir la corrupción.

La Constitución Política de Colombia de 1991, contiene una serie de artículos en los cuales es portadora de derechos del ciudadano frente al poder del Estado, y al cumplimiento de la función pública, es así como ella garantiza: El acceso a la información pública como derecho fundamental establecido en el artículo 23; La prevalencia del interés general sobre el particular, y los principios de igualdad, moralidad, ética, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad como base de la función administrativa; La carrera administrativa y el principio de moralidad administrativa en la gestión pública; Los servidores públicos están obligados a presentar declaraciones juradas de bienes y rentas, con lo cual se pretende evitar situaciones de conflicto de intereses y establecer procedimientos para hacer seguimiento a casos de enriquecimiento ilícito. Quienes han sido condenados por delitos contra el patrimonio del Estado están inhabilitados para desempeñar funciones públicas54.

52

. International Monetary Fund, Good Governance, pág. 4. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

53. International Monetary Fund, Good Governance, pág. 4. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA

LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN. 54

. Artículo 122 de la Constitución Política de Colombia

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Los servidores públicos no pueden: (a) designar como empleados a parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil para trabajar, (b) celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato con entidades públicas o con personas privadas que manejan o administran recursos públicos, (c) tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos políticos y en las controversias políticas, (d) utilizar su empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política, (e) desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir del tesoro público más de una asignación, y (f) aceptar cargos, honores o recompensas de gobierno extranjeros u organismos internacionales o celebrar contratos sin autorización previa del gobierno55.

La vigilancia de la gestión pública a través de sistemas de participación ciudadana es propia de la democracia participativa y así está reconocido constitucionalmente56. El control interno es un sistema establecido por expresa disposición constitucional para todos los órdenes de la administración pública57. La Constitución establece el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y la figura de la pérdida de investidura para los congresistas. Las causales para perderla investidura son: (a) violar el régimen de inhabilidades o incompatibilidades o el régimen de conflicto de intereses, (b) no asistir a sesiones de plenaria, (c) no tomar posesión del cargo en el término indicado para el efecto, (d) destinar de forma dineros públicos y (e) llevar a cabo actos de tráfico de influencias debidamente comprobado. La pérdida de la investidura debe ser decretada por el Consejo de Estado a solicitud de la mesa directiva de la cámara respectiva o de cualquier ciudadano58.

4.3.6 Acciones de los organismos de control en el fomento de la prevención

Las acciones de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República y la Contaduría General de la Nación están orientadas a prevenir, investigar y sancionar la corrupción.

55. Artículos 126, 127, 128 y 129 de la Constitución Política Colombiana. 56

. Artículo 270 de la Constitución Política 57

. Inciso 2 del Artículo 209 de la Constitución Política 58

. Artículo 184 de la Constitución Política

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Procuraduría General de la Nación

La Procuraduría General de la Nación vigila el correcto desarrollo de la función pública, salvaguarda los intereses de los ciudadanos y garantiza la protección de los derechos humanos. Es el máximo organismo del Ministerio Público, conformado también por la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales y distritales. Es un órgano autónomo y cuenta con procuradores delegados y agentes del Ministerio Público encargados de controlar la conducta de los servidores públicos. Esta entidad tiene poder preferente disciplinario frente a otras entidades estatales. La función preventiva es considerada la principal responsabilidad de la Procuraduría que está empeñada en “prevenir antes que sancionar”, vigilar el actuar de los servidores públicos y advertir cualquier hecho que pueda ser violatorio de las normas vigentes, sin que ello implique coadministración o intromisión en la gestión de las entidades estatales59. El Sistema Integral de Prevención (SIP), conformado por todas las dependencias de la Procuraduría General de la Nación con competencias preventivas, es un mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de la función preventiva integral de la institución. La función integral de prevención de la PGN va desde la advertencia primaria sobre los riesgos en que puede incurrir la administración, pasando por los controles que se deducen de la actividad de intervención, hasta llegar a la difusión de resultados sobre actuaciones disciplinarias que generen inevitablemente un factor de disuasión efectiva. El ejercicio de la función preventiva se realiza además mediante acciones de promoción y divulgación orientadas a mejorar las actitudes de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, así como para evitar conductas sancionables de los mismos, que pudiesen vulnerar el ordenamiento jurídico o el patrimonio público60. Dentro del sistema de información misional el módulo de la función preventiva fue diseñado considerando el orden de cada una de las actividades que conforman el flujo del Proceso. Esto se muestra en la siguiente imagen.

59

. http://www.procuraduria.gov.co/portal/Objetivos-y-funciones.page 60

. PROCEDIMIETO PREVENTIVO DE LA PGN. www.procuraduria.gov.co

http://www.procuraduria.gov.co/portal/Objetivos-y-funciones.page

http://www.procuraduria.gov.co/

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act Proceso Prev entiv o

COB Asignar Serv idor

Público

COB Ev aluar Asunto

¿Abrir

Caso?

COB Abrir Caso

«information»

Caso

Radicación

Cancelada con

Decisión

COB Verificar Hechos

«information»

Resultado de

Hechos

«information»

Marco Normativ o

COB Ev aluar y Decidir

Caso

COB Cerrar Caso

COB Archiv ar

Documentación

COB Establecer Marco

Normativ o

Finalizar

Caso

«information»

Documento

Preliminar

¿Hacer

Seguimiento?

EOP Ejecutar Acción

Prev entiv a y Hacer

Seguimiento

Proceso

Preventivo

Proceso Instrumentos

«information»

Documento Final

Inicio

Proceso de

Radicación

¿Devolver?

Si

No

No

SI

Si

NO

El mismo flujo se muestra a continuación, bajo el esquema del modelo del negocio de la entidad (la autopista). El detalle de este proceso se puede ser leído en el documento Manual Preventivo que se encuentra en la página web de la PGN.

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CERRAR CASO

ARCHIVAR DOCUMENTACION

EVALUAR Y DECIDIR CASO

VERIFICAR HECHOS

ESTABLECER MARCO

NORMATIVO ABRIR CASO

EVALUAR ASUNTO

ASIGNAR SERVIDOR

RADICAR Y VALORAR

SOLICITUD

CLASIFICAR ASUNTO Y

ASIGNAR COMP.

REABRIR SOLICITUD O CASO

EOP

EJECUTAR ACCION PREVENTIVA Y

REALIZAR SEGUIMIENTO

EOP PROCESO PREVENTIVO

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Normatividad que regula el Proceso Preventivo Decreto Ley 262 de 2000, Modifica la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

Resolución 213 de 2003, Define la competencia territorial de las Procuradurías Regionales, Provinciales y Distritales y se establece el mapa territorial de competencias de la Procuraduría General de la Nación. Resolución 490 de 2008, Crea el Sistema Integral de Prevención y se establecen los principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función preventiva a cargo de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones. Resolución 015 de 2010, Modifica el proceso preventivo en lo atinente al procedimiento para el desarrollo de la actuación preventiva integral, se eliminan los subprocesos asociados y se modifica la caracterización del proceso preventivo.

Algunas de las actividades que la Procuraduría ha realizado fomentando la transparencia y ética pública fue la firma del Pacto “Ética pública y privada en contratación estatal, compromiso de todos”, entre los años 2004 y 2005, en las ciudades de Bogotá, Bucaramanga, Barranquilla, Medellín y Cali. En esta iniciativa, promovida por la Procuraduría General de la Nación, participaron la Contraloría General de la República, Confecámaras y el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción. Los compromisos conjuntos adquiridos por las instituciones firmantes fueron: (i) divulgar el Pacto en los sectores público y privado, (ii) replicar el Pacto en todas las regiones del país, (iii) promover un sistema general de evaluación de los niveles de corrupción en el sector público y privado, y (iv) evaluar los resultados del Pacto.

Además la Procuraduría, mediante la Resolución 192 de 2004, creó la Comisión Nacional de Defensa del Patrimonio Público y la Moralidad Administrativa, para coordinar, dirigir e implementar acciones constitucionales y legales destinadas a garantizar el patrimonio público y la moralidad administrativa.

Contraloría General de la República

La Constitución Política y los desarrollos normativos y legales alrededor de la participación ciudadana en el ejercicio del control fiscal, consagran una serie de leyes y reglamentaciones encaminadas a garantizar al ciudadano y a las organizaciones

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sociales que puedan ejercer el derecho y el deber de la vigilancia y control de la gestión pública y de los recursos públicos. En la Ley 472 de 1998 se consagra la reglamentación de las acciones populares y de grupo. Para el tema que estamos tratando, esta norma define las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos, entre los cuales está la defensa del patrimonio público. Establece incentivos económicos para el demandante, entre estos el 15% del valor que recupera la entidad pública en razón a la acción popular. Con el propósito de fortalecer los mecanismos participativos y democráticos en el ejercicio del control ciudadano a la gestión pública, la Ley 489 de 1998, en sus artículos 34 y 35, refuerza el marco legal, al definir que cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social a las entidades públicas, especialmente a través de la creación de veedurías ciudadanas, la administración está obligada a brindar el apoyo requerido para el ejercicio de este control. De igual forma establece el apoyo de las autoridades de control y de carácter judicial para el conocimiento y la resolución de los hechos que les sea presentados por dichas veedurías. En relación con la vinculación de la ciudadanía al control fiscal que ejerce la CGR, con la Resolución orgánica 05049 del 9 de marzo de 2000, la entidad adoptó la metodología para el proceso auditor, que consagra un capítulo a la participación ciudadana en el ejercicio de las auditorías a través de las quejas y denuncias presentadas por los ciudadanos o por las organizaciones sociales ante la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana.

En esta reglamentación se exige que en el ejercicio del proceso auditor se debe verificar en la entidad auditada, la aplicación de las normas que permitan una amplia participación ciudadana en las diferentes etapas del proceso administrativo institucional, implementando por primera vez una línea de auditoría en el tema de la participación ciudadana.

Esta entidad busca el resarcimiento del patrimonio público mediante la jurisdicción coactiva con la cual busca recuperar los recursos y bienes públicos afectados por la mala administración o que han sido apropiados por los funcionarios públicos. La Contraloría General de la República promueve la transparencia en el uso de los recursos públicos con estrategias aplicadas en áreas de alto riesgo previamente identificadas. Entre los principales resultados de este control se encuentran informes y documentos como: (i) el informe anual sobre las finanzas del Estado, (ii) la situación de la deuda pública, (iii) la cuenta general del presupuesto y el tesoro, (iv) la auditoría al balance general de la Nación, (v) el informe financiero mensual, (vi) la revista Economía

http://200.93.128.205/c/document_library/get_file?uuid=89438d9e-31eb-4519-b803-0828b69e47ca&groupId=10136

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Colombiana, (vii) estudios sobre sujetos de control, (viii) análisis a proyectos de ley y actos legislativos, y (ix) publicaciones de estudios e informes especiales. El segundo tipo de control es el micro, el cual consiste en auditorías para vigilar permanentemente las entidades del Estado. Las acciones de este control se concretan anualmente en la formulación y ejecución de un Plan General de Auditoría, que contiene la programación de las entidades y los puntos que se auditarán durante el año. El resultado de este control se registra en un informe de auditoría comunicado a la entidad auditada, para la posterior elaboración de un Plan de Mejoramiento que corrija las observaciones formuladas.

4.3.7 Acciones de la sociedad civil

Confecámaras

Aunque CONFECÁMARAS no fue concebida como una organización para luchar contra la corrupción, en los últimos años ha liderado importantes esfuerzos para identificar y combatirla en el sector privado, mediante su programa “Probidad”. Esta iniciativa tiene el propósito de aumentar el compromiso del sector empresarial en la construcción de una cultura ética en la contratación de particulares con el Estado y fortalecer la competitividad y el desarrollo del mercado.

El programa “Probidad” comenzó el 4 de mayo de 1999 con el apoyo de la Fundación Corona, el Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial y el respaldo de la Vicepresidencia de la República. A este programa se ha unido el Centro Internacional para la Empresa Privada, filial de la Cámara de Comercio de Estados Unidos. La primera contribución del Programa al análisis de la corrupción en Colombia fue la investigación “Percibiendo la Corrupción”, publicada en 1999 en la serie Documentos de Coyuntura de Confecámaras. Otros productos importantes de este Programa, que han sido utilizados a lo largo de este documento, son las encuestas de percepción de la corrupción: Probidad I, Probidad II y Probidad III. Actualmente, el programa está estructurado en torno a tres ejes: (i) promoción de la ética empresarial, (ii) la transparencia en los procesos de contratación con el Estado y (iii) la promoción de participación ciudadana y control social.

Corporación Transparencia por Colombia

El Capítulo Nacional de Transparencia Internacional fue reconocido en 1998 y ha trabajado en el diseño, aplicación y masificación de herramientas para prevenir la corrupción en el sector público, el sector privado y para promover el control social. Las acciones para prevenir la corrupción en el sector público han sido: (i) la elaboración del Índice de Integridad de las Entidades Públicas Nacionales, (ii) la elaboración del Índice de Integridad de los Gobiernos, Asambleas y Contralorías Departamentales, (iii) el acompañamiento a procesos licitatorios a través de Pactos de Integridad, (iv) la promoción de iniciativas como la transparencia en línea de los gobiernos municipales,

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(v) el desarrollo de programas de protección de recursos públicos municipales, (vi) la creación de espacios de discusión como el Observatorio a la Reforma del Estatuto de la Contratación Pública y (vii) la conformación de veedurías a programas gubernamentales. Las acciones adelantadas en el sector privado han sido: (i) la promoción de los Pactos de Integridad y los Compromisos Éticos entre empresas nacionales e internacionales, (ii) el desarrollo de procesos de capacitación en ética y promoción de la lucha contra la corrupción entre la grande, mediana y pequeña empresa y (iii) la promoción de principios empresariales para evitar el soborno en sector privado

Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario

En 1998 la Universidad del Rosario creó el Instituto Anticorrupción, con el propósito de identificar, prevenir y combatir modalidades específicas de corrupción. El Instituto resalta la importancia de sensibilizar la opinión pública para generar un rechazo social generalizado hacia la corrupción. Las acciones del Instituto se desarrollan en las siguientes líneas de trabajo: (i) asesoría y acompañamiento a los procesos contractuales de las entidades públicas, (ii) fortalecimiento institucional en procesos contractuales para entes territoriales, (iii) creación de una central de precios de referencia, (iv) servicio de interventoría administrativa y técnica en los contratos de las entidades públicas, (v) asesoría en revisión de pólizas de cumplimiento, clasificación y cobro judicial y extrajudicial, (vi) asesoría a entidades públicas para selección de personal mediante procesos de meritocracia, (vii) asesorías y acompañamiento en procesos de liquidación de entidades estatales y (viii) asesoría para simplificación de trámites y diagnósticos de corrupción de entidades públicas.

Bogotá Cómo Vamos

En 1998 la Casa Editorial El Tiempo, la Fundación Corona, la Cámara de Comercio de Bogotá y la Fundación FES para el Liderazgo, crearon “Bogotá Cómo Vamos” con el propósito de evaluar la calidad de vida y bienestar de los habitantes de Bogotá con base en la información suministrada por la administración distrital. El proyecto ofrece a la ciudadanía información sobre el impacto de las acciones gubernamentales y la eficiencia de la gestión de la administración, con estrategias como: (i) el desarrollo de evaluaciones sectoriales para medir el impacto de las políticas públicas en calidad de vida a través de indicadores, (ii) la realización de foros y debates, (iii) la sistematización de la percepción ciudadana sobre los logros, avances y problemáticas de la ciudad a través de encuestas y talleres de percepción y (iv) la publicación del “Bogotómetro”, como herramienta para socializar información sobre tendencias en el comportamiento de los ciudadanos.

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Red Bogotá

La Universidad Nacional de Colombia en acompañamiento de la Fundación Corona creo en 1998 la Red Bogotá con el propósito de divulgar información relacionada con la administración distrital de Bogotá y con las administraciones de sus localidades. Los proyectos adelantados en el marco de “Red Bogotá” son: (i) Revista Universidad, en la cual se publican desde el año 2000 documentos de análisis, artículos de opinión, investigaciones y datos relacionados con la administración distrital, (ii) página de Internet titulada “Hacer público lo público”, en la cual se publica el presupuesto, los proyectos de inversión, los acuerdos, diagnósticos e información administrativa de cada Junta Administradora Local, (iii) “Bogotá en los Medios” creada en el 2004, consiste en el monitoreo de medios realizado por la Oficina de Prensa de la Alcaldía Mayor, a las noticias de radio y televisión sobre Bogotá, y (iv) “Bogotá en Datos”, consiste en una base de datos de información de archivo, documentos de análisis, investigaciones y estudios sobre la ciudad.

Corporación Ocasa

Esta organización de jóvenes fue creada en el 2003 para fortalecer la transparencia, la integridad y el control social. Tiene el aval de organizaciones como Transparencia por Colombia, el Instituto de Ciencia Política, la Fundación Konrad Adenauer, la Universidad de los Andes, OPE Publicidad, el Portal Avanza, el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y el Programa Colombia Joven. Adicionalmente, Ocasa ha establecido alianzas con medios de comunicación, organizaciones internacionales y con la Red Mundial de Jóvenes contra la Corrupción Las líneas de acción de Ocasa se enmarcan en los siguientes temas: (i) fomento de la toma de conciencia de los jóvenes frente a la corrupción, (ii) formación en valores para jóvenes y (iii) promoción del control ciudadano y de la rendición de cuentas.

Hay otras acciones y trabajos importantes adelantados por organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, como la “Corporación Escuela Galán”, “Conciencia Colombia”, la “Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín”, la “Red Ver”, la “Cámara Colombiana de Infraestructura” y la “Corporación Cívica de Caldas”. En el trabajo adelantado por los gremios consideramos importante resaltar (i) los Acuerdos por la Transparencia y Buen Gobierno suscritos el 9 de julio de 2004 por las Empresas Solidarias de Salud agremiadas en Gestarsalud; (ii) el Convenio Nacional de Lucha contra el Mercado Ilegal de Medicamentos de la Cámara de la Industria Farmacéutica de la ANDI, de junio de 2005 y (iii) el Acuerdo para Prevenir Prácticas de Corrupción en las Empresas Fabricantes de Tuberías de Acueducto y Alcantarillado afiliadas a ACODAL, del 13 de abril de 2005.

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5 ESTADO DEL ARTE SITUACIONAL: LA ILEGALIDAD Y LA

CORRUPCIÓN EN COLOMBIA

5.1 La ilegalidad

Según refiere García Villegas (2011), la cultura del incumplimiento de las reglas en América Latina se remonta a los tiempos de las colonias española y portuguesa. Desde esta época han sido diversas las referencias que aluden a la inobservancia de las reglas. Durante la Colonia, el Virrey Eslava se quejaba ante la Corona Española porque las provincias de la Nueva Granada eran ingobernables. El desacato era un fenómeno regularizado y justificado. La situación prácticamente siguió siendo la misma durante la independencia: la gran brecha entre el derecho y la realidad se mantuvo. Las expresiones de origen popular como “hecha la ley, hecha la trampa”, “la ley es para los de ruana”, “se acata pero no se cumple”, “mande quien puede, obedece quien quiere”, “para mis amigos paz y justicia, para mis enemigos la ley” tienen una larga tradición histórica (págs. 15 -17). Posterior a la época de la Independencia y tras un reinado de la ilegalidad caracterizado entre otros aspectos por una cultura de incumplimiento tributario, se establece la Constitución Política de 1886 con el objetivo de imponer el orden social. A través del radicalismo conservador, se define la religión católica como el cemento de la nación, la cual se imparte como obligatoria en la educación pública; se limita el derecho al sufragio y el estado reclama para sí tanto el monopolio del uso de las armas, así como de la emisión monetaria. Kalmanovitz describe:

“La población fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada la esfera de los milagros en la que creía firmemente la inmensa mayoría. El país era consagrado anualmente al Corazón de Jesús. No pudo desarrollarse la convicción, a excepción de las altas capas, de que cada individuo podía controlar su vida si organizaba racionalmente sus esfuerzos hacia determinados fines. Por el contrario, cundió en la población la actitud fatalista sobre la vida que solo podía ser cambiada mediante rogativas a los intermediarios del cielo. Los logros y la riqueza eran los resultados de las conexiones políticas y familiares, del azar y del juego, de los rezos y no del esfuerzo y concentración del individuo en ciertas metas en la vida” (Kalmanovitz, 2001, pág. 91).

La cultura del incumplimiento de normas, se refleja en una de sus más visibles expresiones: la literatura y más recientemente la literatura urbana, la cual está marcada por los fenómenos del narcotráfico, la corrupción, la delincuencia organizada, la violencia armada y en general, por una permisividad a la ilegalidad, la cual se ha cocinado durante varios siglos, con ciertos picos históricos. La explosión literaria que refleja este contexto es tan amplia y diversa, que casi podría decirse que existe un género literario que refleja las características de una sociedad fuertemente fragilizada

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en la confianza de sus instituciones, atravesada por la violencia sociopolítica, con una profunda pérdida del valor por la vida y, el uso privilegiado de mecanismos de atajo para alcanzar los propósitos o fines individuales, muy cercanos al consumismo. Aquí se mencionan tan solo algunas obras que recogen estos elementos: La Vorágine, Ciudad enloquecida, las memorias del odio, los días de terror, Sangre campesina, La Mala Hora, Marea de Ratas, El Otoño del Patriarca, La Virgen de los sicarios, Los Jinetes de la Cocaína, Rosario Tijeras, No nacimos pa´semilla, Angosta, Cartas Cruzadas, La Bruja, Leopardo al Sol, Sangre ajena, Delirio, Fragmentos de un amor furtivo, Noticia de un Secuestro, Sin tetas no hay paraíso, el Cerco de Bogotá, Testamento de un hombre de negocios, El Eskimal y la mariposa, Lara, La mujer que sabía demasiado, Hijos de la Nieve, Happy Birthay Capo, Los pecados de mi padre. Algunas de estas producciones literarias han sido llevadas al cine y a la televisión. Los medios de comunicación han producido un amplio conjunto de telenovelas que han sido fuertemente criticadas por la opinión pública quien las considera una apología a la ilegalidad, al delito y a las lógicas mafiosas. En los últimos 20 años telenovelas nacionales como: Los victorinos, La mujer del presidente, La viuda de la mafia, El Ventilador, El cartel de los Sapos, Las muñecas de la mafia, El Capo, Sin tetas no hay paraíso, La Saga: negocio de Familia, Inversiones el ABC, Tres Milagros, La reina del sur, Correo de Inocentes, La mujer del presidente y La Mariposa han tenido como propósito visibilizar esta problemática e inclusive mostrar la manera como socialmente se acepta la ilegalidad como un camino para alcanzar el éxito, dinero y poder. El cine colombiano no se ha quedado atrás. Se destacan producciones como Rodrigo D No futuro, La vendedora de rosas, Soñar no cuesta nada, Cóndores no entierran todos los días, Colombian Dream, El arriero, Paraíso Travel, María Llena eres de Gracia, Sumas y Restas, el Rey, Perder es cuestión de método, Perro come perro, La Sangre bajo la lluvia, La pasión de Gabriel y 180 segundos; que también tratan la “realidad social” del país. Estas diversas expresiones culturales dan cuenta de la persistencia de una gran brecha entre la realidad Colombiana y el mundo del derecho que promueve la legalidad. Gabriel García Márquez, en su libro Un país al alcance de los niños describe: “en los colombianos cohabitan la justicia y la impunidad; somos fanáticos del legalismo, pero llevamos bien despierto en el alma, un leguleyo de mano maestra para burlar las leyes sin violarlas, o para burlarlas sin castigo” (1996, pág. 7). Antanas Mockus se ha referido a la “cultura del atajo” para explicar la tendencia socialmente aceptada de los Colombianos a usar las más diversas formas creativas para adoptar “el camino torcido” frente a las normas. En sus palabras:

“… En Colombia hay mucha cultura del atajo, que es lograr los resultados de forma rápida y algunas veces chambonamente y con consecuencias preocupantes para el mediano y largo plazo…Yo he visto en la cultura

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colombiana mucha capacidad para salir adelante, mucho empeño. El Colombiano no se vara y para no vararse hace cosas que están en el límite… En Colombia somos bastante familistas, es decir: “por mi familia hago lo que sea”.

Mockus considera que el gran problema en Colombia radica en que la violencia y la corrupción se han expandido y consolidado porque son culturalmente aceptadas en ciertos contextos. Se toleran comportamientos claramente ilegales y con frecuencia moralmente censurables (2001, pág. 3). Por lo tanto, el divorcio entre ley, moral y cultura que se mencionaba en el estado del arte61, tiene su expresión en Colombia de la siguiente forma:

Acciones ilegales que son aprobadas moral y culturalmente Acciones desaprobadas culturalmente pero aceptables moralmente Acciones moralmente inadmisibles pero aceptadas en lo cultural Obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales Obligaciones legales que carecen de aprobación cultural en ciertos medios

sociales (son percibidas como ilegítimas). Sin embargo, existe otra posición. Estudios recientes realizados por los economistas interesados en el tema como parte de su preocupación por comprender las causas de la violencia defienden la tesis de que la ausencia de instituciones estatales y en particular, la falta de una justicia penal eficiente y capaz de disuadir a los delincuentes, son la causa de la extraordinaria reproducción del crimen que tuvo lugar en Colombia a finales del Siglo XX. Estos estudios desvirtúan la tesis de una cultura de la ilegalidad propiamente colombiana, para plantear que ha sido la incapacidad del estado para desestimular la actividad criminal, la que ha dado lugar al auge del fenómeno del narcotráfico. Salomon Kalmanovitz (2001) es uno de los que defiende esta hipótesis, al señalar que en Colombia la pobreza no es la causa del narcotráfico; sino, un sistema de justicia deficiente y corrupto62. El fenómeno de la ilegalidad es tan complejo por cuanto intervienen múltiples factores en su producción. De ahí que existan diversas miradas e interpretaciones para explicarlo. Lo cierto es que en las grandes ciudades de Colombia puede apreciarse en las relaciones cotidianas, una diversidad de fenómenos asociados a la indisciplina y al

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. Según explica Mockus en una sociedad democrática ideal, la ley, la moral y la cultura tienden a ser congruentes. Los comportamientos que son válidos a la luz de la moral individual suelen gozar de aprobación cultural, aunque lo inverso no siempre es verdad. A su vez, lo permitido culturalmente suele estar permitido legalmente, aunque algunos comportamientos jurídicamente admisibles son rechazados por razones culturales. En una sociedad ideal, la cultura es más exigente que la ley, y la moral lo es más que la cultura (2001, pág. 3)

62. Se destacan los estudios de Mauricio Rubio (1996, 1999), Camilo Echandía (1999), Alejandro

Gaviria (2000), Armando Montenegro, Carlos Posada y Gabriel Piraquive (2000), Echeverri y Partow (1998), Fabio Sánchez (2006) y Bejarano (1990).

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espíritu avivato y fraudulento. Francisco Gutierrez Sanin al describir las dinámicas propias de una ciudad como Bogotá señala “los provincianos nos estremecemos con sólo pensar en el tristemente célebre tránsito capitalino, el cual a la vez esta vinculado a fenómenos como la indisciplina y el espíritu del avivato. Cuando un semáforo se estropea, todos los conductores tratan de pasar a la vez. Todos quieren que les respeten su puesto en una fila, pero aparentemente nadie está dispuesto a respetar el de los demás… se exige con rabia que los otros respeten la ética y la moral, pero por lo menos en algunos casos, simplemente para “sanear el mercado” y quedar con menos competidores. Antes, la “ley era para los de ruana, hoy es para los demás” (1998, pág. 11). En esta misma lógica y retomando las mentalidades incumplidoras propuestas por García Villegas -expuestas en el estado del arte- “el vivo” es el personaje incumplidor más frecuente en Colombia. Un ejemplo de éste personaje son los taxistas bogotanos que ante la necesidad de ganar dinero llegan primero a donde está el cliente, violando cuanta norma sea necesaria: “recoger un pasajero donde está prohibido –dice Teodoro, uno de los taxistas- cerrar a otro para recogerlo, o pasar un semáforo en rojo para coger a un cliente al otro lado de la calle es algo normal. Uno no va a dejar de ganarse la platica por respetar una señal de tránsito” (2011, pág. 241). García agrega que comportamientos similares se encuentran en los vendedores ambulantes, en los pimpineros, en los estudiantes que hacen copia y en los saltadores de filas. La “necesidad” es vista como un asunto de vida o muerte o por lo menos, como un asunto más importante que el respeto a las normas. “El vivo” desobedece la norma porque le resulta barato: saltarse la fila, hacer trampa en un exámen son comportamientos que cuestan poco en relación con los beneficios que traen. Incluso puede decirse que en ocasiones las autoridades pasan por alto estos comportamientos. Cuando el Estado o las autoridades no tienen la capacidad para sancionar los comportamientos desviados, los ciudadanos en la práctica deciden qué normas acatan y cuáles no. Se crea por consiguiente, la cultura del incumplimiento gallardo que desprecia al ciudadanano o al funcionario obediente y premia a los vivos; que percibe a sus instituciones, sus reglas y sus gobernantes como obstáculos para la realización de sus fines individuales. A la par del vivo, ha coexistido en la sociedad colombiana el personaje de “el rebelde”, el cual ha pervivido incluso desde la época de la colonia, dando lugar a mediados del siglo XX a nuevas formas de resistencia contra un poder estatal que se percibe como ilegítimo, arbitrario e injusto; y frente al cual se pone de presente un desprecio por la autoridad. García Villegas, afirma que la actitud de resistencia social y comunitaria al poder es cada vez más frecuente en Colombia e incluye diversas expresiones que van desde las guerrillas, hasta la resistencia de la sociedad civil contra los violentos, pasando por los movimientos de resistencia indígena, resistencia sindical y comunitaria.

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Uno de los ejemplos que menciona el autor hace referencia a algunos vendedores ambulantes que consideran la policía usurpadora e ilegítima y por ello, se enfrentan a ésta cuando intentan sacarlos de su puesto de trabajo, asumiendo las consecuencias de su rebeldía. Otro caso, corresponde a los “sanandresitos” en donde se vende una buena parte del contrabando que entra al país. Cuando la policía interviene, la reacción de los comerciantes además de ser organizada tiende a ser violenta (2011, pág. 248). Finalmente, la actitud del personaje arrogante está asociada a la posición social o política que ocupa, la cual es utilizada como justificación para incumplir la norma. Se trata de la actitud “señorial”. En palabras de Gutierrez Sanin, corresponde a un grupo “privilegiado” que escapa al régimen disciplinario o que es tratado de manera desproporcionadamente generosa en relación con su falta. A este personaje le aplica el refrán de “la ley es para los de ruana”. En la vida cotidiana se encuentran ejemplos de la conducta arrogante en el comportamiento que asumen algunas autoridades políticas en el tránsito en las ciudades. Explica García: se atraviesan a los demás conductores, no respetan las filas, parquean sus automóviles en sitios prohibidos, no pagan multas, etc. En las filas de los bancos este comportamiento es muy frecuente. De otra parte, Gutierrez Sanin argumenta la capacidad que tienen los colombianos para eludir la responsabilidad personal en el momento de tener que dar cuenta de un comportamiento ilegal o de incumplimiento de un acuerdo. A este fenómeno, le denomina “defección”. Son comunes argumentos del tipo: la culpa la tiene el otro; hay otros que han hecho cosas peores; todo el mundo lo hace; ¿si la ley es flexible con otros, por qué no puede serlo conmigo?, la culpa es del sistema, yo incumplí pero tú incumpliste primero. Estas retóricas que se utilizan tienen como finalidad convencer a las instituciones, formar una opinión y sobre todo: redistribuir la culpa para que no ocurra la sanción (pág. 181). En todos estos argumentos de defección el reconocimiento de la responsabilidad personal está ausente. En la afirmación “todo el mundo lo hace” se observa que el comportamiento de transgresión de la ley se ha naturalizado y por consiguiente resulta extraña la sanción o peor aún, no se produce. Ahora, cuando la responsabilidad no puede ser ubicada en un actor concreto, sino que se generaliza o se diluye como en el caso de “la culpa es del sistema”, la “situación fue la que llevó a que las personas actuaran así”, “en este país todos somos culpables”, la situación se torna más crítica en tanto están creadas las condiciones para que la impunidad reine ya que no existe un sujeto claramente identificado sobre el cual pueda actuar la justicia. Finalmente, el argumento en el que el sujeto se defiende arguyendo que el otro faltó primero, por ejemplo, argumentando que si los políticos lo hacen, por qué no puede hacerlo los ciudadanos es común que se logre evadir la sanción, e incluso puedan obtenerse premios.

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Gutierrez explica que estas lógicas conducen a que por un lado se fortalezcan las asimetrías existentes, y por otro, a que se creen nuevas: “los más poderosos ganan incumpliendo y redistribuyendo radicalmente la responsabilidad, hasta el punto que al final todos y por lo tanto nadie es culpable… por otro lado, genera estructuras de oportunidad en la que también muchos débiles pueden colarse y explotar (con razones socialmente aceptables) a otros” (1998, pág. 191).

5.2 Los orígenes del fenómeno de la corrupción en Colombia

El fenómeno de la corrupción administrativa se encuentra ampliamente arraigado en Colombia desde la época colonial, sin que haya podido erradicarse pese a los múltiples esfuerzos emprendidos desde diferentes frentes. Incluso, en la actualidad se habla de un incremento de prácticas corruptas que transitan por los escenarios de la contratación pública, la prestación de los servicios sociales, la impartición de la justicia y la captura social del estado, por nombrar algunos. Para Ramírez J.M (2010), los altos índices de corrupción administrativa en Colombia han generado un atraso considerable en la modernización de las instituciones, en las cuales persisten prácticas patrimonialistas y clientelistas, que afectan la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos así como la construcción de un orden justo y democrático. Bejarano (1996), por su parte considera que la corrupción administrativa genera deslegitimación del Estado y de la organización política; afecta la eficacia empresarial, hace ineficiente la asignación de recursos públicos y privados y distorsiona las políticas públicas. Klitgaard (2000) agrega además que la corrupción sistemática, redistribuye la riqueza y el poder en forma injusta. Palau Trías, suma a este conjunto de efectos de la corrupción, la distorsión de la economía de libre mercado al interferir los mecanismos para la correcta y adecuada asignación de los recursos económicos; constituye un factor inflacionario y causante de un significativo aumento de déficit fiscal y finalmente, produce afectación en los valores éticos y morales de una comunidad. Como señala Ramírez y otros autores estudiosos del tema en Latinoamérica, los orígenes de la corrupción pública pueden rastrearse en la época colonial, periodo durante el cual España impuso un poder político que se sobreponía al interés social y comunitario. El estado que generó España fue significativamente injusto, rebasando cualquier límite tolerable y obligando al comportamiento ilegal como un mecanismo de supervivencia. Los pueblos latinoamericanos tuvieron que arriesgarse a actuar por fuera del marco de las leyes impuestas por los conquistadores españoles, para poder sobrevivir a las terribles condiciones a las que habrían sido sometidos. El Instituto de Investigaciones Filosóficas de México señala que por ejemplo, en el tema de impuestos, éstos eran tan desmedidos que no habría sido posible resistir por mucho tiempo para acatarlos al pie de la letra. Para sobrevivir tenían que transgredir las leyes establecidas hasta donde fuera factible; es decir, vivir en ilegalidad.

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Durante la época Republicana, inmediatamente después de la etapa de la Independencia, las élites criollas se dedicaron a ejercer y propiciar actividades contrarias a las de la hacienda pública como el contrabando, el peculado, la adulteración, la falsificación y el engaño. Los delitos contra la administración, por lo general se realizaban en colaboración con los empleados públicos. Ramírez describe que existía en el funcionario púbico un espíritu de complacencia favorable al delito. Se escondía una actitud deshonesta y el típico abandono de la custodia del interés nacional en procura del provecho individual y del enriquecimiento ilícito a costa del estado. Fue así como los vicios en la administración se convirtieron en el modus vivendi, en actitudes y conductas arraigadas en la sociedad frente a las cuales no valieron persecuciones, confiscaciones o multas. Poco a poco, fue instaurándose un modo de vivir por fuera del marco de la legalidad. De hecho, como lo señala el Instituto de México, fue conformándose una "mentalidad" que con el paso del tiempo se ha convertido en un obstáculo para el progreso nacional de los pueblos latinoamericanos. Para estos autores, es allí donde radica en gran medida el grado de ilegitimidad del Estado y el consecuente distanciamiento que mantuvo éste con el ciudadano. Se trató de un estado cuya estructura no logró despertar en la sociedad sentimientos de solidaridad y sujeción legal; razones por las cuales no fue enteramente reconocido, ni salvaguardado su patrimonio social y material.

5.3 Las expresiones de la corrupción en Colombia

En la última década, las expresiones de corrupción en Colombia han alcanzado niveles intolerables. Son múltiples los casos develados a la opinión púbica que han derivado en escándalos con alto despliegue y seguimiento periodístico en atención a los procesos judiciales que se adelantan, a las grandes sumas de dinero implicadas y a la vinculación de altos funcionarios de las tres ramas del poder tanto del nivel nacional como territorial, cuyas actuaciones han producido un profundo detrimento en los recursos del patrimonio nacional y un desgaste significativo en la confianza institucional por parte de la ciudadanía. Algunos de los más recientes son:

Desfalco por más de 25 mil millones de pesos en la empresa del acueducto de Bolívar por 5 contratos ejecutados en el municipio de Carmen de Bolívar que no han conducido a la puesta en funcionamiento del servicio de agua potable para sus habitantes.

Presuntas irregularidades en nombramientos de corto tiempo a Magistrados auxiliares y en propiedad en el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte

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Suprema de Justicia y la Corte Constitucional para obtención de beneficios en el monto de cotización de sus pensiones.

Irregularidades en las que están presentes beneficios como el pago de sueldos, manejo de negocios de taxis, restaurantes; servicio de televisión satelital, acceso a internet entre otros; para oficiales, suboficiales y soldados de las fuerzas armadas que cumplen condenas en la cárcel de alta seguridad de Tolemaida: Centro de Reclusión Militar.

Irregularidades detectadas en 4 de 6 municipios auditados por gobierno nacional que comprometen recursos para la educación básica por un monto cercano a los 18 millones de dólares. Se trata de cupos escolares inexistentes (niños matriculados en dos instituciones simultáneamente, registros civiles falsos), cobrados por las administraciones municipales.

Irregularidades encontradas por la Procuraduría en 78 contratos de manejo de Bienestarina y alimentos suplementarios para adultos mayores, en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en 2011 que conducen a la renuncia de su Directora.

Desfalco en el sector salud por pagos indebidos, trámites ilegales, pagos de tutelas falsas, cobros de facturas de medicamentos con valor superior a los del mercado, recobro de cuentas con cédulas de personas fallecidas o cédulas falsas, en el sector de la salud.

Despilfarro e irregularidades en el manejo de regalías recibidas por los departamentos de Casanare, Arauca, Meta y como caso especial Córdoba que en los últimos 8 años ha recibido 360 mil millones de pesos por regalías provenientes de la explotación minera, los cuales no han visto reflejados en mejoras en infraestructura para la prestación de servicios, ni en la calidad de vida de sus habitantes. Casanare y Arauca han recibido por su parte más de 6 billones de pesos, de los cuales, al menos 3 se han perdido por despilfarro y corrupción.

Corrupción y tráfico de influencias en torno al manejo de los bienes decomisados al narcotráfico por parte de funcionarios de alto nivel en comunión con congresistas; los cuales fueron visibilizados en el proceso de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE).

Cobros fraudulentos por devolución del IVA a través de la figura de empresas “de papel” en el exterior, con la concupiscencia de funcionarios de la DIAN.

Carrusel de la contratación en la ciudad Bogotá en torno a la construcción de la fase III de Transmilenio, durante la administración del alcalde Samuel Moreno.

Asignación de subsidios no rembolsables a grandes terratenientes en lugar de a pequeños agricultores, en el marco del Programa Agro Ingreso Seguro.

Seguimientos e interceptaciones ilegales del DAS a las comunicaciones de políticos de los partidos de oposición, Magistrados de las Altas Cortes y periodistas.

Escándalo por la vinculación de congresistas, alcaldes, gobernadores y otros funcionarios públicos de alto nivel con grupos paramilitares, en lo que se ha denominado el fenómeno de la “parapolítica”. A 2010, la Fiscalía reportó estar

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investigando a 400 políticos de elección popular de los cuales 102 son congresistas. La Unidad de Justicia y Paz también refería pruebas sobre la vinculación de 109 servidores públicos y de 324 miembros de la fuerza pública (López Hernández, 2010, pág. 30)

Además de estas expresiones ligadas principalmente al desfalco, soborno y nepotismo; existen otras, como el clientelismo, la captura del Estado y la reconfiguración cooptada del estado, que por su magnitud e implicaciones en la sociedad colombiana, requieren ser analizadas de manera detallada.

El clientelismo

El fenómeno del clientelismo como una manifestación de la corrupción y expresión legendaria de la historia política nacional, ha sido ampliamente estudiado por el investigador Mauricio García Villegas (2010), quien considera que su persistencia está ligada al carácter elitista del sistema político, a la debilidad del Estado, al narcotráfico y a la violencia. Según el autor, existe una relación inversa entre clientelismo y legalidad: a mayor importancia del clientelismo en la determinación de los comportamientos ciudadanos y de los funcionarios públicos, menor el peso de ley y viceversa. Por eso, el clientelismo está en contravía del Estado de derecho, y por eso, la mayor presencia de relaciones clientelistas entrañan un aumento de la debilidad institucional (p. 23). Gutiérrez y Dávila (2001) definen el clientelismo como un mecanismo no institucional de lealtades asimétricas, mediante el cual se intercambian bienes y servicios por apoyo electoral. Se trata de una especie de “amistad por interés entre desiguales”. En Colombia, pueden identificarse tres tipos de clientelismo: el tradicional, el moderno y el clientelismo de mercado. El primero, hunde sus raíces hasta el periodo colonial. Es propio de una institucionalidad incipiente y de una sociedad agraria. Tiene como protagonistas a los patrones, gamonales, hacendados y notables que por lo general establecen relaciones basadas en lealtades personales. El segundo, el clientelismo moderno, es propio del Frente Nacional. Opera en un ambiente de diversificación y crecimiento institucional, y relaciona a los políticos con los electores, a los que les propone una representación faccionalista y más regional o departamental que nacional. Finalmente, el clientelismo de mercado es propio de la época actual. Sus protagonistas son la clase política y se vale de la existencia de nuevas reformas institucionales tales como la descentralización, la elección popular y los mecanismos de participación para conseguir recursos, muchas veces de tipo ilegal. Lo característico de este tipo de clientelismo es el carácter local y particularista. Su función consiste en distribuir recursos en los territorios, bajo la intermediación de los caciques políticos ligados con miembros del Congreso nacional

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(García Villegas & Revelo Rebolledo, Estado Alterado: Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia, 2010, págs. 24-25). Contrario al espíritu de la Constitución de 1991, que apelaba por una reforma del sistema político, la lucha contra el clientelismo, y la creación de un sistema más incluyente y participativo; los resultados de la reforma constitucional han sido escasos, e inclusive contrarios a los esperados. Según explica Juan Carlos Rodríguez (2001), la reforma del sistema electoral generó una nueva estructura de incentivos que cambió la forma de hacer política; sin embargo, los políticos lograron adaptarse extraordinariamente bien a las nuevas realidades institucionales, y así bloquearon la realización de buena parte de los objetivos constitucionales. Es así como a partir de la década de los 90 se produce un recrudecimiento y transformación en las prácticas clientelistas. La profundización de este fenómeno dentro del ámbito político colombiano es tal que ha terminado por convertirse en una forma de vida; en una cultura y hasta en una concepción de la sociedad. Los colombianos que habitan en entornos clientelistas ven el intercambio de favores, la fuerza de las lealtades y las alianzas como elementos cotidianos más poderosos que las leyes o que las normas formales del derecho (García Villegas & Revelo Rebolledo, Estado Alterado: Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia, 2010, pág. 30). El proceso de enraizamiento del clientelismo en la cultura colombiana, obedece a juicio de García (2010) al menos a 4 razones:

Ante la incapacidad de la administración pública para controlar todo el territorio nacional por sus características geográficas, históricamente se ha recurrido a personajes locales con poder o autoridad, como curas y gamonales, con el fin de mantener la unidad, al menos simbólica.

Ante la imposibilidad de instaurar un sistema judicial que rija por igual para todos los sectores de la población; muchos campesinos y personas en condiciones de vulnerabilidad ven en las prácticas clientelistas un mecanismo no sólo socialmente aceptable, sino incluso justo.

Ante la emergencia de conflictos o tensiones sociales que el Estado no puede resolver, las prácticas clientelistas sirven para atenuar esas tensiones.

El clientelismo actúa como un dispositivo que permite ensombrecer la brecha existente entre las normas jurídicas y las realidades sociales. Contribuye a mantener la coexistencia de dos situaciones incompatibles ubicadas cada una en un extremo: ideal vs realidad, planteando entre estas dos todo un abanico de tonalidades grises.

Algunas de las expresiones más crudas del clientelismo de Mercado develadas en los últimos años y recogidas en el libro Estado Alterado de Mauricio García, son:

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Vicios en el proceso de nombramiento de funcionarios públicos. De acuerdo con Puentes (2008), citado en García 2010, en Colombia no se ha logrado consolidar como tal la carrera administrativa; por el contrario “históricamente […] se ha usado la vía del atajo; el esguince a la regla de juego; la inconstitucionalidad premeditada; el incumplimiento de normas; el particularismo; la transitoriedad y el pragmatismo puro para ingresar a la carrera administrativa y, en otros casos, se ha incurrido y se sigue incurriendo, sistemáticamente, en demoras inexplicables para impulsar los concursos públicos” (p.156).

El nombramiento de notarios públicos tradicionalmente ha sido un mecanismo privilegiado con el que se pagan favores políticos en Colombia, pese a que según la legislación nacional, el proceso de nombramiento de notarios -quienes cumplen funciones públicas-, no es discrecional. El puesto de notario es apetecido debido a los ingresos que generan, los cuales pueden oscilar entre los ocho millones de pesos o los 120, dependiendo de la ciudad.

Medidas económicas que benefician a ciertos sectores de la sociedad, en especial a grandes grupos económicos en materia de disminución o exención de impuestos, a cambio de favores electorales o financiación de campañas políticas.

La captura del estado

Tradicionalmente, la Captura del Estado ha sido concebida como una forma de corrupción a gran escala, que debilita la estructura económica de un país porque distorsiona la formulación de sus normas y regulaciones. Cuando éstas tienen el propósito de favorecer intereses que contradicen el bienestar general, se generan fuertes distorsiones culturales, sociales y económicas. El Banco Mundial (2000) ha definido la Captura del Estado como “la acción de individuos, grupos o firmas, en el sector público y privado, que influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas del gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilícitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios públicos”. En ese sentido, la captura del estado es distinta a la práctica de soborno o corrupción administrativa que tiene lugar durante la implementación de las leyes o políticas. Para algunos autores como Hellman y Kauffmann (2001) la Captura del Estado incluye además la práctica de sobornar a jueces de las altas cortes con el fin de influir en sus decisiones, pues en este caso también se manipula el marco jurídico lo cual redunda en inseguridad jurídica y, por lo tanto, en distorsiones económicas, políticas y sociales (citados en Garay, 2008).

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La Captura del Estado es un fenómeno que se fundamenta en la economía del crimen o economía del delito en la que el beneficio de cometer el acto ilícito es superior a su costo. En este caso, se realizan todos los cálculos racionales necesarios para minimizar los costos y aumentar los beneficios; es decir, para reducir al máximo la probabilidad de ser detectados, investigados, juzgados y sancionados (Garay, Salcedo, De León, & Guerrero, 2008, págs. 13-14). Una mirada más amplía de la concepción tradicional de la Captura del estado, reconoce que en contextos en los que no se ha logrado consolidar el Estado Social de Derecho, existen además otro tipo de grupos interesados en suplantar al estado y dominar el aparato estatal en instancias decisivas para lograr intereses particulares. Algunos de estos actores pueden ser mafias, carteles ilegales, organizaciones criminales, grupos antisubversivos y grupos subversivos; los cuales trabajan articuladamente con grupos legales como partidos políticos, empresarios, la academia, círculos de opinión o los medios de comunicación, para la consecución de sus intereses. En algunos territorios de Colombia, ha surgido en las tres últimas décadas un fenómeno que da cuenta de lo anteriormente planteado. Por un lado, las organizaciones criminales (guerrillas, paramilitares, narcotráfico y grupos delincuenciales) han sustituido a las antiguas élites locales. Por otra, los actores tradicionales se han vinculado con estas organizaciones e incluso, las han auspiciado. En cualquiera de los dos casos, lo que se aprecia es un “clientelismo armado o mafioso63”, caracterizado por el hecho de que el intercambio desigual entre políticos nacionales y locales, está mediado además, por el poder de las armas. Son los actores sociales armados, los que conforman sus propias redes y garantizan adhesiones, con el propósito no sólo de obtener favores y repartir recursos en las regiones, sino perseguir la captura de las instituciones. Como explica Garay (2008), desde la época de Pablo Escobar se tiene noticia de la manera como la mafia tenía como propósito influir en las decisiones legislativas, judiciales y regulativas del Estado colombiano con miras a buscar su legitimación, el “lavado” de sus capitales provenientes de actividades ilícitas e incluso su incursión en la arena política a través del proceso electoral. De igual manera, las guerrillas y los paramilitares, frecuentemente asociados a grupos mafiosos, también han participado en dinámicas de coerción para manipular o impedir la formulación e implementación de decisiones administrativas, judiciales y regulativas, así como para posicionar fichas claves en la burocracia oficial a través de prácticas clientelistas y apropiarse de recursos públicos en los distintos niveles de la administración pública (p. 43). Con el llamado “Proceso 8.000” se comprobó que el Cartel de Cali penetró de manera masiva el Congreso y la campaña presidencial. Los condenados por el proceso,

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. El concepto de clientelismo armado, fue propuesto por Gustavo Duncan (2005)

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obtuvieron el 12% de las curules con cerca de 900 mil votos, equivalentes al 8% de la votación para el Senado (López Hernández, 2010, pág. 31). La captura del estado puede operar de dos formas. En el primer caso, el grupo ilegal acude al soborno y al uso de la intimidación y violencia directamente sobre los funcionarios públicos que se encuentran en posiciones privilegiadas con alta capacidad de decisión. En el segundo caso, funcionarios de alto nivel se asocian con políticos clientelistas en los territorios y con grupos ilegales para la obtención de beneficios comunes.

La reconfiguración cooptada del Estado

Ahora bien, cuando el grupo legal o ilegal tiene como pretensión infiltrar, penetrar y usufructuar parcelas del Estado para luego transformarlas con el fin de que éstas pasen al servicio de sus propios intereses, se habla de la reconfiguración cooptada del estado. Podría afirmarse entonces que la Reconfiguración corresponde a un nivel más avanzado de la captura del estado, que se constituye como un proceso sociopolítico más complejo. Sin embargo, estos dos fenómenos no necesariamente se dan de manera secuencial. Puede darse captura del estado y reconfiguración cooptada del estado en todos los niveles territoriales (local, regional y nacional), realizados por los mismos o distintos actores, en donde están presentes diversas motivaciones. Este fenómeno de la Reconfiguración cooptada del Estado es definido por Garay de la siguiente forma:

“la acción de organizaciones por lo general ilegales —excepcionalmente legales— que mediante prácticas ilegítimas buscan modificar, desde adentro, el régimen político de manera sistemática e influir en la formación, modificación, interpretación y aplicación de las reglas de juego y de las políticas públicas, para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus intereses sean validados política y legalmente, y legitimados socialmente en el largo plazo, aunque estos no obedezcan al interés rector del bienestar social” (2008, p. XX).

La reconfiguración del estado supone entonces que están en juego objetivos tanto de tipo económico, como de reducción penal, legitimación política y social. En Colombia este proceso ha venido desarrollándose en los últimos 10 años, gracias a la participación de una amplia representación del poder legislativo que ha conjugado sus propios intereses con los provenientes de grupos ilegales. Según explican Acemoglu, Robinson y Santos (2009) investigadores de las Universidades de Massachussets, Havard y Yale: los actores armados ilegales pueden persistir porque sostienen una relación simbiótica con políticos específicos que detentan el poder: los grupos armados coaccionan la votación hacia los políticos que tienen preferencias relativamente

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cercanas a ellos y estos, en contraprestación, apoyan leyes o políticas que estos grupos prefieren. De acuerdo con los hallazgos de López (2010), las investigaciones adelantadas por la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación entre 2008 y 2010 indican que una tercera parte de los Alcaldes, Gobernadores y Congresistas de Colombia de la última década pudieron haber sido promovidos a sus cargos públicos por el narcoparamilitarismo o la narcoguerrilla y que co-gobernaron con ellos. En 2002 los congresistas electos con el apoyo del narcoparamilitarismo obtuvieron el 34% de las curules y más de 2 millones de votos, equivalentes al 25% de la votación del Senado. En 2006, casi todos los congresistas de la parapolítica fueron relegidos. Por su parte, las FARC más que impulsar la elección de candidatos, actuaron primordialmente saboteando las elecciones, asesinando y secuestrando a políticos, entre ellos, a más de una docena de congresistas (págs. 30 y 33). Lo cierto es que, si bien un buen porcentaje se encuentra involucrado en procesos de investigación judicial, los efectos judiciales son diferentes para cada uno de los actores involucrados. En el caso de los actores “legales”, éstos usualmente logran minimizar su exposición penal, mientras que tienen ventajas para maximizar y ejecutar el riesgo de exposición penal de sus socios ilegales. Aunque los ilegales pueden hacer uso de sus recursos de intimidación y violencia para hacer cumplir los compromisos de sus socios, son usualmente los políticos, quienes logran prevalecer y legitimarse en el largo plazo. Los ilegales terminan extraditados, mientras que los actores “legales” siguen gobernando (López Hernández, 2010, pág. 46).

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6 EXPERIENCIAS DE INTERVENCIÓN EN PROMOCIÓN DE LA

CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD

“La corrupción es inherente a la naturaleza humana”. Empresario Miguel Nule, detenido por el “Carrusel de la Contratación” en Bogotá. http://www.caracol.com.co/frase.aspx?id=1435898 “OK y hay que arreglar la cosa con estos periodistas para que esto quede miti-miti, ¿oiste? Ah, no, eso sí, eso sí, dejémoslo entonces 50, 50”. Conversación entre los exministros Saulo Arboleda y Rodrigo Villamizar, en la adjudicación de una emisora. http://www.semana.com/nacion/chuzadas-historicas/103749-3.aspx “Hay que reducir la corrupción a sus justas proporciones”. Expresidente Julio César Turbay. http://www.lasillavacia.com/elblogueo/armando-neira/17971/lo-que-va-de-turbay-ayala-uribe-velez “Hallamos en Yopal, construido con recursos públicos, un matadero de gallinas cuando allá no hay industria avícola. Tendría más sentido un matadero de reses en la India”. Ex zar anticorrupción Oscar Ortiz González. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189 “No tendría objeción de otorgarles incentivos de Agro Ingreso Seguro a las reinas, a los sacristanes, a los ciclistas o incluso a los periodistas que quieran ingresar, siempre y cuando tengan un proyecto sostenible”. Exministro de Agricultura Andrés Fernández. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6609648 “Lo que queda claro es que los acuerdos con grandes jefes políticos son acuerdos, pero con personas humildes como yo son corrupción”. Ex congresista Yidis Medina. http://www.cambio.com.co/portadacambio/780/ARTICULO-PRINTER_FRIENDLY-PRINTER_FRIENDLY_CAMBIO-4253725.html “En contratación, los hechos de corrupción son muy notorios, de gran impacto y con un alto grado de impunidad: mucha corrupción y poco corrupto”. Ex zar anticorrupción Oscar Ortiz González. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189

Estas frases, expresadas por altos funcionarios colombianos y prestantes empresarios, sintetizan, de alguna manera, la comprensión y la actitud de muchas personas frente a

http://www.caracol.com.co/frase.aspx?id=1435898

http://www.semana.com/nacion/chuzadas-historicas/103749-3.aspx

http://www.lasillavacia.com/elblogueo/armando-neira/17971/lo-que-va-de-turbay-ayala-uribe-velez

http://www.lasillavacia.com/elblogueo/armando-neira/17971/lo-que-va-de-turbay-ayala-uribe-velez

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189


http://www.cambio.com.co/portadacambio/780/ARTICULO-PRINTER_FRIENDLY-PRINTER_FRIENDLY_CAMBIO-4253725.html

http://www.cambio.com.co/portadacambio/780/ARTICULO-PRINTER_FRIENDLY-PRINTER_FRIENDLY_CAMBIO-4253725.html


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una práctica que se ha presentado en distintos escenarios de la vida nacional, causándole un gran daño no solo a la economía, a la política, a la cultura, sino a la conciencia de la sociedad en su conjunto, por los altos índices de impunidad y por la apatía ciudadana ante hechos tan contundentes que afectan negativamente la confianza pública.

Estos funcionarios del Estado y ciudadanos particulares tenían en sus manos la ejecución de importantes obras que involucraban cuantiosos bienes y recursos públicos, para la puesta en marcha de significativos proyectos de beneficio común; pero el mal uso del poder y la desbordada ambición personal, entre otras razones, los llevaron a apropiarse del patrimonio colectivo para utilizarlo en beneficio propio o de terceros, o en otros casos, fueron indiferentes ante los avances incontenibles de lo que el Procurador General, Alejandro Ordóñez, ha llamado en casos más recientes ‘empresas criminales’.

Las conductas incorrectas, la falta de principios éticos, la búsqueda del lucro personal por medios fraudulentos, la obtención de beneficios particulares recurriendo a acciones ilegales y hasta confundir la llamada ‘malicia indígena’ con la cultura del atajo o, incluso, con actos que lindan con la ilegalidad, son comportamientos que históricamente han caracterizado a los corruptos y hecho carrera en el país y en otros lugares del mundo hasta convertir a la corrupción en un mal endémico, aparentemente, sin posible solución y cínicamente justificable. Sin embargo, en el país y en el mundo existen experiencias ciudadanas impulsadas por gobiernos nacionales, regionales y locales, organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperación, organismos de control y entidades públicas y privadas, entre otros, que impulsan proyectos de legalidad e integridad para desterrar las prácticas corruptas y empoderar a la ciudadanía para que vigile y controle el buen uso de los recursos públicos, exija a los funcionarios y elegidos rendición de cuentas sobre su gestión y se convierta en un ejercicio cotidiano el control social y la defensa de lo público para luchar contra la corrupción. Así mismo, las experiencias buscan que en el imaginario colectivo se apropien conceptos sobre legalidad e integridad para que la ciudadanía comprenda que la corrupción no es solo un problema que está arraigado en la función pública, en las esferas de poder, en los dirigentes empresariales privados y estatales, sino que esta prevalece en prácticas y acciones de la vida cotidiana. Actos que en ocasiones se confunden con ‘audacia’, ‘picardía’, ‘viveza’ y otros conceptos que soportan y justifican hechos ilegales y, además, ponen la responsabilidad propia y la falta en el otro.

Para la Organización de Naciones Unidas, ONU, la corrupción se entiende como el abuso de poder, cargo o autoridad públicos para beneficio privado por medio del soborno, la extorsión, el tráfico de influencias, el nepotismo, el fraude, los pagos por

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servicios o la malversación de fondos. Sin embargo, como también afecta el sector privado se puede concebir como el abuso del poder conferido en beneficio particular. Por su parte, Transparencia Internacional la define como el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados. En la página Web de su capítulo en el país, Transparencia por Colombia, se asegura que esta definición de corrupción incluye tres elementos que son muy importantes para comprender sus dimensiones. El primero está relacionado con el mal uso que se hace del poder; el segundo, que este poder encomendado puede ser público o privado, y el tercero, que el beneficio privado no necesariamente se limita a los beneficios personales que obtiene quien hace mal uso del poder, sino que puede incluir a miembros de su familia o amigos. La ONG señala que la corrupción puede presentarse gracias a distintas dinámicas culturales. “Con frecuencia, los comportamientos no éticos (legales o ilegales) siguen siendo vistos como actos de audacia y astucia. La cultura del atajo, entendida como la obtención de resultados mediante la utilización de métodos ilegales o no éticos sin considerar las consecuencias, tiende a prevalecer en distintos escenarios de la vida pública y privada de los colombianos. De otro lado, una proporción importante de la población justifica la corrupción en función de los fines perseguidos; desconfían de las actuaciones de sus conciudadanos y justifican sus comportamientos no éticos”64. En el documento del PNUD, Buenas prácticas para la promoción de la transparencia local, se asegura que la corrupción tiene diversas causas, como las culturales, en las que se observa como ‘normal’ ciertos comportamientos de individuos que son capaces de burlar las normas sin ser detectados; las económicas en las que se menciona la relación costo - beneficio, los bajos riesgos de penalidad y el monopolio del poder; las institucionales, porque no es suficiente crear nuevos marcos normativos sino que es prioritario hacer cumplir los ya existentes, cerrar la brecha que tradicionalmente caracteriza el país, entre la existencia de normas y leyes y su poca aplicación en la práctica.

El organismo internacional señala que uno de los aspectos fundamentales para enfrentar este flagelo es la participación de la ciudadanía.

La corrupción se alimenta de una sociedad civil que no participa de la toma de decisiones públicas y de la falta de credibilidad en la posibilidad de disminuir los actos de corrupción, lo que repercute en la ausencia de exigencia de compromisos y resultados. De otro lado, los ciudadanos si bien tienen una alta percepción de que la corrupción es extensa, no la consideran como uno de los problemas prioritarios que afecta sus vidas de manera directa y contundente, probablemente debido a que no establecen vínculos causales entre la gran corrupción. No obstante, la corrupción ha adoptado otras formas más

64. Transparencia por Colombia http://www.transparenciacolombia.org.co/lacorrupción/quehafallado.

http://www.transparencia/

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sofisticadas que plantean nuevos retos a los Estados. La violencia, el narcotráfico y la acción de grupos armados ilegales en Colombia, han presionado una mutación mucho más peligrosa de la corrupción: la captura del Estado65.

Este concepto es entendido como “la capacidad de grupos de interés para influir a través de prácticas corruptas en los procesos de decisión política en los ambientes ejecutivos, legislativos y regulatorios”. En el país hay sectores de poder con gran capacidad de incidencia, de distinta procedencia e ideología y sus prácticas son legales o ilegales. El mismo Presidente Juan Manuel Santos se refería, a finales del 2011, a “la mano negra de extrema izquierda y de extrema derecha” que quiere torpedear las decisiones del Gobierno en asuntos de reparación a las víctimas del conflicto armado y la devolución de las tierras arrebatadas en forma violenta a campesinos, en muchos lugares con la complicidad de funcionarios corruptos aliados con grupos al margen de la ley. Estas bandas criminales representan para el Estado un sistema de delincuencia organizada, que realiza acciones sistemáticas de despojo no solo de tierras sino de escenarios de representación de lo público, con lo cual además de cooptar los poderes constitucionales y generar ‘paraestados’ se deteriora el sentido que la ciudadanía tiene de sociedad organizada y autónoma, que garantiza el libre desarrollo de los derechos, a partir del cumplimiento de la normatividad vigente y el ejercicio pleno de las posibilidades que brinda a sus asociados un Estado Social de Derecho. Las prácticas corruptas tienen múltiples consecuencias para los habitantes de un país o región y para la sociedad en su conjunto. Algunos de los efectos negativos son el aumento de la pobreza por el mal uso de los recursos públicos, la desigualdad social por los sobrecostos para el acceso de la población a los servicios básicos y los bienes de uso común y la incertidumbre que genera entre los inversionistas nacionales y extranjeros un ambiente de corrupción y de violencia, debido a que no se garantiza la estabilidad institucional. Como lo señala el PNUD, “la corrupción crea incertidumbre en el mercado, por la discrecionalidad en la toma de decisiones y por los constantes cambios en las reglas de operación y reduce el margen de maniobra del gobierno para recaudar ingresos y merma su capacidad para proporcionar servicios sociales”66. Es decir, este flagelo no solamente impide el desarrollo normal de la prestación de servicios y la puesta en marcha de proyectos de infraestructura sino que deteriora la convivencia ciudadana por la incertidumbre que genera.

No hay duda que este clima de inseguridad jurídica, económica, política, institucional, debilita el Estado y afecta su legitimidad, por la forma como se deteriora el sentido de

65. PNUD, Colombia. Buenas prácticas para la transparencia local. Bogotá, 2010.

66. Ibid.

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institucionalidad. La ONU señala al respecto que “la corrupción, además de erosionar sus instituciones y la confianza del público, diluye la responsabilidad, la transparencia y la integridad de las instituciones públicas. Fomenta un entorno antidemocrático caracterizado por la incertidumbre, la impredecibilidad, el declive de los valores éticos y morales y el desprecio por las instituciones y autoridades constitucionales”.

6.1 Experiencias de Cultura de la Legalidad y la Integridad

De acuerdo con estas comprensiones iniciales del fenómeno de la corrupción, se realizó una caracterización de 26 experiencias de Colombia, México, El Salvador, Italia, Finlandia y Honk Kong (China), que por sus objetivos, enfoques y metodologías trabajan o tienen relación con la cultura de la legalidad y la integridad para fortalecer los procesos ciudadanos en contra de las prácticas corruptas. Se hizo un seguimiento a los conceptos que estas iniciativas tienen de legalidad, cultura, integridad y otras nociones asociadas a ética, valores, transparencia, visibilidad, lucha contra la corrupción, rendición de cuentas, promoción de la seguridad y disminución de la violencia, entre otras. Este ejercicio de ‘rastreo’, además de indagar por el estado del arte de las experiencias, busca conocer los factores que las originaron, sus objetivos, contextos en el que se desarrollaron, actores participantes, enfoques conceptuales, metodologías, estrategias, logros, dificultades, formas de evaluar los impactos y resultados obtenidos en el proceso. La forma como han abordado en sus localidades, regiones y países las diferentes acciones para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción. Es decir, la manera como han fomentado la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y de los bienes públicos. Estos aprendizajes logrados en la caracterización y análisis de las experiencias, junto al estado del arte de los indicadores, los enfoques, el marco conceptual y los contextos de los países y regiones en los cuales fueron levantados los datos estadísticos y aplicadas las prácticas anticorrupción, se convierten en insumos significativos para enriquecer el diseño y la ejecución de la línea de base de la cultura de la legalidad y la integridad. Así mismo, la observación y el análisis de las experiencias, tanto las nacionales como las adelantadas en otros países, son fundamentales para el diseño metodológico y la puesta en marcha de una estrategia que busque eliminar las prácticas corruptas y antiéticas en las entidades públicas y privadas y, además, persiga consolidar una cultura de la legalidad y la integridad en la sociedad colombiana, de la mano de la Procuraduría General de la Nación.

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6.2 Contextos políticos, económicos, sociales y culturales en los que se desarrollaron las experiencias

En cuanto al contexto político en el cual se desarrollan las experiencias, el PNUD, en un documento de análisis del contexto sociopolítico colombiano67, señala que el país vivía en la década de los noventa y principios de la del 2000 en una situación de violencia generalizada. La realidad social, política y económica de la sociedad colombiana se caracterizaba por una profunda crisis manifiesta en problemas como: exclusión social, pérdida de credibilidad y confianza de gran parte de la población en las instituciones y sus gobernantes, desigualdad de ingresos y riqueza, dependencia económica, deuda externa, fragmentación y desarticulación de la sociedad, fluctuación e inestabilidad de los procesos sociales, debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, creciente corrupción administrativa, impunidad generalizada, prácticas clientelistas, múltiples violencias, y la existencia y degradación del conflicto armado que representa una de las realidades más crudas del país. Precisa que “todas estas condiciones impiden la construcción colectiva de un proyecto común de nación y de democracia, que trascienda los intereses particulares de personas y grupos sociales. Además, el proceso de globalización, que se constituye en uno de los mayores retos para la sociedad y el Estado colombiano ha hecho aun más evidente el agravamiento de la problemática social del país”. Durante las dos últimas décadas se han dado en Colombia procesos de desconcentración de recursos, descentramiento mediante la privatización de servicios y descentralización de funciones y competencias; sin embargo, esto no ha significado realmente la descentralización del poder y la responsabilidad, y una verdadera participación en la definición y gestión de las políticas públicas. Por ejemplo, dice la entidad, entre 1998 y el 2002, la administración Pastrana profundizó en la tendencia hacia una mayor desconcentración de funciones y competencias, para agilizar procedimientos económicos, administrativos y reducir el déficit fiscal; igualmente, buscó el descentramiento mediante la privatización de servicios y la reasignación de responsabilidades estatales a los entes municipales y regionales, pero esto no representó una mayor delegación de soberanía y poder. Naciones Unidas señala que a finales de 1999, con el fin de acelerar los cambios en el modelo económico y con la excusa de un endeudamiento público explosivo, se entregó el manejo de la economía al Fondo Monetario Internacional, FMI, y a los acreedores financieros y otorgó el control político interno al gobierno norteamericano. Como parte de los compromisos adquiridos en esta época con el FMI, impulsa un paquete de reformas en materia económica, social y territorial: ajuste del déficit fiscal mediante la reducción de los salarios públicos, recortes en el gasto social y en las transferencias a los municipios y departamentos, freno a la inversión pública, control a la evasión de

67

. PNUD. Contexto sociopolítico colombiano 1996 – 2003, Bogotá, 2003.

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impuestos, ampliación de la base de contribuyentes que afectan principalmente a los trabajadores y los sectores populares; aplican también, normas para reducir los costos y flexibilizar el régimen laboral, reforma a la seguridad social buscando elevar los montos y períodos de cotización por parte de los trabajadores, eliminar la retroactividad de las cesantías de los trabajadores del sector público, y privatizar el total de los activos públicos. De acuerdo con la ONU, la recesión que experimenta la economía colombiana desde 1996, profundizada por las políticas macroeconómicas abiertamente favorables al gran capital y por la gestión del Estado proclive a los intereses corporativistas explican los actuales niveles de desempleo, exclusión, pobreza y concentración del ingreso y la riqueza.

“La administración Pastrana (1998-2002) expresó su intención de profundizar y acelerar las políticas neoliberales iniciadas a principios de los noventa. El punto de partida no era nada fácil para el nuevo gobierno, a la sempiterna crisis socio-política del país se unió la peor recesión económica de los últimos setenta años. El balance que la administración realizó en 1999 sobre la administración Samper, reflejó la profundidad de la crisis: el desempleo, en cuatro años duplicado por encima del 16%, el déficit fiscal cuadruplicado en nombre de la política hasta llegar a cerca del 6% del Producto Interno Bruto”68.

Al finalizar la administración Pastrana, el presidente Álvaro Uribe le dio un giro a la política, especialmente, en la forma como enfrentó el conflicto armado interno. Endureció las relaciones con los grupos al margen de la ley, especialmente con las guerrillas de las Farc, al tiempo que inició un proceso de reinserción individual con sus integrantes y de negociación y sometimiento con los bloques de autodefensa, mal llamados paramilitares. En cuanto al aspecto social en el que se desarrollan las experiencias, en la década de los noventa, el punto de partida estuvo en las investigaciones que venía realizando el profesor Antanas Mockus en la Universidad Nacional sobre violencia y cultura. Según una de las hipótesis de la investigación, los problemas de convivencia que padece de tiempo atrás la sociedad colombiana obedecen en parte a contradicciones, desconexiones o vacíos entre los tres sistemas que regulan el compartimiento humano en las sociedades modernas: la ley, la moral y la cultura. La Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura, OEI, señala que en lo cultural, la reforma constitucional de 1991 fue trascendental porque el Estado Colombiano rompió la relación privilegiada con la Iglesia, que se impuso desde 1886, y se reconoció la diversidad étnica y cultural al otorgar el derecho a las comunidades étnicas de conservar su lengua y reconocer su autonomía política

68

. Ibíd.

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(relativa), respetando sus derechos a ser gobernados por sus propias autoridades, según los usos y costumbres de la comunidad. La Constitución también avanzó en el terreno del derecho a la igualdad y reconoció la articulación existente entre las dimensiones económicas y culturales, para el logro de una sociedad equitativa. Durante la década de los noventa, los diversos gobernantes plantearon una propuesta de modernización estatal que respondiera a las exigencias de la apertura económica y de la globalización; se buscó un Estado menos interventor, más regulador, menos centralizado y más confiado en el mercado, como responsable de la asignación de recursos. Según la OEI, la reforma estatal y la descentralización adquirieron un perfil marcado por el propósito de reducir el tamaño y la intervención del sector público, se buscó privatizar los servicios públicos, desregular la acción de los agentes económicos, y despolitizar y tecnocratizar la gestión pública, bajo el lema de la eficiencia y la eficacia. Agrega que en términos de cultura se definieron cinco líneas de acción, queriendo convertir las políticas de gobierno en políticas de Estado. Dichas líneas son las siguientes: Fomento y estímulo a la creación, Cultura para construir nación, Descentralización y participación ciudadana, Nuestra cultura ante el mundo, y Cultura como eje de desarrollo, orientadas a fomentar la solidaridad, la convivencia pacífica y el acceso amplio y democrático a la creación y al disfrute de las manifestaciones culturales.

6.3 Experiencias de Legalidad, Visibilidad, Rendición de Cuentas e Integridad en Colombia

Aunque ninguna iniciativa de las consultadas reúne todos los componentes que apunten a construir una cultura de la legalidad y la integridad en el país, sí existen experiencias que buscan atacar el flagelo de la corrupción y fortalecer ejercicios de ciudadanía, para consolidar prácticas éticas y transparentes en el manejo de los recursos y los bienes públicos. Una de las más significativas y con mayor reconocimiento en el país y en el exterior fue la de Cultura Ciudadana, una iniciativa del profesor de la Universidad Nacional Antanas Mockus y su equipo de gobierno, durante dos periodos en la Alcaldía Mayor de Bogotá; inicialmente, entre 1995 - 1998, con el Plan de Desarrollo ‘Formar ciudad’ y luego entre 2001 y 2004, con el programa gubernamental ‘Bogotá para vivir todos del mismo lado’. Otra muy representativa, la impulsa la Policía Nacional: Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional.

6.3.1 Cultura Ciudadana para formar ciudad

Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generen sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los

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derechos y deberes ciudadanos. Una falencia en este campo fue lo que encontró Antanas Mockus en 1995 cuando llegó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, después de un proceso electoral considerado atípico en el que ganó con casi medio millón de votos. El alcalde ejecutó su plan de gobierno basado en la implementación de políticas y programas de construcción de cultura ciudadana. Sus esfuerzos los centró en organizar las finanzas públicas de la ciudad, lo que implicó la adopción de algunas medidas como la aprobación de la sobretasa a la gasolina, el cobro de la valorización para la financiación de la construcción de obras de infraestructura vial y la venta de la Empresa de Energía. Desarrolló un amplio programa de pedagogía y cultura ciudadana orientado a mejorar los comportamientos de los habitantes en el espacio público, mediante el uso de símbolos como cebras y mimos; restringió el uso del alcohol, limitó la hora de atención de los bares y sitios de diversión nocturna hasta la una de la mañana, con el programa denominado ‘hora zanahoria’; prohibió el uso indiscriminado de la pólvora y como estrategias para disminuir el índice de homicidios en la ciudad propuso el desarme. Otty Patiño Hormaza, Jefe de la Oficina Observatorio de Culturas, en un documento de octubre de 2009 señala que la cultura ciudadana como política pública fue producto de la gestión de Mockus en sus dos alcaldías. Él y su equipo de gobierno, entre ellos Paul Bromberg y Rocío Londoño, enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura y Turismo, hoy Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte y desde el Observatorio de Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Buena parte de las mediciones de ciudad que se hicieron durante sus dos administraciones tenían como objetivo el monitoreo de la aplicación de las políticas relacionadas con cultura ciudadana, especialmente durante el período 2001-2004, cuando se creó la Encuesta de Cultura Urbana para obedecer el mandato del Concejo Distrital que obligó medir el impacto de las políticas de cultura ciudadana. La conceptualización del ex alcalde y su equipo sobre cultura ciudadana se basa en la armonización de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes habitan la ciudad: La ley, la cultura y la moral. Primero, el control político que se materializa en las normas y en los aparatos de coerción del Estado, jueces y policía y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas por comprensión inteligente de la norma o en forma obligada por temor al castigo. Segundo, el control social que se manifiesta en la capacidad de crítica o censura a las actitudes negativas y el aplauso y estímulo a los comportamientos positivos y, tercero, el control moral o autocontrol que nace del convencimiento íntimo sobre la distinción entre lo dañino y lo benéfico como práctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas satisfacción o culpa69.

69

. http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/documentos/encuesta/encuesta.

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Patiño agrega que la ‘hora zanahoria’ o la prohibición del uso de la pólvora como controles normativos ejemplifican el control político. El Código de Policía de Bogotá como producto de un intenso trabajo de conciliación entre autoridad y ciudadanía fue el logro supremo en este ámbito, más que un conjunto de normas pretendió ser la expresión de una carta constitucional de cultura ciudadana en Bogotá. El control social lo trabajó mediante códigos rápidos de comunicación entre desconocidos que simbolizaran aprobación o desaprobación de las conductas del otro, de acuerdo con sus comportamientos.

6.3.2 Cumplir y hacer cumplir la ley

Mientras el planteamiento de cultura ciudadana se centra en la articulación de la ley, la cultura y la moral para generar procesos de integridad en los ciudadanos y los servidores públicos, a partir del acatamiento de las normas y la sanción social o el reconocimiento, otro proyecto exitoso en Colombia es la Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional, que orienta la Policía Nacional, el cual está fundamentado en el cumplimiento de la ley y la generación de escenarios de reflexión para que los miembros de la policía fortalezcan y garanticen comportamientos éticos y transparentes en el cumplimiento de sus deberes y derechos como ciudadanos y como agentes encargados de hacer cumplir las normas de convivencia en el país. De acuerdo con el documento sobre política de integridad en la Institución, esta se adelanta porque es prioritario proveer a los integrantes de la Policía Nacional de elementos de juicio valorativo, que permitan generar espacios de reflexión y discernimiento sobre los diversos ámbitos institucionales; por lo cual, se busca construir y determinar estrategias que contribuyan a aportar caminos de análisis, criterios, límites, propuestas y guías éticas para fortalecer y garantizar comportamientos transparentes en todos los miembros de la Policía.

Para la institución, la corrupción es un fenómeno general, tanto en su aspecto espacial como temporal, no obstante, se pueden observar grandes variaciones a pesar de lo insuficiente de las mediciones y de su carácter aproximativo. De acuerdo con los análisis institucionales, el fenómeno de la corrupción ya no es, como en el pasado, un problema principalmente nacional, inherente a un sistema político, su aspecto internacional es cada vez más notorio.

Las categorías fundamentales utilizadas para estudiarla parecen cada vez menos válidas, la oposición entre sistemas democráticos y autocráticos o la distinción entre países desarrollados o países en desarrollo, que fue durante mucho tiempo una de las claves más importantes de interpretación, solo permiten una aproximación al problema. Las formas y modos de corrupción se han sofisticado considerablemente hasta el punto de hacerla casi invisible, o al menos, difícilmente detectable70.

70. Policía Nacional de Colombia. Política de integridad policial y seguridad operacional, Tomo 3. Bogotá.

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La corrupción definida como el uso del poder público para asegurar una ganancia privada, debe entenderse como un problema de sistemas y no simplemente de personas corruptas. En este sentido, de ella se deriva que no basta con fortalecer la cooperación para encarcelar a algunos corruptos sin solucionar las causas estructurales que la generan, pues muy pronto otros vendrán a remplazarlos.

Indica que las posibilidades de corrupción son intrínsecas a la existencia del Estado, en todos sus niveles e incluso en instituciones como en asociaciones civiles o empresas, donde algunos funcionarios pueden usar recursos que no son suyos en beneficio propio. Es perceptible que junto al crecimiento de la corrupción, haya caído muy fuertemente la credibilidad de la sociedad frente a las actuaciones y a las distintas instituciones que gobiernan. Los expertos en economía de todo el mundo convienen actualmente que la corrupción puede tener efectos devastadores sobre las instituciones, porque vacía las arcas de los Estados, arruina el libre comercio y ahuyenta a los inversionistas, situaciones que de una u otra forma debilitan las bases mismas de una sociedad. Un aspecto político que debe resaltarse y en medio del cual se desarrolla la propuesta anticorrupción está el abandono de la tradición militarista que caracteriza a la gran mayoría de los cuerpos policiales, la recuperación de su sentido civilista como órgano vigilante de la protección de las libertades individuales y de la vida de los ciudadanos; la profesionalización de sus miembros, la descentralización de las estructuras de mando y el acercamiento a los núcleos comunitarios para el conocimiento de las problemáticas generadoras de violencia y delincuencia y formulación de alternativas conjuntas de acción para la superación de las mismas.

Se señala en el documento de política que el análisis de las causas de la corrupción va en direcciones radicalmente opuestas, dependiendo de los paradigmas o las preferencias ideológicas. La escuela neoliberal (que ha hecho un gran aporte al análisis del fenómeno) la considera como una de las manifestaciones de los mercados negros originada por el exceso de intervencionismo estatal. Por el contrario, los que no están convencidos de la responsabilidad intrínseca del Estado frente al fenómeno, insisten en otros aspectos: el debilitamiento de la ética pública, la deslegitimación del Estado como encarnación del interés general, la disolución de los valores colectivos por la búsqueda del beneficio y la defensa de intereses egoístas y privados. “Los expertos en economía de todo el mundo convienen, actualmente, que la corrupción puede tener efectos devastadores sobre las instituciones; vacía las arcas de los Estados, arruina el libre comercio y ahuyenta a los inversionistas, situaciones que de una u otra forma debilitan las bases mismas de una sociedad”71. Como enfoque social puede señalarse que en la Ley 62 de 1993, la Policía Nacional se proyectó como una Institución que busca el mejoramiento de la calidad en la prestación

71

. Ibíd.

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del servicio; de esta manera, la actividad policial se definió como una profesión y, en consecuencia, todo integrante de la Institución deberá recibir una educación integral, con énfasis en la cultura de los Derechos Humanos, la formación ética, ecológica, el liderazgo y el servicio comunitario. En la ley se indica que la Política Estratégica Educativa debe responder al reto de afianzar la imagen de una Institución profesional, de naturaleza civil al servicio de la comunidad y respetuosa de los Derechos Humanos, de acuerdo con los lineamientos generales de política para la Policía Nacional de Colombia72. En este contexto, se pretende dar respuesta a la necesidad de fortalecer y profesionalizar la Policía Nacional, para dinamizar el desarrollo intelectual y la potenciación del conocimiento de sus integrantes. Este proyecto constituye el medio para promover una nueva cultura que implica los siguientes aspectos: reflexión sobre el entorno nacional e internacional, intención de la Institución de proyectar su misión y sus políticas en planes educativos, análisis de los objetivos que se desean alcanzar y necesidad de formar profesionales idóneos que contribuyan a la convivencia pacífica de los colombianos.

En el Plan de Transformación Cultural y Mejoramiento Institucional de la Policía Nacional, transcurrido en la última década, la experiencia Cultura de la legalidad y la integridad se inició en 2006, se advierte que se convocó y comprometió al mando institucional, desde una actitud autocrítica, para que el país y el mundo reconozcan el liderazgo de la Policía Nacional en la recuperación de su imagen institucional, la profesionalización del talento humano a través de procesos educativos permanentes para responder a los cambios sociales, la ejecución de proyectos como Cultura de la legalidad e integridad, el desarrollo del programa Departamentos y municipios seguros dirigido a la articulación del trabajo con las autoridades civiles y el fortalecimiento de la Policía Comunitaria, como modo de servicio acorde a la naturaleza civilista de la institución.

De acuerdo con lo planteado en la revista de la Escuela General Santander, en donde se forman los Oficiales de la Institución, la Policía Comunitaria como modo de servicio, en el ámbito latinoamericano, responde a una solicitud social y un mecanismo institucional para el cumplimiento de las funciones policiales, de orden civilista con soportes fundados en el Estado Social de Derecho. En este campo, las experiencias de países como Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Colombia, entre otros, coinciden en la concepción de la Policía Comunitaria como un “principio y actitud de servicio de la Policía a la comunidad, con la comunidad y en la comunidad”.

6.3.3 Visibilidad y Rendición de Cuentas

Por su parte Congreso Visible, CV, un proyecto del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, surgió en 1998, justamente al final de lo que el país

72

. Ley 62 de 1993.

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conoció como ‘el proceso 8.000’. Un periodo convulsionado, en el cual se generó una gran crisis institucional por los ingresos de dineros provenientes del narcotráfico a distintos sectores de la vida nacional, especialmente al político.

CV surgió como un programa que buscaba fomentar la transparencia y la visibilidad en la gestión pública, a través de la promoción de una cultura de rendición de cuentas y el cumplimiento de los compromisos de los elegidos para el Congreso de la República con la ciudadanía. Si bien el programa es consciente que aún falta mucho para lograr la consolidación de un Congreso eficiente, transparente y plenamente visible y de que muchos de los factores que motivaron su creación aún persisten se está seguro que el trabajo ha servido para sensibilizar a la ciudadanía acerca de la importancia de votar de manera responsable y de seguir la gestión de los funcionarios que eligen, y a los congresistas sobre la necesidad de cumplir con sus promesas y compromisos de campaña.

Desde 1998, el proyecto Congreso Visible realiza un seguimiento y análisis permanentes del Congreso de la República, fortaleciéndolo y promoviendo la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas a sus elegidos. Desde una perspectiva independiente del gobierno y de los partidos o movimientos políticos, CV trabaja para generar un puente de comunicación entre la ciudadanía y sus representantes. De igual manera, busca promover el conocimiento del Congreso de la República y, en general, del sistema democrático proporcionando análisis e información pertinente, organizada y de fácil acceso para ciudadanos, investigadores y académicos de Colombia y el mundo.

En este mismo orden de ideas, desde la perspectiva de la rendición de cuentas, se creó el programa Bogotá Cómo Vamos, con la intención de llevar a las administraciones a rendir cuentas en términos comparables en el tiempo, en aspectos relevantes de la calidad de vida en Bogotá. Este proyecto se entiende como un ejercicio ciudadano de seguimiento periódico y sistemático a los cambios en la calidad de vida de la ciudad. Esta observación tiene como énfasis el cumplimiento de la Administración Distrital al Plan de Desarrollo y se realiza en términos de mayor acceso a bienes y servicios de mejor calidad, teniendo en cuenta tanto indicadores técnicos como la percepción ciudadana. El Programa se gestó durante la campaña electoral de 1997, ante la ausencia de un ejercicio ciudadano de rendición de cuentas que verificara el cumplimiento de las promesas electorales del candidato, ya elegido como alcalde, y su impacto en la calidad de vida de la ciudad. Así mismo, se enmarcó en el llamado de la Constitución Política de 1991 a la ciudadanía para ejercer el control social sobre el manejo de los asuntos colectivos, a través de la petición de cuentas, a quienes administran la ciudad. En tal sentido, fue creado para generar un impacto positivo sobre la calidad de vida en la medida que construye conocimiento sobre la ciudad y se configura como un espacio

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para el análisis y el debate buscando tener un efecto sobre la Administración Pública, la ciudadanía en general y los grupos de expertos e investigadores que trabajan en pro de Bogotá. De esta manera, se promueve un gobierno efectivo y transparente porque pide cuentas a la Administración Distrital, incentivándola a su vez a generar la información necesaria para esta rendición de cuentas, para luego evaluar la información con expertos y ciudadanos. Igualmente, promueve una ciudadanía más informada, participativa y responsable debido a que divulga los informes de evaluación al público en general, y le consulta a su vez sobre su percepción de la calidad y el acceso a los servicios públicos, comunicando los resultados de esta consulta a la ciudadanía. De acuerdo con la información de la página Web del proyecto, dentro de ese mismo contexto y ante la ausencia de una ciudadanía activa se quería promover alianzas estratégicas para el desarrollo de políticas que mejoraran la calidad de vida generando espacios de debate y conocimiento para potencializar los esfuerzos y recursos de los diferentes actores que evalúan y realizan seguimiento a la ciudad. Al suscitar un espacio de discusión permanente sobre Bogotá, se complementan los conocimientos existentes y se impulsa el aprendizaje institucional. El contexto político en el que se desarrolla esta iniciativa lo enmarca la Constitución de 1991, la cual generó una gran oportunidad al otorgar facultades al gobierno nacional para reformar la Ley Orgánica de Bogotá. Esta, promulgada en 1993, puso fin al llamado cogobierno con el Concejo, excluyó a los concejales de los procesos de contratación y le dio a la ciudad autonomía en materias fiscales (permitiéndole en particular crear el mecanismo del autoavalúo catastral que se aplicó en 1994 con mucho éxito) y de transporte73.

En los siguientes años muchas cosas cambiaron: la Ley de Planeación impuso estructura, contenidos, procedimientos y plazos a la elaboración del plan de desarrollo. Su aplicación abrió camino hacia un modelo de gestión por resultados, con indicadores de producto y de impacto. Esa ley promovía un encadenamiento riguroso entre el programa de gobierno, presentado al inscribir la candidatura como alcalde, el plan de desarrollo a cuatro años, los planes de acción bianuales y los presupuestos anuales que posteriormente fueron desagregados por resultados. Después vinieron el Plan de Ordenamiento Territorial a diez años, pero ajustable cada tres y, con el mismo horizonte decenal, los documentos de política sectorial inscritos en un marco de gasto a mediano plazo. Así, paso a paso, la ciudad fue aprendiendo a escribir su futuro74.

Agrega el estudio que durante esta época, el centro económico y financiero de la ciudad, incapaz de resistir al deterioro urbano favorecido por la invasión del espacio

73. Diez años de luces para gobernarnos mejor. Bogotá Cómo Vamos, 2007. 74

. Ibíd.

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público, se había mudado ya dos veces huyendo hacia el norte. En algunas reuniones sociales había convidados que sin la menor vergüenza ofrecían el favor de reducir los avalúos catastrales que servían de base al impuesto predial y que de por sí estaban radicalmente rezagados (años sin actualizarse con una inflación promedio del 20% anual). A modo de chivo expiatorio, un alcalde de Bogotá jurídicamente mal asesorado pasó seis meses en la cárcel por distribuir auxilios recién prohibidos por la nueva Constitución.

A comienzos de los noventa, Bogotá parecía no tener remedio. Sus instituciones eran prácticamente invisibles. La ciudad había crecido desmesuradamente. La mitad de ese crecimiento urbano era ilegal. Algunos servicios como el agua y la energía seguían mal que bien el ritmo de la expansión urbana, a veces a través de acometidas ilegales. “La recolección de basuras, los alcantarillados y el transporte público crecían de manera insuficiente y caótica, dependiendo muchas veces de las influencias políticas al alcance de la junta de acción comunal de cada barrio. El mejoramiento urbano era un calvario de favores que las comunidades recorrían con admirable paciencia”. Un ejercicio que recoge algunos aspectos de la cultura ciudadana en Bogotá, las propuestas de visibilidad de los candidatos de Congreso Visible y la rendición de cuentas sobre la gestión gubernamental que deben realizar los gobernantes, como lo propone Bogotá Cómo Vamos, lo impulsó Sergio Fajardo entre el 2004 y el 2007, cuando fue alcalde de Medellín. La propuesta gubernamental del alcalde Fajardo partió de un ejercicio político, de participación ciudadana y de una apuesta por romper paradigmas de la imposibilidad de llegar al poder por fuera de las prácticas corruptas de la politiquería y de la mano de la financiación de campañas por parte de sectores con intereses muy distantes al colectivo.

Cómo se señala en el documento de rendición de cuentas del ex alcalde Fajardo, Medellín, del miedo a la esperanza, es necesario recuperar la memoria y remontarse a diciembre de 1999 en la búsqueda del comienzo de este viaje, que empezó con lo que parecía una utopía de soñadores, cuando un grupo compuesto por 50 personas se comprometieron a organizarse en un movimiento cívico independiente para hacer política en Medellín, con un claro objetivo: llegar al poder. Como indica Fajardo, "teníamos la convicción de que los políticos son quienes toman las decisiones más importantes de la sociedad y, por fin, nos atrevimos a entrar al mundo de la política que muchos mirábamos con recelo: rompimos el escepticismo y nos decidimos a participar. Nació nuestro movimiento Compromiso Ciudadano. Sin líderes en el sentido tradicional, sin un peso, equipados con un conjunto de principios básicos que expresaban nuestra visión de la política y una propuesta para transformar a Medellín, nos preguntamos cómo conseguir votos y llegamos a una conclusión: la gente sale de la casa, y en consecuencia nos correspondía ir a buscarla”75.

75

. Del Miedo a la Esperanza, Alcaldía de Medellín 2004 - 2007, Informe de Gestión.

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Los líderes salieron a recorrer Medellín. Con entusiasmo, sin intermediarios, reconocieron todos los rincones de la ciudad, repartieron volantes, estrecharon manos, aprendieron a escuchar y a reconocer las angustias y las aspiraciones de la gente y descubrieron el sentido de la dignidad de las comunidades. La audiencia crecía y cada día encontraban más personas que se acercaban a trabajar en la campaña. “Esta forma de entender y hacer la actividad política nos sirvió para enriquecer nuestra propuesta y, a partir de la cercanía con la gente, construir el que sin duda ha sido nuestro mayor capital político: la confianza”, señala Fajardo. Un aspecto significativo que impulsó la iniciativa del movimiento ciudadano, fue la poca confianza que este grupo tenía en los partidos tradicionales, porque a pesar de tener en sus estructuras personas valiosas y honestas, muchos de sus dirigentes asumen la política como un negocio personal, lejos del interés general, y caen en la corrupción y la politiquería. Agrega el ex alcalde que en las elecciones de octubre de 2003 recibieron en las urnas una aceptación abrumadora. Integraron un equipo de trabajo que reunía cuatro características esenciales: honestidad sin ninguna concesión a la corrupción y la politiquería, conocimiento riguroso de los temas centrales de la vida de la ciudad, un compromiso absoluto con los ideales que se habría de traducir en la disposición para entregar con pasión durante este período todas sus energías para sacar adelante el proyecto que le presentaron a la ciudad, y la sensibilidad para saber en cada una de las actuaciones que todas las personas de Medellín, sin ningún tipo de consideración, merecían máximo respeto y solidaridad. En el documento de rendición de cuentas se asegura que la ciudad vivía en medio de desigualdades sociales profundas que, además, traía acumulada una gran deuda social. Este hecho lo compartimos con la mayoría de las ciudades latinoamericanas, lo cual no resulta sorprendente pues es bien conocido que América Latina es la región más desigual del planeta. Un par de ejemplos, sin entrar en detalles, ilustran el tema.

El sistema educativo nuestro, que en años ya lejanos servía como factor de integración social, se convirtió en gran factor de división y discriminación. La diferencia entre la educación privada y la pública es abismal y las consecuencias, en la era de la información y el conocimiento, son dramáticas: más desigualdades y por lo tanto más injusticia. Por otro lado, una mirada a las zonas periféricas de la ciudad nos muestra con crudeza las dificultades de miles de familias, la mayoría llegadas a la ciudad en busca de un futuro que no podían encontrar en sus lugares de origen, desplazadas muchas por la violencia, sin equipaje físico y sin competencias educativas, quienes se aferran a nuestras montañas con la ilusión de que allí está la posibilidad de una vida mejor: ahí están y son ciudadanos y ciudadanas de Medellín, con todos los derechos y responsabilidades76.

76

. Ibíd.

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A comienzos de los años ochenta, llegó a la ciudad el narcotráfico y empezó una era de violencia que nadie jamás imaginó. La destrucción y la muerte entraron a todos los rincones y estremecieron los cimientos de la sociedad. Medellín se convirtió en una de las ciudades más violentas del mundo. “Son ya varias las generaciones que han crecido en este contexto de destrucción y miedo. Las consecuencias han sido funestas y han agravado todas las dificultades sociales que bajo circunstancias normales, sin esa violencia extraordinaria, hubiéramos afrontado”, dice el informe de Fajardo. El cambio es grande, pero las raíces de esta violencia son profundas y superar sus condiciones y las implicaciones sociales y culturales negativas que aparecieron requiere atención permanente y un esfuerzo prolongado en el tiempo. La violencia alteró los patrones culturales y afectó a casi todas las esferas de nuestra sociedad con sus secuelas negativas y destructivas: inseguridad, ilegalidad, desconfianza y muerte.

El miedo nos acorraló y atomizó. En algunos sectores de la ciudad los ‘duros’ del barrio, armados y agrupados en bandas, se volvieron el modelo para imitar de muchos jóvenes. Para defendernos, inventamos murallas invisibles, nos incomunicamos y nos acostumbramos a vivir desintegrados, en círculos reducidos, detrás de rejas. En 1991 éramos la ciudad más violenta del mundo, ahora trabajamos para que Medellín sea la más educada. Pasamos de 381 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1991 a una tasa de 31,5 en 200677.

Por la misma línea de la rendición de cuentas están las gobernaciones de Caldas, Tolima y Santander y el Concejo de Pasto, Nariño. El ejercicio de Rendición de Cuentas del Departamento de Caldas, se enmarca en la iniciativa de la Gobernación por respetar y hacer cumplir, entre otros, los acuerdos del Pacto por la Transparencia y los Procesos de Calidad de la Gobernación misma. Se buscó integrar a diferentes actores de la comunidad y trascender a la participación tradicional de quienes asisten exclusivamente a la Audiencia Pública. Así mismo, se buscaba no solo ‘contar’ a la comunidad sobre lo que se estaba ejecutando, sino recibir información que permitiera ser integrada, de ser posible, a la gestión de los años restantes de la administración. De acuerdo con el PNUD, en el caso específico del departamento de Caldas, la rendición de cuentas se constituyó en un reto adicional, debido a los múltiples cuestionamientos que se generaron alrededor de la administración, donde se buscó, dar oportunidad a un amplio número de personas de participar y de esta forma identificar si se trataba efectivamente de inconformidades generalizadas en todo el departamento78.

77

. Del miedo a la Esperanza. 78

. Buenas prácticas de transparencia local

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En el mismo año, el 2009, la Gobernación del Tolima hizo la rendición de cuentas sobre su gestión, porque en el departamento se presentaba un bajo nivel de comunicación y diálogo entre la comunidad, las organizaciones sociales y la Administración Departamental, lo que derivaba en una débil gobernabilidad del territorio. El principal reto que debía ser superado era diseñar herramientas que permitieran contar con información suficiente, oportuna, veraz y permanente para que fuera posible realizar el ejercicio de control social, político y fiscal sobre la gestión departamental. Sin embargo, dichos retos podían ser alcanzados cuando la Administración Departamental mostrara compromiso para rendir cuentas a la comunidad y diseñara sistemas de evaluación de la gestión del departamento. En este escenario se planteó la meta de establecer un Sistema Departamental de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, para mejorar la disponibilidad y periodicidad de la información, así como establecer adecuados controles de calidad de la misma. “Al contar con mejor información sería posible informar a la comunidad sobre el avance de las metas del Plan de Desarrollo a través de canales apropiados, y además, adelantar procesos transparentes de ejecución de los recursos con la participación de la comunidad”79. Con este mismo propósito, la Gobernación de Santander organizó su proceso de rendición de cuentas del 2009, pero le agregó un aspecto adicional: el gobernador se fue por las provincias a realizar las audiencias públicas de rendición de cuentas. La Gobernación se propuso desplazarse a las seis provincias del departamento para emprender las audiencias de Rendiciones de Cuentas por cada una, en donde estuviera presente la comunidad, sus líderes y dirigentes. Así mismo, en cada provincia se propuso enfatizar en un tema específico, para discutir y evaluar con la comunidad. Esta práctica fue motivada por el interés de entregar la información a los 87 municipios que conforman el Departamento de Santander, dado que la rendición de cuentas se hacía solamente en Bucaramanga.

Según Naciones Unidas, dentro del departamento hay tres tipos de regiones, la primera hace referencia al área metropolitana de Bucaramanga, cuya población tiene un 100% de acceso a los servicios públicos, a la educación y a las telecomunicaciones. La segunda región comprende los municipios del Magdalena Medio, Barrancabermeja y las zonas productivas. Y por último, la tercera región está conformada por el resto de municipios, cuyos ingresos son bajos y en donde el acceso a servicios sociales no es el 100%. Dada la situación descrita anteriormente, la Gobernación incluyó a los tres tipos de regiones dentro de una dinámica de acceso a la información, diálogo nutrido y participación ciudadana y decidió emprender un ejercicio de Rendición de Cuentas por Provincia.

79

. Ibíd.

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En este mismo campo de la transparencia y la rendición de cuentas está el Concejo Municipal de Pasto, Nariño, que en 2008 abrió sus puertas para que la ciudadanía ejerciera su derecho a saber qué hacen sus representantes. La Constitución de 1991 establece como derecho fundamental de los ciudadanos, la posibilidad de ejercer control político y en segundo término, la responsabilidad por parte de los elegidos ante la sociedad y sus electores, de rendir cuentas y divulgar la actuación de las corporaciones y cada uno de sus miembros. Esta fue la motivación para que con la posesión de Concejo de Pasto, se presentara, por parte del concejal Juan Daniel Peñuela, una propuesta de crear una estrategia de transparencia y rendición de cuentas desde los concejales a la población, iniciativa que no contaba con precedentes en la ciudad80. Con esta práctica se busca aportar a una gestión pública transparente en Pasto. Así como la labor de los concejos municipales es hacer control político a los gobiernos locales, los concejales, al ser elegidos por voto popular, deben ser objeto de control por parte de sus electores, dado que tienen la labor de representar a las diferentes comunidades que conforman un territorio. En este campo de la transparencia, uno de los primeros acuerdos que se suscribieron fue el Convenio para la Modernización y Gestión Transparente en la Administración del Departamento del Quindío, en 1998. Ese año, el Gobierno Nacional - Consejería Presidencial para la Administración Pública, suscribió con la Gobernación de ese departamento un “Convenio para la Modernización y Gestión Transparente”, el cual buscaba promover la cooperación interinstitucional en materia de eficiencia administrativa y moralización para el logro de una administración eficiente y transparente. En medio de la crisis institucional que vivía el país, el Gobierno nacional lanzó el Plan de Transparencia ‘Para Volver a Creer’, el cual se constituía en “el más sólido propósito que se haya realizado para edificar una estrategia global de lucha contra la corrupción”81. En el marco de ese programa se suscribió el acuerdo para realizar el proyecto piloto en el Quindío, durante un año. Este buscaba realizar un balance de la estructura general de la administración departamental, evaluar los resultados de reformas anteriores, analizar el papel de la Gobernación y determinar las necesidades de asistencia técnica en los procesos de modernización, restructuración y fortalecimiento institucional del Quindío. Igualmente, pretendía apoyar el desarrollo de una Función Pública eficiente, mediante el análisis de la situación de personal y el diseño de estrategias y políticas de desarrollo del recurso humano y diseñar un plan de lucha contra la corrupción a nivel departamental.

80

. Ibíd. 81. http://www.clad.org/portal.

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Este debía incluir un Decálogo de Transparencia de la Administración Pública; el diseño y aplicación de una encuesta para medir el nivel de percepción de los quindianos, en relación con el problema de la corrupción administrativa; el desarrollo del plan de trabajo del corto, mediano y largo plazo, que contenga acciones de prevención y sanción efectiva por hechos de corrupción administrativa; la ejecución de un plan de capacitación dirigido a los servidores públicos y a los comités de veedurías ciudadanas y la realización de evaluaciones periódicas que permitieran valorar los resultados alcanzados e introducir los ajustes necesarios.

6.3.4 La Legalidad también se aprende

Otro de los aspectos fundamentales que se observan en las estrategias, en cuanto a los factores que dieron origen a las experiencias, es la necesidad de adelantar procesos pedagógicos para que ciertas prácticas sean apropiadas por los ciudadanos y se construya una cultura de la legalidad y la integridad desde diferentes escenarios de la vida cotidiana. Uno de estos es la cultura de la corresponsabilidad y la tributación. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, desarrolló una Estrategia pedagógica de cultura ciudadana para el fortalecimiento de la cultura de la tributación. El punto de partida es el reconocimiento del valor de la tributación como instrumento determinante en la construcción del tipo de sociedad que quieren los colombianos. Para el cumplimiento de este cometido es necesario comprender cómo está configurada la cultura de la contribución en Colombia, de modo que se facilite encontrar mecanismos encaminados a enfrentar la apatía del ciudadano promedio frente al compromiso de construir lo público, en especial en el ámbito tributario, y propender por la generación de procesos que permitan su transformación82. El propósito inicial de la entidad era comprender y abordar de una manera pedagógica las prácticas evasoras. En tal sentido, la DIAN se propuso fortalecer el compromiso ciudadano para la consecución del bienestar común: la solidaridad y la corresponsabilidad; que la ciudadanía asumiera como propia la suerte del otro y de la comunidad y participara activamente en la construcción de lo público, teniendo como base el concepto de impuesto, entendido no como carga u obligación sino como instrumento de solidaridad y participación ciudadana.

El contexto político en el cual se da la iniciativa es en la comprensión de que Colombia pasó de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, lo cual implica la asunción de nuevas responsabilidades. En este sentido, los tributos son imprescindibles para el cumplimiento de las finalidades que le han sido encomendadas al Estado. El Estado Social de Derecho aparece como el marco jurídico y político que se impone en el campo económico, toda vez que lo social conlleva un costo económico que debe asumir el Estado.

82. Cultura Tributaria: Solidaridad y Corresponsabilidad. Resumen Ejecutivo, Bogotá, 2007.

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Según la DIAN, este es el garante de la adecuada gestión de los recursos destinados a cubrir los gastos públicos que se traducen en la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Además, el ente estatal, representado en sus instituciones y servidores, es el llamado a asumir la enorme responsabilidad que implica obrar como regente máximo de la dirección de las políticas y programas tendientes a la consecución de los fines esenciales en función de los cuales precisamente existe el “servicio público”.

La dimensión económica de la cláusula social y del Estado de derecho mismo, al igual que las implicaciones económicas inherentes a la actividad estatal en general son las que de manera inmediata explican la incorporación del régimen económico -fiscal- en la Constitución y la presencia de la Hacienda Pública, pero, en particular, justifican y legitiman la existencia del sistema tributario83.

Otra experiencia que busca la apropiación de conceptos relacionados con la legalidad y la integridad es la del Ministerio de Educación Nacional, con la iniciativa denominada Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal. La cual partía de fomentar en los niños, niñas y jóvenes valores y competencias ciudadanas para que rechazaran las prácticas corruptas y apropiaran una cultura de la legalidad. Sus referentes eran experiencias que habían sido exitosas en países como Italia y China. De acuerdo con la justificación de la propuesta, entre los múltiples problemas que afectan a las sociedades actuales, el de la inseguridad se ha instalado en el centro de las prioridades y preocupaciones de los individuos. Experiencias en ciudades como Palermo (Sicilia) y Hong Kong y en Colombia, que han cambiado sus índices de seguridad pública a través de la promoción de la cultura de la legalidad en la ciudadanía, especialmente en las escuelas, centros morales y medios de comunicación. Este proyecto inició en diciembre de 1997, con una iniciativa entre el organismo National Strategy Information Center (NSIC), la Universidad de Georgetown, las Autoridades Educativas de California (Estados Unidos) y Baja California (México), quienes propusieron la posibilidad de comenzar un proyecto educativo binacional.

En México el programa surgió en un primer momento, como respuesta de las autoridades educativas de Baja California ante el paulatino deterioro social, producto de fenómenos como la corrupción, la delincuencia y el crimen organizado en la zona fronteriza. El programa se inició en Bogotá en el 2002, como parte de un acuerdo de cooperación internacional con la organización estadounidense National Strategy Information Center, NSIC. Medellín se convirtió en la segunda ciudad piloto del programa. De ambas capitales viajaron alrededor de 40 docentes a capacitarse en Washington, y al cabo de un año el programa se había enseñado a unos 4.500 niños de 70 Instituciones Educativas84.

83

. Cultura Tributaria, 2007. 84

. www.mineducacion.gov.co

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Uno de los colegios escogidos para desarrollar la estrategia en Bogotá fue el Agustín Fernández. Este diseñó y ejecutó su propia estrategia que denominó el Currículo de la Legalidad en el Colegio Agustín Fernández, la cual se convirtió en una experiencia exitosa después de ser una de las instituciones educativas con mayores problemas de convivencia en Bogotá. En medio de esta situación, la Secretaría de Educación, bajo el gobierno de Antanas Mockus, pulía los términos de un convenio con el Centro Nacional de Información Estratégica, NSCI, de Washington para implementar en varios colegios públicos un programa denominado Currículo de la Cultura de la Legalidad, en el que también participaba Medellín. La experiencia había sido aplicada con éxito en Palermo (Italia) donde el alcalde Leoluca Orlando puso en marcha una estrategia para transformar la ciudad, permeada por la cultura mafiosa. También había sido implementada en otras ciudades golpeadas por la mafia, como Hong Kong (China) y en Baja California (México). Según la publicación Quince experiencias para aprender ciudadanía… y una más85, dos argumentos pusieron al Agustín Fernández en la lista de los nueve colegios escogidos. Por una parte, en la evaluación de competencias ciudadanas había figurado entre las instituciones con mayores problemas de convivencia; pero a la vez, la reforma del manual de convivencia había sido registrada en la Secretaría como uno de los mejores esfuerzos distritales por darle un vuelco a la situación. Los profesores seleccionados se capacitaron en Washington para conocer el contenido del currículo y manejar sus materiales de apoyo: la novela El señor de las moscas, de William Holding, y la película Los buenos muchachos, de Martín Scorsese. Y tras una fase piloto de seis meses, en 2002, propusieron algunos ajustes al currículo, para adaptarlo a la realidad del país. Se vincularon, sobre todo, los derechos que consagra la Constitución de 1991 en aspectos como el de la diversidad étnica y cultural y los mecanismos de participación ciudadana. El proyecto arrancó en firme en el 2003. Otra experiencia que busca fomentar entre los ciudadanos actitudes éticas y atacar las prácticas corruptas se evidencia en el municipio de Turbaná (Bolívar). Allí, mediante un programa de aprendizaje en participación ciudadana, los niños del colegio Marco Fidel Suárez resolvieron un caso de corrupción administrativa y crearon un programa de limpieza de desechos animales y reciclaje de basuras. Fue una tarea escolar que limpió al pueblo en todo sentido, moral y físicamente, y está en vías de lograr un verdadero cambio cultural en esta región de la costa. Bajo la orientación de la rectora del colegio y de todo el grupo docente, se creó en el segundo semestre de 2003 un esquema de investigación social. Con las herramientas académicas y teóricas adecuadas, como formularios de preguntas tabulables para

85

. Quince experiencias para aprender ciudadanía… y una más. Empresarios por la Educación, Bogotá, 2004.

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encontrar tendencias, los grupos de muchachos salieron a las calles de su pueblo a identificar cuáles eran las mayores carencias y las necesidades más sentidas de la comunidad con el fin de ejercer presión sobre las autoridades en su calidad de ciudadanos libres y con derechos. La idea era darles a los niños conciencia de su carácter de ciudadanos y de los derechos y deberes que ello implica frente a la sociedad. Pero los niños no solo iban a descubrir su carácter de ciudadanos, sino que iban a llenarse del poder que implica el ejercicio de la ciudadanía. Muy pronto regresaron con una situación claramente identificada en su investigación social: el mayor problema que enfrentaba Turbaná en esos momentos era la salud pública. Los niños detectaron dos tendencias: una, los altos riesgos derivados del mal manejo de desechos animales y basuras orgánicas, y dos, las deficiencias en la atención al público en el hospital local. Con el tiempo, encontraron problemas de corrupción por parte de algunos funcionarios públicos86.

6.3.5 Formación para la Transparencia

Otras experiencias que le apuntan a la integridad, a través de la generación de procesos de acercamiento con la ciudadanía para organizar la información y mejorar la atención, formar funcionarios y hacerle seguimiento a la capacitación y organizar modelos gerenciales que garantizaran transparencia, se desarrollaron en Ocaña, Norte de Santander; Tocancipá, Cundinamarca, y Medellín. En Ocaña se puso en marcha la Oficina Tuya y Participación Ciudadana para dar respuesta a la inconformidad de los habitantes de la región. La atención a los ciudadanos del municipio era dispersa e incompleta, debido a que los funcionarios que los recibían no contaban con la información actualizada acerca de trámites, servicios y actividades en general de la administración local, ni con la formación para brindar una óptima atención. Por esta razón, los ciudadanos tenían que desplazarse continuamente entre las oficinas de la Alcaldía Municipal, lo que aumentaba el tiempo que debían invertir para conseguir información e impactaba de manera negativa la percepción que tenían del gobierno local.

Entonces, se presentaba desatención, ineficiencia e ineficacia en la prestación de los servicios administrativos a la comunidad, por lo que la población en general, manifestaba inconformidad con la atención de la Alcaldía, y denunciaba episodios de exclusión para la entrega de información. Este escenario creaba espacios para que las decisiones de la administración municipal fueran discrecionales y el acceso a la información pública estuviera limitado y condicionado87. Entre tanto, la Alcaldía de Tocancipá desarrolló el Sistema de Información Gerencial y de Planificación Territorial Integrado a Trámites y Gestión Municipal por Resultados,

86

. Ibíd. 87

. PNUD. Buenas prácticas para la promoción de la transparencia Local. Bogotá, 2010.

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SIGIT. La entidad no contaba con una herramienta que promoviera la transparencia en los procesos asociados a la gestión pública y en la asignación de los recursos. En el municipio había procesos administrativos y de gestión pública que se desarrollaban de forma manual y los procesos de seguimiento al Plan de Desarrollo y al Plan de Ordenamiento se hacían por medio de documentos y hojas electrónicas sin ningún tipo de control, auditoría, consolidación y estado de avance. Así mismo, los expedientes municipales impresos no contaban con un soporte electrónico, la información que se entregaba a los ciudadanos no estaba estandarizada, los bancos municipales de datos operaban de manera aislada, y había significativas demoras en la atención y la respuesta de solicitudes. Esta situación dio origen al Sistema de Información Gerencial.

Por su parte, la Alcaldía de Medellín creó el Modelo Pedagógico Institucional y Plan Integral de Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano, pues quería fundamentar, científica y pedagógicamente, un sistema de formación para una entidad del sector público, que permitiera el desarrollo de procesos de capacitación pertinentes y sistémicos, propendiendo porque la inversión de los recursos fuera eficiente y contribuyera al logro de los objetivos institucionales, facilitando el diseño de una metodología de aplicación específica para la entidad. Según el PNUD, en las acciones de formación y capacitación que se impartían se presentaban procesos atomizados y destinados a responder a la coyuntura, más que a responder a una concepción estratégica y prospectiva de la formación en la organización. Por otra parte, no se contaba con un componente de seguimiento y evaluación de impacto de los procesos de formación y capacitación, lo que generaba que se asumiera este proceso a partir de metodologías ampliamente utilizadas, sin realizar evaluación y pertinencia del aprendizaje. Otro aspecto que originó la propuesta, era que en la Alcaldía tampoco se contaba con un sistema de formadores internos y aquellos servidores que apoyaban procesos de esta naturaleza en la organización lo hacían desde su saber específico, pero en algunos casos no contaban con la preparación para dirigir procesos formativos, diseñar programas con metodología apropiadas para adultos y hacer investigaciones para el desarrollo de nuevos programas y líneas de formación a los servidores públicos.

6.4 Experiencias internacionales

En esta búsqueda de experiencias exitosas en la puesta en marcha de iniciativas relacionadas con la cultura de la legalidad y la integridad, se destacan algunas experiencias en el mundo que han desafiado las prácticas corruptas, inclusive mafias internacionales, para apropiar en sus territorios formas y sentidos que contribuyan a generar sociedades fundamentadas en principios éticos, con apego a las normas de

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convivencia y a ejercicios individuales de ciudadanía activa para combatir todas aquellas acciones que afectan la estabilidad institucional de los países. Las experiencias de países como México, el Salvador, Italia y China, a pesar de desarrollarse en contextos tan diversos y distantes, le apuntan a lo mismo: promover acciones éticas y transparentes para enfrentar con procesos preventivos, coercitivos, pero especialmente pedagógicos, el flagelo de la corrupción.

6.4.1 Transparencia y Rendición de Cuentas para enfrentar la corrupción

En el continente americano, México es uno de los países que más se ha preocupado por medir y combatir los hechos de corrupción y apropiar regulaciones para generar procesos y estrategias de transparencia en la gestión gubernamental. Una de estas es la Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008 - 2012. El Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, es una propuesta que busca dar continuidad y profundizar los cambios de la última década, colocar a México a la vanguardia en el cumplimiento de sus compromisos internacionales, y generar los cambios necesarios para que todos estos avances y reformas que México ha logrado impulsar, sean apreciadas por los ciudadanos en el corto plazo; mejorando los índices y evaluaciones que miden la percepción y eficacia de estas políticas públicas. La sociedad se ha tornado más exigente y vigilante del gobierno, como lo muestran las encuestas de valores y de cultura política, pero al mismo tiempo sostiene prácticas y valores contrarios a principios éticos y de legalidad que parecen arraigarse fuertemente en los individuos, grupos, instituciones y reglas. Esta se formula en un momento en el que el país cuenta con instituciones más fuertes, como consecuencia de una nueva concepción dentro de la gestión gubernamental; la cual pone en el centro de su actuación al ciudadano, y al mismo tiempo, incorpora en su funcionamiento las innovadoras tendencias mundiales enfocadas a mejorar la gestión pública, el uso de mecanismos alternativos dentro de la rendición de cuentas y la transparencia, así como la promoción y consolidación de una cultura a favor de la legalidad. En la iniciativa se reconoce que desde 1994 se están haciendo esfuerzos en pro de la modernización de la administración federal. Entre 1994 y 2000 se dieron pasos decisivos en torno a la integración de una política pública en la materia, con la promulgación del Programa de Modernización de la Administración Pública Federal, PROMAP, que entre sus resultados incluyó la introducción de mejoras en el ejercicio de los recursos, la simplificación administrativa y la adecuación del marco normativo, así como un sistema de licitaciones gubernamentales vía Internet, la restructuración del sector paraestatal y la expedición de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

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Servicios del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas. Igualmente, entre el 2001 y el 2006 se llevó a cabo el Programa Nacional para el Combate a la Corrupción y el Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo, basado en 6 estrategias: a) calidad de los servicios, b) disminución de costos, c) mejora regulatoria, d) gobierno digital, e) profesionalización de los servidores públicos, y f) honestidad y transparencia. Todas ellas con el ciudadano como centro de atención. En conjunto, estas estrategias contribuyeron a la sustitución gradual de una gestión que administra normas y procesos hacia una gestión orientada a resultados. Estos programas surgieron después de analizar algunas medidas institucionales que favorecían la corrupción, como la ‘legalidad absurda’ y la ‘justicia viciada’. En el primer caso se tenía un sistema jurídico que daba lugar a situaciones de injusticia. “Por ejemplo, contrastes en las penas que paga un delincuente común frente a un funcionario corrupto de alto nivel. El sistema jurídico mexicano promueve la injusticia, objetivamente considerada: castigos severos para infracciones menores y muchos mecanismos y subterfugios para que grandes criminales eludan el peso de la ley”88. La lección pedagógica que queda es que no tiene mayor sentido vivir en armonía con la ley, porque se puede actuar al margen de ella y lograr lo que se quiere y, segundo, porque si falla la ley, de alguna manera esta protege al delincuente. El otro aspecto es impartir justicia viciada. “El Ministerio Público Mexicano está corroído por la corrupción. Cualquiera que haya cometido un delito, sabe que en principio todo o casi todo se puede arreglar. Mientras más poderoso y adinerado se es, más corrupto y deshonesto se puede ser y en esa dirección funciona la corrupción”.89. El presidente Felipe Calderón, en temas de seguridad, ha declarado una campaña contra el narcotráfico, donde ha involucrado al Ejército Mexicano, ha propuesto una serie de reformas en materia penal, como un Código Penal único para todo el país, la permisibilidad para realizar espionaje telefónico y la posibilidad de redadas sin orden judicial. En materia de justicia, México tiene altos índices de impunidad. De acuerdo con el investigador Salomón Sánchez Sandoval, coordinador de la maestría y el doctorado en Derecho de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán de la Universidad Nacional Autónoma de México, la eficiencia del sistema judicial mexicano es de un porcentaje equivalente a 0.07 por ciento frente a 99.93 por ciento de impunidad.

La Administración Pública Federal ha venido transitando de un modelo de vigilancia-correctivo en el combate a la corrupción a un modelo preventivo y de mayor participación social en los asuntos públicos, con el objetivo de recobrar la confianza ciudadana en las instituciones del gobierno y sus

88. Instituto de Investigaciones Filosóficas. 89. Ibíd.

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autoridades. Se reconoce la necesidad de avanzar sistemática y estructuradamente en las reformas que permitan al país contar con instituciones más sólidas, procesos de mejoramiento continuo, así como con una relación de plena confianza entre la sociedad y el Gobierno. Recuperar el prestigio y la confiabilidad de las instituciones del Estado es una necesidad inaplazable, y una condición necesaria para el desarrollo y estabilidad de la democracia90.

El Programa se propone en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012, y se define como un programa de carácter especial y de observación obligatoria por parte de la Administración Pública Federal, para generar una cultura social de rendición de cuentas, combate a la corrupción y apego a la legalidad, a partir de la transformación de procesos del propio gobierno federal y de la redefinición de las relaciones entre el Estado y la sociedad. De acuerdo con Salomón Sánchez, el índice de delincuencia en México se mantuvo constante de 1930 a 1994 en una tasa de 4.2 por ciento; sin embargo, debido a la crisis económica de 1995, este índice se disparó a 39 por ciento. Esta crisis económica derivó en una crisis de seguridad originada por el desempleo y el subempleo (65 por ciento), originando que 10 millones de personas se quedaran sin trabajo. Según el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, realizado por Transparencia Mexicana, en 2010 se identificaron 200 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, así como concesiones y servicios administrados por particulares. Actualmente, la corrupción ha evolucionado de distintas formas y adquirido nuevas modalidades que van más allá de la ‘mordida’ y la extorsión. La corrupción que enfrenta México se vincula a redes regionales y globales del crimen organizado. Otro dato relevante de esta experiencia, es que en el aspecto cultural se puede advertir que uno de los rasgos que más se destacan en la cultura cívica de los mexicanos es su desapego a la legalidad, es decir, la existencia de una cierta distancia entre las leyes vigentes y las conductas cotidianas en la interacción con los demás miembros de la comunidad. Se trata de un rasgo que abarca, sin distingo de clase, edad y género, importantes sectores de la población que comparten su falta de obediencia a las leyes que regulan las relaciones entre los miembros de la comunidad.

Distintos estudios han señalado con reiteración ese rasgo cultural de los mexicanos, el cual es indicativo de la carencia de principios cívicos y de una cultura de legalidad como pauta normativa de la vida cotidiana. “En otras palabras, no hay una percepción de las leyes como elementos significativos en la orientación de las conductas asumidas en la

90

. Sánchez Sandoval, Salomón. Facultad de Estudios Superiores Acatlán, Universidad Nacional Autónoma de

México.

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relación con los demás miembros de la sociedad y respecto de las instituciones públicas”91. Ese distanciamiento de las leyes podría estar indicando un grado limitado de adhesión, empatía o identidad de la población del país con las normas vigentes y su disposición para acatarlas, lo que a su vez denota cierta persistencia de importantes rezagos en la construcción de un orden institucional deficiente para regular de manera más efectiva las relaciones sociales, la convivencia y resolver los conflictos al interior de la comunidad92. La Encuesta Mundial de Valores (2008) conducida por el profesor Inglehart de la Universidad de Michigan y las ENCUP (2001, 2003, 2005, 2008), sugieren que el tipo de valores predominantes en México son más cercanos a los de una sociedad en proceso de cambio, pues los resultados sitúan al país en una posición que indica que se encuentra ligeramente arriba en la escala de valores correspondientes a una condición de sobrevivencia y ha alcanzado un espacio en la escala de valores subjetivos de libre expresión. Pero al mismo tiempo, indican que la sociedad mexicana se encuentra dentro de un perfil de valores cercanos al polo tradicional, donde los dogmas religiosos siguen siendo muy importantes e incluso más que los valores seculares. Así mismo, enfatizan la relación de autoridad de los padres hacia los hijos junto a normas absolutas y valores familiares tradicionales93. Según el investigador Vicente Sánchez, este tipo de resultados son indicativos de que los valores racionales de tipo secular que soportan los derechos de nueva generación como la tolerancia hacia la diferencia sexual, el divorcio, el aborto, etc., no son compartidos aún por una mayoría social o están aún en proceso de construcción. Por su parte, el Instituto de Investigaciones Filosóficas advierte que la corrupción inunda toda la vida nacional. “Está presente en el taller del mecánico, en la cantina, en las instituciones educativas, en las secretarías del Estado, en la iniciativa privada, en las relaciones de pareja, en el deporte, indefinidamente los ejemplos sobran. Uno de los efectos más notorios de la mentalidad corrupta es la tendencia a pensar que ‘uno es más astuto que los demás’, por lo tanto, la consecuencia inmediata de esta actitud es la consecuencia en la que todos intentan sistemáticamente engatusar al prójimo”.

6.4.2 Cultura Ciudadana en Monterrey

Otra experiencia mexicana, en este caso en la medición de resultados, tiene mucha relación con Colombia porque su metodología fue diseñada en Bogotá. Se trata de las

91

. Sánchez, Vicente. 2009. 92

. Ibíd. 93

. Inglehart y Welzel, 2005

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Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana. La experiencia surge producto de los resultados obtenidos en la aplicación de la Encuesta de Cultura Ciudadana, creada en Bogotá y replicada en junio de 2010 en el área metropolitana de Monterrey del Estado de Nuevo León. La encuesta fue aplicada por la Universidad Autónoma de Nuevo León a 2.080 personas mayores de 14 años que al momento de la entrevista vivían en uno de los nueve municipios de Monterrey. Aunque la encuesta no representa estrictamente una experiencia, sí es muy valioso su análisis porque demuestra cómo algunas de las preguntas aplicadas en la Encuesta Bienal de Cultura, del Observatorio de Culturas Urbanas de Bogotá, son similares, interrogan por prácticas culturales parecidas (comprar contrabando, colarse en una fila, corregir a un desconocido por un comportamiento anormal, infracciones de tránsito, etc.). Estas preguntas y enfoques sirven como referentes y pueden tenerse en cuenta en el trabajo de campo, debido a que involucra a servidores públicos, autoridades y ciudadanos del común. Estos son algunos ejemplos de los resultados de la encuesta que realizó el gobierno regional en Monterrey: Frente a la pregunta por reacciones que tendrían frente a una situación hipotética en la que una persona se cola en una fila, el 66% manifiesta que le llamaría la atención; el 9% buscaría que otros le llamaran la atención, el 24% no haría nada por las siguientes razones: el 8% porque les es indiferente, el 7% porque considera que no le corresponde corregir a los demás, el 5% por temor a la reacción del otro y el 4% porque reconoce hacer lo mismo.

En cuanto a la pregunta por reacciones que tendrían frente a una situación hipotética en la que una persona compra mercancía de contrabando o pirata: el 32% le llamaría la atención, el 3% buscaría que otros le llamen la atención y el 64% no haría nada por las siguientes razones: 20% considera que no le corresponde corregir a los demás, el 15% reconoce hacer lo mismo, al 15% le es indiferente y el 14% no lo hace por temor a represalias. Ante la disposición para recibir un llamado de atención en la situación hipotética de que el entrevistado se colara en una fila, se encuentra que: el 87% manifiesta aceptar el llamado de atención, el 13 no lo acepta por las siguientes razones: el 10% piensa que nadie debe decirle qué hacer y el 3% considera que es una falta inofensiva. Con relación a la percepción de las autoridades y de la sociedad en general para corregir ciertos comportamientos se observa que: se percibe que el estacionamiento de un vehículo en zonas prohibidas es corregido por las autoridades en un 47%, mientras que por los ciudadanos en un 25%; el daño del mobiliario público es corregido por las autoridades en un 33% de los casos y por los ciudadanos en un 25%; poner equipos de sonido con volumen excesivo es corregido en un 29% por las autoridades y en un

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30% por los ciudadanos; tirar escombros o materiales en la vía pública es corregido en un 31% por las autoridades y en un 23% por los ciudadanos y no utilizar casco para andar en moto, es corregido en un 24% por las autoridades y en un 19% por los ciudadanos. Estos resultados demuestran que aunque ciertas conductas son reguladas normativamente el nivel de control por parte de las autoridades es mínimo. Los ciudadanos solo actúan y en una mediana proporción cuando se ven directamente afectados. Estos son algunos ejemplos de la reacción frente a situaciones de corrupción cometidas por funcionarios públicos: Si se entera que una persona conocida le ofreció dinero a un funcionario público para que le aprobara un contrato: un 41% denunciaría el caso ante una autoridad y un 43% no haría nada, argumentando razones como este es un asunto que le compete a las autoridades (22%) y por temor 21%. Se entera que un funcionario público pidió dinero para dar un contrato: un 39% informaría a la autoridad y un 50% no haría nada, argumentando razones como: ese es un asunto de competencia de las autoridades (29%) y por temor 21%. El nivel de acción - reacción de la ciudadanía es mínimo. Adicionalmente, el ciudadano no se siente parte de la solución del problema y considera que eso está en manos del Estado. Con respecto a la reacción emocional que provoca la palabra leyes/normas el 56% manifiesta un sentimiento positivo, al 27% le es indiferente y un 7% manifiesta un sentimiento de aversión. Por ejemplo, el 92% manifiesta actuar casi siempre y siempre conforme a la ley, el 92% afirma que casi siempre o siempre le es fácil actuar de acuerdo con los parámetros de la ley y el 92% considera que lo ordenado por la ley y lo ordenado por su conciencia casi siempre o siempre coinciden. Otro dato importante que arrojó la muestra, es que el 83% de la población encuestada considera que los funcionarios públicos son corruptos y el 67% que los ciudadanos son corruptos.

Es importante indicar que el Estado de Nuevo León, durante el 2010 enfrentó situaciones difíciles en cuestión de seguridad. Ese año se realizaron con mayor frecuencia extorsiones telefónicas, robo de autos con violencia y secuestros de personas, además de los asesinatos y hechos violentos que tienen que ver con el narcotráfico. “Durante la etapa de aplicación de la encuesta ocurrieron diversos bloqueos por gente delictiva y armada en distintos puntos del área metropolitana. Todos estos hechos provocaron que las familias estuvieran renuentes a contestar la encuesta o a dar cierta información”.

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6.4.3 Legalidad desde la Escuela

El proyecto de Formación ciudadana democrática para la construcción de una cultura de la legalidad, corresponde a la versión mexicana del implementado en Colombia por el Ministerio de Educación, como Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal. El diseño de los programas curriculares para secundaria en educación para la legalidad corresponden a un mandato normativo definido en el gobierno del presidente Felipe Calderón, que desde el Ministerio de Educación plantea como lineamiento nacional el diseño y elaboración de los programas de la asignatura estatal en el campo de estrategias para que los alumnos enfrenten y superen problemas y situaciones de riesgo y en el subcampo: Formación ciudadana democrática para la construcción de una cultura de la legalidad. Para el caso del programa Cultura de la Legalidad, Ciudadanía y Democracia, propuesto en el Distrito Federal, se pretende dar respuesta a las siguientes problemáticas sociales:

- Una mayor incidencia de delincuencia juvenil como se refiere en los informes de la Secretaria de Seguridad Pública que indican que el mayor índice de delincuencia en el D. F. se ubica en adolescentes cuyas edades oscilan entre 15 y 17 años.

- Un elevado porcentaje de participación de niños y adolescente en actos de violencia en las escuelas primarias y secundarias en el D. F.

- Un mínimo porcentaje de ciudadanos que conocen los mecanismos para pedir cuentas de su desempeño a los organismos gubernamentales y no gubernamentales.

- Un alto porcentaje de violaciones a los derechos humanos y actos discriminatorios que se viven en las escuelas secundarias del D. F.

Estas propuestas curriculares surgen en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2012, que plantea como uno de los objetivos para el logro de la visión de México al 2030, “Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armónica”. Desde esa perspectiva, los programas buscan brindar una educación integral que equilibre la formación en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la adquisición de conocimientos.

6.4.4 Acuerdo por la Seguridad

La otra experiencia mexicana está relacionada con el Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. En la Vigésima Tercera Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, realizada en el 2008, los poderes Ejecutivos Federal y Estatal, el Congreso de la Unión, el Poder Judicial Federal, los representantes de las asociaciones

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de presidentes municipales, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil, empresariales, sindicales y religiosas firmaron el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Entre otras razones, el acuerdo se firma porque la sociedad mexicana se encuentra profundamente agraviada por la impunidad, la corrupción, la falta de coordinación entre las autoridades, así como por un ambiente de inseguridad y violencia; muchas personas tienen miedo de transitar por las calles y plazas y la ciudadanía demanda de sus autoridades una respuesta inmediata y contundente que dé resultados en el corto, mediano y largo plazos; el Estado y la sociedad enfrentan una situación crítica debido a la delincuencia común, que agravia cotidianamente a las familias, y al embate del crimen organizado, que es un fenómeno complejo, compuesto por un entramado de intereses y complicidades que trasciende fronteras y porque el Estado enfrenta el deterioro institucional de los organismos encargados de la seguridad pública, de impartir justicia, como problemas desatendidos a lo largo de décadas. Esto se ha agravado, en muchos casos, debido a la penetración de la delincuencia en los órganos de seguridad y a la complicidad de algunas autoridades con los criminales. La delincuencia ha dañado el tejido social y ha encontrado cobijo en familias y comunidades enteras. En tal sentido, la sociedad exige, con justicia, que sus autoridades asuman un claro compromiso para contar con instituciones de seguridad que sean sólidas, eficaces y honestas. Así mismo, para replantear los mecanismos de coordinación interinstitucional y de esta manera poner fin a la impunidad y a la corrupción y hacer frente en forma decidida al crimen en todas sus expresiones.

6.4.5 Fortalecimiento del Estado

Después de la guerra interna que vivió El Salvador y la firma de ‘Los acuerdos de paz’, el país comenzó un proceso de modernización, como parte del Plan de Desarrollo Económico y Social 1989-1994. Como era de esperarse empezó por la educación. El programa está sustentado en varios eventos mundiales, tales como la Convención de los Derechos de Niño en la Asamblea General de las Naciones Unidas a finales de 1989, la Declaración Mundial sobre Educación para Todos y el Marco de Acción para Satisfacer las Necesidades Básicas del Aprendizaje. El Ministerio de Educación conformó un grupo de profesionales para realizar un análisis profundo de la situación de la educación formal del país y la forma de operación de la educación en las comunidades donde la guerra no permitía acciones de ese ministerio. La investigación demostró que las organizaciones comunitarias tenían procesos de autogestión que viabilizan la descentralización educativa. Este trabajo dio lugar a un modelo basado en el fortalecimiento de la organización comunitaria, ya que los resultados demostraron que se mantuvo la educación de los niños, había calidad en el

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rendimiento de los maestros y alumnos un mejor manejo de la gestión de fondos de la escuela por el compromiso de las comunidades94. Este modelo a su vez ofrece muchas oportunidades de éxito a la necesidad de modernización del Ministerio de Educación, mediante la descentralización de compras, vigilancia del desempeño de los maestros, mejores condiciones laborales, simplificación de procesos y agilización en la contratación de maestros. Para oficializar el modelo se cambió la normatividad porque el Estado debía transferirles fondos a las comunidades. Una vez aprobada la ley, se inició el proyecto Educo, un piloto para la ampliación de los servicios educativos. Después se desarrollaron otros programas adicionales como el Proyecto SABE y Escuelas Saludables. Para impulsarlos, el Gobierno planteó la estrategia ‘La Educación en la Nueva Alianza’. Este estableció cuatro campos de acción: Programas de Cobertura: Educación Inicial y Parvularia, Educación Acelerada, Educo, Aulas Alternativas, Escuela Saludable, Atención a población con necesidades educativas especiales, Educación de Jóvenes y Adultos, Programa de becas para educación media y superior. Programas de Calidad: Desarrollo Profesional de los educadores, Formación inicial de los docentes, Sistema de incentivos al buen desempeño docente, Tecnología en educación parvularia, básica y media (Radio interactiva, Tele aprendizaje, Centro de recursos para el aprendizaje), Infraestructura y mantenimiento escolar, Reformas de la educación media, Sistemas de educación técnica (Media y Superior), Supervisión y evaluación de la educación superior. Programas de Formación de Valores: Educación en valores en la escuela, Educación ambiental, Educación con enfoque de género, Programas en apoyo a la formación en valores (Programas recreativos y certámenes, Educación Física y Deporte, Programas preventivos, Programas innovadores de formación social), Fortalecimiento de la seguridad escolar (Prevención de la delincuencia, Educación Vial, Prevención de desastres), Desarrollo cultural (Espacios de desarrollo cultural, Promoción y difusión cultural, Artes, Patrimonio cultural).

Programas de Modernización Institucional: Sistema de supervisión, Fortalecimiento de la administración y organización escolar, Sistemas de evaluación e información educativa, Modernización del registro académico y acreditación de centros educativos y Participación social en las políticas educativas.

94. http://www.clad.org/portal

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6.4.6 La Experiencia de Sicilia (Italia), ejemplo de lucha contra la mafia

Cuando se rastrean experiencias de lucha contra la corrupción y fortalecimiento de procesos de cultura de la legalidad, la experiencia de Sicilia (Italia) se convierte en un referente obligado. Debido a que la mafia logró permear la cultura y los valores de la sociedad siciliana y manejó a su antojo la política y la economía de la isla, las personas vivían bajo la ley del silencio, nadie se atrevía a hablar de la mafia ni siquiera las instituciones sociales representativas, como la Iglesia Católica y otras con gran poder. Sin embargo, en varios estudios se asegura que el proceso de transformación de Palermo tuvo su origen en el asesinato de Giovanni Falcone y Paolo Borsellino, dos prestantes juristas que desde su posición en los estamentos judiciales de Sicilia e Italia venían dando una lucha de frente y agresiva contra la mafia. El mayor éxito de la lucha que emprendieron estos juristas fue el denominado Maxí Juicio en 1987, en donde más de 400 personas, entre mafiosos y gente ligada a estas organizaciones, fueron condenadas dentro de un juicio sin precedentes. Parece claro que el asesinato de Falcone y Borsellino fue la gota que reboso la copa y generó el "despertar" social, pero se debe mencionar que desde mediados de los ochenta ya se venía sacudiendo a las organizaciones mafiosas y se lograban ver algunas reacciones sociales importantes. Basta con mencionar al General Dalla Chiesa, quien a mediados de los ochenta y desde su posición de prefecto de Palermo logró dar unos golpes certeros a la mafia en poco tiempo. El general fue asesinado y durante su velorio se presentó un enorme rechazo social a lo sucedido; la gente se agolpó a la entrada del sitio de velación y desde allí insultaban, escupían y tiraban cosas a los políticos que se sabía estaban alineados con la mafia. Este hecho es determinante, puesto que sacude políticamente a Italia, particularmente a Sicilia, y permite comenzar una lucha antimafia apoyada desde el Gobierno Italiano, la cual da fuerza a las actuaciones de Falcone y Borsellino. El asesinato de Dalla Chiesa fue en 1982, 10 años antes que el de Falcone y Borsellino, pero desde esa época, ya se evidenciaba una molestia social con la mafia y su impregnación en la vida de Sicilia. En el campo político, Sicilia es una región con estatuto especial desde 1946. Los electores sicilianos eligen a los 90 diputados regionales miembros de la Asamblea Regional Siciliana, ARS, órgano legislativo regional, y desde el 2001 al Presidente de la Junta Regional, también llamado Presidente de la Región o Gobernador. En el sistema de Gobierno Italiano, el poder de los alcaldes estaba bastante limitado, por ejemplo, la lucha contra la delincuencia era un tema exclusivo de la policía y de la justicia. También estaban limitados desde el punto de vista financiero; por ejemplo, esto no permitía que se realizaran grandes proyectos con el fin de reducir el desempleo. Esta es una región predominantemente agrícola, donde los principales cultivos son las frutas cítricas, hortalizas, legumbres y frutos secos. La pesca es también uno de los

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factores económicos principales en la región, aquí se consiguen pescados como el espada, el atún o las sardinas. Sicilia es la isla más grande del mediterráneo y tiene una posición estratégica, lo cual generó que históricamente fuera colonizada varias veces y por distintas culturas. Los gobiernos imperialistas fueron ajenos al pueblo, lo cual generó una enorme desconfianza de los pobladores hacia el Estado, la policía y la justicia; ante esta desconfianza se erigió a la familia como el centro de la sociedad y comenzaron a predominar las creencias del honor y la sangre ante todo. Estas creencias son las que dan sustento a la mafia y sus códigos; por ejemplo, se conocía a los capos como el "hombre de honor". La mafia logró una cooptación de valores muy alta, tanto que en una época las personas asumían que quien aparecía muerto era por un ajuste de cuentas. Cuando la mafia se posesionó dentro de las ciudades en los más altos cargos políticos logró permear al partido Demócrata-cristiano, de manera que este fue su bastión político principal. Culturalmente, Sicilia es una región con costumbres muy diferentes a las del resto de Italia. La región tiene su dialecto propio, el cual es una legua romance. La mayoría de los habitantes manejan el dialecto siciliano y el italiano como lengua. Sobresale por la pintura, la ópera, el cine y la escritura.

6.4.7 Lucha contra la corrupción en Hong Kong (China)

Otro referente importante para hablar de lucha contra la corrupción es esta experiencia del continente asiático. En 1973 se creó la Comisión Independiente contra la Corrupción y en 1974 logró su independencia de la policía y del servicio civil. La huida al Reino Unido por parte del superintendente Peter Godber fue un punto que detonó, dada la indignación general, la intervención decidida del Estado para atacar la corrupción. En Hong Kong la corrupción fue considerada por mucho tiempo como una ‘forma de vida’. La situación económica del país que condicionó a inmensas capas poblacionales a vivir bajo la premisa de la supervivencia, la desigualdad en los ingresos de los extranjeros (británicos) en relación con los nacionales de Hong Kong, el crecimiento desmesurado de la población, como producto, entre otras razones de la migración procedente de China, y el embargo realizado por Corea a productos estratégicos chinos, propició el incremento de prácticas corruptas asociadas al mercado. El contexto político en 1973, cuando surgió la iniciativa, Hong Kong era todavía una colonia británica. De tal manera que se desarrolló el concepto de "un país, dos sistemas"; es decir, un país con economía capitalista en un régimen comunista político. La transición hacia china se inició en 1978 y culminó en 1997. Es importante indicar que el trabajo barato, la experiencia de negocios comerciales y los flujos de capital fueron la base del crecimiento económico en los años sesenta y

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setenta. Su actividad está concentrada, principalmente, en los servicios. No obstante, fue fuerte en la producción textil, pero dicha producción migró a la China continental.

Dada la condición de colonia hasta 1997, en Hong Kong la Iglesia Católica y la Anglicana tienen una fuerte influencia sobre sus pobladores. Se calcula que el 10% de la población es cristiana. La mayoría es confuciana. El pensamiento de Confucio acerca de los ideales en las relaciones sociales y familiares son pilares fundamentales de la fundación de la sociedad China, con valores como la modestia y la paciencia antes que la reacción agresiva. Las familias chinas son unidas con fuertes tradiciones de lealtad, obediencia y respeto. No es inusual que los dos padres trabajen. Los padres tienden a ser protectores y prefieren que los hijos estén en la casa y quieren saber cuándo y a dónde van a salir. La mayoría de familias viven en pequeños apartamentos en zonas urbanas, donde el espacio personal es limitado por lo que la limpieza es muy importante. Existe una gran oferta de cultura popular de Hong Kong, la cual se da gracias a la condición de colonia británica, blindando las políticas comunistas de homogeneización cultural. De esto surge un centro de difusión de cine, música y novelas populares de oriente. En Hong Kong, la corrupción desvergonzada en los años sesenta y principios de los setenta era aceptada con resignación fatalista. La falta de confianza del público tenía raíces profundas con respecto a la integridad de la entonces oficina anticorrupción que formaba parte de la policía. En el sector privado el pago de sobornos era visto como lubricante de los negocios.

6.5 Objetivos de las experiencias

Aunque las experiencias consultadas utilizan metodologías y estrategias diferentes para lograr sus propósitos, todas apuntan en la misma dirección. Desde Hong Kong en el sur de China hasta la región cafetera en el Quindío colombiano, pasando por Monterrey en México, las iniciativas buscan fortalecer el Estado, empoderar al ciudadano y combatir por todos los medios la corrupción, para establecer en sus países administraciones éticas, transparentes, que trabajen por el bien común y fomenten la participación de la ciudadanía. En Bogotá, con la propuesta de Cultura Ciudadana se busca articular la ley, la moral y la cultura, que son los tres sistemas que regulan el comportamiento humano, para fomentar la convivencia pacífica entre los ciudadanos, mediante un cambio conductual consciente. Igualmente, la experiencia puede entenderse como la puesta en marcha de un conjunto de programas y proyectos para facilitar una acción colectiva, de convivencia ciudadana, desde la perspectiva de la autorregulación. Es decir, la cultura ciudadana busca aumentar la frecuencia y eficacia de comportamientos reguladores pacíficos, capaces de influir sobre otros comportamientos sin acudir a la coerción física

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y asumiendo que el otro está dispuesto a ser regulado por las buenas. Al ser tratados como ciudadanos y al tratar a otros como ciudadanos, la persona se vuelve ciudadana. Entre tanto, con la Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional se busca asegurar la transparencia, la integridad y la confiabilidad de los hombres y mujeres que integran la Policía Nacional, identificar y anticipar las amenazas potenciales y reales y reducir riesgos y vulnerabilidades frente a la labor operativa y administrativa para un óptimo servicio de policía. La política de integridad policial pretende consolidar el esfuerzo institucional, para hacer de la política, en materia de transparencia, un elemento inherente a cada policía y no uniformado, independiente de su condición jerárquica o de su nivel básico, técnico o profesional. De tal manera, que se le apunte al desarrollo humano integral y a potenciar las capacidades del personal, con el fin de traducirlas en desempeños exitosos, que le permitan a la Institución posicionarse dentro de las entidades con mayores niveles de efectividad en materia de seguridad, tranquilidad pública y satisfacción ciudadana, alcanzando elevados niveles de confianza y gratitud en todas las esferas sociales. Que la comunidad acate las normas, las respete y las cumpla. Por su parte, Congreso Visible y Bogotá Cómo Vamos le apuntan a la visibilidad, la transparencia y a la rendición de cuentas. Mientras Congreso Visible busca garantizar el derecho de la ciudadanía a estar informada sobre cómo votan sus elegidos los proyectos de interés, facilitarle a los ciudadanos la comprensión del funcionamiento del Congreso, ofreciendo información y análisis objetivos, independientes y confiables para fortalecer el proceso de rendición de cuentas y ayudar a establecer puentes de comunicación entre los congresistas y los ciudadanos, Bogotá Cómo Vamos busca generar un impacto positivo sobre la calidad de vida a partir del conocimiento sobre la forma como se administra la ciudad. Promueve un gobierno efectivo y transparente, porque pide resultados a la Administración Distrital y le exige una adecuada rendición de cuentas. En el mismo sentido, están enfocadas las experiencias de la Alcaldía de Medellín, las gobernaciones de Caldas, Tolima y Santander, el Concejo de Pasto (Nariño) y la Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción de México. Mientras que la propuesta de Medellín busca darle transparencia a la gestión para disminuir la violencia y convertir esta disminución en oportunidades sociales, los gobiernos regionales de Caldas, Tolima y Santander persigue generar espacios de participación y desarrollo de la democracia, para fortalecer las relaciones entre la administración departamental y la comunidad, a través de la entrega de información pertinente y oportuna sobre la gestión, para fortalecer la participación ciudadana. Por su lado, el Concejo Municipal de Pasto con su programa de rendición de cuentas quiere

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garantizar la efectividad del derecho de los ciudadanos a estar informados de las actividades adelantadas por los servidores públicos. En México, el objetivo es el mismo: la Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción busca el fortalecimiento de la transparencia y la cultura de rendición y exigencia de cuentas, la cultura del apego a la legalidad y a la ética pública, la institucionalización de mecanismos de vinculación y participación ciudadana y la prevención, investigación y sanción de las faltas administrativas y de los delitos penales asociados con la corrupción. Por su parte la DIAN, con las estrategias pedagógicas de cultura ciudadana para el fortalecimiento de la cultura de la contribución busca sentar las bases conceptuales que sirvan al desarrollo de un ambicioso proyecto de transformación cultural en el país a partir de la reivindicación del deber y sentido de solidaridad, como parte de un ejercicio responsable del ciudadano y, a la vez, concientizarlo sobre la importancia de los tributos para la financiación de lo público y fomentar en los contribuyentes la cultura del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Por la misma línea de la pedagogía ciudadana van las experiencias de la Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal en México y Colombia. Estas pretenden ayudar al estudiante a convertirse en un proponente informado, convencido y competente del Estado de Derecho y desarrollar unas metas basadas en conocimientos, actitudes y habilidades para generar una cultura de la legalidad. El mismo objetivo persigue el Modelo Pedagógico Institucional y Plan Integral de Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano, pues este quiere definir los lineamientos que deben orientar los procesos de capacitación y formación de los servidores públicos de la Alcaldía de Medellín para mejorar la calidad de prestación de los servicios, el bienestar general y garantizar la instalación cierta y duradera de competencias y capacidades específicas, en concordancia con los principios que rigen la función pública. La Oficina Tuya y Participación Ciudadana en Ocaña y el Sistema de Información Gerencial y de Planificación Territorial Integrado a Trámites y Gestión Municipal por Resultados en Tocancipá, buscan fortalecer las instituciones a partir del desarrollo de herramientas gerenciales que promuevan la transparencia en los procesos asociados a la gestión pública y en la asignación de los recursos, permitiendo identificar los principales bienes y servicios que se deben proveer a la comunidad y consolidar las políticas de información, transparencia y rendición de cuentas como instrumentos para prevenir la corrupción. Entre tanto, el Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad en México busca comprometer a las distintas entidades estatales y privadas para que cada uno desarrolle, de acuerdo con sus atribuciones y competencias, acciones específicas en

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favor de la seguridad, la justicia y la legalidad. Con el acuerdo se busca depurar y fortalecer las instituciones de seguridad y de justicia, crear un modelo nacional de evaluación y control de confianza, realizar una evaluación permanente y hacer control de confianza al personal de las instituciones policiales, de justicia, de aduanas, de los centros de readaptación social federales, así como del Instituto Nacional de Migración y establecer un sistema de desarrollo policial y de los organismos de control. De igual modo, coordinar campañas para promover la cultura de la legalidad, incluir en los programas de estudio la cultura de la legalidad y los valores cívicos, el combate a las adicciones, el respeto a los derechos humanos y la transparencia. Finalmente, las experiencias de Sicilia y Hong Kong tienen como objetivo la transformación social, con el fin de combatir la mafia y sus alcances en la región de Sicilia, la primera, y combatir la corrupción y los sobornos del sector público y educar al público contra los males de la corrupción, la segunda.

6.6 Descripción de las estrategias y componentes de las experiencias

Para recoger las estrategias utilizadas por las distintas experiencias, se organizaran en tres niveles: micro (las personas), meso (las organizaciones) y macro (el contexto institucional, estatal). El primero está relacionado con las creencias, actitudes, prácticas, valores, comportamientos y conductas que la iniciativa busca transformar en los ciudadanos. El nivel meso hace referencia a las políticas, mecanismos, planes, programas de formación que impulsan las organizaciones, a través de procesos, procedimientos, códigos, estándares y políticas de gestión de personal. Así mismo, en el nivel macro se tienen en cuenta las reformas constitucionales, los convenios internacionales, las leyes, las políticas institucionales y demás mecanismos que impulsan los gobiernos para fortalecer la relación Ciudadano – Estado.

6.6.1 Experiencias en el nivel Micro

La iniciativa de Cultura Ciudadana desarrollada en Bogotá busca desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que incidan directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cómo se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes, apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio común. En tal sentido, la experiencia busca el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley, y promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos.

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La estrategia comprende cuatro formas de acción:

- Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen

fuertemente con la vida social de la ciudad, a través de la autorregulación ciudadana, de la capacitación de funcionarios y del rediseño y construcción de algunos espacios urbanos en los cuales interactúan los ciudadanos entre sí y con los funcionarios.

- Construir colectivamente una imagen de ciudad compartida, actual y futura, y buscar que la comprensión y el respeto de las reglas confiera identidad ciudadana y sentido de pertenencia.

- Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y las manifestaciones artísticas que puedan contribuir a generar sentimiento de pertenencia a la ciudad.

- Propiciar la participación comunitaria y la regulación de la Administración por parte de la ciudadanía.

Para la puesta en marcha del programa de Cultura Ciudadana se incluyó en los Planes de Desarrollo y se le establecieron unas políticas, unas estrategias, unos programas y unas metas. Las políticas de Cultura Ciudadana buscan reconocer e incentivar el cumplimiento de normas y acuerdos y buscar saldo pedagógico cuando fuere necesario sancionar; promover la autorregulación individual y social, así como métodos pacíficos de abordaje de conflictos; dar prioridad a proyectos acordes con los objetivos del Plan de Desarrollo, dirigidos a grupos y personas de reciente inmigración a la ciudad y a comunidades dispuestas a procesos de cambio cultural; ampliar y cualificar los canales de discusión pública y participación democrática; potenciar las contribuciones del arte, la recreación, el deporte y el ambiente a la comunicación y a la convivencia y desconcentrar la oferta cultural y fortalecer la cultura popular. Para lograr estas políticas se ponen en marcha las siguientes estrategias: Impulsar el cumplimiento de normas, propiciar cultura democrática y promover la comunicación y la solidaridad entre las personas mediante el uso de los espacios públicos.

Los programas que se desarrollan para promover las políticas de Cultura Ciudadana son:

- Para impulsar el cumplimiento de las normas, se desarrollarán los siguientes programas: Apreciar las normas y admirar lo bueno, difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento democrático y los beneficios obtenidos al cumplirlas. En las campañas de difusión se hará énfasis en normas de seguridad y convivencia, tránsito, tributación, urbanismo y ambiente, derechos humanos y servicios públicos.

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Metas: Incremento del número de personas que acata las normas básicas de convivencia e incremento del número de personas que no justifican transgresiones a la ley. Medición de Cultura Ciudadana: Seguimiento y control de los programas de Cultura Ciudadana. Vida sagrada: Propiciar el desarme y otras acciones orientadas a reducir las muertes violentas en la ciudad; fomentar modos de vida saludables y generar confianza, seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades, disfruten la ciudad, cumplan sus deberes y confíen en la justicia y en el buen uso de la fuerza por parte del Estado. Metas:

- Avances hacia el desarme general por la vía jurídica y el cambio de hábitos y

comportamientos.

- Reducción del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7.

- Reducción en un 10 por ciento anual del número de delitos de mayor impacto social: lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias, entidades financieras y establecimientos comerciales.

- Aumento en un 20 por ciento de la percepción de seguridad de los ciudadanos. Proyectos prioritarios: Protección Ciudadana; protección de la vida de las personas y de los bienes públicos y privados, mediante el fortalecimiento de la policía; intervención en zonas críticas; atención de poblaciones ubicadas en zonas de deterioro urbano y social, y fortalecimiento de mecanismos de atención a poblaciones en alto riesgo. Solución de conflictos: Fortalecimiento de los instrumentos de solución pacífica y concertada de conflictos: inspecciones de policía, unidades de mediación, comisarías de familia y casas de justicia. Aportar de buena gana: Aumentar la conciencia individual y colectiva sobre los beneficios colectivos de la tributación, reducir la evasión en el pago de impuestos, propiciar la renuncia a subsidios no merecidos y fomentar la responsabilidad individual y colectiva en la preservación y ampliación del patrimonio de la ciudad. Metas: Incremento del número de personas que conocen y confían en el uso que hace el Distrito de los dineros recaudados por impuestos y bienes públicos; incremento del número de personas y organizaciones que aportan voluntariamente al desarrollo del Plan e incremento del número de personas que colaboran con el uso responsable de los subsidios.

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Cultura de la afiliación: Creación de mecanismos para promover la renuncia voluntaria a subsidios no merecidos y fomentar la afiliación al Sistema General de Seguridad Social. Para propiciar cultura democrática se desarrollarán los siguientes programas: Procedimientos para decidir. Propiciar el uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales; ampliar y cualificar la discusión pública, haciendo visible su utilidad para aclarar diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos. Metas: Incremento de la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos e incremento de la percepción de los derechos como derechos y no como favores y del nivel de confianza en los procedimientos democráticos. Proyectos prioritarios: Participación ciudadana. Acciones orientadas a garantizar que la ciudadanía tenga un conocimiento suficiente de las distintas opciones de participación en la gestión de los asuntos públicos y sus derechos políticos y ciudadanos. Canales democráticos: Fortalecimiento de los canales de discusión pública y las instancias de participación democrática. Pactos sociales: Promoción de pactos sociales para la recuperación de espacios públicos, el cumplimiento de normas ambientales y la protección del patrimonio de la ciudad. Organizarse para influir y para aprender: Reconocer las organizaciones, potenciar su capacidad de construir nexos de solidaridad y de representar a los ciudadanos en las decisiones de la ciudad, la localidad y la zona. Metas: Incremento de la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos e incremento de la percepción de los derechos como derechos y no como favores y del nivel de confianza en los procedimientos democráticos. Proyectos prioritarios: Organización ciudadana. Apoyo a la conformación y fortalecimiento de organizaciones locales, zonales, barriales y juveniles.

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Proyectos asociativos: Apoyo técnico a proyectos culturales y deportivos de carácter comunitario y asociativo. Para propiciar la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos mediante el uso de los espacios públicos, se desarrollará el siguiente programa: Comunicar vida y jugar limpio. Fomentar arte, cultura y esparcimiento en espacios públicos para potenciar las capacidades creativas y comunicativas de los actores culturales y de los ciudadanos y aumentar el disfrute colectivo de la ciudad y ampliar el conocimiento y la apropiación social de la ciudad mediante proyectos de investigación y medios de divulgación masiva. Metas: Ampliación y democratización de la oferta cultural, ambiental, recreativa y deportiva de la ciudad. Proyectos prioritarios: Cultura local y metropolitana. Ampliación de la oferta cultural en las localidades y fortalecimiento de los eventos metropolitanos. Parques sostenibles: Diseño y puesta en marcha del Sistema Distrital de sostenibilidad de parques. Deporte y recreación para todos: Promoción de actividades deportivas y recreativas en los espacios públicos de la ciudad. Mecanismos institucionales necesarios para la ejecución de los programas de Cultura Ciudadana. Las entidades distritales coordinarán las acciones necesarias para modernizar los esquemas y procedimientos que permitan de manera eficiente el desarrollo de formas pacíficas de resolución de conflictos. Por su parte, la Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional, aunque sus programas están dirigidos al afianzamiento de la integridad en los hombres y mujeres que conforman la Policía Nacional, sus programas están en el nivel meso. Sin embargo, algunos planteamientos se pueden ubicar en el micro. Por ejemplo, cuando asegura que depende de cada policía poder instalar a la Institución en el primer lugar en el país. Para lograrlo se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

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• La consciente y profesional aplicabilidad de la actividad policial debe ser respetuosa pero firme, de tal manera que garantice los derechos y las libertades de los ciudadanos. Los argumentos corporativos reactivos que no admiten responsabilidad, debilitan y llevan al desastre institucional.

• Rescatar el valor de la formación. La Policía es única, apartidista, profesional y competitiva.

• El direccionamiento policial basado en el humanismo debe ser una práctica permanente para el fortalecimiento de la dignidad humana.

• El elemento clave de la Institución, para que se perfeccione, es el empoderamiento de sus hombres y mujeres, bajo la unidad de pensamiento en tres aspectos: experiencia, conocimiento y capacidad crítica.

• La potenciación del conocimiento y la formación policial son los pilares fundamentales del quehacer diario. Se necesita que el país reconozca la capacidad de los policías.

• Del ejemplo se debe desprender el afecto, la identidad y la coherencia en los superiores.

Las estrategias de Congreso Visible están dirigidas, directamente, al ciudadano. Esta parte del seguimiento que se le hace al congresista desde cuando es candidato. A través del formulario Hoja de Vida, el futuro congresista diligencia su información relacionada con datos personales, formación académica, partido político, equipo de trabajo, quién le financia la campaña, propuestas legislativas que va a impulsar y cómo fue su comportamiento en presentación de iniciativas legislativas y control político si ya fue candidato. Hay un seguimiento a la información por parte del equipo de Congreso Visible y esta se incluye en el sistema de información de la página web. Allí queda disponible para que la ciudadanía la conozca. Al Congreso de la República se le hace seguimiento por comisiones, plenaria, bancadas, proyectos de mayor impacto, etc. y los resultados se visibilizan en los medios de comunicación de Congreso Visible y en los medios nacionales, con mayor presencia en las regiones si los proyectos son de impacto regional o si determinado congresista representa a esa región. Los foros temáticos, los foros regionales, los talleres con congresistas, unidades legislativas y periodistas, en alianza con otras instituciones, son muy importantes para darle visibilidad a la actividad legislativa. Bogotá Cómo Vamos tiene como estrategias la evaluación y la divulgación de información con el propósito de hacer posible el cumplimiento de sus objetivos. La primera, tiene como eje central el concepto de calidad de vida; y la segunda, busca socializar y en esa medida hacer público los resultados de todo el ejercicio de análisis y evaluación. El ejercicio de evaluación y seguimiento realizado por el Proyecto está enmarcado dentro del concepto de calidad de vida, término que se entiende como “el conjunto de derechos de los ciudadanos que a la vez son deberes del Estado, contenidos en la Constitución de 1991, tales como el acceso a servicios de óptima calidad en las áreas de: educación, salud, servicios públicos domiciliarios, vivienda,

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medio ambiente”. Así mismo, se reconoce que dicho concepto es dinámico, por consiguiente puede cambiar en el tiempo de acuerdo con las condiciones en las cuales se encuentre la ciudad. El programa utiliza para realizar la evaluación, indicadores técnicos de resultado y de percepción, así como el seguimiento a temas y problemáticas importantes (proyectos claves de la Administración y problemas poblacionales). Los indicadores técnicos de resultado son aquellos que dan cuenta del impacto de la gestión, y por consiguiente, hacen referencia a la cobertura y calidad de los servicios y bienes básicos. Es importante aclarar que estos, al ser producto del impacto, permiten hacer un seguimiento sobre el efecto en la calidad de vida de las diferentes acciones emprendidas por la Administración Distrital. Los indicadores de percepción hacen referencia a la opinión de la ciudadanía con respecto a las áreas de evaluación. Estos indicadores se relacionan con el acceso y la calificación a la calidad de los servicios y bienes básicos, así como de los aciertos y problemas que existen en su provisión por parte del Estado y los entes privados. Igualmente, la ciudadanía califica el conjunto de entidades públicas y sus principales programas en términos de imagen, confianza y gestión. Por tanto, los indicadores de percepción permiten conocer la opinión de los habitantes de la ciudad sobre los bienes y servicios públicos e ir más allá de los indicadores técnicos de resultado. La percepción ciudadana es registrada a partir de los resultados de la Encuesta Anual de Percepción de Bogotá Cómo Vamos, la cual se ha venido realizando desde 1998 y es representativa para la zona urbana de Bogotá, ya que se aplica por zonas de la ciudad, grupos de estrato y género. La existencia de esta información ha permitido que el Proyecto en sus evaluaciones haga análisis de las tendencias en la calificación y provisión de bienes básicos. Estrategia de Comunicaciones. El enfoque de esta estrategia es brindar información periódica de calidad sobre la ciudad, sus avances, sus problemas y sobre las propuestas de solución. El objetivo de este proceso es contribuir a cualificar las decisiones de la ciudadanía en general y brindar herramientas de análisis a los expertos, formadores de opinión y a la Administración local. En este sentido, el objetivo es llegar a la Administración Distrital, la ciudadanía en general y de manera específica a líderes comunitarios y de opinión, expertos en centros de investigación y dirigentes políticos utilizando las diferentes líneas de divulgación del Proyecto. En cuanto a las Estrategias Pedagógicas de Cultura Ciudadana para el Fortalecimiento de la Cultura de la Contribución, las acciones pedagógicas definidas son aplicables para todo tipo de individuos, sin embargo, en el momento de su diseño e implementación se debe tener en cuenta el contexto en el que se van a ejecutar estas acciones para que se garantice la participación de los siguientes públicos objetivos que para este estudio y propuesta han sido identificados como el público objetivo clave: jóvenes mayores de 18

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años; universitarios; contribuyentes pequeños y medianos; servidores públicos; representantes legales de grandes, pequeñas y medianas empresas; líderes de organizaciones sociales y políticas; representantes de gremios sectoriales y asesores contables. En Medellín, la estrategia utilizada por el alcalde Sergio Fajardo, una vez elegido, fue definir y establecer ‘Los 14 principios de la gestión pública’. Estos se convirtieron en axiomas éticos que sustentaron la participación corresponsable de la sociedad con el objetivo de transformar la sociedad.

1. Los dineros públicos son sagrados. 2. La gestión de lo público es transparente. La Administración rinde cuentas de

todo lo que hace, con quién lo hace, cuándo lo hace, cómo lo hace y con cuánto lo hace.

3. No aceptamos transacciones de poder político por intereses burocráticos o económicos.

4. No utilizamos el poder del Estado para comprar conciencias y acallar opiniones diferentes a las nuestras.

5. El ejemplo de las autoridades es la principal herramienta pedagógica de transformación cívica.

6. Planeación sin improvisación. 7. Eficiencia, economía y eficacia en los programas y proyectos. 8. Las relaciones con la comunidad son abiertas y claras, y se desarrollan a través

de los espacios de participación ciudadana. 9. El interés público prevalece sobre los intereses particulares. 10. Las personas que trabajan en la Administración Municipal son honestas, capaces

y comprometidas con el proyecto de ciudad. 11. El desarrollo de la ciudad es un compromiso entre la Administración local y toda

la ciudadanía. 12. La solidaridad y la cooperación son la base de las relaciones de la ciudad con la

región, el departamento, la nación y la comunidad internacional. 13. La confianza entre las personas que dirigen la Administración es esencial para

garantizar la legitimidad del Estado. 14. La vida es valor máximo y no hay una sola idea ni propósito que ameriten el uso

de la violencia para alcanzarlos.

De acuerdo con el documento de rendición de cuentas, “Seguros de que los recursos obtenidos se reflejarían en programas y obras para beneficio de la población, sacamos adelante esta iniciativa en un proceso pedagógico en el que siempre le recordamos a la gente que ‘Aquí están sus impuestos’, lo que estableció una relación de corresponsabilidad entre cada habitante y la Alcaldía. Según las encuestas internas de evaluación, hechas por Invamer Gallup para el Municipio, ésta es una de las frases e ideas que más recuerda la ciudadanía”.

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La comunicación pública tuvo un papel primordial. Trascendió la esfera de la simple información y se modificó el tradicional esquema en el que cada Secretaría contaba con su propia estructura comunicativa y publicitaria sin mayor encadenamiento entre los distintos mensajes de la Alcaldía. No existía una orientación central que les diera coherencia a los mensajes y que evaluara el efecto global de la comunicación. Por eso, organizaron la figura del Comité de Campañas, liderado por la Dirección de Comunicaciones, que agrupó a los comunicadores dispersos en todas las Secretarías y asumió el direccionamiento de los mensajes, campañas y eventos de la Alcaldía, todos en el estilo de la Administración: innovadora, pedagógica, austera, cercana y transparente. Así mismo, centralizaron los recursos financieros de las Secretarías en la Dirección de Comunicaciones, para una mejor planeación de la inversión en pauta publicitaria, organización de eventos y ejecución de estrategias comunicativas. Al mismo tiempo, dedicaron parte de los recursos a la creación de Redecom, Red de Medios Comunitarios, con énfasis en la capacitación de las comunidades como productores de contenidos. Se fortaleció la comunicación comunitaria, con base en el respeto de su autonomía e independencia como medios. Dentro de esta estrategia de cercanía se reforzaron los servicios descentralizados que se prestan en los Cerca y Casas de Gobierno y se desarrolló una estrategia de televisión del municipio que incluyó un programa diario de Contacto Ciudadano, diseñado para dar a conocer y explicar todas las acciones de la Administración. En este programa se privilegió la participación ciudadana y su contacto con los funcionarios. Semestralmente se realizó un especial en directo con el Alcalde y su gabinete en el que se presentaban los resultados de gestión y se atendían las inquietudes de toda la ciudadanía. Otra estrategia para mantener la cercanía fue el programa de televisión Con el Alcalde que cada jueves se realizó desde un lugar distinto de la ciudad para abordar diversos temas e interactuar con las personas. Por su parte en la experiencia Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Superior, las estrategias se trabajan a partir de ejercicios en donde se ponen en juego dilemas morales. Muchas veces los dilemas morales no tienen una sola respuesta correcta. Sin embargo, es importante recordar que todas las decisiones tienen consecuencias. No siempre es fácil seguir la ley. Con el primer módulo se debe lograr que el estudiante comprenda el siguiente concepto: “Soy un individuo y, a pesar de todos los elementos influyentes, puedo impactar mi entorno por medio de mis decisiones”. Con el segundo debe lograr que los estudiantes comprendan la importancia del estado de derecho y de la cultura de la legalidad y la relación entre ellos. También entienda que el Estado de Derecho garantiza una mejor calidad de vida y comprende la importancia de la participación en el mismo. Igualmente, interiorice los conceptos de costumbres, reglas y leyes. El tercer módulo incluye los conceptos de delincuencia y corrupción, como elementos que vulneran el Estado de Derecho y la

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cultura de la legalidad. Ahí se debe lograr que los estudiantes interioricen el siguiente concepto: “Yo aprecio los beneficios del Estado de Derecho y reconozco los riesgos de vivir en una sociedad dominada por la delincuencia y la corrupción. Yo comprendo que puedo y debo rechazar la delincuencia y la corrupción a favor de una cultura de la legalidad”. En el módulo "Promoviendo una cultura de la legalidad" se debe lograr que el estudiante comprenda el siguiente concepto: “Yo tengo la capacidad y la voluntad para construir una cultura de la legalidad y fortalecer el Estado de Derecho”. En el Currículo de la Legalidad en el Colegio Agustín Fernández, la cátedra plantea una dinámica para que la reflexión sea extensiva al entorno que habitan los estudiantes. Se les pide a ellos que hagan entrevistas a personajes del barrio, conocidos que están, o estuvieron, en procesos de ilegalidad, autoridades locales y familiares. Con esto se ha logrado que los estudiantes reflexionen sobre temas como las pandillas, que es uno de los principales riesgos para ellos. Por la situación económica, en muchas ocasiones, algunos estudiantes piensan en medio de la desesperación en soluciones por fuera de la legalidad, pero las desechan porque saben que tarde o temprano pagarán las consecuencias. En el colegio Marco Fidel Suárez en Turbaná (Bolívar) a partir del esquema del Gobierno Escolar, se hizo un diagnóstico sobre la situación de la salud pública en el municipio. Los estudiantes identificaron problemas en su comunidad y comenzaron a trabajar en las soluciones. Con respecto a la Oficina Tuya y Participación Ciudadana en Ocaña, esta desarrolló estrategias para acercar al ciudadano. La oficina es un espacio físico acondicionado al interior de la Alcaldía Municipal de Ocaña, para centralizar la atención al ciudadano, a partir de la elaboración de un protocolo de atención que contiene procedimientos (registro de usuarios, acompañamiento, coordinación y seguimiento) estrategias, recursos, responsables y productos obtenidos. Además de brindar información, la oficina ha sido la encargada de promocionar los mecanismos de participación entre las instancias de participación ciudadana, para ello los funcionarios cuentan con gran experiencia en temas sociales, liderazgo comunitario y servicio de atención al cliente. Adicionalmente, en la Oficina Tuya y Participación Ciudadana, los ocañeros encuentran asesoría para la redacción y elaboración de oficios dirigidos al Alcalde y Secretarios de despacho. La oficina se convierte en una herramienta para la promoción de la transparencia, pues tiene el compromiso de informar sobre la gestión municipal, además de atender y resolver las necesidades e inclusión en los programas. Adicionalmente, realiza acciones de acompañamiento, enlace, intermediación y seguimiento a los procesos. La Alcaldía también se ha apoyado en la oficina para convocar a la comunidad a los procesos de presupuesto participativo, rendición de cuentas, ferias de gestión de la Alcaldía en los barrios y capacitaciones en veedurías ciudadanas.

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En el tema de atención al ciudadano, la oficina es única en el municipio y en sus alrededores. Con la visión del ciudadano como cliente, los funcionarios que laboran en este espacio fueron capacitados por el SENA en atención al cliente. El hecho de que los recepcionistas sean técnicos en atención al usuario garantiza una excelente relación y un trato adecuado. Para las personas en situación de vulnerabilidad, se le da atención prioritaria y se prioriza el seguimiento de las solicitudes. Esta práctica destaca el componente de integridad, porque además de garantizar el acceso a la información desarrolla el componente de capacitación y participación ciudadana, elementos necesarios para instalar capacidad en la comunidad y contar con un control social calificado. Dentro de la Oficina hay dos coordinadores de capacitación, uno para el sector rural y otro para el sector urbano, quienes convocan, desarrollan y ejecutan actividades de diplomados, seminarios y talleres de fortalecimiento de la participación a líderes comunitarios y a la población en general. Adicionalmente la Oficina Tuya creó un Manual de Convivencia Ciudadana para el municipio, como una herramienta que establece reglas de juego claras para la población y la Alcaldía Municipal. El Manual de Convivencia fue elaborado y redactado por los ciudadanos, pues son los mismos habitantes de Ocaña los llamados a establecer los valores, los comportamientos aceptados y los no aceptados, las dinámicas y los mecanismos para la resolución de los conflictos. La Alcaldía de Ocaña destinó los recursos humanos y financieros para la puesta en marcha de la iniciativa. En la jornada de Rendición de Cuentas de la Gestión 2009 de la Gobernación de Caldas se utilizaron las siguientes estrategias y actividades específicas:

1. Información Técnica de fácil acceso y comprensión: a. Generación de lineamientos desde la secretaría de planeación

departamental y consolidación de la información entregada por las diferentes secretarías e instituciones descentralizadas. Se validó la información con cada responsable sectorial.

b. Publicación de la información técnica en la página web de la gobernación, con por lo menos un mes de anticipación, que permitiera a la comunidad informarse previo a la audiencia pública de rendición de cuentas.

c. Comunicación de la existencia de la información anterior por diferentes programas de difusión y comunicación con los que cuenta la administración departamental.

d. Envío de la información a organismos de control y representativos de la comunidad organizada (incluyendo los integrantes del Consejo Departamental de Planeación).

e. Envío de la información técnica a los representantes del Pacto por la Transparencia suscrito por la presente administración.

2. Presentación estratégica a la comunidad (amigable y concreta) por parte del

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Gobernador: a. Presentación en diapositivas: elaboración de una presentación estratégica,

que mostrara lo realizado en cada sector, trascendiendo los puntos mínimos requeridos por el Pacto de Transparencia suscrito.

b. Videos estratégicos: para incrementar la atención de la gente y hacerlo más amigable, se hizo una combinación de diapositivas y videos de soporte del área o proyecto estratégico.

3. Responsabilidad integral y sectorial de la información:

a. Revisión de los contenidos técnicos, estratégicos y gráficos por cada responsable, generando compromiso y respaldo.

b. Organización de presencia de todos los responsables sectoriales y de Institutos descentralizados como soporte a la intervención del gobernador.

4. Acercamiento de los municipios de Caldas, diferentes de Manizales a la

Rendición de Cuentas: a. A través de entrevistas previas a la audiencia, grabadas y organizadas en

video, así como entrega de formato para que realizaran preguntas a la administración departamental.

5. Elaboración de publicación periodística como soporte a la difusión de la

información técnica.

6. Invitación personalizada: la invitación se realizó a más de 1.000 instituciones de

la sociedad civil, militar y eclesiástica y masiva a través de diferentes medios de comunicación.

7. Contacto directo con la comunidad a través de la Audiencia Pública.

Para informar a la ciudadanía, a los entes de control, a la Asamblea Departamental y a los municipios del departamento, la Gobernación optó por desarrollar un ejercicio de Rendición de Cuentas en ocho fases, manteniendo la estructura fundamental de medir los avances y la gestión con base en el Plan de Desarrollo Departamental:

Informe a Asamblea Departamental. Entrega de la información a la ciudadanía. Entrega de la información a los entes de control. Preparación logística de la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas.

Preparación del informe de forma innovadora. Preparación preguntas a través de visitas a los municipios. Jornada de Audiencia Pública de Rendición de Cuentas. Evaluación posterior del proceso.

La rendición de cuentas de la gestión en el Tolima, se dio en tres etapas:

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Etapa Preparatoria: el proceso contó con una serie de pasos y procedimientos antes de la audiencia pública de Rendición de Cuentas. El insumo para la gestión y el ejercicio de Rendición de Cuentas fue la ejecución del Plan de Desarrollo Departamental 2008 - 2011 “Soluciones para la Gente”. Con base en la evaluación del Plan, el Departamento Administrativo de Planeación utilizó dos instrumentos para recopilar la información de cada secretaría: el Plan Indicativo y el Plan de Acción formulado por cada dependencia. Una vez obtenida la información se procedió a elaborar el informe de gestión que fue presentado a la Asamblea Departamental.

Este informe de gestión se publicó en la página Web del departamento, para que lo conociera la ciudadanía con un mes de anticipación a la realización de la audiencia pública. Tan pronto el informe fue de conocimiento público, se procedió a elaborar un boletín informativo especial de la rendición de cuentas, indicando las cifras, avances, retos e inversión de los programas y metas del Plan de Desarrollo para la gestión del año y el avance total del cuatrienio. Con la impresión de tarjetas de invitación personalizadas, los funcionarios de Planeación distribuyeron personalmente correspondencia en los 47 municipios del departamento. De igual forma, se imprimieron volantes y afiches para la promoción del evento. Por último, se realizó una invitación a través de canales de telemercadeo, radio, televisión y prensa. Audiencia Pública: para el ejercicio de la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas, la Gobernación del Tolima tomó como base la cartilla para la Rendición de Cuentas creada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. A partir del modelo, el gobierno departamental creó elementos innovadores y generó nuevos espacios de rendición y transparencia. Para el día de la audiencia, se contó con el apoyo del SENA Regional Tolima, con el fin de que los estudiantes de carreras técnicas de atención al cliente recibieran a los asistentes y los ubicaran en sus sillas respectivas. Adicionalmente, se dispuso a la entrada del lugar de mesas de registro, donde en primer lugar, se diligenció el formato de asistencia, y en segundo lugar, se le entregó a los invitados un kit de rendición de cuentas que contenía una libreta de anotaciones, un formato de preguntas, un formato de evaluación de la audiencia, una copia del informe de gestión, un lapicero y un boletín especial de la Rendición de Cuentas. La audiencia pública superó las expectativas de participación ciudadana, a la audiencia de rendición de cuentas se hicieron presentes más de 1.700 personas, razón por la cual se acondicionó la transmisión del evento a las afueras del recinto con grandes pantallas y sonido.

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Después de la Audiencia Pública: La Gobernación creó unos nuevos escenarios de entrega de información a la comunidad y de retroalimentación con sectores, gremios, poblaciones vulnerables y con los mismos mandatarios locales. Es así que se consolidan otros espacios de rendiciones de cuentas especiales:

- Conversatorios de Gobierno. Cada semana en un municipio diferente del departamento.

- Rendición de Cuentas Sectoriales. Líderes, empresarios y organizaciones temáticas para que asistan a una interlocución con cada dependencia de la Gobernación.

- Rendición de Cuentas a Alcaldes Municipales Por su parte en el departamento de Santander se consolidaron las jornadas de rendición de cuentas provinciales. Durante siete sesiones (siete semanas seguidas) la Gobernación de Santander se acercó a las provincias, para entregar el informe de gestión del año 2009, en donde se desagregaron los datos y la información de acuerdo a los municipios que contemplan cada una de las provincias. La última sesión se llevó a cabo en Bucaramanga y sirvió como un gran evento, en el cual se informó a toda la comunidad sobre la gestión gubernamental. En cada una de las rendiciones provinciales se seleccionó un tema específico para ser profundizado por el gabinete del gobernador y discutido con la ciudadanía. La práctica se desarrolló a partir de tres estrategias: Alistamiento: la Secretaría de Planeación, a través del Banco de Proyectos, realizó un seguimiento detallado del grado de avance de los proyectos, los planes y las metas que están contemplados en el Plan de Desarrollo Departamental. Así mismo, se realizó un seguimiento año a año de la inversión del departamento y se comparó con las metas y con la inversión global. Las presentaciones fueron publicadas en la página Web del departamento, al igual que las invitaciones para la ciudadanía. Finalmente, la Secretaría elaboró unos folletos informativos, con los principales datos, para ser repartidos a los asistentes en cada una de las provincias. Audiencias de rendición de Cuentas Provinciales: Durante siete viernes se realizaron cada una de las Audiencias de Rendición de Cuentas Provinciales, en donde el gobernador presentó los avances y dificultades de su gestión durante el año 2009. El ejercicio no fue desarrollado bajo ninguna metodología. Se realizaba un diálogo abierto liderado por el gobernador, en el cual se abría el espacio para que el representante del tema que se iba a desarrollar tuviera una interlocución directa con la comunidad. Informe General de Gestión: Con los datos, estadísticas y monitoreo de cada uno de los planes y proyectos del departamento, la Secretaría de Planeación redactó el Informe General de Gestión Anual. El ejercicio de rendición de cuentas fue una iniciativa desarrollada por la Gobernación del Departamento, coordinada por la Secretaría de Planeación, con la participación de los Alcaldes de los municipios de las diferentes

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provincias, así como de las organizaciones sociales, instancias de participación ciudadana y comunidad en general. En la experiencia del Concejo de Pasto, este utiliza los medios masivos de comunicación y la página Web de la corporación para invitar a la jornada de rendición de cuentas. Una vez definida la fecha, se abre el proceso de inscripción para que la comunidad confirme su asistencia a la sesión de la corporación. Luego, durante la sesión, se realiza un debate público en el cual la comunidad tiene la oportunidad de intervenir. Con base en los temas expuestos por la población, el Concejo programa una sesión para discutir en profundidad y específicamente un tema, citar a una sesión especial a algún funcionario público para dar cuentas de un tema o conformar una comisión accidental que acompañe la petición de la comunidad. Rendición de Cuentas del Concejo de Pasto: dentro de la misma estrategia de fortalecer la confianza y la legitimidad de la ciudadanía en la corporación, se realiza la ‘Rendición de Cuentas y la Visibilidad del Concejo Municipal de Pasto y sus concejales’, como un sistema de procedimientos, métodos y mecanismos administrativos y jurídicos con la comunidad y de control ciudadano. La Rendición de Cuentas y la Visibilidad del Concejo se compone de cinco elementos:

• Sesión de Rendición de Cuentas: Durante el último día hábil del mes de

noviembre de cada año el Concejo programa una sesión especial para entregar información de la gestión del año, en donde las comisiones permanentes y las bancadas entregan los datos sobre las proposiciones presentadas, negadas, aprobadas y pendientes; los debates adelantados y los proyectos de acuerdo presentados, negados, aprobados y pendientes.

• Medios de Comunicación: la estrategia de visibilidad se ha acompañado de la activación de una página Web únicamente para el Concejo Municipal. Este recurso se hizo realidad gracias al apoyo de la Alcaldía Municipal que aportó el diseño y diagramación de la página, y la posterior adquisición del Concejo Municipal de un hosting para la misma.

• El ciudadano podrá hacerle monitoreo a la planta de la corporación y revisar el estado de los proyectos de acuerdo que están en curso durante la legislatura.

• Grabación Magnética de las Sesiones: se realiza en cada una de las sesiones como un mecanismo para dejar evidencias de la gestión del Concejo.

• Transmisión de las sesiones por Internet. • Programa Institucional por Radio y Televisión: Mediante un convenio con la

Alcaldía, el Concejo cuenta con 30 minutos en la franja radial de los domingos de la cadena Todelar en la ciudad. En este espacio se hace un informe de la gestión del Concejo, cada semana la presidencia de la corporación invita a un concejal para que interactúe con la ciudadanía.

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En México, la experiencia Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana desarrolla varios pasos para divulgar los resultados de la encuesta.

Paso 1. Presentación de los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana. Paso 2. Conformación de un Grupo Promotor responsable de identificar un programa de trabajo entre la sociedad y el Gobierno con prioridades compartidas para el impulso de una cultura ciudadana para la paz. Paso 3. Definición de un mecanismo de gestión del programa Sociedad - Gobierno: Mesa de cultura ciudadana. Paso 4. Acopio de las mejores prácticas y procesos de pedagogía social de cultura ciudadana para su impulso en el Estado.

Paso 5. Confirmación de levantamientos futuros de la Encuesta de la Legalidad y Cultura Ciudadana para garantizar una herramienta para medir el cambio. La encuesta se aplica cada dos años. En la experiencia de Formación Ciudadana Democrática para la Construcción de una Cultura de la Legalidad se destacan las siguientes estrategias:

Propuesta del D. F.

De acuerdo con la competencia ciudadana, se considera pertinente la incorporación de tres ejes integradores:

1. Identificación del ejercicio ciudadano: Se refiere a la manera en que el alumno se aproxima y apropia el conocimiento mediante situaciones de aprendizaje que le implican procesos cognitivos, afectivos y sociales en donde el contexto en el que se desarrollan determina su concepción y construcción. Para ejercer la ciudadanía en donde se reconozca como persona digna y merecedora de protección de los órdenes jurídico, afectivo, cultural, económico y social, y al mismo tiempo, se reconoce como sujeto con responsabilidades.

2. Mediación social para la pluralidad, identidad y valoración de las diferencias:

Permite construir nuevos aprendizajes, desarrollar y aplicar estrategias para adoptar una postura y resolver situaciones problemáticas, conflictivas y/o dilemas diversos que se le presenten al estudiante, generando una intervención activa, planificada e intencional en su entorno social.

3. Participación ciudadana y responsabilidad democrática: Está orientado a la

generación de recursos y acciones proyectadas hacia la construcción de una cultura de la legalidad para hacer frente a las cambiantes demandas de su

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entorno sociocultural. De esta manera se ejerce una praxis transformadora que satisface dichas demandas a través del desarrollo de la capacidad del trabajo individual y colectivo en diversos contextos, teniendo en cuenta que dichas decisiones deben respetar tanto los derechos fundamentales de las personas como los acuerdos, normas, leyes y la Constitución que rigen la vida en comunidad.

Bloque Uno. El Adolescente y su Desarrollo Personal y Social.

Tema 1: Mi identidad personal como estudiante de secundaria. (¿Quién soy yo?, mi identidad, me reconozco y me acepto, mis actitudes e intereses como estudiante de secundaria del D. F.). Tema 2: Mi identidad social como estudiante de educación secundaria. (Identifico los diversos grupos sociales a los que pertenezco (primario, espontáneo, inmediato y voluntario), mis actitudes de socialización, reconozco las costumbres y normas que regulan el comportamiento de mis grupos sociales y cómo enfrento los conflictos, los acuerdos y la toma de decisiones para la convivencia pacífica en mis grupos sociales).

Bloque Dos. La Democracia como Forma de Vida y de Gobierno. Tema 1: El sentido de la democracia en mi convivencia cotidiana. (¿Cómo entiendo la democracia en el Distrito Federal? La realidad de la democracia en los diversos grupos a los que pertenezco, las limitaciones y contradicciones que observo en el D.F. para vivir la democracia, vivir los principios y valores de la democracia en mi actuar cotidiano, comprometerme con la democracia). Tema 2: Mi participación democrática como estudiante de secundaria y ciudadano del Distrito Federal. (Soy adolescente y ¿soy ciudadano?, la ley: reguladora de mi convivencia social, ¿Por qué y para qué cumplir con la ley?, El bien común frente a mis intereses individuales). Bloque Tres. Los Derechos Humanos. Tema 1: Comprendo y valoro los derechos humanos como estudiante de secundaria en el D. F. (Estos son mis derechos humanos, ¿Cómo ejerzo mis obligaciones?, mi congruencia y actitud frente a los actos de injusticia y desigualdad, cómo resuelvo conflictos respetando mis necesidades y las de los demás, ejerzo libre y responsablemente mis derechos humanos y obligaciones). Bloque Cuatro. Derechos Fundamentales, Justicia y Cultura de la Legalidad. Tema 1: Vivir la cultura de la legalidad como estudiante de secundaria en el Distrito Federal. (Mis derechos fundamentales, leyes que me protegen como adolescente en el

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D. F., la legalidad y la justicia en mi contexto, posibilidades para ejercer la legalidad en el D. F., situaciones de riesgo). Tema 2: Principios que sustentan el Estado de derecho. (¿Cómo contribuyo a la construcción de un Estado de derecho? Mis acciones para promover la cultura de la legalidad en los diferentes contextos en los que participo, la participación individual y colectiva como ejercicios del fortalecimiento de la cultura de la legalidad). Bloque Cinco. La Participación para una Cultura de la Legalidad. Tema 1: Mis decisiones y participación en la vida escolar. (Lo que necesito conocer para participar, aprendo a participar en mi salón de clases).

Tema 2: Mis decisiones y participación en la comunidad. (¿Qué necesito conocer para participar?, desarrollo un proyecto democrático en beneficio de mi comunidad).

Programa Baja California. El programa se orienta en dos dimensiones formativas: la formación para la vida y la formación ciudadana. La formación para la vida busca que los alumnos desarrollen competencias para solucionar situaciones de la vida cotidiana que favorezcan el proyecto de vida que les permita cubrir sus necesidades e intereses con base en las capacidades que hasta el momento han identificado, así como competencias que les permitan asumir responsabilidades en relación con la importancia de la toma de decisiones, las consecuencias de estas y acepten los compromisos de su participación en la construcción del bienestar colectivo, y que participen en acciones tendientes a promover la Cultura de la Legalidad para fomentar el Estado de Derecho Democrático. Por otro lado, la formación ciudadana referirá a todos los asuntos de interés público existente, así como la importancia de que la ciudadanía sea corresponsable de las acciones de gobierno. En esta segunda dimensión es fundamental reconocer los nexos de la vida pública con la vida privada. La Asignatura Estatal se ubica en tres principales ámbitos integradores donde se desenvuelven los alumnos:

1. El adolescente: Está enfocado a que el alumno se reconozca como ser único y

valioso, con dignidad, derechos y obligaciones, que salvaguardan su integridad y le permitan la construcción de una identidad personal y social; que propicie además un proceso de reflexión sobre sí mismo que, a la par, beneficie el desarrollo de las competencias ciudadanas.

El alumno deberá iniciar en el ámbito personal. Cómo aplica las habilidades, actitudes, conocimientos y valores en pro de su desarrollo integral y retomando

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la importancia de favorecer la responsabilidad individual que le permita identificar cuáles son sus necesidades en cuanto al apego a las reglas y normas, así como de qué forma puede contribuir de manera individual a la construcción de la democracia en apego al Estado de Derecho.

2. La sociedad bajacaliforniana: Encaminado a que los estudiantes se reconozcan

como parte de un colectivo donde ponen en juego sus derechos y obligaciones, así como la influencia de distintos grupos sociales. Que además pueda identificar qué le establece la sociedad en cuanto al apego a la legalidad y cómo puede contribuir al desarrollo de una sociedad justa, equitativa y democrática, a partir de una conciencia social que le permita reconocerse como parte fundamental en la construcción de una Cultura de la Legalidad.

3. La comunidad (su contexto inmediato): Orientado a que los estudiantes

adquieran el sentido de responsabilidad compartida y se responsabilicen de una participación en el ejercicio pleno de la legalidad ante la problemática en su contexto. Es necesario que a partir de este ámbito fortalezca su sentido de pertenencia, identifique las formas de vida, y considere la necesidad de movilizar sus saberes en cada uno de los ámbitos en los que se desenvuelve, de tal forma que al reconocerse como persona, se reconozca también como un ser activo, como un individuo que tiene responsabilidad en los actos y situaciones que se desencadenan a su alrededor, en la vida cotidiana.

Bloque Uno. El adolescente y desarrollo personal y social: Este bloque aborda la importancia que tiene el desarrollo personal del adolescente, el fortalecimiento de su identidad y el conocimiento de sí mismo, de su auto concepto y su autoestima, de su autorregulación, autocontrol y autonomía. Señala las características que lo hacen ser persona con dignidad, identificando sus valores y cualidades, considerando su calidad de ser social con derechos y obligaciones en los diferentes contextos en los que se desenvuelve. Le plantea diversas estrategias como son el diálogo y la negociación para la solución no violenta de conflictos y que facilitan la convivencia armónica en sociedad. Bloque Dos. Los derechos humanos, elementos esenciales para vivir en democracia: En este bloque se presentan y analizan los derechos humanos y libertades fundamentales del hombre, que le permiten alcanzar un desarrollo pleno y hacer uso de sus facultades, su inteligencia y su conciencia para reconocer la importancia de protegerlos, tanto para sí mismo como respetarlos en los demás. Bloque Tres. Estado de derecho y Cultura de la legalidad: En este bloque se presentan los antecedentes, características y conceptos de Estado de Derecho y Cultura de la Legalidad, así como los beneficios que estos brindan a la persona y a la sociedad si se cumplen y se respetan. El bloque enfoca su propuesta hacia la comprensión de los

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alumnos acerca de que el fortalecimiento del sentido de justicia, que hace que las leyes sean valoradas como una norma fundamental para proteger los derechos de los mexicanos, da como resultado la convivencia armónica en una sociedad. Bloque Cuatro. La Cultura de la legalidad en Baja California: En este bloque se analiza la situación actual de la delincuencia y la corrupción en el Estado y en el país. Los jóvenes identifican las conductas ilícitas y los problemas que estas conllevan y que afectan la construcción de la Cultura de la Legalidad y el respeto al Estado de Derecho. Así mismo, los encauza a reconocer los riesgos a los que se encuentran expuestos como personas en los diferentes contextos y cómo pueden prevenirlos, promoviendo con esto el rechazo a las actividades de la delincuencia y la corrupción. Bloque Cinco. Participación social y escolar para una Cultura de la Legalidad: En este bloque los adolescentes tienen la posibilidad de poner en práctica sus conocimientos, habilidades, actitudes y valores; es decir, las competencias que poseen como ciudadanos responsables, participativos, con derechos y obligaciones, para la elaboración de un proyecto democrático en el que propongan acciones que contribuyan a la construcción y fomento de la Cultura de la Legalidad para beneficio de la sociedad bajacaliforniana.

6.6.2 Experiencias en el nivel Meso

Algunas estrategias de la iniciativa de Cultura Ciudadana las podemos ubicar en el nivel meso. Por ejemplo, los proyectos prioritarios que buscan adoptar el nuevo Código de Policía: Diseño e implementación de un nuevo Código de Policía, compilación, actualización y difusión de la jurisprudencia y las normas aplicables al Distrito. Igualmente, en normas prioritarias, se requiere la difusión y capacitación ciudadana en normas con énfasis sectoriales: tránsito, tributación, urbanismo, espacio público, ambiente, servicios públicos, derechos humanos, cultura, prevención, rifas, deportes, juegos y espectáculos. Los proyectos prioritarios de Información tributaria, buscan la producción y divulgación de información tributaria sencilla y oportuna, atención eficiente al ciudadano y difusión del uso de los recursos públicos: fortalecimiento de los sistemas de recaudo y cobro y acciones de fortalecimiento institucional y técnico que permitan un recaudo más eficiente y la reducción de las tasas de evasión y mora. La Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional tiene algunas estrategias en el nivel meso. Como respuesta a la Políticas de Integridad Policial se creó el Sistema Ético Policial, el cual propende por el afianzamiento de la deontología policial, que corresponde al cumplimiento de las obligaciones y deberes, y de la axiología, que interpreta los principios y valores en el marco de lo que se ha planteado como el Sistema Ético de la Policía Nacional, que acompaña cada una de las actuaciones de los integrantes de la Institución, para fortalecer la cultura de la integridad a través de prácticas, morales, éticas, legales y transparentes. El Sistema Ético, en su concepción,

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maneja aspectos comunes con programas que se han desarrollado al interior de la Institución. El propósito de cambiar comportamientos de los funcionarios de la Policía a través de charlas, seminarios y campañas; de establecer una estructura formal de programas con planes concretos; realizar seguimiento y evaluación al impacto son, entre otros, aspectos que se tienen en cuenta en los modelos implementados. La fuerza de esta línea de acción radica en la realización concreta a través del Modelo de Gestión Humana Fundamentado en Competencias, en los siguientes aspectos:

• Difundir la Política de Integridad en la Policía Nacional, verificar su aplicación y

evaluar el impacto interno y externo. • Priorizar los programas fundamentados en la integridad del “ser, hacer y saber

hacer” desde la dinámica intrafamiliar. “Hacer del ser humano el centro de toda la atención institucional”.

• Rescatar la importancia de los comandantes de metropolitanas, departamentos y unidades básicas policiales, con el ejemplo, liderazgo, responsabilidad, respeto, capacidad de compromiso frente al país y a la Institución.

De las estrategias desarrolladas por el ex alcalde Sergio Fajardo en Medellín, estas corresponden al nivel meso:

Con el Plan de Desarrollo se agruparon en cinco grandes líneas estratégicas los compromisos de trabajo para transformar la ciudad y solucionar sus dos grandes problemas.

1. Medellín gobernable y participativa. Vigorización de las relaciones de solidaridad y

la cultura de convivencia, con gobernabilidad y corresponsabilidad.

2. Medellín social e incluyente. Creación de condiciones para que las personas

tengan acceso real a salud, educación, recreación, deporte y atención de la vulnerabilidad de forma tal que mejoren sus condiciones y puedan con ello aprovechar las oportunidades.

3. Medellín, un espacio para el encuentro ciudadano. Construcción del espacio

público y la vivienda como hábitat digno en los distintos territorios urbanos y rurales.

4. Medellín productiva, competitiva y solidaria. Recuperación del espíritu

emprendedor y de generación de riqueza con trabajo productivo, para crear una sociedad innovadora, que favorezca el nivel de vida de los ciudadanos, en el marco de la economía global.

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5. Medellín integrada con la región y con el mundo. Proyección internacional desde una perspectiva integral, para mejor aprovechamiento de las oportunidades y distribución más equitativa de los beneficios en negocios y cooperación internacionales.

Otra experiencia de la Alcaldía de Medellín es el Modelo Pedagógico Institucional y Plan Integral de Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano, el cual inició en el 2008 y puso en marchas distintas estrategias para lograr sus objetivos en formación de los servidores públicos. La Alcaldía diseñó e implementó dos estrategias conjuntas: La Gestión del Talento Humano Plataforma SAP30 – HR y el Modelo Pedagógico Institucional. La primera tuvo como objetivo disponer de información oportuna y real para la toma de decisiones administrativas acerca del desarrollo y actualización de los servicios públicos de la Alcaldía de Medellín, soportándose en los procesos de formación y capacitación del talento humano, de seguimiento y valorización de los resultados laborales de cada sector y de evaluación de desempeño. Por su parte, la segunda buscó orientar los procesos de capacitación y formación de los servidores públicos para, a través de su implementación, garantizar el mejoramiento de las competencias de los servidores. La Alcaldía de Medellín implementó el Módulo de Recursos Humanos de la Plataforma SAP- HR versión 4.7, que permite mediante un solo mecanismo reunir la información de los servidores públicos en los procesos de Desarrollo Personal, Gestión de Eventos y Evaluación del Desempeño. La columna vertebral de dicha iniciativa radica en la siguiente ecuación: Modelo = procesos + personas + tecnología. La implementación del modulo HR de la plataforma SAP funciona como administrador de los procesos organizacionales del Desarrollo de Personal, cuya funcionalidad es la administración de las comparaciones entre las cualificaciones de un servidor y los requisitos asociados a un cargo; la Gestión de Eventos, cuya funcionalidad es administrar los SAP es un software para la administración empresarial el cual abarca diferentes módulos, los cuales integran las diferentes áreas de la empresa en una escala global (contable, comercial, logística, entre otras) en un solo sistema.

Modelo Pedagógico Institucional: la Alcaldía de Medellín, con el ánimo de fortalecer el componente de talento humano, creó un sistema de formación institucional integral compuesto por los siguientes componentes:

• Modelo pedagógico (Definición, políticas, estructura del modelo, líneas de

formación, perfiles de formadores y formados, componentes, principios, sistema de evaluación y seguimiento).

• Proyectos educativos. • Programas de formación. • Sistema de evaluación.

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El modelo pedagógico está compuesto por planes, proyectos y programas de formación. Inicialmente las formaciones estuvieron a cargo de la Institución Universitaria Escuela Superior de Mercadotecnia y la Universidad Pinal del Río de Cuba, con quienes la Alcaldía suscribió convenios de capacitación. Sin embargo, pese a la realización de capacitaciones a los líderes y a los servidores con mayores evaluaciones de gestión o desempeño, no había una posibilidad de réplica de los conocimientos para el resto de servidores, por lo que se decidió diseñar y poner en marcha la Escuela de Formación. Esta Escuela tiene el propósito principal de crear una Red de Formadores, que repliquen y multipliquen el conocimiento en los servidores que no han recibido capacitación formal sobre los temas de interés de la Alcaldía. Así mismo, busca incentivar en el marco de las políticas institucionales, la creación de una metodología para los procesos y procedimientos de formación y el diseño de un sistema de estímulos para los capacitadores y los capacitados. De igual manera, la Subsecretaría de Talento Humano, también ha desarrollado un sistema de inducción virtual de los servidores de la Alcaldía (e-learning), con el propósito fundamental de proporcionar, mediante estrategias pedagógicas y comunicacionales, mecanismos que faciliten al servidor su integración a la cultura organizacional, así como fortalecer su compromiso, su sentido de pertenencia y sus competencias laborales. El Sistema de Información Gerencial y de Planificación Territorial Integrado a Trámites y Gestión Municipal por Resultados, SIGIT, desarrollado en el municipio de Tocancipá, en Cundinamarca, puso en marcha varias estrategias para lograr el propósito que se planteó desde el Departamento Nacional de Planeación, DNP, y la Procuraduría General de la Nación. Implementación del Presupuesto por Resultados: en el 2007, a partir del interés de desarrollar un sistema de Presupuesto por Resultados en un municipio categoría tres, la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas del DNP y la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública eligieron a Tocancipá como municipio para adelantar este proyecto piloto, con el fin de mejorar la gestión de las finanzas y servir de ejemplo al resto de municipios del país en esta materia. El Presupuesto por Resultados es una herramienta gerencial que aumenta la transparencia en la asignación de los recursos públicos y permite identificar los principales bienes y servicios a proveer a la comunidad, a través de la ejecución del presupuesto durante una vigencia. Esto mediante la incorporación de metas e indicadores de desempeño físico asociado al gasto público necesario para su cumplimiento, los cuales se construyen a partir de los planteamientos del Plan Municipal de Desarrollo. De tal manera, el presupuesto del municipio puede leerse no únicamente en millones de pesos sino también en cantidad de cupos educativos,

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ludotecas, kilómetros de red de alumbrado público, metros lineales de malla vial pavimentados, entre muchos otros. Integración de herramientas: en el 2008, se evidenció la necesidad de integrar la herramienta del Sistema de Información Geográfico y el Presupuesto por Resultados a un Sistema de Trámites y de Planificación Territorial, la cual se denominó SIGIT, convirtiéndose en una herramienta para la gestión municipal de múltiples componentes. El Sistema SIGIT permite mejorar la gestión de la Secretaría de Planeación Municipal, pues conecta los procesos, los trámites, los servicios y la misma evaluación de las metas del municipio y de la dependencia. Los módulos implementados por el municipio son los siguientes: Radicación: permite realizar el ingreso de los expedientes de radicación (Correspondencia, derechos de petición, solicitudes, oficios, etc.) para diferentes modelos organizacionales, teniendo en cuenta clasificaciones por tipo, asignación, control, respuesta y el proceso de archivado.

Opera en los siguientes esquemas organizacionales:

Centro integrado de radicación, información y atención al usuario. Centros de Atención individual por Dependencia. Centros de Atención por grupo por Dependencia.

Trámites SIGIT: dispone de un módulo específico para la ejecución de trámites a partir de las radicaciones realizadas, la parametrización normativa y la carga masiva de información predial asociada a usos. Reportes y consultas: este módulo apoya el proceso de seguimiento a los diferentes radicados dentro de la Secretaría de Planeación. Los reportes y las consultas a través del módulo permiten visualizar y verificar el estado de avance, informar a los funcionarios o usuarios del sistema, los tiempos restantes para resolver o para ejecutar un trámite o una petición requerida a través de un registro de radicación. Glosario: registra las palabras, siglas o frases referenciadas en documentos de uso público, normas, acuerdos, decretos. Su finalidad es estandarizar la información que suministran los usuarios del sistema a los públicos externos. SIG municipal: contiene el conjunto de opciones necesarias para registrar los componentes de datos o metadatos del sistema de información geográfico. Así mismo, permite exportar información de las bases catastrales municipales, las tablas de chequeo de predios sin polígono asociado y los datos de predios de interés municipal por múltiples criterios. Normativa: el módulo facilita la definición de normas generales y la matriz normativa de usos y parámetros urbanísticos aplicable por usos.

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Plan de desarrollo: este módulo contiene los parámetros relacionados con la gestión por resultados, donde se hace seguimiento, tanto al cumplimiento del Plan de Desarrollo como a la ejecución presupuestal, permitiendo visualizar las gráficas y el estado de avance de cada proyecto, con su respectivo rubro. Catastro e interfaz: este módulo contiene las opciones necesarias para mantener actualizada la información catastral municipal, así como los datos de otros sistemas (SISBEN y estratificación), el registro de macroproyectos y proyectos, la inclusión de predios de interés municipal, novedades a predios, establecimientos y la asignación normativa de usos a predios. Másterturno: es un sistema que está orientado hacia el control y la oportuna atención y orientación a los ciudadanos. Su esquema de funcionamiento se basa en siete tipos de servicio, los cuales son controlados con un número de turno independiente a través de múltiples módulos de atención.

Mi usuario: permite realizar cambios en los datos personales de usuario, cambio de contraseña, impresión de certificado de acreditación de la herramienta e impresión de tarjetas personales corporativas. Foro: es una herramienta que permite publicar información relacionada con un tema específico para que todos los usuarios del sistema dispongan de información de discusión actualizada en aspectos relacionados con la herramienta sobre los procesos de toda la entidad. El foro también mantiene actualizado a los usuarios en cuanto a las nuevas funcionalidades del sistema. Información: este módulo permite orientar a los usuarios y clientes externos acerca de los procesos y procedimientos requeridos para la solicitud de trámites. Así mismo, los orienta en temas relacionados con la información predial municipal y sus datos personales. También imprime información detallada de un trámite, listas de requisitos y tirillas para usuarios, y publica la información web municipal de trámites. Salud ocupacional: permite acceder a tips e indicaciones básicas para adecuar el puesto de trabajo en entidades que soportan sus procesos en el uso de herramientas informáticas. Observatorio de sostenibilidad territorial: registra y facilita el estudio de variables por componente para el término territorial, con base en los datos estadísticos, las variables y el seguimiento de los indicadores territoriales.

6.6.3 Experiencias en el nivel Macro

Programa - Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008 - 2012.

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La estrategia consta de dos componentes:

El módulo normativo que comprende las acciones para mejorar las políticas y normas regulatorias de la Administración Pública Federal, APF, en temas como: recursos humanos, contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad gubernamental y ejercicio presupuestal, entre otros.

El otro es el módulo institucional, que abarca las acciones de mejoramiento de las estructuras y procesos de operación cotidianos en la APF, que involucran una cantidad importante de bienes y servicios para la sociedad.

Objetivo Uno. Consolidar una política de Estado en materia de información, transparencia y rendición de cuentas.

- Aumentar la eficacia de las políticas de transparencia y de información pública

en la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República. - Promover y coordinar acciones con los demás poderes de la Unión, otros

órdenes del gobierno, el sector privado y sociedad civil, para la adopción de acciones que contribuyan a mejorar las políticas de transparencia y rendición de cuentas.

- Fortalecer las políticas y acciones en materia de combate a la corrupción en la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República, así como sus mecanismos democráticos de rendición de cuentas.

- Fortalecer el marco normativo y el proceso para fomentar la denuncia y generar un instrumento jurídico adecuado para la protección de denunciantes.

- Mejorar la normatividad para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas en la Administración Pública Federal.

- Transformar el sistema de contratación pública de la Administración Pública Federal de una función administrativa y de control al de una función estratégica en el ejercicio eficiente y eficaz del gasto público, guiada por sólidos principios de transparencia, ética y rendición de cuentas.

Objetivo Dos. Fortalecer la fiscalización de los recursos públicos y mejorar el control interno de la Administración Pública Federal para que contribuya a la efectividad y el desempeño de las instituciones.

- Fortalecer el enfoque preventivo - disuasivo en el trabajo de los Órganos

Internos de Control, Delegados, Comisarios Públicos y demás instancias fiscalizadoras de la Secretaría de la Función Pública.

- Ampliar la cobertura e impacto de la fiscalización en la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República.

- Reforzar los esquemas de colaboración entre las distintas instancias de fiscalización y autoridades.

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- Promover el fortalecimiento y la mejora del control interno en la Administración Pública Federal y en la Procuraduría General de la República para reducir riesgos de corrupción y mejorar la gestión pública.

Objetivo Tres. Contribuir al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad, de ética y responsabilidad pública.

- Promover una cultura de apego a la legalidad entre los servidores públicos de la

Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República. - Consolidar una cultura de ética e integridad entre los servidores públicos de la

Administración Pública Federal. - Promover entre la ciudadanía la cultura de integridad, apego a la legalidad y de

rechazo a la corrupción. - Identificar e incorporar mejores prácticas en materia de integridad,

transparencia y rendición de cuentas.

Objetivo Cuatro. Institucionalizar mecanismos de vinculación y participación ciudadana en el combate a la corrupción y la mejora de la transparencia y de la legalidad.

- Establecer condiciones en la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República para la participación ciudadana en el combate a la corrupción.

- Desarrollar capacidades en los sectores social y privado para su participación corresponsable en el combate a la corrupción.

- Establecer instancias, normas, procedimientos y mecanismos homogéneos para la atención ciudadana en la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República que respondan efectivamente a los planteamientos de la ciudadanía y le den mayor certeza frente al actuar de los servidores públicos.

Objetivo Cinco. Establecer mecanismos de coordinación de acciones para el combate a la corrupción en la Administración Pública Federal.

- Desarrollar estrategias coordinadas de inteligencia e investigación para el combate a la corrupción.

- Coordinación de acciones entre los ámbitos administrativo y penal para sancionar actos de corrupción.

- Coordinar acciones de blindaje electoral. - Vigilar el cumplimiento de las Convenciones Anticorrupción en la Administración

Pública Federal.

Objetivo Seis. Combatir la corrupción en instituciones del gobierno federal que participan en la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como en la ejecución de sanciones penales.

- Consolidar los mecanismos que permitan ofrecer una respuesta oportuna y eficaz a la denuncia pública de los funcionarios que incurran en prácticas ilícitas.

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- Desarrollar un riguroso proceso de control de confianza en la selección y evaluación de los servidores públicos.

- Garantizar el escrutinio, seguimiento y evaluación de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia, fomentando la credibilidad y confianza de la sociedad.

- Fomentar una cultura de denuncia y garantizar la seguridad jurídica e integridad de los denunciantes.

- Homologar los criterios para evitar la discrecionalidad de las autoridades en la aplicación de normas.

Otras Estrategias Desarrolladas por el Gobierno Federal:

1. Proyecto Instituciones: con procesos, trámites y servicios críticos en la

Administración Pública Federal: Busca evaluar, monitorear y mejorar de manera integral trámites y servicios que tienen un alto impacto en la ciudadanía.

2. Política de Acompañamiento Preventivo: A fin de garantizar la efectiva

observancia de los principios de libre y leal competencia, de eficiencia y de prevención de la corrupción en las contrataciones públicas, es que se implementó una política denominada: Acompañamiento Preventivo. Esta política consiste en “un proceso de asesoría interactivo, preventivo, multidisciplinario y específico, que se realiza durante las etapas de planeación, programación, presupuestación, contratación y gasto –en el caso de las adquisiciones, arrendamientos de bienes inmuebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza– así como la ejecución –tratándose de obras públicas y servicios relacionados con las mismas– regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas”.

Su instrumentación comprende las siguiente etapas: selección del proyecto (relevancia estratégica); instalación de mesas de acompañamiento o cuerpos deliberativos de integración mixta (SFP, APF contratante e iniciativa privada); comprensión del objeto de la contratación; emisión de criterios normativos; asesoría y orientación a las dependencias u entidades responsables de los proyectos y la incorporación de testigos sociales.

3. Acuerdo de Coordinación por una Cultura de la Legalidad: En el 2007, la

Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de Educación Pública, SEP, las Contralorías Estatales y Autoridades Educativas Locales firmaron un Acuerdo de Coordinación para promover en el país la honestidad, el apego a la ley, la transparencia y la rendición de cuentas, así como la prevención y el combate a la corrupción.

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Como una primera acción de este Acuerdo de Coordinación, las instituciones signatarias organizaron en el 2007 la sexta edición del concurso de dibujo ‘Adiós a las trampas’, que hasta ese momento se había realizado por iniciativa de la SFP y sin involucrar el sistema educativo nacional. Con el concurso se propició entre los educandos, padres de familia y profesores de educación básica, reflexiones y conductas favorables a la honestidad y el respeto a la ley.

Los dibujos se elaboran en torno a las siguientes preguntas:

- ¿Qué significa respetar las normas y leyes? - ¿Por qué no debes hacer trampa? - ¿Cómo respetas las normas y leyes? - ¿Cuáles son los beneficios de tener un país honesto? - ¿Qué se puede hacer para que en la casa, la escuela y la comunidad se

respeten las normas y leyes?

Además, en el marco de este Acuerdo de Coordinación se instaló en el 2008 la Comisión Ejecutiva de Cultura de la Legalidad, integrada por cinco miembros que representan a las autoridades educativas locales, a las Contralorías Estatales, a la Secretaría de la Función Pública, a la Secretaría de Educación Pública y a la sociedad civil invitada por las autoridades que conforman este organismo.

4. Transparencia Focalizada: Se crearon los Portales de Transparencia del gobierno

que permitieron a los ciudadanos poder consultar por Internet información de las instituciones públicas federales con relación a la estructura orgánica, las facultades, metas y objetivos de cada unidad administrativa, la remuneración mensual por puesto, los servicios brindados y los resultados de las auditorias al ejercicio presupuestal.

El Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, otra experiencia mexicana, ha desarrollado las siguientes estrategias.

Tipos de estrategias:

- Jurídicas: Reforma de leyes y creación de nuevos códigos normativos - Fortalecimiento institucional - Destinación presupuestal - Comunicativas: Desarrollo de campañas para la promoción de una cultura de la

legalidad - Pedagógicas: Fortalecimiento de programas educativos en colegios - Participativas: consolidación de redes y mecanismos de denuncia ciudadana

frente a la corrupción - Tecnológicas: Consolidación de sistemas de información - Intervención: Recuperación del espacio público - Investigación: Creación de observatorio ciudadano - Seguimiento y evaluación: Definición de indicadores

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En la experiencia de Sicilia, las estrategias combinaron varios actores: Judiciales, Religiosos, Medios de Comunicación y Escolares. Judiciales: Las estrategias estuvieron encaminadas a dar todos los elementos posibles, desde lo jurídico, para juzgar y condenar a las personas pertenecientes a la mafia. La idea era tener sanciones ejemplares y en algunos casos hacer lo más visible y mediático a los procesos con el fin de generar conciencia social con respecto a los mismos. Las conclusiones de la estrategia que recalca el ex procurador de Palermo, Piero Grasso son: "Pueden obtenerse resultados verdaderamente definitivos en la lucha contra la mafia únicamente si la acción represiva es acompañada de medidas dirigidas a asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos, los cuales muy a menudo se ven pisoteados. Y enseguida también podemos hablar de la revolución cultural y del renacimiento, en el sentido cívico, que también son esenciales, pero primero tenemos que asegurar estos derechos fundamentales. El ciudadano conoce y debe escoger el partido que debe tomar, ya sea con la mafia o con el Estado. Pero el Estado tiene que crear las condiciones que faciliten esta decisión, logrando que sea más ventajoso estar con él que con la mafia y su organización". La Iglesia: Esta no se pronunció contra la mafia ni sus acciones durante mucho tiempo, parecía estar inmersa en la oferta y algunos de sus padres estaban relacionados con la mafia. El punto de quiebre fue el asesinato del General Dalla Chiesa en 1982, en los funerales de este el Cardenal Pappalardo hizo el primer pronunciamiento público contra la mafia. El cardenal Pappalardo dijo, con respecto al papel de la iglesia en estos casos: "La Iglesia, dada su naturaleza carismática, el carácter voluntario de su membresía, los objetivos espirituales que persigue primordialmente y los medios con que cuenta, ninguno de los cuales es físicamente coercitivo, no se encuentra en posibilidad de intervenir de manera directa con las personas que rehúsan sus enseñanzas y su acción educativa. No obstante, no puede haber duda alguna de que sus valoraciones morales y las posiciones que asume con respecto a problemas graves que surgen entre la sociedad, sí ejercen cierta influencia sobre la misma". En 1985 se logra un consenso definitivo dentro de la iglesia con respecto a su discurso y acciones con respecto a la mafia, hasta el punto que se contemplo la posibilidad de crear una antimafia pastoral. La posición de la iglesia fue: "Una postura que subrayaría vigorosamente que el cumplimiento de la ley natural, los mandamientos divinos y los preceptos evangélicos, implicaran por sí mismos, no solamente una oposición radical a actos individuales de trasgresión delictiva, sino también el rechazo a los conceptos mismos y a la mentalidad de la mafia, que deben ser expresamente condenados como

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tales y mostrados a todas luces como perjudiciales a la legalidad, la justicia verdadera y la caridad cristiana". En 1991, el papa Juan Pablo II se refirió a la mafia en los siguientes términos: “Este flagelo de la sociedad representa una amenaza seria no solamente para la sociedad civil sino también para la misión de la Iglesia, en virtud que socava la conciencia ética y la cultura cristiana del pueblo siciliano desde su interior”. Entonces, vemos que la iglesia unificó un discurso en el cual se oponían totalmente a la mafia y sus acciones, además de persuadir a las personas diciendo que la sociedad y la iglesia estaban en peligro con las mismas. Educación: La mafia logró controlar hasta los centros educativos, no permitían que se construyeran escuelas modernas y por el contrario el sistema educativo estaba sometido a funcionar dentro de edificios viejos y en mal estado que eran propiedad de la mafia. En el periodo 92 - 93, el 70% de las clases se impartían en edificios rentados y con condiciones precarias. La lucha contra la mafia, desde la educación, se dio a partir de un grupo que se conformó a mediados de la década de los ochenta y que se llamó "Grupo de la Legalidad". Este grupo lo conformó la superintendencia de escuelas de Palermo y estaba conformado por docentes y directores de las escuelas. La ex comisionada de educación de Palermo, Alessandra Siragusa, describe a la ciudad de la época de la mafia así: “Palermo era una ciudad que había sido privada de su propia identidad merced al dominio sofocante y degradante de la mafia. Nosotros, los palermitanos, ya no amábamos a nuestra ciudad. Es más, por muchos años pensábamos que era horrible”. Agrega que “estamos ciertos que este es el beneficio principal que ha proporcionado la reconstrucción de la propia identidad, es decir, la posibilidad que se le ofrece a los ciudadanos de reconocerse a sí mismos en la ciudad y de construir conjuntamente una comunidad en la cual todos pueden participar y sentirse en casa. Una ciudad, hemos pensado, no es solamente una serie de edificios, casas, plazas, iglesias, calles, sino que primordialmente, es la suma total de las relaciones humanas que se establecieron entre todos los que viven en la ciudad, ya sea por decisión propia o por mera casualidad. La escuela desempeña un papel extraordinario y extremadamente importante en la creación de este complejo de relaciones humanas. Y lo que es más, los años recientes han visto a las escuelas convertirse en un motor social, en su sentido más verdadero, un motor para promover la cultura de la legalidad, la cultura de la ciudadanía”. Entonces, vemos que el primer paso de la estrategia debía consistir en sacar al sistema educativo del cerco de la mafia, es decir, buscar a toda costa que las clases se impartieran en edificios de propiedad gubernamental, y adecuados en su infraestructura. Posteriormente se pasó a las estrategias educativas, estas tenían como

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fin la persuasión de los niños y jóvenes sobre los valores que eran de Sicilia y la mafia había cooptado. También se buscó a toda costa que los niños y jóvenes recuperaran el amor por la ciudad, el respeto y entendieran que su historia está mucho más allá de los mafiosos. De nuevo, estas estrategias iban encaminadas a llegar a los adultos a través del entusiasmo que se lograra sembrar en niños y jóvenes. Medios de Comunicación: El tema de los medios de comunicación en Palermo era muy complejo, solo existía un medio impreso en la ciudad y este era dueño del canal de televisión más importante de la ciudad. El medio de comunicación no tenía un compromiso real con la situación de la ciudad y la región, se debió presionar a estos para que decidieran comprometerse y tomar una postura clara contra la mafia. Después de una larga y osada batalla se logró integrar a los medios de comunicación en el circuito de lucha contra la mafia. Giovanni Pepi, codirector del Diario Giornale di Sicilia, señala: “Tenemos un deber absoluto de no dejar a la mafia encubierta por el silencio, pero al mismo tiempo un periódico de Sicilia también debe escribir palabras de aliento. Debe ser capaz de sacar a la luz del día las cosas buenas de la región, porque, aun cuando es verdad que la mafia retrasa el desarrollo, es igualmente cierto que no puede existir desarrollo en una comunidad en la cual los ciudadanos no creen en sí mismos, y no creen en la posibilidad que las cosas pueden ser cambiadas”. Cultural: En esta estrategia se optó por reconstruir y reparar una ciudad que estaba prácticamente destruida. El objetivo primordial era darle una cara diferente a la ciudad y recuperar algunos lugares emblemáticos de modo que la gente comprendiera que la ciudad aún existe y que está más allá de las acciones de la mafia que había convertido a la ciudad en un espanto, tanto que aun habían huellas del paso de la segunda guerra mundial por la ciudad. Finalmente, en la experiencia de Hong Kong, las autoridades en su programa de lucha contra la corrupción, establecieron tres frentes estratégicos:

1. La investigación. 2. La prevención. 3. la Educación Pública.

Speville plantea que la implementación de la estrategia se debe llevar a cabo a través de los siguientes pasos:

1. Adoptar la estrategia y el mecanismo institucional para implementarla. 2. Lograr la sensibilización y comprensión del público sobre el empeño del gobierno

en combatir la corrupción. 3. Determinar los principales temas de política que afectarán el curso de la

campaña.

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4. Hacer una encuesta sobre el estado actual de las cosas y las actitudes del público hacia la corrupción.

5. Redactar y promulgar leyes que formulen la estrategia, creen el mecanismo de implementación, confieran las facultades necesarias y provean salvaguardas contra el abuso.

6. Designar el organismo coordinador y proveer el soporte técnico y financiero que se necesite desde el comienzo.

7. Seleccionar y entrenar al personal que tendrá la responsabilidad de ejecutar las instrucciones del ente coordinador.

8. Iniciar las operaciones del ente coordinador. 9. Desarrollar la campaña a lo largo del tiempo. 10. Rendir cuentas regularmente sobre la conducción y el avance de la campaña.

6.7 Resultados sobresalientes de las experiencias

Cultura Ciudadana. De acuerdo con los resultados del programa se señala que los cambios en los comportamiento de los bogotanos lograron la reducción de la tasa de mortalidad anual por homicidio; reducción en más de dos tercios del número de niños lesionados con pólvora durante la época de Navidad; reducción de 20% de la tasa anual de homicidios culposos en accidentes de tránsito (de 25 a 20 por cada 100.000 habitantes); respeto de las cebras por peatones y conductores y el uso del cinturón de seguridad por más de dos tercios de los conductores. En el prólogo del libro “Cultura Ciudadana en Bogotá: nuevas perspectivas”, de los editores Efraín Sánchez y Carolina Castro, se asegura que los bogotanos han mejorado la percepción de los otros ciudadanos. De acuerdo con la Encuesta de Cultura, “el 80% de los bogotanos creemos que obedecemos por las buenas. Sin embargo, cuando se pregunta por qué obedecen los demás, los porcentajes de ‘por las buenas’ y el de ‘por las malas’ se vuelven más parecidos. En Bogotá, en el 2008, la encuesta de cultura ciudadana mostró que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las buenas y un 42% por las malas. El optimismo de ciudad progresó bastante de 1995 a 2007 (los optimistas pasaron del 30% al 70%)”.

Si el ciudadano responde mejor por las buenas, esto significa que los comportamientos de segundo nivel serán más de reconocimiento y aprecio que de censura, más de auto gratificación moral que de culpa. Agregan que los bogotanos aceptan más disculpas para justificar el incumplimiento de la ley y aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio de ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios públicos sigue siendo baja (13,2%). Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de servidores públicos ejemplares. Es necesario aprovechar la alta confianza en maestros y trabajar más integradamente con el sistema educativo la agenda de construcción de ciudadanía.

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Para lograr sus objetivos, el programa tuvo presentes la autonomía y la fuerza relativa de los tres sistemas reguladores del comportamiento humano -ley, moral y cultura- al tratar de cambiar conscientemente el comportamiento interpersonal dictado por normas sociales y culturales en los lugares públicos, así como de regular aquellas interacciones entre el público y las autoridades que fortalecen o menoscaban la ciudadanía y crean o destruyen un sentido de autoridad imparcial. Mediante mensajes intensos sobre los objetivos de la ley y las medidas destinadas a lograr su cumplimiento, el programa logró una mayor armonía entre la moral, la ley y la cultura. Ello demuestra que la modificación consciente de los hábitos y creencias de la colectividad puede llegar a ser un componente crucial de la gestión pública y de la agenda común del Gobierno y de la sociedad civil.

Política de Integridad y Seguridad Operacional. Esta iniciativa que busca la interiorización de valores de forma colectiva e individual, como estrategia que debe expresarse en comportamientos coherentes con la misión institucional, ha logrado importantes resultados, pero por sus características se espera que los cambios se logren a mediano y largo plazo. La imagen de la Policía Nacional ha ido en aumento y su director ha sido reconocido como la mejor policía del mundo. Congreso Visible. Este programa de visibilidad considera que frente a los resultados la información per se no es trascendental. Lo que marca la diferencia es cómo los ciudadanos interactúan con ella y cuál es el efecto de esta interacción. El objetivo de Congreso Visible es compartir la información a la cual se tiene derecho para revitalizar la ciudadanía y que a partir de la colaboración entre los ciudadanos y la institución, se genere un nuevo vínculo con un Congreso más moderno. Bogotá Cómo Vamos. Este proyecto considera que la gestión guiada por indicadores tiene muchos atractivos y algunos peligros: la imaginación se puede cerrar, los indicadores pueden “achatar” las realidades y los eventos vividos pueden debilitarse en su singularidad. Los instrumentos utilizados no pretenden recogerlo todo. Los principales logros de Bogotá Cómo Vamos están relacionados con su impacto sobre la Administración Distrital, la cual cuenta con mejor información, más pertinente, oportuna, periódica y que se orienta a resultados concretos. Las observaciones y propuestas realizadas desde Bogotá Cómo Vamos han sido cada vez más tenidas en cuenta por la Administración Distrital. Así mismo, la ciudad dispone de un conjunto de indicadores cuya sostenibilidad en el tiempo se garantiza con la existencia del Proyecto, y desde 1998, con los registros de la percepción de la ciudadanía que reflejan los cambios que ha tenido Bogotá.

Actualmente a nivel nacional existen réplicas del Proyecto en las ciudades de Cartagena, Cali, Medellín y Barranquilla, con las cuales se ha conformado la Red Colombiana de Ciudades Cómo Vamos. En este mismo sentido, hace 8 años se puso en

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marcha el Proyecto “Concejo Cómo Vamos”, iniciativa hermana de “Bogotá Cómo Vamos”, para evaluar el desempeño individual de los cabildantes y del Concejo de Bogotá. A nivel Latinoamericano iniciativas como ‘Río Cómo Vamos’, ‘Nossa Sau Pablo’, ‘Nossa ilha mais bela’ y ‘Nossa Teresópolis’, están inspiradas en el trabajo realizado por el Proyecto. Se espera que a futuro ciudades como Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), Santo Domingo (República Dominicana) y Lima (Perú) adopten la metodología ‘Cómo Vamos’ y así poder articular la Red Latinoamericana de Ciudades Cómo Vamos. El Proyecto ha recibido varios reconocimientos. Fue seleccionado entre las Mejores Prácticas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida por el premio UN - Hábitat - Municipalidad de Dubái, en los años 2000 y 2002; mientras que en 2003, fue presentado en el Segundo Encuentro Regional de Auditoría Social del Banco Mundial, realizado en República Dominicana, y en el Fórum Internacional de las Culturas, llevado a cabo en Barcelona. Medellín: Del miedo a la esperanza. Según el informe, durante la alcaldía de Sergio Fajardo se logró una contratación pública más transparente y con mayor visibilidad, lo que generó confianza en los oferentes y en la ciudadanía. Con la presencia de las fuerzas del Estado en las zonas más afectadas se logró disminuir la violencia y, simultáneamente, mediante el uso de todas las herramientas del desarrollo, se ocuparon los espacios recuperados con intervenciones sociales integrales. En esos años, Medellín pasó del miedo a la esperanza. De 98 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2003, se bajó a una tasa de 31,5 en 2006, “casi 12 veces menor que en 1991 cuando éramos la ciudad más peligrosa del mundo.” “A cada disminución de violencia siguió una intervención social que contribuyó a reducir aún más esa violencia y a abrir nuevos espacios para ser recuperados con nuevas intervenciones. Avanzamos en la construcción de una sociedad más justa, progresamos en la recuperación de la convivencia y la civilidad, le apostamos a la innovación y el emprendimiento, organizamos una ciudad competitiva y productiva y, con todas estas acciones, mejoramos la calidad de vida de la ciudadanía”. Otros temas asociados con transparencia, diferentes a contratación y que disminuyen los riesgos de corrupción, son:

• Procesos de meritocracia interna para hacer encargos en plazas vacantes. Aumentó 340% en 2007 con relación a 2003.

• Simplificación de trámites en el Municipio. Por ejemplo el permiso para realizar espectáculos públicos y recibos de obra.

• Tercerización de procesos en la Secretaría de Tránsito para mejorar la transparencia y eficiencia en la realización de trámites.

• Mejora en la atención de solicitudes y trámites en los Más Cerca y en el Centro Administrativo Municipal.

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• Seguimiento riguroso del cumplimiento de los compromisos asumidos en las metas del Plan de Desarrollo y la presupuestación anual orientada a los resultados, mediante un proyecto de Presupuesto por Resultados, modelo en el nivel nacional e internacional, validado por el Departamento Nacional de Planeación y el Banco Mundial.

Medellín fue la ciudad mejor calificada en la Cuarta Encuesta de Probidad 2006, realizada por la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, Confecámaras, y el Programa de Eficiencia y Rendición de Cuentas de la USAID, Agencia Estadounidense para la Cooperación. Colegio Marco Fidel Suárez. De acuerdo con Quince experiencias para aprender ciudadanía, en su pueblo los niños derrotaron a la corrupción. Sus investigaciones llevaron a que los medios de comunicación comenzaran a denunciar malos manejos en el hospital público, despidieran a algunos funcionarios corruptos y el hospital se volviera más eficiente. Además, a partir del trabajo de los niños se creó un programa de reciclaje de basuras y limpieza de las calles que constituye un verdadero cambio cultural para los habitantes de la zona.

Modelo Pedagógico Institucional y Plan Integral de Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano

De acuerdo con los resultados de esta iniciativa, es muy importante tener la información actualizada y disponible para ser consultada y manipulada en el momento que se requiera. El Modelo Pedagógico permite racionalizar el uso de los recursos económicos de la entidad, ya que es a partir de las líneas y las sublíneas de formación establecidas que se definen las inversiones.

Igualmente, la plataforma proporcionó una herramienta valiosa para la producción de informes, la detección de necesidades a ser fortalecidas, y además orientó a la entidad en el abordaje de metas institucionales mediante el desarrollo de estrategias de potenciación y modelamiento del talento humano del municipio. La formulación del Modelo Pedagógico Institucional garantizó la participación directa de cada una de las 16 Secretarías del Municipio a través de la conformación de un equipo de proyecto integrado por 130 servidores de la Alcaldía.

Oficina Tuya y Participación Ciudadana. Según su informe de resultados, se han beneficiado en promedio 1.200 usuarios mensualmente. Al brindar la información a la comunidad, esta se entera de la manera como puede acceder a los beneficios de los programas de gobierno. Además, se ha presentado un incremento en el pago del impuesto predial y de industria y comercio. La implementación de la Oficina Tuya y Participación Ciudadana ha permitido centralizar los servicios de información, conformar una red de información y atención

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amable, oportuna, eficiente y confiable a los usuarios de los servicios, facilitando al usuario la gestión de los servicios solicitados. De esta forma se ha recuperado la confianza y credibilidad de la población en la administración municipal.

Sistema de Información Gerencial y de Planificación Territorial Integrado a Trámites y Gestión Municipal por Resultados, SIGIT

Con este sistema se ha logrado una disminución significativa del tiempo de atención de los usuarios para trámites y obtención de información. El SIGIT como herramienta permitió a los funcionarios públicos relacionarse de manera directa con la normatividad, los formatos y los lineamientos utilizados para agilizar el desarrollo de diferentes procedimientos de la Administración Municipal, lo que conllevó un mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la gestión pública. De igual forma, se han reducido los tiempos de respuesta de manera escrita y oral, hay una mayor seguridad en los documentos y los funcionarios de la Alcaldía han visto minimizado el tiempo empleado en el desarrollo de sus labores. Actualmente, con el sistema se hace seguimiento al grado de avance en el cumplimiento del Plan de Desarrollo, elemento fundamental para la preparación de los ejercicios de rendición de cuentas y para la presentación de los informes que son de obligatorio cumplimiento.

Programa de Rendición de Cuentas de la Gobernación de Caldas

En su informe de gestión se afirma que el mayor beneficio que se obtiene es de difícil medición y se relaciona con los niveles de transparencia, confianza, credibilidad, participación, entre otros, que se logran al tener este contacto con la comunidad.

La entidad reconoce la creación de los siguientes escenarios: Entrega oportuna de información a la comunidad y organismos de control por

diferentes medios. Explicación a la comunidad del porcentaje de avance y los resultados alcanzados

por la administración a la fecha de corte. Recepción de retroalimentación de la comunidad (para mejorar o continuar un

proceso). Y la participación de la comunidad de todos los municipios con imparcialidad.

Generar espacios para mejorar los niveles de confianza de los habitantes del departamento y otras instituciones.

Con estos resultados se está aportando a la consolidación de la democracia y la madurez en la participación de los ciudadanos, quienes tienen cada vez información más precisa.

Rendición de Cuentas en la Gobernación del Tolima

De acuerdo con sus resultados, con el programa de rendición de cuentas se ha fortalecido la gobernabilidad departamental al mejorar la participación de los

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ciudadanos en la implementación de políticas públicas. Igualmente, se ha logrado un mejoramiento de la percepción de la sociedad civil con respecto al accionar del gobierno departamental en las distintas actividades que se desarrollan con responsabilidad, honestidad y e imparcialidad, lo que ha permitido a los tolimenses recuperar en parte la credibilidad y la confianza en las instituciones del Estado. Así mismo, como consecuencia de esa mayor confianza se ha fortalecido la gobernabilidad departamental al mejorar la participación de los ciudadanos en la implementación de políticas públicas que garantizan los derechos económicos, sociales y políticos de todos los tolimenses. Hoy en día hay en el Tolima una sociedad más informada y responsable de lo público.

Audiencias de Rendición de Cuentas Provinciales - Departamento de Santander

Este programa facilita el diálogo entre la administración y los líderes y Alcaldes Municipales. El ejercicio fortaleció los espacios de transparencia en el departamento y el fomento de la participación ciudadana y del control social, gracias a la entrega de información pertinente y detallada para los ciudadanos, haciendo énfasis en las provincias y no en el área metropolitana. Adicionalmente se han fortalecido los ejercicios de planeación, porque gracias al desplazamiento a las provincias ha sido posible recoger las demandas sociales de la población, lo que ha aumentado la legitimidad de la administración departamental.

Rendición de Cuentas del Concejo Municipal de Pasto, Nariño

Se ha posicionado como un ente que coadyuva positivamente en la solución de problemas de la sociedad. Al presentar una coherencia con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, descentralización, democratización, transparencia, imparcialidad y publicidad como fundamentos de la función pública. Dentro de los logros obtenidos por el Concejo Municipal en las iniciativas de visibilizar el ente y abrir espacios de comunicación con la comunidad se ha visto un incremento en la credibilidad de la Corporación ante la sociedad.

La exposición pública de la gestión de concejales y de la Corporación como un todo, contribuye a que a través del control social sus integrantes procuren una gestión de calidad ante sus electores y la sociedad en general. El factor de innovación en esta iniciativa radicó en que fuera la corporación y los propios concejales quienes aprobaran una serie de acuerdos municipales tendientes a promover la rendición de cuentas a la comunidad y la búsqueda de medios para facilitar una amplia difusión y participación en la ciudad.

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Programa - Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción. México

En su informe se señala que “estos avances, innegables y trascendentes, aún no se reflejan claramente en los diferentes Índices nacionales e internacionales que miden el desempeño de nuestra sociedad en el impulso a la transparencia y en el combate a la corrupción, los cuales no han mejorado sustantivamente en los últimos años”.

Sin embargo, en el 2008 la Administración Pública Federal contaba con avances institucionales que han permitido la creación de importantes organismos, políticas públicas novedosas y la promulgación de normas y leyes, como son:

1. La creación de la Auditoría Superior de la Federación. 2. La Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la

Corrupción en la Administración Pública Federal. 3. La implementación del Programa Nacional de Combate a la Corrupción 2001-

2006: se orientó a cambiar el enfoque correctivo de la fiscalización y el control para darle un carácter preventivo y de corresponsabilidad de la Administración Pública Federal en el combate a la corrupción. Además como parte de las reformas para garantizar los derechos ciudadanos respecto al acceso a la información y la rendición de cuentas, se amplió la aplicación de la transparencia como mecanismo de prevención y detección de irregularidades.

4. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

5. La creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental.

6. La reforma al artículo 6° Constitucional que reconoce el acceso a la información como un derecho fundamental, estableciendo principios y criterios que deben cumplir las instituciones públicas en todos los niveles de gobierno;

7. Las reformas para mejorar el ejercicio y fiscalización del gasto público: amplían el alcance de la fiscalización de recursos públicos a todo ente público o privado.

8. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: establece la obligación de adoptar esquemas de evaluación del desempeño vinculados al presupuesto en todos los órdenes de gobierno.

México es el único país latinoamericano que ha suscrito tres convenciones internacionales en contra de la corrupción: La Convención para combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE, en 1997; la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos, OEA, en 1996 y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, UNCAC, en el 2003.

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En 2011, en el marco del Programa de Rendición de Cuentas, Transparencia y Lucha contra la Corrupción 2008 - 2012, se publicó la Guía de Participación Ciudadana, la cual tiene como objetivo fomentar la participación ciudadana en la prevención de la corrupción mediante la realización de ejercicios de rendición de cuentas a la sociedad en los que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal brinden información y respondan las preguntas y propuestas de la sociedad civil.

Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana. Monterrey, México

Menciona los siguientes resultados:

1. Conformación de la Mesa de Cultura Ciudadana que tiene como finalidad proponer acciones que permitan incidir en los comportamientos que según los resultados de la encuesta, deben transformarse. Productos:

- Boletines informativos con las acciones de la mesa. - Plataformas y sitios de internet. - Foros Compromiso Ciudadano desarrollados por las organizaciones CCINLAC y

Paz Es.

- Eventos organizados por los distintos miembros de la mesa.

El Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. México

Señala como resultados de su gestión:

La Secretaría de la Función Pública realiza un monitoreo mes a mes de las denuncias por corrupción y mala actuación de servidores públicos federales que trabajan en seguridad y procuración de justicia. A 30 de junio de 2011 se habían recibido 1.827 denuncias por corrupción, de las cuales 1.243 están en investigación, 584 se archivaron por falta de elementos y ninguna ha sido procedente. Las principales denuncias se concentran en policías (837) en altos mandos de la policía (164) y en menor proporción en vigilantes (30), mandos administrativos (25), ministerios públicos (22) y personal administrativo (4). Con respecto al objetivo de promover la creación de un Observatorio Ciudadano que vigile y supervise el cumplimiento de los compromisos, este está integrado por más de 40 organizaciones de la sociedad civil y por observatorios locales. Su misión es contribuir a transformar, desde la sociedad civil, las condiciones de seguridad, justicia y legalidad en México, a través de una labor de articulación y observación ciudadana, independiente y profesional. En el objetivo incluir en los programas de estudio la cultura de la legalidad, el combate a las adicciones, el respeto a los derechos humanos y la transparencia, se puede indicar que el cumplimiento del objetivo reporta avances significativos, durante el periodo

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2008-2011 la SEP ha impulsado la inclusión de temáticas relacionadas con la cultura de la legalidad. En 2009, el cumplimiento del compromiso se centró en la asignatura Formación Cívica y Ética, y para 2010, el enfoque se relacionó con la Asignatura Estatal de Cultura de la Legalidad. Con el objetivo que busca promover entre integrantes de las organizaciones de la sociedad civil la cultura de la legalidad, la denuncia y la participación ciudadana, un gran número de organizaciones civiles promueve entre sus integrantes la cultura de la legalidad, la denuncia y la participación ciudadana, a través de sus programas y líneas de acción; incluso algunas organizaciones fueron creadas para coadyuvar a estos temas y tienen como objetivo principal el contribuir al fortalecimiento de estos valores. Con respecto a los Medios de comunicación, en 2011 estos firmaron el Acuerdo para la Cobertura Informativa de la Violencia del Crimen Organizado. Se comprometieron a cumplir con los siguientes objetivos:

- Proponer criterios editoriales comunes para que la cobertura informativa de la violencia que genera la delincuencia organizada con el propósito de propagar el terror entre la población no sirva para esos fines.

- Establecer mecanismos que impidan que los medios se conviertan en instrumentos involuntarios de la propaganda del crimen organizado.

- Definir criterios para la protección de la identidad de las víctimas de la violencia generada por la delincuencia organizada.

- Establecer mecanismos para la protección de los periodistas en situaciones de riesgo.

- -Promover el respeto a la legalidad, el combate a la impunidad y la participación ciudadana.

- Sumar al más amplio número de medios al Acuerdo y, de manera especial, a aquellos que se encuentran en las zonas de mayor conflicto.

- Crear mecanismos de seguimiento del Acuerdo que permitan conocer el grado de apego al mismo95.

Experiencia de Sicilia, Italia

Reducción de los crímenes ocurridos por la mafia, mientras en los años ochenta se presentaban cerca de 250 homicidios anuales por temas relacionados con la mafia, en el 2000 solo se presentaron 8 homicidios y ninguno relacionado con la mafia.

Son enfáticos en asegurar que el gran logro obtenido es la impregnación dentro de la sociedad de la cultura de la legalidad, esto no implica ni significa que la mafia esté totalmente extinta o derrotada. Significa que el día de mañana cuando un mafioso quiera tomarse el poder o cometer actos de corrupción, la sociedad no se lo permitirá y lo denunciará, generando una presión tal que no logrará su cometido. Se ha fortalecido a la sociedad como un actor garante del accionar de su región; se acabó con la

95

. Seguimiento al Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Corporación Causa en Común, 2011

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219

indiferencia y la poca justicia social y ante todo se logró hacer entender a la gente que el cambio comienza por ellos.

Lucha contra la corrupción en Hong Kong, China

Disminuir los actos de corrupción y sobornos de funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones; disminuir los niveles de corrupción; generar confianza pública frente a las acciones de lucha contra la corrupción emprendidas por el gobierno y aumentar la denuncia sobre actos de corrupción.

Otros resultados:

1. Reportes no anónimos por corrupción aumentó de 35% en 1974 a 68% en los

últimos años (mide confianza). 2. Porcentaje de reportes de corrupción gubernamental descendió de 86% en 1974

a 40% en 1999. 3. Quejas sobre corrupción en el sector privado crecen de un 13% en 1974 a 54 %

en 1999. Esto mide el cambio en la percepción de las personas asociada a la corrupción como algo que facilita los negocios a algo que es malo.

4. Nivel de tolerancia de la corrupción. (Encuesta de percepción): En 1993, el 36.7% no toleraría la corrupción ni en el sector publico ni en el privado; en el 2000, el 83% no lo toleraría.

5. Tolerancia en la corrupción del sector privado (encuesta de percepción): 44% de las personas para 1993 expresó cierto grado de tolerancia con los actos de corrupción en el sector privado. Para el 2000 se redujo a 11%.

6. Disposición favorable para informar. De 54% en 1993 se incrementó a 64.7% en el 2000.

6.8 Conclusiones

Este recorrido por más de 25 experiencias de entidades del sector público, en Colombia y en otros países de América, Europa y Asia, que luchan contra la corrupción utilizando distintas metodologías y estrategias, nos demuestra cómo, a pesar de que ha sido combatida fuertemente, especialmente en las últimas décadas, y los Estados han impulsados drásticas legislaciones para desterrarla de sus países, como en la vieja película de Hollywood, protagonizada por Bruce Willis, este flagelo es ‘duro de matar’. Sin embargo, es muy significativo observar cómo la lucha contra la corrupción se aborda en todas partes en forma propositiva. Las experiencias le apuntan a generar escenarios de visibilidad y transparencia para que los servidores públicos rindan cuentas sobre su gestión y los ciudadanos se empoderen como sujetos sociales y exijan sus derechos. Por eso, en las prácticas analizadas se encuentran ejercicios ciudadanos que van desde colegios públicos, gobernaciones y alcaldías hasta llegar a órganos estatales del más alto nivel, preocupados por fortalecer en sus territorios prácticas de legalidad e integridad, aunque en muchos casos no se llamen de esta manera.

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Son ejercicios que tienen distintos objetivos. Unos persiguen crear espacios de visibilidad y fomentar la transparencia en todos los actos de la gestión pública, otros le apuntan a la integridad y a la legalidad y otros a fomentar los valores éticos entre los funcionarios de la administración, los elegidos por voto popular y los ciudadanos del común. Estas prácticas demuestran cómo son más eficientes en cuanto más actores se involucren en los procesos y la ciudadanía tenga, además de la información oportuna, pertinente y suficiente, la capacidad para cumplir con sus obligaciones y exigir sus derechos. Todas las prácticas que se caracterizaron buscan prevenir hechos de corrupción. Con lo cual se demuestra que muchas entidades están pasando de los mecanismos coercitivos y sancionatorios a fortalecer los de prevención, obviamente, sin abandonar los primeros; por el contrario, estos se robustecen con las acciones preventivas, porque se generan las ‘alertas tempranas’ y se prenden las alarmas en los organismos de control y en la ciudadanía para evitar daños irreparables. Estas acciones impactan positivamente el funcionamiento de las instituciones, por la presencia cercana de la comunidad. Muchas entidades públicas están trabajando en la implementación de nuevos modelos de gestión, más abiertos y transparentes, con lo cual se fortalece la confianza ciudadana en las instituciones, tan restringida últimamente, justamente por la falta de principios éticos en muchos servidores públicos y, también, en ciudadanos del común que utilizan vías ilegales para obtener sus propósitos. Lo que se puede observar también en estas prácticas es que es necesario formar a la ciudadanía para que ejerza un control social cualificado. Las audiencias públicas para rendir cuentas no pueden entenderse como un espacio suficiente para que los ciudadanos conozcan en profundidad lo que está pasando en la gestión pública y tomen decisiones. Este ejercicio, aunque valioso, debe formar parte de una serie de acciones que se complementan con la divulgación masiva de la información utilizando los medios tradicionales de comunicación y los alternativos, como los comunitarios, y haciendo uso de los avances tecnológicos que proporcionan los nuevos medios. Crear espacios de diálogo, fortalecer los canales de interacción y comunicación entre la administración y la comunidad y facilitar la participación, legitima la acción del Estado y empodera la ciudadanía para que esta se apropie y valore lo público como bienes de disfrute colectivo. La comunicación, la descentralización de la información, los procesos pedagógicos y la pluralidad en la construcción de los discursos comunicativos son fundamentales para que se le dé la mayor visibilidad a lo que es de todos y se le cierre el paso a las prácticas corruptas. Un aspecto que merece ser destacado es la presencia de niños y jóvenes en las experiencias observadas. La formación para la ciudadanía es una necesidad inaplazable

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en los distintos ámbitos; por eso, la familia y las instituciones educativas son escenarios privilegiados para cumplir este propósito y generar las posibilidades para que cada vez más los nuevos ciudadanos se involucren, vigilen y se interesen por la defensa de los asuntos públicos.

En esta tarea es gratificante encontrar experiencias en Colombia y México que buscan desde la educación primaria formular estándares básicos de competencias ciudadanas para guiar a los niños y jóvenes, a los padres de familia y a los docentes sobre los valores y principios que se deben apropiar en los primeros años y que son requisitos válidos y aprendizajes necesarios para toda la vida. Por ejemplo, con la iniciativa denominada Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal se busca fomentar en los niños, niñas y jóvenes valores y competencias para que rechacen las prácticas corruptas y adopten una cultura de la legalidad. Estos aprendizajes logrados en la caracterización y análisis de las experiencias, son insumos significativos para enriquecer el diseño y la ejecución de la línea de base de la cultura de la legalidad y la integridad. Igualmente, la observación y el análisis de las experiencias, tanto las nacionales como las adelantadas en otros países, son fundamentales para el diseño metodológico y la puesta en marcha de una estrategia que busque eliminar las prácticas corruptas y antiéticas en las entidades públicas y privadas y, además, persiga consolidar una cultura de la legalidad y la integridad en el país. Sin embargo, promover una cultura de la legalidad y la integridad en las instituciones públicas no tendrá éxito si no se atacan las causas que generan la corrupción. Como lo plantea el profesor Jorge Sandoval, en diálogo con la Procuraduría General de la Nación, es un error generalizado creer que la cultura es la expresión cultural, la realización de carnavales, fiestas y eventos, lo cual lleva a pensar que la cultura empieza por trabajar lo que vemos, lo que es más visible. “Lo correcto es atacar la causa, los acuerdos mentales que evocan y generan los fenómenos, dado que cultura es el modo de pensamiento que lleva a unas decisiones y a unas acciones, todo esto debido a un sistema de creencias antes concebidas. Cultura es el modo de pensamiento que determina la forma de actuar de un colectivo humano y se interviene o ataca la causa, esto es, los acuerdos mentales que evocan esas acciones y fenómenos”. En ese mismo sentido, para lograr cambios culturales, como se puede apreciar en las experiencias, no se debe acudir solo a la coerción o al castigo, sino que es necesario involucrar procesos pedagógicos, los cuales dan resultados en el mediano y largo plazo. Como lo plantea el ex alcalde Antanas Mockus, gestor de la iniciativa de cultura ciudadana, se debe buscar la armonización de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes habitan la ciudad: La ley, la cultura y la moral. Primero, el control político que se materializa en las normas y en los aparatos de coerción del Estado, jueces y policía y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas

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por comprensión inteligente de la norma o en forma obligada por temor al castigo. Segundo, el control social que se manifiesta en la capacidad de crítica o censura a las actitudes negativas y el aplauso y estímulo a los comportamientos positivos y, tercero, el control moral o autocontrol que nace del convencimiento íntimo sobre la distinción entre lo dañino y lo benéfico como práctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas satisfacción o culpa.

El investigador Ricardo Zornosa advierte que la cultura se interviene con información, dándole importancia a la estética del lugar, teniendo en cuenta que el contexto moldea los comportamientos. En este sentido la estética es muy importante, debido a que esta es la expresión fiel de la ética. Señala siete facetas de la cultura que se deben intervenir.

1. El comportamiento de las personas. 2. El entorno. 3. El producto, las acciones, la calidad y el perfeccionamiento de lo que hacen. 4. El ritmo con que hacen las cosas, el tiempo y su distribución. 5. Imagen, la percepción que tienen las personas de sí mismos y como quieren

que los demás los perciban. 6. La publicidad (mostrar que cumplir la ley es algo bueno, bonito y que tiene un

fin, mostrar que las leyes son instrumentos para lograr algo más).

En el fondo de todas estas experiencias y propuestas está la pregunta por la ética, especialmente, por la pública. Como lo señala El Modelo de Gestión Ética, desarrollado por USAID y el Programa de Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia, la ética se constituye en la preocupación por el bienestar del otro en términos de responsabilidad y de cuidado, y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un ser con el cual configuramos un mundo social.

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INFORME MARCO CONCEPTUAL CULTURA DE LA … Producto 2... · 4.3.5 marco constitucional para el...

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