INFORME Nro. DFOE -DL IF 21 2011 30 DE SETIEMBRE, 2011 · República unos 21.426 millones de...

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INFORME Nro. DFOE-DL-IF-21-2011 30 DE SETIEMBRE, 2011

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO LOCAL

INFORME SOBRE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE

DESARROLLO DE LA COMUNIDAD (DINADECO)

2011


CONTENIDO

Página Nro. RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 1

1.1 ORIGEN DEL ESTUDIO .......................................................................... 1

1.2 OBJETIVO DEL ESTUDIO ....................................................................... 1

1.3 NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO ............................................ 1

1.4 ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DEL ESTUDIO .................................................................... 1

1.5 COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE RESULTADOS ............................... 2

1.6 GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO .......................................... 4

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO ......................................................................... 6

2.1 AUSENCIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD (PNDC) .................................................................. 6

2.2 INCONSISTENCIAS EN LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS A LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO COMUNAL .................... 7

2.3 DÉBIL CONTROL RESPECTO DEL PROCESO DE APROBACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS A LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO COMUNAL ............................. 14

2.4 DÉBIL PROCESO DE CONTROL SOBRE LA EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS OTORGADOS A LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO COMUNAL .............................................................. 17

3. CONCLUSIONES ........................................................................................... 19

4. DISPOSICIONES ............................................................................................ 21

4.1 AL CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD .... 21

4.2. A LA DIRECTORA GENERAL DE DINADECO ...................................... 21


INFORME NRO. DFOE-DL-IF-21-2011

RESUMEN EJECUTIVO

El estudio al que se refiere el presente informe se efectuó en cumplimiento del

Plan Anual Operativo del año 2011 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General y tiene como objetivo contribuir al mejoramiento de la gestión de DINADECO y fomentar el fortalecimiento de la organización comunal y potenciar el desarrollo socioeconómico de las comunidades del país.

El estudio abarcó el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2008 y el 31

de diciembre de 2010, en el que se incorporaron en los presupuestos de la República unos 21.426 millones de colones para ser transferidos por DINADECO a las más de 3000 organizaciones de desarrollo comunal debidamente inscritas en ese periodo. Los resultados del estudio se agrupan en cuatro temas, el primero referido a la ausencia del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad, el segundo asociado a inconsistencias en la distribución de los recursos a las agrupaciones comunales organizadas, el tercero referido al débil control respecto del proceso de aprobación y distribución de fondos públicos y el cuarto, al débil proceso de control sobre la ejecución de los recursos otorgados a esas organizaciones comunales.

En conclusión, el estudio permite señalar que DINADECO carece de

mecanismos de control efectivos respecto de la distribución, ejecución y rendición de cuentas sobre el uso y destino de los fondos públicos por parte de las organizaciones comunales, lo que constituye uno de los aspectos más sensibles de esa gestión, en virtud de que no garantiza razonablemente el uso eficiente y eficaz de los dineros transferidos, lo cual atenta contra el logro de los propósitos de desarrollo comunal y local, que constituyen los elementos rectores de la asignación de esos millonarios recursos a miles de organizaciones de desarrollo comunal existentes en el país -3177 inscritas al 31 de diciembre de 2010-.

Por ende, DINADECO está obligada a asumir retos que la lleven a maximizar

la eficiencia del proceso de inversión pública que se hace por medio del movimiento comunal organizado, mejorando la gestión para alcanzar la satisfacción del interés público, fundamentalmente identificando y atendiendo las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, eficiente y continua, asegurar que las decisiones que se adopten se ajusten a los objetivos propios de la institución y a la administración de los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, y cumplir con la rendición de cuentas consagrada en la constitución política.

En consecuencia, se emitieron disposiciones a la Directora General de

DINADECO y al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, tendentes a fortalecer los procesos de planificación, distribución de recursos, y a mejorar los controles respecto de la ejecución de los fondos públicos y a exigir una oportuna y clara rendición de cuentas de las organizaciones beneficiarias de esos fondos.


INFORME NRO. DFOE-DL-IF-21-2011

INFORME SOBRE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD (DINADECO)

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen del estudio

El estudio al que se refiere el presente informe se efectuó en cumplimiento del Plan Anual Operativo del año 2011 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General, como parte de los esfuerzos que realiza este órgano contralor para fortalecer el desarrollo local a partir de sus trabajos de fiscalización.

1.2 Objetivo del estudio

Contribuir al mejoramiento de la gestión de DINADECO a efecto de promover el fortalecimiento de la organización comunal y con ello fomentar el desarrollo socioeconómico de las comunidades del país.

1.3 Naturaleza y alcance del estudio

Este estudio abarcó el análisis de la gestión realizada por DINADECO respecto de los procesos de aprobación, distribución, control y fiscalización de los recursos provenientes del equivalente al 2% del impuesto sobre la renta establecido en la Ley Nro. 3859 y su reglamentación, destinados a fomentar el desarrollo de las comunidades.

El trabajo abarcó el período comprendido entre el 1° de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2010, ampliándose en aquellos casos que se consideró necesario, y se efectuó de conformidad con el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público”, promulgado mediante la Resolución del Despacho de la Contralora General, Nro. R-CO-94-2006, publicada en La Gaceta Nro. 236 del 8 de diciembre de 2006.

A futuro se está valorando la posibilidad de realizar estudios en DINADECO, complementarios a los temas que se tratan en el presente informe, conforme las prioridades de fiscalización que defina la estrategia de este órgano contralor y la disponibilidad de recursos.

1.4 Aspectos positivos que favorecieron la ejecución del estudio

Destacar la colaboración brindada por los funcionarios de DINADECO en el suministro de la información necesaria para la ejecución del estudio a que se refiere el presente informe.

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1.5 Comunicación preliminar de resultados

En reunión efectuada el 21 de setiembre de 2011, en las instalaciones de DINADECO, se expusieron los principales resultados y las disposiciones del presente estudio a la señora Matilde Vargas Guzmán, en representación de la señora Marcela Chacón Castro, Representante del Ministro de Gobernación y Policía, y Presidenta del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, señorita Shirley Calvo Jiménez, Directora General de DINADECO; señores Rolando Bolaños Garita, Oldemar García Segura y la señorita Maritza Sanabria Miranda, Director Administrativo-Financiero, Director de la Dirección Técnica Operativa y Asesora Jurídica, de DINADECO, respectivamente y a las señoras María Eugenia Barquero Paniagua y María del Rosario Montes, Auditora y Subauditora internas, del Ministerio de Gobernación y Policía.

El borrador del presente informe se entregó en ese día a la señorita Calvo Jiménez, mediante el oficio Nro. DFOE-DL-0801, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contado a partir de esa fecha, remitiera a la Gerencia del Área de Servicios para el Desarrollo Local, las observaciones que considerara pertinentes sobre el contenido de dicho informe.

Con oficio DND-569-11, del 27 de setiembre de 2011, la Directora General de DINADECO, da respuesta al memorial antes citado, refiriéndose de manera específica al capítulo de disposiciones contenido en el borrador del informe.

En ese sentido, respecto de la disposición que propone que la Dirección General de DINADECO realice, en el plazo máximo de cuatro meses, las gestiones para que se apruebe el Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad (PNDC), la mencionada Dirección General solicita que esa disposición se traslade al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad y a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo, a la vez que se otorgue un plazo más amplio debido a que el nombramiento de la junta directiva de la Confederación Nacional se encuentra en proceso de apelación, por lo que no cuenta con personería jurídica.

Para los efectos, cita los artículos 2, 4, 9, 92 y 95 del Reglamento a la Ley Nro. 3859, destacando de esa normativa, entre otros aspectos, que la formulación del PNDC está a cargo de la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo y a DINADECO le corresponde la colaboración técnica para que se ejecute dicho plan, el cual será integrado con los distintos planes regionales que formulen las federaciones regionales y provinciales, los que a su vez deben coordinarse con los planteamientos y diagnósticos de las municipalidades respectivas, cumplido ese proceso de trabajo de formulación y ejecución, el Consejo Nacional de Desarrollo debe aprobar el citado PNDC.

Del artículo 4 del Reglamento de cita, resalta en el oficio de respuesta que el Consejo Nacional tiene entre sus atribuciones, aprobar el PNDC planteado por las organizaciones comunales en coordinación con DINADECO que actúa como un órgano de coordinación interinstitucional para la ejecución de las políticas del Poder Ejecutivo y del movimiento comunal, por lo que necesariamente debe existir una comunión entre el PNDC y el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014.

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De los artículos 9 y 92 del Reglamento a la Ley se destaca en el oficio de marras, que el Director General (de DINADECO) tiene entre sus atribuciones, tramitar ante el Consejo, para su aprobación, el proyecto del PNDC, formulado y preparado por la Confederación Nacional de Asociaciones y que corresponderá también a dicha Dirección, coordinar el funcionamiento de las asociaciones por medio de la Confederación, dentro del PNDC, lo mismo que la acción de los organismos gubernamentales con dichas asociaciones como medio necesario para impulsar el desarrollo comunal, regional o nacional.

Por último, respecto de la disposición objeto de valoración en este aparte, se hace referencia de que al Director General se le impone la obligación de servir de “Director Ejecutivo del Consejo Nacional” y en dicha calidad, mantener informado a éste del cumplimiento del PNDC y de los acuerdos del Consejo.

De acuerdo con los comentarios contenidos en el oficio DND-569-11 en mención, se comprueba la pertinencia de mantener la disposición cursada a DINADECO en el sentido de realizar las gestiones necesarias para coadyuvar en la formulación y consolidación del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad, dada su condición de colaborador técnico que prevé la normativa legal en la elaboración de dicho plan, de coordinador interinstitucional para la ejecución de las políticas del Poder Ejecutivo y del movimiento comunal para que sean integradas al PNDC, de su atribución de tramitar ante el Consejo para su aprobación el proyecto del PNDC y de las obligaciones que se derivan para DINADECO como Director Ejecutivo de ese Consejo Nacional.

En este orden de ideas, no debe perderse de vista el rol asignado a DINADECO por la normativa legal, como instancia estratégica por medio de la cual se movilizan miles de millones de colones del erario público hacia el movimiento comunal y por lo tanto, debe estar atenta y demandar con vehemencia de los órganos y entidades públicas y privadas que participan en el proceso de asignación, distribución y uso de esos fondos públicos, la puesta en vigencia de este plan, el cual constituye un criterio ineludible para la asignación de fondos para la ejecución de actividades que realmente potencien el desarrollo local, en concordancia con las políticas que dicte el Poder Ejecutivo y las del movimiento comunal, que sean integradas al Plan Nacional de Desarrollo.

En ese contexto, se considera la sugerencia que hace la Dirección General de DINADECO de emitir una disposición al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad en torno al tema, aparte de lo que se dispuso a esa Dirección Nacional y también se amplía el plazo concedido para el cumplimiento de esas disposiciones.

En relación con la disposición de que se formulen y divulguen por los medios idóneos, lineamientos que permitan en lo sucesivo, facilitar el proceso de elaboración del PNDC, de modo que se detallen todas las actividades relevantes para su generación y presentación oportuna para la aprobación por parte del Consejo Nacional, para luego ser considerado por DINADECO en su plan anual operativo, se indica, entre otros aspectos, en el oficio de respuesta aludido, que la formulación de los lineamientos es competencia del Congreso Nacional de Asociaciones, según artículo 76 del Reglamento a la ley, por lo que la Dirección

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Nacional se encuentra imposibilitada legalmente de llevar a cabo tal labor y sugiere trasladar la disposición a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo.

Al respecto, se toma nota de lo sugerido por esa Dirección General, sin embargo, es pertinente considerar lo establecido en el artículo 25 de la Ley Nro. 3859, que le establece a DINADECO ejercer la más estricta vigilancia sobre las asociaciones, con el propósito de que funcionen conforme a los términos de esta Ley, su Reglamento y los respectivos estatutos. En ese sentido, corresponde a esa Dirección Nacional realizar en el marco de sus competencias lo necesario para impulsar a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo a formular y cumplir las acciones que permitan a futuro, superar las situaciones que han desembocado en que no se cuente con los PNDC de los dos últimos cuatrienios, planes que se constituyen en criterio básico para asignar y distribuir fondos públicos.

En relación con las disposiciones relacionadas con emitir una directriz relacionada con el proceso de distribución de los recursos señalados en el artículo 19 a la Ley Nro. 3859; con formular e implementar las políticas y procedimientos relacionados con el proceso de recepción, análisis, remisión y custodia de la documentación presentada por las organizaciones para optar por recursos de los fondos por girar y de proyectos y; con la de establecer una estrategia para revisar la situación de las organizaciones que no han cumplido con la rendición de cuentas tanto de los recursos del Fondo por girar como del Fondo de proyectos, se toma nota de lo expuesto en el oficio Nro. DND-569-11, referente a las acciones que realizarán o viene efectuando esa Dirección.

Respecto de la disposición de definir y divulgar los criterios para la aprobación de proyectos comunales, esa Dirección solicita que se dé por acatada, considerando que en La Gaceta No. 94 del 17 de mayo de 2010 se encuentran publicados los “Requisitos que deben reunir las asociaciones de desarrollo de la comunidad y organismos de grado superior que soliciten financiamiento para proyectos”. Sobre el particular, si bien estos requisitos son importantes, no hacen referencia a aspectos como las directrices y parámetros fijados por el Consejo Social, los antecedentes de la organización, los aportes otorgados por la comunidad, la vigencia, factibilidad y posibilidades de autofinanciamiento de los proyectos, que se deben considerar dada la transcendencia de la inversión de los fondos públicos en la ejecución de proyectos comunales, esto de acuerdo con el artículo 12 del reglamento al artículo 19 y lo desarrollado en el punto 2.2 del presente, por lo que no procede dar por cumplida la disposición emitida hasta tanto no se cumpla lo indicado.

1.6 Generalidades acerca del estudio

El desarrollo local en Costa Rica tiene en el movimiento comunal organizado, un componente importante e imprescindible para su consolidación, por medio del cual se articulan esfuerzos para atender los intereses y necesidades ciudadanas. Un factor importante y soporte esencial para garantizar la sostenibilidad y crecimiento de ese movimiento comunal, lo constituye el apoyo estatal por medio de su estructura institucional y del aporte económico.

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Como parte de esa estructura institucional del Estado, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad juega un papel relevante porque, entre otras funciones, le corresponde planear y promover la participación activa y organizada de las comunidades para alcanzar los objetivos formulados en los programas nacionales, regionales y locales de desarrollo económico y social, y evaluar permanentemente los programas de desarrollo de la comunidad para garantizar su ajuste a los principios y técnicas adoptadas por la normativa jurídica.

En ese contexto de ideas y considerando la responsabilidad de los agentes involucrados en el presente tema, es ineludible, en materia del uso de los fondos públicos, que la gestión se desarrolle y se oriente a la búsqueda de la satisfacción del interés público, identificando y atendiendo las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, eficiente y continua, demostrando rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades conferidas por ley y asegurando que las decisiones que se adopten, se ajusten a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución y a la administración de los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, y con una rendición de cuentas satisfactoria.

La Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad1, creó la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad como órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y encargada de “…fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.” Los decretos ejecutivos números 26395-G del 20 de abril de 1998 y 32595 del 4 de agosto de 2005, contienen la reglamentación vigente de la ley y de su artículo 19, respectivamente.

El instrumento básico para el desarrollo de la comunidad lo constituyen las asociaciones de desarrollo, las que tienen entre otras finalidades estimular la cooperación y participación activa de la población, luchar por el mejoramiento integral de las condiciones de vida de esa población, realizar proyectos de educación, formación y capacitación comunitaria y promover el desarrollo de proyectos económicos y sociales. Para que se pueda lograr el mandato legal, el Estado deberá destinar recursos para ser distribuidos a las asociaciones de desarrollo.

La normativa también establece que además de la Dirección Nacional, existirá un Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, que deberá entre otras funciones, aprobar la planificación nacional de desarrollo comunal y la distribución de recursos a las organizaciones de desarrollo comunal, con base en la información que le suministre la administración de DINADECO.

Los recursos incorporados por el Estado en los presupuestos de la república, se dividirán en partes iguales para constituir dos fondos denominados “Fondo por girar” y “Fondo de Proyectos”, los cuales se distribuirán a las organizaciones, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el reglamento al artículo 19 de la Ley Nro. 3859 y en los lineamientos internos de DINADECO,

1 Ley Nro. 3859, de abril de 1967, artículo 1.

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para que los destinen al cumplimiento de sus finalidades, las cuales se reflejarán en los planes anuales de trabajo.

En función de lo expuesto, y tomando en consideración que durante el periodo examinado se giraron cerca de 21.426,24 millones de colones, el presente estudio se orienta al análisis de aspectos relacionados con el proceso de aprobación, distribución y control de la ejecución de tales recursos.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

2.1 Ausencia del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad (PNDC)

Las acciones que desarrolle DINADECO para lograr la participación activa y consciente de la organización comunal, deben estar en concordancia con los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (PND)2. En ese sentido, el plan 2006-2010, como parte de los objetivos de reducir la pobreza en el orden del 4%, fijó que DINADECO debía contribuir en la creación de 396 comités tutelares3. También está establecido en la normativa, que se debe formular un Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad (PNDC), que tendrá una vigencia de cuatro años4 y será el resultado de la integración de los distintos planes regionales que formulen las federaciones regionales y provinciales, los que a su vez deben coordinarse con los planteamientos y diagnósticos de las municipalidades respectivas.

La responsabilidad de formular el PNDC le compete a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo, con la colaboración técnica de DINADECO, atendiendo los lineamientos que dicte el Congreso Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad. La responsabilidad de la aprobación del PNDC recae en el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad. Por su parte la Dirección General de DINADECO debe presentar anualmente al Consejo Nacional un Plan de Trabajo Institucional, debidamente valorado para fines del Presupuesto Nacional y en función de los planteamientos y necesidades del movimiento comunal5. En resumen, la planificación de DINADECO debe estar estrechamente vinculada con los planes nacionales de desarrollo y con los planteamientos y las necesidades del movimiento comunal reflejados en el citado PNDC.

No obstante, para los dos últimos cuatrienios6 no se han formulado ni aprobado los respectivos planes nacionales de desarrollo de la comunidad, los cuales debieron tomar como referencia los respectivos planes nacionales de desarrollo y, servir de base para que DINADECO orientara su accionar en favor de la organización comunal. Sobre el particular cabe destacar, que en el mes de octubre de 2009 se desarrolló una actividad liderada por la Confederación Nacional de Desarrollo de la Comunidad, con el propósito de formular el PNDC del cuatrienio 2009-2012, aprobándosele a la Federación de Uniones Cantonales y Zonales de

2 Reglamento a la Ley Nro. 3859, Decreto 26935/98, Art. 2.

3 Grupos de vecinos que se ocupan de que en sus comunidades se cumplan los derechos que tienen

las personas menores de edad. Son órganos adscritos a las asociaciones de desarrollo comunal de la Ley Nro. 3859.

4 Reglamento a la Ley Nro. 3859, Decreto 26935/98, Art. 2.

5 Reglamento a la Ley Nro. 3859, Decreto 26935/98, Art. 3 a.

6 2005-2009; 2009-2012.

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Cartago, un proyecto por 42.196.130,00 colones para financiar la organización de ese evento, sin que a la fecha de este informe se haya consolidado el referido plan para el sector comunal.

Ante la ausencia de un PNDC, los planes operativos de DINADECO correspondientes al período 2008-2010, planes que soportaron la administración de unos 21.426,24 millones de colones provenientes de la Ley Nro. 3859 para el sector comunal, se han limitado fundamentalmente a incorporar las actividades ordinarias que debe ejecutar esa institución, como por ejemplo, la distribución de aquellos recursos a las asociaciones de desarrollo, con base en lo que le propone cada una de las organizaciones comunales, atender su gestión administrativa y algunas actividades para tratar de cumplir lo establecido en el PND 2006-2010, como es el caso de promover acciones para “brindar una respuesta integral” a la problemática de los menores de edad e involucrar a los comités de seguridad ciudadana.

La falta del PNDC, entre otras cosas, no permite el establecimiento de prioridades para la asignación de los recursos que por ley el Estado traslada a las asociaciones de desarrollo. Además, no se cuenta con indicadores de gestión para verificar el correcto uso de los fondos públicos y cuantificar el valor agregado al desarrollo socioeconómico del país, respecto de la ejecución de los recursos y con ello, garantizar una mejor calidad de vida a la población.

En los tiempos actuales que demandan de los jerarcas de las instituciones públicas, apelar al mejor uso alternativo, eficiente y económico de los fondos públicos en el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas, no se concibe para el caso objeto de estudio que se estén destinando recursos del Erario, sin que para esos efectos se cuente con un instrumento de control y medición de resultados, no solo como una buena práctica de sana administración, sino como requisito establecido en la normativa que regula la actividad comunal a que alude este informe, así como en las temáticas tratadas en otras leyes que regulan la administración financiera y el control interno en el sector público costarricense.

2.2 Inconsistencias en la distribución de los recursos a las organizaciones de desarrollo comunal

El artículo 19 de la Ley Nro. 3859 del Desarrollo de la Comunidad, de repetida cita, establece que el Estado deberá incluir en el Presupuesto de la República de cada año “…una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período…para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad…”. La asignación de los recursos, agrega dicha ley, se hará de conformidad con la respectiva reglamentación.

Por su parte, el artículo 3 del Reglamento al numeral 19 de la misma ley, dispone que los recursos se deben distribuir en dos cuentas especiales denominadas “Fondo por girar” y “Fondo de proyectos”. Los artículos 4 y 10 del mismo reglamento, establecen que cada uno de esos fondos se constituirá con el 50% de los recursos provenientes de aquel equivalente al 2% del estimado del impuesto sobre la renta.

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Los recursos del “Fondo por girar”, según artículo 8 del reglamento en cita, se canalizarán de forma exclusiva a las organizaciones amparadas por la Ley Nro. 3859, y tienen como propósito destinarse al cumplimiento de los planes anuales de trabajo, incluyendo los gastos administrativos.

El “Fondo de proyectos” según numeral 10 del reglamento en referencia, está destinado a financiar proyectos que formulen las organizaciones en áreas como infraestructura, capacitación, adquisición de bienes inmuebles y compra de maquinaria y equipo o, en actividades específicas de desarrollo comunal, de esfuerzo conjunto y organizado, en los campos económico, social y cultural.

El denominado “Fondo por girar” se distribuirá a aquellas organizaciones comunales que al 31 de marzo de cada año7, cumplan con los requisitos básicos

establecidos en el reglamento al artículo 19 de repetida cita y los lineamientos internos emitidos por DINADECO. Por su parte el “Fondo de proyectos” se girará conforme se aprueben por parte del Consejo Nacional, los proyectos comunales que presenten las organizaciones, también cumpliendo con ciertos requisitos.

La suma total incluida para girar a las asociaciones de desarrollo, según las leyes de presupuesto ordinario y extraordinario de la República de los años 2008, 2009 y 2010, alcanzó unos 21.426,24 millones de colones, que se incorporaron en el presupuesto del Ministerio de Gobernación, título 49: DINADECO, una parte en transferencias corrientes y otra en transferencias de capital, a entidades privadas sin fines de lucro. Esto implica que al aplicar la proporción señalada en la reglamentación, es decir, 50% para cada fondo, la distribución para cada uno de los fondos debió ser de 10.713,12 millones de colones en esos tres años.

A pesar de estar establecida por la vía reglamentaria la fórmula para distribuir los recursos en cuestión, la administración de DINADECO, en el período objeto de análisis procedió a asignarlos de manera diferente, orientando una mayor cantidad al “Fondo de proyectos”. Así, en promedio, del total de recursos para el periodo 2008-2010, se destinó un 22% al “Fondo por girar” y un 78% al “Fondo de proyectos”, lo que representa 4.760,3 millones de colones para el primer fondo y 16.665,9 millones de colones para el segundo, tal como se aprecia en el cuadro Nro. 1.

./..

7 Según publicación en la Gaceta Nro. 71 del 14/4/2005 y 121 del 23/6/2005.

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CUADRO NRO. 1

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS A LAS ORGANIZACIONES COMUNALES

- EN MILLONES DE COLONES -

CONCEPTO 2008 2009 2010 TOTALES

Base de cálculo (estimación del Impuesto sobre la renta)

633.000,00 800.000,00 700.000,00 2.133.000,00

Cálculo del equivalente al 2% de la estimación del ISR

12.660,00 16.000,00 14.000,00 42.660,00

Incorporado en las leyes de Presupuesto programa 49: DINADECO

5.330,90 8.793,25 7.305,61 21.429,76

Girado a DINADECO 5.330,84 8.792,20 7.303,20 21.426,24

Recursos del Fondo por girar distribuidos por DINADECO

1.000,00 1.748,90 2.011,40 4.760,30

Recursos del Fondo de proyectos transferidos por DINADECO

4.330,84 7.043,25 5.291,80 16.665,89

Total fondos transferidos 5.330,84 8.792,20 7.303,20 21.426,24

Monto transferido: de menos al Fondo por girar

1.665,42 2.647,20 1.640,20 5.952,82

Monto que debió ser distribuido en cada fondo

2.665,42 4.396,10 3.651,60 10.713,12

Fuente: Leyes de presupuesto y DINADECO.

De la información contenida en el cuadro Nro. 1 se desprende que en el periodo 2008-2010, por concepto del Fondo por girar se dejaron de distribuir entre las organizaciones que cumplieron con los requisitos 5.952,82 millones de colones, suma que se asignó al Fondo de proyectos.

En virtud de lo anterior y como parte de este estudio, se realizaron consultas a la Dirección Nacional de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, sobre la interpretación que debía darse al concepto de las partidas asignadas a DINADECO en los presupuestos de la República de los años objeto de estudio (2008-2010). Dicha Dirección ante esas consultas señaló que “…se deben ejecutar los recursos conforme la base legal incluida, en este caso el artículo N°19 de la Ley 3859”.

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En otras palabras, la práctica aplicada por DINADECO en cuanto a la distribución de estos fondos públicos resulta apartada de lo señalado por la Dirección Nacional de Presupuesto y de las regulaciones reglamentarias instituidas por la propia administración de esa Dirección Nacional.

Fondo por girar

El Fondo por girar se distribuirá en su totalidad, entre todas las organizaciones que cumplan en la fecha límite con los requisitos establecidos en el artículo 6 del reglamento al artículo 19 de la ley de cita, referidos a estar inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, contar la personería jurídica vigente, estar al día con las liquidaciones respectivas, contar con el plan anual de trabajo aprobado por la asamblea general de la asociación e informes económicos anuales al día, entre otros.

Para el periodo 2008-2010 el Consejo Nacional aprobó distribuir por concepto del Fondo por girar, 4.760,30 millones de colones. En el cuadro Nro. 2 se muestran datos de la cantidad de organizaciones beneficiadas en esos años con la distribución de tales dineros.

Cuadro Nro. 2

ORGANIZACIONES BENEFICIADAS

FONDO POR GIRAR

Año Inscritas 1/ Beneficiadas

2008 2898 1686

2009 2973 1931

2010 3064 2169

Fuente: Departamento de Financiamiento Comunitario de DINADECO.

1/ Al 31 de diciembre del periodo anterior.

En el cuadro Nro. 3 se aprecia que de los 4.760,30 millones de colones transferidos a las organizaciones en el período citado, las regiones Chorotega y Huetar Atlántica fueron las menos favorecidas, a pesar de tener bajos índices de desarrollo social. En contraste, regiones como la Central Oriental (Cartago) y Central Occidental (Alajuela), con mejores índices de desarrollo, se vieron mayormente beneficiadas con la asignación de tales recursos.

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CUADRO NRO. 3

PORCENTAJE POR REGIÓN DE ORGANIZACIONES BENEFICIADAS, FONDO POR GIRAR

DIRECCIÓN REGIONAL 2008 2009 2010

Central Metropolitana 57% 66% 69%

Central Occidental (Alajuela) 65% 69% 77%

Chorotega 36% 58% 53%

Brunca 80% 74% 84%

Huetar Atlántica 35% 47% 59%

Central Oriental (Cartago) 71% 71% 74%

Huetar Norte 55% 66% 75%

Heredia 68% 70% 78%

Pacífico Central 59% 58% 70%

Fuente: DINADECO.

Tomando en consideración que el recibir o no recibir los citados recursos, depende enteramente de que las organizaciones cumplan con las obligaciones establecidas por la normativa, la situación descrita revela falta de equidad sobre los porcentajes de distribución de esos fondos entre las regiones y plantea un reto para la administración de DINADECO, con el fin de establecer las causas y tomar las medidas correctivas que fomenten el equilibrio en la distribución que se ha venido realizando del Fondo por girar en algunas regiones, con el propósito de garantizar que un mayor número de organizaciones comunales puedan hacer realidad sus planes de trabajo y por ende, se promueva en forma más equitativa el desarrollo socioeconómico de las comunidades.

Fondo de proyectos

Ejecutar proyectos de educación, formación, capacitación comunitaria, económicos y sociales, constituye parte de las funciones que deben realizar las organizaciones de desarrollo comunal, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población involucrada. Estos proyectos deben ser presentados ante DINADECO por medio de las direcciones regionales, cumpliendo una serie de requisitos, como los definidos en el artículo 11 del reglamento al artículo 19 de la Ley Nro. 3859, para luego ser sometidos a la aprobación del Consejo Nacional, órgano colegiado que de acuerdo con el artículo 12 del reglamento citado, aprobará los proyectos o actividades presentados por las organizaciones, hasta por el 75% de su valor, en razón de que el 25% restante debe asumirlo la organización, salvo circunstancias especiales debidamente justificadas, en que se podría aprobar el 100% del costo de cada proyecto.

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Entre los años 2008 y 2010 -periodo examinado- se aprobaron 1088 proyectos, por un monto de 16.665,89 millones de colones, aproximadamente el 78% de los 21.426,24 millones de colones asignados en ese periodo para la organización comunal. Dichos proyectos se caracterizan por su diversidad en cuanto a naturaleza, complejidad y costo. Algunos van desde la compra de mobiliario para acondicionar un salón comunal, hasta la construcción de un bulevar.

Se determinó que a algunas organizaciones comunales, durante el periodo en estudio, se les aprobó más de un proyecto. En contraste, a mayo del 2011, existen 166 proyectos, que a pesar de cumplir con los requisitos normativos, no han sido trasladados a conocimiento y aprobación del Consejo Nacional, en perjuicio de las comunidades que podrían verse beneficiadas con su ejecución.

La construcción, mejoramiento y equipamiento de salones comunales constituyen la mayoría de proyectos que se aprueban. En ese sentido, en el periodo objeto de análisis (2008-2010) se aprobaron 423 proyectos relacionados con salones comunales (38,9% del total de proyectos) por un monto cercano a los 5.200 millones de colones, equivalente al 31,70% del total de recursos del Fondo de proyectos. Asimismo, la ejecución de obras como edificios para que operen Equipos Básicos de Atención Integral de Salud (EBAIS), casetas de vigilancia y reparación de caminos, representan iniciativas recurrentes, pues para el período indicado se reportan 329 proyectos de esa índole aprobados por un valor de 5.177,9 millones de colones.

En relación con el tema, en algunos casos, la organización comunal no coordinó el desarrollo de esos proyectos con las entidades correspondientes, tales como el Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Ministerio de Seguridad Pública, el Ministerio de Educación y las Municipalidades, lo cual genera dificultades para iniciar y culminar exitosamente la inversión de los fondos asignados. Tampoco se obtuvo evidencia de que en el proceso de análisis del proyecto, se hicieran las observaciones pertinentes para subsanar la deficiencia señalada.

Por otro lado, son escasas las propuestas de tipo empresarial o productivo, de capacitación o compra de maquinaria y equipo, presentadas para la aprobación respectiva del Consejo Nacional. Del total de proyectos planteados para el período 2008-2010, unos pocos se vinculan a estos propósitos, tales como la compra de equipo para fabricar productos de concreto, compra de un vehículo para una planta procesadora de queso, compra de equipo de cómputo, compra de un autobús y la compra de un retroexcavador.

En general, la presentación y aprobación de proyectos orientados a la construcción de salones comunales, el financiamiento de proyectos que deberían ser desarrollados en coordinación y con la cooperación de otras instituciones públicas y la poca cantidad de proyectos que estimulen el desarrollo de actividades productivas, son situaciones que se pueden asociar a la falta de planificación y priorización de las áreas que coadyuven al logro del desarrollo socioeconómico de las comunidades. Esto pone de manifiesto falta de criterios para la aprobación de iniciativas comunales, entre los que pueden citarse calidad del proyecto (medida en función del impacto social o geográfico); pertinencia social, es decir, quiénes serán

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los beneficiados (grupos vulnerables o sectores menos favorecidos) y relación con objetivos nacionales de desarrollo.

De acuerdo con Ramón Rosales Posas8, “…tanto la preinversión (formulación y evaluación) como la gerencia o ejecución misma de los proyectos constituyen en la actualidad el problema más evidente de la política de inversión pública. Esto se manifiesta, en gran medida, por la escasez de personal capacitado,…, proyectos poco consistentes en su formulación y evaluación…, en la etapa de ejecución se reflejan, problemas de retrasos, programación, dirección, organización y sobre todo ineficientes controles financieros, físicos y de calidad.”. En concordancia con la idea de ese mismo autor, es prioridad de la administración pública reorientar la acción de la preinversión, entendiéndose ésta como la etapa en la que se elabora el documento del proyecto, para lograr más y mejores proyectos y sobre todo que se ajusten a las prioridades nacionales, para aprovechar mejor los escasos recursos disponibles y garantizar, para el caso específico que ocupa este estudio, impactar positivamente el desarrollo local.

La Auditoría Interna del Ministerio de Gobernación y Policía, como resultado de un estudio sobre el control interno del proceso de asignación de recursos provenientes de la transferencia para proyectos comunales9, recomendó al Consejo:

“Definir, oficialmente los lineamientos que orienten el proceso de asignación de recursos a proyectos; los cuales podrían incluir un sistema de clasificación de los proyectos recibidos; el identificar y establecer prioridades; sobre los tipos de obras a financiar; la cantidad mínima de beneficiarios requerida; los montos máximos a financiar por proyecto, periodo u organización; porcentaje de cobertura del proyecto; requisitos legales conexos a considerar; documentos probatorios a requerir; definición, evaluación y tratamiento de situaciones particulares de las organizaciones o de los financiamientos; establecimiento de un cronograma de acción anual, que asegure que se realicen todas las acciones de recepción, análisis, aprobación y entrega, se efectúen dentro del periodo presupuestario vigente; parámetros que faciliten la toma de decisiones oportunas; aseguren y maximicen el uso eficaz y eficiente de los recursos disponibles y la mayor o mejor cobertura de las poblaciones objeto”.

Sin embargo, dicha recomendación no ha sido atendida satisfactoriamente por la administración de DINADECO, bajo el argumento de que mucho de lo recomendado está contenido en los lineamientos y requisitos establecidos para cada tipo de proyecto; así como, en lo que establece el artículo 10 del reglamento al artículo 19 de la Ley Nro. 3859.

8 Formulación y evaluación de proyectos, ICAP, primera reimpresión agosto 2000, págs. 13 y 14.

9 Informe Nro. AI-0318-2006.

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2.3 Débil control respecto del proceso de aprobación y distribución de los fondos públicos a las organizaciones de desarrollo comunal

El artículo 25 de la Ley Nro. 3859, asigna a DINADECO la obligación de ejercer la más estricta vigilancia sobre las organizaciones de desarrollo comunal, con el propósito de que estas actúen en estricto apego al marco normativo. En esa misma línea, el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, le confiere velar por el cumplimiento del destino legal asignado al beneficio patrimonial o a la liberación de obligaciones, así como fiscalizar el cumplimiento por parte de los sujetos privados beneficiarios, de reglas elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones o errores en el empleo de aquel beneficio.

Por otra parte, la Ley General de Control Interno, Nro. 8292, establece en los artículos 7º y 8° la obligatoriedad de contar con un sistema de control interno, concebido como el conjunto de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los objetivos asociados a proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, exigir confiabilidad y oportunidad de la información, garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y cumplir con el ordenamiento jurídico.

En este sentido, DINADECO como integrante de la Administración Pública, está obligado a contar con un sistema de control que responda al cumplimiento de los citados objetivos en función de los recursos que transfiere a las organizaciones comunales. Sin embargo, se determinó que, a pesar de contar dentro de su esquema organizacional, con una unidad denominada “Auditoría Comunal”, presenta serias limitaciones de control que se originan desde el mismo proceso de distribución y que se hacen más evidentes en la ejecución y liquidación de los millonarios recursos transferidos a las organizaciones comunales año con año.

Esta situación no es desconocida por la administración de DINADECO, ya que la Auditoría Interna del Ministerio de Gobernación y Policía, en atención a sus competencias de fiscalización a los órganos adscritos al citado Ministerio, en varios informes ha señalado debilidades que se presentan en el control y evaluación del uso de los fondos traslados a las organizaciones comunales.

De seguido se comentan algunos aspectos relacionados con el control relativo a la distribución de recursos para los denominados Fondo por girar y Fondo de proyectos.

Sobre el “Fondo por girar”

El numeral 6 del reglamento al artículo 19 de la Ley Nro. 3859, establece los requisitos y la forma como se distribuirán los recursos. Las organizaciones que no cumplan a cabalidad, no recibirán recursos para el período presupuestario correspondiente. En concordancia, en el artículo 8 de ese reglamento se establece que los recursos del Fondo por girar “…deberán destinarse al cumplimiento de los planes anuales de trabajo aprobados por las organizaciones comunales en la

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asamblea general de la asociación, incluyendo los gastos administrativos propios del quehacer de la organización”.

Del estudio de una muestra de 82 expedientes relacionados con la distribución de recursos del citado fondo, se logró determinar que las direcciones regionales de DINADECO, instancias encargadas de recibir la documentación que elaboran las organizaciones comunales de su jurisdicción y de verificar el cumplimiento de los requisitos, para luego remitir los reportes correspondientes al Departamento de Financiamiento Comunitario de DINADECO, efectúan una verificación que no garantiza que esas organizaciones cumplan a cabalidad las exigencias para ser acreedoras de los dineros.

En ese sentido, se encontró que en 13 expedientes revisados no existía evidencia del respectivo plan anual de trabajo, el cual constituye uno de los requisitos para el giro de los dineros. Además, la mayoría de los planes revisados, no pasan de ser una lista de actividades y proyectos por realizar, para los cuales no se incluye la información sobre su costo o fuentes de financiamiento (considerando que las organizaciones comunales también reciben recursos de otras fuentes sean públicas o privadas). También, en la mayoría de los planes no se especifican datos sobre el monto destinado a gastos administrativos y en algunos casos, no se indicó, en forma explícita, la aprobación de dicho plan por parte de la asamblea general.

Como parte de los requisitos básicos, también está la obligación de presentar un informe económico. Este documento refleja todos los ingresos y gastos del año, independientemente de la fuente de financiamiento. Algunos informes presentan la limitación de no asociar los gastos ejecutados con los egresos propuestos en el plan de trabajo respectivo -documento que de por sí muestra una deficiente información, como se señaló-, lo cual a su vez, no permite una rendición de cuentas respecto del uso de los fondos transferidos por DINADECO. Adicionalmente, en algunos expedientes no se encontró el citado informe económico.

Además, en 31 de los 82 expedientes seleccionados para el estudio, no se localizó la certificación de la vigencia de la personería jurídica emitida por el Departamento de Registro de DINADECO, la cual también constituye uno de los requisitos básicos establecidos, para recibir recursos del Fondo por girar.

Se logró establecer que durante el periodo estudiado (2008-2010), en promedio cerca de 1000 organizaciones por año, no cumplieron con los requisitos establecidos y por lo tanto, no recibieron recursos del Fondo por girar (ver gráfico). De esas, 150 mantuvieron esta condición durante los tres períodos.

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Cabe resaltar que algunas de las organizaciones, no obstante haber incumplido con los requisitos para percibir dineros del Fondo por girar, recibieron recursos para financiar proyectos comunales. Esta situación deviene por la ausencia de un sistema de control eficiente que alerte oportunamente a DINADECO sobre estos casos y permita, por ende, implantar las acciones correctivas cuando corresponda.

Sobre el “Fondo de Proyectos”

Las organizaciones pueden presentar proyectos comunales para la respectiva aprobación por parte del Consejo Nacional. En primera instancia, con el fin de ser sometidos a una primera revisión de los requisitos10 serán presentados ante la respectiva Dirección Regional, para luego, ser remitidos al Departamento de Financiamiento Comunitario de DINADECO, unidad que también efectúa otra verificación de los requisitos exigidos por la normativa, de previo a emitir un dictamen, que será el fundamento para que el Consejo Nacional apruebe o no los proyectos.

A partir de la revisión de una muestra de 48 expedientes de proyectos relacionados con el citado fondo, también se detectaron debilidades en el examen que realiza el Departamento de Financiamiento Comunitario de los requisitos establecidos. Dicho estudio se limita a una simple verificación de la documentación presentada, sin un análisis del contenido de los estudios técnicos, presupuestos del proyecto o avalúos, cuando corresponde. Además, en lo que respecta a los proyectos empresariales o productivos se omite la presentación del respectivo estudio de factibilidad. También se determinó la aprobación de proyectos a varias organizaciones comunales, con perfiles, facturas proformas y demás documentación idénticos.

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Artículo 11, Reglamento artículo 19 de la Ley Nro. 3859.

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No obstante lo expuesto respecto de los proyectos con requisitos pendientes, el Departamento de Financiamiento Comunitario así los somete a consideración del Consejo Nacional para su respectiva aprobación.

Liquidación de recursos

Otra debilidad se relaciona con el requisito de presentar cada año la liquidación11 de todos aquellos recursos que se hayan recibido tanto del Fondo por girar como del Fondo de proyectos. La revisión de expedientes, permitió determinar incumplimiento en la presentación de liquidaciones en los plazos establecidos. Además, según lo informado por el Departamento de Financiamiento Comunitario, al 15 de mayo de 2011, existen 177 proyectos sin liquidar que en total suman 3.270 millones de colones. No obstante lo anterior, no se localizó evidencia de acciones para corregir la situación.

En relación con el tema de las liquidaciones, las organizaciones recurrentemente presentan solicitudes dirigidas al Consejo Nacional, para cumplir en forma extemporánea o bien para que se les exima de su presentación, argumentando razones de imposibilidad material; con el agravante de que la situación es aceptada, como se evidencia en las actas de las sesiones celebradas por el Consejo.

La administración de DINADECO tiene claridad de esta problemática, sin embargo, no se han establecido soluciones definitivas que fortalezcan las estructuras de control vigentes, en concordancia con los postulados establecidos en la Ley General de Control Interno y las Normas de Control Interno para el Sector Público. Por el contrario, las discusiones que se han generado sobre el tema del incumplimiento en la presentación de liquidaciones, tienden a favorecer soluciones particulares como por ejemplo: condonación, amnistías, y en los casos que así lo ameriten acudir al Ministerio Público.

En resumen, la situación expuesta demuestra, una inadecuada ejecución de las funciones de control y verificación por parte de DINADECO, a tal punto que no han sido objeto de liquidación, más de 3,270 millones de colones del Fondo de proyectos y una suma no cuantificada del Fondo por girar, ante la ausencia de información en DINADECO para tales fines, referida a las organizaciones que han incumplido la presentación de requisitos. Esto pone de manifiesto la fragilidad de los procedimientos que han operado en DINADECO, en lo que respecta al control de la distribución y uso de fondos públicos.

2.4 Débil proceso de control sobre la ejecución de los recursos otorgados a las organizaciones de desarrollo comunal

La Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nro. 8131, establece que es un deber ineludible de la Administración Pública desplegar esfuerzos para garantizar el buen uso de los recursos públicos. De igual manera, la Ley General de Control Interno, Nro. 8292, establece la obligatoriedad de contar con un sistema de control interno, entendido como el conjunto de acciones ejecutadas y diseñadas entre otros fines para proporcionar

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Requisito según los artículos 9 y 11 del reglamento al artículo 19 de Ley Nro. 3859.

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seguridad, protección y conservación del patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.

En concordancia con esos marcos legales, la Ley Nro. 3859 en su artículo 35 dispone que DINADECO debe establecer un control minucioso de las actividades de las organizaciones de desarrollo comunal. Para ello debe contar con un sistema de inspección y auditoría. Como parte de ese sistema la institución cuenta dentro de su estructura orgánica con el Departamento de Auditoría Comunal, al que corresponde según el artículo 13 del reglamento al artículo 19 de la Ley Nro. 3859, en coordinación con las oficinas regionales “…el control y fiscalización del uso de los recursos asignados a las organizaciones.”.

No obstante, la claridad y abundancia de normas legales que impulsan la existencia de controles efectivos sobre esos dineros públicos trasladados a organizaciones privadas, se determinó que DINADECO muestra limitaciones de recursos para poder atender con eficiencia esos mandatos. La labor de inspección y de auditoría, esencialmente ha consistido en verificar la información que aportan esas organizaciones al presentar las liquidaciones, esto en el caso de las que lo hacen. Las inspecciones de campo son escasas.

En otros términos, existe un débil alcance del control que se lleva a cabo sobre el desarrollo de proyectos referidos a la ejecución de obras, como la construcción o remodelación de gran cantidad de salones comunales, construcción de “boulevares”, puentes, caminos, entre otros, fundamentalmente porque la Auditoría Comunal no dispone de suficiente personal y de profesional especializado para valorar los aspectos técnicos y de ingeniería de las obras.

Asimismo, las direcciones regionales de DINADECO que cuentan con escaso personal, no realizan inspecciones oportunas y eficaces de las obras financiadas con los recursos transferidos, aunado al inconveniente que representa el que estas direcciones también participan en la revisión preliminar de la documentación que deben aportar las organizaciones comunales sobre esos proyectos, lo que podría plantear un conflicto de intereses para estas oficinas regionales.

Para tener una referencia de la debilidad del proceso de inspección o control de los proyectos comunales, se cita el caso de la construcción de unas aulas a cargo de una organización del cantón de San Carlos12 por un valor de 130 millones, proyecto que fue aprobado por el Consejo Nacional el 14 de setiembre de 2009, constando en el expediente solo un informe de visita que se hizo en julio de 2010 por parte de la dirección regional. La evidencia que indica que la obra se concluyó, es la factura del servicio prestado por parte del proveedor (factura incluida en el expediente). Otros proyectos con inversiones significativas ni siquiera muestran en sus expedientes evidencia de que fueron objeto de inspección.

Adicionalmente, es importante resaltar, que a partir de la revisión de las liquidaciones e informes económicos contenidos en los expedientes de una muestra seleccionada de 82 organizaciones que recibieron recursos del Fondo por girar

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Este proyecto aunque fue presentado y aprobado como una construcción de obras, se trató de la remodelación de un inmueble existente, para acondicionarlo como aulas.

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durante el periodo 2008-2010, se determinó una significativa cantidad de gastos por concepto de pago de impuestos municipales -a pesar de estar exonerados13-; gastos por alimentación y refrigerios en diferentes actividades, pago de servicios de transporte para integrantes de las organizaciones, mantenimiento de lotes, viáticos, actividades sociales, y confección de placas conmemorativas, entre otras erogaciones.

Para ilustrar lo anterior, entre otros, se pueden citar: el caso de una organización asentada en el cantón de Aguirre, que incluyó en el plan de trabajo correspondiente al periodo 2010-2011, gastos de materiales y alimentación de asambleas generales, actividades comunales (no se especifica qué tipo) y atención de visitas, por un monto de un 1.000.000,00 de colones, en contraste con la asignación de 1.412.405,55 colones para ese mismo periodo; y un segundo ejemplo, el de una organización de San Ramón, que en el año 2009 recibió 2.110.977,08 colones, de los cuales destinó a refrigerios, según el informe económico 570.048,00 colones.

Por lo tanto, se puede afirmar que una considerable cantidad de los recursos provenientes del Fondo por girar se emplea en actividades que no tienen una relación directa con actividades y proyectos que fomenten el desarrollo socioeconómico de las comunidades. Tampoco se determinó la existencia de estudios realizados por parte de DINADECO, para indagar o solicitar cuentas del uso y destino de los dineros girados a esas organizaciones comunales, lo cual evidencia la carencia de un sistema de control interno eficiente, en detrimento del mejor uso alternativo de los fondos públicos en la atención del interés y bienestar ciudadano.

En síntesis, la insuficiencia de personal en cantidad y con el perfil idóneo para ejercer labores de control e inspección, oportunas y periódicas, no permite garantizar que los recursos transferidos a las organizaciones comunales se utilizan bajo los principios de eficacia y eficiencia y con apego a mandamientos de la ética y del ordenamiento jurídico, situación que plantea la imperiosa necesidad de tomar las acciones correctivas pertinentes para definir los criterios mínimos que deben atenderse en dichas labores y que permitan contar con personal suficiente y capacitado en dichas tareas, para garantizar que los recursos transferidos a las organizaciones de desarrollo comunal, se utilicen bajo los principios citados, y así favorecer el desarrollo local y mejorar el nivel de vida de la población.

3. CONCLUSIONES

El Estado costarricense ha adoptado y llevado a la práctica un modelo de desarrollo comunal por medio de la transferencia de sumas millonarias a organizaciones privadas sin fines de lucro. Para tales propósitos, la ley creó la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, le encargó la distribución de los fondos asignados mediante las leyes de presupuesto de la República y ser garante del buen uso de esos dineros, al ejercer la más estricta vigilancia sobre las

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Según el artículo 38 de la Ley Nro. 3859: “En la misma forma quedan exentos del pago de impuestos nacionales y municipales, los bienes que las asociaciones adquieran para el normal desarrollo de sus actividades”.

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organizaciones de desarrollo comunal, con el propósito de que estas actúen en estricto apego al marco normativo que las regula.

Sin embargo, esa Dirección General carece de mecanismos de control efectivos respecto de la distribución, ejecución y rendición de cuentas sobre el uso y destino de los fondos públicos girados a las organizaciones comunales, lo que constituye uno de los aspectos más sensibles de esa gestión, dado que esta situación no garantiza razonablemente el uso eficiente y eficaz de los dineros transferidos, lo cual atenta contra el logro de los propósitos de desarrollo comunal y local, que constituyen los elementos rectores de la asignación de esos millonarios recursos a las miles de organizaciones de desarrollo comunal existentes en el país -3177 al 31 de diciembre de 2010-.

En este sentido, es claro que la ausencia de un sistema de control interno efectivo, no garantiza de manera razonable una gestión eficiente, ni el cumplimiento de los objetivos y metas, ni proporciona seguridad, protección y conservación de ese patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.

La ausencia del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad a pesar de ser una exigencia legal y de ser un instrumento fundamental para la planificación y la distribución de los recursos que provienen del presupuesto de la República, la cual, dicho sea de paso, se viene realizando bajo un esquema rutinario que ha prevalecido por años, es una de las debilidades más visibles que presenta este modelo de traslado de recursos públicos a entidades privadas que pretenden solventar carencias de las comunidades del país y que se supone presentan condiciones socioeconómicas menos favorables.

Además, el proceso de la distribución de los recursos para atender la gestión ordinaria de las organizaciones comunales, plantea la existencia de serias debilidades de control, porque se están asignando fondos a organizaciones que en teoría cumplen con los requisitos establecidos por DINADECO, de los que no se verifica su exactitud y veracidad y aun así se les aprueban los recursos. También, la aprobación de proyectos comunales constituye un riesgo, dado que se han aprobado propuestas carentes de información técnica que sustente su ejecución con el agravante que el mismo proceso de inspección es débil, principalmente por las limitaciones de recursos que muestra DINADECO.

Esta realidad que no es nueva ni desconocida por las autoridades competentes de DINADECO, plantea un reto ineludible a esa Dirección, máxime en una época de crisis financiera que exige un uso eficiente y económico de los escasos fondos públicos, razón por la cual está obligada a maximizar la eficiencia del proceso de inversión pública, superando los errores del pasado, a mejorar la gestión para alcanzar la satisfacción del interés público, fundamentalmente, identificando y atendiendo las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, eficiente y continua, con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia y a cumplir con una rendición de cuentas transparente en concordancia con el mandato constitucional para los funcionarios públicos.

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4. DISPOSICIONES

En razón de lo expuesto en este informe y de conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son vinculantes, de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones emitidas, deberá remitirse en el plazo y términos fijados a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la República.

4.1 Al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad

Emitir, en un plazo máximo de un mes contado a partir de la fecha de conocimiento de este informe, un acuerdo para solicitar a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo la presentación a ese Consejo del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad para su respectiva aprobación. El mencionado PNDC debe aprobado por ese Consejo en un plazo máximo de seis meses posterior al acuerdo por medio del cual se solicita dicho plan nacional a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo. Ver puntos 1.5 y 2.1 de este informe.

4.2. A la Directora General de DINADECO

a) Realizar, las gestiones pertinentes para coadyuvar en la formulación y consolidación del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad, dada la condición de colaborador técnico que prevé para DINADECO la normativa legal en la elaboración de dicho plan. Para el cumplimiento de esta disposición se otorga un plazo máximo de seis meses, posterior al acuerdo del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, mediante el cual solicita a la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad la presentación del citado PNDC para su aprobación. Ver puntos 1.5 y 2.1 de este informe.

b) Emitir y comunicar, en el plazo de un mes contado a partir de la fecha de recibo de este informe, a las unidades administrativas de DINADECO, involucradas en el proceso de distribución de los recursos señalados en el artículo 19 de la Ley Nro. 3859, las políticas y procedimientos pertinentes para que la distribución de esos fondos se realice en estricto apego a lo establecido en los artículos 4 y 10 del reglamento al artículo 19 de la ley. Ver punto 2.2 de este informe.

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c) Formular e implementar, en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la fecha de recibo del presente informe, las políticas y procedimientos que permitan estandarizar el proceso de recepción, análisis, remisión y custodia de la documentación presentada por las organizaciones para optar por recursos de los fondos por girar y de proyectos. Ver punto 2.3 de este informe.

d) Emitir, divulgar y mantener actualizados, los criterios legales, técnicos, socioeconómicos y de otra naturaleza que servirán de base para la aprobación por parte del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, de los diferentes proyectos comunales formulados por las organizaciones respectivas, considerando lo establecido en el artículo 12 del Reglamento al artículo 19 de la Ley Nro. 3859 y lo comentado en el punto 2.2 de este informe. Para el cumplimiento de esta disposición se otorga un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de recibo del presente informe.

e) Establecer, en un plazo máximo de dos meses contados a partir de la fecha de recibo del presente informe, una estrategia de trabajo para revisar la situación de las organizaciones que no han cumplido con la rendición de cuentas, tanto de los recursos del Fondo por girar como del Fondo de proyectos. Esta estrategia debe señalar al menos, las acciones de investigación previa que promoverá, las gestiones administrativas o judiciales para la recuperación de los fondos públicos cuando se requiera, los funcionarios responsables de las acciones que se propongan y los plazos de su ejecución. Definida la estrategia, deberá implementarse y cumplirse en un plazo máximo de 12 meses. Ver punto 2.3 de este informe.

f) Definir y poner en práctica, en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la fecha de recibo del presente informe, una estrategia y los planes de acción pertinentes para fortalecer las labores de asesoría técnica, inspección y control, para garantizar que el uso y destino de los recursos públicos que se trasladan a las organizaciones de desarrollo comunal, se efectúa en estricto apego a principios de eficacia, eficiencia y economía, y en cumplimiento de la normativa que regula la actuación de esas organizaciones. Ver punto 2.4 de este informe.

La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos y términos antes fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República.

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