INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD … · Informe preliminar Comisión...

INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009.

ÍNDICE

I. Descripción de los hechos presumiblemente constitutivos de violaciones graves de las garantías individuales................1 II. Marco Jurídico. ....................................................................2

1. Instalación de Guarderías.................................................8 2. Operación de las Guarderías..........................................17

2.1. Esquemas de operación. ..........................................19 2.2. Prestación del servicio. .............................................27

3. Vigilancia.........................................................................34 3.1. Administrativa............................................................34 3.2. De Protección Civil....................................................44

4. Alcances y grados de responsabilidad. ..........................49 III. Origen y situación actual de los convenios de subrogación celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con patrones. ................................................................................59 IV. Origen y situación actual de los convenios de prestación de servicios celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con particulares...........................................................66 V. Relación de elementos de juicio........................................74 VI. Diagnóstico general de guarderías ..................................89

1. Metodología ....................................................................89 1.1. Revisión documental de las mil cuatrocientas ochenta guarderías del esquema vecinal comunitario ....91

A) Adjudicación .............................................................94 B) Operación .................................................................97 C) Supervisión...............................................................98

1.2. Inspección ocular ....................................................100 2. Resultados de la revisión documental y de la inspección ocular ................................................................................107

2.1. Revisión documental...............................................107 A) Adjudicación ...........................................................108 B) Operación ...............................................................114 C) Supervisión.............................................................121

2.2. Inspección ocular ....................................................133

Informe preliminar Comisión Investigadora 1/2009

II

A) Muestra matemática de ciento cincuenta y un guarderías con contrato de prestación de servicios ...134

a. Inspección de guarderías ...................................134 b. Inspección de inmuebles contiguos y aledaños.147

B) Once guarderías subrogadas.................................149 C) Ocho guarderías adicionadas en Sonora...............156

VII. Guardería ABC, sociedad civil. .....................................161

1. Contrato de prestación de servicios. ............................161 1.1. Origen, procedimiento de otorgamiento y autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social que intervinieron........................................................................................163 1.2. Vigilancia.................................................................203

A) Operación de la guardería......................................204 B) Protección Civil.......................................................233

1.3. Inmuebles contiguos y aledaños.............................274 A) Gasolinera. .............................................................275 B) Llantera...................................................................284 C) Bodega. ..................................................................285

1.4. Aplicación de la metodología utilizada en las revisiones documental y ocular a la Guardería ABC.....303

2. Accidente en la Guardería ABC....................................309 2.1. Hechos probados....................................................309

A) Origen del incendio.................................................317 B) Causa del incendio .................................................319 C) Propagación del incendio.......................................325

2.2. Responsabilidad de las autoridades en el accidente........................................................................................348

A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.....................................................................................349 B) Autoridades estatales. ............................................358 C) Autoridades municipales. .......................................361

D) Otras autoridades de Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo. .........................................364

VIII. Negligencia Médica ......................................................368 IX. Conclusiones generales. ................................................375


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INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009.

En cumplimiento a lo establecido en las reglas 19 y 20

del acuerdo general 16/2007 del Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, en el que se establecen las reglas a

que deberán sujetarse las comisiones de investigación que se

formen con motivo del ejercicio de la facultad consignada en

el artículo 97, párrafo segundo, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos y siguiendo el plan de trabajo

establecido en el protocolo de investigación aprobado por el

alto tribunal, se rinde el siguiente informe preliminar.

I. Descripción de los hechos presumiblemente

constitutivos de violaciones graves de las garantías

individuales.

El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de

Hermosillo, Sonora, se registró un incendio en las

instalaciones de la “Guardería ABC, Sociedad Civil”. Como

consecuencia de dicho suceso perdieron la vida cuarenta y

nueve menores de edad y resultaron lesionados otros setenta

y cinco infantes.

La guardería de referencia prestaba servicio a hijos de

derechohabientes del Instituto Mexicano del Seguro Social

bajo el esquema conocido como de “subrogación”.


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II. Marco Jurídico.

El primer objetivo particular de la investigación

establecido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en la resolución recaída a la solicitud del

ejercicio de facultad de investigación 1/2009, fallada en

sesión de ocho de agosto del dos mil nueve, consiste en

realizar un análisis del marco jurídico Federal, Estatal y

Municipal, relativo al origen, establecimiento, operación y

funcionamiento de los servicios de guardería. Además,

analizar cuáles son los alcances y grados de responsabilidad

que existían entre las diversas autoridades encargadas de

implementar la política pública de guarderías.

La finalidad de ese diagnóstico es dar herramientas para

resolver la hipótesis propuesta en el protocolo para la facultad

de investigación 1/2009, aprobado por el alto tribunal, en el

sentido de verificar si los hechos ocurridos el cinco de junio

del dos mil nueve son o no resultado, o bien, están

relacionados con la existencia de un desorden generalizado

en la instalación, operación y supervisión de las guarderías

del Instituto Mexicano del Seguro Social que tienen un

esquema similar al de la “Guardería ABC”.

La circunstancia de que el incendio en el que perdieron

la vida cuarenta y nueve infantes y dejó lesionados a otros

setenta y cinco menores haya ocurrido en una guardería que

presta el servicio virtud a un contrato celebrado con el

Instituto Mexicano del Seguro Social es indicativo de que el


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análisis del marco jurídico se deba constreñir a ese instituto

de seguridad social. Además, en esta etapa de la

investigación se debe dar a conocer el origen de la prestación

del servicio y su evolución para especificar sus mecanismos

de operación y vigilancia, al tiempo que se precisen las

facultades y atribuciones de las diversas autoridades que

intervienen en la instalación de las guarderías.

Revisados los ordenamientos enunciados en el

protocolo aprobado se advierte que las normas que tienen

relación con el origen y establecimiento de las guarderías del

Instituto Mexicano del Seguro Social, esto es, los aspectos

sustantivos, son la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Trabajo, la Ley del

Seguro Social y la Ley General de Educación.

El tema de operación de las guarderías comprende dos

aspectos; el primero, ilustra sobre los esquemas bajo los

cuales operan las guarderías; el segundo, informa sobre la

manera en que se presta el servicio. En estos aspectos tienen

aplicación la Ley del Seguro Social, la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público, el Reglamento

Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, el

Reglamento para la Prestación de los Servicios de Guardería

del Instituto Mexicano del Seguro Social, el Reglamento de

los Servicios de Guardería para Hijos de Aseguradas del

Instituto Mexicano del Seguro Social, los diversos acuerdos

del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social,

la Norma que establece las disposiciones para la prestación


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del servicio de guarderías, emitida por el propio instituto en

febrero del dos mil cuatro, así como la Norma Oficial

Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestación de asistencia

social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el veinticuatro de noviembre de mil

novecientos noventa y ocho y el Decreto por el que se

establece el Sistema Nacional de Guarderías, Centros y

Estancias Infantiles.

La revisión de las normas en el aspecto de la vigilancia

de las guarderías también da noticia de dos temas relevantes;

uno del orden administrativo interno del Instituto Mexicano del

Seguro Social, y otro del ámbito de protección civil. La

normatividad aplicable para el primero coincide básicamente

con la que regula la operación de las guarderías. En el

segundo tema tienen relación, además de las aplicables para

el aspecto administrativo, la Ley General de Protección Civil,

la Norma que establece las disposiciones para la prestación

del servicio de guarderías, emitida por el Instituto Mexicano

del Seguro Social en febrero del dos mil cuatro, la Norma

Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestación de

asistencia social para menores y adultos mayores, publicada

en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de

noviembre de mil novecientos noventa y ocho, así como el

Manual de Organización y Operación Nacional de Protección

Civil de la Secretaría de Gobernación.

El resto de las disposiciones normativas citadas en el

protocolo de investigación no resultan aplicables ni


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trascendentes para el análisis propuesto como objetivo de

investigación de esta comisión.

Efectivamente, la Ley Federal de los Trabajadores al

Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B), del

artículo 123 Constitucional y la Ley del Instituto de Seguridad

Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, disponen la

creación de estancias infantiles y de centros de bienestar

infantil para dar servicio a los hijos de los trabajadores al

servicio del Estado, así como de los miembros del Ejército, la

Fuerza Aérea y la Armada Mexicanos; por tanto, sus normas

son aptas solamente para regular el servicio que prestan el

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado y el Instituto de Seguridad Social de

las Fuerzas Armadas Mexicanas, no así el que otorga el

Instituto Mexicano del Seguro Social, régimen al que

pertenece la guardería donde aconteció el hecho trágico que

motivó el ejercicio de la facultad de investigación.

Tampoco cobran aplicación para el objeto de la

investigación la Ley General de Desarrollo Social, la Ley

Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, la Ley

para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y

Adolescentes, la Ley General de las Personas con

Discapacidad y el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional

para el Desarrollo Integral de la Familia, en tanto que sus

disposiciones, aun cuando son genéricas sobre los derechos

y el interés de proteger a los infantes, no regulan el


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funcionamiento de los servicios de guarderías que presta el

Instituto Mexicano del Seguro Social.

Las restantes Normas Oficiales Mexicanas enunciadas

en el protocolo de investigación y cuyo contenido no se

encontró aplicable, regulan aspectos que si bien importantes

para la salud y buen desarrollo de los menores, no

trascienden a los aspectos de protección civil, cuyo aparente

incumplimiento fue un factor desencadenante del hecho que

se investiga.

Tampoco cobran aplicación para la investigación los

acuerdos del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en

tanto que, como fue ya acotado, el objeto de la investigación

corresponde al análisis del servicio prestado por el Instituto

Mexicano del Seguro Social, no al que eventualmente pueda

ser dado por el Poder Judicial de la Federación.

Finalmente, la revisión de los tratados internacionales

celebrados por nuestro país hace ver el interés compartido

que se tiene con la comunidad internacional, en cuanto a la

necesaria previsión y respeto de los derechos humanos y

específicamente en relación con los derechos de la niñez.

Entre las convenciones internacionales suscritas

destacan la Convención sobre los Derechos del Niño, la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre


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Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales, mejor conocido como “Protocolo de

San Salvador”.

Tales instrumentos coinciden en establecer diversas

garantías del orden personal y social a favor de los menores,

como las relativas a que las niñas y los niños tienen derecho

a la satisfacción de sus necesidades de alimentos, salud,

educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral;

que los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de

preservar esos derechos; que el Estado proveerá lo necesario

para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el

ejercicio pleno de sus derechos y otorgará facilidades a los

particulares para que coadyuven al cumplimiento de los

derechos de la niñez.

Como efecto inmediato de la celebración de tales pactos

internacionales, México tiene la obligación de incorporar al

sistema jurídico el concepto de interés superior de la niñez, el

cual implica que en todo momento las políticas, acciones y

toma de decisiones relacionadas con esta etapa de la vida

humana tendrán que realizarse de tal manera que siempre,

en primer término, se busque el beneficio directo de la niña o

niño a quien van dirigidas.

El fin directo perseguido a través de las adecuaciones

internacionales es la aparición de un concepto de interés

superior de la niñez, estableciendo con mayor claridad límites

en la conducta de las personas adultas sobre los menores,


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así como la obligación de atenderlos y cuidarlos buscando

siempre el mayor beneficio posible para los niños y niñas.

En suma, los tratados internacionales celebrados por

México obligan a elevar a rango constitucional el concepto de

interés superior de la infancia, el cual se constituye como un

principio que determina que los adultos deben proporcionar a

las niñas y niños el escenario y medios idóneos para que

puedan hacer válidos todos los derechos que se establecen a

su favor, es decir, que se les reconozca como sujetos de

derecho y como sujetos de protección.

Por tanto, la aplicación de tales convenciones al tema

que se circunscribe esta investigación, se limita al hecho de

que a través de las normas constitucionales y leyes federales

nuestro país haya cumplido con las responsabilidades

genéricas adquiridas, lo que será abordado en el apartado

subsiguiente.

1. Instalación de Guarderías.

El artículo 123, apartado A, fracción XXIX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

consagra como de utilidad pública la Ley del Seguro Social.

Establece que comprenderá los seguros de invalidez, de

vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de

enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y

cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los


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trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores

sociales y sus familias.

A través de este derecho el Estado incorpora en una

disposición constitucional un deber social que implica una

obligación a cargo del poder público que debe ser realizado

bajo premisas de tipo axiológico que permita mostrarse

conforme a un deber de solidaridad para satisfacer las

necesidades colectivas.

El Estado social surge dentro de un contexto histórico

en el que existe un reconocimiento de que el individuo es

incapaz de satisfacer, por sí solo, sus necesidades básicas.

Surgen riesgos sociales que no pueden ser enfrentados de

forma personal y se desarrolla una convicción de que el

Estado debe asumir la responsabilidad de garantizar a todos

sus ciudadanos un mínimo de bienestar.

En México, la incorporación de los derechos sociales en

el texto de la Constitución mexicana de mil novecientos

diecisiete es la realización institucional de los ideales y

aspiraciones que dieron contenido a las ideas, creencias y

pensamientos que animaron el movimiento revolucionario de

mil novecientos diez.

La afirmación de que con las leyes protectoras del

Seguro Social las instituciones políticas de México cumplirían

su cometido, atendiendo satisfactoriamente los

requerimientos de la sociedad, encontró forma legislativa en


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la fracción XXIX del artículo 123 constitucional que, en su

texto original, sentaba como base la consideración sobre la

utilidad social del establecimiento de seguros populares, de

invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de

accidentes y de otros con fines análogos, por lo cual tanto el

Gobierno Federal como el de cada Estado debían fomentar la

organización de instituciones de esa índole para infundir e

inculcar la previsión popular. Hasta ese momento el derecho

constitucional a la seguridad social era voluntario, pues la

obligación del Estado se limitaba a la actividad de promoción.

La disposición en comento fue reformada en mil

novecientos veintinueve. Ahí se estableció que era de utilidad

pública la expedición de la Ley del Seguro Social, la cual

comprendería los seguros de invalidez, de vida, de cesación

involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros

con fines análogos. El Estado adquiere la obligación de

adoptar medidas activas a favor de los grupos vulnerables de

la sociedad para garantizar su bienestar.

El diecinueve de enero de mil novecientos cuarenta y

tres se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley del

Seguro Social. Con esa legislación se concretó el propósito

de proteger a los trabajadores y asegurar su existencia,

salario, capacidad productiva y la tranquilidad de la familia

obrera.

En esa primera ley se comprendieron dentro del Seguro

Social los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades


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profesionales, enfermedades generales y maternidad e

invalidez, vejez y muerte. Igualmente, aunque con

limitaciones, la desocupación en edad avanzada. En esa

etapa de la historia nacional se consideró que los riesgos

mencionados en la ley eran, por excelencia, los que mayores

estragos causaban en los sectores populares de la población.

Dentro del capítulo de seguro de enfermedades no

profesionales y de maternidad, se vislumbró que la mujer

asegurada tenía derecho durante el embarazo,

alumbramiento y puerperio, a recibir la asistencia médica y

obstétrica necesaria, así como un subsidio en dinero igual al

que correspondiera en caso de enfermedad no profesional

durante cuarenta y dos días antes del parto y cuarenta y dos

días posteriores, además se estableció que la trabajadora

asegurada tenía derecho a recibir ayuda para lactancia hasta

por seis meses posteriores al parto, prestación destinada a

proveer de alimentación adecuada a los hijos de las

trabajadoras para resolver en gran medida el problema de

mortalidad infantil causado en mayor medida por la deficiente

alimentación y falta de higiene en que se proporcionaba.

El uno de abril de mil novecientos setenta y tres entró en

vigor una segunda Ley del Seguro Social, la que abrogó la

diversa publicada en el Diario Oficial en mil novecientos

cuarenta y tres.

La iniciativa presentada pretendió recoger las diversas

reformas que sufrió el ordenamiento desde su primera


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expedición y buscó satisfacer las demandas de la población

conforme a las posibilidades reales de la institución y del

desarrollo económico del país.

Se consideraron los distintos estudios técnicos

elaborados para definir las necesidades y posibilidades de

mejoramiento y expansión del sistema de seguridad social.

Además, tuvo como objetivo mejorar las prestaciones

existentes e introducir otras, tales como la creación de un

nuevo ramo de seguro, el de guarderías, en beneficio de las

madres trabajadoras, con el cual además se cumplían las

exigencias previstas en la Ley Federal del Trabajo cuya

cobertura hasta ese momento no existía.

En efecto, la Ley Federal del Trabajo de mil novecientos

treinta y uno, en su artículo 110 consignó que sería

obligatorio el establecimiento de guarderías infantiles en las

empresas con más de cincuenta mujeres.

Por obvias razones, esa disposición generó todo tipo de

oposiciones, pues en principio implicaba un costo adicional

para los patrones. La reacción se produjo contra las mujeres,

pues se limitó su contratación a un número menor a cincuenta

y en algunos casos se prescindió de los servicios de ese

género.

Con las reformas a la Ley Federal del Trabajo de mil

novecientos setenta y dos, se consigna en el texto del artículo

171, actualmente vigente, la obligación del Instituto Mexicano


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del Seguro Social de prestar los servicios de guardería infantil

de conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias,

con tal previsión, a la vez, se suprime el deber de los

patrones de proporcionarlas.

Así, en la Ley del Seguro Social de mil novecientos

setenta y tres, el legislador recogió la obligación de crear las

guarderías como parte del régimen obligatorio, para lo cual

incorporó el capítulo VI al título segundo de la ley,

estableciendo dicho beneficio a favor de la mujer trabajadora

que corriera el riesgo de no poder proporcionar cuidados

maternales a sus hijos en su primera infancia, durante la

jornada de trabajo. Este momento es la génesis del régimen

de guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social.

En relación directa con los servicios de guardería

consignados en la fracción XXIX del apartado A del artículo

123 constitucional, se encuentra el artículo 3° de la Carta

Magna. En esta disposición se define a la educación como un

servicio público a cuya prestación efectiva están obligados

tanto el Estado como la sociedad mexicana. La obligatoriedad

de la educación básica a cargo del poder público constituye

un vínculo jurídico del Estado y de los padres de familia o

tutores con los educandos beneficiarios de dicho servicio.

En este artículo converge la convicción de la

permanente búsqueda de la sociedad mexicana por encontrar

la orientación más adecuada y los principios filosóficos que

mejor sustenten el proceso educativo nacional, así como la


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capacidad de adaptar las normas a la realidad del país,

conforme a una temporalidad y circunstancias dadas y

construir un sistema educativo dinámico, flexible, abierto a las

corrientes del pensamiento que mejor expresen los anhelos y

aspiraciones nacionales. Además, consagra a la educación

como pieza clave en el desarrollo del pueblo mexicano, como

el elemento indispensable del progreso y mejoramiento

cívico, cultural y económico de la nación.

En noviembre del dos mil dos, el constituyente

permanente reformó diversas fracciones del artículo 3°, pues

se reconoció que en los primeros años de vida del hombre se

conforman las bases sobre las cuales se estructura la vida

futura, por lo que era necesario que el aprendizaje en esa

etapa no fuera únicamente de índole cognoscitivo y

lingüístico, sino también psicomotor y socioemocional.

En la exposición de motivos de dicha reforma se precisó

que el aprendizaje, como cualidad inherente al ser humano,

se encontraba presente en todas las etapas de su desarrollo,

que como proceso complejo, permanente y progresivo

requería de un sistema de pensamiento que pudiera

desarrollar cada persona en la interacción con sus

experiencias.

Por esa razón, se incorporó la responsabilidad del

Estado de impartir la educación inicial y establecer de manera

obligatoria la educación preescolar ya que se consideraron

factores decisivos en la formación, en el acceso y


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permanencia de los alumnos que ingresan a la escuela

primaria, así también porque se entendió que la educación

inicial y la preescolar compensan las deficiencias o

limitaciones del contexto familiar y con ello se promueve un

ambiente estudiantil estimulante a favor del desarrollo del

niño.

A partir de dicha reforma, el Estado -federación,

estados, Distrito Federal y municipios-, adquiere la obligación

de iniciar un proceso tendente a la unificación estructural,

curricular y laboral de la educación inicial y de los tres niveles

constitucionales obligatorios, así como de la revisión de los

planes, programas y materiales de estudio para adaptarlos a

la nueva necesidad educativa.

La Ley General de Educación, en sus artículos 39 y 40,

establece que dentro del sistema educativo nacional queda

comprendida la educación inicial, cuyo propósito será

favorecer el desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social de

los menores de cuatro años de edad.

De esta manera, queda definida como obligación a

cargo del Estado el establecimiento de instituciones que

impartan educación inicial, así como el desarrollo y

unificación de los planes, programas, métodos y materiales

educativos con que serán cumplidos los objetivos del sistema

educativo.


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Otro aspecto importante que converge con el seguro de

guarderías es la inclusión de los derechos del menor en el

texto constitucional.

La adición de un párrafo al artículo 4 de la Carta Magna

obedeció al movimiento reivindicatorio de los derechos de los

niños, promovido por la Organización de las Naciones

Unidas. La gestación a nivel mundial de un nuevo enfoque

social y jurídico del papel del niño en la sociedad, generó que

se le diera una mayor protección y un tratamiento especial.

El siete de abril del dos mil se publicaron en el Diario

Oficial de la Federación las reformas y adiciones aprobadas

al texto de esa disposición, que continúa vigente a la fecha.

La intención de tales cambios fue, después de reconocer la

insuficiencia para proteger a los niños y satisfacer sus

necesidades, establecer la responsabilidad social de

garantizar la protección contra la violencia, explotación, abuso

físico o abuso sexual, fuera o dentro del hogar, además de

implementar acciones de asistencia a los menores que

carezcan de un medio familiar, o bien, que teniéndolo

requieran de acciones adicionales del Estado para asegurar

su desarrollo integral.

En tal norma se reconoce además que el menor de

edad, por su propia condición, requiere de una protección

especial que le permita su realización como ser humano, de

manera que le corresponde al Estado en sus ámbitos federal,

estatal y municipal promover lo necesario para lograr que los


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menores tengan las condiciones para satisfacer sus

necesidades de alimentación, salud, educación, sano

esparcimiento para su pleno desarrollo físico y mental.

De esta manera, el texto constitucional del artículo 4

recoge los ideales consignados en la legislación internacional.

Asimismo, compele al Estado a realizar las acciones

necesarias –administrativas, legislativas y de otra índole- para

la salvaguarda de los derechos fundamentales de la niñez,

con lo que además se cumplen las obligaciones que se echó

a cuestas la nación al celebrar aquellas convenciones

internacionales.

2. Operación de las Guarderías.

Como ya fue anunciado, el tema a que alude este

apartado comprende dos aspectos; el primero, relativo a los

esquemas bajo los cuales operan las guarderías y, el

segundo, la manera en que se presta el servicio.

Ambos tienen como fundamento básico el capítulo VII,

sección primera, del título segundo, de la Ley del Seguro

Social, que comprende los artículos 201 al 207, así como la

sección tercera del mismo título y capítulo, que va del

numeral 211 al 213 de la propia ley.

Ahora bien, el artículo 203 de la Ley del Seguro Social

establece:


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Los servicios de guardería infantil incluirán el aseo, la alimentación, el cuidado de la salud, la educación y la recreación de los menores a que se refiere el artículo 201. Serán proporcionados por el Instituto, en los términos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Técnico.

En el siguiente numeral se prevé que para otorgar la

prestación, el instituto establecerá instalaciones especiales

por zonas convenientemente ubicadas en las localidades

donde opere el régimen obligatorio.

Para el financiamiento del régimen se dispone de una

prima del uno por ciento sobre el salario base de cotización

que deberá ser cubierto por los patrones, con independencia

de que tengan trabajadores con la necesidad de recibir el

servicio.

En el artículo 213 se prevé la posibilidad de que el

instituto celebre convenios de reversión de cuotas o

subrogación de servicios con los patrones, pues dispone:

El Instituto podrá celebrar convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus empresas o establecimientos, cuando reúnan los requisitos señalados en las disposiciones relativas.

La Ley del Seguro Social establece en términos

generales la obligación del Instituto Mexicano del Seguro

Social de prestar el servicio de guardería. Los términos bajo

los cuales se otorga quedan establecidos en las disposiciones

expedidas por el Consejo Técnico del propio instituto.


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Los convenios de reversión de cuotas o subrogación de

servicios que pueden celebrarse con aquellos patrones que

instalen guarderías en sus empresas o establecimientos,

quedan supeditados también al cumplimiento de los requisitos

señalados en las disposiciones relativas.

Lo explicado deja ver que la ley no define ningún

esquema sobre el cual deba operar el seguro de guarderías

ni prevé normas que regulen la manera en cómo se otorgue

la prestación, lo que lleva a la necesaria revisión de las

normas emitidas por el Consejo Técnico para conocer cuáles

son los esquemas de operación del seguro de guarderías y

en qué consiste cada uno.

2.1. Esquemas de operación.

En el apartado que antecede, al explicar el origen del

seguro de guardería, quedó dicho que a partir de la

incorporación del capítulo VI, al título segundo de la Ley del

Seguro Social de mil novecientos setenta y tres, el legislador

recogió la obligación de crear las guarderías como parte del

régimen obligatorio.

Desde la expedición de aquella norma se consagró la

obligación del Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar

el servicio del ramo de guarderías para hijos de aseguradas,

seguro que se hizo extensivo a todos los municipios donde

operara el régimen obligatorio urbano. Además, se impuso la


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obligación para el instituto de establecer instalaciones

especiales para otorgar el servicio en las localidades donde

operara el régimen obligatorio del Seguro Social.

De esta manera surgió el esquema “ordinario” de

operación de guarderías, sistema con el que inicialmente se

proporcionó el servicio. Se otorgó en inmuebles construidos

de manera exclusiva para ello, o bien, que fueron rentados y

adaptados, siendo atendidas de manera directa por personal

que tiene celebrada una relación de trabajo con el instituto.

El esquema que se denominó “participativo” surge con

el propósito de atender los planteamientos del Plan Nacional

de Desarrollo 1983-1988. Dicho diseño fue aprobado por el

Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social

mediante acuerdo 844/83, de once de mayo de mil

novecientos ochenta y tres (anexo 2, anexo general 3.1.1).

Conforme a los términos de ese acuerdo, se aprobó la

iniciación del programa denominado Expansión del Servicio

de Guarderías que fue propuesto por el Subdirector General

de Servicios Institucionales. El objetivo del programa era

ofrecer opciones de atención a menor costo, a través de la

organización y del financiamiento de nuevos modelos de

guarderías de acuerdo con las características de la población

demandante. Además, mejorar la eficiencia del servicio de las

guarderías a través de la ampliación de la capacidad

instalada.


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El proyecto previó la participación de las madres de

familia y de los miembros de la comunidad, la creación de

patronatos y el establecimiento de esquemas de supervisión,

control y evaluación de la aplicación de recursos y aceptación

del servicio. Se estableció que el esquema de participación

operaría a través de un patronato formado por padres de

familia y miembros del sindicato, con financiamiento del

instituto al patronato para el pago de gratificaciones y gastos

de operación.

Según acuerdo 2292/84, de veintiséis de septiembre de

mil novecientos ochenta y cuatro, el Consejo Técnico ratificó

el apoyo otorgado al programa de expansión del servicio y

consignó la creación de las guarderías con esquemas de

participación comunitaria (anexo 3, anexo general 3.1.1).

Las reformas a la Ley del Seguro Social de mil

novecientos noventa y cinco pretendieron otorgar al ramo de

guarderías independencia financiera, así como equidad entre

los sujetos beneficiarios de la prestación.

En ese año, una comisión tripartita del Consejo Técnico

elaboró un documento que denominó Alianza Obrero

Empresarial para el Fortalecimiento y Modernización de la

Seguridad Social, en el cual destacó la necesidad de ampliar

la oferta de lugares de guardería y establecer esquemas de

servicio menos costosos que los prevalecientes en esa fecha.

También terminar la práctica de transferir recursos del fondo

del Ramo de Guarderías al de Enfermedades y Maternidad.


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Asimismo, enfatizó que era indispensable unificar las

prestaciones sociales y el servicio de guarderías (foja 13,

anexo general 3.2).

Para la recepción de tal documento se dictó el acuerdo

519/95, en sesión del Consejo Técnico de veintidós de

noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

En el documento denominado Bases para la

Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal

Comunitario, emitidas por la Coordinación de Guarderías en

mayo de mil novecientos noventa y nueve, se da noticia de

que el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y

cinco, mediante acuerdo 17.1, la entonces Comisión Ejecutiva

para la Reorganización Administrativa del Instituto Mexicano

del Seguro Social, aprobó el esquema de guardería “vecinal

comunitario” (anexo 5, anexo general 3.1.1).

La implementación de dicho modelo de guardería se

estableció bajo el sistema de “subrogación de servicios”. Para

la instrumentación de ese modo de operación se dispuso un

marco normativo para regular las características inmobiliarias,

jurídicas, financieras, administrativas y operativas, así como

de requisitos que debía cubrir la persona moral para convenir

la prestación del servicio. Además, se descentralizaron las

fases del proceso de evaluación de inmuebles, aprobación de

la propuesta de cotización del servicio y suscripción de

convenios.


23

El éxito del sistema se vislumbró a partir de la idea de

lograr una mejoría en la calidad del otorgamiento del servicio,

la eliminación de la inversión institucional en infraestructura

de inmuebles, la reducción de tiempos en su implementación,

el aumento sostenido en el número de grupos interesados en

instalar guarderías y la generación de empleos, bajo el

enfoque de que la guardería se considera una planta

productiva, con el requerimiento de personal para cumplir su

función.

En sesión celebrada el trece de noviembre del dos mil

dos, el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro

Social dictó el acuerdo 602/2002, donde autorizó la

implementación de las variantes que se denominaron

“simplificado” e “intermedio”, dentro del esquema de “vecinal

comunitario” (anexo 38, anexo general 3.1.1).

En dicho acuerdo se dispusieron las formas de

contratación para quienes prestaran el servicio de guarderías

al treinta y uno de diciembre del dos mil dos, así como el

procedimiento para la nivelación de cuotas conforme a zonas

geográficas, además de disponer la autorización para que los

delegados estatales del instituto celebraran los contratos

multianuales, así como lo relativo a la autorización de la

adecuación presupuestaria.

En acuerdo 159/2003, de veintitrés de abril del dos mil

tres, el Consejo Técnico modificó la disposición que

autorizaba a los delegados estatales del instituto a celebrar


24

los contratos multianuales y estableció que correspondía al

Director General tal suscripción (anexo 39, anexo general

3.1.1).

El esquema vecinal comunitario se consolidó en el

acuerdo 298/2003, de veintisiete de agosto del dos mil tres,

donde el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro

Social autorizó la operación de dicho esquema bajo la

modalidad única, conformada con la cuota de la variante

intermedio y con los requisitos y vigencia de tres años de la

variante simplificado (anexo 51, anexo general 3.1.1).

Mediante acuerdo 498/2004, el veinte de octubre del

dos mil cuatro, el Consejo Técnico autorizó que a partir de

ese año operara el modelo de “guardería integradora” para

atender a niños sin discapacidad como a niños con

discapacidad moderada, mayor a la tipificada por la NOM-

167-SSA1-1997, que no presentaran enfermedades

asociadas ni que requirieran atención médica en la guardería,

estableciendo que la contratación seguiría los lineamientos

del acuerdo 602/2002, de trece de noviembre del dos mil dos.

En la misma fecha, el propio consejo emitió el diverso

acuerdo 499/2004, en el que autorizó la celebración de

convenios de reversión de cuotas por los servicios de

guarderías con los patrones que las tuvieran instaladas en

sus empresas o establecimientos. Fijó como requisitos para

su funcionamiento que los patrones quedaran obligados a

proporcionar al instituto los informes que les fueran exigidos,


25

además sujetarse a los reglamentos, disposiciones, normas

técnicas, instrucciones, inspecciones y vigilancia prescritas

por el propio instituto. En el acuerdo dispuso que para la

reversión de cuotas se debería tomar en cuenta que resultara

viable para el instituto y que la fijación de la cuota debería

corresponder a un porcentaje de la prima, siempre y cuando

la cantidad resultante fuera igual o inferior a la erogación que

el instituto tuviera que realizar por el pago de las cuotas a una

guardería que presta el servicio en el esquema vecinal

comunitario único.

El veintinueve de abril del dos mil cinco se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la adición del artículo 237 A, a

la Ley del Seguro Social, en su párrafo segundo. Se

estableció que en aquellos lugares donde el instituto no

contara con instalaciones para prestar el seguro de

guarderías, se podrían celebrar convenios con los patrones

del campo y organizaciones de trabajadores eventuales del

campo para la subrogación de los servicios que contempla el

ramo de guarderías, en los términos que establezcan las

reglas de carácter general que para tal efecto expida el

Consejo Técnico.

En ese tenor, el trece de junio del dos mil cinco, el

Consejo Técnico emitió el acuerdo 243/2005, donde aprobó

las “Reglas de carácter general para la subrogación de

servicios de guardería en el campo con patrones y

organizaciones de trabajadores eventuales del campo”. Ahí

se estableció que prestarían el servicio de guardería aquellos


26

patrones del campo que tuvieran o que al momento de iniciar

la subrogación se comprometieran a tener en sus empresas o

establecimientos las instalaciones para una guardería y

cumplieran con las disposiciones legales aplicables para

otorgar la prestación. Después de fijar los requisitos para la

subrogación del servicio, especificó que dichas guarderías

operarían bajo el esquema “guardería en el campo”,

asimismo dispuso que se regirían por la “Norma que

establece la operación para el servicio de guardería”, y los

procedimientos e instructivos de operación que estableciera

la Coordinación de Guarderías.

Finalmente, en acuerdo 127/2006, de veintinueve de

marzo del dos mil seis, se autorizó al Director General del

instituto la suscripción de los contratos multianuales para la

prestación del servicio de guardería a través de los esquemas

“vecinal comunitario único” y “guardería integradora”, con

vigencia de tres años, además se instruyó a la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales para que llevara a cabo

el procedimiento de adjudicación (anexo 94, anexo general

3.1.1).

Actualmente, el seguro de guarderías opera a través de

las guarderías denominadas “Madres IMSS”, implementadas

para dar cumplimiento a la obligación que tiene el instituto, en

su calidad de patrón, de proporcionar el servicio a sus

trabajadores, en tanto que tienen constituido un derecho

laboral en las cláusulas del Contrato Colectivo de Trabajo.

Asimismo, a través de las guarderías que operan bajo los


27

esquemas “ordinario”, “vecinal comunitario único”, “guardería

del campo”, “guardería de patrón” y “guardería integradora”.

2.2. Prestación del servicio.

El Reglamento para la Prestación de los Servicios de

Guardería, publicado en el Diario Oficial de la Federación el

treinta de junio de mil novecientos noventa y siete, establece

en el artículo 1 que los servicios de guardería se regirán,

además de por lo dispuesto en el reglamento, en las políticas

y normas de orden técnico, administrativo y médico que dicte

el Instituto Mexicano del Seguro Social.

En el capítulo uno se definen generalidades sobre las

condiciones para ser beneficiario del servicio. En el siguiente

apartado se precisa el concepto de guardería, se dispone el

mecanismo para la inscripción de los menores, los horarios

de prestación del servicio, así como las acciones que deben

emprender los encargados de la guardería ante el

incumplimiento del trabajador de recoger al menor a la hora

de cierre.

Las obligaciones de los trabajadores para tener derecho

a los servicios de guardería quedan descritas en el capítulo

tercero, las cuales pueden resumirse en tres aspectos; el

primero, relativo a los informes sobre identificación y

localización de los padres o tutor del menor; el segundo,

atinente a los de informes sobre el estado de salud físico y


28

psíquico del menor; y, finalmente, aquellos relacionados con

los motivos de inasistencia del infante.

En el capítulo cuarto se prevén las causas de

suspensión de los servicios de guarderías y en el quinto las

sanciones al trabajador y suspensión de la asistencia del

menor para los casos de incumplimiento a lo establecido en

las disposiciones reglamentarias.

En relación con la vigilancia y cumplimiento de las

normas técnicas y administrativas, el artículo 13 establece

que será la dirección de la guardería la responsable de cuidar

su cumplimiento; sin embargo, no establece ningún tipo de

sanción ante el incumplimiento de tal instrucción.

Por otra parte, en el artículo 31, al prever las causas por

las que se podrá ordenar la suspensión temporal o indefinida

de los servicios que prestan las guarderías, señala que será

la dependencia encargada de la operación de las guarderías

en cada delegación estatal quien ordenará la ejecución de la

medida cuando ocurran los supuestos que refiere la norma.

Con objeto de establecer las instrucciones que las

guarderías deben observar a fin de contar con todas las

condiciones necesarias para el cuidado de la salud,

alimentación, educación y recreación de los menores,

usuarios del servicio, el veinticinco de febrero del dos mil

cuatro entró en vigor la Norma que establece las

disposiciones para la operación del Servicio de Guarderías.


29

En el preámbulo de dicho documento se establece que

tal norma fue expedida con fundamento en lo dispuesto por

los artículos 201 a 207 de la Ley del Seguro Social y en

diversos preceptos del Reglamento de Organización Interna

del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el

Diario Oficial de la Federación el once de noviembre de mil

novecientos noventa y ocho.

En su articulado establece que la norma será de

observancia obligatoria para todas las guarderías del sistema

y precisa como sujetos destinatarios a los directores, personal

administrativo y operativo de las guarderías del sistema.

En su artículo 4 prevé quiénes serán los sujetos

responsables del cumplimiento de la disposición, al

establecer: “Responsables de la aplicación de la norma.

Delegados Estatales, Regionales y del Distrito Federal,

Titulares de las Jefaturas Delegacionales de Servicios de

Prestaciones Económicas y Sociales, Jefes del Departamento

de Guarderías, Coordinadoras Zonales de Guarderías y

Directoras de Guardería.”

El apartado 7 se subdivide en los rubros: generales,

seguridad e higiene, recursos humanos, administrativos,

educación, alimentación y salud.

Entre los aspectos generales destacan los puntos 7.1.4,

7.1.7, 7.1.9, 7.1.11 y 7.1.12, que establecen la titularidad de

la Coordinación de Guarderías para establecer programas y


30

procedimientos para el desarrollo de la población infantil, así

como para establecer la periodicidad con que se le deben

rendir los informes sobre el desarrollo y avance de tales

programas. Por otra parte, este apartado impone la obligación

al personal de la guardería de vigilar en forma permanente

que no existan al alcance de los niños factores de riesgo que

afecten su integridad física, así como de observar todas

aquellas disposiciones emanadas de leyes, reglamentos y

documentos normativos que disciplinen el funcionamiento de

las guarderías.

En relación con el aspecto de seguridad e higiene

destacan los puntos 7.2.1 y 7.2.3, que dicen:

7.2.1 La guardería deberá contar con las condiciones de seguridad con base en la NOM 167-1997, y observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Instituto, a fin de garantizar la integridad física de los menores, usuarios y del personal.

7.2.3 Se deberá cumplir con lo determinado en el Programa de Protección Civil de cada entidad.

En términos generales, la norma establece las

disposiciones para la operación de los servicios de guardería,

pero especializa su ejercicio a través de las Normas Oficiales

Mexicanas y de la normatividad institucional, en particular lo

establecido por la Coordinación de Guarderías.

Cabe observar que el reglamento de organización

interna que utiliza como fundamento la Norma que establece


31

las disposiciones para la operación del Servicio de

Guarderías, si bien a la fecha en que fue expedida se

encontraba vigente, fue abrogado con la entrada en vigor del

Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social

publicado el dieciocho de septiembre del dos mil seis, sin que

se hubieren realizado las adecuaciones correspondientes.

Ahora bien, la Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-

1997 para la prestación de servicios de asistencia social para

menores y adultos mayores, tiene por objeto establecer los

procedimientos para uniformar principios, criterios, políticas y

estrategias en la prestación de servicios y desarrollo de

actividades en materia de asistencia social a menores y

adultos mayores. Su aplicación es obligatoria para todas las

dependencias y entidades de la administración pública, tanto

federal como local y para las personas físicas o morales de

los sectores social y privado que conforman el Sistema

Nacional de Salud.

En su articulado dispone que para la prestación de los

servicios de guardería se deberá contar con un reglamento

interno que tendrá como objetivo que en la unidad prevalezca

un ambiente cordial, técnicamente eficiente y con las

condiciones propicias para el desarrollo de las actividades

que involucran la atención integral de los usuarios; añade que

deberá contar con manuales técnico administrativos y con un

programa general de trabajo orientado a elevar los niveles de

salud y educación, ofrecer protección y favorecer el desarrollo


32

del niño y la madre, así como incorporar menores con

discapacidad no dependientes.

Establece requisitos mínimos de personal con los que

se debe contar para prestar el servicio; también fija las

características básicas de los locales donde se preste el

servicio.

Prevé que los servicios de alimentación deberán seguir

los criterios de la NOM-008-SSA2-1993 para el control de la

nutrición, crecimiento y desarrollo del niño y del adolescente.

Fija que para la prestación de servicios en guarderías se

deben prever espacios físicos que cubran salas de atención

para lactantes, maternales, preescolares y de usos múltiples,

así como áreas de recepción, nutrición y exteriores con patio

cívico, de servicio y recreativo, sanitarios adecuados y

proporcionales a las características de los usuarios.

Además, dice que las actividades que deben ser

realizadas son las inherentes a lograr una atención del menor

sustentada en principios científicos, éticos y sociales,

realizando actividades educativas y recreativas que

promuevan el desarrollo de las esferas cognoscitiva, afectiva

y psicomotora, así como propiciar el respeto a los derechos y

pertenencia de los niños y niñas.

Debe señalarse que para el manejo de aspectos de

salud, la norma que establece las disposiciones para la


33

operación del servicio de guarderías de veinticuatro de

febrero del dos mil cuatro, se funda en la Norma Oficial

Mexicana NOM-024-SSA2-1997, la cual fue cancelada por

decreto publicado el doce de febrero del dos mil uno en el

Diario Oficial de la Federación. Aspectos respecto de los

cuales tampoco se han realizado las adecuaciones

pertinentes.

En relación con los trabajadores del campo, conforme a

las Reglas de carácter general para la subrogación de

servicios de guardería en el campo con patrones y

organizaciones de trabajadores eventuales del campo, las

guarderías que operen bajo ese esquema regirán el servicio

que presten conforme a las normas que establecen la

operación para el servicio de guardería, por lo que las

explicaciones dadas en párrafos precedentes son también

aplicables a este tipo de guarderías.

Esto es, para los trabajadores a que se refiere el

apartado A del artículo 123 constitucional, el servicio de

guardería debe ser prestado por el Instituto Mexicano del

Seguro Social, ya sea directamente, o bien, a través de los

patrones que se subrogan en el servicio, quienes a cambio

tienen derecho a la reversión de cuotas pagadas por ese

concepto.

De la lectura que se haga de la ley y de la disposición

reglamentaria en comento no se advierte la posibilidad de que


34

terceros ajenos al instituto puedan prestar el servicio de

guarderías.

3. Vigilancia.

Como fue explicado, este tema debe ser abordado

desde dos aspectos, el primero, corresponde al ámbito de la

administración interna del Instituto Mexicano del Seguro

Social y, el segundo, relativo al aspecto de protección civil.

El estudio sobre esos temas se hará conforme a la

normatividad vigente y respecto de los esquemas que operan

actualmente, pues la finalidad de este apartado es explicar

qué aspectos son supervisados y cuáles son las autoridades

encargadas de realizarlo.

3.1. Administrativa.

En el artículo 203 de la Ley del Seguro Social se

establece que los servicios de guardería infantil serán

proporcionados por el instituto, en los términos de las

disposiciones que al efecto expida el Consejo Técnico.

En el título cuarto de la ley se prevén como facultades y

atribuciones del instituto las de administrar el seguro de

guarderías y establecerlas para el cumplimiento de sus fines,

para lo cual le permite expedir lineamientos de observancia

general para efectuar la aplicación de la ley. También se le

faculta para que realice toda clase de actos jurídicos


35

necesarios para cumplir con sus fines y para la administración

de las finanzas institucionales.

Para la mayor eficiencia en la administración del Seguro

Social y en el despacho de los asuntos, el artículo 251 A de la

ley establece que el instituto contará tanto con órganos de

operación administrativa desconcentrada, como con órganos

colegiados integrados de manera tripartita por representantes

del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas

facultades, dependencia y ámbito territorial deja para ser

determinadas al reglamento.

La ley también define que los Órganos Superiores del

instituto son la Asamblea General, el Consejo Técnico, la

Comisión de Vigilancia y la Dirección General.

Ahora bien, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano

del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el dieciocho de septiembre del dos mil seis,

dispone en su artículo 3, que para el estudio, planeación,

atención y ejecución de los asuntos y actos que le competen,

contará con una Secretaría General y con Direcciones

Normativas.

La norma reglamentaria establece que sus

disposiciones serán de carácter general, que su observancia

estará a cargo de los Órganos Superiores, de la Secretaría

General, de los Órganos Normativos, Colegiados, de

Operación Administrativa Desconcentrada y Operativos del


36

instituto, con independencia de aquellas atribuciones que

hubieren sido conferidas por la ley y otros reglamentos.

También dice que los órganos superiores y normativos

dictarán, de conformidad con el ámbito de su competencia,

disposiciones, lineamientos y criterios que serán de

observancia general y obligatoria para los órganos

colegiados, de operación administrativa desconcentrada y

operativos; además, regularán la recopilación, análisis y

sistematización de la información generada y aprobarán los

manuales de operación, de procedimientos e instructivos

normativos.

Los titulares de los órganos normativos son a quienes

originalmente corresponde el trámite y resolución de los

asuntos competencia de las unidades administrativas que

tengan adscritas, además quienes podrán suscribir los

contratos y convenios relativos a las adquisiciones,

arrendamientos y servicios, así como obras públicas y

servicios relacionados que incidan en el ámbito de su

competencia, de conformidad con las disposiciones jurídicas

aplicables en cada caso, así como aquellos que sean

necesarios, tanto con autoridades u organismos nacionales

como extranjeros, salvo que impliquen una erogación para el

instituto.

Por otra parte, en el artículo 8 del mismo ordenamiento

reglamentario se establece que los servidores públicos que

intervengan en los procedimientos de contratación que


37

tengan por objeto la adquisición, arrendamiento y prestación

de servicios, así como de obra pública y servicios

relacionados con la misma, a que se refiere el artículo 277 F

de la ley, esto es, contratos plurianuales autorizados por el

Consejo Técnico, serán directamente responsables de que

dichos procedimientos se ajusten a las disposiciones legales,

reglamentarias y administrativas aplicables, así como del

cumplimiento de las obligaciones y derechos que deriven de

los contratos y convenios correspondientes.

Entre las direcciones normativas se encuentran la

Dirección Jurídica y la Dirección de Prestaciones Económicas

y Sociales. La primera tiene como facultades fijar los criterios

de interpretación para efectos administrativos de la ley y sus

reglamentos y, en general, dictar y encauzar el criterio jurídico

del instituto; dictar normas relacionadas con el registro y

control de los contratos, convenios y demás instrumentos

jurídicos en los que se establezcan obligaciones de pago del

instituto frente a terceros; coordinar y llevar a cabo, por

instrucciones del Consejo Técnico, las acciones encaminadas

a presentar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos y

acuerdos ante la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal,

así como cualquier otra instancia que señalen las

disposiciones legales y reglamentarias.

La Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales es

la encargada de planear, dirigir y normar las acciones y

procedimientos relacionados con el otorgamiento del servicio

de guarderías, conforme a lo establecido en la ley y sus


38

reglamentos, comprendiendo los ingresos del servicio y, en

su caso, la evolución de sus resultados.

También tiene como facultad dictar disposiciones,

lineamientos y criterios de observancia general, obligatorios

para las instancias y unidades operativas de prestaciones

económicas, guarderías, prestaciones sociales

institucionales, así como de otros servicios, asimismo, regular

la recopilación, evaluación y sistematización de la información

que al respecto se genere.

Además, establecer una coordinación con los órganos

normativos, colegiados, de operación administrativa

desconcentrada y operativos del instituto, para la adecuada

aplicación de la normatividad emitida para el otorgamiento de

las prestaciones en dinero, servicio de guarderías,

prestaciones sociales institucionales, otros servicios a su

cargo, así como de programas de mejora continua en los

procesos de otorgamiento de las prestaciones.

De igual manera, establecer en coordinación con los

demás órganos del instituto los programas para la

construcción, ampliación, remodelación y equipamiento de las

unidades operativas de guarderías, prestaciones sociales

institucionales y otros servicios a su cargo.

Finalmente, autorizar el desarrollo e implantación de

nuevos modelos de atención infantil en guarderías, que


39

respondan a las necesidades y características de la población

demandante, conforme a la capacidad del instituto.

Ya se dijo que la ley prevé que para la eficiencia

administrativa, el instituto cuenta con órganos de operación

administrativa desconcentrada y órganos colegiados.

Pues bien, el reglamento establece que los consejos

consultivos delegacionales dependerán del Consejo Técnico,

que son los órganos de gobierno de las delegaciones y que

estarán integrados por el delegado del instituto, quien fungirá

como presidente; un representante del gobierno del estado

sede de la delegación, dos representantes del sector obrero,

dos representantes del sector patronal y un secretario.

Dispone que sus facultades serán cumplir y vigilar la

observancia de los acuerdos de la Asamblea General, del

Consejo Técnico y de la Dirección General; ordenar la

práctica de auditorias internas a los diferentes servicios

delegacionales, conocer las llevadas a cabo y, en su caso,

dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes.

Además, el consejo consultivo delegacional debe vigilar el

funcionamiento de los servicios del instituto en la

circunscripción de la delegación y sugerir las medidas

conducentes al mejor funcionamiento de los servicios

médicos, de prestaciones económicas y sociales, de

incorporación al seguro social y recaudación y administración

a su cargo.


40

Por otra parte, los órganos de operación administrativa

desconcentrada están jerárquicamente subordinados al

Director General, tienen autonomía de gestión en aspectos

técnicos, administrativos y presupuestarios, pero están

sujetos a las disposiciones que expidan el Consejo Técnico y

los demás órganos superiores del instituto.

Quedan identificados por las delegaciones del instituto,

pues son las directamente responsables de la operación de

los servicios institucionales, excepto los encomendados a las

unidades médicas de alta especialidad, que consisten

básicamente en prestación de servicios médicos.

Las atribuciones del delgado quedan precisadas en el

artículo 144 del reglamento, a saber: la representación del

instituto, la facultad para ejercer el presupuesto autorizado de

acuerdo a los objetivos y metas trazados para la operación de

los servicios institucionales y conforme a los indicadores y

procesos generales establecidos; la autoridad para presidir

los comités delegacionales que se integren para la toma de

decisiones en los asuntos operacionales; la potestad para

ordenar y llevar a cabo, con el personal que se designe en

cada caso, las visitas de auditoria que considere necesarias;

el imperio para recaudar y cobrar las cuotas de los seguros

de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y

vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia

y adicionales, los capitales constitutivos, así como sus

accesorios legales y percibir los demás recursos del instituto.


41

Los delegados también son responsables de

coordinarse con las dependencias y entidades de la

administración pública federal, del Distrito Federal, de los

estados y municipios para el cumplimiento de sus objetivos.

Deben llevar a cabo los procedimientos de contratación

que tengan por objeto la adquisición, arrendamiento y

prestación de servicios, así como de obra pública y servicios

relacionados, en los términos de la legislación, disposiciones

reglamentarias y administrativas aplicables, así como la

terminación anticipada, o bien, la rescisión administrativa de

los contratos suscritos dentro del ámbito de su competencia.

También deben supervisar que las unidades

administrativas adscritas cumplan con la aplicación de las

disposiciones de la Ley y sus reglamentos, las demás

disposiciones legales aplicables, así como de los criterios

emitidos por el Consejo Técnico y la normatividad emitida en

el área de su competencia; supervisar observaciones,

recomendaciones y solicitudes de información, derivados de

los actos de fiscalización practicados por órganos revisores,

estableciendo mecanismos de control, seguimiento y análisis,

así como aplicar las medidas preventivas y correctivas para

evitar la reincidencia.

Por último, las demás que atribuciones que señalen la

ley y sus reglamentos, los acuerdos del Consejo Técnico y el

Director General.


42

El contenido de la normatividad administrativa del

Instituto Mexicano del Seguro Social permite advertir que deja

a cargo de la Dirección de Prestaciones Económicas y

Sociales, así como de las unidades y coordinaciones que de

ella dependan, los aspectos de planeación, programación,

dirección, normatividad y coordinación de los servicios de

guardería.

Conforme al Manual de Organización de la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales, registrado el veintiocho

de enero del dos mil siete, su organigrama estructural queda

integrado por las Coordinaciones de Prestaciones

Económicas, de Prestaciones Sociales, de Servicios de

Ingreso y de Guarderías, así como por el Departamento

Administrativo “A” y la Subjefatura del Departamento

Administrativo de Planeación.

En el propio manual se especifica que las facultades y

atribuciones de la Coordinación de Guarderías se

circunscriben a establecer el soporte técnico y proponer las

directrices generales y el marco normativo para el

otorgamiento del servicio de guarderías; planear la expansión

del servicio de guarderías; coordinar la elaboración de

estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio de

guarderías; aprobar la realización de investigaciones,

estudios científicos y técnicos en materia de desarrollo infantil

en guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social que

sustenten el mejoramiento de su servicio; establecer

coordinación con organismos del contexto nacional e


43

internacional a fin de conocer avances en el campo de la

atención infantil e intercambiar programas sustantivos y

modelos del servicio de guarderías; promover el desarrollo e

implantación de nuevos modelos de atención infantil que


demandante, sustentados por estudios de viabilidad

financiera; definir sistemas de información que permitan

evaluar los resultados de la operación y expansión del

servicio de guarderías; coordinar acciones para evaluar la

operación y asegurar la calidad del servicio de guarderías;

definir los mecanismos que permitan la descentralización de

los procesos operativos del servicio de guarderías;

representar al Director de Prestaciones Económicas y

Sociales ante instituciones y organismos nacionales e

internacionales de los sectores público, privado y social

relacionados con el servicio de guarderías y ejercer las

demás que por acuerdo del Director de Prestaciones

Económicas y Sociales se le señalen.

El aspecto propiamente de vigilancia el reglamento en

comento lo confía en los consejos consultivos delegacionales,

presididos por el delegado del instituto, a cargo de quien

corre la obligación de vigilar la observancia de los acuerdos

de los órganos superiores y órganos normativos del instituto,

así como el debido funcionamiento de los servicios médicos,

de prestaciones económicas y sociales, además de ser el

responsable de la ejecución de los procedimientos de

contratación y de rescisión administrativa en los términos de

la legislación y disposiciones reglamentarias.


44

3.2. De Protección Civil.

El tema relativo a la protección civil se encuentra

regulado a nivel Federal por la Ley General de Protección

Civil publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de

mayo del dos mil, en la cual se establecen las bases

generales de la coordinación en esa materia entre la

Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, bajo

los lineamientos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo,

con la finalidad de que participen diferentes sectores y grupos

de la sociedad a través del Sistema Nacional de Protección

Civil (que se regula a través de un manual de organización y

operación), del Consejo Nacional, de los Grupos Voluntarios

y, además, se establecen las medidas de seguridad que

habrán de adoptarse en los tres niveles de gobierno.

A nivel Estatal, las legislaturas de las entidades han

buscado el desarrollo de la legislación de protección civil y los

reglamentos que de acuerdo a las características y

necesidades particulares resulten acordes a su situación. En

dicha normatividad se procura definir cuáles son las

autoridades en materia de protección civil, cómo se

componen los sistemas y consejos estatales y municipales de

esa área, así como las directrices de los servicios de los

cuerpos de bomberos, de las declaratorias de estado de

emergencia y zonas de desastre, procurando en todo

momento la participación social y privada.


45

Los municipios, a través de sus ayuntamientos, han

emitido diversas reglamentaciones en materia de protección

civil en las que se busca definir de manera más específica las

autoridades del ayuntamiento que resultan competentes para

la aplicación de la norma, así como el establecimiento de las

conductas que constituyen contravenciones. También se

enuncian las sanciones que correspondan, además se busca

precisar los requisitos, condiciones y normas de seguridad de

carácter técnico en edificaciones e instalaciones, así como las

inspecciones y los pagos de servicio aplicables en el ámbito

municipal.

La reglamentación en los tres niveles de gobierno busca

crear un conjunto de principios, normas, acciones y

procedimientos participativos corresponsables para que de

manera concertada autoridades y sociedad participen

activamente en la prevención, preparación, auxilio, apoyo,

rehabilitación y reconstrucción relacionada con la salvaguarda

de la integridad física de las personas, sus bienes y entorno,

frente a la eventualidad o presencia de un riesgo,

emergencia, siniestro o desastre.

Ahora bien, en este tópico, la Ley del Seguro Social es

omisa en establecer reglas sobre mecanismos de supervisión

sobre la normatividad de protección civil aplicable; el

reglamento para la prestación de los servicios de guardería

tampoco ilustra sobre la manera en que debe vigilarse la

adecuada instalación y operación de las guarderías.


46

En sus textos no definen cuáles son los requerimientos

mínimos que sobre aspectos de seguridad deben ser

satisfechos, menos aún definen quiénes serán las

autoridades encargadas de la supervisión de ese tópico.

La Norma que establece las disposiciones para la

operación del servicio de guardería, cuyo campo de

aplicación y autoridades responsables de su cumplimiento

fueron precisadas en el apartado que antecede, establece

que las guarderías deben contar con las condiciones de

seguridad con base en la NOM- 167-SSA1-1997, además de

observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones

de acuerdo a los lineamientos establecidos por el instituto, a

fin de garantizar la integridad física de los menores.

Además, fija que las guarderías deberán cumplir con lo

determinado en el Programa de Protección Civil de cada

entidad.

También prevé que tanto el inmueble donde se preste el

servicio de guardería, como las instalaciones, equipo y

mobiliario deben recibir el mantenimiento preventivo y/o

correctivo necesario para su conservación y buen

funcionamiento.

Menciona que el personal de la guardería deberá vigilar

que no existan al alcance de los niños factores de riesgo que

afecten su integridad física.


47

De manera genérica establece que el instituto realizará

las actividades de supervisión, asesoría y evaluación del

servicio, para lo cual la guardería dará las facilidades

necesarias para su práctica, así también proporcionará la

información y datos que sobre los usuarios y operación se

requieran por conducto del Departamento de Guarderías o de

la Coordinación de Guarderías.

La Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997 para la

prestación de servicios de asistencia social para menores y

adultos mayores, determina que todos los establecimientos

integrantes del Sistema Nacional de Salud deben dar

cumplimiento a las disposiciones emitidas por el Programa

Nacional de Protección Civil, en función a los riesgos a los

que están principalmente expuestos y a la NOM-001-SSA2-

1993 que establece los requisitos arquitectónicos para facilitar

el acceso, tránsito y permanencia de los discapacitados a los

establecimientos de atención médica.

Agrega que todas las instalaciones deberán contar con

área física para el personal con dimensiones suficientes,

iluminadas y ventiladas; baños y vestidores separados por

sexo; muebles de acuerdo al tamaño y reglamento de

construcción vigente en cada entidad; estantes para ropa,

áreas de descanso, bodega general, área para artículos de

aseo y depósito de basura.

También precisa que las instalaciones hidráulicas,

eléctricas, contra incendios, de gas, intercomunicación y


48

especiales deben proyectarse de acuerdo a los reglamentos

vigentes de cada entidad.

Prevé que dentro de los aspectos de seguridad se debe

contar con un diseño arquitectónico para el desalojo del

inmueble en caso de siniestro; con un programa de

prevención contra incendios de acuerdo al reglamento de

seguridad y siniestros vigente en cada entidad federativa o

localidad; con capacidad para almacenar agua necesaria para

usarse, atendiendo a lo que establezca el reglamento de

bomberos; con un sistema detector de humo instalado en el

techo y conectado a un tablero con indicadores luminosos,

accesible para el personal indicado y con extintores en

lugares estratégicos.

Conjuntamente, los inmuebles deben tener un sistema

de alarma sonora de emergencia que pueda activarse

mediante un interruptor, botón o timbre, estratégicamente

colocado y accesible al personal; disponer de un sistema de

iluminación de emergencia en las áreas de tránsito del

personal y los usuarios; ubicación de señalamientos

apropiados de tamaño mayor que el usual para orientar al

usuario en caso de desalojo; así como puertas de salida de

emergencia con la dimensión necesaria y dispositivos de fácil

operación.

Agrega que puertas o canceles con vidrio que limiten

diferentes áreas deberán contar con bandas de color que

indiquen su presencia, y que en muros no deben utilizarse


49

materiales inflamables o que produzcan gases y humos

tóxicos.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 15 de la Ley General de Protección Civil, es

responsabilidad de los Gobernadores de los Estados, del Jefe

de Gobierno del Distrito Federal y de los Presidentes

Municipales, la integración y funcionamiento de los Sistemas

de Protección Civil de las Entidades Federativas y de los

Municipios respectivamente, conforme a lo que establezca la

legislación local en la materia. Para ello promoverán la

instalación de Consejos Estatales de Protección Civil, y el

establecimiento de las Unidades Estatal y Municipales de

Protección Civil, o en su caso, de la Unidad de Protección

Civil del Distrito Federal y de las Delegaciones que

correspondan.

De esta manera, de conformidad con la legislación

vigente en materia de protección civil, corresponde a cada

entidad federativa dictar las normas aplicables sobre ese

tópico, siguiendo las bases del Programa Nacional.

4. Alcances y grados de responsabilidad.

Para estar en posibilidad de señalar los alcances y

grados de responsabilidad de los encargados de implementar

la política pública de guarderías, materia de análisis de la

segunda parte del primer objetivo específico de la

investigación, establecido por el Tribunal Pleno en la


50

resolución recaída a la solicitud del ejercicio de facultad de

investigación 1/2009, es necesario precisar la participación

que en la evolución de los esquemas de operación de las

guarderías tuvieron cada uno de ellos.

En el esquema “Madres IMSS”, el derecho laboral de los

trabajadores del instituto se encuentra contenido en la

cláusula 76 del Contrato Colectivo de Trabajo, celebrado

entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Sindicato

Nacional de Trabajadores del Seguro Social.

Dicha cláusula establece:

Cláusula 76.- Guarderías Infantiles I. El Instituto se obliga a suministrar a sus

trabajadores el servicio de guardería para sus hijos mayores de cuarenta y cinco días hasta los seis años de edad, durante las horas de su jornada laboral. Esta prestación se otorgará a las madres trabajadoras y a los trabajadores viudos o divorciados que acrediten este derecho y se prolongará por todo el año de calendario en el que los niños cumplan seis años de edad;

II. Estas guarderías funcionarán con un número de 250 niños y estarán establecidas en los centros de trabajo o en los lugares más cercanos a ellos;

III. En aquellas guarderías en que no hubiere cupo, el Instituto cubrirá al trabajador la cantidad de $200.00 (DOSCIENTOS PESOS 00/100 M.N.) mensuales por cada hijo al que debiera dársele este servicio, previa comprobación de su derecho;

IV. El Instituto se obliga a establecer las guarderías necesarias, en un plazo no mayor de un año, a partir de la firma de este Contrato, y si las guarderías no han quedado establecidas total o parcialmente, se obliga a pagar la cantidad de $200.00 (DOSCIENTOS PESOS 00/100


51

M.N.) mensuales por cada hijo que por esta causa no pueda percibir esta prestación social; y

V. El Reglamento de Guarderías elaborado por las partes, para la vigilancia y aplicación de esta Cláusula, se incorpora a este Contrato y forma parte del mismo.

Conforme al contenido de ese pacto, el instituto está

obligado a prestar el servicio de guarderías directamente en

establecimientos ubicados en los centros de trabajo o en los

lugares más cercanos y será en el reglamento de guarderías

donde se prevean los aspectos de vigilancia y aplicación de la

cláusula.

En el esquema “ordinario”, los servicios de guardería

infantil también son proporcionados directamente por el

Instituto Mexicano del Seguro Social a favor de sus

derechohabientes, en los términos de las disposiciones

expedidas por el Consejo Técnico.

Estos dos primeros esquemas comparten la

característica de que la prestación del servicio es

proporcionada directamente por el instituto, su diferencia

básica radica en quiénes tienen derecho al seguro, pues el

primero será otorgado a hijos de empleados del Instituto

Mexicano del Seguro Social y el segundo a los

derechohabientes del régimen obligatorio.

La regulación específica para la prestación del servicio

queda prevista en el reglamento cuyo contenido fue explicado

en líneas anteriores.


52

Ahora bien, al hacer mención de los mecanismos de

operación de las guarderías se hizo referencia al esquema

que se denominó “participativo”. Se dijo que tal forma de

prestación del servicio fue aprobado por el Consejo Técnico

en el acuerdo 844/83, de once de mayo de mil novecientos

ochenta y tres.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 253 de la

Ley del Seguro Social, vigente en ese año, el Consejo

Técnico tenía como atribuciones expedir los reglamentos

interiores del instituto, extender el régimen obligatorio del

seguro social en los municipios donde no operara y autorizar

la iniciación de servicios; además proponer al ejecutivo

federal las modalidades para hacer posible el disfrute de los

beneficios a los trabajadores asalariados del campo,

ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios.

Cabe observar que conforme al entonces vigente

artículo 253 de la Ley del Seguro Social, el Consejo Técnico

tenía facultad para expedir reglamentos interiores. Por ende,

más allá de que se pudiera reprochar su eventual legalidad, lo

objetivamente cierto es que en uso de esa facultad el Consejo

Técnico autorizó el inicio del esquema “participativo” de

operación de guarderías.

El diseño “vecinal comunitario” aprobado después de las

reformas a la Ley del Seguro Social de mil novecientos

noventa y cinco, por la entonces Comisión Ejecutiva para la

Reorganización Administrativa del Instituto Mexicano del


53

Seguro Social, implementó el modelo de guardería bajo el

sistema de subrogación de servicios.

Conforme a lo expuesto en el capítulo identificado como

“considerando” del Reglamento de Organización Interna del

Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de mil

novecientos noventa y seis, al haber sido aprobados por el

Consejo Técnico del instituto los Lineamientos Generales de

Organización Interna, el Ejecutivo Federal se vio en la

necesidad de reglamentar las disposiciones de la Ley del

Seguro Social, a fin de actualizar la nomenclatura y

atribuciones de sus unidades administrativas.

Así pues, en dicha normatividad se estableció que el

Consejo Técnico ejercería, en términos de la ley, la atribución

para aprobar reglamentos, manuales de organización del

instituto, de las delegaciones y, en su caso, los instructivos

necesarios para el correcto funcionamiento institucional.

En el artículo decimoctavo de esa disposición se creó,

como integrante de los órganos normativos del instituto, la

Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, a quien se

le otorgó la atribución para emitir la normatividad y llevar a

cabo la evaluación y vigilancia relativas a la prestación de

servicios de guarderías para hijos de trabajadoras

aseguradas, su atención educativa, asistencias y la

expansión de los servicios.


54

Con apoyo en tal normatividad, en mayo de mil

novecientos noventa y nueve, expidió el documento

denominado Bases para la Subrogación de Servicios de

Guardería del Esquema Vecinal Comunitario.

Ahí se fijaron las bases técnicas y jurídico

administrativas que debían aplicarse para ejercer el servicio

de guarderías, así como la decisión de que se otorgara una

mayor autonomía de gestión a nivel delegacional.

De la lectura de dicho instrumento se advierte que

atribuyó a la delegación estatal la obligación de certificar por

escrito la necesidad del servicio; también la de verificar, a

través de las instancias correspondientes, que los

documentos exigidos cumplieran con los requisitos legales

para asegurar que las empresas ofertantes interesadas en

otorgar los servicios de guardería se encontraran legalmente

constituidas y poseyeran la infraestructura, capacidad técnica,

financiera y humana para asegurar la calidad deseada.

Por otra parte, fijó que las sociedades civiles reunían las

condiciones para cumplir la finalidad de prestar el servicio y

que, en todo caso, algún otro tipo de sociedad podría hacerlo

siempre que dentro del objeto de su acta constitutiva lo

previera.

Conforme a las bases que se vienen comentando los

documentos que debían integrar el expediente de la

guardería fueron: la carta de intención y oferta del servicio de


55

guarderías, la escritura constitutiva de la empresa ofertante;

el poder notarial con el cual se acreditara la representación

legal de la empresa; licencia sanitaria o notificación de

apertura o funcionamiento de establecimiento ante la

secretaría de salud; licencia de uso de suelo; licencia de

funcionamiento; registro federal de contribuyentes de la

sociedad civil; registro patronal ante el Instituto Mexicano del

Seguro Social; escritura pública que acreditara la propiedad

del inmueble, o bien, contrato de comodato o de

arrendamiento; plantilla de personal del ofertante y

distribución de horarios del personal educativo por sala de

atención; guía de mobiliario, equipo y material didáctico y de

consumo; dictamen estructural del inmueble, en los casos en

que la instancia técnica delegacional lo considerara

necesario; dictamen técnico de seguridad; exposición

fotográfica del inmueble; plano arquitectónico del inmueble;

póliza de fianza a favor del instituto; seguro de

responsabilidad civil; programa educativo asistencial;

propuesta de cotización del ofertante y escrito del prestador

del servicio manifestando el cumplimiento de sus obligaciones

fiscales.

También dispuso que la documentación que debía

integrar el expediente la conservaría la Jefatura de Servicios

de Prestaciones Económicas y Sociales hasta la

formalización del convenio de subrogación de servicios.

En el aspecto de supervisión y evaluación de la calidad

del servicio, tal documento fijó que de conformidad con el


56

instrumento denominado Guía de supervisión-asesoría

diseñada para ese esquema de prestación del servicio de

guarderías, el departamento delegacional debía constatar el

cumplimiento de todos aquellos aspectos que repercutieran

de manera directa o indirecta en el bienestar del niño y en la

satisfacción de los padres usuarios.

A través de esas directrices se estableció que los

aspectos operativos correspondía supervisarlos al

departamento respectivo de la delegación y la evaluación del

servicio a la Coordinación de Guarderías de la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales.

Finalmente, precisó las acciones de las instancias

delegacionales responsables del proceso, limitando a cargo

de la Jefatura de Servicios de Prestaciones Económicas y

Sociales la supervisión de la calidad del servicio conforme a

la normatividad; a cuenta de la Jefatura de Servicios

Administrativos dejó la tarea de verificar el cumplimiento de la

obligación contraída por el ofertante de mantener el inmueble,

mobiliario y equipo en que se proporcione el servicio en

condiciones óptimas de seguridad, utilidad y funcionamiento y

a cargo de la Jefatura de Servicios Jurídicos realizar el

procedimiento de rescisión del convenio de subrogación

cuando la empresa incurriera en alguna causa que así lo

amerite.

En diciembre del dos mil dos, dentro de la evolución del

esquema “vecinal comunitario”, la titular de la Coordinación


57

de Guarderías de la Dirección de Prestaciones Económicas y

Sociales emitió el Manual de Procedimientos para la Apertura

y Ampliación de Guarderías donde se establecieron las

políticas, procedimientos técnicos y administrativos para la

apertura y ampliación de guarderías para llevar a cabo una

expansión del servicio.

En el apartado de las políticas, se implantó la aplicación

obligatoria del manual para todo el personal adscrito a la

Coordinación de Guarderías y Departamentos Delegacionales

de Guarderías.

Determinó que sería responsabilidad del Departamento

Delegacional de Guarderías autorizar, coordinar y supervisar

las acciones para la apertura y ampliación de las guarderías

que se encontraran incluidas en el Programa Delegacional de

Expansión, autorizado por la coordinación.

También estableció que le correspondería, junto con el

Departamento Delegacional de Construcción y Conservación,

realizar la evaluación estructural y funcional de los inmuebles

propuestos para la prestación del servicio de guardería,

realizar el seguimiento de las obras y emitir la Certificación

Técnica de los Inmuebles para Guarderías.

Del formato identificado como Cédula de Evaluación del

Inmueble, se desprende que en el aspecto relativo a la

viabilidad del inmueble o terreno se previó que contara con

los servicios municipales de agua potable, energía eléctrica,


58

drenaje, teléfono, pavimento, banquetas, guarniciones y

alumbrado público y que se ubicara lejos de vías de

ferrocarril, vías rápidas, barrancas, minas, campos aéreos,

oleoductos, gaseoductos, ríos, presas, lagunas, líneas de alta

tensión y gasolineras.

Y, en el aspecto relativo a las características de la

edificación se dispuso que se precisaran el número de metros

cuadrados de construcción, área jardinada, áreas libres,

número de niveles, si se contaba con planos arquitectónicos,

que se especificara el tipo de estructura, estado de

conservación y tipo de herrería y cancelería, además si se

contaba con instalaciones hidráulicas y sanitarias, eléctrica y

gas, que se detallaran los baños, en número y características,

cocina y sala de atención indicando la capacidad instalada y

cifra.

Desde la aprobación del esquema de “guardería

integradora” se estableció que operaría de forma similar al

diverso “vecinal comunitario”, salvo por el hecho de que en

las primeras se debía dar atención a niños con discapacidad

moderada.

Lo explicado deja ver que el Consejo Técnico, como

órgano de gobierno del Instituto Mexicano del Seguro Social,

autorizó, merced a la necesidad de expansión del servicio de

guarderías, la operación de diversos esquemas, donde

incluyó la participación de asociaciones civiles.


59

La legalidad de los acuerdos dictados para ese fin

queda en duda porque ni la Ley del Seguro Social vigente en

aquel momento, ni la actual, autoriza la prestación del servicio

de guarderías por ente distinto al propio instituto y patrones.

Sin embargo, con independencia de la falta de técnica

legislativa que pueda implicar el hecho de que en el

Reglamento de Organización Interna del Instituto Mexicano

del Seguro Social se hubieran otorgado facultades al Consejo

Técnico para regular el funcionamiento de los servicios del

instituto, y que en virtud de ello se autorizara la operación del

esquema “vecinal comunitario” con el cual se incorporaron

asociaciones civiles en la prestación del servicio, se puede

rescatar el hecho de que fue definida la obligación de las

delegaciones estatales para verificar el cumplimiento de los

requisitos establecidos en los diversos manuales y

lineamientos.

III. Origen y situación actual de los convenios de

subrogación celebrados por el Instituto Mexicano del

Seguro Social con patrones.

La Ley del Seguro Social, en su artículo 213, prevé que

el Instituto Mexicano del Seguro Social podrá celebrar

convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios

con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus

empresas o establecimientos cuando reúnan los requisitos

señalados en las disposiciones aplicables. Es decir, la

legislación específica en materia de seguridad social


60

establece una excepción a la regla contenida en el artículo

171 de la Ley Federal del Trabajo en el que existe la

obligación de que sea el Instituto Mexicano del Seguro Social

el que preste los servicios de guardería infantil de

conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias.

Esta excepción, consistente en la reversión de cuotas o

subrogación del servicio legalmente establecida a favor de los

patrones, opera cuando un empleador inscrito en el Instituto

Mexicano del Seguro Social con trabajadores que también se

encuentran afiliados a dicho instituto les presta el servicio de

guardería a cambio de que el instituto le reintegre parte de la

cuota patronal del uno por ciento (prima que conforme a lo

establecido en el artículo 211 de la Ley del Seguro Social

debe cubrir el patrón sobre el salario base de cotización, con

independencia de que tenga trabajadores con la necesidad

de recibir el servicio), que pagó por concepto del seguro de

guarderías y prestaciones sociales.

Como se advierte, la base legal para la subrogación de

las guarderías únicamente está consignada a favor de los

patrones inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro y con

trabajadores a su servicio afiliados al propio instituto, siempre

y cuando dichas guarderías se encuentren instaladas en sus

empresas o establecimientos y reúnan los requisitos

señalados en las disposiciones relativas, es decir, no se trata

de una excepción general a favor de cualquier patrón, sino

que se deben colmar todos los requisitos para que


61

válidamente se pueda efectuar la subrogación patronal

prevista en la ley.

En relación con este tema cabe destacar que en la Ley

del Seguro Social de mil novecientos setenta y tres se

introdujo en el régimen obligatorio el seguro de guarderías

para hijos de asegurados. Con esta innovación se pretendió

hacer congruente la ley de seguridad social con lo dispuesto

en el artículo 171 de la Ley Federal del Trabajo, que desde su

reforma de mil novecientos setenta y dos había establecido

que el encargado de proporcionar el servicio de guarderías

sería el Instituto Mexicano del Seguro Social al considerar

que dicho organismo contaba con experiencia técnica y

administrativa para tal efecto. Además, en el artículo décimo

cuarto transitorio de la Ley del Seguro Social en cita, se

ordenó que el instituto debía organizar y establecer los

servicios de guardería en un plazo de cuatro años contados a

partir de la entrada en vigor de esa ley.

No obstante lo anterior, la Ley del Seguro Social, en su

artículo 192 (actual 213), previó el caso de excepción en

comento, consistente en que el instituto podría celebrar

convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios

con los patrones que tuvieran instaladas guarderías en sus

empresas o establecimientos cuando reunieran los requisitos

señalados en las disposiciones relativas, en la inteligencia de

que los servicios de guardería incluirían el aseo, la

alimentación, el cuidado de la salud, la educación y la

recreación de los hijos de los derechohabientes.


62

La razón de ser de las guarderías patronales se

contempló como un beneficio tanto para los trabajadores

como para los patrones, ya que entre otros factores se

consideró que la rotación de personal sería menor, así como

la disminución del ausentismo laboral en caso de enfermedad

del menor, o bien, que habría mayor puntualidad toda vez que

se evita que la madre se traslade a dejar al menor y luego a

recogerlo a distancias mayores que las consideradas cuando

la guardería se encuentra en el centro de trabajo. Finalmente,

también se estimó que se compensaría al patrón con mayor

productividad al poder quedarse la madre a terminar las

tareas pendientes, sabedora de que su menor tiene el

servicio de guardería disponible en su centro de labores,

además de que el patrón vería reintegrado en parte el

porcentaje que por este concepto se aporta a la seguridad

social.

Sin embargo, éstos objetivos no han sido suficientes

para que las guarderías patronales proliferen en nuestro país,

ya que en la actualidad únicamente la Universidad de Colima

es la que opera bajo el esquema patronal urbano

propiamente dicho.

Además de la guardería en comento, se debe precisar

que tratándose de la industria agrícola en México operan

trece guarderías bajo el esquema de campo distribuidas de la

siguiente manera: una en Baja California, dos en Baja

California Sur, una en Michoacán, ocho en Sinaloa y una en


63

Sonora (actualmente tres se encuentran en cierre temporal),

según información proporcionada por el encargado del

despacho de la Coordinación de Guarderías mediante oficio

de uno de diciembre del dos mil nueve (fojas 252 y 253, tomo

VI, expediente de investigación 1/2009-00).

Los datos anteriores dan la pauta para concluir que

menos del uno por ciento de las más de mil cuatrocientas

ochenta guarderías que operan en nuestro país funcionan

bajo el esquema patronal.

Con base en la información proporcionada por el

instituto se obtiene que la mayoría de las guarderías de

patrones funcionan bajo el esquema de campo, las cuales

están destinadas a trabajadores agrícolas eventuales, es

decir, a las personas físicas que son contratadas por uno o

más patrones durante un año, por períodos que en ningún

caso podrán ser superiores a veintisiete semanas por cada

patrón (si rebasa el tope de semanas señalado será

considerado como trabajador permanente), para labores de

siembra, deshije, cosecha, recolección, preparación de

productos para su primera enajenación y otras análogas de

naturaleza agrícola, ganadera, forestal o mixta, a cielo abierto

o en invernadero.

Cabe recordar que al tener en consideración tales

condiciones específicas del trabajo en el campo se ha

pretendido avanzar en la protección de los trabajadores

eventuales del campo y su familia mediante su acceso a los


64

beneficios de la seguridad social, al reconocerlos como

sujetos del régimen obligatorio del Seguro Social, que rige

para toda persona que preste sus servicios por virtud de una

relación laboral conforme la definen los artículos 20 y 21 de la

Ley Federal del Trabajo.

Por esa razón, en la Ley del Seguro Social y el

Reglamento para la Seguridad Social para el Campo se

tuvieron en cuenta las peculiaridades de las condiciones en

que prestan sus servicios esta clase de trabajadores y se

estableció un capítulo específico referente a la seguridad

social en el campo, en el cual se precisaron las vías para que

dichos trabajadores y sus familias gocen de los beneficios

que otorga la ley, así como para simplificar el cumplimiento

de las obligaciones patronales, de modo que se pudiera

favorecer la ampliación de la cobertura de la seguridad social

en el campo mexicano, además de permitir la subrogación del

servicio de guarderías, previéndose la participación de los

patrones del campo en la prestación de dicho servicio.

En el caso de la subrogación del servicio para las

guarderías en el campo, con fundamento en lo dispuesto en

el reglamento en cita (vigente a partir del uno de julio de mil

novecientos noventa y siete), se requiere la solicitud por

escrito del patrón o de la organización de trabajadores

eventuales del campo ante el instituto y que todos los

trabajadores del patrón estén afiliados, independientemente

de que hagan uso o no de la guardería.


65

Se deberá estar al corriente en el pago de las cuotas

obrero-patronales, conforme a los registros del instituto,

también será necesario acreditar la posesión legal del

inmueble en donde se proporcionará el servicio, ya sea por

propiedad, arrendamiento o comodato; el instituto evaluará la

petición; la guardería deberá estar ubicada dentro de los

campos agrícolas o terrenos aledaños cercanos a los lugares

de trabajo y en instalaciones que no representen riesgo para

los niños usuarios.

El inmueble deberá contar con el espacio suficiente para

otorgar el servicio a todos los menores de cuarenta y tres

días a cuatro años de edad, hijos de los trabajadores con

derecho al servicio; una vez que la propuesta del inmueble o

proyecto de inmueble del productor o de la organización

cubra los requisitos para la subrogación del servicio, se

suscribirá el convenio (por el Director General del instituto y el

patrón) por un plazo de tres años, en el entendido de que los

compromisos que rebasen las asignaciones presupuestarias

para el año en que se suscriba el convenio quedarán sujetos,

para los fines de su ejecución y pago, a la disponibilidad

presupuestaria de años subsecuentes.

Tratándose de la contratación de las guarderías

patronales urbanas se requiere de la celebración de un

convenio de subrogación de servicios de guardería y de

reversión de cuotas, en el que se especifique el objeto de la

contratación en términos de lo previsto en el artículo 213 de la

Ley del Seguro Social, así como el ajuste mensual sobre el


66

importe que arroje la cédula de determinación que

corresponda, es decir, el ochenta por ciento del uno por

ciento del importe de las cuotas obrero patronales del seguro

de guarderías, el cual únicamente se presta a los

trabajadores del patrón sin perjuicio de que la guardería

patronal quede sujeta a la inspección, supervisión, vigilancia y

normatividad del Instituto Mexicano del Seguro Social, aun

cuando en el tema relativo a la vigencia se estipule que esta

es indefinida a partir de su firma, sin menoscabo de

establecer causas de terminación del contrato, como son el

común acuerdo entre las partes, la falta de cumplimiento del

patrón en cualquiera de las obligaciones contraídas, o bien, la

falta de pago injustificado por un periodo mayor al establecido

en la ley.

IV. Origen y situación actual de los convenios de

prestación de servicios celebrados por el Instituto

Mexicano del Seguro Social con particulares.

Al analizar el marco jurídico relativo a la operación de

guarderías quedó precisado que los llamados contratos de

subrogación nacen a partir de la expedición del acuerdo

844/83 del Consejo Técnico, donde se aprobó el programa

denominado Expansión del Servicio de Guarderías.

En sus inicios, la participación de la comunidad en la

operación de la guardería fue para instalar en pequeñas

comunidades el servicio. La intención fue cubrir las

necesidades en localidades donde la fuerza laboral femenina


67

fluctuara o tuviera menos de tres mil trabajadoras. La

subrogación consistió en que las propias derechohabientes

tuvieran intervención directa en la prestación del servicio,

conformando asociaciones civiles que estuvieron asesoradas

técnicamente por el Instituto Mexicano del Seguro Social, a

quien además le correspondía la rectoría de las normas

regulatorias del servicio y la vigilancia técnica en la operación

de esas guarderías.

Una vez aprobadas las reformas a la Ley del Seguro

Social en mil novecientos noventa y cinco, que pretendieron

otorgar al instituto una reorganización administrativa y

financiera, se aprobó el esquema de guardería “vecinal

comunitario”.

El sistema de “subrogación de servicios”, con el que

inició, consistió en el otorgamiento de la prestación de

servicios a asociaciones de particulares cuando cumplieran

los requisitos establecidos en los manuales elaborados por la

Coordinación de Guarderías, dependiente de la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales del instituto, conforme al

plan de expansión elaborado por cada una de las

delegaciones, quienes debían supervisar el cumplimiento de

los requisitos para aprobar el inicio de las operaciones.

Ahora bien, conviene precisar que la institución jurídica

de la subrogación alude al ámbito del derecho civil. Se

actualiza cuando existe la sustitución de una obligación por

otra, ya sea porque exista una modificación de los elementos


68

de la relación obligatoria, o bien, porque exista un cambio del

sujeto obligado.

Llevada dicha noción al plano del derecho administrativo

se asemeja a las consecuencias jurídicas que surgen con

motivo de la concesión de un servicio público, pues la

convención tiene por efecto que el particular cumpla con la

obligación del Estado de prestar el servicio a cambio de una

remuneración, bajo las normas que establezca la propia

administración. Sin embargo, existen dos diferencias

sustanciales entre la concesión del servicio y la subrogación,

en primer término la duración, pues uno de los elementos que

exige la concesión es que la prestación sea de larga

duración, en tanto que para el particular implica un riesgo la

inversión y, en segundo término, la remuneración corre a

cargo del Estado, ya que no se trata del pago de una

contribución enterada directamente por el usuario.

La evolución de los esquemas del seguro de guarderías

hacen ver que lo que en un inicio se denominó contratos de

subrogación de servicios, en realidad fueron contratos de

prestación de servicios, pues virtud a ellos los particulares

cumplieron la obligación del Estado, sin que en ningún

momento tal deber fuera originariamente de aquellos.

Conviene mencionar que desde noviembre del dos mil

uno la Coordinación de Guarderías, dependiente de la

Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales del Instituto

Mexicano del Seguro Social, solicitó la opinión de la Dirección


69

General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y

Servicios, de la entonces Secretaría de Contraloría y

Desarrollo Administrativo, respecto de si la subrogación de

los servicios de guardería realizada por el instituto estaba

sujeta a los procedimientos establecidos en la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,

o bien, se trataba de un servicio regulado exclusivamente por

la Ley del Seguro Social y, en su caso, si esas contrataciones

caerían en el supuesto de excepción a la licitación pública

(anexo 28, anexo general 3.1.1).

En una primer respuesta, en diciembre del dos mil uno,

el Titular de la Dirección General Adjunta de Normatividad de

Adquisiciones y Servicios, de la Secretaría de la Contraloría y

Desarrollo Administrativo, resolvió que la contratación del

servicio de guarderías se ubicaba dentro de los supuestos de

la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Sector Público, por lo que su contratación quedaba sujeta al

ámbito de aplicación de esa ley (anexo 29, anexo general

3.1.1).

También se indicó al instituto que la contratación podría

ser bajo el supuesto de excepción a la licitación pública,

siempre que las operaciones se sometieran al dictamen del

Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.

En junio del dos mil dos, el Instituto Mexicano del

Seguro Social, a través de la Dirección Jurídica, solicitó

nuevamente que se confirmara la no aplicación de la Ley de


70

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

para el esquema de subrogación de guarderías. A tal petición,

la unidad de asuntos jurídicos de la Secretaría de la

Contraloría y Desarrollo Administrativo resolvió que las

contrataciones de prestación de servicios de guarderías que

celebra el Instituto Mexicano del Seguro Social se

encontraban sujetas a las disposiciones de la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,

excepto aquellos que fueran proporcionados por los patrones

en sus empresas o establecimientos (anexo 30, anexo

general 3.1.1).

Ante tales resoluciones, en los acuerdos del Consejo

Técnico 602/2002, 298/2003 y 127/2006 se estableció que la

contratación de los servicios de guardería celebrados por el

Instituto Mexicano del Seguro Social debían regirse por lo

dispuesto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público.

La determinación respecto a que la operación de los

servicios se otorgara por la vía de adjudicación directa quedó

tomada en el acuerdo 16/2002, emitido por el Comité

Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Instituto Mexicano del Seguro Social, en sesión extraordinaria

de siete de marzo del dos mil dos (anexo 34, anexo general

3.1.1).

En esa sesión el comité dictaminó procedente que la

Coordinación de Guarderías iniciara, a través de las treinta y


71

siete delegaciones, los procedimientos de adjudicación

directa para la contratación del servicio de guarderías a nivel

nacional.

Posteriormente, en sesión de catorce de abril del dos mil

tres, el mismo comité aprobó el acuerdo 57/2003, mediante el

cual autorizó la contratación, vía adjudicación directa, de la

prestación de servicios de guardería a través del esquema

vecinal comunitario en la modalidad multianual, esto es, con

vigencias de dos y tres años a favor de los prestadores que

ya estuvieran otorgando el servicio en el año dos mil tres

(anexo 50, anexo general 3.1.1).

El quince de noviembre del dos mil seis, el Comité

Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios

celebró sesión extraordinaria donde aprobó el acuerdo

112/2006, en el cual dictaminó procedente que bajo la

responsabilidad de la Coordinación de Guarderías, las

delegaciones estatales, regionales y del Distrito Federal,

efectuaran la contratación multianual, esto es, por un plazo de

tres años de la prestación del servicio de guardería bajo el

esquema “vecinal comunitario único” para garantizar la

continuidad de los servicios aplicando el procedimiento de

adjudicación directa (anexo 102, anexo general 3.1.1).

El veintitrés de enero del dos mil siete se aprobó el

Manual de Organización de la Dirección de Prestaciones

Económicas y Sociales. En el apartado 8.5, se dispusieron las

atribuciones de la Coordinación de Guarderías, estableciendo


72

que le correspondía establecer el soporte técnico, proponer

las directrices generales y el marco normativo para el

otorgamiento del servicio de guarderías; planear la expansión

del servicio de guarderías; coordinar la elaboración de

estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio de

guarderías; aprobar la realización de investigaciones,

estudios científicos y técnicos en materia de desarrollo infantil

en guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social que

sustenten el mejoramiento de su servicio; establecer

coordinación con organismos del contexto nacional e

internacional a fin de conocer avances en el campo de la

atención infantil e intercambiar programas sustantivos y

modelos del servicio de guarderías; promover el desarrollo e

implantación de nuevos modelos de atención infantil que


demandante, sustentados por estudios de viabilidad

financiera; definir sistemas de información que permitan

evaluar los resultados de la operación y expansión del

servicio de guarderías; validar la vigencia de la normatividad

emitida para la prestación del servicio de guarderías, así

como definir los mecanismos que permitan la

descentralización de los procesos operativos del servicio de

guarderías (anexo 151, anexo general 1.1.5).

En sesión de veintiocho de febrero del dos mil siete, el

Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social

aprobó el acuerdo ACDO.HCT.280207/73.P.DAED, en el cual

autorizó el documento denominado Políticas, Bases y

Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y


73

Prestación de Servicios donde se establecieron los criterios

para realizar los procedimientos en materia de adquisiciones,

arrendamientos y prestación de servicios que coadyuvaran a

las áreas adquirentes y solicitantes del instituto al

cumplimiento de las metas y programas institucionales (anexo

104, anexo general 3.1.1).

Con apoyo en dicho documento, así como en diversos

preceptos de la Constitución, de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público, el catorce de

agosto del dos mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la

Federación la convocatoria 005, en forma de licitación pública

nacional para todos aquellos interesados en participar para la

contratación del servicio de guarderías de los esquemas

vecinal comunitario e integradora a nivel nacional (anexo 14,

anexo general 3.2.1).

Con idéntico fundamento, el trece de noviembre del dos

mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación la

convocatoria 035 a fin de que los interesados en participar en

la licitación pública nacional para la contratación del servicio

de guarderías bajo los esquemas vecinal comunitario e

integrador presentaran sus propuestas (anexo 15, anexo

general 3.2.1).

A partir del dos mil ocho, la contratación de los servicios

de guarderías se realiza a través de licitaciones públicas,

conforme el vencimiento de los contratos otorgados vía


74

adjudicación directa que fueron renovados para el período

dos mil siete a dos mil nueve.

De todo lo que hasta ahora se ha dicho se aprecia que

actualmente existen contratos multianuales de prestación de

servicios otorgados por vía de adjudicación directa, suscritos

antes de la aprobación del acuerdo del Consejo Técnico que

establece las bases para la licitación pública. A partir del dos

mil ocho se han emitido diversas convocatorias públicas para

la contratación de los servicios de guarderías por la vía antes

indicada.

V. Relación de elementos de juicio.

En cumplimiento a lo previsto en el punto 20.2 del

Acuerdo General del Pleno 16/2007, a continuación se

relacionan los elementos de convicción que los comisionados

recabaron durante la investigación de los hechos ocurridos en

la Guardería ABC, en Hermosillo, Sonora:

I. TESTIMONIOS

1. Cincuenta y siete testimonios de los padres y

familiares de los menores afectados por el accidente ocurrido

en la Guardería ABC (Contienen manifestaciones

relacionadas con el desarrollo del menor dentro de la

guardería, el trato del personal a los niños y niñas; así como

la narración de cada uno de ellos de lo que vivieron el día del

siniestro y de los apoyos que se les ofrecieron).


75

2. Testimonio de los abogados que representan a los

padres de los menores afectados (Los comisionados

solicitaron a los apoderados que narraran los hechos que les

constaran relacionados con el incendio del cinco de junio de

dos mil nueve).

3. Dos testimonios de ex Directoras de la Guardería

ABC y de doce maestras que laboraban el día del accidente

(Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos

operativos y de seguridad de la guardería y de los hechos

ocurridos a raíz del incendio del cinco de junio de dos mil

nueve).

4. Testimonio de la Directora de la Guardería ABC

(Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos

operativos y de seguridad de la guardería y de los hechos

ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).

5. Testimonio de los propietarios de la Guardería

ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos

operativos de la guardería y de los hechos ocurridos el cinco

de junio de dos mil nueve).

6. Diez testimonios de ciudadanos voluntarios que

participaron en labores de auxilio el día del accidente en la

Guardería ABC (Contienen manifestaciones relacionadas con

el cómo se dieron cuenta del incendio del cinco de junio de

dos mil nueve y cuál fue su participación durante el siniestro).


76

7. Tres testimonios de los empleados de la gasolinera

aledaña a la Guardería ABC (Contienen manifestaciones

relacionadas con el cómo se dieron cuenta del incendio del

cinco de junio de dos mil nueve y qué hicieron durante el

siniestro y cuál fue su participación en las labores de rescate).

8. Testimonio del esposo de la Directora de la

Guardería ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con

el cómo se dio cuenta del incendio del cinco de junio de dos

mil nueve y que hizo durante el siniestro).

9. Cuarenta y dos testimonios de los Policías

Municipales de Hermosillo, Sonora, que participaron en las

labores de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas

con su participación directa o indirecta durante el incendio del

cinco de junio de dos mil nueve).

10. Treinta y cinco testimonios de los Policías

Estatales de Sonora que participaron en las labores de auxilio

(Contienen manifestaciones relacionadas con su participación

directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de

dos mil nueve).

11. Veintitrés testimonios de los Policías Estatales

Investigadores que participaron en las labores de auxilio

(Contienen manifestaciones relacionadas con su participación

directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de

dos mil nueve).


77

12. Setenta y tres testimonios de los Bomberos de la

ciudad de Hermosillo, Sonora, que participaron en las labores

de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas con su

participación directa o indirecta durante el incendio del cinco

de junio de dos mil nueve).

13. Testimonio del ex Titular de la Unidad de

Protección Civil del Estado de Sonora (Contiene

manifestaciones relacionadas con las medidas de seguridad y

las supervisiones que se practicaron en la guardería cuando

estuvo al frente de la unidad).

14. Testimonio del ex Director de la Unidad de

Protección Civil, en Hermosillo, Sonora (Contiene

manifestaciones relacionadas con las medidas de seguridad y

las supervisiones que correspondían o no a la unidad durante

su encargo, así como una exposición teórica de cómo puede

iniciar y desarrollarse un incendio).

15. Dos testimonios de los encargados de las

Unidades de Protección Civil del Municipio de Hermosillo y

del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones

relacionadas con las medidas de seguridad y las

supervisiones que se hicieron en la guardería).

16. Treinta y seis testimonios del personal de la Cruz

Roja Mexicana, en Hermosillo, Sonora (Contienen

manifestaciones relacionadas con su participación directa o


78

indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil

nueve).

17. Siete testimonios de los trabajadores que laboraron

el cinco de junio de dos mil nueve en la bodega contigua a la

Guardería ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con

la actividad que desarrollaron el cinco de junio de dos mil

nueve).

18. Seis testimonios de las esposas de los

trabajadores que laboraron el cinco de junio de dos mil nueve

en la bodega contigua a la Guardería ABC (Contiene

manifestaciones relacionadas con la actividad que dicen

desarrollaron sus cónyuges el cinco de junio de dos mil

nueve).

19. Dos testimonios de personas que impartieron

cursos de protección civil en la Guardería ABC.

20. Testimonio de una periodista (Contiene aspectos

relacionados con la cobertura informativa de los hechos

ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).

II. COMPARECENCIAS

21. Comparecencia del ex Gobernador del Estado de

Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las

acciones que tomó durante su gobierno en materia de


79

protección civil, así como las que desarrolló a raíz del

siniestro con apoyo de su gabinete).

22. Comparecencia del Gobernador del Estado de

Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las

decisiones que su gobierno tomó para dar continuidad a los

apoyos para las víctimas del siniestro).

23. Comparecencia del Procurador General de Justicia

del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones

relacionadas con las acciones que tomó durante y con

posterioridad al siniestro).

24. Comparecencia del ex Presidente Municipal de

Hermosillo, Sonora (Se refiere a las acciones que se

realizaron por el ayuntamiento durante y con posterioridad al

incendio del cinco de junio de dos mil nueve).

25. Comparecencia del Presidente Municipal de

Hermosillo, Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas

con las decisiones de su gobierno en relación con las

situaciones derivadas del incendio de cinco de junio de dos

mil nueve).

26. Comparecencia del Director General del Instituto

Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones

relacionadas con las facultades legales conferidas al

instituto).


80

27. Comparecencia del Director Jurídico del Instituto

Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones

relacionadas con las facultades legales conferidas al

instituto).

28. Comparecencia del ex Delegado Estatal del

Instituto Mexicano del Seguro Social, en el Estado de Sonora

(Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades

legales conferidas al cargo que ostentó).

29. Comparecencia del Coordinador de Atención a

Quejas y Orientación a Derechohabientes y de la

Coordinadora Técnica de Información y Orientación al

Derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social

(Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades

legales conferidas a los cargos de los comparecientes).

30. Comparecencia del encargado del despacho de la

Delegación Sur en el Estado de Sonora del Instituto Mexicano

del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas

con las facultades legales conferidas al cargo que ostentó).

31. Comparecencia del Jefe de Asuntos Jurídicos en la

Delegación Sur del Estado de Sonora del Instituto Mexicano

del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas

con las facultades legales conferidas al instituto).

32. Comparecencia de la Encargada del Despacho del

Departamento de Guarderías Delegación Sur en el Estado de


81

Sonora del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene

manifestaciones relacionadas con las facultades legales

conferidas al cargo).

33. Comparecencia del encargado del despacho de la

Jefatura de Prestaciones Económicas y Sociales Delegación

Sur en el Estado de Sonora del Instituto Mexicano del Seguro

Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las

facultades legales conferidas al cargo).

34. Comparecencia del Jefe de Servicios de Finanzas

del Estado de Sonora.

35. Comparecencia del Jefe de la Oficina de Finanzas

zona Hermosillo en el Estado de Sonora.

36. Comparecencia de los apoderados legales de los

padres de familia de los menores afectados en la junta para la

elaboración de los contratos con los peritos extranjeros.

III. ENTREVISTAS

37. Entrevista con autoridades de la Comisión

Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED) (Contiene

aspectos relacionados con los peritajes solicitados en los

casos de probable negligencia médica reportados).


82

38. Entrevista con el Presidente de la Confederación

de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo

(CONCANACO) (Contiene manifestaciones relacionadas con

las actividades de las guarderías participativas agremiadas a

esa Cámara de Comercio).

39. Entrevista con los directivos de la Asociación

Nacional de Guarderías (ASNAGU) (Contiene aspectos

relacionados con la operatividad, funcionamiento y normas

que rigen la prestación del servicio de guarderías).

40. Entrevista con los miembros de la Asociación de

Guarderías de Sonora (Contiene aspectos relacionados con

la operatividad, funcionamiento y normas que rigen la

prestación del servicio de guarderías).

41. Entrevista con la encargada de la oficina en México

del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos con la Suprema Corte de Justicia de la

Nación y la oficina de Protección de Derechos de la Niñez en

el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

(Contiene aspectos relacionados con la protección de los

menores, vigentes en tratados, pactos y convenciones

internacionales).

IV. PERICIALES

42. Peritaje técnico del accidente ocurrido en la

Guardería ABC, rendido el veintiocho de enero de dos mil


83

diez, por expertos en incendios de San Diego California,

Estados Unidos de América (Contiene aspectos relacionados

con el origen, la causa y la propagación del incendio, así

como las normas internacionales, nacionales, estatales y

municipales que rigen la operación y funcionamiento de las

guarderías, con las opiniones y conclusiones respectivas).

43. Peritaje matemático emitido por expertos del

Instituto de Investigaciones Matemáticas y de Sistemas de la

Universidad Nacional Autónoma de México (Contiene

aspectos relacionados con los contratos, la protección civil, la

supervisión y la capacitación en las guarderías que prestan

servicios bajo esquema similar al de la Guardería ABC).

V. INSPECCIONES

44. Ciento sesenta y ocho actas de visita de

inspección a guarderías de particulares contratadas por el

Instituto Mexicano del Seguro Social (Contienen las cédulas y

el material de apoyo remitido por los comisionados, los jueces

de distrito o los encargados de despacho que físicamente se

constituyeron en las guarderías de la muestra referencial que

proporcionaron los peritos matemáticos).

45. Once actas de visita de inspección a guarderías

subrogadas a patrones por el Instituto Mexicano del Seguro

Social (Contienen las cédulas y el material de apoyo remitido

por los comisionados que físicamente se constituyeron en la


84

totalidad de las guarderías que actualmente funcionan en el

país bajo el régimen referido).

46. Acta de inspección para determinar la distancia

que existe entre la estación de servicio de Pemex La Carreta,

Sociedad Anónima de Capital Variable y el inmueble de la

Guardería ABC.

VI. DOCUMENTALES

47. Copia certificada del expediente de la Guardería

ABC (en III tomos).

48. Catorce convenios de subrogación y sus anexos,

en copias certificadas, celebrados por el Instituto Mexicano

del Seguro Social con patrones.

49. Un mil cuatrocientos ochenta expedientes de

guarderías que operan con el régimen de prestación de

servicios en copias certificadas contenidos en ciento ochenta

y dos cajas.

50. Relación de guarderías subrogadas que terminaron

anticipadamente su contrato.

51. Relación de guarderías subrogadas a las que se

les rescindió su contrato.


85

52. Copia certificada de las causas penales 126/2009,

133/2009 y 134/2009 remitidas por el Juzgado Primero de

Distrito en el Estado de Sonora.

53. Copia certificada de actuaciones remitidas por la

Comisión Nacional de Derechos Humanos.

54. Copia certificada de la causa penal 226/2009

remitida por el Juez Octavo de Primera Instancia de lo Penal

del Distrito Judicial de Hermosillo, Sonora en ocho cajas.

55. Informe de hechos del gobernador del Estado de

Sonora (Contiene declaraciones en relación con los hechos

ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardería

ABC).

56. Documentales y fotografías de Juan René Leyva

Sánchez (Relacionadas con el incendio del cinco de junio de

dos mil nueve).

57. Documental remitida por el Sistema de Información

y Administración de Guarderías (SIAG) (Contiene los

registros correspondientes a la Guardería ABC).

58. Documentación remitida por PEMEX-REFINACIÓN

(Contiene información relativa a la gasolinera aledaña a la

Guardería ABC).


86

59. Informe del Gobierno del Estado relativo al

arrendamiento de la bodega contigua a la Guardería ABC.

60. Información de la Secretaría de Educación y

Cultura del Estado de Sonora (Contiene trámites relacionados

con la Guardería ABC).

61. Partes policiacos del día del accidente que remite

la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Municipio de

Hermosillo, Sonora.

62. Cronología de llamadas telefónicas que remite la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del Municipio de

Hermosillo, Sonora (Contiene ciento siete llamadas

registradas en la Cruz Roja de Hermosillo, Sonora, con

motivo del incendio).

63. Expedientes clínicos respecto de quienes aducen

negligencia médica, remitidos por el Director Jurídico del

Instituto Mexicano del Seguro Social.

64. Documentación entregada por el ex Director de la

Unidad de Protección Civil, en Hermosillo, Sonora (Contiene

cuestiones relacionadas con la protección civil de la

Guardería ABC).

65. Relación de niños que la Cruz Roja Mexicana

trasladó a diferentes hospitales.


87

66. Acuerdo Marco de Colaboración entre la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y la oficina en México del Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos.

67. Informe elaborado de manera conjunta por el Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos (OACNUDH) y el Fondo de Naciones Unidas para

la Infancia (UNICEF) (Contiene los estándares

internacionales de protección de menores).

68. Veintitrés dictámenes de la Comisión Nacional de

Arbitraje Médico (CONAMED) (Contiene los peritajes

solicitados en los casos que se alegó negligencia médica).

69. Informe de la Comisión Nacional de Derechos

Humanos acerca de quejas presentadas por algunos padres.

70. Censo de niños fallecidos, hospitalizados y

expuestos a inhalación de gases tóxicos.

71. Censo de las maestras y personal que asistieron a

laborar el cinco de junio del dos mil nueve a la Guardería

ABC.

VII. MATERIAL VIDEOGRÁFICO

72. Seis discos de material videográfico remitidos por

TV Azteca Sonora.


88

73. Disco con material fotográfico remitido por el

periódico Expreso.

74. Disco duro con material videográfico remitido por

Telemax.

75. Disco compacto con material fotográfico remitido

por el periódico Excelsior.

76. Disco con material videográfico remitido por

Televisa.

77. Disco compacto con material fotográfico remitido

por el periódico El Imparcial.

78. Memoria USB de serial “Universal serial bus”,

entregado a los comisionados por una madre de familia

(contiene material videográfico relacionado con la forma en

que se incendia el poliuretano y diversas fotografías de los

inmuebles siniestrados).

79. Carpeta electrónica que proporcionó un padre de

familia con diversos datos que recopiló respecto de los

materiales de construcción de la guardería y otros elementos

que consideró atinentes a la investigación.


89

VI. Diagnóstico general de guarderías

En el protocolo de investigación aprobado por el Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se estableció

que a fin de aportar los elementos de juicio necesarios para

dilucidar si los sucesos del cinco de junio del dos mil nueve

ocurridos en la Guardería ABC, ubicada en Hermosillo,

Sonora, generaron violaciones graves de las garantías

individuales contenidas en los artículos 4º y 123

constitucionales, era necesario realizar un diagnóstico

general de las guarderías que operan con similar esquema al

de la denominada ABC.

Este diagnóstico general del estado de cosas que

impera en las guarderías de ese tipo obedece a la hipótesis

de si los hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve

son el resultado o están relacionados con la existencia de un

desorden generalizado en la instalación, operación y

supervisión de las guarderías del Instituto Mexicano del

Seguro Social.

1. Metodología

El estudio fue llevado a cabo en dos vertientes: en

primer término, un análisis documental de las mil

cuatrocientos ochenta guarderías con contrato de prestación

de servicios que funcionan bajo el esquema vecinal

comunitario y, en segundo término, la inspección de un

número representativo de dichas guarderías, así como del


90

número total de las que funcionan bajo el verdadero esquema

de subrogación, o sea, de patrones.

La decisión de realizar tanto un análisis documental

como una inspección ocular obedeció a que ambas tenían

propósitos diferentes. La revisión documental funcionó como

una especie de auditoria jurídica, a partir de la cual se podrá

emitir una opinión sobre los tres aspectos fundamentales que

se desprenden de los objetivos de la investigación

establecidos por el Tribunal Pleno: la regularidad en el

otorgamiento de los contratos, la operación de las guarderías

y la supervisión por parte de las autoridades tanto del Instituto

Mexicano del Seguro Social como estatales y municipales.

La inspección ocular tuvo la finalidad de revisar el

estado físico de los inmuebles, aspectos relativos a su

operación, el cumplimiento de la normatividad de protección

civil aplicable y la eventual existencia de establecimientos

contiguos y aledaños que potencialmente pudieran

representar un riesgo para la guardería.

En adición a que las revisiones estaban encaminadas a

metas distintas, se optó por practicar ambos estudios a fin de

corroborar recíprocamente los datos que aportaran y lograr

un mayor grado de confiabilidad en los resultados en virtud de

que la revisión documental comprendió el ciento por ciento

del universo de guarderías, mientras que las inspecciones

alcanzaron solamente un número representativo de ese

universo.


91

En cuanto a la muestra representativa conviene informar

que la cantidad de hasta ciento sesenta guarderías tiene un

porcentaje de error de más menos siete por ciento. Esto se

traduce en que los resultados pueden variar, a la baja o a la

alza, cuando más en esa medida, pues habrá supuestos en

que la desviación estándar sea menor dependiendo de la

cantidad de datos recolectados y de lo homogéneo o

heterogéneo que sean.

Una revisión de esta índole nos permite hacer

inferencias, es decir, obtener una conclusión general a partir

de casos particulares, con relación al resto del universo de las

mil cuatrocientas ochenta prestadoras de servicios.

1.1. Revisión documental de las mil cuatrocientas

ochenta guarderías del esquema vecinal comunitario

A la luz de los objetivos de investigación delimitados por

el Tribunal Pleno resultó claro que el estudio de los

expedientes debía estar encaminado a tres aspectos

fundamentales: adjudicación de los contratos, operación de

las guarderías y supervisión de las autoridades en los

diferentes ámbitos competenciales.

Cada uno de esos expedientes está compuesto por una

pluralidad de documentos que reflejan el historial completo de

cada prestadora de servicios partiendo de la primera

adjudicación contractual hasta la del contrato vigente, que en


92

la mayoría de los casos fue del primero de enero del dos mil

siete hasta el treinta y uno de diciembre del dos mil nueve.

Entre estos dos momentos se encuentra la

documentación que refleja los términos en que se ha venido

prestado el servicio, esto es, la operación de la guardería, así

como la supervisión o vigilancia de las diversas autoridades

competentes que comprende tanto las visitas hechas por el

instituto como las de autoridades estatales o municipales en

materia de protección civil.

El Director Jurídico del Instituto Mexicano del Seguro

Social remitió los mil cuatrocientos ochenta expedientes

completos y certificados de las guarderías provenientes de

cada una de las treinta y cinco delegaciones de dicho

instituto. Esos expedientes comprenden un total de

novecientos treinta y un mil setecientos veintinueve fojas.

Dado el volumen de la información, fue necesario

diseñar un esquema para el análisis de los tomos

correspondientes y la captura de los datos relevantes para los

tres aspectos señalados. Para tal efecto se creó una base de

datos subdividida en tres tablas que reflejan estos tres

ámbitos (anexo general 37).

En lo general cada tabla responde a una interrogante en

relación con la regularidad de la adjudicación del contrato, la

operación de la guardería y la supervisión por parte de las

diversas autoridades competentes.


93

En lo particular, las tablas arrojan datos que responden

a cuestiones más específicas como por ejemplo, en cuanto a

la adjudicación se obtiene el número de guarderías que

cuentan con permiso de uso de suelo, licencia de

funcionamiento municipal vigente y cuántas la renuevan

anualmente; por lo que hace a la operación se obtiene el

porcentaje de guarderías que entregan el informe estadístico

mensual de servicios al instituto y si lo llevan a cabo con la

debida periodicidad; y, finalmente, por lo que hace a la

supervisión, el número de prestadoras de servicios que

presentan constancia o visto bueno de bomberos y de

protección civil.

El cinco de junio del dos mil nueve, fecha del incendio

en la Guardería ABC, es un parte aguas para efectos de esta

investigación. Es razonable preguntarse si existían anomalías

en la operación y supervisión de la prestación del servicio de

guarderías que hubieran sido subsanadas con posterioridad a

tal fecha, por lo cual en las tablas correspondientes se realizó

un corte temporal para medir si se ha presentado una

variación en estos aspectos después del siniestro.

Para comprobar esta hipótesis en cuanto a la existencia

de una tendencia a la regularización, las correcciones hechas

después del incendio se clasificaron como D.I. (después del

incendio), en los siguientes supuestos: A) cuando el

documento fuera agregado después de esa fecha, o bien, B)

cuando existieran antecedentes del documento pero no con la


94

debida periodicidad, como el caso de una licencia de

funcionamiento, que debe ser renovada anualmente,

presentada por primera vez en enero del dos mil seis y

nuevamente hasta agosto del dos mil nueve.

En los párrafos que siguen se detalla la metodología

particular utilizada para cada una de las tablas.

A) Adjudicación

Teniendo en cuenta que la prestación del servicio de

guarderías a cargo de particulares comenzó desde mil

novecientos ochenta y tres, el universo objeto de estudio es

de carácter heterogéneo.

Tal circunstancia presentó una primera dificultad para

valorar la regularidad de la adjudicación de los contratos de

prestación de servicios, pues unas guarderías han funcionado

desde mil novecientos ochenta y tres mientras que otras

comenzaron a operar en años posteriores, siendo el caso que

los últimos contratos multianuales fueron otorgados en dos

mil siete.

A lo anterior debe agregarse el hecho de que no todos

los contratos tienen la misma vigencia. De un total de mil

cuatrocientos ochenta contratos, mil doscientos ochenta y

tres fueron firmados por el Director General del instituto con

vigencia trianual, lo cual corresponde al ochenta y seis punto

seis por ciento del universo, mientras que el otro trece punto


95

cuatro por ciento se compone por los ciento noventa y siete

contratos suscritos por cada uno de los delegados, con

vigencia anual.

La conjunción de estos dos factores llevó a la decisión

de que se fijara una pauta para la adjudicación de los

contratos trianuales en dos mil siete y otra para los contratos

anuales con base en el contrato vigente, esto es, el del dos

mil nueve.

Una vez que se tuvo una línea de base temporal, fue

posible establecer qué documentos debían obrar en el

expediente con anterioridad al inicio de vigencia del contrato,

para considerar que su adjudicación fue regular.

La documentación revisada en cada uno de los

expedientes se tomó de la normatividad del propio instituto

para la contratación de guarderías, los cuales se indican a

continuación:

1. Constancia del artículo 50 de la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Sector Público, que prescribe los casos en que las

dependencias y entidades se abstendrán de recibir

proposiciones o adjudicar contrato alguno a

personas que se hallen en los supuesto que prevé.

2. Manifestación del artículo 32-D del Código Fiscal de

la Federación, en el sentido de que la sociedad o


96

persona física no tiene adeudos fiscales por

impuestos federales.

3. Registro patronal ante el Instituto Mexicano del

Seguro Social.

4. Plano arquitectónico del inmueble, presentado con

motivo del primer contrato o, en caso de que se le

haya hecho alguna modificación, el que

corresponda a la última obra.

5. Dictamen de estabilidad estructural del inmueble.

6. Licencia de uso de suelo.

7. Licencia de funcionamiento comercial.

8. Acreditación de la propiedad o posesión del

inmueble.

9. Notificación de apertura o aviso de funcionamiento

ante la Secretaria de Salud o su equivalente en la

localidad.

10. Certificación técnica del inmueble para guardería.

Con fundamento en el Manual de Procedimientos

para la Apertura y Ampliación de Guarderías,

emitido en diciembre del dos mil dos por la titular de

la Coordinación de Guarderías del Instituto

Mexicano del Seguro Social, los expedientes de

cada guardería deben contener una certificación

técnica del inmueble emitida por el departamento

delegacional de construcción y conservación del

instituto, con el cual se acredita que el personal de

dicho departamento supervisó y visitó la obra donde

se presta el servicio.


97

Si la guardería contaba con la totalidad de esta

documentación previo al inicio de vigencia del contrato, la

adjudicación se clasificó como regular. De existir ausencia de

cualquiera de los documentos solicitados por el instituto, se

estableció que la adjudicación fue irregular. Finalmente, en

caso de que la guardería no contara con la documentación

respectiva antes de la fecha de inicio de operación, pero

apareciera en el expediente con posterioridad, se indicó que

su adjudicación fue irregular pero el expediente fue

regularizado.

Lo anterior se esquematizó en la tabla respectiva con

las siguientes claves:

B) Operación

Este rubro se refiere a la operación de una guardería a

la luz de los requisitos exigidos por el instituto en la Norma

que Establece las Disposiciones para la Operación del

Servicio de Guarderías, de veinticinco de febrero del dos mil

cuatro.

REGULAR = Acreditación de todos los documentos con anterioridad al inicio de vigencia del contrato. ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos. BETA = Documentos agregados con posterioridad a la fecha de suscripción. GAMMA = Ausencia de documentos, más documentos agregados con posterioridad a la fecha de suscripción.


98

De esta normatividad derivan, entre otras, las

obligaciones de capacitar al personal de la guardería,

entregar el informe mensual estadístico de guarderías al

instituto, realizar encuestas de opinión a los padres de familia

y contar con validez oficial de la Secretaría de Educación de

la entidad.

Se clasificó la información siguiendo la misma lógica de

la tabla anterior, esto es, si se contaba con la totalidad de los

documentos era de concluirse que su operación era regular y

si existía ausencia de uno o más documentos, entonces sería

irregular. La existencia de documentos agregados con

posterioridad al siniestro fue clasificada también para denotar

un tipo diferenciado de irregularidad. Esto puede observarse

con las siguientes claves:

C) Supervisión

En cuanto a la supervisión a cargo de las diversas

autoridades se verificó, por un lado, la vigilancia que practica

el Instituto Mexicano del Seguro Social en los términos de las

directrices para la supervisión y asesoría de guarderías

emitidas por la Coordinación de Guarderías de la Dirección

REGULAR = Acreditación de todos los documentos. ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos. BETA = Documentos agregados con posterioridad al incendio. GAMMA = Ausencia de documentos, más documentos agregados con posterioridad al incendio.


99

de Prestaciones Económicas y Sociales del instituto (anexo

general 20) y, por otro lado, la existencia de vistos buenos o

dictámenes favorables de protección civil o bomberos de

cada municipalidad, su renovación anual, la capacitación del

personal que labora en las guarderías y la realización de

simulacros de evacuación.

En lo tocante a la periodicidad de las revisiones a cargo

del instituto, la normatividad mencionada le obliga a realizar

visitas bimestrales a las guarderías, por lo cual se valoró la

información utilizando tres supuestos con las siguientes

claves:

Nuevamente, de contar con la totalidad de la

documentación que justifica su apego a la normatividad se

indicaba que la supervisión había sido regular. Ahora bien,

dado que en este aspecto existían más variables que podían

dar lugar a distintos grados de irregularidad, se dividieron en

los supuestos que se indican a continuación:

REGULAR = Acreditación de todos los documentos. ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos. BETA = Documentos agregados con posterioridad al incendio. GAMMA = No se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto. DELTA = Ausencia de uno o varios documentos, más documentos agregados con posterioridad al incendio. EPSILON = Documentos agregados con posterioridad al incendio, más no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto. ZETA = Ausencia de uno o varios documentos, más no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto. SIGMA = Ausencia de uno o varios documentos, más documentos agregados con posterioridad al incendio, más no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto.

KAPPA = Menos de seis visitas al año. PI = Seis visitas al año. OMEGA = Más de seis visitas al año.


100

1.2. Inspección ocular

Dada la imposibilidad física y material de realizar un

análisis in situ de cada una de las guarderías, se solicitó el

apoyo de peritos matemáticos del Instituto de Investigaciones

en Matemáticas y Sistemas de la Universidad Nacional

Autónoma de México, quienes elaboraron una muestra

representativa que arrojó ciento sesenta guarderías del

universo total.

La metodología para la realización de este muestreo es

visible en las fojas quinientos veinte, tomo IV, expediente de

investigación 1/2009, así como en el anexo general treinta, de

cuya lectura puede resaltarse, primero, que del total de mil

cuatrocientas ochenta guarderías el universo se redujo a mil

ciento setenta y seis, descontando las prestadoras que

habían cesado sus operaciones por terminación anticipada o

por rescisión del contrato y, segundo, por razones de logística

se tomaron en cuenta solamente las guarderías ubicadas

dentro del radio de cincuenta kilómetros a la redonda de la

residencia de los jueces de distrito, para facilitar su

inspección.

Ciento cuarenta y nueve guarderías fueron revisadas

por los jueces de distrito de todo el país. Once que arrojó la

muestra en el Estado de Sonora, más ocho que adicionaron

los padres de los niños afectados en la entidad fueron

inspeccionadas personalmente por los comisionados, quienes

además revisaron las once prestadoras de servicios bajo el


101

esquema de subrogación a patrones que a la fecha de la

inspección se encontraban en operación en los estados de

Sinaloa, Baja California Sur, Colima y Michoacán.

Cabe precisar que tanto las guarderías propuestas por

los padres de los niños afectados y las once guarderías del

esquema de subrogación a patrones son independientes de

la muestra representativa, que no se alteró con esas

adiciones.

En total se realizaron inspecciones a ciento setenta y

nueve guarderías con base en un único cuestionario aplicado

por los jueces y comisionados, enfocado eminentemente a

revisar aspectos de protección civil dentro de las guarderías,

su operación y el potencial riesgo que pudieran representar

inmuebles contiguos y aledaños localizados dentro de un

perímetro de cien metros a la redonda. Este cuestionario y el

instructivo para su requisitamiento fueron enviados a los

jueces que se comisionaron para la inspección (fojas 557 a

573, tomo IV, expediente de investigación 1/2009 y anexo

general 32).

Por lo que hace a la visita al inmueble, con base en

diversas normas oficiales mexicanas se diseñó un

cuestionario de fácil respuesta que constaba de reactivos

referidos a instalaciones eléctricas, instalaciones de gas y

medidas de prevención de incendios en las guarderías, que

para tal efecto se asimilaron a centros laborales, pues desde


102

la perspectiva del derecho laboral la guardería tiene esa

calidad.

En síntesis, el cuestionario abordó los siguientes

tópicos:

Rubro Descripción Fundamento

Tipo de construcción

Se asentó si se trataba de un inmueble construido ex profeso, una casa habitación, o cualquier otro tipo de inmueble adaptado, así como el material de construcción.

Manual de procedimientos para la apertura y ampliación de guarderías, emitido en diciembre del dos mil dos.

Medidas de prevención de incendios

Se verificó si contaban con detectores de humo y extinguidores, y si todos funcionaban o tenían carga vigente, respectivamente.

Norma Oficial Mexicana NOM-002-STPS-2000, Condiciones de seguridad, prevención, protección y combate de incendios en los centros de trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de septiembre del dos mil.


103

Medidas de seguridad

Se revisó si contaban con luces de emergencia, rutas de evacuación, sistema de alarma sonora y piso antiderrapante en los baños, y si todas funcionaban adecuadamente.

Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997, para la prestación de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.

Salidas de emergencia y simulacros

Se inspeccionó el inmueble para verificar cuántas salidas de emergencia tenía, si contaban con mecanismo de apertura de empuje, si se encontraban libres de obstáculos y si el punto más distante a la salida más próxima era menor a cuarenta metros. Se solicitó también constancia del simulacro de evacuación que acreditara que el tiempo para desocupar el inmueble es menor a tres minutos.

Norma Oficial Mexicana NOM-002-STPS-2000, Condiciones de seguridad, prevención, protección y combate de incendios en los centros de trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de septiembre del dos mil.


104

Instalaciones de gas

Se verificó que el tanque se encontrara en la azotea y en caso de que no fuera así, que no se encontrara en un lugar de riesgo potencial.

Norma Oficial Mexicana NOM-003-SEDG-2004, de Estaciones de Gas L. P. para carburación, diseño y construcción, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de abril del dos mil cinco.

Instalaciones eléctricas

Se cercioró que no se encontraran en un notorio estado de descuido y que tuvieran protectores de tomacorrientes en las paredes, o bien, que se encontraran a más de un metro de altura, fuera del alcance de los menores.

Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEDE-2005, Instalaciones Eléctricas (utilización), publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de marzo del dos mil seis.

Protección Civil

Se solicitó a los jueces contestar preguntas relativas a la normatividad estatal y municipal vigente en cuanto a la protección civil de las guarderías: cuál es la autoridad competente para revisar el inmueble, si está obligada a realizar visitas periódicas, si la falta del visto bueno de protección civil acarrea alguna consecuencia y, en caso afirmativo, en qué consiste.

Las respuestas debían fundamentarse con la reproducción de la normatividad aplicable en el Estado y Municipio en donde se ubicara la guardería.


105

Operación

Los jueces revisaron la asistencia de los niños inscritos en la guardería y adultos que ahí laboran, así como la cantidad de niños por sala y la de personas a cargo de cada grupo de menores. Se asentó la capacidad instalada del inmueble y el total de niños presentes. Verificaron que el mobiliario se encontrara en buen estado de uso y fuera adecuado a la edad de los niños.

Norma que establece las disposiciones para la operación del servicio de guarderías de veinticinco de febrero del dos mil cuatro

Por lo que hace a los establecimientos de riesgo

potencial cercanos a la guardería, dada la imposibilidad de

prever todos los posibles casos que podrían encontrarse en

las inspecciones, a partir de los supuestos establecidos en la

NOM-002-STPS-2000 se estableció un listado enunciativo de

aquéllos que podrían significar riesgo.

Tomando en cuenta que los riesgos más constantes a

que pueden estar expuestos los establecimientos son de

explosión e incendio y que el grado de riesgo aumenta

cuando se manejan materiales susceptibles de combustión en

cualquier estado físico que se presenten, sólidos, líquidos o

gaseosos, se enunciaron los siguientes ejemplos: aquellos

establecimientos donde se manejen productos químicos,

materiales explosivos, madererías, bodegas de papel, de


106

productos plásticos u otros semejantes; pensiones de

camiones o autotransportes de carga, pues podría tratarse de

vehículos que transporten productos tóxicos o inflamables;

gasolineras si la distancia entre la bomba despachadora y la

guardería es menor a quince metros, como lo marca la

normatividad de Petróleos Mexicanos; gaseras y otros

establecimientos análogos.

En la tabla se utilizaron las siguientes claves para

clasificar la información, asentando el número

correspondiente al inmueble de que se tratara:

Con el fin de lograr homogeneidad en las inspecciones

en cuanto a la cercanía de los inmuebles que podrían

representar riesgo se tomó como referencia la distancia de

cien metros a la redonda de la guardería. Ésta es la distancia

mínima que deben guardar los tanques de almacenamiento

de Gas LP en relación con las escuelas de acuerdo con la

Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEDG-1996, de Plantas

de almacenamiento para Gas L.P, diseño y construcción,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de

septiembre de mil novecientos noventa y siete. De acuerdo

con lo que establece la Ley General de Educación las

Inmuebles de riesgo potencial: 1 - Gasolinera, 2 - Gasera, 3 - Productos químicos, 4 - Materiales explosivos, 5 - Maderería, 6 - Bodega de papel, 7 - Productos plásticos, 8 - Pensiones de camiones, 9 - Otros


107

guarderías constituyen la educación inicial y, por ende, son

escuelas.

En caso de que el encargado de practicar la revisión

encontrara alguno de estos inmuebles dentro del radio

señalado, debía solicitar a la autoridad municipal competente

copia certificada de la primera licencia de funcionamiento y

del permiso de uso de suelo o su equivalente, a fin de

determinar qué establecimiento se instaló primero, si fue la

guardería o fueron los eventuales negocios que representen

riesgo potencial para su seguridad.

2. Resultados de la revisión documental y de la

inspección ocular

Los resultados arrojados por ambas revisiones se

detallan a continuación. El dictamen pericial se adjunta como

anexo treinta y siete.

2.1. Revisión documental

En este apartado se exponen los datos que

corresponden a cada uno de los rubros explicados en el

capítulo anterior. Los resultados corresponden a las claves

indicadas, debiendo aclarar que N/A significa en todos los

casos “no aplica” y fue utilizado en los siguientes supuestos:

A) cuando el reactivo estuviera condicionado a otro que no se

hubiera presentado, por ejemplo, si la guardería no había

tenido visitas de verificación por parte del Instituto Mexicano


108

del Seguro Social, el rubro relativo a la periodicidad de las

visitas no sería aplicable; B) cuando el contrato únicamente

tenía vigencia anual y el reactivo se refería a la renovación

anual de algún documento, como el visto bueno de bomberos

y C) cuando la legislación local no exigía la documentación en

estudio.

Para los tres rubros se seguirá la misma metodología en

cuanto a la explicación, asentando primero las tablas que

contienen las cifras correspondientes para después comentar

sus datos.

A) Adjudicación

Número de guarderías por delegación del Instituto

Mexicano del Seguro Social.

Valores Frecuencia Porcentaje Aguascalientes 23 1.6 Baja California 90 6.1 Baja California Sur 21 1.4 Campeche 14 0.9 Chiapas 19 1.3 Chihuahua 93 6.3 Coahuila 74 5 Colima 21 1.4 D.F. Norte 46 3.1 D.F. Sur 56 3.8 Durango 18 1.2 Estado de México Oriente

60 4.1

Estado de México Poniente

50 3.4

Guanajuato 62 4.2 Guerrero 14 0.9 Hidalgo 26 1.8


109

Jalisco 99 6.7 Michoacán 38 2.6 Morelos 38 2.6 Nuevo León 102 6.9 Oaxaca 19 1.3 Puebla 38 2.6 Querétaro 30 2 Quintana Roo 26 1.8 San Luis Potosí 32 2.2 Sinaloa 48 3.2 Sonora 83 5.6 Tabasco 10 0.7 Tamaulipas 69 4.7 Tepic 17 1.1 Tlaxcala 10 0.7 Veracruz Norte 36 2.4 Veracruz Sur 33 2.2 Yucatán 37 2.5 Zacatecas 28 1.9 Total 1480 100

Esquema.

Frecuencia Porcentaje Valores K 13 0.9%

Para 1 0.1% VC 1432 96.8% Y 34 2.3%

Total 1480 100%

Tipo de construcción.

Frecuencia Porcentaje Valores Casa 772 52.2%

Ex profeso 479 32.4% Habilitada 229 15.5%

Total 1480 100%


110

Licencia de funcionamiento municipal vigente.

Frecuencia Porcentaje Valores D.I. 29 2.2%

NO 708 52.5% SI 611 45.3% Total 1348* 100%

*No se contabilizaron 132 casos en los que el resultado fue N/A.

Licencia de funcionamiento municipal anual.


NO 971 76.2% SI 302 23.7% Total 1274* 100%


Licencia o permiso de uso de suelo municipal.


NO 469 32% SI 977 66.6% Total 1467* 100%



111

Adjudicación del contrato.

Frecuencia Porcentaje Valores Ausencia de uno

o más documentos.

776 52.4%

Documentos agregados con posterioridad a la fecha de suscripción del contrato.

11 0.7%

Ambos tipos de irregularidades.

679 45.9%

Regular 14 0.9%

Total 1480 100%

Regularización de la guardería.


Las tablas dan noticia de que la delegación con mayor

cantidad de guarderías es Nuevo León con ciento dos,

mientras que tienen menor número son Tabasco y Tlaxcala,

pues únicamente cuentan con diez guarderías,

respectivamente.

Otro dato general es la distribución en los esquemas de

guarderías, del cual desprendemos que la mayoría (mil

Frecuencia Porcentaje Valores NO 1455 99.2%

SI 11 0.8%

Total 1466* 100%


112

cuatrocientos treinta y dos) son prestadoras de servicios bajo

el esquema vecinal comunitario (VC), lo cual corresponde al

noventa y seis punto ocho por ciento del total, seguido por

treinta y cuatro guarderías integradoras (Y) que conforman el

dos punto tres por ciento y, finalmente, las guarderías

verdaderamente subrogadas o de patrones representan el

uno por ciento de la población. Esta categoría está

compuesta por trece guarderías de campo (K) y una

guardería (P) ubicada en la Universidad de Colima.

En cuanto al tipo de construcción tenemos que la

mayoría de guarderías se ubican en casas adaptadas

(setecientas setenta y dos, que corresponde al cincuenta y

dos punto dos por ciento), al cual le siguen el número de

construcciones ex profeso (cuatrocientos setenta y nueve,

esto es, el treinta y dos punto cuatro por ciento), mientras que

la minoría (quince punto cinco por ciento) opera en otro tipo

de inmuebles habilitados para tal efecto, como era el caso de

la Guardería ABC.

Por lo que hace a las licencias que están obligadas a

tramitar ante el municipio, tenemos el permiso de uso de

suelo que típicamente se obtiene una sola vez sin necesidad

de renovarse y la licencia de funcionamiento municipal, que

se renueva anualmente. Conviene aclarar que en algunas

legislaciones municipales las guarderías no requieren licencia

de funcionamiento.


113

En cuanto a la primera, la mayoría de los

establecimientos (novecientos setenta y siete, esto es, el

sesenta y seis punto seis por ciento), cuentan con este

documento, cuatrocientos sesenta y nueve carecen de él y

veintiuno de ellos lo obtuvieron después del incendio. En los

casos en que se asentó que no era aplicable, se consideraron

las guarderías de campo que no necesitan este requisito por

encontrarse en campos agrícolas.

En cuanto a la segunda, los datos muestran que la

mayoría de los establecimientos no cuentan con licencia de

funcionamiento municipal vigente (setecientas ocho

frecuencias, el cincuenta y dos punto cinco por ciento),

seguido por el número de guarderías que sí acreditaron el

requisito (seiscientas once, el cuarenta y cinco punto tres por

ciento), en tercer lugar se encuentran las que lo obtuvieron

después del incendio (veintinueve, el dos punto dos por

ciento) y, finalmente, no se contabilizaron los ciento treinta y

dos casos en los que el requisito no resultó aplicable, debido

a que no era exigido en algunos municipios o por tratarse de

guarderías de campo.

La tendencia a incumplir con este requisito aumentó

cuando se midió si se renovaba anualmente, así como la

brecha entre los que no lo acreditaron y los que sí lo hicieron:

novecientas setenta y un guarderías no lo renuevan

anualmente (setenta y seis punto dos por ciento), mientras

que trescientas dos (veintitrés punto siete por ciento) sí lo

hacen. Solamente una lo presentó después del incendio y no


114

se contabilizaron los doscientos seis casos en los que no fue

aplicable, lo cual podría deberse a que la guardería haya

iniciado operaciones en el dos mil nueve, aún no haya

comenzado a operar, que se tratara de un contrato anual, o

que la revalidación no fuera exigida en el municipio.

Finalmente, en la conclusión de este rubro observamos

los siguientes resultados: catorce contratos fueron

adjudicados de manera regular (punto nueve por ciento). Del

resto que fueron irregulares la mayoría se debió a que

carecían de uno o más documentos (cincuenta y dos punto

cuatro por ciento, equivalente a setecientos setenta y seis

frecuencias), once contratos presentaron la totalidad de los

documentos, pero con posterioridad al inicio de vigencia

(punto siete por ciento) y, por último, el cuarenta y cinco

punto nueve por ciento (seiscientas setenta y nueve

frecuencias) presentaron ambas irregularidades. En

correspondencia con la segunda de las irregularidades

señaladas, once expedientes fueron regularizados con

posterioridad al otorgamiento del contrato.

B) Operación

Informe estadístico mensual de los servicios de guarderías.

Frecuencia Porcentaje

Valores D.I. 41 2.8% NO 191 13% SI 1232 84.2% Total 1464* 100%



115

Periodicidad mensual del informe.


Capacitación del personal.


NO 663 45.3% SI 776 53% Total 1464* 100%


Realiza encuestas de opinión.

*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A.

Comentarios en las encuestas de opinión.


Valores NEGATIVO 15 1.8% POSITIVO 722 87.1% REGULAR 92 11.1% Total 829* 100%


Frecuencia PorcentajeValores NO 598 47%

SI 675 53%

Total 1273* 100%

Frecuencia PorcentajeValores D.I. 56 3.8

NO 635 43.4% SI 773 52.8% Total 1464* 100%


116

Dictamen favorable incendios.


Valores D.I. 175 12.0% NO 1021 69.7% SI 268 18.3% Total 1464* 100%


Dictamen favorable instalaciones eléctricas.

Frecuencia PorcentajeValores D.I. 301 20.6%

NO 1054 72.0% SI 109 7.4% Total 1464* 100%

*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A.

Dictamen favorable instalación de gas.


Valores D.I. 534 36.5 NO 759 51.8 SI 171 11.7 Total 1464* 100

*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A

Validez oficial de educación.

Frecuencia Porcentaje Valores D.I. 6 0.4

NO 596 40.7 SI 862 58.9 Total 1464* 100



117

Conclusión en la operación.


Valores Ausencia de uno o más documentos

764 52.2

Documentos agregados después del incendio

38 2.6

Ambos tipos de irregularidades

658 44.9

Regular 4 0.3

Total 1464* 100


En este aspecto, así como en el relativo a la supervisión

de guarderías, observamos la constante de dieciséis

prestadoras de servicios en las cuales no fueron aplicables

diversos rubros por tratarse de contratos de reciente

adjudicación, por lo cual las guarderías no habían iniciado

operación.

En cuanto al informe estadístico mensual de guarderías

que las prestadoras tienen obligación de presentar al instituto,

resulta que la mayoría cumplen con este requisito (mil

doscientos treinta y dos frecuencias que corresponden al

ochenta y cuatro punto dos por ciento), un trece por ciento

(ciento noventa y un guarderías) no lo hacen, cuarenta y una

comenzaron a realizarlo después del incendio (dos punto

ocho por ciento) y no se contabilizaron dieciséis casos, por

tratarse de guarderías que habían comenzado a operar en

septiembre, mes en que fueron entregados los expedientes.


118

Ahora bien, del total de guarderías que cumplen esta

obligación cabe destacar que seiscientas setenta y cinco

(cincuenta y tres por ciento) lo hacen con la debida

periodicidad, mientras que quinientas noventa y ocho

(cuarenta y siete por ciento) no lo hacen mensualmente.

Más de la mitad de las prestadoras de servicios

acreditan capacitar a su personal (setecientos setenta y seis

frecuencias, equivalente al cincuenta y tres por ciento),

seguido de un cuarenta y cinco punto tres por ciento

(seiscientas sesenta y tres) que no lo hacen; veinticinco

comenzaron a realizarlo después del incendio (uno punto

siete por ciento) y, finalmente, hubo dieciséis casos en que no

fue aplicable el reactivo por tratarse de guarderías que habían

iniciado recientemente su operación.

Nuevamente son más del cincuenta por ciento de las

guarderías (setecientas setenta y tres, cantidad que se

traduce en el cincuenta y dos punto ocho por ciento) las que

realizan encuestas de opinión a los padres de familia para

recabar sus impresiones respecto de la calidad del servicio

brindado. Otras seiscientas treinta y cinco (cuarenta y tres

punto cuatro por ciento) incumplen con esta obligación;

cincuenta y seis (tres punto ocho por ciento) lo hicieron

después del cinco de junio del dos mil nueve y el reactivo no

se contabilizó porque no fue aplicable en dieciséis casos.

Es el caso que de la lectura de dichas encuestas se

desprende que los comentarios son en su mayor parte


119

positivos (setecientas veintidós guarderías que equivalen al

ochenta y siete punto uno por ciento); regulares en once

punto uno por ciento de las veces (noventa y dos frecuencias)

y negativos solamente en quince casos (uno punto ocho por

ciento).

En el apartado de operación se verificó si las guarderías

contaban con dictámenes favorables de incendios,

instalaciones de gas y eléctricas que hubieran sido emitidos

por autoridades o por peritos autorizados.

Por lo que hace al dictamen favorable de equipo de

incendios, la mayoría no cuentan con él (mil veintiún casos,

equivalente al sesenta y nueve punto siete por ciento);

doscientos sesenta y ocho (dieciocho punto tres por ciento)

acreditan este requisito y ciento setenta y cinco (doce por

ciento) lo hicieron después del incendio.

En lo relativo al dictamen favorable de instalaciones

eléctricas, en comparación con el reactivo anterior disminuyó

el porcentaje de frecuencias que no cuentan con el requisito

al setenta y dos por ciento (mil cincuenta y cuatro

guarderías); aumentó el número de las que lo acreditaron

después del incendio a trescientos un casos (veinte punto

seis por ciento) y descendió en los que lo tenían antes del

siniestro al siete punto cuatro por ciento (ciento nueve

guarderías).


120

Esta tendencia también es visible en cuanto al dictamen

de instalaciones de gas, pues aunque la mayoría no cuenta

con la debida acreditación, el porcentaje descendió al

cincuenta y uno punto ocho por ciento (setecientos cincuenta

y nueve casos); aumentó en cuanto a la acreditación después

del incendio al treinta y seis punto cinco por ciento (quinientas

treinta y cuatro frecuencias) y también fue superior el número

de guarderías que ya contaban con él (ciento setenta y un

casos que corresponde al once punto siete por ciento).

Por otro lado, más de la mitad de las prestadoras de

servicios (cincuenta y ocho punto nueve por ciento,

equivalente a ochocientas sesenta y dos guarderías) cumplen

con el requisito de obtener la validez oficial de la secretaría

de educación de la entidad, aunque quinientas noventa y seis

no lo hacen (cuarenta punto siete por ciento). En este caso, el

porcentaje de las que lo acreditaron después del incendio

únicamente es del punto cuatro por ciento (seis frecuencias).

Por último, en la conclusión del rubro de operación de

guarderías tenemos que solamente el punto tres por ciento

tuvo una operación regular (que corresponde a cuatro casos).

Del resto que fueron irregulares en este aspecto, la mayoría

se debió a la ausencia de uno o más documentos (cincuenta

y dos punto dos por ciento, equivalente a setecientas sesenta

y cuatro frecuencias); seguido por el porcentaje del cuarenta

y cuatro punto nueve por ciento (seiscientas cincuenta y ocho

guarderías) que presentaron ambos tipos de irregularidades,

mientras que la irregularidad con menor incidencia fue la de


121

documentos agregados con posterioridad al incendio que

únicamente se presentó en treinta y ocho casos (dos punto

seis por ciento).

C) Supervisión

Visto bueno o dictamen de protección civil

municipal vigente.


D.I. 343 23.4% NO 730 49.8% SI 391 26.8%

Valores

Total 1464* 100%

*No se contabilizaron las 16 frecuencias con resultado N/A.

Visto bueno o dictamen de protección civil

municipal anual.

* No se contabilizaron las 121 frecuencias con resultado N/A.

Visto bueno o dictamen de bomberos vigente.


Frecuencia Porcentaje D.I. 1 0.1% NO 1137 83.7% SI 221 16.3%

Valores

Total 1359* 100%


Valores

Total 1464* 100%


122

Visto bueno o dictamen de bomberos anual.


Constancia de realización de simulacros.


Constancia de capacitación de protección civil.


Valores

Total 1464* 100% *No se contabilizaron las 16 frecuencias con resultado N/A.

Supervisión de operación y servicios del Instituto

Mexicano del Seguro Social.


Valores



Valores

Total 1359* 100%

Frecuencia Porcentaje D.I. 116 7.9% NO 1099 75.1% SI 249 17%

Valores

Total 1464* 100%


123

Periodicidad en la supervisión a cargo del instituto.

Frecuencia Porcentaje KAPPA 900 69.3% OMEGA 344 26.5% PI 54 4.2%

Valores

Total 1298* 100%


Emisión de recomendaciones en las visitas del

instituto.

Frecuencia Porcentaje NO 52 4% SI 1246 96%

Valores

Total 1298* 100% *No se contabilizaron las 182 frecuencias con resultado N/A

Emisión de requerimientos en las visitas del

instituto.


Frecuencia PorcentajeNO 196 15.1% SI 1102 84.9%

Valores

Total 1298* 100%


124

Seguimiento de los requerimientos formulados en

las visitas por parte del instituto.

Frecuencia Porcentaje NO 102 9.3% PARCIAL 188 17.1% SI 812 73.7%

Valores


Cumplimientos de los requerimientos formulados en

las visitas por parte del instituto.


NO 166 15.1% PARCIAL 681 61.8% SI 255 23.1%

Valores


Conclusión en la supervisión.


ALPHA 401 27.4% BETA 2 0.1% DELTA 187 12.8% EPSILON 8 0.5% GAMMA 4 0.3% SIGMA 330 22.5% ZETA 532 36.3%

Valores



125

Visitas de inspección de condiciones de seguridad

en las guarderías por parte del instituto con posterioridad

al cinco de junio del dos mil nueve.


Como se adelantó en este apartado, al igual que en el

relativo a la operación de la guardería, observamos la

constante de dieciséis prestadoras de servicios en las que no

les fueron aplicables diversos rubros por tratarse de contratos

de reciente adjudicación en los que no se había iniciado

operación.

En primer lugar, veamos el caso de la emisión de

dictámenes o visto bueno por parte de la unidad de bomberos

o la de protección civil de la entidad o del municipio, según

fuera el caso, toda vez que la facultad para la emisión del

dictamen respectivo podía variar de un estado a otro. Con el

fin de uniformar el objeto de análisis se verificó la existencia

de ambos documentos en todos los casos.

Es dable afirmar que la mayoría de las guarderías

cuentan con visto bueno o dictamen de protección civil

vigente (cincuenta punto dos por ciento), aunque de ese

universo trescientas noventa y uno contaban con la

constancia antes del incendio y trescientas cuarenta y tres lo

obtuvieron después, lo cierto es que un gran número no

Frecuencia Porcentaje NO 761 52% SI 703 48%

Valores

Total 1464* 100%


126

cuentan con el requisito (setecientas treinta frecuencias,

equivalente al cuarenta y nueve punto ocho por ciento).

Este documento generalmente no es renovado de

manera anual, afirmación que se ve soportada por mil ciento

treinta y siete frecuencias que representan el ochenta y tres

punto siete por ciento. Solamente doscientos veintiún

prestadoras de servicios acreditan haberlo renovado los tres

años de vigencia del contrato (dieciséis punto tres por ciento),

una lo hizo después del incendio y no se contabilizaron ciento

veintiún casos, por tratarse de contratos anuales y guarderías

de reciente inicio de operaciones.

El número de prestadoras que cumplen este requisito

cuando se trata de constancia de bomberos vigente decrece

considerablemente, pues en este caso la gran mayoría (mil

cincuenta y siete frecuencias, que se traduce en el setenta y

dos punto dos por ciento) no cuenta con visto bueno vigente,

siendo el caso que el universo de los que sí presentan el

documento tanto antes como después del incendio es del

veintisiete punto ocho por ciento (cuatrocientos siete).

Esta tendencia es aún más marcada cuando se revisa la

anualidad del documento, pues la cantidad de guarderías que

no acreditan su renovación aumenta a mil doscientos

cuarenta y dos (noventa y uno punto cuatro por ciento) y las

que sí lo presentan decrece a ciento dieciséis casos (ocho

punto cinco por ciento).


127

En cuanto a la realización de simulacros, nuevamente

se aprecia que la mayoría no cumple con esta obligación (mil

noventa y nueve casos, equivalente al setenta y cinco punto

uno por ciento), doscientos cuarenta y nueve lo hacían antes

del incendio y ciento dieciséis comenzaron a practicarlos

después, que sumados conforman el veinticuatro punto nueve

por ciento de los casos.

En lo relativo a la capacitación de protección civil a los

empleados de la guardería, la mayoría no cuenta con esta

constancia (mil setenta y tres casos, equivalente al setenta y

tres punto tres por ciento), mientras que la suma de los que

habían capacitado a sus empleados antes del incendio y los

que lo hicieron después asciende al veintiséis punto siete por

ciento (trescientos noventa y un frecuencias).

En segundo lugar, se observan los datos relacionados

con la supervisión de operación y servicios de guarderías

llevada a cabo por el Instituto Mexicano del Seguro Social.

La gran mayoría de las guarderías que son visitadas por

el instituto equivale al ochenta y siete punto cinco por ciento

de los casos (mil doscientas ochenta y un frecuencias);

solamente diecisiete guarderías comenzaron a tener visitas

después del incendio (uno punto dos por ciento), mientras

que ciento sesenta y seis nunca han sido inspeccionadas

(once punto tres por ciento).


128

Ahora bien, en lo que hace a la periodicidad de dichas

revisiones, resulta que la mayoría no cumple con el requisito

de por lo menos seis visitas al año (KAPPA, que consta de

novecientos casos, equivalente al sesenta y nueve punto tres

por ciento), mientras que el treinta punto siete por ciento sí

son visitadas con la debida periodicidad (la suma de PI y

OMEGA, que corresponden a seis o más visitas al año, da

como resultado trescientas noventa y ocho frecuencias).

Para los siguientes tres reactivos resulta pertinente

aclarar que las observaciones hechas en las visitas por parte

del instituto fueron clasificadas en dos tipos. Por un lado,

simples recomendaciones cuyo incumplimiento no traía como

consecuencia una sanción y, por el otro, requerimientos

formulados por el instituto que constituyen verdaderas

obligaciones que naturalmente deben ser sancionadas en

caso de incumplimiento.

En caso de que en una visita se formularan

requerimientos al prestador de servicios, traía como

consecuencia la evaluación de su seguimiento por parte del

instituto y su cumplimiento a cargo del prestador.

Valorar estos dos aspectos resultó complejo por dos

razones fundamentales: primero, era necesario dar una sola

respuesta para evaluaciones llevadas a cabo en un lapso de

tres años, en el cual se pudieron haber formulado una

pluralidad de requerimientos respecto de los cuales

normalmente se daría un cumplimiento y seguimiento


129

heterogéneo; y, segundo, los formularios utilizados por el

instituto para llevar a cabo sus visitas no son homogéneos en

todas las delegaciones y no incluyen un reactivo para verificar

el cumplimiento de los requerimientos realizados en la visita

anterior.

Estas dos dificultades llevaron a que se conviniera en

usar tres conceptos para evaluar estos aspectos:

a) Se asentó SÍ en caso de que el cumplimiento o el

seguimiento fueran totales. Para el caso del

cumplimiento, debía constar en el expediente que la

obligación hubiera sido cumplida, ya sea con algún

medio de prueba (por ejemplo, la factura de algún

bien que le hubiera sido requerido a la guardería) o

por el dicho de la autoridad en la siguiente visita. El

seguimiento también se acreditó con la imposición de

una sanción ante el incumplimiento el prestador.

b) Se asentó NO ante una omisión en cualquiera de los

dos supuestos.

c) Se asentó PARCIAL si se observaba un cumplimiento

o un seguimiento heterogéneo.

Pues bien, hechas estas precisiones es posible

continuar con la explicación de los resultados arrojados por la

revisión documental.


130

Resulta que la mayor parte de las visitas dan lugar a la

emisión de recomendaciones (mil doscientas cuarenta y seis

frecuencias, equivalente al noventa y seis por ciento)

mientras que solamente en cincuenta y dos casos no se

formuló observación alguna.

Este porcentaje decrece ligeramente cuando se trata de

la emisión de requerimientos, pues los datos demuestran que

se formulan en el ochenta y cuatro punto nueve por ciento de

las veces (mil ciento dos casos) y no se expresan en el

quince punto uno por ciento de los casos (ciento noventa y

seis frecuencias).

Por lo que hace al seguimiento dado por el instituto a

estas obligaciones, se observa que es llevado a cabo en el

setenta y tres punto siete por ciento de los casos

(ochocientas doce frecuencias), que se realiza de manera

parcial en el diecisiete punto uno por ciento (ciento ochenta y

ocho casos) y que se omite en un nueve punto tres por ciento

(ciento dos frecuencias).

En relación con el cumplimiento a cargo del prestador

de servicios, tenemos que lo más común es que se lleve a

cabo de manera parcial (seiscientos ochenta y un casos que

corresponde al sesenta y uno punto ocho por ciento), seguido

por un cumplimiento total en el veintitrés punto uno por ciento

(doscientas cincuenta y cinco frecuencias) y una omisión en

el cumplimiento en ciento sesenta y seis ocasiones (quince

punto uno por ciento).


131

De las conclusiones que arroja de manera general esta

tabla obtenemos que en ninguno de los casos existe una

supervisión regular. Las irregularidades se distribuyen de la

siguiente manera:

a) La mayoría, equivalente al treinta y seis punto tres

por ciento (quinientos treinta y dos casos), se debe a

que falta uno o más documentos y que no se

corrigen irregularidades (ZETA).

b) La siguiente irregularidad más frecuente es la mera

ausencia de uno o más documentos (ALPHA), que

se presenta en cuatrocientas un guarderías y

constituye el veintisiete punto cuatro por ciento.

c) El veintidós punto cinco por ciento de las

prestadoras de servicios (trescientas treinta

frecuencias) presentaron los tres tipos de

irregularidades en la supervisión, esto es, ausencia

de uno o más documentos, omisión en la corrección

de irregularidades y documentos agregados con

posterioridad al incendio (SIGMA).

d) El cuarto tipo de irregularidad más frecuente fue la

conjunción de la ausencia de uno o más

documentos y los documentos agregados con

posterioridad al incendio (DELTA), que se presentó


132

en el doce punto ocho por ciento de los casos

(ciento ochenta y siete guarderías).

e) La combinación de documentos agregados con

posterioridad al incendio y la omisión de corregir

irregularidades (EPSILON), es visible en ocho

casos, equivalente al punto cinco por ciento.

f) Fueron cuatro los casos en que la única deficiencia

fue la omisión de corregir irregularidades

observadas en la supervisión (GAMMA) y

constituyen el punto tres por ciento del total.

g) En el punto uno por ciento de los casos (dos

frecuencias) la irregularidad se debió solamente a

que se agregaron documentos con posterioridad al

incendio (BETA).

Finalmente, se verificaron los casos en que el instituto

ha llevado a cabo inspecciones para verificar las condiciones

de seguridad que tienen las guarderías, lo cual muchas veces

se realizó en conjunto con autoridades estatales o

municipales de protección civil.

Estas visitas se han realizado en el cuarenta y ocho por

ciento de las guarderías (setecientas tres frecuencias) y

omitido en el cincuenta y dos por ciento (setecientos sesenta

y un casos). Se asentó que no era aplicable la medición de


133

este reactivo cuando la guardería no había iniciado operación

al momento de la revisión documental.

2.2. Inspección ocular

Como se adelantó, la inspección ocular fue llevada a

cabo en ciento sesenta guarderías identificadas por la

muestra matemática, ocho prestadoras de servicios ubicadas

en el Estado de Sonora adicionadas por los padres de los

niños afectados y, por último, once guarderías que operaban

con el verdadero esquema de subrogación. Recuérdese que

para la fecha de la inspección tres guarderías de campo no

estaban en operación.

Al llevar a cabo la revisión, nueve jueces dieron noticia

de que las guarderías que se les encomendó visitar habían

cesado operaciones. En virtud de que estas prestadoras de

servicio, ubicadas en Baja California, Campeche, dos en

Chiapas, Chihuahua, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo y

Veracruz Sur, no pudieron ser inspeccionadas, la muestra se

redujo a ciento cincuenta y un casos.

En las siguientes líneas se describen los resultados

arrojados en estas revisiones, haciendo un análisis particular

de las guarderías adicionadas por los padres de familia en

Sonora y de las que funcionan con el esquema de

subrogación.


134

A) Muestra matemática de ciento cincuenta y un

guarderías con contrato de prestación de servicios

A continuación se presentan los resultados que se

obtuvieron al amparo del cuestionario descrito, recordando

que en virtud del tamaño de la muestra las cifras pueden

tener un rango de variación de un máximo de más menos

siete por ciento.

Dicho de otro modo, si en un caso se afirma, por

ejemplo, que el cuarenta por ciento de las guarderías cuentan

con salidas de emergencia, este porcentaje podría ser en

realidad de un treinta y tres o de cuarenta y siete por ciento

en relación con la totalidad del universo, pues la variación

puede ser hacia arriba o hacia abajo.

Para logar mayor claridad se expondrán primero los

datos correspondientes a las revisiones de los inmuebles

donde se ubican las guarderías y después las relativas a los

contiguos y aledaños dentro de un radio de cien metros a la

redonda.

a. Inspección de guarderías

Promedio de capacidad instalada de la guardería.

Valor Estimación

Capacidad Instalada 159.42


135

Promedio de niños presentes en la guardería.

Valor Estimación

Niños presentes 104.52

Promedio de configuración de la sala “Lactantes A”.

Valor Estimación Valor Estimación Valor Estimación de la razón

Número de niños

7.497 Número de asistentes educativas

2.611 Número de niños por asistente

2.871

Promedio de configuración de la sala “Lactantes B”.


Número de niños



3.531

Promedio de configuración de la sala “Lactantes C”


Número de niños



4.472


136

Promedio de configuración de la sala “Maternal A”


Número de niños


3 Número de niños por asistente

4.96

Promedio de configuración de la sala “Maternal B1”


Número de niños



7.463

Promedio de configuración de la sala “Maternal B2”


Número de niños



8.398

Promedio de configuración de la sala “Maternal C1”


Número de niños


1.5688 Número de asistentes por niño

9.79


137

Promedio de configuración de la sala “Maternal C2”

Valor Estimación Valor Estimación Valor Estimación

de la razón

Número de niños


1.3091 Número de asistentes por niño

8.988

Porcentajes tipo de construcción

Valor Estimación

Ex profeso 45.70% Casa 44.40% Habilitado 9.90% Total 100.00%

Porcentajes para el material utilizado en la

construcción

Valor Estimación

Mampostería 66.20% Tabla roca 6.00% Ambos 18.50% Otro tipo de material

9.30%

Total 100.00%


138

Detectores de humo

Valores ¿Tiene?Promedio

por guardería

¿Todos funcionan?

¿Se instalaron antes del incendio?

Sí 100.00% 91.30% 43.00% No 0.00% 8.70% 57.00% Total 100.00%

20.1 100.00% 100.00%

Extinguidores

Valores ¿Tiene?Promedio

por guardería

¿Todas tienen carga

vigente?


Sí 100.00% 94.60% 94.60% No 0.00% 5.40% 5.40% Total 100.00%

8.65 100.00% 100.00%

Luces de emergencia

Valores ¿Tiene?¿Todas

Funcionan?¿Se instalaron antes del

incendio?

Sí 98.70% 96.6% 45.3% No 1.30% 3.4% 54.7% Total 100.00% 100.00% 100.00%

Rutas de evacuación

Valores ¿Tiene? ¿Se instalaron antes del

incendio?

Sí 100.00% 94.70% No 0.00% 5.30% Total 100.00% 100.00%


139

Diversas medidas de seguridad

Valores Piso

antiderrapante en los baños

Distancia a la salida menor a

cuarenta metros

Realiza simulacros

Sí 73.50% 86.80% 94.70% No 26.50% 13.20% 5.30% Total 100.00% 100.00% 100.00%

Salidas de emergencia

Valores ¿Tiene? Promedio por guardería

¿Todas Funcionan?

¿Todas tienen mecanismo de empuje hacia fuera?


Sí 100.00% 96.70% 86% 58.30% No 0.00% 3.30% 14% 41.70% Total 100.00%

2.83 100.00% 100.00% 100.00%

Sistema de alarma sonora

Valores ¿Tiene?¿Todas Funcionan?


Sí 98.70% 99.3% 55.00% No 1.30% .7% 45.00% Total 100.00% 100.00% 100.00%

Instalaciones de gas

Valores Estimación

Azotea 75.20% Gas natural 14.10% Otro 10.70% Total 100.00%


140

Instalaciones eléctricas

Valores Presentan

notorio estado de descuido

Tienen protectores de tomacorrientes en la

pared Sí 2.60% 90.10% No 97.40% 9.90% Total 100.00% 100.00%

Legislación en materia de protección civil

Autoridad competente para revisar guarderías

Estim.

Obligación de realizar

visitas periódicas

Estim.

Penalización por ausencia

de visto bueno de protección

civil o bomberos

Estim. Tipo de

consecuencia

Estim.

Estatal 2.60% Sí 65.60% Sí 92.70% Consecuencia operativa

34%

Municipal 23.80% No 34.40% No 7.30%

Consecuencia operativa y económica

56%

Ambas 73.50%

Total 100.00% Total

100.00%

Total 100.00%

Total 100.00%

Mobiliario utilizado en las guarderías

Adecuado para la edad de los niños

EstimaciónEn buen

estado de uso

Estimación

Sí 100.00% Sí 99.30% No 0.70%

Total 100.00% Total 100.00%


141

Nómina quincenal

En cuanto a la capacidad instalada de las guarderías, en

promedio están autorizadas para albergar a ciento cincuenta

y nueve punto cuarenta y dos niños. Al comparar esta cifra

con el promedio de asistencia, que es de ciento cuatro punto

cincuenta y dos niños, es dable afirmar que en promedio

existen más lugares permitidos por el contrato de prestación

de servicios que niños presentes en las guarderías.

Otro dato relevante que se relaciona con la asistencia es

el promedio de la relación entre niños y adultos que se

encuentran a su cargo. Tomando en cuenta cifras

redondeadas al decimal, tenemos que en el caso de

Lactantes A, hay dos punto nueve niños a cargo de una

asistente; en Lactantes B, aumenta a tres punto cinco

menores por adulto; en Lactantes C, a cuatro punto cinco; en

Maternal A, a cinco; en Maternal B1, a siete punto cinco; en

Maternal B2, a ocho punto cuatro; en Maternal C1, a nueve

punto ocho; y, por último, en Maternal C2, a nueve.

Podemos afirmar que la edad de los niños es

directamente proporcional al número de adultos a su cargo,

Rango en que se ubica la nómina de mayo del 2009

Rango en que se ubica la nómina de noviembre del 2009

Inferior Superior Inferior Superior

$54,700.5739 $63,967.1032 $53,437.7866 $62,536.527


142

pues la cantidad de niños a cargo de una asistente aumenta

conforme es mayor la edad de éstos, con excepción del caso

de Maternal C2 que desciende en relación con la categoría

anterior.

Este crecimiento comienza aumentando en una medida

más o menos constante cuando se trata de la misma

categoría de niños, pues en los lactantes la primera diferencia

es de punto seis y la segunda de uno. El salto entre Lactantes

C y Maternal A es menor, pues sólo aumenta en punto cinco.

Existe una diferencia cuantitativa entre esta última y

Maternal B1, pues la proporción aumenta en dos punto cinco,

pero este salto vuelve a ser menor en relación con la

siguiente categoría, Maternal B2, que aumenta en punto

nueve, diferencia casi idéntica a la que se observa entre

Lactantes B y C. En relación con el siguiente nivel la

diferencia aumenta considerablemente, pues ahora es de uno

punto cuatro, cifra que no guarda proporción con los

incrementos anteriores y menos aún con la disminución de

punto ocho que existe entre Maternal C1 y Maternal C2.

Dejando atrás los datos relativos a la asistencia,

pasamos a la construcción de los inmuebles en donde se

prestan los servicios de guarderías. Esta muestra arroja el

porcentaje de cuarenta y cinco punto siete por ciento

construcciones ex profeso, cuarenta y cuatro punto cuatro

casas habitación y nueve punto nueve inmuebles habilitados,

como la bodega en donde se encontraba la Guardería ABC.


143

Estas cifras difieren con las obtenidas por la revisión

documental, en la cual se obtuvo que la mayoría eran casas

habitación (cincuenta y dos punto dos por ciento), seguido de

construcciones ex profeso (treinta y dos punto cuatro por

ciento) y, por último, inmuebles habilitados (quince punto

cinco por ciento).

Esta variación puede deberse a dos razones: la primera,

es que algunos expedientes de las guarderías carecían de

datos fidedignos para determinar el tipo de inmueble en

donde se albergaba o contenían datos contradictorios y, la

segunda, es la variación del siete por ciento que presenta la

muestra.

En cuanto a la construcción de estos inmuebles,

tenemos que la mayoría están hechos exclusivamente a base

de mampostería (sesenta y seis punto dos por ciento),

seguido del porcentaje construido con mampostería y tabla

roca (dieciocho punto cinco por ciento), los construidos con

otro tipo de material (nueve punto tres por ciento) y,

finalmente, la minoría de seis por ciento hechos solamente a

base de tabla roca.

El siguiente rubro a que obedecen las cifras es el

relativo a las medidas de protección civil con que están

equipadas las guarderías, como detectores de humo y

extinguidores, entre otros.


144

De lo primero se obtiene que la totalidad de las

guarderías cuentan con detectores de humo en un promedio

de veinte punto uno por inmueble. En la gran mayoría de los

casos (noventa y uno punto tres por ciento) funcionan la

totalidad, aunque fueron instalados en su mayor parte

(cincuenta y siete por ciento) después del cinco de junio del

dos mil nueve.

Este cumplimiento al ciento por ciento se observa

también en relación con extinguidores, en un promedio de

ocho punto seis por guardería. En este caso la gran mayoría

(noventa y cuatro punto seis por ciento) presenta equipos con

carga vigente y ese porcentaje corresponde a las que dice

tenían estos apartados antes del incendio.

El ciento por ciento de cumplimiento es visible,

igualmente, en relación con las rutas de evacuación, así

como el hecho de que la inmensa mayoría (noventa y cuatro

punto siete por ciento) dice los tenía antes del cinco de junio

del dos mil nueve.

En este aspecto cabe señalar que las respuestas dadas

al cuestionario se obtuvieron de la información proporcionada

generalmente por las directoras o de las personas que

atendieron la diligencia, sin que se estuviera en posibilidad de

corroborar su exactitud.

El porcentaje de guarderías que han instalado luces de

emergencia decrece ligeramente al noventa y ocho punto


145

siete por ciento, la mayor parte funcionan en su totalidad

(noventa y seis punto seis por ciento), siendo el caso que la

mayoría se instalaron después del siniestro en Hermosillo

(cincuenta y cuatro punto siete por ciento).

Otras medidas de seguridad son acatadas en la mayoría

de los casos, como es el piso antiderrapante en los baños

(setenta y tres punto cinco por ciento), la distancia entre la

salida y el punto más distante menor a cuarenta metros

(ochenta y seis punto ocho por ciento) y la realización de

simulacros (noventa y cuatro punto siete por ciento).

Otro rubro que cuenta con el ciento por ciento de

cumplimiento es la existencia de salidas de emergencia, en

un promedio de dos punto ocho por guardería, funcionalidad

de noventa y seis punto siete por ciento y apertura hacia

fuera de ochenta y seis por ciento. Sin embargo, la mayoría

de las prestadoras cumplieron con este requisito hasta

después del incendio (cincuenta y ocho punto tres por ciento).

En lo que hace al sistema de alarma sonora la gran

mayoría cuenta con él y acredita su funcionamiento (noventa

y ocho punto siete por ciento y noventa y nueve punto tres,

respectivamente), aunque la mayor parte lo haya hecho hasta

después del siniestro (cincuenta y cinco por ciento de los

casos).

El siguiente conjunto de datos se refiere a las

instalaciones de gas y eléctricas. Aquéllas se encuentran en


146

su mayoría en la azotea de los inmuebles (setenta y cinco

punto dos por ciento), seguidos de un pequeño porcentaje

que cuenta con gas natural (catorce punto uno por ciento) y

otro tipo de instalaciones (diez punto siete por ciento). Por su

parte, tenemos que la gran mayoría de las instalaciones

eléctricas están en buen estado y cuentan con protectores de

tomacorrientes en la pared (noventa y siete punto cuatro por

ciento y noventa punto uno por ciento, respectivamente).

En otro orden de ideas, el análisis de la legislación en

materia de protección civil da noticia de que en la mayoría de

las entidades federativas es facultad concurrente del estado y

del municipio (setenta y tres punto cinco por ciento) realizar

visitas de verificación en las guarderías, seguido de la

facultad exclusiva a cargo del municipio (veintitrés punto ocho

por ciento) y un pequeño porcentaje a cargo del estado (dos

punto seis).

En la mayoría de las legislaciones (sesenta y cinco

punto seis por ciento) se prescribe que es obligación de las

autoridades competentes realizar visitas de inspección

periódicas a las guarderías, siendo el caso que la falta de

visto bueno otorgado con base en estas inspecciones (ya sea

de bomberos o de protección civil) trae consecuencias

negativas en la gran mayoría de los casos (noventa y dos

punto siete por ciento).

El tipo de consecuencias varía. En la mayor parte de las

legislaciones, que se traduce en un cincuenta y seis por


147

ciento de los casos, se componen tanto por sanciones

económicas, esto es, multas al propietario o poseedor del

inmueble, como operativas, como sería que el visto bueno

fuera un requisito para tramitar la licencia de funcionamiento,

su ausencia trajera como consecuencia la revocación de ésta,

la suspensión de labores o la clausura del establecimiento. El

resto de las consecuencias, visibles en el treinta y cuatro por

ciento de los casos, son solamente operativas.

El último aspecto de la revisión obedece a ciertos temas

operativos de la prestación del servicio. En este rubro,

obtenemos que en el ciento por ciento de los casos el

mobiliario es adecuado para la edad de los niños y que en el

noventa y nueve punto tres por ciento se encuentra en buen

estado de uso.

Finalmente, obtenemos los rangos entre los cuales se

ubica la nómina quincenal de una guardería entre los meses

de mayo y noviembre del dos mil nueve. De la información

contenida en dicha tabla es razonable concluir que en ambos

meses el costo promedio de personal es de alrededor de

sesenta mil pesos.

b. Inspección de inmuebles contiguos y aledaños

Existen establecimientos de riesgo potencial dentro

de un rango de cien metros a la redonda


148

Estimación

Sí 7.40% No 92.60% Total 100.00%

Giro de los establecimientos de riesgo potencial

Frecuencia Porcentaje Gasera 1 4.8% Productos químicos

3 14.3%

Maderería 3 14.3% Bodega de papel

2 9.5%

Productos plásticos

4 19%

Pensiones de camiones

1 4.8%

Otros 7 33.3%

Valores

Total 21 100%

El establecimiento estaba antes que la guardería

Frecuencia Porcentaje Sí 4 40% No 6 60%

Valores

Total 10 100%

Distancia promedio entre el establecimiento de

riesgo potencial y la guardería

Media

Distancia a la guardería

44.15

Por lo que hace al último aspecto de la revisión tenemos

noticia de que solamente el siete punto cuatro por ciento de


149

los inmuebles inspeccionados, lo que se traduce en once

guarderías, tenían establecimientos de riesgo potencial

dentro de un radio de cien metros a la redonda.

Todos estos prestadores de servicios tenían por lo

menos un establecimiento que fue clasificado como de riesgo

y hasta un máximo de diez, que fue el caso de una guardería

ubicada en Guanajuato.

Ante la incógnita de si el establecimiento estaba antes

que la guardería únicamente se obtuvo respuesta en diez

casos, lo cual se debe a la dilación de las autoridades

municipales en dar respuesta a la petición de los jueces, o

bien, a que manifestaron que los establecimientos carecían

de licencia de uso de suelo, por lo cual resultó imposible

determinar la cronología.

De ese universo de diez, resultó que el cuarenta por

ciento se establecieron antes que la guardería mientras que

el sesenta por ciento lo hizo después.

B) Once guarderías subrogadas

Estas once constituyen el universo de las guarderías de

patrones o subrogadas en operación al momento de la

inspección, razón por la cual no se integraron a las que

operaban con contrato de prestación de servicios, de donde

se extrajeron las ciento sesenta que cayeron en la muestra.


150

Cabe recordar que originalmente eran catorce las

guarderías de patrones funcionando; sin embargo, tres se

encontraban cerradas temporalmente en la fecha de

inspección, por lo que únicamente conformaron este universo

las diez restantes ubicadas en el campo más la

correspondiente a la Universidad de Colima.

A continuación se presentan tablas comparativas de los

distintos aspectos analizados en la muestra representativa y

las once guarderías en cuestión. Para efectos de facilitar su

comparación se resalta el porcentaje que arroja un resultado

con mayor grado de aceptabilidad para cada uno de los

rubros.

En cuanto a la capacidad instalada y a la asistencia

tenemos los siguientes resultados:

Valores Promedio muestra

Promedio de guarderías de patrones

Capacidad instalada

159.42 97.27

Niños presentes 104.52 59.18

Pues bien, conforme a estos datos observamos que el

promedio de la capacidad instalada es menor en estas

guarderías, pues las de la muestra tienen autorizados ciento

cincuenta y nueve punto cuatro niños y en éstas apenas

tienen noventa y siete punto veintisiete. De forma correlativa

también es menor la asistencia en estas guarderías, pues es

de cincuenta y nueve punto dieciocho, cuando en las de la


151

muestra es de ciento cuatro punto cincuenta y dos. Sin

embargo, se aprecia que la proporción entre la capacidad

instalada y los niños presentes es similar en ambos casos.

En lo que se refiere a los datos que se desprenden de la

asistencia de los niños y las personas que los tienen a su

cargo, tenemos que en estos once casos la proporción de

niños por adulto se distribuye como sigue:

Sala

Niños muestra

Niños guarderías

de patrones

Asistente

Lactantes A 2.871 2.884 Lactantes B 3.531 4.34 Lactantes C 4.472 3.83 Maternal A 4.96 5.08 Maternal B1 7.63 6.89 Maternal B2 8.398 6.2 Maternal C1 9.79 8.01 Maternal C2 8.988 6.95

1

Como puede observarse, estos datos no siguen el

mismo aumento constante que presentaron los de las

inspecciones oculares. En las guarderías de patrones se

aprecia un aumento del primer al segundo rubro, mientras

que del segundo al tercero disminuye, siguiendo este patrón

de aumento y disminución hasta el último de los rubros.

Ahora, por un lado se aprecia que en las salas de

Lactantes A y Maternal A el número de asistentes de la

muestra y las once guarderías es casi idéntico, pues la

diferencia es de apenas punto uno de mayor grado de


152

atención por niño en las guarderías de la muestra. Por otro

lado, se observa que en los casos de Lactantes C y Maternal

B1, son menos los niños por asistente que en las guarderías

de la muestra, con una diferencia mayor al medio punto

porcentual; similar es el caso de Lactantes B, con una

diferencia de punto ocho a favor de las guarderías de la

muestra por su mayor grado de aceptabilidad. Finalmente, en

las salas con niños de mayor edad, esto es, Maternal B2, C1

y C2, la diferencia es más aceptable significativamente en las

subrogadas, con una proporción cercana a dos asistentes

más que en las guarderías de la muestra.

Por lo que hace al tipo de inmueble y los materiales de

construcción, la comparación arroja lo siguiente:

Valores Porcentaje

muestra

Porcentaje guarderías de

patrones Construcción ex profeso

45.70% 100.0%

Casa habitación 44.40% 0.0%

Inmueble habilitado

9.90% 0.0%

Construcción de mampostería

66.20% 100.0%

Construcción de tabla roca

6.00% 0.0%

Ambos tipos de material

18.50% 0.0%

Como puede apreciarse, la totalidad de las once

guarderías son inmuebles ex profeso, mientras que la

muestra arrojó una incidencia de casi la mitad en ese rubro y

en casa habitación, con una menor aparición de inmuebles


153

habilitados. Respecto al tipo de construcción, se observa que

en todas las guarderías de patrones es de mampostería, en

tanto que en las de la muestra sucede en la mayoría (sesenta

y seis punto dos por ciento de los casos).

Veamos los datos relativos a las medidas de protección

civil de ambos universos:

Valores Promedio / porcentaje

muestra

Promedio/ porcentaje

guarderías de patrones

¿Cuántos detectores de humo? 20.21 10.45

¿Todos funcionan? 91.30% 100.0%


43.00% 36.4%

¿Cuántos extinguidores? 8.65 10.45

¿Todos tienen carga vigente? 94.60% 100%


94.60% 100%

¿Cuántas salidas de emergencia?

2.83 2.09

¿Todas funcionan? 96.78% 100%


86% 36.4%


58.30% 63.6%

¿Tiene sistema de alarma sonora?

98.70% 90.9%



55.00% 20.0%

Tiene piso antiderrapante en los baños

73.50% 81.8%

La distancia a la salida menor a cuarenta metros

86.80% 90.9%

Realiza simulacros 94.70% 81.8%


154

¿Tiene instalaciones de gas en la azotea?

75.20% 72.7%

Tiene otro tipo de instalaciones 10.70% 27.3%

Tiene instalaciones eléctricas en notorio estado de descuido

2.60% 0%

Tienen protectores de tomacorrientes en la pared

90.10% 90.9%

Como puede apreciarse de este cuadro comparativo, no

existe una tendencia marcada de mayor grado de

cumplimiento de las obligaciones en materia de protección

civil para alguno de los universos, sino que se observa una

distribución más o menos homogénea en la cual las

guarderías de patrones predominan en algunos aspectos y

las de la muestra en otros.

También se ve que la brecha en casi todos los casos es

muy pequeña, salvo el rubro de las puertas de emergencia

con mecanismo de apertura hacia afuera, en el que se

observa que las guarderías de la muestra tienen en su

mayoría este mecanismo, mientras que las de patrones

tienen una incidencia menor de la mitad (ochenta y seis y

treinta y seis punto cuatro por ciento, respectivamente).

Cabe destacar que pese a que las once prestadoras de

servicios en cuestión tienen menor cantidad de niños

autorizados y presentes, cuentan con un mayor número de

extinguidores (un promedio de diez punto cuarenta y cinco,

contra los ocho punto sesenta y cinco de las de la muestra).


155

En lo relativo a los inmuebles de riesgo los resultados

arrojan las siguientes estadísticas:


Promedio guarderías de

patrones Tiene inmuebles de riesgo dentro de un radio de cien metros

7.40% 0%

El inmueble se encontraba antes que la guardería

40% NO APLICA

Esta comparación permite ver que en las guarderías de

la muestra existen inmuebles de potencial riesgo cercanos a

las guarderías, aunque con una baja incidencia, mientras que

en las subrogadas no existe ningún caso. Cabe considerar

que las guarderías de patrones se encuentran ubicadas,

precisamente por su naturaleza, en zonas en las que la

posibilidad de que existan inmuebles de riesgo cercanos es

mucho menor que en las de la muestra.

Por último, en los aspectos de la operación tenemos el

siguiente cuadro comparativo:


Promedio guarderías de patrones

Mobiliario es adecuado para la edad de los niños

100% 100.0%

Mobiliario se encuentra en buen estado de uso

99.30% 100.0%

Nómina mayo 2009 $59,333.8385 $40,677.8267

Nómina noviembre 2009 $57,987.1568 $30,173.9340


156

De lo anterior es aceptable concluir que por un mínimo

margen las guarderías de patrones cuentan con mejor

mobiliario mientras que las de la muestra pagan una nómina

más alta.

C) Ocho guarderías adicionadas en Sonora

Toda vez que estas ocho guarderías no fueron

seleccionadas aleatoriamente, como el resto de las ciento

sesenta que cayeron en la muestra, sino que los padres de

familia solicitaron su revisión con base en criterios

particulares, no fue posible agregarlas al análisis del resto del

Estado de Sonora, pues no son representativas del total de

guarderías en la entidad.

A continuación se presentan tablas comparativas de los

diferentes aspectos analizados en la muestra representativa y

las ocho guarderías en cuestión. Para efectos de facilitar su

comparación se resalta el porcentaje con mayor grado de

aceptabilidad para los rubros en que es aplicable.

En cuanto a la capacidad instalada y la asistencia

tenemos los siguientes resultados:


PromedioSonora

Capacidad instalada

159.42 183.38

Niños presentes 104.52 128.25


157

Pues bien, conforme a estos datos observamos que el

promedio de la capacidad instalada es mayor en estas

guarderías, pues las de la muestra tienen autorizados ciento

cincuenta y nueve punto cuatro niños y en éstas asciende a

ciento ochenta y tres punto treinta ocho. De manera

correlativa también es mayor la asistencia en estas

guarderías, pues es de ciento veintiocho punto veinticinco

niños, cuando en las de la muestra es de ciento cuatro punto

cincuenta y dos.

En lo que se refiere a los datos que se desprenden de la

asistencia de los niños y las personas que los tienen a su

cargo, tenemos que en estos ocho casos la proporción de

niños por adulto se distribuye como sigue:

Sala Niños

muestra Niños

Sonora Asistente

Lactantes A 2.871 4.25 Lactantes B 3.531 4 Lactantes C 4.472 5.52 Maternal A 4.96 6.4 Maternal B1 7.63 10.5 Maternal B2 8.398 8.3 Maternal C1 9.79 10.8 Maternal C2 8.988 9.5

1

Como puede observarse, estos datos no siguen el

mismo aumento constante que presentaban los de las

inspecciones oculares, pues aquí la proporción aumenta para

luego descender y después aumentar nuevamente. Otro dato

relevante es que en todos los rubros el promedio de niños a

cargo de un asistente es menor para la muestra. Dicho de


158

otro modo, en estas ocho guarderías de Sonora siempre hay

más niños bajo el cuidado de un solo adulto.

Por lo que hace al tipo de inmueble y los materiales de

construcción, la comparación arroja lo siguiente:

Valores Porcentaje

muestra Porcentaje

Sonora Construcción ex profeso

45.70% 25.0%

Casa habitación 44.40% 37.5%

Inmueble habilitado

9.90% 37.5%

Construcción de mampostería

66.20% 25.0%

Construcción de tabla roca

6.00% 12.5%

Ambos tipos de material

18.50% 50.0%

De lo anterior se aprecia que, en general, en las ocho

guarderías existe una mayoría de idéntica proporción de

inmuebles casa habitación y habilitados, mientras que en la

muestra la mayoría son construcciones ex profeso. Existe

también una variante en cuanto a tipo de construcción, pues

en estas ocho guarderías hay más con ambos tipos de

material y el porcentaje de exclusivamente tablaroca es

mayor que en el resto de la república.

Veamos los datos relativos a las medidas de protección

civil de ambos universos:


159

Valores Promedio / porcentaje

muestra

Promedio/ porcentaje

Sonora ¿Cuántos detectores de humo?

20.21 17.38

¿Todos funcionan? 91.30% 87.5%


43.00% 87.5%

¿Cuántos extinguidores? 8.65 8.25 ¿Todos tienen carga vigente?

94.60% 100%


94.60% 100%

¿Cuántas salidas de emergencia?

2.83 2.88



86% 75%


58.30% 50%

¿Tiene sistema de alarma sonora?

98.70% 87.5%



55.00% 85.7%

Tiene piso antiderrapante en los baños

73.50% 75%

La distancia a la salida menor a cuarenta metros

86.80% 87.5%

Realiza simulacros 94.70% 100%

Tiene instalaciones de gas en la azotea

75.20% 62.5%

Tiene gas natural 14.10% 12.5%

Tiene otro tipo de instalaciones

10.70% 25%

Tiene instalaciones eléctricas en notorio estado de descuido

2.60% 0%

Tienen protectores de tomacorrientes en la pared

90.10% 100%


160

De este cuadro comparativo se observa que no existe

una tendencia marcada de mayor grado de cumplimiento de

las obligaciones en materia protección civil para alguno de los

universos, sino que existe una distribución más o menos

homogénea en el cual las ocho guarderías predominan en

algunos aspectos y las de la muestra en otros y la brecha

entre ambos no es muy significativa.

Cabe destacar que pese a que las ocho prestadoras de

servicios de la entidad federativa en cuestión tienen mayor

cantidad de niños autorizados y presentes, cuentan con

menos detectores de humo (un promedio de diecisiete punto

treinta y ocho, en oposición a veinte punto uno de las de la

muestra), una cantidad ligeramente más pequeña de

extinguidores (ocho punto veinticinco frente a ocho punto

sesenta y cinco de la muestra) y prácticamente la misma

cantidad de salidas de emergencia (dos punto ochenta y ocho

frente a dos punto ochenta y tres de la muestra).

En lo relativo a los inmuebles de riesgo, la comparación

demuestra que es ligeramente mayor el porcentaje de los

inmuebles de esta índole cercanos a las guarderías de

Sonora, pues se encontró un establecimiento de potencial

riesgo de entre las ocho.

Por último, en los aspectos de la operación tenemos el

siguiente cuadro comparativo:


161

Valores Promedio muestra Promedio Sonora

Mobiliario es adecuado para la edad de los niños

100% 87.5%

Mobiliario se encuentra en buen estado de uso

99.30% 87.5%

Nómina mayo 2009 $59,333.8385 $67,617.2457

Nómina noviembre 2009 $57,987.1568 $67,468.3814

De lo anterior es aceptable concluir que por un ligero

margen las guarderías de la muestra cuentan con mejor

mobiliario mientras que las ocho adicionas pagan una nómina

más alta; sin embargo, cabe recordar que el grado de error es

del siete por ciento a la alza o a la baja, razón por la cual

validamente se puede afirmar que es la misma nómina en

ambos casos.

VII. Guardería ABC, sociedad civil.

1. Contrato de prestación de servicios.

En los objetivos particulares identificados con los puntos

cuatro a siete de su resolución, el Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación dispuso específicamente determinar

el origen, contenido y cumplimiento del convenio bajo el cual

prestaba servicios la Guardería ABC, además de especificar

qué autoridades lo celebraron, precisando su competencia.

También ordenó investigar aspectos atinentes a la

práctica de visitas de inspección y su periodicidad para

verificar las condiciones del funcionamiento como guardería.


162

Al mismo tiempo, instruyó esclarecer la intervención de

las autoridades estatales y municipales en el otorgamiento de

los permisos para la operación de la guardería y de los

inmuebles contiguos y aledaños.

En forma conjunta, esos objetivos particulares buscan

dilucidar de manera específica el origen del convenio o

contrato de la Guardería ABC, el procedimiento que se

hubiere observado para su otorgamiento, así como las

autoridades que intervinieron; dar noticia sobre el

cumplimiento de la normatividad administrativa para su

operación como guardería y, en el aspecto de protección civil,

informar sobre las autoridades competentes para realizar

inspecciones y vigilar la observancia de las disposiciones

relativas; finalmente, precisar los ámbitos de competencia e

intervención de las autoridades en el otorgamiento de las

licencias uso de suelo y de funcionamiento tanto del inmueble

de la guardería como de los contiguos y aledaños.

Tal encomienda se traduce en narrar, con base en los

documentos que contengan los antecedentes inmediatos del

contrato de prestación de servicios celebrado para la

operación de la Guardería ABC, así como en la normatividad

federal, estatal y municipal, el origen, contenido y

cumplimiento tanto del contrato como de la normatividad. En

esta parte también se habrán de identificar los ámbitos

competenciales de las autoridades involucradas en la

autorización del funcionamiento de la guardería y de los

establecimientos contiguos y aledaños.


163

1.1. Origen, procedimiento de otorgamiento y

autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social que

intervinieron.

Al analizar el marco jurídico federal se dio noticia de que

con motivo de la necesidad de ampliar la cobertura del

servicio de guarderías el Consejo Técnico del Instituto

Mexicano del Seguro Social aprobó la iniciación del programa

denominado Expansión del Servicio de Guarderías. También

se informó que virtud a dicho programa se autorizó el

funcionamiento del esquema vecinal comunitario para que

asociaciones civiles otorgaran el servicio.

En dicho análisis quedó establecido que con las

reformas implementadas en la Ley el Seguro Social de mil

novecientos noventa y cinco se crearon diversas instancias

dentro de la institución para promover la desconcentración de

algunas funciones y facultades, con lo cual las instancias

operativas comenzaron la toma de decisiones para hacer más

ágiles y eficientes los servicios. Dentro de esas instancias se

creó la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, a

la cual se incorporaron las coordinaciones, entre otras, la de

guarderías.

Para el cumplimiento de los objetivos de reorganización

administrativa del instituto se hicieron adecuaciones de

estructuras y reordenamiento de funciones tanto a nivel

central como en el plano delegacional.


164

Así, en noviembre de mil novecientos noventa y cinco, la

Dirección de Finanzas y Sistemas, a través de la coordinación

de modernización, conjuntamente con la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales, autorizaron el Manual

de Organización de la Jefatura Delegacional de Servicios de

Prestaciones Económicas y Sociales (anexo 27, anexo

general 3.1.1).

Dicho documento contiene los objetivos, políticas,

organigramas estructurales y funciones sustantivas de la

jefatura delegacional de servicios de prestaciones

económicas y sociales, y las correspondientes a las áreas

que la conforman, a las que habrán de sujetarse para el cabal

cumplimiento de la responsabilidad conferida a cada una.

El contenido de ese instrumento permite advertir que

atribuye como funciones sustantivas de la Jefatura

Delegacional de Servicios de Prestaciones Económicas y

Sociales, las siguientes:

Coordinar, vigilar e implementar acciones para que los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales se proporcionen de acuerdo a las leyes, lineamientos jurídico-administrativos y a disposiciones gubernamentales e institucionales emitidos en la materia.

Vigilar la aplicación de indicadores de evaluación del servicio, analizar los resultados y en su caso, implementar medidas correctivas.

Establecer, coordinar y vigilar la implantación de acciones y estrategias a fin de que las unidades


165

operativas de sociales de ingreso (sic) operen dentro de un marco de equilibrio financiero.

Sancionar y presentar para autorización al C. Delegado los programas de trabajo de operación de los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales y vigilar su aplicación y cumplimiento.

Establecer coordinación con las autoridades correspondientes, a fin de dar solución a los asuntos que en materia legal y laboral se presenten en el ámbito de las prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales.

Coordinar acciones con áreas intradelegacionales que garanticen el mantenimiento, conservación y oportuna dotación de recursos necesarios para el adecuado funcionamiento de los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales.

Coordinar acciones para que los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales que se proporcionen a la población a través de las unidades operativas de la delegación, se brinden con oportunidad, eficiencia y calidad.

Promover, coordinar y vigilar que los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales correspondan a las necesidades de la población y coadyuven al mejoramiento de su nivel de vida.

Promover y coordinar acciones para la concertación con áreas interinstitucionales y organismos públicos y privados en la entidad, para el desarrollo de programas de coparticipación que coadyuven al logro de los objetivos de los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales.

Coordinar y vigilar el desarrollo de programas especiales y eventos magnos encomendados a la delegación por autoridades superiores.

Promover y mantener estrecha comunicación a través de la delegación con la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales y la Dirección Regional, a fin de optimizar la ejecución de los planes y programas de los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales.

Aprobar y presentar para sanción del C. Delegado los estudios de factibilidad y preinversión para la expansión


166

o reducción de los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales, así como los proyectos de construcción, reubicación, remodelación y equipamiento de las unidades operativas.

Establecer las estrategias para que las unidades operativas reúnan las condiciones de limpieza, funcionalidad y comodidad para la adecuada prestación del servicio e imagen institucional.

Procurar y promover estrategias que permitan el mas alto nivel de la ocupación de la capacidad instalada en las unidades operativas de guarderías y prestaciones sociales.

Informar al área normativa correspondiente sobre el arrendamiento y/o las necesidades de espacios para las unidades operativas y vigilar que estos se efectúen de acuerdo a la normatividad vigente.

Coordinar y vigilar las acciones necesarias para el desarrollo e implantación de los procesos a desconcentrar por la dirección de prestaciones económicas y sociales, derivados de la reorganización administrativa del IMSS.

Por otra parte, dicho manual de organización especifica

que corresponden al Departamento de Guarderías las

acciones siguientes:

Difundir y aplicar los programas de trabajo delegacionales autorizados.

Coordinar, asesorar y supervisar que la prestación del servicio de guarderías se otorgue con mayor eficacia, calidad y oportunidad.

Coordinar, asesorar y supervisar la ejecución de los programas de guarderías de los diferentes esquemas de atención, conforme a los lineamientos establecidos por la Coordinación de Guarderías.

Planear, dirigir y controlar las actividades de personal subordinado de conformidad con las normas y programas emitidos por la Coordinación de Guarderías.

Asesorar a las coordinadoras zonales y al personal operativo, en los aspectos técnicos y de aplicación de los


167

sistemas, medios y recursos educativos autorizados por la Coordinación de Guarderías.

Coordinar la aplicación del sistema de capacitación dirigido al personal de guarderías.

Realizar visitas periódicas y sistemáticas a las guarderías de la delegación para asesorar al personal, supervisar el funcionamiento y constatar el cumplimiento de los programas y normas establecidos.

Determinar los horarios para la prestación del servicio de guarderías acorde a las necesidades de las madres usuarias y a los lineamientos establecidos por la coordinación de guarderías.

Participar con el área delegacional de abastecimiento en el proceso de adquisición de material didáctico, y verificar que reúna la calidad y especificaciones normadas.

Organizar, realizar y controlar el proceso general de reclutamiento, selección, capacitación y asesoría del personal de guarderías participativas y otros esquemas de atención, de acuerdo a la normatividad que se emita.

Implementar los mecanismos que permitan mantener el más alto nivel de ocupación de la capacidad instalada de las guarderías dependientes de la delegación.

Proponer a la Coordinación de Guarderías a través de las autoridades delegacionales, estudios de factibilidad para ampliar la cobertura del servicio.

Realizar las acciones de concertación con personas físicas y/o grupos organizados para el establecimiento de guarderías participativas y otros esquemas de atención.

Verificar que las personas físicas y/o grupos organizados que administren guarderías participativas y otros esquemas de atención, cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratación de la subrogación del servicio.

Emitir opinión funcional sobre proyectos de construcción y adecuación, y equipamiento para inmuebles donde se implemente el servicio de guarderías.

Coordinar y controlar la utilización de recursos asignados para el desarrollo de programas y operación de las guarderías, verificar el aprovisionamiento oportuno y gestionar en su caso la dotación correspondiente.


168

Evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderías y dar seguimiento a las desviaciones detectadas, y en su caso, realizar los ajustes pertinentes a los programas, que respondan a las necesidades de los usuarios.

Vigilar que se brinde la adecuada atención y solución al planteamiento de quejas que presenten las madres en relación con el servicio y a los conflictos laborales de las guarderías dependientes de la delegación.

Analizar los informes estadísticos y de actividades de las guarderías de la delegación, con el fin de contar con elementos que permitan la oportuna y adecuada toma de decisiones.

Al amparo de esa normatividad, el catorce de enero del

dos mil, la titular de la Coordinación de Guarderías Ana María

García Cervantes, mediante oficio circular 09E1613200/0051,

envió a los delegados regionales, estatales y del Distrito

Federal, el modelo de convenio para celebrarse entre el

instituto y las asociaciones civiles que administraban las

guarderías con el esquema vecinal comunitario (fojas 119,

tomo III, anexo general 3.3.3).

El treinta de mayo del mismo año, la propia

coordinadora de guarderías giró oficio circular

09E1613200/828 a los delegados regionales, estatales y del

Distrito Federal a efecto de instruirlos para que, al momento

de plantear los incrementos de capacidad instalada en los

diferentes esquemas del servicio de guarderías, se hiciera un

análisis integral y estudio conjunto de las áreas

delegacionales de construcción, conservación y guarderías,

en tanto que se afectan directamente los espacios comunes,

usos múltiples, nutrición, sanitarios, descanso, mobiliario,


169

equipo, plantilla de personal y presupuesto de operación

(fojas 123, tomo III, anexo general 3.3.3).

Posteriormente, el cinco de octubre del dos mil, la titular

de la coordinación de guarderías, en oficio 09E1613200/1753,

solicitó al entonces delegado estatal del instituto en Sonora,

Ernesto Rivera Claisse, que prestara asesoría en el

procedimiento para instalar guarderías con el esquema

vecinal comunitario a los interesados, aclarando que el límite

de apertura para ese ejercicio anual era el mes de octubre del

mismo año (fojas 125, tomo III, anexo general 3.3.3).

El treinta de octubre del dos mil, el delegado estatal en

Sonora, mediante oficio 270501613200/45490, envió a la

titular de la coordinación de guarderías el proyecto de

expansión para la instalación de guarderías para el año dos

mil uno en esa delegación (fojas 126, tomo III, anexo general

3.3.3).

El dieciséis de enero del dos mil uno, el titular de la

coordinación consultiva y de clasificación de empresas

Eduardo Poumián Nucamendi, el titular de la coordinación de

presupuesto, contabilidad y evaluación financiera Jorge Mora

Aguilar y la titular de la coordinación de guarderías Ana María

García Cervantes, signaron de forma conjunta el oficio

09E1613200/0034, dirigido a los delegados estatales,

regionales y del Distrito Federal, anexando el modelo de

Convenio de Subrogación de Servicios de Guardería para

aquellas unidades que iniciaran operaciones en el ejercicio


170

fiscal dos mil uno. También adjuntaron las políticas generales

aplicables para ese instrumento jurídico (fojas 131, tomo III,


Mediante oficio 270501613200/15159, de once de abril

del dos mil uno, Ernesto Rivera Claisse, delegado estatal en

Sonora, solicitó a Dora Isabel García Kobeh, nueva titular de

la coordinación de guarderías, la autorización de la expansión

del servicio, conforme a la tabla que expuso, donde se

encontraba como prestador Marcelo Meouchi, con capacidad

instalada de doscientos niños y con fecha probable de inicio

el uno de septiembre del dos mil uno (fojas 141 y 142, tomo

III, anexo general 3.3.3).

Ahora bien, en dos mil uno la normatividad vigente para

el otorgamiento de los contratos de prestación de servicios

era el documento denominado Bases para la subrogación de

servicios de guardería del esquema vecinal comunitario.

Como fue explicado en el apartado relativo al marco jurídico,

la disposición emitida en mayo de mil novecientos noventa y

nueve por la coordinación de guarderías establecía los

requisitos a satisfacer para el otorgamiento del contrato.

Conforme a la normatividad en comento, previo a la

firma del contrato el delegado debía certificar por escrito que

existía la demanda suficiente del servicio de guardería en la

localidad y zona propuesta. Además, integrar un expediente

conteniendo los documentos jurídicos ahí establecidos, tales

como la carta de intención y oferta del servicio de guarderías;


171

la escritura constitutiva de la empresa ofertante; licencia

sanitaria; licencia de uso de suelo; licencia de

funcionamiento; registro federal de contribuyentes; registro

patronal ante el instituto; escritura pública que acredite la

propiedad del inmueble o, en su caso, contrato de comodato

o arrendamiento; plantilla de personal y distribución de

horario del personal educativo por sala de atención; guía de

mobiliario, equipo y material didáctico y de consumo;

dictamen estructural del inmueble (en caso de que la

instancia técnica delegacional lo considerara necesario);

dictamen técnico de seguridad expedido por el departamento

de bomberos de la localidad mediante el cual se garantice la

seguridad del establecimiento; exposición fotográfica del

inmueble (material de apoyo), plano arquitectónico del

inmueble a operar como guardería, sancionado, certificado y

autorizado por la delegación del instituto a través de sus

áreas responsables; póliza de fianza a favor del instituto;

seguro de responsabilidad civil; programa educativo

asistencial; propuesta de cotización del ofertante y escritos

del prestador del servicio manifestando el cumplimiento de

sus obligaciones fiscales (anexo 5, anexo general 3.1.1).

En relación con los inmuebles, el apartado 2.3 de esa

normatividad preveía que las instancias delegacionales

debían evaluar la ubicación y sus características. El primer

tópico incluye verificar que las edificaciones reúnan las

condiciones de ser funcionales o que puedan operar como

guardería para niños hasta cuatro años de edad en inmueble

ex profeso o casa habitación adaptada, asimismo, estar


172

alejadas de zonas que presenten inundaciones, ruido,

contaminación ambiental, vías rápidas o carreteras,

gasolineras o cualquier otra circunstancia que sea motivo de

riesgo, además contar con todos los servicios municipales,

como agua, energía eléctrica, drenaje, alumbrado público,

banquetas, guarniciones, teléfono y transporte urbano.

Dichas bases establecían que en caso de no contar con

el dictamen estructural se debería solicitar al interesado, a

criterio o juicio de la instancia delegacional correspondiente,

los planos de cimentación, estructura, instalaciones, áreas y

todos aquellos elementos que permitieran asegurar que el

plantel reunía las condiciones para el servicio de guardería.

Además, la delegación deberá aplicar la cédula de evaluación

del inmueble para guardería.

En suma, tal normatividad dispuso las acciones que

correspondía realizar a cada una de las instancias

delegacionales responsables del proceso para la apertura y

operación de las guarderías.

En el expediente de la Guardería ABC, S.C. de

Hermosillo, Sonora, remitido por el Instituto Mexicano del

Seguro Social, obran los documentos siguientes:

a) Escrito de veintisiete de marzo del dos mil uno, de

Marcia Matilde Altagracia Gómez del Campo Tonella y María

Fernanda Camou Guillot, dirigido a Ernesto Rivera Claisse,

delegado estatal en Sonora del Instituto Mexicano del Seguro


173

Social, mediante el cual realizan petición para el

establecimiento de una guardería al servicio de hijos de

madres aseguradas del instituto. Afirman poseer un inmueble

que contiene los servicios necesarios para el funcionamiento

de una guardería, del que dicen anexar plano de ubicación,

fotografías y levantamiento topográfico (fojas 1, tomo I, anexo

general 3.3.1).

b) Permiso 26001099 de ocho de mayo del dos mil uno,

emitido por la encargada del departamento jurídico Alma

Elena Domínguez Batista, de la delegación en Hermosillo,

Sonora, de la Secretaría de Relaciones Exteriores, para

constituir la sociedad civil denominada Guardería ABC (fojas

2, tomo I, anexo general 3.3.1).

c) Constancia de inscripción en el Registro Público de la

Propiedad de Hermosillo, Sonora, de veinticuatro de mayo del

dos mil uno, del documento consistente en contrato privado

de nueve de mayo del dos mil uno, que contiene la

constitución de la sociedad civil Guardería ABC (fojas 3, tomo

I, anexo general 3.3.1).

d) Constancia de quince de mayo del dos mil uno, de

inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes de

Guardería ABC, S.C. (fojas 5, tomo I, anexo general 3.3.1).

e) Testimonio pasado ante la fe del notario público

treinta y dos, de Hermosillo, Sonora, sobre el contrato

constitutivo de sociedad civil de Guardería ABC, de nueve de


174

mayo del dos mil uno, sin número de escritura, en cuyas

cláusulas se establece lo siguiente (fojas 8 a 21, tomo I,

anexo general 3.3.1):

“ARTÍCULO PRIMERO.- La sociedad que aquí se constituye se denomina: “GUARDERÍA ABC”, SOCIEDAD CIVIL o de sus abreviaturas S.C. --- ARTÍCULO SEGUNDO.- El domicilio de la sociedad será en la ciudad de Hermosillo, Sonora, pudiendo establecer Agencias o Sucursales fijas o accidentales en cualquier lugar de la República Mexicana o del extranjero y podrá señalar para el cumplimiento de sus obligaciones domicilios convencionales sin que se entienda cambiado el domicilio de la sociedad. --- ARTÍCULO TERCERO.- La sociedad previas licencias, autorizaciones o concesiones, Locales, Estatales o Federales, tiene por objeto: A).- La asesoría y prestación de servicios de guarderías y educación de menores. B).- Asesoría a padres de familia relativa a la educación de sus hijos. C).- Prestación de servicios de terapias psicológicas y asesoría integral para el desarrollo armonioso de las familias, enfocada de manera especial a los hijos. D).- Ser titular, representante, franquiciante y franquiciatario o comisionista de todo tipo de productos, marcas, servicios, licencias y franquicias, patentes, modelos de utilidad y diseños industriales que de manera directa e indirecta se relacionen con el objeto de la sociedad. E) Compraventa, usufructo, arrendamiento y subarrendamiento de todo tipo de bienes muebles e inmuebles para el desarrollo de su objeto social. F).- La suscripción de todo tipo de títulos de crédito y la celebración de toda clase de contratos civiles, administrativos y mercantiles que sean necesarios para el desarrollo del objeto social G).- La obtención de todo tipo de créditos hipotecarios, refaccionarios, de habilitación o avío, que requiera el desarrollo y funcionamiento de la sociedad, otorgando en garantía de los mismos los bienes muebles, inmuebles y activos de la sociedad. H).- Abrir y cerrar todo tipo de cuentas bancarias y girar en contra de ellas, suscribir todo tipo de títulos de crédito. I).- Celebrar todo tipo de contratos y actos jurídicos, como permisos, licencias, concesiones con autoridades de los tres ámbitos


175

de Gobierno, así como celebrar todo tipo de contratos, convenios y demás actos con particulares que de manera directa o indirecta se relacionen con el objeto de la Sociedad. --- […] ARTÍCULO SEXTO.- El capital social se forma con la cantidad de $50,000.00 M.N. (CINCUENTA MIL PESOS 00/100 MONEDA NACIONAL), que será suscrito y pagado por los socios a la firma del presente acuerdo de voluntades, el importe se hará constar en los libros de la sociedad y esos asientos tendrán el carácter de prueba plena y válido justificante en derecho. --- […] TRANSITORIOS --- El capital social es de $50,000.00 M.N. (CINCUENTA MIL PESOS 00/100 MONEDA NACIONAL) y se encuentra suscrito de la forma siguiente: --- SOCIOS --- TITULOS --- VALOR --- MARCIA MATILDE ALTAGRACIA GOMEZ DEL CAMPO TONELLA --- 1 --- $25,000.00 --- MARÍA FERNANDA CAMOU GUILLOT --- 1 --- $25,000.00. --- A la reunión celebrada por los otorgantes al firmarse este contrato, los mismos le dan el carácter de Asamblea General Constitutiva y la misma, tomó por unanimidad de votos los siguientes acuerdos: --- A).- Se acordó elegir un CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN, recayendo EL CARGO DE PRESIDENTE en el C. MARCELO MEOUCHI TIRADO, Y COMO SECRETARIO AL C. ANTONIO SALIDO SUÁREZ. Quienes estando presentes aceptan el cargo conferido, protestando su fiel y leal desempeño, éstas personas desempeñarán su encargo por el término de dos años, pero no podrán abandonarlo sino hasta que la Asamblea General de Socios designe quien los sustituya y entren en funciones, otorgándoseles todas las facultades conferidas en los artículos undécimo, duodécimo y décimo tercero de los estatutos sociales, mismos artículos que se tienen por reducirlos como si insertaren textualmente en este punto. Otorgándoseles así mismo a los CC. MARCELO MEOUCHI TIRADO Y ANTONIO SALIDO SUAREZ en lo personal poder general para pleitos y cobranzas y actos de administración y riguroso dominio para que lo ejerzan conjunta o separadamente, con todas las facultades generales y especiales que requieran cláusula especial conforme a la ley, en términos de las cláusulas décima primera, décima segunda y décima tercera de los estatutos sociales.”


176

f) Oficio 270501613200/23779, de seis de junio del dos

mil uno, suscrito por el Jefe de Prestaciones Económicas y

Sociales de la delegación estatal en Sonora, Tomás Alberto

Islas Carvajal, en el cual informa a Marcelo Meouchi Tirado

que su proyecto para la instalación de una guardería del

esquema vecinal comunitario con capacidad para ciento

setenta niños fue aprobado por la jefatura a su cargo para

inicio de operaciones ese mismo año (foja 22, tomo I, anexo

general 3.3.1).

g) Plano arquitectónico del inmueble a operar como

guardería, con firmas de visto bueno de Noemí López

Sánchez, jefa del departamento de guarderías, Armando

González Hernández, coordinador de proyectos, y otra sin

nombre, aparentemente de la Dirección General de

Desarrollo Urbano y Obras Públicas del municipio de

Hermosillo, Sonora (foja 27, tomo I, anexo general 3.3.1).

h) Oficio DUYOP/3995/2001, de dos de agosto del dos

mil uno, signado por Fernando Landgrave Gandara, Director

General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Municipio

de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga licencia de

uso de suelo a Guardería ABC, sociedad civil, para el

funcionamiento de una guardería (foja 28, tomo I, anexo

general 3.3.1).

En dicho documento se asentó:


177

“En respuesta a su escrito presentado ante esta Dirección General, mediante la cual solicita Licencia de Uso de Suelo para un predio con una superficie de 1,523.00 m”, ubicado sobre la Calle Mecánicos y Avenida de los Ferrocarrileros, en la Colonia “Y” Griega de esta ciudad, le informamos lo siguiente: --- Una vez realizado el Dictamen Técnico e Inspección Física al lugar que nos ocupa por personal adscrito a esta Dirección General, y de acuerdo a los usos y lineamientos que marca el Programa Municipal de Desarrollo Urbano para la Ciudad de Hermosillo, este predio se localiza en una zona Comercial y de Servicios, presentado condicionantes para el funcionamiento de una Guardería. --- Por otra parte, hacemos de su conocimiento que la presente Licencia de Uso de Suelo, estará condicionada a lo siguiente: --- Deberá contemplar un área de estacionamiento, según lo estipulado en el Reglamento de Construcción para el Municipio de Hermosillo, Sonora, en lo que a este tipo de giros se refiere. --- En base a lo anterior y en uso de las facultades que nos confieren los Artículos 5to. Fracción II de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora, se extiende la presente Licencia de Uso de Suelo para el funcionamiento de una Guardería, debiéndose sujetar a lo anteriormente descrito, así como a las disposiciones que establece la citada Ley 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora, y el Reglamento de Construcción para el Municipio de Hermosillo, Sonora, en lo que a este tipo de desarrollos se refiere. --- Por otra parte, le informamos que el incumplimiento de los términos antes señalados, la presentación de quejas por parte de terceros en forma reiterativa y justificada, o el suceso de una eventualidad que ponga en peligro la vida humana o que ocasione daños a bienes Particulares, Municipales o Estatales, podrá ser causa justificada para la revocación del presente documento.”

i) Contrato de arrendamiento celebrado entre Norma

Cecilia Mendoza Bermúdez de Matiella y Guardería ABC,

S.C., respecto del inmueble comercial tipo bodega ubicado en

calle Mecánicos sin número esquina con calle Ferrocarrileros,


178

colonia Y Griega de Hermosillo, Sonora (fojas 29 a 33, tomo I,


En las cláusulas de dicho pacto se estableció:

“TERCERA: El término del arrendamiento es por 5 años de los cuales 2 años son forzosos para ambas partes, contados a partir del día 21 de junio del 2001 para concluir el día veintiuno de junio del 2006. Renunciando el arrendatario a la prorroga legal que establece el art. 2763 del Código Civil del Estado de Sonora. --- CUARTA: El importe convenido y aceptado para el arrendamiento ha sido fijado en la cantidad de $31,500.00 (son: treinta y un mil quinientos pesos 00/100 M.N.) mensuales más I.V.A. que el arrendatario se obliga a pagar el día 5 de cada mes, si se retrasa el pago de la renta después del día 5 se cobrará una multa de $40 (son cuarenta pesos 00/100 M. N.) diarios por cada día después del día 5, en virreyes no. 32 esq. Real del Arco Col. Villa Satélite de esta ciudad de Hermosillo, Sonora. (sic) […] --- SEXTA: “EL ARRENDATARIO” se obliga a usar el depósito comercial tipo bodega que se le arrienda, exclusivamente como guardería infantil y a conservarla en buen estado de limpieza durante la vigencia del arrendamiento durante los cinco años de vigencia y si por algún motivo las autoridades sanitarias competentes impusieran alguna multa el arrendatario queda obligado a pagarlas […] --- SÉPTIMA: El arrendatario manifiesta conocer el estado actual de la finca que se le da en arrendamiento y que la misma se encuentra en perfecto estado y debidamente acondicionada para el objeto a que se va a destinar por lo que desde ahora releva a el arrendador de la obligación de hacer reparaciones o composturas durante la vigencia del arrendamiento…”

j) Oficio DUYOP/3996/2001, del dos de agosto del dos

mil uno, signado por el Director General de Desarrollo Urbano

y Obras Públicas del ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,


179

mediante el cual se autorizó el anteproyecto para el predio

ubicado en calle Mecánicos y avenida Ferrocarrileros, colonia

Y Griega de Hermosillo, Sonora (fojas 47, tomo I, anexo

general 3.3.1).

k) Constancia de veinticinco de julio del dos mil uno, en

que la Dirección General de Regulación y Fomento Sanitario

de la Secretaría de Salud del Gobierno del Estado de Sonora

hizo constar que quedó enterada de la apertura del

establecimiento Guardería ABC (fojas 48 bis, tomo I, anexo

general 3.3.1).

l) Póliza de fianza 6783-4285-005384, de seis de agosto

del dos mil uno, expedida por Afianzadora Insurgentes,

sociedad anónima de capital variable, a favor del Instituto

Mexicano del Seguro Social, para garantizar por Guardería

ABC, sociedad civil, el cumplimiento de todas las obligaciones

a su cargo derivadas del contrato de subrogación de servicios

de guardería de la misma fecha (foja 49, tomo I, anexo

general 3.3.1).

m) Aviso de alta patronal ante el Instituto Mexicano del

Seguro Social de la empresa Guardería ABC, S.C., con el

giro de asesoría, prestación de servicios de guardería y

educación de menores, de treinta y uno de julio de dos mil

uno (foja 50, tomo I, anexo general 3.3.1).

n) Resolución 950-017-CDI, del dos de septiembre del

dos mil dos, en que la Secretaría de Educación y Cultura del


180

Estado de Sonora otorga reconocimiento de validez oficial de

estudios de educación inicial impartidos en la Guardería ABC,

S.C., mediante clave de incorporación 26PDI0079J, por

tiempo indefinido (fojas 67 a 69, tomo I, anexo general 3.3.1).

Mediante oficio 270501613200/33861, de seis de agosto

del dos mil uno, el delegado estatal en Sonora Ernesto Rivera

Claisee envió a la titular de la Coordinación de Guarderías

Dora Isabel García Kobeh, certificación para el inicio de

operación de la guardería vecinal 465 ABC de la localidad de

Hermosillo (fojas 51 a 53, tomo I, anexo general 3.3.1).

Anexo a dicho comunicado se remitió el Convenio de

Subrogación de Servicios de Guardería, de la misma fecha,

celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social,

representado por el delegado en Sonora Ernesto Rivera

Claisse, en carácter de apoderado general y por Guardería

ABC, S.C., representada por Marcelo Meouchi Tirado, con

vigencia de cinco años obligatorios para el subrogatario, no

así para el instituto, quien quedó obligado virtud a ese

contrato únicamente del seis de agosto al treinta y uno de

diciembre del dos mil uno, dejando abierta la posibilidad de

prorrogarlo de forma anual por el plazo de cinco años.

Dicho convenio también fue suscrito por Rigoberto Ruiz

Medina Jefe Delegacional de Servicios Jurídicos; Maximiliano

Ortiz Hernández Jefe Delegacional de Planeación y Finanzas;

Tomás Alberto Islas Carvajal Jefe Delegacional de

Prestaciones Económicas y Sociales y Eliu Burgueño López


181

Jefe Delegacional de Servicios Administrativos (fojas 54 a 66,

tomo I, anexo general 3.3.1).

En las declaraciones y cláusulas del pacto se estableció

lo siguiente:

“I. DECLARA “EL INSTITUTO” QUE: --- […] D) ESTÁ OBLIGADO A CUBRIR EL SERVICIO DE GUARDERÍAS ESTABLECIDO EN LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL MEDIANTE EL OTORGAMIENTO DE LAS PRESTACIONES DETERMINADAS EN DICHA LEY. --- E) LA FORMA, TÉRMINOS Y CONDICIONES DE LOS SERVICIOS DE GUARDERÍA QUE SE PROPORCIONAN A LOS HIJOS DE LAS TRABAJADORAS ASEGURADAS Y DE LOS PADRES VIUDOS O DIVORCIADOS SE RIGEN POR LOS ARTÍCULOS 201 AL 207 Y 211 AL 213 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL EN INSTALACIONES PROPIAS Y ESPECIALES, CONSIDERANDO LA UBICACIÓN DE LOS CENTROS DE TRABAJO Y DE HABITACIÓN DE LOS TRABAJADORES, ASÍ COMO POR LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 6 AL 13 DEL REGLAMENTO PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE GUARDERÍA. --- F) SIN EMBARGO, SIENDO MUY AMPLIO EL ÁMBITO GEOGRÁFICO Y EL UNIVERSO DE ASEGURADOS, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 213 DE SU LEY CONSTITUTIVA, CELEBRA EL PRESENTE CONVENIO DE SUBROGACIÓN DE SERVICIOS DE GUARDERÍA EN LA MISMA FORMA Y TÉRMINOS Y CONDICIONES QUE ESTABLECE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. --- II. DECLARA “EL SUBROGATARIO” QUE: --- […] F) ENTRE SUS OBJETIVOS SE ENCUENTRA EL DE FOMENTAR Y PRESTAR SERVICIOS ASISTENCIALES, EDUCATIVOS Y RECREATIVOS PARA FAVORECER EL DESARROLLO INTEGRAL DE LOS NIÑOS CONTRIBUYENDO AL PROGRESO FAMILIAR Y COMUNITARIO. --- G) PRESTA EL SERVICIO DE GUARDERÍA A PERSONAS FÍSICAS Y MORALES QUE SE LO SOLICITAN, ESTANDO PLENAMENTE


182

CAPACITADO PARA PROPORCIONARLO, SIENDO SU PROPÓSITO CUIDAR Y FORTALECER LA SALUD FÍSICA, MENTAL Y EMOCIONAL DEL NIÑO, ASÍ COMO LA FORMACIÓN DE SENTIMIENTOS DE ADHESIÓN FAMILIAR Y SOCIAL DE MANERA SENCILLA Y ACORDE A SU EDAD Y A LA REALIDAD SOCIAL CON ABSOLUTO RESPETO A LOS ELEMENTOS FORMATIVOS DE ESTRICTA INCUMBENCIA FAMILIAR, Y QUE ESTE SERVICIO LO OFRECE A “EL INSTITUTO”. --- H) CUENTA CON EL RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS, OTORGADO POR LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN TRÁMITE. --- I) CUENTA, ADEMÁS CON EL PERSONAL IDÓNEO Y LOS CONOCIMIENTOS Y EXPERIENCIA NECESARIOS PARA PROPORCIONAR EL SERVICIO DE GUARDERÍA. --- J) PARA LOS EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, BAJO PROTESTA DE DECIR VERDAD MANIFIESTA QUE NINGUNA DE LAS PERSONAS QUE INTEGRAN LA SOCIEDAD CIVIL CAEN EN EL SUPUESTO DE LAS FRACCIONES XIII, XV, XVII, XXIII Y XXIV DEL ARTÍCULO 47 DEL CITADO ORDENAMIENTO. […] --- CLÁUSULAS […] --- TERCERA.- LUGAR. EL SERVICIO LO PRESTARÁ “EL SUBROGATARIO” EN EL INMUEBLE AL QUE SE REFIERE EL INCISO “E” DE LA DECLARACIÓN II DEL PRESENTE INSTRUMENTO Y DEBERÁ CONTAR CON LAS INSTALACIONES, MOBILIARIO, EQUIPO Y MATERIAL DIDÁCTICO Y DE CONSUMO PARA DICHO SERVICIO, CONFORME A LAS ESPECIFICACIONES A QUE SE REFIERE EL ANEXO NÚMERO UNO, QUE FIRMADO POR LAS PARTES SE AGREGA A ESTE CONVENIO. --- CUARTA.- CAPACIDAD INSTALADA DEL INMUEBLE. “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A QUE, DE ACUERDO A LA CAPACIDAD TOTAL DEL INMUEBLE QUE ES DE 170 NIÑOS, CUYAS EDADES ESTÉN COMPRENDIDAS ENTRE LOS 43 DÍAS DE NACIDOS Y LOS CUATRO AÑOS, LA CAPACIDAD Y DISTRIBUCIÓN DE NIÑOS POR SALA DE ATENCIÓN SEA LA ESPECIFICADA EN EL PLANO ARQUITECTÓNICO DE LA GUARDERÍA, QUE SE ADJUNTA COMO ANEXO NÚMERO DOS Y EN


183

LA PLANTILLA DE PERSONAL Y DISTRIBUCIÓN POR SALA DE ATENCIÓN QUE SE ESPECIFICA COMO ANEXO NÚMERO TRES, QUE FIRMADOS POR LAS PARTES SE INTEGRAN AL PRESENTE CONVENIO. […] – SEXTA.- CAPACIDAD INSTALADA PARA EL SERVICIO A “EL INSTITUTO”. ---“EL INSTITUTO” CONVIENE CON “EL SUBROGATARIO” QUE LA CAPACIDAD INSTALADA PARA LOS SERVICIOS, OBJETO DE ESTE CONVENIO SERÁ DE UN TOTAL DE 170 NIÑOS, HIJOS DE MADRES ASEGURADAS Y PADRES VIUDOS O DIVORCIADOS QUE CONSERVEN LA CUSTODIA DE LOS MISMOS, CUYAS EDADES COMPRENDERÁN ENTRE 43 DÍAS DE NACIDO HASTA EL CUMPLIMIENTO DE LOS 4 AÑOS, SIEMPRE Y CUANDO NO SE REBASE LA CAPACIDAD A QUE SE REFIERE LA CLÁUSULA CUARTA DEL PRESENTE CONVENIO. --- LAS PARTES PODRÁN MODIFICAR EL NÚMERO DE NIÑOS A LOS QUE SE PROPORCIONE EL SERVICIO, DE ACUERDO A LAS NECESIDADES DE “EL INSTITUTO”, A LOS RECURSOS DE “EL SUBROGATARIO” Y A LA CAPACIDAD INSTALADA DEL INMUEBLE. SÉPTIMA.- CALIDAD. “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PROPORCIONAR EL SERVICIO DE GUARDERÍA EN ÓPTIMAS CONDICIONES DE SEGURIDAD, LIMPIEZA E HIGIENE. --- OCTAVA.- PROGAMAS SUSTANTIVOS DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. --- “EL SUBROGATARIO” PRESENTARÁ A “EL INSTITUTO” LOS PROGRAMAS EDUCATIVO-ASISTENCIALES PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL Y ARMÓNICA DEL NIÑO, QUE CONTENDRÁN, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 202 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL, LOS ASPECTOS DE FOMENTO DE LA SALUD, PEDAGÓGICO Y NUTRICIONAL QUE PARA TAL FIN SE INDICAN EN LOS DOCUMENTOS QUE SERVIRÁN COMO INSTRUCTIVOS DE OPERACIÓN DEL SERVICIO DE GUARDERÍA INFANTIL. “EL INSTITUTO” REVISARÁ Y APROBARÁ LOS CITADOS PROGRAMAS E INSTRUCTIVOS ANTES DEL INICIO DE OPERACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA GUARDERÍA. --- NOVENA.- INSCRIPCIÓN Y CONTROL DE LA ASISTENCIA INFANTIL. --- “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PROPORCIONAR EL


184

SERVICIO DE GUARDERÍA CONFORME AL PROCESO DE INSCRIPCIÓN DE LOS MENORES QUE TENGA ESTABLECIDO Y ACEPTADO POR “EL INSTITUTO” ASÍ COMO REALIZAR UN CONTROL DIARIO DE LA ASISTENCIA INFANTIL. […] --- DÉCIMA SEGUNDA.- LICENCIAS. --- “EL SUBROGATARIO” SERÁ RESPONSABLE DE OBTENER Y MANTENER ACTUALIZADAS LAS LICENCIAS Y AUTORIZACIONES GUBERNAMENTALES NECESARIAS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA GUARDERÍA, DE MANERA QUE LOS SERVICIOS QUE PRESTE SE ENCUENTREN AJUSTADOS A LOS ORDENAMIENTOS LEGALES CORRESPONDIENTES. --- DÉCIMA TERCERA.- CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO. --- “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A MANTENER EL INMUEBLE Y SUS INSTALACIONES, EN QUE PROPORCIONA EL SERVICIO OBJETO DEL PRESENTE CONVENIO, EN CONDICIONES ÓPTIMAS DE UTILIDAD Y FUNCIONAMIENTO. POR SU PARTE, “EL INSTITUTO” QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR LA SUPERVISIÓN AL MISMO Y SOLICITAR A “EL SUBROGATARIO” SE EJECUTEN LAS OBRAS NECESARIAS PARA TAL EFECTO. --- DÉCIMA CUARTA.- MOBILIARIO, EQUIPO, MATERIAL DIDÁCTICO Y DE CONSUMO. --- “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A REPONER EL MOBILIARIO Y EQUIPO QUE POR SU ESTADO DE USO NO SEA IDÓNEO PARA DAR EL SERVICIO DE ÓPTIMA CALIDAD, ASÍ COMO A DOTAR OPORTUNAMENTE DEL MATERIAL DIDÁCTICO Y DE CONSUMO, MANTENIENDO DE MANERA PERMANENTE UNA RESERVA SUFICIENTE PARA LA REALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES EDUCATIVAS, ASISTENCIALES Y ADMINISTRATIVAS DE LA GUARDERÍA. […] --- VIGÉSIMA SEXTA.- RESPONSABILIDAD CIVIL. --- “EL SUBROGATARIO” SERÁ RESPONSABLE DE LOS DAÑOS FÍSICOS QUE SUFRAN LOS NIÑOS A SU CUIDADO DURANTE SU ESTANCIA EN LA GUARDERÍA. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- ACCIONES DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN. --- “EL INSTITUTO” QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN, EVALUACIÓN Y


185

CONTROL POR LOS SERVICIOS PRESTADOS, UTILIZANDO EL INSTRUMENTO TÉCNICO QUE PARA TAL PROPÓSITO “EL INSTITUTO” DETERMINE, POR LO QUE “EL SUBROGATARIO” PERMITIRÁ EL ACCESO EN TODO MOMENTO AL PERSONAL QUE “EL INSTITUTO” DESIGNE PARA ESTA ACTIVIDAD, EL QUE SE IDENTIFICARÁ PREVIAMENTE CON CREDENCIALES OFICIALES Y OFICIO DE PRESENTACIÓN. ASIMISMO “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PONER A DISPOSICIÓN DE “EL INSTITUTO” CUANDO ÉSTE LO REQUIERA, LA DOCUMENTACIÓN CONTABLE RELACIONADA CON LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS OTORGADOS AL MISMO, OBJETO DE ESTE CONVENIO. […] --- TRIGÉSIMA PRIMERA. VIGENCIA. --- LA VIGENCIA DEL PRESENTE CONVENIO ES CINCO AÑOS OBLIGATORIOS PARA “EL SUBROGATARIO”, CONTADOS A PARTIR DE LA FIRMA DEL MISMO Y PARA “EL INSTITUTO” SU VIGENCIA SERÁ DEL 6 DE AGOSTO AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2001, PUDIÉNDO PRORROGARLO, PREVIO ACUERDO DE LAS PARTES, POR CADA UNO DE LOS AÑOS SIGUIENTES, DE CONFORMIDAD A LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL QUE SE TENGA AUTORIZADA PARA ELLO.”

Este Convenio de Subrogación de Servicios de

Guardería es el origen remoto virtud al cual inició operaciones

la Guardería ABC.

Al término de la vigencia de ese convenio, el dos de

enero del dos mil dos, el Instituto Mexicano del Seguro Social,

representado por el delegado en Sonora Ernesto Rivera

Claisse y Guardería ABC, a través de su representante legal,

celebraron convenio modificatorio de prórroga del contrato

para que cobrara vigencia por un plazo de setenta días que


186

trascurriría del uno de enero al once de marzo del dos mil dos

(fojas 70 a 72, tomo I, anexo general 3.3.1).

La razón para suscribir tal pacto sólo por el plazo de

setenta días obedeció a que con la entrada en vigor del

reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público no existían criterios por parte de

la Secretaría de la Contraloría respecto de los convenios de

prestación de servicios celebrados por el instituto y, además,

se encontraban pendientes de respuesta los comunicados

enviados por la titular de la Coordinación de Guarderías a

nivel nacional a diversas instancias de la Secretaría de la

Contraloría y Desarrollo Administrativo, precisamente para

que fijaran criterio respecto del procedimiento de adjudicación

de tales convenios (anexos 28 a 31, anexo general 3.1.1).

Al día siguiente del término del convenio modificatorio

de plazo, las partes celebraron nuevo convenio de

subrogación del servicio de guardería, con vigencia del doce

de marzo al treinta y uno de diciembre de dos mil dos (fojas

83 a 95, tomo I, anexo general 3.3.1).

Entre las declaraciones del instituto destacan las

siguientes:

…E) El Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la sesión 4/2002 extraordinaria y mediante acuerdo 16/2002 de fecha 7 de marzo de 2002, autorizó dictaminar procedente que la Coordinación de Guarderías bajo su responsabilidad


187

inicie a través de las Delegaciones el procedimiento de adjudicación directa a nivel Nacional, de acuerdo al oficio emitido por la SECODAM número UNAOPSPF/309/AD/0.- 1125/2001 de fecha 4 de noviembre de 2001 y en lo particular a lo expresado en el último párrafo. --- F) La contratación del presente instrumento se realizó a través de adjudicación directa, de conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 41 fracción III de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Por su parte, el prestador declaró:

… D) Es arrendatario del inmueble en donde se proporcionará el servicio, en los términos establecidos en el convenio de arrendamiento celebrado con la Sra. Norma Cecilia Mendoza Bermúdez de Matiella, el cual se anexa a este documento, inmueble ubicado en Calle Mecánicos y Ferrocarrileros, Colonia Y Griega, en Hermosillo, Sonora. --- E) Dicho inmueble cumple con los requisitos de construcción, seguridad e higiene para la adecuada prestación de los servicios objeto de este convenio. […] --- Manifiesta bajo protesta de decir verdad que las personas que integran la Sociedad Civil, no se encuentran dentro de ninguno de los supuestos enunciados en el artículo 50 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

El uno de enero del dos mil tres, se suscribió nuevo

contrato de prestación de servicios de guarderías con

vigencia del uno de enero al treinta y uno de diciembre del

dos mil tres. En representación del Instituto Mexicano del

Seguro Social firmó el delegado estatal Maurilio Acuña

Romero y por la empresa prestadora Marcelo Meouchi Tirado



188

De las declaraciones hechas por las partes en ese

instrumento se advierte que el procedimiento de adjudicación

se realizó de manera directa, en atención al acuerdo

171/2002, de dieciocho de diciembre del dos mil dos, donde

el Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del instituto dictaminó procedente que la

Coordinación de Guarderías, bajo su responsabilidad, iniciara

a través de las delegaciones el procedimiento de adjudicación

a nivel nacional.

El cuatro de noviembre del dos mil tres, el Instituto

Mexicano del Seguro Social y la sociedad civil denominada

Guardería ABC, celebraron convenio para la terminación

anticipada del contrato de prestación del servicio de

guardería. En el apartado de antecedentes mencionaron las

partes que era necesario dar por terminado el contrato

suscrito el uno de enero del dos mil tres para suscribir

contratos multianuales, de conformidad con el acuerdo

602/2002 del Consejo Técnico (fojas 144 a 147, tomo I, anexo

general 3.3.1).

De manera paralela a la cancelación del convenio, se

dio el cierre del esquema de guardería “vecinal comunitaria”

(fojas 124 y 125, tomo I, anexo general 3.3.1).

Como ya se mencionó en el marco jurídico, en

diciembre del dos mil dos, una vez iniciado el esquema

“vecinal comunitario único”, el Instituto Mexicano del Seguro


189

Social aprobó el Manual de Procedimientos para la Apertura y

Ampliación de Guaderías.

En los apartados 6.4, 6.5 y 6.6 de ese documento se

establecen las políticas y los procedimientos técnico

administrativos para la ampliación de guarderías. Se fijan las

actividades que deben realizarse, así como la instancia

responsable de llevarlas a cabo (anexo 55, anexo general

3.1.1).

Conforme a esas disposiciones el Jefe del

Departamento Delegacional de Guarderías debe coordinar

acciones con la Jefatura Delegacional de Prestaciones

Económicas y Sociales para llevar a cabo una sesión

informativa con los prestadores de servicios interesados en la

ampliación a fin de: a) Proporcionar las políticas y

lineamientos para la ampliación. b) Analizar el Contrato

Modificatorio para la Prestación de Servicio de Guardería. c)

Solicitar a los prestadores del servicio presenten su plano

arquitectónico del inmueble propuesto para ampliación e

informarles la fecha límite de recepción, de quince días

hábiles posteriores a la sesión informativa.

De acuerdo también con el manual, después de recibir

del prestador del servicio el plano arquitectónico del inmueble

propuesto para la ampliación, elabora un comunicado dirigido

al departamento delegacional de construcción y conservación

solicitando la evaluación técnica de la guardería propuesta.


190

De manera conjunta el jefe del departamento

delegacional de guarderías y el de construcción y

conservación, realizan visita a la guardería a fin de efectuar

una evaluación estructural y funcional, además requisitarán el

formato 4 de Control de visitas al inmueble, llevando al acto

de inspección el plano arquitectónico.

Dice el referido manual que el jefe del departamento

delegacional de construcción y conservación requisita el

formato 5 denominado Cédula de Evaluación de Inmueble y

proporciona al jefe del departamento de guardería, los

resultados de la evaluación respecto del plano arquitectónico

propuesto para ampliación, así como el original del formato

para el visto bueno.

Una vez que se determina la viabilidad de la ampliación

el jefe del departamento delegacional de guarderías informa

al prestador del servicio las modificaciones que debe realizar

al plano arquitectónico. Solicita al departamento de

construcción y conservación que se corrobore el

cumplimiento a las modificaciones. Aprobado el plano

arquitectónico se notifica al prestador del servicio y se integra

una copia al expediente.

Una vez seleccionadas por el departamento

delegacional de guarderías las mejores ofertas de los

prestadores de servicio, elabora el programa de expansión

del servicio y requisita el formato 6 denominado Programa de


191

Expansión para su envío a la Coordinación de Guarderías,

donde se elaborará el dictamen presupuestal de expansión.

Recibido el dictamen, el jefe del departamento

delegacional de guarderías elabora una relación de las que

cumplieron los requisitos para ampliación y lo somete a la

aprobación de la Jefatura Delegacional de Prestaciones

Económicas y Sociales, así como del Titular de la Delegación.

Una vez aprobado, solicita al prestador del servicio presente

plantilla de personal y la distribución de asistentes educativas

por sala de acuerdo con la nueva capacidad instalada.

Al contrato modificatorio de prestación de servicio debe

anexarse mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo,

plano arquitectónico aprobado, plantilla de personal y

distribución de asistentes educativas por sala.

Después de revisar y rubricar el contrato modificatorio

de prestación de servicios y los anexos, informa por escrito al

prestador de servicio que puede iniciar las adecuaciones al

inmueble anexando los contratos para su firma de aceptación.

Una vez que recibe los contratos modificatorios

suscritos y verifica que los anexos se encuentren rubricados,

elabora un comunicado dirigido a la Jefatura Delegacional de

Servicios Jurídicos solicitando la formalización del contrato

modificatorio de prestación de servicio ante el titular de la

delegación.


192

Ya que recibe de la jefatura delegacional de servicios

jurídicos el contrato modificatorio, entrega un tanto al

representante legal de la guardería, así como a las jefaturas

delegacionales de Servicios Administrativos, Servicios

Jurídicos y de Planeación y Finanzas.

Integrado el contrato al expediente de la guardería, el

jefe del departamento delegacional de guarderías notifica

oficialmente al Comité Delegacional de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios y a la Contraloría Interna

Delegacional en el instituto los contratos formalizados,

mandando copia a la Coordinación de Guarderías.

Cuando se cuenta con presupuesto suficiente, se

requisita el formato 10 denominado Certificación para

Guarderías, obteniendo los datos del expediente de la

guardería.

Recibida la notificación del prestador de servicio

respecto de la conclusión de la obra de ampliación el jefe del

departamento delegacional de guarderías elabora un

comunicado oficial dirigido al departamento de construcción

solicitando la supervisión de la conclusión de la obra y la

emisión de la Certificación Técnica del Inmueble para

Guardería (formato 11). Cumplido tal requisito verifica que

los expedientes del personal contratado cumplan con lo

establecido en los perfiles para selección del personal, así

como los dictámenes de aptitud. Además verifica de manera

presencial que el prestador del servicio haya adquirido los


193

materiales estipulados en el contrato y requisita el formato 12

de nombre Autorización de inicio de operación o ampliación,

hasta el cumplimiento total de los requerimientos humanos y

materiales.

Las constancias del expediente de la Guardería ABC

informan que el veinticuatro de noviembre del dos mil tres,

Laura Gabriela Padilla G. Jefa de la División de Expansión del

Sistema reportó a Dora García Kobeh Titular de la

Coordinación de Guarderías, el cambio de esquema con

ampliación de capacidad instalada de la Guardería ABC (fojas


Además, obra en autos constancia de que el treinta y

uno de octubre del dos mil tres, el Instituto Mexicano del

Seguro Social representado por el Director General Santiago

Levy Algazi, y la sociedad civil Guardería ABC, representada

por Marcelo Meouchi Tirado, celebraron contrato de

prestación del servicio de guardería con vigencia del uno de

noviembre del dos mil tres al treinta y uno de octubre del dos

mil seis (fojas 126 a 137, tomo I, anexo general 3.3.1).

En ese acto, el instituto declaró que:

I.5.- Se cuenta con la autorización otorgada por el H. Consejo Técnico para la celebración del presente contrato multianual mediante Acuerdo número 602/2002, de fecha 13 de noviembre de 2002, en relación con el Acuerdo 159/2003 del 23 de abril de 2003 del mismo cuerpo colegiado. --- I.6.- Se cuenta con la autorización otorgada por el H. Consejo Técnico mediante Acuerdo


194

número 298/2003, de fecha 27 de agosto del 2003, con fundamento en los artículos 11 fracción V, 201, 202, 203, 204, 251 fracciones I, II, IV y XXXVII, 263, 264 fracciones II, III, XIV y XVII de la Ley del Seguro Social. --- I.7.- El Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la Sesión Ordinaria 11/2003 y mediante acuerdo 57/2003 de fecha 14 de abril de 2003, autorizó dictaminar procedente la adjudicación directa de este contrato. --- I.8.- La contratación del presente instrumento se realizó a través de adjudicación directa, de conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 41, fracción III, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.”

Con este pacto se concretó la ampliación de la

capacidad instalada de la Guardería ABC, pues se fijó un

aumento a ciento noventa y seis lugares de ciento setenta

con los que venía operando.

El clausulado que rigió tal pacto difirió de los anteriores

en que reguló un esquema nuevo denominado vecinal

comunitario único, además modificó la temporalidad del

contrato, el monto de la cuota unitaria por la prestación del

servicio, el mecanismo para proceder al pago, las causas de

rescisión del contrato, así como las acciones de supervisión y

evaluación.

El cinco de septiembre del dos mil seis, las partes

celebraron convenio modificatorio al contrato de prestación

del servicio de guardería a fin de ampliar el plazo de vigencia

de ese mismo convenio del uno de noviembre del dos mil tres

al treinta y uno de diciembre del dos mil seis (fojas 187 a 189,



195

Ese acto lo suscribieron el entonces director general del

instituto, Fernando Flores y Pérez, la representante legal de

Guardería ABC Sandra Lucía Téllez Nieves, el director

jurídico del instituto Fernando Gutiérrez Domínguez, la

coordinadora de guarderías Dora García Kobeh, y el

delegado estatal del instituto en Sonora Arturo Leyva

Lizárraga.

En relación con el cumplimiento de los requisitos para la

ampliación de la capacidad instalada y contratación de la

prestación del servicio de guardería, con la normatividad

vigente a partir del dos mil dos, en el expediente obran los

siguientes documentos:

a) Reporte de cambio de esquema con ampliación de

capacidad instalada de guardería, de veinticuatro de

noviembre del dos mil tres, signado por Laura Gabriela

Padilla G., Jefa de la División de Expansión del Sistema de

Guarderías (fojas 124, tomo I, anexo general 3.3.1).

b) Certificación para guarderías (formato 11), el cual

corresponde al anexo del contrato de prestación del servicio

de guardería celebrado el treinta y uno de octubre del dos mil

tres, con vigencia de tres años, que corre a partir del uno de

noviembre de ese año al treinta y uno de octubre del dos mil

seis (fojas 126 a 140, tomo I, anexo general 3.3.1).


196

c) Convenio para la terminación anticipada del contrato

de prestación del servicio de guardería, para concluir el

contrato vigente a partir del uno de enero del dos mil tres


d) Plantilla de personal de la Guardería ABC (foja 150,


e) Relación de mobiliario y equipo (fojas 151 a 155,


f) Relación de material didáctico y juguetes (fojas 156 a


g) Relación de artículos de cocina y comedor, así como

relación de material didáctico y juguetes (fojas 159 a 165,


h) Relación de material didáctico y juguetes (fojas 166 a


i) Relación de artículos de aseo y equipo y material de

curación (fojas 169 a 173, tomo I, anexo general 3.3.1).

j) Instructivos de perfiles para la selección de personal


k) Oficio ADP/422/01, de veinticinco de julio del dos mil

cuatro, signado por Arturo Dávila Pacheco, Jefe de la Oficina


197

de Prevención de Incendios y Seguridad Civil, del municipio

de Hermosillo, Sonora, en el que emite a favor de Guardería

ABC, S.C. dictamen aprobatorio de seguridad (fojas 182,


l) Escrito del dos de noviembre del dos mil cuatro,

signado por José Manuel Matiella Urquides, dirigido al

departamento de guarderías de la delegación en Sonora, en

el que manifiesta que los cálculos estructurales y la

construcción de la edificación donde se localiza la Guardería

ABC estuvieron a su cargo y que el diseño estructural de las

zapatas de cimentación, columnas de concreto reforzado,

cadenas de refuerzo, así como el diseño estructural de la

techumbre formada por estructuras metálicas sobre las

cuales descansa la cubierta de lámina galvanizada con

aislamiento térmico, se hicieron cumpliendo con todas las

normas estructurales para esfuerzos de viento, peso propio

considerando una carga total de ciento cuarenta kilos por

metro cuadrado. Además que durante los diecisiete años que

tiene de construido el edificio no han sido encontradas fallas

en pisos, muros y techumbre (fojas 183, tomo I, anexo

general 3.3.1).

m) Escrito de catorce de julio del dos mil cuatro, signado

por Marcelo Meouchi Tirado, dirigido a la coordinación de

guarderías, en el que bajo protesta de decir verdad manifiesta

que la sociedad civil que representa a esa fecha no tiene

adeudos por impuestos federales (fojas 184, tomo I, anexo

general 3.3.1).


198

n) Licencia sanitaria 0900014053 sin fecha, signada por

el Director General de Regulación y Fomento Sanitario del

Gobierno del Estado de Sonora, con fecha de vencimiento de

junio de dos mil cinco (fojas 185, tomo I, anexo general 3.3.1).

o) Contrato de arrendamiento de veintiuno de junio del

dos mil seis, celebrado entre Norma Cecilia Mendoza

Bermúdez de Matiella y Guardería ABC, S.C., representada

por Sandra Lucía Téllez Nieves, respecto del depósito

comercial tipo bodega ubicado en calle Mecánicos sin

número, esquina Ferrocarrileros, colonia Y Griega de

Hermosillo, Sonora, por un plazo forzoso para ambas partes

de cinco años, contado del veintiuno de junio del dos mil seis

al veintiuno de junio del dos mil once (fojas 202 a 206, tomo I,


p) Carta de intención de veintiuno de noviembre del dos

mil seis, signada por la representante legal de Guardería

ABC, S.C., dirigida al delegado estatal del instituto en Sonora,

Arturo Leyva Lizárraga, para prorrogar seis meses el contrato

vigente hasta ese año, para que en ese plazo fueran

definidas las condiciones del contrato propuesto para el

periodo 2007-2009, para continuar con la prestación del

servicio de guardería (fojas 211, tomo I, anexo general 3.3.1).

q) Oficio 279001320100/36050, del delegado estatal del

Instituto Mexicano del Seguro Social en Sonora Arturo Leyva

Lizarraga, mediante el cual informa a la representante de la


199

Guardería ABC que su planteamiento fue sometido a la

consideración de la Coordinación de Guarderías, la que en

oficio circular 2430, estableció que el texto del contrato 2007-

2009, fue elaborado conforme a las disposiciones de la Ley

de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público; que dicho instrumento tenía un objeto de interés

público, por lo que sus condiciones no eran negociables.

Además, que los términos establecidos en el contrato fueron

aprobados por las instancias institucionales correspondientes,

por lo que las obligaciones y prerrogativas se establecieron a

partir de un modelo de contrato de aplicación general, de

manera que no era posible modificar su clausulado (fojas 212,


r) Testimonio de dieciséis de agosto del dos mil seis,

pasado ante la fe del notario público ochenta de Hermosillo,

Sonora, donde se protocoliza el otorgamiento de poder

general amplio para pleitos y cobranzas, actos de

administración y de dominio, así como facultades generales y

especiales a favor de Sandra Lucía Téllez Nieves, a efecto de

que ejerza actos de representación a nombre de Guardería

ABC, sociedad civil (fojas 207 a 209, tomo I, anexo general

3.3.1).

s) Contrato de prestación del servicio de guardería

celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y la

sociedad civil Guardería ABC, cuya vigencia quedó

establecida del dos de enero del dos mil siete al treinta y uno

de diciembre del dos mil nueve.


200

Dicho pacto lo firmaron, en representación del instituto,

el director general Juan Francisco Molinar Horcasitas y, por la

sociedad, su apoderada Sandra Lucía Téllez Méndez (sic).

Además intervinieron Fernando Gutiérrez Domínguez,

director jurídico, Dora García Kobeh, titular de la coordinación

de guarderías, y Arturo Leyva Lizárraga, delegado estatal en

Sonora (fojas 249, tomo I, anexo general 3.3.1).

De las declaraciones de dicho pacto se advierte:

I.3.- Siendo muy amplio el ámbito geográfico y el universo de asegurados y tomando en consideración que no cuenta con las suficientes instalaciones ni los recursos humanos necesarios y especializados y ante la necesidad que tiene de continuar cubriendo el servicio de guarderías a sus asegurados, celebra el presente contrato con “EL PRESTADOR”, en virtud de contar éste con los recursos, técnicos, humanos, financieros, administrativos y la infraestructura necesaria para proporcionar el servicio requerido. […] --- I.5.- Se cuenta con la autorización otorgada por el H. Consejo Técnico para la celebración del presente contrato multianual mediante el Acuerdo número 127/2006, de fecha 29 de marzo del 2006, en relación con el Acuerdo número 298/2003, de fecha 27 de agosto del 2003, con fundamento en los artículos 11 fracción V, 201, 202, 203, 204, 251, fracciones I, II, IV y XXXVII, 263, 264 fracciones II, III, XIV, XVII y 277F de la Ley del Seguro Social. […] --- I.7.- El Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la sesión ordinaria 24/2006 y mediante acuerdo 112/2006 de fecha 15 de noviembre de 2006, autorizó dictaminar procedente la adjudicación directa de este contrato. --- I.8.- La contratación del presente instrumento se realizó a través de adjudicación directa, de conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 41 fracción III de la Ley de


201

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Para la firma de ese contrato, el titular de la delegación

del instituto en Sonora, Arturo Leyva Lizárraga y el jefe

delegacional de prestaciones económicas y sociales, Emigdio

Martínez García, el once de diciembre del dos mil seis,

requisitaron formato en el cual certificaron que el expediente

de Guardería ABC, S. C. se encontraba completo y

actualizado (foja 214, tomo I, anexo general 3.3.1).

Sin embargo, posterior a dicha certificación, obran en el

expediente las siguientes constancias:

a) Escritos de veintinueve de diciembre del dos mil seis,

signados por Sandra Lucía Téllez Nieves, en los cuales, bajo

protesta de decir verdad, manifiesta que ni Guardería ABC,

S.C. ni alguno de sus integrantes se encuentran en los

supuestos del artículo 50 de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público y que no

existen adeudos fiscales (fojas 216 y 217, tomo I, anexo

general 3.3.1).

b) Acta de asamblea de trece de enero del dos mil

cinco, en la cual se aprobó la separación de la socia María

Fernanda Camou Guillot y la enajenación total de sus partes

sociales a favor de la señora Sandra Lucía Téllez Nieves y su

protocolización en escritura pública cuatro mil trescientos

siete, volumen doce de la notaría pública noventa y nueve del


202

municipio de Nogales, Sonora (fojas 218 y 238 a 242, tomo I,


c) Dictamen de seguridad de cinco de octubre del dos

mil siete, signado por Roberto Copado Gutiérrez, Director de

la Unidad de Protección Civil Municipal, expedido mediante

oficio DBT/576/07 (foja 248, tomo I, anexo general 3.3.1).

Lo reseñado hasta este punto permite advertir que el

origen remoto del contrato de prestación de servicios virtud al

cual operaba Guardería ABC data del dos mil uno, fecha en

que los procedimientos para el otorgamiento de los contratos,

la fijación de las autoridades a quienes correspondía

intervenir, así como los requisitos que debían ser satisfechos

quedaban descritos tanto en el Manual de Organización de la

Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones

Económicas y Sociales, autorizado en el año de mil

novecientos noventa y cinco, como en el diverso denominado

Bases para la subrogación de servicios de guardería del

esquema vecinal comunitario vigente a partir de mil

novecientos noventa y nueve.

Posteriormente, debido a la evolución del propio

esquema hasta la aprobación del conocido como vecinal

comunitario único, los procedimientos para la apertura de

nuevas guarderías, así como la planeación, desarrollo e inicio

de funcionamiento de aquellas cuya capacidad inicial fue

ampliada, quedaron regulados en la normatividad


203

denominada Manual de Procedimientos para la Apertura y

Ampliación de Guarderías.

De acuerdo con el último de esos instrumentos

normativos así como el Reglamento de Organización Interna

del Instituto Mexicano del Seguro Social, la suscripción de los

contratos corresponde al Director General del instituto; sin

embargo, el procedimiento para el otorgamiento se realiza en

cada una de las delegaciones del instituto.

En el particular, de acuerdo con las constancias

narradas, las autoridades administrativas del Instituto

Mexicano del Seguro Social que intervinieron en el

procedimiento de otorgamiento, así como en la verificación

del cumplimiento de la normatividad, fueron el delegado

estatal en Sonora, el jefe de servicios de prestaciones

económicas y sociales, así como el jefe de guarderías.

La Coordinación de Guarderías, dependiente de la

Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, intervino

en el contenido de los contratos y cumplimiento de la

normatividad, a partir de las acciones de orientación al

aprobar la normatividad y formatos de revisión.

1.2. Vigilancia

El tema relativo a la vigilancia, tal y como fue explicado

al hacer el análisis del marco jurídico, debe abordarse desde

dos aspectos, uno relativo al ámbito de la organización


204

interna del Instituto Mexicano del Seguro Social y otro en

torno a las normas de protección civil.

A) Operación de la guardería.

El Manual de Organización de la Jefatura Delegacional

de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales,

autorizado en noviembre de mil novecientos noventa y cinco

(anexo 27, anexo general 3.1.1), dispone que corresponde a

la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones

Económicas y Sociales coordinar, vigilar e implementar

acciones para que los servicios de prestaciones económicas,

guarderías y prestaciones sociales se proporcionen de

acuerdo con las leyes, lineamientos jurídico administrativos y

las disposiciones gubernamentales e institucionales emitidos

en la materia; vigilar la aplicación de indicadores de

evaluación del servicio, analizar los resultados y, en su caso,

implementar medidas correctivas; establecer, coordinar y

vigilar la implantación de acciones y estrategias a fin de que

las unidades operen dentro de un marco de equilibrio

financiero; promover, coordinar y vigilar que los servicios de

prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales,

correspondan a las necesidades de la población y coadyuven

al mejoramiento de su nivel de vida; aprobar y presentar para

sanción del delegado los estudios de factibilidad y

preinversión para la expansión o reducción de los servicios de

prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales,

así como los proyectos de construcción, reubicación,

remodelación y equipamiento de las unidades operativas y


205

procurar y promover estrategias que permitan el más alto

nivel de la ocupación de la capacidad instalada en las

unidades operativas de guarderías y prestaciones sociales.

Por otra parte, el manual que se comenta establece que

corresponde al Departamento de Guarderías coordinar,

asesorar y supervisar que la prestación del servicio de

guarderías se otorgue con mayor eficacia, calidad y

oportunidad; coordinar, asesorar y supervisar la ejecución de

los programas de guarderías en los diferentes esquemas de

atención, conforme a los lineamientos establecidos por la

coordinación de guarderías; realizar visitas periódicas y

sistemáticas a las guarderías de la delegación para asesorar

al personal, supervisar el funcionamiento y constatar el

cumplimiento de los programas y normas establecidos;

implementar los mecanismos que permitan mantener el más

alto nivel de ocupación de la capacidad instalada de las

guarderías dependientes de la delegación; verificar que las

personas físicas y/o grupos organizados que administren

guarderías participativas y otros esquemas de atención,

cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos

legales para la contratación de la subrogación del servicio;

evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderías

y dar seguimiento a las desviaciones detectadas y, en su

caso, realizar los ajustes pertinentes a los programas que

respondan a las necesidades de los usuarios.

Esa normatividad establecía como facultades

sustantivas a cargo de las jefaturas delegacionales de


206

prestaciones sociales y económicas y del departamento de

guarderías, las actividades de supervisión y vigilancia sobre

el cumplimiento del convenio de prestación de servicios de

guardería, así como de la satisfacción de los requisitos para

operar.

En relación con estos aspectos los entonces llamados

convenios de subrogación celebrados en dos mil uno y dos

mil dos, establecieron, respectivamente, lo siguiente:

CLÁUSULAS […] --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- ACCIONES DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN. --- “EL INSTITUTO” QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN, EVALUACIÓN Y CONTROL POR LOS SERVICIOS PRESTADOS, UTILIZANDO EL INSTRUMENTO TÉCNICO QUE PARA TAL PROPÓSITO “EL INSTITUTO” DETERMINE, POR LO QUE “EL SUBROGATARIO” PERMITIRÁ EL ACCESO EN TODO MOMENTO AL PERSONAL QUE “EL INSTITUTO” DESIGNE PARA ESTA ACTIVIDAD, EL QUE SE IDENTIFICARÁ PREVIAMENTE CON CREDENCIALES OFICIALES Y OFICIO DE PRESENTACIÓN. ASIMISMO “EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PONER A DISPOSICIÓN DE “EL INSTITUTO”, CUANDO ÉSTE LO REQUIERA, LA DOCUMENTACIÓN CONTABLE RELACIONADA CON LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS OTORGADOS AL MISMO, OBJETO DE ESTE CONVENIO. (foja 63, tomo I, anexo general 3.3.1).

CLÁUSULAS […] --- VIGÉSIMA SEXTA.- ACCIÓN DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN. --- “EL INSTITUTO” queda facultado para realizar las acciones de supervisión, evaluación y control por los servicios prestados, utilizando los instrumentos técnicos que para tal propósito “EL INSTITUTO” determine, por lo que “EL PRESTADOR” permitirá el libre acceso, en


207

horas y días hábiles, a las personas que “EL INSTITUTO” designe para esta actividad, los que se identificarán previamente con identificación oficial y oficio de presentación. Asimismo, “EL PRESTADOR” deberá realizar la autoevaluación de la operación del servicio conforme a los instrumentos que “EL INSTITUTO” con la periodicidad y en los términos que éste determine. --- “EL PRESTADOR” se obliga a aplicar encuestas de opinión a los asegurados usuarios del servicio e informar a “EL INSTITUTO” de los resultados del nivel de satisfacción con la periodicidad y características que “EL INSTITUTO” determine. Para este mismo propósito, permitirá al personal de “EL INSTITUTO”, o cualquier otra persona física o moral que “EL INSTITUTO” determine para efectuar encuestas a los asegurados usuarios cuando “EL INSTITUTO” lo determine. --- “EL INSTITUTO” presentará por escrito a “EL PRESTADOR” las observaciones que considere necesarias derivadas de la supervisión, evaluación y de la aplicación de las encuestas de opinión. Por su parte, “EL PRESTADOR” se obliga a corregir en un plazo no mayor de 30 (treinta) días naturales, las irregularidades detectadas. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- INFORMES SOBRE LOS SERVICIOS. --- “EL PRESTADOR” deberá rendir a “EL INSTITUTO”, mediante un formato único, los informes relativos al servicio de guardería, objeto del presente instrumento legal, con la periodicidad y características que “EL INSTITUTO” determine. (foja 91, tomo I, anexo general 3.3.1).

De las copias certificadas del expediente de la

Guardería ABC, remitidas por el Instituto Mexicano del

Seguro Social, se advierte que antes del año dos mil tres no

se practicaron visitas de inspección, tampoco se tiene

información que revele si se rindieron informes relativos a la

prestación del servicio. Tocante a este tema, a partir del dos

mil tres, obran las siguientes constancias:


208

a) Oficio 270501613200/07769, de seis de marzo del

dos mil tres, signado por Noemí López Sánchez jefa del

departamento delegacional de guarderías, mediante el cual

solicita al representante legal Marcelo Meouchi Tirado el

envío de los documentos consistentes en carta de intención

del servicio, licencia de uso de suelo y permiso de la

Secretaría de Relaciones Exteriores, para ser integrados al

expediente de la guardería (foja 120, tomo I, anexo general

3.3.1)

b) Oficio 270500016132/25606, de veinticuatro de julio

del dos mil tres, signado por Esquipúlas Herrera Montaño

titular de la jefatura de servicios jurídicos, en ausencia del

delegado estatal, Maurilio Acuña Romero, dirigido a Marcelo

Meouchi Tirado representante legal de Guardería ABC, donde

informa que derivado de la supervisión, evaluación y control

efectuada los días siete, ocho y trece de mayo de ese año,

así como en las visitas de seguimiento realizadas el quince y

veintitrés de junio por la trabajadora social y coordinadora

zonal Thelma Salado Islas, se detectó el incumplimiento a las

cláusulas décima cuarta, décima quinta, décima séptima y

décima octava del contrato de prestación de servicios de

guarderías (conservación y mantenimiento del inmueble;

mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo; recursos

humanos y capacitación del personal), por lo que se le

impuso una pena convencional consistente en el pago de

treinta salarios mínimos, equivalente a un importe de

$1,255.50 (un mil doscientos cincuenta y cinco pesos,

cincuenta centavos) (fojas 121, tomo I, anexo general 3.3.1).


209

El veinticinco de febrero del dos mil cuatro, la Directora

de Prestaciones Económicas y Sociales Evelyne Rodríguez

Ortega suscribió la autorización, para el registro en el

catálogo normativo institucional, del instrumento denominado

Norma que establece las disposiciones para la operación del

servicio de guarderías. (anexo 65, anexo general 3.1.1).

Conforme a sus disposiciones, que ya fueron explicadas

en la primera parte de este informe, los sujetos responsables

de la norma, que conforme al numeral 4 son los delegados

estatales, regionales y del Distrito Federal, los titulares de las

jefaturas delegacionales de servicios de prestaciones

económicas y sociales, los jefes del departamento de

guarderías, las coordinadoras zonales de guarderías y las

directoras de guardería, deberán realizar las acciones

necesarias a fin de contar oportunamente con los servicios

generales para la operación de los servicios, así como

observar las disposiciones emanadas de las leyes,

reglamentos y documentos normativos establecidos para el

funcionamiento de la guardería, además mantener una

constante supervisión-asesoría interna en la guardería, para

garantizar el óptimo funcionamiento de los servicios.

Esa normatividad establece que la guardería elaborará y

derivará al Departamento de Guarderías los informes sobre el

desarrollo y avance de sus programas de acuerdo a la

normatividad y periodicidad que la Coordinación de

Guarderías establezca; asimismo, proporcionará la


210

información adicional que se le requiera. Además, deberá

contar con un expediente por cada menor inscrito a fin de

tener información actualizada de la población infantil en todo

momento; llevar un control de asistencia de la población

infantil con base en la normatividad y sistemas que determine

la Coordinación de Guarderías y elaborar el informe

estadístico mensual de acuerdo con la normatividad

establecida por el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Adicionalmente, la guardería dará las facilidades para

que el instituto realice las actividades de supervisión,

asesoría y evaluación del servicio; deberá implementar las

acciones que el instituto establezca para evaluar la operación

y aplicar estrategias orientadas a la mejora continua del

servicio, así como proporcionar al personal del instituto

información y datos de los usuarios y de la operación que se

requiera a través del Departamento de Guarderías o de la

Coordinación de Guarderías.

A finales del año dos mil tres, una vez finalizada la

transición al esquema vecinal comunitario único con

incremento de la capacidad instalada a ciento noventa y seis

espacios, el treinta y uno de octubre del dos mil tres, el

instituto y Guardería ABC, a través de sus respectivos

representantes, suscribieron contrato de prestación del

servicio de guardería, cuya vigencia se pactó del uno de

noviembre del dos mil tres al treinta y uno de octubre del dos

mil seis.


211

En los aspectos de supervisión, evaluación y vigilancia,

tal pacto estableció:

VIGÉSIMA SEXTA.- ACCIÓN DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN.- “EL INSTITUTO” queda facultado para realizar las acciones de supervisión, evaluación y control por los servicios prestados, utilizando los instrumentos administrativos y técnicos que para tal propósito “EL INSTITUTO” determine, por lo que “EL PRESTADOR” permitirá en cualquier momento el libre acceso, en horas y días hábiles, tanto a la Jefa del Área de Guarderías como a las Coordinadoras Zonales ó personal comisionado por la Coordinación de Guarderías ya sea conjunta o separadamente, las que se identificarán con credencial oficial y mediante oficio de presentación el cual será firmado ya sea por el Delegado Estatal del IMSS, la Titular de la Coordinación de Guarderías o por el Jefe Delegacional de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales, mismo que será entregado a “EL PRESTADOR” por única vez y tendrá vigencia hasta en tanto no sea modificado o revocado por “EL INSTITUTO”. --- “EL PRESTADOR” se obliga sin costo adicional para “EL INSTITUTO”, a aplicar encuestas de opinión a los asegurados usuarios del servicio, informar a “EL INSTITUTO” de los resultados del nivel de satisfacción con la periodicidad y características que “EL INSTITUTO” determine. Para este mismo propósito, permitirá la realización de dichas actividades al personal de “EL INSTITUTO” o de cualquier otra persona física o moral que “EL INSTITUTO” determine para efectuar encuestas a los asegurados usuarios. --- “EL INSTITUTO” presentará por escrito a “EL PRESTADOR” las observaciones que consideren necesarias derivadas de la supervisión, evaluación y de la aplicación de las encuestas de opinión. Por su parte “EL PRESTADOR” se obliga a corregir en un plazo no mayor de 30 (treinta) días naturales, las irregularidades detectadas. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- INFORMES.- “EL PRESTADOR” deberá rendir a “EL INSTITUTO” , los informes relativos a la operación del servicio de guardería, objeto del presente instrumento legal, con la


212

periodicidad y características que “EL INSTITUTO” determine. Asimismo, “EL PRESTADOR” deberá aplicar los indicadores de desempeño y le informará de los resultados a “EL INSTITUTO” en los términos que éste determine. (fojas 133 y 134, tomo I, anexo general 3.3.1)

Posterior a la firma de ese contrato y a la entrada en

vigor de la normatividad reseñada, obran en el expediente de

la Guardería ABC, copias certificadas de los siguientes

documentos:

a) Escrito de diecisiete de junio del dos mil cuatro,

signado por el representante legal de Guardería ABC, dirigido

a Noemí López Sánchez jefa del departamento de

guarderías, mediante el cual acusa recibo de los instructivos y

norma de operación del servicio de guardería (foja 148, tomo

I, anexo general 3.3.1).

b) Guía de supervisión – asesoría de veinticinco y

veintiséis de abril del dos mil seis, en la cual la coordinadora

zonal asentó que operaban de manera inadecuada los

siguientes aspectos:


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222

c) Minuta de reunión con la directora de la Guardería

ABC, de cuatro de mayo del dos mil seis, en la que el Jefe de


223

Prestaciones Económicas y Sociales, así como la Jefa del

Departamento de Guarderías realizaron recorrido por la

unidad para supervisar la atención de los niños y condiciones

del inmueble (fojas 362, tomo I, anexo general 3.3.1).

d) Minuta de reunión con Directora y Administradora de

Guardería ABC, de veintidós de mayo del dos mil seis. Se

especificó en el apartado de asuntos tratados que en el

aspecto de seguridad se debía corregir el hecho de que la

puerta de acceso estuviere abierta a las ocho horas con

quince minutos, además de los extintores sin recarga. En el

aspecto de recursos humanos, se debía cubrir a cinco

asistentes, aquellas que no cubrieran el perfil de educadoras

y dar capacitación inicial y continua a ocho asistentes

educativas, seis auxiliares y una encargada de cocina. En el

aspecto de mejora continua se solicitó mayor supervisión por

parte de las responsables de los servicios. En el aspecto de

alimentación la sustitución de alimentos, así como leches que

rebasan fecha de expedición, se solicitó comprar los

alimentos con anticipación (foja 341 y 364, tomo I, anexo

general 3.3.1).

e) Minuta de reunión con Sandra Téllez Nieves, de cinco

de junio del dos mil seis, donde se tuvo como asunto a tratar

el hecho de que no hubo luz en la guardería y se trasladaron

niños a otras guarderías (fojas 340 y 363, tomo I, anexo

general 3.3.1).


224

f) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería, con fecha de catorce de agosto del dos mil seis,

efectuado por Yadira Barreras, en el que se realizaron las

observaciones siguientes:

“Servicio: Promoción y Fomento de la Salud […] Vacunas pendientes. Se indicó procedimiento para su cumplimiento. En lo que va del mes no ha traído cartilla las mamás. Solicitarlo hasta su cumplimiento […] Acciones efectuadas con los niños detectados con alteración de peso. No todos los niños del mes de Ago. se les han entregado sol. val. médica ni se ha recuperado la de meses anteriores. La resp. P.F.S. enviará al total de niños detectados con alt. Pero con sol. de val. Médica. […] Control y seguimiento del saneamiento ambiental. Retomar el registro. Se dejó de realizar. […] Receta médica. 1 receta IMSS datos incompletos. No recibirlas. --- Membretados. Falta firma de responsable PFS. Realizar de acuerdo a lo normado. --- Control diario de medicamentos. Circular el medicamento ministrado. […] Informe de atención a niñas y niños con discapacidad. Error al llenar formato. 7 casos de retraso de lenguaje. Enviar fe de erratas a Depto. Sin Dx-médico- Enviar con SUM para comprobar y enviar a rehabilitación. AGOSTO. --- Actividades del programa. Actual no están ministrando hierro a los niños. Elaborar relación como se indicó y solicitarlo. Se indicó acciones para promoverla. Agosto. […] Incidencia de niños con padecimientos transmisibles. No se elabora. Realizarlos este mes Ago. […] Comentarios adicionales: --- El reporte de incidencias diarias en sala está incompleto el formato (Pedagogía) falta parte posterior. --- La resp. de F. Salud sale a las 2:45 y el resto de la jornada se queda sin responsable el Servicio. Cubrirlo. --- Elaborar indicador de plantilla de personal. (fojas 336 a 339, tomo I, anexo general 3.3.1).

g) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería, de veinte de septiembre del dos mil seis, realizado


225

por Yadira Barreras en el que asentó como observaciones

que:

“Abasto o compra de alimentos. Falta tomate, pan tostado, pan integral, no se ha surtido el pedido para el 11 Sept al 6 Oct. No se tenía acomodado todo en el área correspondiente. Azucar sin fecha, rotar galletas, leche, puré. NO HAY GERBER. […] Se proporcionan cubiertos. No se usa cuchillo en MC1 y MC2. --- Colocación de muestra de alimentos. Se había omitido en desayuno, mencionan colocar de la charola muestra. […] Biberones con jugo. Se le agrega agua al jugo de naranja. […] Atención y seguimiento a niños con alteración de peso. Se indicó dar seguimiento y observación a los casos que el médico confirme. […] Devolución para cambio de ropa para casos de emergencia. Tienen un stock por falta de espacio. […] Evaluación del desarrollo. No se cumple con todas las evaluaciones. Se asesoró. --- Programa de estimulación. Se indicó realizarlo. --- Programa de la Evaluación del Desarrollo. Se asesoró al respecto. […] Control de esfínteres. Contaban con relación de las 3 etapas, normatividad anterior, aunque las actividades preparatorias las realizan bien pero tenían en fase intensiva a niños que no les han aplicado cuestionario. Se asesoró cumplir de acuerdo a lo normado. […] Uso de cubiertos y servilletas. No se proporciona cuchillo a MC. Realizar de acuerdo a lo normado. […] Distribución y acomodo de colchonetas. Única. Se recomienda separarlas entre sí. […] Escenarios de aprendizaje con materiales suficientes y congruentes con las actividades planteadas. Ya no cuentan con escenarios, en c/sala los pueden ir enriqueciendo más. […] Plan anual de trabajo. Se requiere incluir 1 propósito más: Desarrollo motor. […] Actividades pedagógicas de niños con discapacidad. Hay 2 casos y se integraron bien. Son nuevos ingresos. Se indica que se solicite a asegurados integrar a proa. de rehabilitación. […] Aplicación de la Evaluación del desarrollo en las tres etapas con base en la edad del niño. Se omite la inicial de cambio de sala. Faltó intermedia Julio y Agosto. Se corregirá. --- Registro de la Evaluación del desarrollo. Se omitió registro de 1 niño se corregirá.


226

[…] Programa de estimulación. Se indicó a Jefe de pedagogía p/su cumplimiento. --- Indicador de Evaluación del desarrollo del niño. Se realizó indicador de calidad como antes. Se asesoró. […] Móviles y decorados. Se cuenta con móviles en sanitarios inf. Se indicó se quiten. […] Comentarios adicionales: Se indica registrarse los asegurados durante período de adaptación en la libreta de control de acceso a la unidad. --- Falta expediente pedagógico de Castro Acuña Lesli Fabiola. (fojas 325 a 335, tomo I, anexo general 3.3.1).

h) Hoja de resultados de aplicación de encuesta de

satisfacción del servicio de Guardería ABC, sin fecha y con

firma de personal de la Coordinación de Guarderías de

Hermosillo, Sonora, en donde se indica que se aplicaron

veintiún encuestas con el resultado de 95% (fojas 309 y 310,


i) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería y guía técnica de supervisión de la operación del

servicio de guardería de veinticinco, veintiséis y veintisiete de

octubre del dos mil seis, efectuada por Yadira Barreras,

donde asentó como observaciones que no hay registro en

SIAG de solicitudes pendientes; algunos padres pasan la

credencial de la esposa cuando se indica que es personal; no

se está entregando a fomento de la salud, pedagogía y

nutrición relación de niños que ingresan y que al inscribirlos

no se impartieron pláticas de nuevo ingreso; existen cambios

de niños en cada sala de atención; no tiene teléfonos de

autoridades y de emergencia; en los expedientes del personal

se encontraba pendiente anotar en cédula los cursos de

capacitación recibidos; en la entrega del servicio no se utiliza


227

formato normado; no hay espejos en B1, B2, C1, C2, faltan

tres mesas infantiles, faltan biberones, vasos entrenadores,

vasos infantiles, cucharas infantiles, licuadora industrial,

platos con divisiones, cucharas para servir, tenedores,

charolas de divisiones, olla de presión, rebanador para

verduras; faltan material de curación como gel y tres

termómetros rectales.

En cuanto a las condiciones en que se encuentra el

inmueble expuso que observó un área pequeña de pared del

vestíbulo con pintura deteriorada, un plafón movido en área

de bacinicas, una gotera en tarja de cocina, un sanitario sin

asiento, uno sin palanca y uno no sirve, paredes con

humedad junto a un sanitario, retocar pintura en base de

anaquel de metal en cocina, en sala C1 mueble despegado

con clavos expuestos, algunos plafones manchados, igualar

color en paredes de salas, huequitos en pared de tablaroca

salas B2 y C2.

En cuanto al servicio de pedagogía expuso que no se

utilizan conos durante el cepillado de dientes porque no se

cuenta con ellos, se requiere mayor información y

sensibilización a los niños y padres de familia. Por otra parte,

que se confunde la redacción de las actividades indagatorias

con las propositivas; que no se relaciona en todos los casos

de lo que se planeó con el material, ni se tienen instalados

escenarios interactivos, además se entrega el material al

momento de utilizarse y no desde el primer día; que no se

están realizando reuniones con el personal educativo y no se


228

están realizando actividades pedagógicas en escenarios de

aprendizaje. Además, la supervisora advirtió que hubo

omisión de evaluaciones por responsables anteriores del

servicio, que retoman nueva jefa de pedagogía y directora.

En los comentarios adicionales expuso: “Se observó en

MB1 a todos los niños acostados en colchoneta sin sábana

porque no alcanzaban estas. Me informan se mandaron hacer

este martes. Agilizar la dotación. Se solicitó los conitos a S.

Civil, aumentar cantidad solicitada p/q´(sic) no se queden

nuevas sin ellos a fin de mes. --- Estimular durante la

alimentación a los maternales. En área de bacinicas se

observa que los niños no alcanzan p/la realización de lavado

de manos, cara y cepillado de dientes, se solicita banqueta de

altura más alta o bajar el lavabo.” (foja 311 a 322, tomo I,


Ahora bien, en la carpeta de anexos del informe del

Instituto Mexicano del Seguro Social, identificada con el 3.1.1,

se acompañaron diversas cédulas de visita de supervisión, de

fechas veinticinco de marzo, veintidós de septiembre,

dieciséis de noviembre, todas del dos mil cuatro, practicadas

por personal de la delegación estatal en Sonora. También

cédulas de visita de supervisión de fechas siete de febrero,

treinta y uno de marzo, doce de mayo, trece de junio, ocho de

julio y veinte de septiembre del dos mil cinco.

Asimismo, cédulas de visita de supervisión de

veinticinco de abril, cuatro y veintidós de mayo, catorce de


229

agosto, veinte de septiembre y veintiséis de octubre del dos

mil seis, cuyo resultado quedó narrado en párrafos anteriores.

Aun cuando tales anexos no fueron remitidos de manera

completa, se trata de formatos expedidos por la Coordinación

de Guarderías, para realizar evaluaciones semejantes a todas

las unidades que presten el servicio de guardería.

Básicamente evalúan dentro del servicio que prestan la

promoción y fomento de la salud; en el ámbito administrativo,

la planeación, abasto, distribución y preparación de los

alimentos que se suministran a los menores; en el área de

pedagogía la atención del niño, su higiene, tiempos de sueño

y descanso, atención durante la alimentación, a la par de

actividades educativas que permitan el desarrollo del menor.

De igual manera, califican los recursos humanos y materiales

con que cuentan las guarderías.

El veintinueve de diciembre del dos mil seis, se suscribió

el último contrato de prestación de servicios bajo el cual

operó Guardería ABC.

En el aspecto de supervisión y vigilancia, dicho acuerdo

de voluntades estableció:

“VIGÉSIMA SEXTA.- ACCIÓN DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN.- “EL INSTITUTO” queda facultado para realizar las acciones de supervisión, evaluación y control de los servicios prestados, utilizando los medios e instrumentos administrativos y técnicos que


230

para tal propósito “EL INSTITUTO” determine, por lo que “EL PRESTADOR” permitirá en cualquier momento el libre acceso, en horas y días hábiles, a la Jefa del Departamento de Guarderías, las Coordinadoras Zonales, el personal comisionado por la Coordinación de Guarderías o cualquier persona física o moral que el instituto determine ya sea conjunta o separadamente, las que se identificarán con credencial oficial y mediante oficio de presentación, el cual será firmado ya sea por el Delegado Estatal del IMSS, la Titular de la Coordinación de Guarderías, por el Jefe de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales o en su caso, alguna entidad fiscalizadora, mismo que será entregado a “EL PRESTADOR” por única vez y tendrá vigencia hasta en tanto no sea modificado o revocado por “EL INSTITUTO”. --- “EL PRESTADOR” se obliga sin costo adicional para “EL INSTITUTO”, a aplicar encuestas de opinión a los asegurados usuarios del servicio, por lo que informará a “EL INSTITUTO” de los resultados del nivel de satisfacción con la periodicidad y características que “EL INSTITUTO” determine. Para este propósito, permitirá la realización de dichas actividades al personal de “EL INSTITUTO”, o de cualquier otra persona física o moral que “EL INSTITUTO” determine para efectuar encuestas a los asegurados usuarios. --- “EL INSTITUTO” presentará por escrito a “EL PRESTADOR” las observaciones que consideren necesarias derivadas de la supervisión, evaluación y de la aplicación de las encuestas de opinión. Por su parte “EL PRESTADOR” se obliga a corregir las irregularidades detectadas en un plazo no mayor de 30 (treinta) días naturales contados a partir de la fecha de notificación. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- INFORMES.- “EL PRESTADOR” deberá rendir a “EL INSTITUTO”, los informes relativos a la operación del servicio de guardería, objeto del presente instrumento legal, con la periodicidad y características que “EL INSTITUTO” determine. Asimismo, “EL PRESTADOR” deberá aplicar los indicadores de desempeño e informará de los resultados a “EL INSTITUTO” en los términos que éste determine.


231

Iniciada la vigencia de ese convenio, de las copias

certificadas remitidas por el instituto anexas a su informe, se

desprende la práctica de visitas de supervisión de la

operación del servicio de guarderías por parte del personal de

la delegación estatal en Sonora, el catorce de febrero,

veintiséis de marzo, veintiuno de junio, siete y veintitrés de

agosto, veintisiete y veintiocho de septiembre y treinta de

octubre del dos mil siete (anexos 107 a 114, anexo general

3.1.1 y fojas 159 a 172, 173 a 176, 176 a 184, 185 a 195 y

197 a 211, 212 a 228 y 229 a 230, todas del tomo II, anexo

general 3.3.2, respectivamente).

También se levantaron constancias sobre las visitas de

inspección realizadas el veintiocho y treinta de enero, trece

de febrero, veintiséis de marzo, diez de abril, diez de junio,

once de julio y diez de octubre del dos mil ocho (anexos 115

a 121, anexo general 3.1.1 y fojas 231, 248 a 254, 255 a 262,

263 a 273, 275 a 281, 282 a 288, 289 a 293, todas del tomo

II, anexo general 3.3.2, respectivamente).

En el transcurso del año dos mil nueve se levantó

informe sobre las visitas de supervisión llevadas a cabo el

veintinueve de enero, veintisiete de abril, once de mayo,

veinte de mayo y veintiséis de mayo de ese año (anexos 122

a 126, anexo general 3.1.1, en correspondencia con fojas 296

a 301 del tomo II, anexo general 3.3.2, 367 a 373 y 404 a

407, tomo I, anexo general 3.3.1, así como 308 a 318, tomo

II, anexo general 3.3.2, 408, 410 y 413 a 418, esta últimas del



232

La lectura de tales actas permite advertir que las

inspecciones se centraron básicamente en aspectos atinentes

a los servicios de alimentación, vigilancia del desarrollo

educativo, actividades recreativas, fomento y cuidado de la

salud, así como recursos humanos y materiales, en forma

similar a lo que fue descrito en párrafos anteriores.

A partir del año dos mil siete los formatos de Informe de

Supervisión de la Operación del Servicio de Guardería, así

como la Guía técnica de supervisión de la operación del

servicio de guardería, constituyen la base para que las

coordinadoras zonales realicen sus anotaciones. Tales

formatos tienen en la esquina inferior izquierda diversas

fechas, pero no coinciden con aquella en la que se levanta el

acta correspondiente, lo que validamente hace suponer que

corresponde a la época en que la Coordinación de

Guarderías los aprobó para que con ellos se realizaran las

visitas de inspección.

Las revisiones practicadas en algunas ocasiones

concluyeron con la emisión de un oficio, signado por el jefe

delegacional de prestaciones económicas, en las que se

informaba al representante legal de Guardería ABC sobre las

anomalía detectadas y se le solicitaba el cumplimiento de las

recomendaciones en los plazos que en tales documentos se

fijaban (fojas 85, 86, 94, 95, 99, 100, 105, 165, 173, 184, 185,

211, 228, 282, tomo II, anexo general 3.3.2).


233

Lo hasta aquí narrado permite precisar que las

autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social a

quienes les corresponde vigilar el cumplimiento de las

disposiciones normativas para la operación de guarderías,

son el delegado estatal así como los jefes delegacionales de

prestaciones económicas y de guarderías a través del

personal adscrito a cada una de sus unidades.

Conforme a la síntesis de las actas de inspección

levantadas, se puede señalar que las visitas de inspección se

practicaron de manera regular, en promedio se realizó al

menos una inspección cada tres meses a partir del año dos

mil cuatro. Sin embargo, del resultado de tales inspecciones

no se tiene constancia del cumplimiento a las observaciones

realizadas por la supervisora.

B) Protección Civil.

Al inicio de operaciones de la Guardería ABC, esto es,

en el año dos mil uno, la normatividad vigente del Instituto

Mexicano del Seguro Social exigía que para la suscripción del

entonces llamado contrato de subrogación, la empresa

contratante hubiera tramitado y obtenido de las autoridades

municipales y estatales correspondientes, licencias de uso de

suelo y de funcionamiento, así como dictamen técnico de

seguridad.

La Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la

prestación de servicios de asistencia social para menores y


234

adultos mayores, vigente desde el día siguiente de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación, el diecisiete

de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, establece

que para la prestación de servicios de asistencia social en

guarderías los establecimientos deberán dar cumplimiento a

las disposiciones emitidas por el Programa Nacional de

Protección Civil, en función a los riesgos a que estén

principalmente expuestos.

También dice que las instalaciones hidráulicas,

eléctricas, contra incendios, de gas, intercomunicaciones y

especiales, deberán proyectarse de acuerdo con los

reglamentos vigentes de cada entidad.

En el aspecto de seguridad prevé que el diseño

arquitectónico deberá considerar la manera para desalojar el

inmueble en caso de siniestro. En cuanto a la prevención

contra incendios, que el inmueble deberá encontrarse acorde

al Reglamento de Seguridad y Siniestros vigente en la

entidad federativa o localidad, además deberá contar con

detectores de humo instalados en el techo y conectados a un

tablero con indicadores luminosos, extintores en lugares

estratégicos, sistema de alarma de emergencia sonora,

ubicación de señalamientos apropiados para la evacuación,

salidas de emergencia con dimensiones necesarias y

dispositivos de fácil operación, así como muros que no sean

de materiales inflamables o que produzcan gases y humos

tóxicos.


235

En concordancia con esta última disposición, la

Dirección Administrativa, a través de la Coordinación de

Construcción, Conservación y Equipamiento, conjuntamente

con la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales,

mediante la Coordinación de Guarderías, en noviembre del

dos mil uno, elaboraron un documento que contiene Criterios

Normativos de Instalación del Sistema de Detección de

Incendios para Guarderías de Esquemas Participativo,

vecinal comunitario y en el campo así como

Recomendaciones de diseño arquitectónico para facilitar el

desalojo de inmuebles en caso de siniestro. En tales

instrumentos se establecieron las características de los

equipos, así como recomendaciones que deberán considerar

las instancias delegacionaes de construcciones y

conservación para dar cumplimiento a la NOM-167-SSA1-

1997.

El Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de

Hermosillo publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del

Estado el veintinueve de noviembre de mil novecientos

noventa y nueve, en el capítulo cuarto intitulado De Otras

Autorizaciones, Licencias y Permisos, dentro del título tercero

De las actividades de los particulares, establece:

Artículo 47.- La autorización, licencia o permiso del Ayuntamiento, otorga el derecho al particular de ejercer exclusivamente la actividad para la cual es concedido en los términos expresados en el documento, y serán válidos durante el período autorizado.

Artículo 48.- Se requiere autorización, licencia o permiso de la autoridad municipal:


236

I.- Para el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial y de servicio, o para el funcionamiento de instalaciones abiertas al público, y para las destinadas a la prestación de espectáculos y diversiones públicas, así como para el funcionamiento de estas actividades.

Artículo 49.- Para las actividades a que se refiere la fracción I del artículo anterior para las que no se establezcan requisitos diferentes en otros ordenamientos, se requiere, para obtener licencia:

I.- Solicitud por escrito, indicando nombre, nacionalidad y domicilio, así como la ubicación exacta del local donde se pretende realizar la actividad.

II.- Credencial para votar con fotografía o acta de nacimiento, en caso de personas físicas.

III.- Copia certificada de la escritura constitutiva de la sociedad y documento que acredite la representación legal, en el caso de personas morales.

IV.- Certificados de no adeudo al Ayuntamiento, expedido por la Tesorería Municipal. Dicho certificado debe ser expedido respecto de la empresa, de las personas físicas que la integran, en su caso, y del terreno sobre el que pretende ubicarse el negocio.

V.- Dictamen técnico y de ubicación respecto del local en que se pretende establecer el giro. Este dictamen será expedido por la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

VI.- Dictamen favorable de seguridad, expedido por el Departamento de Bomberos.

VII.- Dictamen favorable de salubridad, extendido por la Dirección de Salud.

VIII.- El pago de los derechos municipales correspondientes.

Las licencias a que se refiere este artículo serán otorgadas, en su caso, por la Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

Artículo 53.- Es obligación del particular obtener licencia o autorización correspondiente en los términos de las disposiciones reglamentarias aplicables, así como tener, a la vista del público, la documentación otorgada por la autoridad municipal.

Artículo 55.- En lo referente a las actividades contempladas en el presente Capítulo, la policía


237

preventiva municipal será el órgano de inspección y vigilancia, o coadyuvará con alguna de las siguientes autoridades municipales competentes:

I.- La Dirección de Inspección y Vigilancia, en lo relacionado con las fracciones I, V, VI, VII y VIII del Artículo 48 de este capítulo.

II.- La Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras públicas, en lo referente a lo contemplado en las fracciones II, III, IV y IX del mismo artículo.

III.- Otras autoridades municipales, según lo marquen otros reglamentos y ordenamientos aplicables.

El Reglamento de Prevención de Incendios y Seguridad

Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora, publicado en el

Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora el nueve de

agosto del dos mil uno, establecía en el artículo 1, lo

siguiente:

ARTÍCULO 1.- El presente ordenamiento es de observancia general para el municipio de Hermosillo, Sonora, y tiene como objeto establecer las normas y medidas necesarias para la seguridad civil y la prevención y el control de los incendios. Los actos de autoridad para la aplicación de las disposiciones que establece el presente REGLAMENTO comprenderán la inspección, vigilancia y certificación de instalaciones, aparatos relacionados con la seguridad de las personas y de los bienes muebles, inmuebles o edificaciones, así como la imposición de sanciones por la infracción o incumplimiento de dichas normas; la finalidad del presente es garantizar la seguridad pública y la integridad personal; así como la conservación de la salud y los bienes. El presente REGLAMENTO será aplicado a todo tipo de proyectos ejecutivos, construcciones, edificaciones o instalaciones en inmuebles públicos o privados, así como a las personas físicas o morales que se encuentren en el territorio y competencia del Municipio de Hermosillo, Sonora.


238

Los artículos 3 y 4 establecen la competencia de las

autoridades municipales para la observancia de este

reglamento, al efecto indican:

ARTÍCULO 3.- Son autoridades competentes para

la aplicación del presente reglamento: I. El H. Ayuntamiento. II. El C. Presidente Municipal. III. El C. Jefe de la Policía Preventiva y Tránsito

Municipal. IV. El C. Director del Departamento de

Bomberos. V. Los C. Inspectores de la Dirección de

Bomberos. ARTÍCULO 4.- LA DIRECCIÓN, será el Órgano de

la Administración Municipal encargado de la aplicación y observancia de las normas y medidas que se establecen en el presente ordenamiento, pudiendo ser auxiliado por la fuerza Pública Municipal.

Los artículos 6 y 7 que se ubican en el capítulo de

facultades y obligaciones, establecen:

ARTÍCULO 6.- Son facultades y obligaciones de LA DIRECCIÓN:

III.- Revisar las instalaciones en medidas de la seguridad civil (equipos de extinción) y dispositivos para la prevención de incendios. (rótulos, luces de emergencia, etc.)

IV.- Revisar anualmente las instalaciones o edificaciones, donde se da cualquier tipo de actividad pública o privada.

V.- Expedir y revalidar anualmente los DICTÁMENES DE SEGURIDAD, de los dispositivos de prevención de incendios y seguridad civil.

VIII.- Elaborar un padrón de edificaciones e instalaciones; zonas de riesgo y peligro en el Municipio de Hermosillo.


239

IX.- Sancionar a los infractores de este REGLAMENTO.

…Es causa de responsabilidad para LA DIRECCIÓN la negligencia y el descuido en las inspecciones de los dispositivos de seguridad que por oficio o a petición de parte deban de realizar.

ARTÍCULO 7.- Son facultades y obligaciones de los cuerpos auxiliares de LA DIRECCIÓN las siguientes:

II. Para los INSPECTORES: A) Aplicar las medidas de prevención necesarias

para evitar incendios en la circunscripción territorial del Municipio de Hermosillo.

B) Prestar en el ámbito de las acciones de protección civil, el auxilio necesario para prevenir incendios, derrumbes, inundaciones, explosiones y en general todos aquellos hechos naturales o del hombre que pongan en peligro la vida, las posesiones o los derechos de los integrantes de la comunidad.

C) Impartir cursos de capacitación y adiestramiento a la población en general, para el control de situaciones de emergencia.

D) Realizar inspecciones en los edificios para que se lleven a cabo las medidas de prevención necesarias y disminuir los efectos de los fenómenos naturales o del hombre que pongan en peligro la vida o bienes de los integrantes de la comunidad.

F) Las demás que sean afines a las anteriores o les atribuya cualquier disposición legal.

En el ámbito estatal, el diecinueve de julio de mil

novecientos noventa y tres, se publicó la Ley de Protección

Civil para el Estado de Sonora. En el capítulo primero, título

primero, se establecieron las disposiciones generales, entre

las que destacan los artículo 1 y 3, que prevén:

ARTÍCULO 1.- Las disposiciones de esta Ley son de

orden público e interés social y tienen por objeto, en el marco del Sistema Estatal de Planeación Democrática, establecer la estructura del Sistema Estatal de Protección


240

Civil y delimitar la organización y funcionamiento de los Cuerpos de Bomberos en los municipios del Estado.

ARTÍCULO 3.- Corresponde al Gobierno del Estado y a los Ayuntamientos, de acuerdo a su, ámbito de competencia, la aplicación del Sistema Estatal, de las medidas preventivas y de protección y auxilio a la población ante situaciones de grave riesgo colectivo o desastre, incorporando en la medida de lo posible, la participación de la sociedad civil.

Tal cuerpo legislativo establece en el artículo 9 que

serán atribuciones del Consejo Estatal de Protección Civil, las

siguientes:

ARTÍCULO 9o.- El Consejo tendrá las siguientes atribuciones:

I. Definir la orientación, lineamientos y políticas para planear, organizar y establecer el Sistema Estatal;

II. Aprobar el Programa Estatal de Protección Civil y los programas especiales que de él se deriven, evaluando su aplicación y cumplimiento por lo menos una vez en el año, promoviendo la participación de la sociedad, en general en la elaboración de tales programas;

III. Elaborar y proponer al Ejecutivo del Estado los anteproyectos de leyes, decretos y acuerdo, a fin de adecuar el marco jurídico de la protección civil, para precisar las obligaciones y atribuciones de los sectores público, social y privado;

IV. Promover la investigación científica en materia de protección civil, a través de las instituciones de educación superior;

V. Estudiar y proponer a las organizaciones sociales y privadas la adopción de programas, medidas y acciones en materia de seguridad, participación y coordinación civil, en las áreas de sus respectivos sectores. Solicitar, por conducto de su Presidente, la ayuda del Gobierno Federal, en caso de que el desastre supere la capacidad de respuesta local;

VI. Promover la integración de los Sistemas Municipales;


241

VII. Promover la capacitación y actualización permanentes de los grupos e individuos que participen en el Sistema Estatal,

VIII. Establecer los mecanismos de coordinación del Sistema Estatal con los sistemas estatales de las entidades federativas vecinas y con el Sistema Nacional;

IX. Aprobar su Reglamento Interior, así como los procedimientos de operación de sus comités; y

X. Las demás atribuciones que le sean necesarias para la consecución de sus fines.

Una revisión de los preceptos que integran la ley

permite advertir que no establece facultades para la

realización de actos de supervisión y vigilancia respecto de la

aplicación de las normas de protección civil.

En el expediente de la Guardería ABC, obran copias

certificadas de los documentos siguientes:

a) Oficio DUYOP/3995/2001, del dos de agosto del dos

mil uno signado por el Director General de Desarrollo Urbano

y Obras Públicas del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,

Fernando Landgrave Gandara, mediante el cual expide

licencia de uso de suelo a favor de la Guardería ABC, la cual

quedó condicionada a que se contemplara un área de

estacionamiento, acorde con lo estipulado en el Reglamento

de Construcción para ese municipio (foja 28, tomo I, anexo

general 3.3.1).

b) Oficio DUYOP/3996/2001, del dos de agosto del dos

mil uno, signado también por el entonces director general de

desarrollo urbano, mediante el cual aprobó el anteproyecto


242

presentado por la Guardería ABC, para que funcionara como

tal, por considerar que cumplía los usos y lineamientos

marcados en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano

para la ciudad de Hermosillo, Sonora (foja 47, tomo I, anexo

general 3.3.1).

c) Oficio ADP/422/01, de veinticinco de julio del dos mil

cuatro, signado por Arturo Dávila Pacheco Jefe de la Oficina

de Prevención de Incendios y Seguridad Civil del

Departamento de Bomberos de Hermosillo, Sonora, mediante

el cual emite dictamen aprobatorio a favor Guardería ABC,

S.C., por considerar que dispone del equipo suficiente para la

protección contra incendios y ofrece seguridad a la población

civil. Documento en el cual se especifica que tiene vigencia

por un año contado a partir del trece de julio del dos mil

cuatro (foja 182, tomo I, anexo general 3.3.1).

d) Escrito del dos de noviembre del dos mil cuatro,

signado por José Manuel Matiella Urquides, dirigido al

departamento delegacional de guarderías del IMSS, en el que

manifiesta como comentarios sobre la construcción del

edificio donde se localiza la Guardería ABC, que los cálculos

estructurales y la construcción estuvieron a su cargo, por lo

que afirma que el diseño estructural de las zapatas de

cimentación, columnas de concreto reforzado, cadenas de

refuerzo, así como el diseño estructural de la techumbre

formada por estructuras metálicas sobre las cuales descansa

una cubierta de lámina galvanizada con aislamiento térmico

se hicieron cumpliendo con todas las normas estructurales


243

para esfuerzos de viento, peso propio considerando una

carga total de ciento cuarenta kilos por metro cuadrado.

Además, que la construcción tiene una edad aproximada de

diecisiete años durante los cuales no ha tenido fallas ni en

pisos, ni en muros, ni en techumbre (foja 183, tomo I, anexo

general 3.3.1).

e) Licencia sanitaria sin fecha de expedición, con

vigencia hasta junio del dos mil cinco, expedida por Jaime

Ibarra González Director General de Regulación y Fomento

Sanitario de la Secretaría de Salud del Gobierno del Estado

de Sonora (foja 185, tomo I, anexo general 3.3.1).

Llegado este punto, conviene recordar que conforme a

la Norma que establece las disposiciones para la operación

del servicio de guarderías vigente a partir del veinticinco de

febrero del dos mil cuatro, el inmueble, las instalaciones, el

equipo y mobiliario deberán recibir el mantenimiento

preventivo y/o correctivo para su conservación y buen

funcionamiento, de acuerdo a lo que establecen la NOM-167-

SSA1-1997 y la normatividad institucional.

En el apartado 7.2 de dicha normatividad en los

subincisos 7.2.1 y 7.2.3, se dispone:

7.2.1 La guardería deberá contar con las condiciones de seguridad con base en la NOM-167-1997, y observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos


244

por el Instituto, a fin de garantizar la integridad física de los menores, usuarios y del personal.

7.2.3 Se deberá cumplir con lo determinado en el Programa de Protección Civil de cada entidad.

Ahora bien, el tres de octubre del dos mil cinco se

publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de

Sonora la Ley 161 de Protección Civil para el Estado de

Sonora, con su entrada en vigor se abrogó la ley anterior de

diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres.

En el artículo 1 se determinó el objeto de la ley. Al

efecto dispuso:

ARTÍCULO 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y tiene por objeto establecer:

I.- Las normas, principios y políticas conforme a los cuales el Estado y los municipios deberán realizar las acciones de protección civil en la Entidad, con el fin de salvaguardar la integridad física de las personas, su patrimonio y el entorno, así como el funcionamiento de los servicios vitales y sistemas estratégicos, en los casos de riesgo, emergencias, siniestros o desastres;

II.- Las bases de integración y funcionamiento de los Sistemas Estatal y Municipales de Protección Civil;

III.- Las bases para la coordinación entre autoridades federales, estatales y municipales y la concertación con organismos sociales y privados en materia de protección civil;

IV.- Las reglas para promover y garantizar la participación social en materia de protección civil, así como en la elaboración, ejecución y evaluación de los programas correspondientes; y

V.- Las normas y procedimientos conforme a los cuales el Gobernador del Estado podrá emitir declaratorias de emergencia y de zona de desastre.


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En el capítulo tercero intitulado De las Autoridades fija

quiénes son las autoridades en materia de protección civil, así

como las atribuciones que les corresponden. Para efectos del

informe conviene traer a cuentas el contenido de los artículos

3, 4, 6, 12 y 13.

ARTÍCULO 3.- Son autoridades en materia de Protección civil:

I.- El Gobernador del Estado; II.- El Secretario de Gobierno; III.- La Unidad Estatal; IV.- Los ayuntamientos; y V.- Los presidentes municipales. ARTÍCULO 4.- El Gobernador del Estado tendrá

las siguientes atribuciones: I.- Formular los principios y la política general de

protección civil; II.- Coordinar las acciones orientadas a la

integración del Sistema Estatal; III.- Presentar al Ejecutivo Federal propuestas en

materia de protección civil; IV.- Coadyuvar con las autoridades federales en la

integración del Sistema Nacional y en la ejecución del Programa Nacional respectivo en la Entidad;

V.- Celebrar convenios de coordinación con los municipios y la federación en materia de protección civil;

VI.- Emitir las declaratorias de estado de emergencia o de zonas de desastre y ordenar su publicación, difusión y cumplimiento;

VII.- Solicitar al Ejecutivo Federal los apoyos necesarios para el desarrollo de las acciones de auxilio y recuperación derivadas de los efectos de un siniestro, emergencia o desastre;

VIII.- Promover la constitución de un Fondo Estatal para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres, con recursos públicos y privados, para la realización de acciones y la implementación de mecanismos tendientes a evitar o disminuir los riesgos de los agentes destructivos sobre la población y sus bienes, servicios y medio ambiente; y


246

IX.- Las demás que le otorgue la presente Ley y disposiciones legales aplicables.

ARTÍCULO 6.- Los ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones:

I.- Integrar el Sistema Municipal y constituir el Consejo Municipal respectivo;

II.- Aprobar, publicar, ejecutar y evaluar el Programa Municipal y los que del mismo se deriven, asegurando su congruencia con los Programas Estatal y Nacional;

III.- Participar en el Sistema Estatal, haciendo las propuestas que estime pertinentes;

IV.- Identificar y diagnosticar los riesgos a los que está expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas Municipal de Riesgos;

V.- Establecer un sistema de información que comprenda los directorios de personas e instituciones, los inventarios de recursos humanos y materiales disponibles en caso de emergencia, siniestro o desastre, así como mapas de riesgos y archivos históricos sobre desastres ocurridos en el municipio;

VI.- Establecer sistemas de comunicación con organismos especializados que realicen acciones de monitoreo para vigilar permanentemente la posible presencia de agentes destructivos;

VII.- Coordinarse con otros municipios de la Entidad, autoridades estatales y federales competentes y demás instituciones y organismos públicos y privados para el cumplimiento de los programas y acciones en materia de protección civil;

VIII.- Proporcionar información y asesoría a las asociaciones de vecinos para la elaboración de programas específicos y la integración de unidades internas cuyo objetivo sea la realización de acciones de prevención y auxilio en las áreas que lo requieran;

IX.- Promover la participación de los grupos sociales de su respectiva comunidad en el Sistema Municipal;

X.- Fomentar la cultura de protección civil entre la población, a través de la promoción y organización de eventos, cursos, ejercicios y simulacros, campañas de difusión y capacitación, que permitan mejorar la


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capacidad de respuesta de los participantes en el Sistema Municipal;

XI.- Realizar actos de inspección, para constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución de unidades internas y a la formulación y aplicación de los programas internos a cargo de propietarios, poseedores o encargados de los establecimientos siguientes:

a) Edificios departamentales de hasta cuatro unidades de vivienda.

b) Internados o casas de asistencia que sirvan como habitación colectiva para un número de hasta veinte personas.

c) Dispensarios y consultorios médicos y capillas de velación.

d) Lienzos charros, circos o ferias eventuales. e) Rastros de semovientes, aves y empacadoras. f) Estacionamientos. g) Establecimientos que tengan menos de mil

quinientos metros cuadrados de construcción. XII.- Promover la constitución de un fondo, con

recursos públicos y privados, para hacer frente a los riesgos, emergencias, siniestros o desastres que puedan generarse o se generen por agentes destructivos dentro del territorio del municipio;

XIII.- Ser el primer nivel de respuesta ante la presencia de un agente destructivo;

XIV.- Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que correspondan;

XV.- Imponer las sanciones correspondientes conforme a la presente Ley; y

XVI.- Las demás que señale esta Ley y otras disposiciones aplicables.

ARTÍCULO 12.- Se crea la Unidad Estatal como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica y autonomía técnica y operativa, jerárquicamente subordinado a la Secretaría de Gobierno, el cual tendrá por objeto ejecutar las políticas, programas y acciones de protección civil en la Entidad con el fin de salvaguardar a las personas y su patrimonio y entorno, así como el funcionamiento de los servicios vitales y estratégicos, en casos de riesgo, emergencia, siniestro o desastre.


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ARTÍCULO 13.- Para el cumplimiento de su objeto, la Unidad Estatal tendrá las siguientes atribuciones:

I.- Dirigir y ejecutar los programas de protección civil, coordinando sus acciones con las instituciones y organismos de los sectores público, social y privado;

II.- Elaborar, ejecutar y evaluar el Programa Estatal y los subprogramas que deriven del mismo, con la participación que corresponda al Consejo Estatal y demás instituciones y organismos de los sectores público, social y privado;

III.- Planear, diseñar, construir, operar y fomentar el incremento del número, la calidad y modernización de las redes de monitoreo de agentes destructivos, con el fin de vigilar permanentemente la posible presencia de éstos;

IV.- Diseñar y elaborar bases de datos sobre los agentes destructivos y riesgos que puedan afectar a la Entidad; elaborar el Atlas correspondiente y establecer sistemas de intercambio de información ágiles y confiables con las dependencias federales, estatales y municipales, para anticipar la presencia, intensidad y control del impacto de los agentes destructivos;

V.- Conformar el inventario de recursos humanos y materiales disponibles en la Entidad para hacer frente a riesgos, emergencias, siniestros o desastres, así como de los mapas de riesgo y archivos históricos sobre desastres ocurridos en el Estado;

VI.- Formular la evaluación inicial de la magnitud de la contingencia que se presente en la Entidad, con el fin de que sea convocada la sociedad para hacer frente a tales situaciones;

VII.- Diseñar y coordinar la ejecución de acciones de auxilio y recuperación para enfrentar las consecuencias de un riesgo, emergencia, siniestro o desastre, procurando el mantenimiento o pronto restablecimiento de los servicios públicos prioritarios en los lugares afectados;

VIII.- Coordinar las acciones y medidas que se adopten con motivo de las declaraciones de estado de emergencia y de zonas de desastre emitidas por el Gobernador del Estado;

IX.- Integrar la red de comunicación que permita rendir informes sobre condiciones de alto riesgo, así corno


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alertar a la población, convocar a los grupos voluntarios y, en general, dirigir las operaciones del Sistema Estatal;

X.- Establecer y ejecutar mecanismos de coordinación y colaboración con dependencias y entidades estatales, municipales, federales e internacionales, los Consejos Estatal y Municipales y las instituciones y organismos sociales involucrados en tareas de protección civil;

XI.- Fomentar, en coordinación con las demás instituciones públicas y privadas, una cultura de protección civil entre la población;

XII.- Establecer distritos de protección civil con el objeto de que coordinen regionalmente las acciones procedentes en la materia;

XIII.- Propiciar la participación de grupos voluntarios en las tareas de protección civil y llevar un registro de los mismos;

XIV.- Proponer a las instancias competentes modificaciones a los ordenamientos jurídicos y participar en la elaboración de normas técnicas en materia de protección civil;

XV.- Asesorar a los ayuntamientos, cuando éstos así lo soliciten, en materia de protección civil;

XVI.- Establecer y operar centros de acopio para recibir y administrar ayuda a la población afectada por un riesgo, emergencia, siniestro o desastre, así como procurar que los establecidos por personas físicas o morales destinen la ayuda recibida a la población afectada, evitándose en todo caso la utilización de estas acciones con fines propagandísticos o de proselitismo de fines políticos;

XVII.- Elaborar los peritajes de causalidad que servirán de apoyo para programas preventivos y dictámenes en materia de protección civil; y

XVIII.- Dictaminar y autorizar, previo pago de los derechos correspondientes, los siguientes servicios en materia de protección civil:

1.- Programas internos. 2.- Procedimientos para la colocación de señales de

protección civil. 3.- Programas de mantenimiento de instalaciones. 4.- Planes de contingencia. 5.- Sistemas de alerta.


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6.- Dictámenes técnicos. 7.- Peritajes. 8.- Establecimiento de unidades internas. 9.- Revisión de proyectos de factibilidad. 10.- Dictamen para la emisión favorable por parte

del Gobernador del Estado, para el uso de sustancias explosivas en la industria y en los centros artesanales, como requisito para que la Secretaría de la Defensa Nacional otorgue el permiso correspondiente.

Los montos recaudados por concepto de derechos serán destinados para la ejecución de los programas de protección civil correspondientes

XIX.- Realizar actos de inspección a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución de unidades internas y a la formulación y aplicación de los programas internos a cargo de los establecimientos siguientes:

a) Viviendas para cinco familias o más y edificaciones con habitaciones colectivas para más de veinte personas, como asilos, conventos, internados, fraternidades, hoteles, moteles, campamentos turísticos y centros vacacionales.

b) Instituciones educativas del sector privado, en todos sus niveles.

c) Maternidades, hospitales, centros médicos, clínicas y puestos de socorro, del sector privado.

d) Cinemas, teatros, auditorios, gimnasios, estadios, arenas, autódromos, plazas de toros, hipódromos y velódromos.

e) Parques, plazas, centros o clubes sociales o deportivos y balnearios.

f) Casinos, centros nocturnos, discotecas o salones de baile.

g) Museos, galerías de arte, centros de exposición, salas de conferencias y bibliotecas.

h) Templos y demás edificios destinados al culto. i) Centros comerciales, mercados, supermercados,

bodegas, depósitos de cosas o mercaderías y tiendas departamentales.

j) Oficinas públicas y privadas k) Industrias, talleres o bodegas sobre terrenos con

superficies iguales o mayores a mil metros cuadrados.


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l) Granjas para ganadería, porcicultura, avicultura, cunicultura y apicultura.

m) Edificaciones para almacenamiento, distribución o expendio de hidrocarburos, otros combustibles y materiales peligrosos.

n) Terminales y estaciones de ferrocarriles, de transporte de carga, de transporte de pasajeros urbanos y foráneos y aeropuertos.

o) Centrales de correos, teléfonos, telégrafos, estaciones y torres de radio, televisión y sistemas de microondas.

p) Otros que por sus características y magnitud sean similares a los mencionados en los incisos anteriores, con un área mayor a los mil quinientos metros cuadrados y tengan una afluencia masiva de personas, o bien representen un riesgo de daños para la población;

XX.- Operar un sistema de información telefónica relacionado con protección civil;

XXI.- Ejercer las funciones que asuma el Estado como consecuencia de convenios o acuerdos de coordinación concertados con la Federación;

XXII.- Celebrar acuerdos y convenios de colaboración y concertación con los sectores público, social y privado para el eficaz cumplimiento de sus funciones;

XXIII.- Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que correspondan;

XXIV.- Imponer las sanciones correspondiente conforme a la presente Ley;

XXV.- Llevar el registro e inspección del manejo, almacenamiento, transporte y utilización de materiales peligrosos y explosivos en la entidad y disponer, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, las medidas preventivas en las instalaciones y el transporte que en materia de protección civil se deban cumplir para garantizar el menor riesgo posible a la población, reservándose esta atribución exclusivamente a la Unidad Estatal;

XXVI.- Certificar y llevar el registro de las empresas especializadas en la elaboración de los conceptos enmarcados en los numerales del uno al nueve, de la fracción XVIII, del artículo 13 de la presente Ley. En


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caso de que no existan en la entidad empresas certificadas por la Unidad Estatal para la elaboración de lo conceptos enmarcados en los numerales del uno al nueve, de esta fracción, la Unidad Estatal estará facultada para elaborar los mismos, previo pago de los derechos correspondientes; y

XXVII.- Las demás que le confieran esta Ley y otras disposiciones aplicables.

Por otra parte, en el artículo 37 de la ley se precisan las

obligaciones de los particulares y en el 43 se dan las pautas

para las visitas de inspección. Dichos preceptos legales

establecen:

ARTÍCULO 37.- Los propietarios, poseedores, administradores o encargados de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino concentren o reciban una afluencia masiva de personas, o bien representen un riesgo de daños para la población, están obligados a contar con una unidad interna y a elaborar un programa interno, que será revalidado anualmente, en los términos de esta Ley y su reglamento.

Los organizadores de espectáculos de concentración masiva de personas en lugares abiertos y de duración temporal, deberán contar con programas internos que se presentaran para aprobación, ante la Unidad Estatal, por lo menos con veinticuatro horas de anticipación a la del inicio del espectáculo.

ARTÍCULO 43.- Los ayuntamientos y la Unidad Estatal, en el ámbito de su competencia, podrán realizar visitas de inspección a los establecimientos a que se refiere los artículos 6, fracción XI y 13, fracción XIX, respectivamente, a fin de comprobar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta Ley y de las normas que deriven de las mismas, relativas al establecimiento de unidades internas y a la formulación y aplicación de los programas internos.

Las visitas podrán ser ordinarias o extraordinarias, las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, mientras que las segundas en cualquier tiempo.


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Para la mayor eficacia de la ley, el uno de junio del dos

mil seis se publicó en el Boletín Oficial el Reglamento de la

Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. En su

artículo 7 dispone que será obligación de todas las

dependencias y entidades de la Administración Pública del

Estado y de las organizaciones sociales y privadas, así como

de cualquier persona que resida o transite en la entidad,

coadyuvar de manera coordinada con las autoridades

competentes en la consecución de la protección civil.

De acuerdo con la ley, los particulares tienen la

obligación de contar en sus establecimientos con programas

internos de protección civil. Pues bien, en el capítulo III del

reglamento se detalla su concepto, contenido y mecanismo

de autorización. Literalmente los artículos 15 a 20 dicen lo

siguiente:

ARTÍCULO 15.- Los Programas Internos de Protección Civil serán aquellos instrumentos de planeación y operación implementados en las edificaciones, establecimientos e inmuebles a que se refiere el artículo 37 de la Ley.

La elaboración de los Programas Internos deberá basarse en el establecimiento de medidas y dispositivos de protección, seguridad y autoprotección para el personal, usuarios y bienes, ante la eventualidad de una emergencia, alto riesgo, siniestro o desastre.

Cada Programa Interno se integrará con tres subprogramas:

I.- De prevención, como un conjunto de medidas destinadas a evitar o mitigar el impacto destructivo de un fenómeno de origen natural o humano, sobre la edificación, sus ocupantes y el entorno del inmueble;


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II.- De auxilio, como un conjunto de medidas orientadas a rescatar y salvaguardar a las personas afectadas o en peligro, a mantener en operación los servicios y equipamiento estratégico, proteger los bienes y el equilibrio del medio ambiente; y

III.- Apoyo, Recuperación o Restablecimiento, como un conjunto de acciones orientadas a la reconstrucción, mejoramiento o reestructuración del inmueble y de los sistemas dañados por la calamidad, constituye un momento de transición entre la emergencia y la normalidad.

ARTÍCULO 16.- Los Programas Internos de Protección Civil deberán:

I.- De acuerdo a los subprogramas de prevención, auxilio y recuperación, deberán contar como mínimo con los elementos siguientes:

a) Subprograma de Prevención: organización, documentación del programa interno, identificación de peligros y análisis de riesgo, directorio e inventario de recursos humanos y materiales, señalización, programas de mantenimiento preventivo y correctivo de todas las instalaciones de las edificaciones, establecimientos e inmuebles, normas de seguridad, equipos y sistemas de seguridad, capacitación y difusión y ejercicios y simulacros;

b) Subprograma de Auxilio: sistema de alertamiento, plan de contingencias de acuerdo a los peligros identificados y al análisis de riesgo, evaluación de daños; y

c) Subprograma de Recuperación: acciones que conduzcan a la vuelta a la normalidad;

II.- Contener las especificaciones señaladas en el presente Reglamento, en los términos de referencia que para el efecto se emitan y los lineamientos de capacitación sobre protección civil del personal que lo instrumentará;

III.- Ser actualizados cuando se modifique el giro o la tecnología usada en la empresa o cuando el inmueble sufra modificaciones substanciales;

IV.- Ser revalidados a más tardar el último día del mes de febrero de cada año, para lo cual deberá presentarse la solicitud correspondiente con al menos dos meses de anticipación a la fecha antes mencionada; y


255

V.- Contar con la carta de responsabilidad o corresponsabilidad, según sea que el Programa Interno haya sido formulado directamente o por la empresa especializada acreditada y registrada ante la Unidad Estatal.

ARTÍCULO 17.- Los Programas Internos de Protección Civil serán presentados ante la Unidad Estatal, para la dictaminación y autorización respectiva de la misma, previa acreditación del pago de los derechos establecidos en la Ley de Hacienda del Estado de Sonora.

El Programa Interno de Protección Civil será presentado por duplicado, en medio electrónico y papel, debidamente firmado por el representante legal, apoderado, propietario, gerente o encargado del inmueble que acredite tener derechos constituidos sobre el mismo; las empresas de nueva creación que requieran del Programa Interno de Protección Civil, deberán presentarlo en un plazo no mayor de sesenta días hábiles contados a partir de su apertura y/o inicio de operaciones.

ARTÍCULO 18.- La Unidad Estatal aprobará el Programa Interno o, en su caso, formulará observaciones por escrito al mismo, dentro de los treinta días hábiles siguientes a su presentación.

Cuando la autoridad formule observaciones al Programa Interno, los particulares lo presentarán nuevamente dentro de un plazo de siete días hábiles, contando la autoridad con un plazo igual a partir de la presentación, para emitir la respuesta correspondiente. Si transcurrido el término señalado no se obtuviere respuesta, ésta se entenderá en sentido positivo.

ARTÍCULO 19.- Los promotores, organizadores o responsables de la realización de eventos o espectáculos públicos en áreas o inmuebles de afluencia masiva abiertos y de duración temporal, deberán, previa a su realización, presentar un Programa Interno Especial de Protección Civil, acorde a las características de tales eventos o espectáculos.

ARTÍCULO 20.- Sin perjuicio de las demás disposiciones aplicables, todos los eventos o espectáculos públicos de afluencia masiva de que trata el artículo anterior, estarán sujetos a lo siguiente:


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I.- El organizador quedará obligado a implementar las medidas previstas en su programa interno y las que le indique la Unidad Estatal;

II.- Las acciones a ejecutar en materia de protección civil para este tipo de eventos comprenderán el establecimiento del sitio y perímetro donde se desarrollen las labores de protección civil, incluyendo rutas de acceso y estacionamientos, para salvaguardar a los asistentes y vecinos del lugar, así como sus bienes y entorno;

III.- Previo al evento y durante el mismo, el organizador permitirá la supervisión por parte de la Unidad Estatal para evaluar el cumplimiento de las medidas de protección civil propias del evento o espectáculo; y

IV.- El Organizador y la Unidad Estatal establecerán un puesto de coordinación común en el lugar del evento para el caso de que acontezca alguna emergencia.

En el ámbito de la administración municipal, el ocho de

marzo del dos mil siete, se publicó en el Boletín Oficial del

Gobierno del Estado de Sonora, el Reglamento de Protección

Civil Municipal. De conformidad con lo ordenado en el artículo

segundo transitorio, esta nueva reglamentación abrogó el

Reglamento para la Prevención de Incendios y Seguridad

Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, publicado el nueve

de agosto del dos mil uno.

En los artículos 2, 3 y 5 se establece:

ARTÍCULO 2.- Las disposiciones de este

Reglamento y los Términos de Referencia que se expidan conforme a la Ley 161 de Protección Civil para el Estado de Sonora por la Unidad Estatal, son de orden público, interés social y de observancia general y obligatoria en el Municipio de Hermosillo, Sonora, tanto para las autoridades, así como para, los organismos o instituciones


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y empresas de carácter público, social y/o privado, grupos voluntarios y en general para todas las personas que por cualquier motivo residan, habiten o transiten por el Municipio; y tiene por objeto regular las acciones que en materia de protección civil se lleven a cabo en el municipio y establecer las bases de integración, coordinación y funcionamiento del Sistema Municipal de Protección Civil; regular las acciones de prevención, mitigación, auxilio, reconstrucción, salvaguarda, y cuanto más sea necesario, de las personas, sus bienes, la propiedad pública y el medio ambiente; así como el restablecimiento y funcionamiento de los servicios públicos indispensables y sistemas estratégicos en casos de emergencia y desastre, provocados por agentes destructivos de tipo geológicos, hidrometeorológicos, químico-tecnológico, sanitario-ecológico y socio-organizativo o cualquier otro acontecimiento fortuito o de fuerza mayor.

ARTÍCULO 3.- Los actos de autoridad para la aplicación de las disposiciones que establece este Reglamento, comprenderán la inspección, control, vigilancia de las instalaciones, equipos y aparatos relacionados con la protección de las personas y de los bienes muebles, inmuebles o establecimientos, así como la imposición de sanciones por la infracción o incumplimiento de este ordenamiento, los Manuales Técnicos y Términos de Referencia que para el efecto se emitan.

ARTÍCULO 5.- Es obligación de todas las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Municipal, así como también de los organismos, asociaciones, sectores sociales y privados, y de cualquier persona que resida, habite o transite en el Municipio, el cooperar de manera coordinada con las autoridades competentes, en la consecución de la protección civil.

El artículo 8 establece diversas definiciones para la

mejor aplicación de la ley, entre otras la del término afluencia

masiva, por el cual se entenderán los casos en que un

inmueble o edificación, por sus dimensiones, pueda recibir o


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contener a cincuenta personas o más, o que dentro del

mismo, durante un periodo de veinticuatro horas, circule ese

número de individuos, entre las que se incluirán a las que

trabajen en el lugar.

Por otra parte, los artículos 9, 10, 31, 36 y 45 prevén el

cúmulo de obligaciones, facultades y atribuciones, tanto de

autoridades como de particulares. Tales preceptos legales

son del tenor siguiente:

ARTÍCULO 9.- Toda persona física o moral dentro del municipio tiene la obligación de:

I.- Informar a las autoridades competentes de cualquier riesgo, alto riesgo, siniestro o desastre que se presente;

IV.- Cumplir con la normatividad contenida en este reglamento; y

V.- Los administradores, gerentes, encargados, poseedores, arrendatarios o propietarios de inmuebles, que por su propia naturaleza o por el uso a que sean destinados, reciban una afluencia masiva o bien representen un riesgo de daños para la población, están obligados a contar con una Unidad Interna de Protección Civil y elaborar un Programa Interno de Protección Civil, conforme a las disposiciones del presente reglamento y de la Ley, pudiendo contar para ello, con la asesoría de la Unidad Municipal, previo pago de los derechos correspondientes.

ARTÍCULO 10.- Corresponde al Ayuntamiento en materia de Protección Civil:

I.- Integrar el Sistema Municipal de Protección Civil y constituir el Consejo Municipal respectivo;

IV.- Identificar y diagnosticar los riesgos a los que está expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas Municipal de Riesgos;

XI.- Realizar actos de inspección, a través de la Unidad Municipal de Protección Civil, para constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la


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constitución de Unidades Internas, así como a la formulación y aplicación de los Programas Internos de los establecimientos contemplados en la fracción XI del Artículo 6 de la Ley, para la competencia municipal; así como de aquellas cuya supervisión derive de los convenios de coordinación que se celebran con el Gobierno del Estado;

XIV.- Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad a través de la Unidad Municipal, en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que correspondan;

ARTÍCULO 31.- La Unidad Municipal de Protección Civil tendrá las siguientes atribuciones:

I.- Elaborar y presentar para su aprobación, al Presidente del Consejo Municipal de Protección Civil el proyecto del Programa Municipal de Protección Civil, así como los subprogramas, planes y programas especiales derivados de aquél, así como el Plan Municipal de Contingencias;

II.- Elaborar el inventario y hacer posible la disponibilidad permanente, del mayor número de recursos humanos y materiales disponibles en el Municipio, así como promover el equipamiento de los cuerpos de rescate, para hacer frente a un riesgo, emergencia o desastre; vigilar su existencia y coordinar su manejo;

X.- Proteger y auxiliar a la ciudadanía en casos de siniestros, ya sean naturales o provocados por el hombre;

XII.- Identificar los riesgos que se presenten en el Municipio, integrando y elaborando el Atlas Municipal de Riesgos;

XIII.- Proporcionar información y dar asesoría a los establecimientos, sean empresas, instituciones, organismos, asociaciones privadas y del sector social, para integrar sus unidades internas y promover su participación, en las acciones de protección civil;

XIV.- Promover la integración de las Unidades Internas y Programas Internos de Protección Civil en las Dependencias y Organismos de la Administración Pública Municipal, así como en los establecimientos a que se refiere la fracción XI del artículo 10 de éste reglamento;

XV.- Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales aplicables en el Municipio, en materia de protección civil, para lo cual tendrá facultades de


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inspección, control y vigilancia del cumplimiento, dentro del ámbito de su competencia, de la Ley y el presente Reglamento, así como para prevenir y controlar las emergencias, los desastres y establecer las medidas correctivas y de seguridad, mediante resolución debidamente fundada y motivada;

XXIV.- Determinar e imponer las sanciones correspondientes, conforme a la Ley y el presente Reglamento;

XXV.- Ejercer acciones de inspección, control y/o vigilancia en materia de protección civil pudiéndose, coordinar con otras autoridades para tales funciones, de acuerdo a lo establecido en el presente ordenamiento, la Ley y su reglamento;

XXVIII.- Proponer la actualización de leyes y reglamentos estatales y reglamentos municipales que garantice la seguridad de la población, sus bienes y la ecología;

XXX.- Rendir y emitir los dictámenes, acuerdos, resoluciones de medidas de protección civil, de factibilidad, dictámenes de diagnóstico riesgo y demás resoluciones que le sean solicitadas y esté obligado a realizar, de acuerdo a lo dispuesto en el presente reglamento y demás disposiciones legales de la materia, previo el pago de los derechos contemplados en la Ley de Ingresos Municipal;

XL.- Revisar las instalaciones de dispositivos de protección civil y prevención de incendios, en todos los establecimientos en que se preste servicio al público, dentro del ámbito de su competencia;

XLI.- Expedir y revalidar anualmente los Dictámenes de Protección Civil, de los dispositivos de prevención de incendios, previo pago de los derechos correspondientes;

XLV.- Aprobar planes de emergencia y prevención de incendios, previo el pago de derechos;

ARTÍCULO 36.- La Unidad Municipal de Protección Civil, vigilará que los establecimientos a que se refiere este Reglamento, instalen sus propias Unidades Internas y Programas Internos de Protección Civil, coordinando sus acciones directamente o a través de las oficinas o departamentos correspondientes y en el caso


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que lo soliciten, brindándoles la asesoría, previo el pago de los derechos.

Los establecimientos deberán realizar, cuando menos dos veces al año, simulacros para hacer frente a riesgos, emergencias o desastres, mismos que podrán ser asistidos por la Unidad Municipal,.

ARTÍCULO 45.- Son obligaciones de los propietarios, usuarios, posesionarios o administradores de los inmuebles, instalaciones o establecimientos a las que alude este reglamento, las consideradas dentro de los Programas Internos de Protección Civil en relación a la prevención de incendios, y las siguientes:

I.- Instalar o construir, y conservar en estado óptimo de funcionamiento los sistemas o aparatos y equipos para la prevención de incendios a que se refiere el presente ordenamiento;

II.- Cumplir y hacer cumplir las medidas de prevención de incendios y protección civil que establece el presente ordenamiento;

III.- Contar con el Dictamen de Seguridad autorizado por la Unidad Municipal, en cuanto a la instalación de los dispositivos de prevención de incendios y Protección Civil que el inmueble requiera, antes de su ocupación;

IV.- Contar con los planes de contingencia y prevención de incendios, aprobados por la Unidad Municipal, en la forma en que lo establece el presente reglamento;

V.- Al concluir la jornada de trabajo o evento, las personas encargadas y las empresas, quedan obligadas a practicar una minuciosa inspección para asegurarse de que no haya indicios de que se produzca un incendio u otro tipo de siniestro, y llevar reportes de las inspecciones realizadas;

VI.- Solicitar ante la Unidad Municipal, la revisión y aprobación de la instalación de los dispositivos de prevención de incendios y protección civil de la edificación, debiendo acompañarse las solicitudes correspondientes con los datos y documentos que señale el presente ordenamiento;

VII.- Permitir las inspecciones que de oficio o a solicitud de parte realicen la Unidad Municipal; y


262

VIII.- Restituir a la Unidad Municipal, en especie o cantidad liquida, el monto pecuniario que por insumos y/o materiales especializados se utilicen en el control y extinción de incendios, así como por la atención de emergencias ocasionadas por sustancias y residuos peligrosos.

De forma específica, en el capítulo tercero del título

tercero, relativo de la prevención y control de incendios y

siniestros, se regulan los establecimientos escolares, ahí se

dispone que:

ARTÍCULO 70.- Para los efectos del presente reglamento, se entiende como edificio escolar todas aquellas construcciones y sus instalaciones destinadas a las actividades educativas.

ARTÍCULO 71.- Es obligatorio que en todo edificio destinado a las actividades educativas, se cuente con los sistemas de seguridad y prevención de incendios, así como de un Plan de contingencias, debidamente aprobado y autorizado por la Unidad Municipal.

ARTÍCULO 72.- Se considerarán como áreas de peligro en los edificios destinados a las actividades educativas:

I.- Los Laboratorios; II.- Almacenes; III.- Talleres; y IV.- Cocinas y/o cocinetas. En tal virtud, dichas instalaciones deberán

encontrarse aisladas y localizadas fuera del alcance directo del alumnado y deberán contar con los señalamientos de prevención respectivos, en concordancia con los establecidos en el presente reglamento, normas técnicas y los Términos de Referencia aplicables.

ARTÍCULO 73.- Todo edificio que albergue un núcleo de aulas deberá contar con salidas de emergencia, las necesarias de acuerdo a la capacidad de sus ocupantes y en base a las que apruebe y determine la Unidad Municipal.


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ARTÍCULO 74.- Los pasillos y corredores tanto interiores como exteriores, así como los andadores de los Centros Escolares o de Educación, deberán tener un ancho mínimo de un metro con ochenta centímetros libres de todo obstáculo y bajo una resistencia mínima al fuego de dos horas.

ARTÍCULO 75.- Todos aquellos niños, adolescentes y personas adultas, que asistan o pertenezcan a algún Centro de Educación, deberán contar con los conocimientos sobre prevención de incendios, desastres y un programa de evacuación, los cuales habrán de ser impartidos por los propios educadores a sus educandos, por lo menos dos veces en el año escolar y bajo la supervisión de la Unidad Municipal.

Finalmente, la norma reglamentaria que se viene

comentando, en los artículos 293 a 296 detalla el contenido y

requisitos para la aprobación de los programas internos de

protección civil. Esos artículos dicen:

ARTÍCULO 293.- Los Programas Internos de Protección Civil serán aquellos instrumentos de planeación y operación implementados en los establecimientos, e inmuebles a que se refiere el artículo 37 de la Ley, artículos 9 fracción V y 10 fracción XI del presente reglamento.

La elaboración de los Programas Internos deberá basarse en el establecimiento de medidas y dispositivos de protección, seguridad y autoprotección para el personal, usuarios y bienes, ante la eventualidad de una emergencia, riesgo, siniestro o desastre.

Cada Programa Interno se integrará con tres subprogramas:

I.- De prevención, como un conjunto de medidas destinadas a evitar o mitigar el impacto destructivo de un fenómeno de origen natural o humano, sobre el establecimiento, sus ocupantes y el entorno del inmueble;

II.- De auxilio, como un conjunto de medidas orientadas a rescatar y salvaguardar a las personas afectadas o en peligro, a mantener en operación los


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servicios y equipamiento estratégico, proteger los bienes y el equilibrio del medio ambiente; y

III.- Apoyo, Recuperación o Restablecimiento, como un conjunto de acciones orientadas a la reconstrucción, mejoramiento o reestructuración del inmueble y de los sistemas dañados por la calamidad, constituye un momento de transición entre la emergencia y la normalidad.

ARTÍCULO 294.- Los Programas Internos deberán: I.- De acuerdo a los subprogramas de prevención,

auxilio y recuperación, deberán contar como mínimo con los elementos siguientes:

a.- Subprograma de Prevención: organización, documentación del programa interno, identificación de peligros y análisis de riesgo, directorio e inventario de recursos humanos y materiales, señalización, programas de mantenimiento preventivo y correctivo de todas las instalaciones de las edificaciones, establecimientos e inmuebles, normas de seguridad, equipos y sistemas de seguridad, capacitación y difusión y ejercicios y simulacros;

b.- Subprograma de Auxilio: sistema de alertamiento, plan de contingencias de acuerdo a los peligros identificados y al análisis de riesgo, evaluación de daños; y

c.- Subprograma de Recuperación: acciones que conduzcan a la vuelta a la normalidad;

II.- Contener las especificaciones señaladas en el presente Reglamento, en los Términos de Referencia que para el efecto se emitan y los lineamientos de capacitación sobre protección civil del personal que lo instrumentará;

III.- Ser actualizados cuando se modifique el giro o la tecnología usada en la empresa o cuando el inmueble sufra modificaciones substanciales;

IV.- Ser revalidados a más tardar el último día del mes de febrero de cada año, para lo cual deberá presentarse la solicitud correspondiente con al menos dos meses de anticipación a la fecha antes mencionada; y

V.- Contar con la carta de responsabilidad o corresponsabilidad, según sea que el Programa Interno haya sido formulado directamente o por la empresa especializada acreditada y registrada ante la Unidad Estatal.


265

ARTÍCULO 295.- Los Programas Internos serán presentados ante la Unidad Municipal, para la dictaminación y autorización respectiva de la misma, previa acreditación del pago de los derechos establecidos en la Ley de Ingresos.

El Programa Interno será presentado por duplicado, en medio electrónico y papel, debidamente firmado por el representante legal, apoderado, propietario, gerente o encargado del inmueble que acredite tener derechos constituidos sobre el mismo; las empresas de nueva creación que requieran del Programa Interno, deberán presentarlo en un plazo no mayor de sesenta días hábiles contados a partir de su apertura y/o inicio de operaciones.

ARTÍCULO 296.- La Unidad Municipal aprobará el Programa Interno o, en su caso, formulará observaciones por escrito al mismo, dentro de los treinta días hábiles siguientes a su presentación.

Cuando la autoridad formule observaciones al Programa Interno, los particulares lo presentarán nuevamente dentro de un plazo de siete días hábiles, contando la autoridad con un plazo igual a partir de la presentación, para emitir la respuesta correspondiente. Si transcurrido el término señalado no se obtuviere respuesta, ésta se entenderá en sentido positivo.

Durante la vigencia de estas últimas normas se

suscribió el último de los contratos de prestación de servicios

de guardería virtud al cual operaba la Guardería ABC.

Respecto del cumplimiento de estas normas, obran en el

expediente las constancias siguientes:

a) Oficio DBT/444/06, de seis de junio del dos mil seis,

suscrito por Martín Francisco Lugo Portillo, director del

Departamento de Bomberos, dirigido a Guardería Infantil

ABC, SC, mediante el cual emite dictamen aprobatorio de

seguridad (fojas 202, tomo I, anexo general 3.3.1).


266

b) Oficio DBT/576/07, de cinco de octubre del dos mil

siete, signado por Roberto Copado Gutiérrez, Director de la

Unidad de Protección Civil del Municipio de Hermosillo,

Sonora, dirigido a Guardería ABC, S.C., mediante el cual

emite dictamen aprobatorio de seguridad (foja 248, tomo I,


c) Escrito sin fecha signado por el instructor Juan René

Leyva Sánchez, en hoja membretada de Representaciones y

Equipamientos de Sonora, S.A. de C.V., en el cual se hace

constar que Guardería ABC, S.C. realizó simulacro de

evacuación de sus instalaciones el día dos de febrero del dos

mil siete, al que se anexan las constancias de ese ejercicio


d) Guía de supervisión – asesoría, de veinticinco de abril

del dos mil seis, con firma de la coordinadora zonal de

guarderías de la delegación Sonora, así como de la directora

y representante legal de la Guardería ABC, S.C., en la cual se

marcaron como inadecuados los numerales 9 y 12,

especificando que la puerta de acceso principal a la guardería

se encontraba abierta a las ocho horas con quince minutos y

que los extintores se revisaron en dos mil cinco y dos de ellos

tenían sobrecarga (fojas 343 a 361, tomo I, anexo general

3.3.1).

e) Informe de Supervisión de la Operación del Servicio

de Guardería de veinticinco de octubre del dos mil seis, en la

cual la supervisora Yadira Barreras hizo constar en el aspecto


267

de seguridad e higiene, en el punto de inspección sobre las

condiciones en que se encuentra el inmueble, lo siguiente:

“Pequeña área de pared del vestíbulo, pintura deteriorada, 1

plafón movido en área de bacinicas, 1 gotera en tarja de

cocina (llave), 1 sanitario sin asiento, 1 sin palanca y 1 no

sirve, pared con humedad junta a 1 sanitario. Retocar pintura

en base de anaquel de metal en cocina, C1 – Mueble

despegado, clavos expuestos. Algunos plafones manchados.

Igualar color en paredes en salas. Algunos huequitos en

pared de tablaroca B2 y C2.”

En el punto relativo a programa de protección civil se

dejó el espacio en blanco y se hizo constar que contaba con

extintores y salidas de emergencia.

Por otro lado, en el aspecto de infraestructura del

inmueble, en el apartado relativo a la existencia de espacios y

áreas establecidas, mencionó: “Se realizaron modificaciones

al inmueble pero no se pudo revisar el plano actualizado”

(fojas 311 a 322, tomo I, anexo general 3.3.1)

f) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería, efectuado por Delia Irene Botello Amante, el

veintiséis de mayo del dos mil nueve, en donde asentó,

respecto de las condiciones del inmueble, que hacía falta

pintura y resanar las salas MC1, MB2 y MC2, así como

cambiar melamina de tres mesas de la sala de usos múltiples

y recomendó malla sombra en el área del patio (fojas 412 a



268

g) Oficio 2790013200/23180, de veintiséis de julio del

dos mil cinco, signado por el jefe de prestaciones económicas

y sociales, Emigdio Martínez García, dirigido a Marcelo

Meouchi Tirado, en el que le informa de las situaciones

encontradas en la visita realizada por la coordinadora zonal y

el arquitecto José A. Verdugo Ibarra (prestador de servicios

independiente, anexo 29, anexo general 3.1.1), el ocho de

julio del dos mil cinco, a saber:

“Puerta de acceso principal. Se requiere instalar puerta de 2 metros de ancho libre y 2.10 altura mínima, tipo abatible en doble hoja. --- Salidas de emergencia. Instalar puertas de seguridad con barra de empuje abatible hacia el exterior de 1.00 metro de ancho mínimo en las salas de lactantes C y en patio de juegos. --- Plafones. Se deberá sustituir los plafones existentes en salas de usos múltiples a maternales con material no combustible, debido a que actualmente tienen instalado un plafón de base de lona plástica tipo carpa y es un material altamente combustible. --- Aislamientos. El techo del inmueble carece aparentemente de material aislante, por lo que se le solicita aislar y así proporcionar un clima confortable a los menores en la unidad. --- Equipos de acondicionamiento de aire. El inmueble cuenta con una máquina de aire acondicionado instalada sobre el muro de calle ferrocarrileros y red de ductos, los cuales no están en operación; le solicito reparar o sustituir el equipo en virtud de que las condiciones de confort de la sala de usos múltiples no son aceptables. --- Patio de juegos se sugiere instalar malla sombra al 80% sobre la estructura de la techumbre del patio exterior, debido al clima caluroso de la región. --- Se requiere plano arquitectónico amueblado y debidamente acotado, indicando las áreas interiores en metros cuadrados. --- Solicito me envíe la actualización de dictamen aprobatorio del departamento de bomberos, ya que la que se cuenta en los archivos, concluyó la vigencia el 25 de julio de 2005. --- Seguro de contar con la solución


269

a los puntos en comento, en los términos que establece la cláusula décima cuarta.- conservación y mantenimiento, un plazo que no podrá exceder de treinta días naturales a partir de la fecha de notificación correspondiente.” (anexo 85, anexo general 3.1.1)

En relación con este oficio, el quince de enero del dos

mil diez, Antonio Salido Suárez, secretario del consejo de

administración de la sociedad civil Guardería ABC, promovió

incidente de objeción y falsedad (sic) en los autos de la causa

penal 134/2009, del índice del Juzgado Primero de Distrito en

el Estado de Sonora; sin embargo, no se tiene noticia de que

se hubiere admitido a trámite, ni de la resolución que hubiese

recaído (fojas 29, tomo I, promociones de terceros).

h) Contrato de prestación de servicios especiales por

honorarios celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro

Social, representado por el delegado estatal Maurilio Acuña

Romero y la arquitecta Lilia Irasema Suárez Almada, el dos

de enero del dos mil seis. El objeto del contrato quedó

establecido en la cláusula primera y consistió en que la

arquitecta se obligaba a “asesorar en la evaluación de

inmuebles para la instalación de guarderías que reúnan las

características para el confort de los usuarios”, con vigencia

del uno de enero al treinta y uno de diciembre del dos mil seis

(fojas 17 a 20, tomo II, anexo general 3.3.2).

i) Oficio 279001320100/04401, de catorce de febrero del

dos mil seis, signado por el titular de la jefatura delegacional

de servicios de prestaciones económicas y sociales, dirigido a


270

los representantes legales de las guarderías, en el que

informó:

“Con el propósito de dar cumplimiento a lo dispuesto en la cláusula vigésima sexta del contrato multianual del servicio de guarderías que usted suscribió con el Instituto, con vigencia hasta el año 2006 y 2008, se comisiona a partir de esta fecha y hasta el 31 de diciembre de 2006, a la C. Lilia Irasema Suárez Almada, en su carácter de Asesora de evaluación de proyectos e inmuebles de guarderías, quien deberá mostrar identificación oficial al momento de la exhibición del presente documento, para que en forma individual o conjunta lleve a cabo las acciones de supervisión y evaluación de los proyectos e inmuebles de la unidad a su cargo, por lo que deberá de permitirle el libre acceso en días y horas hábiles y las facilidades y datos para llevar a cabo su comisión. --- Terminada la inspección de áreas, se le darán a conocer los resultados de las observaciones detectadas o requerimientos necesarios, mismas que le serán entregadas por escrito y en los casos en que sea necesario se establecerán las medidas correctivas y fechas de solución.”

j) Oficio 279001320100/07536, de diez de marzo del dos

mil seis, del jefe delegacional de prestaciones económicas

Emigdio Martínez García, dirigido a las guarderías ordinarias

y representantes legales de las guarderías vecinal

comunitaria y de campo, a través del cual les solicita que

verifiquen y supervisen las disposiciones de seguridad e

higiene, en específico, que la unidad cuente con las

condiciones de seguridad con base en la NOM-167-SSA1-

1997 y se observen las reglas de higiene y limpieza en las

instalaciones de acuerdo con los lineamientos; se vigile

permanentemente el saneamiento ambiental de las diferentes


271

áreas de atención; que la puerta de acceso a la guardería

invariablemente permanezca cerrada con llave y pasador, el

cual deberá encontrarse fuera del alcance de los niños; se

realicen simulacros de evacuación de manera semestral en

coordinación con las autoridades correspondientes y se

proporcione capacitación al personal y niños; se cumpla con

lo determinado en el programa de protección civil de cada

entidad; se realice revisión de hornos, estufas, ductos de

campana de extracción en cocina, tanque estacionario de

gas, calentadores de agua y se haga limpieza de registros de

drenaje, trampas de grasa, cisterna, tinaco de agua, vidrios

en su interior y exterior, azoteas, persianas y cortinas, de

acuerdo a lo indicado en sus normas de operación (fojas 26,

tomo II, anexo general 3.3.2).

k) Resumen de visita de supervisión realizada a la

Guardería ABC, el veintitrés de agosto del dos mil siete, en

que la coordinadora zonal Irma C. Díaz Gómez informa que el

dictamen de bomberos se encuentra vencido desde junio de

ese año y la pared de salas con deterioro, al igual que la

pintura de las salas maternal C, lactantes C, maternales B y C

y vestíbulo (fojas 197 y 204, tomo II, anexo general 3.3.2).

l) Minuta de seguimiento realizada a la Guardería ABC,

de veintisiete de septiembre del dos mil siete, en donde la

coordinadora zonal Irma C. Díaz Gómez informa que, en

relación con la vigencia del dictamen de bomberos, se está

recopilando la información necesaria para la realización de

visita de bomberos y que se inició la rehabilitación de la


272

pintura en las salas de atención, pero se detuvo con motivo

de las lluvias.

m) Resumen de visita de supervisión realizada a la

Guardería ABC, de once de julio del dos mil ocho, efectuada

por la coordinadora zonal Yadira Barreras, en la que asentó

que el programa de protección civil se encontraba al

cincuenta por ciento; que se realizó simulacro de evacuación

el trece de junio, se mostraron fotos, pero no se tiene

constancia de la autoridad (fojas 283 a 288, tomo II, anexo

general 3.3.2)

Lo narrado permite advertir que para el inicio de

funcionamiento de las guarderías, conforme al cúmulo de

normas transcritas, tanto las autoridades del Instituto

Mexicano del Seguro Social, como las autoridades

municipales y estatales, intervienen en la autorización de

planos y diseños, los cuales deben cumplir ciertas

condiciones de seguridad.

Así, para autorizar la instalación de una guardería, las

autoridades del instituto deben verificar que cuente con

licencias de uso de suelo y funcionamiento. También que se

le hubiera otorgado dictamen de seguridad.

Para que tales documentos sean expedidos, las

autoridades municipales deber cerciorarse del cumplimiento

de los requisitos que establece su reglamentación municipal,

entre los que se encuentran la elaboración de dictamen


273

técnico por parte de la Dirección General de Desarrollo

Urbano y Obras Públicas municipal.

A partir del año dos mil cuatro, tanto las autoridades

centrales del instituto como municipales y estatales realizaron

modificaciones a su normatividad y exigieron el cumplimiento

de mayores requisitos y condiciones de seguridad.

De manera que la supervisión del cumplimiento de las

obligaciones en esta materia corría a cargo, de manera

concurrente, de las autoridades del instituto, del estado y del

municipio.

En efecto, el instituto tenía la obligación de verificar el

cumplimiento de las normas de seguridad e higiene previstas

en la NOM-167-SSA1-1997, que remite a la legislación en

materia de protección civil de cada entidad.

Conforme a la ley 161 de Protección Civil, el estado de

Sonora era competente para dictaminar y autorizar los

programas internos de protección civil, así como el

establecimiento de unidades internas, siendo que para su

autorización, conforme al reglamento de su ley estatal de

protección civil, debía previamente dictaminar su

procedencia.

Además, de conformidad con el artículo 13, fracción

XIX, inciso b), de la ley estaba facultado para realizar actos

de inspección a la guardería, por ser una institución educativa


274

del sector privado, pues aún cuando funcionara virtud a un

contrato de prestación de servicios celebrado con un órgano

paraestatal, lo cierto es que los salarios que recibían las

maestras y personal que ahí laboraban corrían a cargo de

una sociedad civil, razón demostrativa de que se trataba de

una escuela del sector privado.

El ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, de conformidad

tanto en lo dispuesto por el artículo 6, fracción XI, inciso g),

de la ley 161 de Protección Civil Estatal como en los artículos

70 a 75 de su Reglamento de Protección Civil Municipal, era

la autoridad competente para efectuar actos de supervisión y

vigilancia en el inmueble de la guardería porque tenía una

construcción menor a mil metros cuadrados y porque se

trataba de un inmueble destinado a actividades educativas.

1.3. Inmuebles contiguos y aledaños

Conforme al plano de la Guardería ABC e inspección

física realizada en el lugar durante las visitas que hicieron los

comisionados en la investigación, se advierte la existencia de

dos inmuebles contiguos a la guardería; una bodega que

prestaba servicio de almacén al gobierno del estado de

Sonora y una negociación denominada “Ayala Grupo

Llantero”, adicionalmente un inmueble aledaño consistente en

una estación de servicio de gasolina de nombre “Servigas La

Carreta, S.A. de C.V.”.


275

En este capítulo se va a esclarecer la intervención de

las autoridades municipales y estatales en relación con el

otorgamiento del permiso de uso de suelo y licencia de

funcionamiento de esas negociaciones.

A) Gasolinera.

En la esquina norponiente de la guardería, cruzando la

avenida Mecánicos se encuentra instalada una gasolinera. En

atención a la solicitud de informes sobre los antecedentes de

esa negociación, anexo al oficio PMH-271-2009, de catorce

de septiembre del dos mil nueve, el presidente municipal y

secretario del ayuntamiento, ambos de Hermosillo, Sonora,

remitieron las constancias con que cuentan, las cuales son

las siguientes:

a) Escritura pública dieciséis mil ochocientos sesenta y

cinco, volumen doscientos dieciséis, de diez de julio de mil

novecientos noventa y siete, pasada ante la fe del notario

público cincuenta y ocho de Hermosillo, Sonora, en la que se

protocolizó contrato de compraventa celebrado por la

sucesión a bienes de Fructuoso Alvarado Sandoval y Carmen

Torres Muñoz, como parte vendedora, e Ignacio Emeterio

Carreño Carlon, como parte compradora, respecto del lote

uno, manzana uno, zona diecisiete, con superficie de

quinientos ochenta y un metros setenta y cinco decímetros

cuadrados (fojas 337 a 343, tomo II, expediente de

investigación 1/2009).


276

b) Escritura pública cincuenta y dos mil ochocientos

setenta y siete, volumen mil cuatrocientos cuarenta y cuatro,

de diecinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho,

pasada ante la fe del notario público once de Hermosillo,

Sonora, mediante el cual se protocolizó contrato de

compraventa celebrado entre Francisco Rojo Gastelum, como

parte vendedora, e Ignacio Emeterio Carreño Carlon, como

parte compradora, respecto del lote y construcciones

ubicadas en Periférico Sur número veintiocho, colonia Y

Griega, marcado con el número dos, de la manzana uno,

zona diecisiete, con superficie de siete mil ciento noventa y

dos metros cuadrados (fojas 355 a 359, tomo II, expediente

de investigación 1/2009).

c) Escrito de dieciséis de marzo del dos mil uno de

Servigas La Carreta, S.A. de C.V. dirigido al Director General

de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del ayuntamiento de

Hermosillo, Sonora, mediante el cual solicita dictamen de uso

de suelo sobre terreno ubicado en Periférico Sur esquina con

calle Mecánicos, colonia Y Griega, al que se anexó croquis

(fojas 324 y 325, tomo II, expediente de investigación 1/2009).

d) Oficio DUYOP/2896/01, de dieciséis de mayo del dos

mil uno, signado por Fernando S. Landgrave Gándara

Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, en

el cual emite dictamen de uso de suelo favorable para el

funcionamiento de una mini estación de servicio de gasolina e

informa a la peticionaria Servigas La Carreta, S.A. de C.V.,

que para obtener la licencia de uso de suelo deberá cumplir


277

con ciertos requisitos, a saber: que presente la solicitud por

escrito con copia de inscripción en Registro Público de la

Propiedad; resolutivo favorable de impacto ambiental que

deberá ser gestionado ante la Subdirección de Ecología de la

Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Publicas;

presentar dos juegos del anteproyecto arquitectónico para su

análisis y firmas de aprobación de vecinos habitacionales

colindantes en un radio de cien metros, en formato especial

de la dirección general (fojas 326, tomo II, expediente de


e) Oficio DUYOP/6168/02, de cuatro de enero del dos

mil dos, en que el Director General de Desarrollo Urbano y

Obras Públicas emitió dictamen de uso de suelo favorable a

Servigas La Carreta, S.A. de C.V. para el funcionamiento de

una estación de servicio de gasolina (fojas 328 y 329, tomo II,

expediente de investigación 1/2009).

f) Oficio DUYOP/6266/02, de once de enero del dos mil

dos, suscrito por el Director General de Desarrollo Urbano y

Obras Públicas, Fernando S. Landgrave Gándara, de once de

enero del dos mil dos, que contiene resolución de impacto

ambiental y de la cual se advierte que se autoriza de manera

condicionada el proyecto de Servigas La Carreta, S. A. de C.

V., para la comercialización de gasolinas (fojas 362 a 364,

tomo II, expediente de investigación 1/2009).

g) Escritura pública once mil setecientos ochenta y

nueve, volumen trescientos sesenta y uno, de veintidós de


278

mayo del dos mil dos, pasada ante la fe del notario público

ochenta y uno de Hermosillo, Sonora, relativa a la fe de

hechos referente a la manifestación de conformidad de los

vecinos de la colonia Adolfo de la Huerta, antes Y Griega, de

esa municipalidad, para la instalación de una estación de

gasolina y locales comerciales aledaños (fojas 365 a 394,

tomo II, expediente de investigación 1/2009).

h) Oficio DUYOP/8271/02, de treinta y uno de mayo del

dos mil dos, signado por Fernando S. Landgrave Gandara

Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del

municipio de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga

licencia de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V.,

para el establecimiento de una estación de servicio de

gasolina con locales comerciales.

Dicha licencia quedó condicionada al cumplimiento de

requisitos, tales como los estipulados en la manifestación de

impacto ambiental, emitida por la Subdirección de Ecología

de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras

Públicas mediante oficio DUYOP/6266/02, de once de enero

del dos mil dos; a la tramitación del dictamen de instalación

de prevención contra incendios y emergencias y acta de

verificación por parte del departamento de bomberos y a la

tramitación de la fusión de predios (foja 331, tomo II,


i) Oficio DUYOP/8272/02, de treinta y uno de mayo del

dos mil dos, mediante el cual el Director General de


279

Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Fernando S. Landgrave

Gándara, aprobó anteproyecto para el funcionamiento de una

estación de servicio de gasolina con locales comerciales (foja

332, tomo II, expediente de investigación 1/2009).

j) Oficio ADP/310/02, de cuatro de junio del dos mil dos,

signado por el comandante Luis Enrique Córdova Morales

Director de Bomberos y Protección Civil Municipal, mediante

el cual emite dictamen de seguridad contra incendios a favor

de Servigas La Carreta, S.A. de C.V. (foja 426, tomo II,


k) Licencia para construcción de gasolinera, expedida

por la Dirección de Planeación y Control Urbano de

Hermosillo, Sonora, a favor de Servigas La Carreta, S. A. de

C. V., el cuatro de junio del dos mil dos (foja 431, tomo II,


Por otra parte, el Subgerente de Administración de la

Franquicia Pemex, dependiente de Pemex-Refinación, remitió

copia de la documentación que se tomó como base para la

adhesión a la Franquicia Pemex, a partir de diciembre del dos

mil dos, de la estación de servicio E06757 Servigas La

Carreta, S.A., de entre la que destaca lo siguiente:

1.- Constancia de trámite CT-4057, de quince de marzo

del dos mil dos, signada por el Subgerente de

Comercialización de la Zona Occidente, José Aurelio Montes

Garibaldi, en la que la gerencia de ventas a estaciones de


280

servicio hace constar que la empresa Servigas La Carreta,

S.A. de C.V., cumplió con los requerimientos marcados en el

trámite PEMEX-00-005 que aplica la Secretaría de Energía y

su sector coordinado en el programa simplificado para el

establecimiento de nuevas estaciones de servicio (fojas 28,

tomo VII, expediente de investigación 1/2009).

2.- Contrato de franquicia celebrado entre Pemex –

Refinación y Servigas La Carreta, S.A. de C.V., el veintinueve

de noviembre del dos mil dos, para comercializar productos

pretrolíferos, grasas y aceites lubricantes a través de la

estación de servicio E06757, con domicilio en Periférico Sur

número veintiocho, en Hermosillo, Sonora, por un plazo de

quince años obligatorios para ambas partes (fojas 33 a 38,

tomo VII, expediente de investigación 1/2009).

3.- Contrato de suministro celebrado entre Pemex –

Refinación y Servigas La Carreta, S.A. de C.V., signado el

veintinueve de noviembre del dos mil dos, a fin de que a

través de la estación de servicio E06757, se vendan al

público gasolinas, diesel, aceites y lubricantes marca Pemex

(fojas 69 a 77, tomo VII, expediente de investigación 1/2009).

4.- Testimonio de la escritura pública diecinueve mil

ciento sesenta y siete, de treinta de mayo del dos mil uno,

pasada ante la fe del notario público número dieciséis,

volumen doscientos cuarenta y uno, mediante la cual se

constituye la sociedad mercantil denominada Servigas La


281

Carreta, Sociedad Anónima de Capital Variable (fojas 91 a

108, tomo VII, expediente de investigación 1/2009).

5.- Constancia de inicio de operación de la estación de

servicio E06757, de diecisiete de diciembre del dos mil dos, a

favor de Servigas La Carreta, S.A. de C.V., ubicada en

Periférico Sur número veintiocho, colonia Adolfo de la Huerta,

en Hermosillo, Sonora (fojas 126, tomo VII, expediente de


6.- Constancia de zonificación de treinta y uno de mayo

del dos mil dos, del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,

donde se establece que el uso que se quiere dar al predio

ubicado en Periférico Sur número veintiocho, esquina con

Mecánicos, colonia Adolfo de la Huerta (Y Griega), es de

estación de servicio de gasolina (fojas 128, tomo VII,


7- Oficio DUYOP/2896/01 de dieciséis de mayo del dos

mil uno, signado por el Fernando S. Landgrave Gándara,


Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga

dictamen de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V.

(fojas 129, tomo VII, expediente de investigación 1/2009).

8.- Oficio DUYOP/8271/02, de treinta y uno de mayo del

dos mil dos, signado por el Fernando S. Landgrave Gándara,


Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga


282

licencia de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V.,

para el funcionamiento de una estación de servicio de

gasolina con locales comerciales (fojas 130, tomo VII,


Las pruebas documentales puntualizadas demuestran

que la estación de servicio E06757, que labora bajo razón

social de Servigas La Carreta, Sociedad Anónima de Capital

Variable, con dirección en Periférico Sur número veintiocho,

esquina con calle Mecanicos, colonia Y Griega, en

Hermosillo, Sonora, comenzó a operar el diecisiete de

diciembre del dos mil dos, en tanto que Guardería ABC inició

su funcionamiento el seis de agosto del dos mil uno, esto es,

la instalación de la gasolinera es posterior a la guardería.

De acuerdo con la cronología parecería que se viola la

disposición administrativa que establece las condiciones y

requisitos técnicos y de ubicación para las estaciones de

servicio de gasolina que se pretendan construir o ampliar en

el municipio de Hermosillo, Sonora, en tanto que el artículo 35

de tal regulación establece que el predio donde se pretenda

instalar una estación de servicio deberá ubicarse a una

distancia mínima de resguardo de cincuenta metros desde

cualquier punto del predio respecto a edificaciones e

instalaciones de concentración masiva tales como hospitales,

mercados, cines, teatros, estadios, iglesias o auditorios, o

bien, escuelas de preescolar, primarias, secundarias, superior

medias y superiores.


283

Sin embargo, esa regulación municipal no es aplicable

en este caso porque fue publicada en el Boletín Oficial del

Gobierno de Estado de Sonora el diecisiete de febrero del

dos mil tres, cobrando vigencia al día siguiente de su

publicación, es decir, en la fecha de instalación de la

gasolinera no se encontraba vigente.

La regulación aplicable en la fecha de inicio de

operaciones de la gasolinera era la norma publicada el

diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro en

el Diario Oficial de la Federación denominada Programa

Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones

de Servicio, en el que se establecieron los requisitos y

criterios administrativos que norman la construcción y

operación de nuevas estaciones de servicio a partir del uno

de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro.

En el punto uno de tal documento se dispuso que el

predio propuesto para construir la estación de servicio debía

localizarse a una distancia mínima de resguardo de quince

metros de centros de concentración masiva, que identifica

como escuelas, hospitales, mercados públicos, cines, teatros,

estadios deportivos y auditorios.

Ahora bien, existe en autos prueba demostrativa de que

la distancia existente entre la estación de servicio de gasolina

y la guardería es de cuarenta y tres metros (foja 15, tomo VII,



284

De manera que válidamente puede concluirse que la

instalación de la gasolinera no violó ninguna disposición

administrativa, en tanto que al inicio de sus operaciones la

reglamentación municipal no se encontraba vigente y, por

otra parte, se encuentra a una distancia mayor de quince

metros que como mínimo establece la regulación propia de

Pemex-Refinación, por lo cual cumple con los requerimientos

de la disposición administrativa aplicable.

B) Llantera.

Contigua a la guardería, por la acera norte se ubican las

instalaciones de la negociación “Ayala Grupo Llantero”.

Respecto de esta negociación el presidente y secretario del

ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, en el informe que

rindieron, aseguran que el antecedente que obra en sus

archivos es el oficio FSLG/4614799, de diecinueve de marzo

de mil novecientos noventa y nueve, signado por el citado

Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas

mediante el cual emitió licencia de uso de suelo para un local

para venta e instalación de llantas, ubicado sobre Periférico

Sur esquina con calle de los Mecánicos, en la colonia Y

Griega, de esa ciudad. Autorización dada porque se dijo en

tal documento que el predio se localizaba sobre un corredor

mixto tipo “B”, donde el uso predominante era comercial y de

servicios de cobertura urbana y regional, de acuerdo con lo

establecido en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano

para el Centro de Población de Hermosillo, Sonora.


285

Por su parte, el Director de la Unidad Municipal de

Protección Civil, comandante Juan Francisco Matty Ortega,

informó en relación con la llantera denominada “Ayala Grupo

Llantero”, ubicada en Periférico Sur ochenta y dos esquina

con calle de los Mecánicos, colonia Y Griega, código postal

83290, que no se encontraron antecedentes de visitas de

verificación realizadas con motivo de solicitud de dictamen

técnico de seguridad.

De tales comunicados se desprende que la negociación

para venta e instalación de llantas comenzó a operar cuando

menos en el año de mil novecientos noventa y nueve, para lo

cual le fue otorgada licencia de uso de suelo por parte de la

Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

C) Bodega.

Contigua a la guardería estaba una bodega arrendada

por el Gobierno del Estado de Sonora, específicamente por la

Secretaría de Hacienda de esa entidad federativa.

En el informe rendido mediante oficio PMH-271-2009,

de catorce de septiembre del dos mil nueve, las autoridades

municipales hicieron saber que en sus archivos no

encontraron antecedentes de solicitudes de los propietarios

para la obtención de licencia de uso del suelo (foja 283 a 292,

tomo II, expediente de investigación 1/2009)


286

En forma similar se manifestó el Director de la Unidad

de Protección Civil Municipal, mediante oficio

JFMO/UMPC/499/09, pues en su informe dijo que en los

archivos de esa unidad no se encontraron antecedentes de

realización de visitas de verificación a la bodega de la

Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora

(foja 438, tomo II, expediente de investigación 1/2009).

Mediante oficio SDJEE-615/2009, de once de noviembre

del dos mil nueve, el Secretario de la División Jurídica del

Gobierno del Estado de Sonora remitió copia certificada del

contrato de arrendamiento celebrado respecto de la bodega

de archivo ubicada en la calle Ferrocarrileros 504, colonia Y

Griega, código postal 83290 y demás documentos necesarios

para la investigación (fojas 70 a 129, tomo IV, expediente de


En atención a tal oficio se remitieron a esta comisión los

documentos siguientes:

a) Relación del personal que el cinco de junio del dos

mil nueve estuvo laborando en la bodega de archivo muerto,

ubicada en la calle Ferrocarrileros 504, colonia Y Griega,

código postal 83290 (fojas 72, tomo IV, expediente de


b) Contrato de arrendamiento celebrado entre Norma

Cecilia Mendoza de Matiella y el Gobierno del Estado de

Sonora, representado por Carlos A. Gamez Lopez


287

Coordinador Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y

Concesiones del Gobierno del Estado de Sonora, con fecha

de suscripción de catorce de febrero del dos mil dos, siendo

testigos del acto Gabriel Aboytes Rascón Jefe de

Departamento de Control Vehicular de la Dirección General

de Recaudación y Enrique Ruibal Astiazarán Director General

de Recaudación (fojas 110 a 112, tomo IV, expediente de


La vigencia se pactó por un plazo de seis meses

contado a partir del tres de enero del dos mil dos hasta el tres

de julio del mismo año.

Las partes establecieron que el objeto del contrato sería

el inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecánicos

y Vaqueros, con superficie de mil trescientos metros

cuadrados, que sería utilizada como bodega de resguardo de

placas de la dirección general de recaudación.

c) Oficio 0244/02, de dieciocho de febrero del dos mil

dos, signado por Carlos A. Gamez López Coordinador

Ejecutivo de la Secretaría de Finanzas del Gobierno de

Estado de Sonora, mediante el cual remite al Director General

de Egresos de la Secretaría de Planeación de Desarrollo y

G.P. copia de la renovación de contratos de arrendamiento,

entre los que se encuentra el correspondiente al inmueble

ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecánicos y Vaqueros,

que presta servicio a la Dirección General de Recaudación de

la Secretaría de Finanzas, siendo la arrendadora Cecilia


288

Mendoza de Matiella (fojas 113, tomo IV, expediente de


d) Contrato de arrendamiento celebrado por María

Esmeralda Matiella Mendoza y el Gobierno del Estado de

Sonora, representado por Carlos A. Gamez Lopez,

Coordinador Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y

Concesiones, respecto del inmueble ubicado en calle

Ferrocarrileros, entre Mecánicos y Vaqueros, suscrito el

quince de enero del dos mil tres y con vigencia por un año a

partir del uno de enero y hasta el treinta y uno de diciembre

del dos mil tres (fojas 126 a 128, tomo IV, expediente de


El objeto y destino del inmueble pactado corresponde al

mismo que se pactó en el contrato del año dos mil dos.

e) Contrato de arrendamiento celebrado el dos de

enero del dos mil nueve, entre María Esmeralda Matiella

Mendoza y/o José Manuel Matiela Urquides, como parte

arrendadora y el Gobierno del Estado de Sonora,

representado por Eliseo Morales Rodríguez coordinador

ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones,

así como Miguel Eugenio Lohr Martínez, en nombre y

representación de la Secretaría de Hacienda (fojas 99 a 103,

tomo IV, expediente de investigación 1/2009).

En las declaraciones identificadas con los números IV y

V, las partes manifestaron:


289

IV. DECLARA “EL ARRENDADOR”, SER PROPIETARIO DEL INMUEBLE UBICADO EN CALLE FERROCARRILEROS ENTRE MECANICOS Y VAQUEROS COL. “Y”, HERMOSILLO, SONORA. CON SUPERFICIE DE 1,300 m2, en la ciudad de HERMOSILLO SONORA, LO CUAL ACREDITA CON COPIA DE LA ESCRITURA NUMERO 10884, NOTARIO PUBLICO No. 90, LIC. ROBERTO REYNOSO DAVILA, INSCRITO EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA PROPIEDAD CON NUMERO 153869 DE FECHA 30 DE NOVIEMBRE DE 1987 EN HERMOSILLO, SONORA. --- PODER GENERAL, NUMERO 14357, NOTARIO PUBLICO 90, LIC. RAFAEL REYNOSO OTHON, DE FECHA 17 DE NOVIEMBRE DE 2004. --- V. DECLARA “EL ARRENDATARIO” QUE ESTA DE ACUERDO EN RENTAR EL INMUEBLE QUE SE DETALLA EN LA DECLARACIÓN ANTERIOR, EL CUAL SE UTILIZARÁ PARA DESARROLLAR LAS ACTIVIDADES Y OBJETIVOS QUE TIENE A SU CARGO ESTA DEPENDENCIA DE ACUERDO AL PLAN DE DESARROLLO ESTATAL.”

De las cláusulas que rigen ese pacto se advierte que el

Gobierno del Estado de Sonora se impuso la obligación de

asegurar el inmueble y pagar una renta mensual por la

cantidad de $41,337.29 (cuarenta y un mil trescientos treinta

y siete pesos, veintinueve centavos).

Se fijó que el inmueble objeto de contrato solamente

podría ocuparse para la instalación y funcionamiento de

bodega de resguardo de placas de la Dirección General de

Recaudación.


290

El plazo pactado en ese contrato fue por un año, a partir

del uno de enero hasta el treinta y uno de diciembre del dos

mil nueve.

El acuerdo de voluntades fue suscrito por Eliseo

Morales Rodríguez Coordinador Ejecutivo de la Comisión

Estatal de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado de

Sonora; por Miguel Eugenio Lohr Martínez Director General

de Administración de la Secretaría de Hacienda, y por María

Esmeralda Matiella Mendoza, fungiendo como testigos José

Antonio Covarrubias González por parte de la Dirección

Jurídica de la Dirección General de Bienes de Dominio del

Estado y Fausto Salazar Gómez Director General de

Recaudación.

Si se toma en cuenta la fecha en que se suscribió el

primer contrato de arrendamiento remitido por las autoridades

estatales, se puede afirmar que la bodega alquilada por el

Gobierno del Estado de Sonora comenzó a operar en enero

del dos mil dos.

Desde ese entonces se fijó como objeto del contrato el

inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecánicos y

Vaqueros, de la colonia Y Griega, de la ciudad de Hermosillo,

Sonora, que sería utilizado para almacenar placas de la

Dirección General de Recaudación.

Ahora bien, la Ley de Bienes y Concesiones del Estado

de Sonora, publicada en el Boletín Oficial del Estado de


291

Sonora el treinta y uno de diciembre de mil novecientos

noventa y dos, vigente al día siguiente de su publicación,

establece en el artículo 1 que su objetivo es normar las

adquisiciones de bienes inmuebles que lleven a cabo las

dependencias y entidades de la administración pública estatal

para el ejercicio de sus atribuciones, así como las acciones

relativas a la planeación, programación, presupuestación y

control que, en materia de adquisiciones y arrendamientos de

bienes muebles, realicen las dependencias y entidades de la

administración pública estatal.

Prevé en el artículo 6 que corresponde al ejecutivo

estatal poseer, vigilar, conservar y administrar los bienes

inmuebles del dominio del Estado, así como autorizar la

adquisición, controlar, enajenar, permutar, inspeccionar y

vigilar los bienes del dominio del Estado y, en su caso,

celebrar los contratos relativos; emitir las normas y establecer

las directrices aplicables para que conforme a los programas

a que se refiere la ley la Comisión Estatal intervenga en

representación del Gobierno del Estado en las operaciones

de compra-venta, donación, gravamen, afectación u otras por

las que el Estado adquiera, grave o enajene la propiedad o

cualquier derecho real sobre inmuebles, y celebrar acuerdos

o convenios de concertación con las dependencias y

entidades de la administración pública y con las personas

físicas o morales de los sectores privado y social para

conjuntar recursos y esfuerzos para la eficaz realización de

las acciones que en materia inmobiliaria estén a su cargo.


292

Para el ejercicio de esas atribuciones la ley crea la

Comisión Estatal de Bienes y Concesiones como un órgano

desconcentrado, con personalidad jurídica y autonomía

técnica y operativa, jerárquicamente subordinada a la

Secretaría de Finanzas.

En relación con la celebración de contratos de

arrendamiento, la legislación en comento establece que sólo

podrán arrendarse bienes inmuebles para el servicio del

Gobierno del Estado cuando no sea posible o conveniente su

adquisición, previo dictamen de la Comisión Estatal. La ley no

dispone mayores requerimientos, ni análisis de postura para

la celebración de los contratos. Basta que sean necesarios

para el cumplimiento de los objetivos trazados por las

dependencias y órganos de la administración pública estatal

para su suscripción.

En el particular, conforme a las declaraciones hechas en

el contrato de arrendamiento celebrado por el Gobierno del

Estado de Sonora y María Esmeralda Matiella Mendoza y/o

José Manuel Matiella Urquides, los representantes de la

entidad federativa que acudieron a la firma del pacto lo

hicieron al amparo de la ley descrita y ante la necesidad de

aplicar la política diseñada por el ejecutivo estatal en su plan

de gobierno, que hizo imperativo el incremento en la

recaudación a través de nuevas potestades tributarias, por lo

que para desarrollar las actividades encomendadas a la

Secretaría de Hacienda fue necesario arrendar el inmueble.

No se estableció en las declaraciones del contrato, ni en


293

algún otro documento, si era posible o conveniente la

adquisición de tal bodega.

Pues bien, conforme a las constancias remitidas por la

autoridad estatal, cobra especial relevancia la lista del

personal que estuvo laborando en la bodega el cinco de junio

del dos mil nueve, pues de ella se desprende que se

encontraban adscritos tres empleados del Gobierno del

Estado, un trabajador de base y dos temporales. También

existían cinco personas comisionadas a la bodega, uno como

trabajador de base y cuatro temporales.

Consecuentemente, si en ese lugar se prestaba un

trabajo personal subordinado por parte de las personas que

se mencionan en el listado, a favor de la Secretaría de

Hacienda del Gobierno del Estado, quienes recibían el sueldo

en las cantidades que en ese documento también se indican,

es correcto concluir que se trataba de un centro de trabajo.

Por tanto, además de cumplir las disposiciones de la Ley

Federal del Trabajo, le era aplicable la Norma Oficial

Mexicana NOM-002-STPS-2000 sobre Condiciones de

Seguridad, Prevención, Protección y Combate de Incendios

en los Centros de Trabajo.

Dicho de otro modo, las pruebas descritas justifican que

en la bodega había trabajadores permanentes y temporales.

Esa circunstancia la convierte en un centro laboral donde los

trabajadores prestan servicio personal subordinado a un


294

patrón, que en este caso viene a ser el Gobierno del Estado

de Sonora.

La referida normatividad tiene por objeto establecer las

condiciones mínimas de seguridad que deben existir para la

protección de los trabajadores y la prevención y protección

contra incendios en los centros de trabajo.

En el artículo 5 establece las obligaciones del patrón,

entre ellas se encuentran: informar a todos los trabajadores

de los riesgos de incendio; determinar el grado de riesgo de

incendio de acuerdo con lo establecido en el apéndice A y

cumplir con los requisitos de seguridad correspondientes de

acuerdo con lo establecido en el capítulo 9; instalar equipos

contra incendio, de acuerdo al grado de riesgo de incendio, a

la clase de fuego que se pueda presentar en el centro de

trabajo y a las cantidades de materiales en almacén y en

proceso; verificar que los extintores cuenten con su placa o

etiqueta colocada al frente y contenga, por lo menos, el

nombre, denominación o razón social del fabricante o

prestador de servicios, nemotecnia de funcionamiento,

pictograma de la clase de fuego y sus limitaciones, fecha de

la carga original o del último servicio de mantenimiento

realizado, indicando al menos mes y año, agente extinguidor,

capacidad nominal y, en su caso, la contraseña oficial del

organismo de certificación acreditado y aprobado en los

términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización;

verificar que los detectores y sistemas fijos contra incendio

cuenten con una placa o etiqueta que por lo menos contenga


295

nombre, denominación o razón social del fabricante o

prestador de servicios, en su caso, nemotecnia de

funcionamiento y pictograma de la clase de fuego, fecha de

fabricación o del último servicio de mantenimiento realizado,

indicando al menos mes y año, en su caso, agente

extinguidor, así como contraseña oficial del organismo de

certificación acreditado y aprobado en los términos de la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización.

El patrón también debe establecer por escrito y aplicar

un programa específico de seguridad para la prevención,

protección y combate de incendios de acuerdo con lo

establecido en el capítulo 7. Debe proporcionar a todos los

trabajadores capacitación y adiestramiento para la prevención

y protección de incendios y combate de conatos de incendio,

realizar simulacros de incendio cuando menos una vez al

año, organizar y capacitar brigadas de evacuación del

personal y de atención de primeros auxilios, contar con

detectores de incendio, acordes al grado de riesgo de

incendio en las distintas áreas del centro de trabajo para

advertir al personal que se produjo un incendio o que se

presentó alguna otra emergencia.

El apéndice A de la normatividad en comento contiene

una tabla que sirve para determinar el grado de riesgo de

incendio en un centro de trabajo. Para establecer el que

corresponda el patrón deberá seleccionar el rubro que más se

apegue a las características de su centro de trabajo.


296

La tabla en cuestión indica lo siguiente:

CONCEPTO

GRADO DE RIESGO

BAJO MEDIO ALTO

Altura de la edificación en metros.

Hasta 25

No aplica

Mayor a 25

Número total de personas que ocupan el local, incluyendo trabajadores y visitantes.

Menor de 15

Entre 15 y 250

Mayor de 250

Superficie construida en metros cuadrados.

Menor de 300 Entre 300 y 3000

Mayor de 3000

Inventario de gases inflamables en litros (fase líquida).


Mayor de 3000

Inventario de líquidos combustibles en litros.


Mayor de 2000

Inventario de sólidos combustibles en kilogramos


Mayor de 5000

Inventario de materiales pirofóricos y explosivos

No tiene No aplica Cualquier cantidad.

La clasificación que corresponda al centro de trabajo se

determinará por el grado de riesgo más alto que se tenga, en

caso de quedar clasificado en el grado de riesgo alto o medio


297

se podrá separar el centro de trabajo en áreas aisladas para

evaluarlas.

Llegado este punto, conviene determinar cuál era el

grado de riesgo que conforme a la clasificación expuesta en

la tabla correspondía a la bodega contigua a la guardería.

De las pruebas periciales que explican el origen y

propagación del incendio, que obran en los autos de la causa

penal 134/2009, del índice del Juzgado Primero de Distrito en

el Estado de Sonora, así como de la recabada en el

transcurso de esta investigación, se advierte que la bodega

tenía una altura similar a la de la guardería, esto es, de

aproximadamente de ocho metros, y una superficie

aproximada de mil doscientos treinta metros cuadrados.

Por otra parte, existe prueba de que en la bodega se

almacenaban placas de circulación para vehículos, al menos

tres automóviles y diversa documentación de dependencias

de la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de

Sonora, que conforme a la prueba pericial de la compañía

McMullen se estimó en más de mil cajas de documentos,

contenida en estantes metálicos dobles. Las cajas tenían

dimensiones de cuarenta y un centímetros, por veinticinco

centímetros, por treinta centímetros, más estantes pequeños,

muebles de archivo, sillas de madera, escritorios, lo que da

idea de que dentro de la bodega se almacenaban más de

cinco mil kilogramos de inventario de sólidos combustibles.


298

Así pues, la clasificación del grado de riesgo que le

corresponde a la bodega anexa a la guardería, conforme a

las características apuntadas, es alto ante la cantidad de

material sólido combustible que almacenaba.

Por tanto, para cumplir con la norma oficial mexicana

que se comenta, debió cubrir las especificaciones

establecidas en el capítulo 9, a saber:

9.1. De las salidas normales y de emergencia. 9.1.1. La distancia a recorrer desde el punto más

alejado del interior de una edificación, a un área de salida, no debe ser mayor de 40 metros.

9.1.1.1. En caso de que la distancia sea mayor a la señalada en el apartado anterior, el tiempo máximo en que debe evacuarse al personal a un lugar seguro, es de tres minutos. Lo anterior, debe comprobarse en los registros de los simulacros de evacuación.

9.1.2. Los elevadores no deben ser considerados parte de una ruta de evacuación y no se deben usar en caso de incendio.

9.1.3. Las puertas de las salidas normales de la ruta de evacuación y de las salidas de emergencia deben:

a) abrirse en sentido de la salida, y contar con un mecanismo que las cierre y otro que permita abrirlas desde adentro mediante una operación simple de empuje;

b) estar libres de obstáculos, candados, picaportes o de cerraduras con seguros puestos, durante las horas laborales;

c) comunicar a un descanso, en caso de acceder a una escalera;

d) ser de materiales resistentes al fuego y capaces de impedir el paso del humo entre áreas de trabajo;

e) estar identificadas conforme a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998.

9.1.4. Los pasillos, corredores, rampas y escaleras que sean parte del área de salida deben cumplir con lo siguiente:


299

a) ser de materiales ignífugos y, si tienen acabados, éstos deben ser de materiales resistentes al fuego;

b) estar libres de obstáculos que impidan el tránsito de los trabajadores;

c) identificarse con señales visibles en todo momento, que indiquen la dirección de la ruta de evacuación, de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998.

9.2. Del equipo contra incendio. 9.2.1. Los extintores deben recibir, cuando menos

una vez al año, mantenimiento preventivo, a fin de que se encuentren permanentemente en condiciones seguras de funcionamiento, de acuerdo a lo establecido en el Capítulo 11.

9.2.2. Los equipos contra incendio se clasifican: a) por su tipo en: 1) portátiles; 2) móviles; 3) fijos, que pueden ser manuales, semiautomáticos o

automáticos. b) por el agente extinguidor que contienen. 9.2.3. En la instalación de los extintores se debe

cumplir con lo siguiente: a) colocarse en lugares visibles, de fácil acceso y

libres de obstáculos, de tal forma que el recorrido hacia el extintor más cercano, tomando en cuenta las vueltas y rodeos necesarios para llegar a uno de ellos, no exceda de 15 metros desde cualquier lugar ocupado en el centro de trabajo;

b) fijarse entre una altura del piso no menor de 10 cm. Medidos del suelo a la parte más baja del extintor y una altura máxima de 1.50 m medidos del piso a la parte más alta del extintor.

c) colocarse en sitios donde la temperatura no exceda de 50°C y no sea menor de -5°C;

d) estar protegidos de la intemperie; e) señalar su ubicación de acuerdo a lo establecido

en la NOM-026-STPS-1998; f) estar en posición para ser usados rápidamente; g) por ser obsoletos, no se puede dar cumplimiento a

lo establecido en la presente Norma con la instalación de extintores de cobre o de bronce manufacturados con remaches o soldadura blanda (excepto los de bomba


300

manual), y con los agentes extinguidores relacionados a continuación:

1) soda-ácido; 2) espuma química; 3) líquido vaporizante (como: E.J.M, tetracloruro de

carbono, bromuro de metilo); 4) agua con anticongelante operados por cartucho o

cápsula; 9.2.4. En la instalación de sistemas fijos contra

incendio, se debe cumplir con lo siguiente: a) colocar los controles en sitios visibles y de fácil

acceso, libres de obstáculos, protegidos de la intemperie y señalar su ubicación de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998;

b) tener una fuente autónoma y automática para el suministro de la energía necesaria para su funcionamiento, en caso de falla;

c) los sistemas automáticos deben contar con un control manual para iniciar el funcionamiento del sistema, en caso de falla;

d) las mangueras del equipo fijo contra incendio pueden estar en un gabinete cubierto por un cristal de hasta 4mm de espesor, y que cuente en su exterior con una herramienta, dispositivo o mecanismo de fácil apertura que permita romperlo o abrirlo y acceder fácilmente a su operación en caso de emergencia.

9.3. Requisitos para las áreas, locales y edificios, de acuerdo a su grado de riesgo de incendio.

9.3.1. Grado de riesgo alto. 9.3.1.1. Se deben aislar las áreas, locales o edificios,

separándolos por distancias o por pisos, muros o techos de materiales resistentes al fuego; uno u otro tipo de separación debe seleccionarse y determinar sus dimensiones tomando en cuenta los procesos o actividades que ahí se realicen, así como las mercancías, materias primas, productos o subproductos que se fabriquen, almacenen o manejen.

9.3.1.2. Las áreas, locales o edificios destinados a la fabricación, almacenamiento o manejo de mercancías, materias primas, productos o subproductos, en los volúmenes establecidos en la columna de alto grado de riesgo de incendio de la tabla A1, deben cumplir con lo siguiente:


301

a) ser de materiales resistentes al fuego; b) estar aislados de cualquier fuente externa de

calor, para evitar el riesgo de incendio; c) restringir el acceso a toda persona no autorizada; d) de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-

STPS-1998, en su entrada e interior y según el riesgo específico, se deben colocar en lugar visible señales que indiquen las prohibiciones, acciones de mando, precauciones y la información necesaria para prevenir riesgos de incendio;

e) limitar la cantidad de dichos materiales a la requerida para esas actividades;

f) en su caso, disponer de recipientes portátiles de seguridad para líquidos inflamables y combustibles y para residuos sólidos con líquidos inflamables, mismos que deben contar con arrestador de flama y con un dispositivo que no permita que se fuguen los líquidos.

9.3.1.3. En cada nivel del centro de trabajo, por cada 200 m2 o fracción de área de riesgo, se debe instalar, al menos, un extintor de acuerdo a la clase de fuego.

9.3.1.4. Contar con el programa específico de seguridad para la prevención, protección y combate de incendios.

9.3.1.5. Contar con equipo fijo contra incendio, de acuerdo al estudio que se realice, mismo que debe determinar su tipo y características, y ser complementario a los extintores.

9.3.1.6. Contar con detectores de incendio de acuerdo al estudio que se realice, mismo que debe determinar su tipo y características.

9.3.1.7. Contar con detectores de gases en las áreas donde se procesen o almacenen gases combustibles.

9.3.1.8. Contar con brigada contra incendio.

Esto es, además de contar con los requisitos

obligatorios para todos los centros de trabajo en materia de

prevención de incendios, la bodega debía tener en sus

instalaciones equipo contra incendio, respecto de lo cual no

existe constancia alguna demostrativa de que tales


302

disposiciones fueran cumplidas. Para decirlo en una palabra,

la bodega no tenía ni siquiera un extinguidor, cuando su

obligación era tener sistema contra incendios, o sea,

rociadores o aspersores de agua, no solo detectores de humo

que son típicamente sistemas de prevención de incendios.

Al dar noticia sobre las leyes, reglamentos y normas

aplicables en materia de protección civil en el Estado de

Sonora, se informó sobre las atribuciones de la Unidad

Estatal. En esa parte del estudio se transcribió el artículo 13

de la Ley 161 de Protección Civil para el Estado de Sonora.

Conviene ahora recordar que conforme a las fracciones

XVIII y XIX de ese precepto, corresponde a la Unidad Estatal

de protección civil, dictaminar y autorizar programas internos,

procedimientos para la colocación de señales de protección

civil, programas de mantenimiento de instalaciones, planes de

contingencia, sistemas de alerta, dictámenes técnicos,

peritajes, establecimientos de unidades internas y revisión de

proyectos de factibilidad. Además, realizar actos de

inspección a fin de constatar el cumplimiento de las

disposiciones relativas a la constitución de unidades internas

y a la formulación y aplicación de los programas internos a

cargo de, entre otros establecimientos, conforme a los incisos

i) y k), centros comerciales, mercados, supermercados,

bodegas, depósitos de cosas o mercaderías y tiendas

departamentales, industrias, talleres o bodegas sobre

terrenos con superficies iguales o mayores a mil metros

cuadrados.


303

En cambio, la lectura de las disposiciones que

establecen las atribuciones y obligaciones a cargo de la

autoridad municipal informan que no tenía competencia para

realizar actos de vigilancia y supervisión en la bodega

arrendada por el Gobierno del Estado de Sonora.

De manera que era competencia exclusiva de las

autoridades estatales vigilar el cumplimiento de la regulación

en materia de protección civil tanto estatal como federal en el

inmueble que ocupaba la bodega.

1.4. Aplicación de la metodología utilizada en las

revisiones documental y ocular a la Guardería ABC

Buscando lograr coherencia en el análisis y consistencia

con el resto de la investigación, a continuación se llevará a

cabo el estudio del contrato de prestación de servicios de la

Guardería ABC con base en la información que se desprende

de los apartados anteriores, a la cual se le aplicará el mismo

método empleado para la revisión documental de las mil

cuatrocientos ochenta guarderías con esquema vecinal

comunitario y, en lo referente a los inmuebles contiguos y

aledaños, el que se aplicó en las ciento setenta y nueve

inspecciones oculares.

Primero, en lo relativo a la adjudicación del contrato

tenemos que fue otorgado para la prestación del servicio en

un inmueble habilitado (en la especie, como es bien sabido,


304

una nave industrial) con permiso de uso de suelo pero sin

licencia de funcionamiento.

De los documentos exigidos para calificar la

adjudicación de regular, la Guardería ABC contaba con los

siguientes, con fecha anterior al inicio de vigencia del contrato

de dos mil siete: la constancia del artículo 50 de la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico;

manifestación del artículo 32-D del Código Fiscal de la

Federación; registro patronal ante el Instituto Mexicano del

Seguro Social; plano arquitectónico del inmueble; dictamen

de estabilidad estructural del inmueble; licencia de uso de

suelo; acreditación de la posibilidad de la posesión del

inmueble y notificación de apertura o aviso de funcionamiento

ante la Secretaria de Salud.

Sin embargo, carecía de certificación técnica del

inmueble para guardería expedida por el instituto y, como se

dijo, de licencia o permiso comercial.

En razón de lo anterior, la adjudicación del contrato

debe clasificarse como el tipo de irregularidad ALPHA, pues

el contrato fue otorgado omitiendo la entrega de dos

documentos, sin que la ausencia fuera subsanada.

Segundo, por lo que hace a la operación de la

guardería, el expediente da noticia de que esta prestadora de

servicios presentaba informe estadístico mensual al instituto,

pero no lo hacía con la debida periodicidad; realizaba


305

encuestas de opinión en las cuales los comentarios eran en

general positivos; contaba con dictámenes favorables de

instalaciones eléctricas, de gas y de equipo para la

prevención de incendios, así como validez oficial de la

secretaría de educación de la entidad.

Ahora bien, dado que no hay constancia de que haya

capacitado a su personal, aunado a la omisión de presentar

los informes mensuales con la debida periodicidad, su

operación debe calificarse como ALPHA, es decir, irregular.

En otro aspecto, por lo que toca al número de niños

presentes en cada sala y al número de asistentes educativas

que estaban a su cargo existe prueba de que la guardería

tenía las siguientes cifras:

Sala Niños

muestra Niños

Guarderías ABC

Asistente

Lactantes A 2.871 3.333 Lactantes B 3.531 3.0 Lactantes C 4.472 2.6 Maternal A 4.96 7.0 Maternal B1 7.63 8.66 Maternal B2 8.398 8.0 Maternal C1 9.79 9.5 Maternal C2 8.988 12

1

Lo anterior refleja que con relación a la muestra en la

Guardería ABC existía un número mayor de niños por

asistente educativa. Esto es, un número menor de maestras

tenía a su cargo un mayo número de niños en relación con


306

las demás de su tipo. Salvo en la sala de lactantes C, donde

había una asistente educativa por el promedio de dos punto

seis niños.

Tercero, por lo que hace a la supervisión de la guardería

en materia de protección civil llevada a cabo por las

autoridades competentes, se observa que aunque obtuvo un

visto bueno de bomberos otorgado en dos mil seis y otro de

protección civil en dos mil siete, lo cierto es que no contaba

con dictamen favorable alguno en dos mil nueve, ni renovaba

anualmente alguno de estos documentos.

Existe constancia de que realizó por lo menos un

simulacro, pero no hay documentos que acrediten que su

personal asistiera a cursos de capacitación de protección

civil.

En cuanto a la supervisión de operaciones llevada a

cabo por el instituto, tenemos que se visitaba bimestralmente,

tomando en cuenta el lapso que va de enero del dos mil siete

a junio del dos mil nueve (periodicidad PI, que corresponde a

seis visitas en dos mil siete, siete en dos mil ocho y tres en

dos mil nueve).

En las visitas de supervisión se formulaban tanto

recomendaciones como requerimientos, siendo el caso que

tanto el seguimiento como el cumplimiento de estos últimos

se valoró como parcial pues, como se dijo líneas arriba, se


307

dieron seguimiento y cumplimiento a algunas de las

obligaciones, pero no a la totalidad.

Los datos descritos traen como resultado que la

inspección de la Guardería ABC se califique como ZETA

debido a que carecía de uno o más documentos, aunado a

que no se corrigieron irregularidades detectadas en las

visitas.

Por otra parte, en los autos de la causa penal 226/09 a

fojas trescientos cuarenta y ocho, obra la nómina con fecha

de pago de treinta de mayo del dos mil nueve de Guardería

ABC, cuyo monto ascendió a $65,082.00 (sesenta y cinco mil

ochenta y dos pesos). Esa cantidad se encuentra ligeramente

por encima del rango que arrojó la muestra y ligeramente por

debajo del promedio que resultó de la revisión de las

similares a su tipo en el Estado de Sonora.

Cuarto, por último, en lo referente a los inmuebles

contiguos y aledaños a la guardería en cuestión, como es

bien sabido, compartía muro divisorio con una bodega de

archivo muerto que se instaló después de la prestadora de

servicios, y en la parte trasera del terreno se ubica una

llantera, también clasificada como inmueble de riesgo

potencial, que se instaló antes de la guardería.

Si bien es cierto que en las inmediaciones de la bodega

se localiza una gasolinera, se ubica a una distancia de

cuarenta y tres metros, por lo cual no existe violación a la


308

obligación prescrita en la normatividad de Petróleos

Mexicanos que marca una distancia mínima de quince metros

entre la bomba despachadora y una escuela. Conviene

recordar que la normatividad municipal que exige una

distancia mínima de cincuenta metros entre una estación de

servicio de gasolina y una escuela cobró vigencia con

posterioridad al inicio de operaciones de la gasolinera.

Con estos datos se concluye el análisis de la Guardería

ABC, conforme al mismo método que se aplicó a todas las de

su tipo. Debe notarse que los resultados de este estudio son

coincidentes con los datos que arroja la revisión de los mil

cuatrocientos ochenta expedientes, toda vez que aquí

tampoco se observa regularidad en alguno de los rubros.

Ahora bien, por lo que hace a la existencia de

establecimientos de potencial riesgo es importante recalcar

que los datos dan noticia de que los inmuebles como el de la

guardería en cuestión son atípicos, pues solamente el siete

punto cuatro por ciento de los casos presentaba esta

situación.

Dicho de otro modo, solamente once inmuebles del total

de los ciento cincuenta y uno inspeccionados se ubicaron con

cercanía a establecimientos de riesgo potencial, como fue el

caso del denominado ABC, lo cual representa una minoría de

incidencias.


309

Agotado este estudio lo procedente es continuar con los

hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve en

Hermosillo, Sonora.

2. Accidente en la Guardería ABC.

2.1. Hechos probados

El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de

Hermosillo, Sonora, se registró un incendio en las

instalaciones de la Guardería ABC, Sociedad Civil,

administrada por particulares con financiamiento del Instituto

Mexicano del Seguro Social. Como consecuencia del

incendio perdieron la vida cuarenta y nueve menores de edad

y resultaron lesionados otros setenta y cinco, además de

algunas maestras y la directora que prestaban sus servicios

en esa guardería, todos como consecuencia de la inhalación

de humo y/o por quemaduras.

Dentro del cúmulo del material probatorio recabado por

los comisionados se obtuvo copia certificada de diversas

opiniones técnicas y dictámenes periciales que se

desahogaron paralelamente a la investigación en las

averiguaciones previas y juicios penales que se iniciaron para

deslindar las probables responsabilidades como

consecuencia del incendio de cinco de junio del dos mil

nueve.

El material demostrativo de referencia consiste en:


310

1. Peritaje en materia de Causalidad de Siniestros

por Incendio emitido ante el Agente Investigador del

Ministerio Público del Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el

once de junio del dos mil nueve, por José L. Gómez Vargas y

Rubén Heriberto Martínez, peritos oficiales adscritos a la

Procuraduría General de Justicia del Estado de Sonora,

Subprocuraduría de Averiguaciones Previas, Dirección

General de Servicios Periciales y a la Dirección de

Criminalística.

2. Peritaje en materia de condiciones de Protección

Civil que presentaba la Guardería ABC al momento del

siniestro, emitido el doce de junio del dos mil nueve, en la

averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, por los

servidores públicos de la Secretaría de Gobernación, Mayra

Susana Calderón Malvaez, José Luis Flores Gómez,

Cuauhtémoc Miguel Pacheco Corona y Leonardo Flores

Corona.

3. Peritaje en materia de Criminalística de Campo

rendido ante el Agente Investigador del Ministerio Público del

Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el dieciséis de junio del

dos mil nueve, por los peritos Salvador Samaniego Rubiales y

José Arturo Félix Valdez, adscritos a la Dirección General de

Servicios Periciales de la Procuraduría General de Justicia

del Estado de Sonora.


311

4. Peritaje en materia de Seguridad Industrial,

rendido en la averiguación previa AP/PGR/SON/HER-

V/797/09, el treinta de junio del dos mil nueve, por Sandra

García Robles y Alba P. González M.

5. Peritaje en materia de Ingeniería Civil,

Normatividad y Reglamentación en Construcción, rendido

ante el Agente Investigador del Ministerio Público del Sector

Uno en Hermosillo, Sonora, el veintitrés de junio del dos mil

nueve, por Rafael Mondragón García, Manuel Martín Cota

Bustillos y Miguel Ángel Ojeda López, miembros del Colegio

de Ingenieros Civiles de Sonora.

6. Peritaje en Investigación de Incendios rendido

ante el Juzgado Octavo de lo Penal del Estado de Sonora, en

el expediente 226/09, el siete de julio del dos mil nueve, por

Guillermo Wells Ayón, José Luis Rosas Blanco, Gabriel

Gómez Ruiz, Rafael Carrillo Venegas, Carlos Martínez Duarte

y Antonio Scolari Falomir.

Del análisis de los dictámenes periciales, con excepción

del peritaje en materia de Criminalística de Campo (3), que se

constriñe a describir las características de los inmuebles

involucrados en el siniestro, se advierte que de manera

unívoca sus conclusiones coinciden en afirmar que:

A) La Guardería ABC se instaló en una estructura tipo

bodega habilitada o adaptada que compartía muro con la

bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora,


312

en la que se almacenaban placas vehiculares y grandes

cantidades de documentos.

B) La nave industrial, que el día del siniestro estaba

dividida por un muro compartido entre la bodega y la

guardería, originalmente estuvo intercomunicada a través de

puertas interiores y varias aperturas de tipo charola para

conductos eléctricos, además de una canaleta metálica que

recolectaba las aguas de lluvia y corría de norte a sur, entre

la bodega y la guardería.

C) El incendio inició en la bodega de la Secretaría de

Hacienda del Estado de Sonora que almacenaba grandes

cantidades de papel, contigua por el lado oriente a la

Guardería ABC. Los expertos sustentan esta afirmación en

los graves daños visibles en los estantes y la estructura

metálica del techo donde se observaron deformaciones

colgantes y flexionadas, así como en las lámparas de

operación de balastra derrumbadas, la presencia de carbón

sobre el piso y la forma en que se quemó la documentación

visible en el área.

D) La causa que detonó el incendio fue el

sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento

ambiental denominado “cooler” y el conector múltiple

localizados en la parte media de la bodega de la Secretaría

de Hacienda del Estado. El peritaje en materia de Ingeniería

Civil, Normatividad y Reglamentación en Construcción, en

forma genérica establece que fue por sobrecalentamiento de


313

una fuente eléctrica, sin especificar alguna de las que se

encontraban en el inmueble.

E) La forma en que migró la conflagración de la

bodega hacia la Guardería ABC se debió a que el muro del

lado poniente de la bodega, que es de uso común con la

guardería, presenta dos rieles metálicos horizontales

incrustados y debajo de éstos una pared de bloques que en

algunas partes presenta orificios donde no alcanza a unirse el

riel con la pared, además de que en la parte superior del

muro común se advertían otros boquetes.

Como causa adicional de propagación del incendio de la

bodega hacia la Guardería ABC, los peritos señalaron que en

la parte superior del muro común se encuentra una especie

de cajón rectangular vertical de material de lámina

galvanizada (canaleta), propio para desagüe de aguas de

lluvia que compartían los dos techos de estructura de ambos

inmuebles, ya que esa canaleta se encontraba deformada y

con aperturas por donde traspasó el humo generado en la

bodega.

F) La techumbre de lámina galvanizada acanalada,

instalada en la bodega y en la Guardería ABC, denominada

de dos aguas, por la parte interior tenía recubrimiento térmico

de poliuretano, considerado como altamente inflamable si no

se le aplican aditivos retardantes al fuego, además de ser

altamente tóxico por los gases producidos por su combustión.


314

G) La celulosa almacenada en la bodega empezó a

arder y el humo se propagó primero hacia arriba de la bodega

derritiendo el poliuretano y luego migró hacia la Guardería

ABC calentando el falso plafón y el toldo plástico de tipo

carpa de circo instalados en la guardería, provocando que

éstos materiales alcanzaran su punto de ebullición y

comenzaran a derretirse de arriba hacia abajo, primero el

poliuretano y luego el falso plafón y en el área multiusos el

toldo de PVC, lo que permitió espacios para que el humo a

alta temperatura penetrara a la guardería muy rápidamente.

H) Las instalaciones de la guardería no cumplían con

el requisito de ruta de evacuación por carencia de

indicaciones, espacios y puertas con dimensiones, salidas y

dispositivos que se requieren de acuerdo con la normatividad

aplicable.

No obstante que los comisionados tenían conocimiento

de los seis dictámenes periciales multidisciplinarios que se

habían practicado en las averiguaciones previas y juicios

penales correspondientes, ya que en su oportunidad

solicitaron a las instancias competentes sendas copias

certificadas y así lo hicieron saber a los padres de familia de

los menores afectados, en las reuniones que sostuvieron con

ellos, de manera expresa o a través de su apoderado legal,

manifestaron la desconfianza que tenían en relación con las

opiniones técnicas que se emitieron a nivel federal, estatal o

municipal, por lo que propusieron que se desahogara un

peritaje con expertos extranjeros.


315

La inquietud de los padres de familia fue comunicada

por los comisionados al Ministro Presidente de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación quien tomó la decisión de que,

con la finalidad de garantizar en todo momento la

transparencia y que los padres se sintieran con la confianza

de que se velaría por una investigación independiente,

autónoma y veraz, se autorizara el desahogo de la prueba

pericial a cargo de los expertos extranjeros que propusieron,

razón por la que a través de la Oficialía Mayor del alto tribunal

se realizaron las gestiones necesarias para la contratación de

los servicios de The McMullen Company Inc (TMC) a través

de Consolidated Consultants Company, por ser los peritos

propuestos por los padres de familia de los menores

afectados.

Los trabajos de investigación de campo se practicaron

del seis al trece de diciembre del dos mil nueve en los

inmuebles involucrados en la conflagración. Además, los

peritos soportaron sus conclusiones en la normatividad

vigente y aplicable en la República Mexicana, en el Estado de

Sonora y en el municipio de Hermosillo y en diversos estudios

de gabinete complementarios que se efectuaron en el Estado

de California, en los Estados Unidos de América, del catorce

de diciembre del dos mil nueve al siete de enero de dos mil

diez.

Los peritos propusieron una cronología de trabajo que

comprendió las cuatro etapas siguientes:


316

1. Revisión la Guardería ABC para determinar cuáles

zonas estaban más dañadas y cuáles habían sufrido menor

daño. Analizaron el tipo de construcción del inmueble, la

superficie construida del edificio, el acabado de los interiores,

la decoración interior, el tamaño y número de las salidas, los

mecanismos de cierre de puertas de salida del inmueble, los

muros de separación, dispositivos de protección civil,

proximidad a otras fuentes de peligro, ubicación de servicios,

bocas contra incendios y acceso de bomberos.

2. Revisión de los hallazgos conforme a los códigos,

reglamentos y normatividad aplicable a las guarderías

infantiles, vigentes en la ciudad de Hermosillo y en el Estado

de Sonora, así como su correlación con varios códigos y

normas publicadas por la Asociación Nacional de Protección

contra Incendios (National Fire Protection Association NFPA

por sus siglas en inglés).

3. Investigación de los inmuebles contiguos a la

Guardería ABC para determinar la zona en que se originó el

incendio, su causa y los caminos que siguió para migrar de

una zona a otra.

4. Revisión de los factores que contribuyeron al

siniestro mediante la obtención de muestras de los materiales

aislantes, acabados interiores y materiales de decoración que

se enviaron al laboratorio denominado SEAL Laboratories.


317

En su dictamen los peritos extranjeros establecieron el

origen, causa y propagación del incendio conforme a las

siguientes explicaciones y conclusiones:

A) Origen del incendio

El incendio tuvo su origen en la bodega de la Secretaría

de Hacienda del Estado de Sonora, contigua a la Guardería

ABC. Las instalaciones de la bodega medían

aproximadamente mil doscientos treinta metros cuadrados y

se encontraba dividida en tres zonas de trabajo: una zona de

carga en la que había tres vehículos y escritorios; otra zona

que almacenaba cajas con placas de vehículos (al este) y

otra zona en la que se almacenaban documentos (al oeste).

Los peritos informan que en la zona utilizada para el

almacenamiento de documentos se encontraban anaqueles

metálicos que contenían muchas cajas apiladas sostenidas

por rejillas de madera de una altura aproximada de tres

metros con sesenta centímetros. También había una zona

con malla ciclónica de control en la parte norte, que contenía

cajas adicionales de documentos almacenados sobre

anaqueles.

Advirtieron que la parte interior del techo de la bodega

también funcionaba como cielo raso y se había recubierto con

material aislante de espuma de poliuretano por aspersión

(SPF), con un espesor promedio de siete punto seis

centímetros.


318

Los expertos ubican la zona de documentos como

aquella que contenía la mayor parte del material combustible,

el cual estimaron en más de mil cajas de documentos. Lo

anterior con base en las operaciones matemáticas efectuadas

entre el número de estantes que había en el lugar y las

medidas de las cajas almacenadas hasta una altura de por lo

menos tres metros sesenta centímetros, según se advirtió de

los patrones de quemado sobre la pared al final de cada

estante.

Al analizar el patrón de quemado los peritos

determinaron que las cajas ubicadas al lado este del cuarto

entre las dos puertas de entrada sufrieron daños

considerables, con lo que también comprobaron que hubo un

incendio importante y de gran intensidad gracias a las

aperturas (puertas) a cada lado, que permitieron que una

corriente de aire acelerara el incendio, para que pudiera

penetrar a la sección contigua donde se guardaban los

vehículos y las cajas con placas de vehículos. Además,

agregan que la pila de cajas al norte del pasillo grande entre

las dos secciones, también sufrió grandes daños que

contribuyeron a las condiciones incendiarias que causaron la

propagación del incendio hacia el lado oeste de la zona de

almacenaje y hacia el muro oeste que separaba las

instalaciones de la Guardería ABC de la sección de

documentos. El techo directamente encima del centro de la

sección también sufrió fatiga estructural debido al intenso

calor generado desde abajo. A medida que se intensificaba el


319

incendio y la carga de calor se dañó la canaleta o cubrejuntas

metálico que funcionaba como desagüe para agua de lluvia,

lo que permitió que las llamas y los gases calientes cruzaran

por debajo hasta llegar a la parte interior del techo de las

instalaciones de la Guardería ABC.

Los expertos determinaron que del examen del patrón

de quemado de las cajas encontradas en los residuos se

concluye que el incendio tuvo su origen en el lado del pasillo

hacia el centro de la zona de almacenaje de documentos, ya

que había pruebas suficientes y contundentes de la

destrucción casi total de los documentos cercanos al pasillo

que llevaba a los estantes de almacenaje y de la migración

del incendio desde el centro de la bodega hacia las zonas

adyacentes, es decir, al oeste que daba hacia la Guardería

ABC y al este que daba a la zona donde se almacenaban las

placas vehiculares.

Los peritos dan noticia de que el reloj para marcar

tarjeta de asistencia de la Guardería ABC, que estaba

ubicado en la zona de trabajo de la secretaria, al lado de la

entrada principal, dejó de funcionar a las catorce horas con

cincuenta y cuatro minutos pasado meridiano.

B) Causa del incendio

Determinada la zona donde se originó el incendio, los

peritos examinaron cada una de las evidencias que se


320

encontraron en el lugar del siniestro para identificar la causa

que detonó la conflagración, de esa forma concluyeron que:

1. A lo largo del muro oeste, hacia la pared norte de

la zona controlada con un cerco se encontraron en el suelo

mangueras y un pequeño cilindro que formaban parte de un

sistema hidráulico perteneciente a un equipo desconocido

que no estaba en uso antes del incendio, por lo que

descartaron que estos materiales hayan sido los causantes

del fuego.

2. A lo largo del muro este, aproximadamente al

centro entre dos estantes de almacenaje, se encontró un

pequeño escritorio y una silla entre los residuos, donde quedó

un patrón de quemado “V” sobre la pared, sin evidencia de

que estos artículos fueran la causa del incendio.

3. Encontraron varios artefactos eléctricos y cordones

eléctricos en los residuos, que se examinaron para concluir

que el patrón de quemado indicaba que el incendio se originó

cerca de varios artefactos eléctricos, entre ellos dos

enfriadores de aire por evaporación, un refrigerador de agua

portátil, un ventilador circular, y un acondicionador de aire

portátil, así como los respectivos cordones eléctricos y

alargadores (extensiones) eléctricos conectados con los

aparatos descritos, los cuales fueron examinados de la

siguiente manera:


321

3.1. Se encontró un alambre eléctrico sobre el

piso en la zona de origen que se encontraba instalado

sobre los aparatos suspendidos de luz fluorescente. Se

encontró que se había hecho un empalme del alargador

eléctrico con dicho alambre para conectar un

tomacorriente múltiple, donde diversos enchufes se

interconectaban entre sí y se empleaban para alimentar

los distintos artefactos eléctricos que estaban cerca del

punto de origen del incendio. La evidencia no confirma

que los cordones eléctricos hayan sido la causa del

incendio, pero podrían haber sido un factor

contribuyente.

3.2. La unidad de refrigeración de agua se

encontró en la zona de origen, sin embargo, la evidencia

indica que la unidad no estaba enchufada antes del

siniestro. Los machos del enchufe del cordón eléctrico

estaban carbonizados y tenían una acumulación de

hollín. Se descartó que este artefacto fuera la causa del

incendio.

3.3. Se encontró un refrigerante portátil de agua

en la zona inmediata al origen, y se encontró que un

cordón eléctrico estaba enchufado al conjunto de cables

según se indicó en párrafos precedentes. Sin embargo,

no se encontró evidencia de falla eléctrica o cortocircuito

en el cableado o en la unidad misma, por lo que se

descartó como causa del incendio.


322

3.4. Un enfriador de aire por evaporación se

encontró aplastado por los artefactos pesados de luz

suspendidos que cayeron al piso. La unidad no estaba

en uso antes del siniestro, y cuando se hizo la

investigación le faltaba el motor del ventilador y el motor

de la bomba de agua. Se descartó esta unidad como

causa del incendio.

3.5. Un ventilador con aspas oscilantes estaba

enchufado al conjunto de enchufes eléctricos conectado

con el tomacorriente según se ha indicado. Sin

embargo, no se encontró evidencia de que el motor del

ventilador o el cordón eléctrico fueran causa directa del

incendio.

3.6. En otro enfriador de aire por evaporación que

se encontró en la nave central en la zona de origen del

incendio, pareciera que su motor fue retirado después

del siniestro por una persona o personas desconocidas,

durante una anterior investigación. Los anillos de

retención empleados para sujetar el motor aún se

encontraban en el lugar. Sin embargo, se había quitado

el motor sin soltar los tornillos de retención, ya que los

montajes del motor habían sido desplazados por el

incendio. La polea del ventilador se había derretido y

convertido en escoria de aluminio justo afuera de la

parte de abajo de la unidad de empotramiento del

costado correspondiente a esa parte. La bomba de

agua, la manguera y el arnés del cableado también se


323

habían derretido o quemado en la parte de abajo de la

unidad. El motor se encontró en una pila de documentos

quemados y se le había quitado la tapa de inspección.

El extremo opuesto, la cubierta de aluminio derretida, se

encontró derretida dentro de la unidad.

Al examinar el motor se prestó atención al detalle de los

arrollamientos de alambre dentro de la unidad de

empotramiento. A su costado se encontró la tapa de

inspección, junto con los tornillos largos usados para unir

ambos extremos. Había desaparecido el extremo opuesto de

la tapa de empotramiento del motor y, como ya se mencionó,

se encontró derretido dentro de la unidad de ventilación. Se

encontró una pequeña cantidad derretida de la cubierta de

aluminio, ubicada alrededor del eje del motor, que concuerda

con la escoria derretida abajo de donde estuvo montado el

motor de la unidad de empotramiento. Había evidencia de

que un arco eléctrico fundió los filamentos de alambre a

ambos extremos de los arrollamientos del motor, indicando

que hubo un cortocircuito eléctrico y que este aparato estaba

funcionando justo antes del siniestro.

Finalmente, los peritos concluyeron que la evidencia no

indica que un incendio del exterior de la unidad podría haber

causado el perlado que se encontró sobre el arrollamiento del

motor, además de que se encontraron tres trozos grandes de

escoria derretida sobre la tapa de aluminio del arrollamiento

del motor que podrían haber provenido de la tapa derretida

durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor


324

y que no había evidencia de que se hubiera activado un

disyuntor en la unidad o en el receptáculo empleado para

enchufarlo. Por lo tanto, afirmaron que dicha fuente de

corriente eléctrica habría seguido alimentando el motor hasta

que éste prendió fuego. Un elemento clave que los peritos

consideraron para arribar a la conclusión anotada y que

comprobó un cortocircuito directo en el arrollamiento de

alambre es el patrón de quemado instantáneo encontrado

sobre la tapa interior de inspección del motor, ya que su

posición está directamente alineada con un perlado grande

en forma bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica

una chispa destellante contra de la tapa de cubierta.

La opinión de los peritos fue compartida en el mismo

dictamen por el informe rendido por el ingeniero

electrotécnico visible en el inciso (D), ya que luego de

analizar los diferentes artefactos eléctricos consideró que en

la bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora

se usaban varias conexiones eléctricas temporarias que

violaban la norma NFPA 70 del Código Nacional de

Electricidad (National Electrical Code o NEC), apuntando que

es un defecto usar cables y conductores flexibles para el

cableado general sin una protección adecuada. También

agrega al problema el uso de múltiples empalmes y la

ausencia de métodos de conexión de aceptación general. El

sistema eléctrico para este circuito también parecía carecer

de un sistema de conexión a tierra o de un conductor a tierra,

como lo exige la norma citada.


325

Con la evidencia revisada el perito electrotécnico

concluyó que una falla total del cableado eléctrico flexible y la

protección de sobre corriente asociada a éste, así como la

longitud del cableado, los empalmes y el calibre de los

alambres, produjeron una importante caída del voltaje y

finalmente el motor del aparato enfriador de aire fallaría por

sobrecalentamiento físico y se produjo una falla por conexión

a tierra a través de la caja, lo que podría haber sido la fuente

de ignición.

C) Propagación del incendio

Del dictamen pericial se obtiene que los expertos

extranjeros concluyen que la forma en que se extendió el

incendio desde su punto de origen, que como ya se anunció

fue en la zona de documentos de la bodega de la Secretaría

de Hacienda del Estado, al principio fue hacia arriba y a

través de la parte superior de las cajas hacia la parte interior

del techo cubierto por material aislante de espuma de

poliuretano colocado por aspersión (SPF), que prendió fuego

y luego cayó en trozos ardientes sobre otras cajas

combustibles de documentos. Así, el incendio se propagó a

medida que migró hacia el lado oeste de la zona de

almacenaje, esto es, hacia el muro que separaba las

instalaciones de la Guardería ABC.

Es importante destacar que en el peritaje se da puntual

referencia de que el muro de separación entre la bodega de

la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora y la


326

Guardería ABC estaba construido con bloques de concreto

colocados sobre una losa de concreto a nivel, el cual tenía

entre las dos naves un cubrejuntas y canaleta para captar

aguas de lluvia del ancho del muro, que corría sobre la parte

superior del muro y conectaba las estructuras del techo de

ambas instalaciones, en la que se observan numerosas

aperturas, aparentemente instaladas previamente para dar

acceso a cables eléctricos por una estructura tipo charola

entre las dos secciones del edificio original. También explican

que la tablaroca instalada en el lado del muro de separación

que correspondía a la Guardería ABC cubría algunas de

estas aperturas pero no todas estaban cubiertas, es decir, el

calor, humos y gases resultantes de la ignición de

documentos y del aislamiento de espuma de poliuretano por

aspersión (SPF), rápidamente se propagaron hacia la

Guardería ABC a través de los boquetes en el muro que

separaba ambas instalaciones (la Guardería ABC y la bodega

de la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora).

Además, el incendio también se propagó por conducción de

calor a través de una gran canaleta de metal galvanizado

para aguas de lluvia, ubicada encima del muro común que

separaba la guardería y la bodega. El incendio se propagó

hacia la guardería por corrientes de conducción y conexión,

prendiendo fuego al SPF inflamable que cubría toda la

superficie inferior del techo y las armazones de la Guardería

ABC.

Al analizar la separación descrita, los peritos

concluyeron que a pesar de que había un muro entre las


327

instalaciones de la Guardería ABC y la bodega de la

Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora, no cumplía

con el requisito para un ensamblaje de muro de resistencia al

fuego de dos o tres horas, situación que había quedado en

evidencia por las numerosas aperturas en el muro, los

bloques sin relleno de concreto, la falta de segunda capa de

tablaroca con clasificación de resistencia al fuego instalada

del lado que daba hacia la bodega y la canaleta para aguas

de lluvia sin clasificación de resistencia al fuego que corría

por la parte superior del muro, por lo que, en su opinión, el

muro de separación de naves no se construyó conforme a

ningún requisito de código, reglamento o norma, y no ofreció

una protección adecuada a las instalaciones de la Guardería

ABC.

La revisión de los dictámenes periciales permite

evidenciar que todos resultan coincidentes en identificar el

lugar donde comenzó el incendio, ya que de manera uniforme

establecen que tuvo su origen en la bodega de la Secretaría

de Hacienda del Estado. Todas esas opiniones se apoyan en

el patrón de quemado para establecer el núcleo o foco del

incendio, es decir, tomaron en cuenta las deformaciones

estructurales, la situación en la que se encontraban los

estantes metálicos y las cajas con documentos que se

quemaron en la bodega para apoyar su conclusión sobre el

lugar en el que se originó el incendio.

En relación con el lugar de origen del incendio, los

peritos extranjeros afirman que fue en el lado del pasillo hacia


328

el centro de la zona de almacenaje, ya que existen pruebas

contundentes de la destrucción casi total de los documentos

cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de almacenaje,

aspecto en el que coincide con el peritaje en materia de

causalidad de siniestros por incendio, siendo este último

peritaje el que ubicó con precisión que el origen se presentó

debajo de la viga metálica deformada, a trece metros con

sesenta centímetros al norte de los baños y a cinco metros

con treinta centímetros al poniente del muro del lado oriente.

La causa del incendio también resulta unívoca en el

sentido de que de acuerdo a la presencia de múltiples

aperlamientos o bolitas por fusión en el alambrado,

enroscado o bobina del aparato de enfriamiento denominado

“cooler” encontrado en el almacén intermedio, zona de

documentos de la bodega de la Secretaría de Hacienda del

Estado, y al lado oriente de la guardería, así como a las

condiciones en que se encontró el centro de carga localizado

en el almacén, se consideró que son las características

producidas por efectos de sobrecalentamiento y que este

motor contaba en esos momentos con suministro eléctrico, ya

que de acuerdo con las características del

sobrecalentamiento en el motor del aparato de enfriamiento

ambiental denominado “cooler” y en el conector múltiple, del

que también los expertos extranjeros manifestaron que pudo

ser un factor que contribuyó al siniestro, localizados en la

parte media de la bodega, lo que sucedió es que el flujo

eléctrico debilitó el aislante térmico y posteriormente alcanzó

altas temperaturas y derritió el alambre del embobinado


329

interno del motor, lo que generó que el aluminio ya derretido y

en contacto con papel almacenado provocara el fuego que se

propagó al resto de la papelería localizada en la bodega.

Los peritos extranjeros explican el punto relativo al

cortocircuito de la siguiente manera:

La evidencia no indica que un incendio desde el

exterior de la unidad podría haber causado el perlado que se encontró sobre la tapa de aluminio del arrollamiento del motor que podrían haber provenido de la tapa derretida durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor. No había evidencia que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el receptáculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, dicha fuente de corriente eléctrica habría seguido alimentando al motor hasta que éste prendiera fuego. Un elemento clave que comprueba un cortocircuito directo en el arrollamiento de alambre es el patrón de quemado instantáneo encontrado sobre la tapa interior de inspección del motor. Su posición está directamente alineada con un perlado grande de forma de bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta.

Bajo las circunstancias descritas, puede afirmarse que

lo que ocurrió fue que al desencadenarse el incendio derivado

del cortocircuito se generó un calor intenso y llamas abiertas

que invadieron la superficie interior del techo metálico que

cubría la zona de documentos de la bodega, es decir, el

incendio migró hacia arriba de la bodega, a través de las

cajas que guardaban papelería llegando hasta el techo

cubierto en su interior por el material aislante de espuma de

poliuretano colocado por aspersión que debido a

temperaturas superiores a los trescientos setenta grados


330

centígrados lo derritió, provocando que el poliuretano en

forma de hojuelas cayera en trozos sobre otras cajas de

documentos ocasionando la generación de mayor cantidad de

humo, primero, en la zona de origen del incendio.

Así, el incendio se propagó en la medida que migró

hacia las salidas naturales y menos resistentes que

encontraba a su paso, por lo que es comprensible que si

arriba estaba la lámina galvanizada, ésta obstruía

considerablemente la salida del humo hacia el exterior de la

bodega; sin embargo, debido a las aperturas o boquetes que

tenía el muro divisor entre la bodega y la guardería, aunado a

la canaleta de lámina que servía como desagüe para aguas

de lluvia que se encontraba entre estos espacios y las

charolas para instalación eléctrica, es lógico deducir que

constituyeron una ruta de fácil salida para la gran cantidad de

humo que se estaba generando en la bodega rumbo a la

parte superior de la nave ocupada por la Guardería ABC, la

que, como ya se dijo, se componía de techo de lámina

galvanizada de dos aguas que se había recubierto en la parte

interna con material aislante de espuma de poliuretano por

aspersión, además de contar con falso plafón y un toldo

plástico de PVC tipo carpa de circo en el área multiusos. La

otra salida del humo acumulado en la bodega se dio hacia la

parte en donde se almacenaban placas vehiculares, ya que

ambas constituían salidas adyacentes de menor obstáculo a

la que representaba el techo de lámina acanalada.


331

El intenso calor acumulado entre el techo de lámina

acanalada de la guardería y el falso plafón y la carpa de PVC

que se utilizaban como cielo raso, produjo la ignición de la

espuma de poliuretano por aspersión por encima de los

paneles de cielo raso y el gran toldo de tipo carpa de circo, a

este fenómeno es al que los peritos extranjeros denominan

combustión súbita generalizada (flashover) que tuvo como

consecuencia que las losetas del cielo raso y el toldo cayeran

sobre las salas y el salón multiusos respectivamente.

Esta parte del siniestro es lo que originó que algunas de

las maestras describieran como “lluvia de fuego” el evento

que presenciaron, ya que de acuerdo con lo expuesto en el

dictamen de causalidad de siniestros por incendio, para la

existencia de fuego se requiere que el combustible se caliente

hasta llegar a su temperatura de ignición y un suministro de

oxígeno para que cuando las sustancias de que se compone

el combustible se unan con el oxígeno se desencadene una

serie de reacciones químicas consistentes en la combustión

que producen las llamas que vemos y el calor que sentimos.

La descripción anotada se presentó cuando el poliuretano

derretido caía sobre el falso plafón o el toldo de PVC, que

ante el calor del material seguía hacia abajo encontrando el

oxígeno requerido para la combustión.

La muestra gráfica de la ubicación de los inmuebles

involucrados, la forma en la que quedó la guardería a raíz del

incendio, la propagación del fuego y la distribución interna de


332

ésta se pueden apreciar en el siguiente mapa satelital,

fotografías y dibujos técnicos:

1) Guardería ABC (lado oeste)

2) Bodega de documentos de la Secretaría de

Hacienda del Estado (centro)

3) Bodega de placas de vehículos de la Secretaría de

Hacienda del Estado (lado este)

4) Llantera Ayala de Llantas Michelin (lado norte)

5) Gasolinera de PEMEX (lado noroeste)


333

Imágenes fotográficas del lugar del incendio enviadas a

la comisión investigadora por los periódicos Excelsior y El

Imparcial, así como acompañadas a los dictámenes periciales

de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Sonora

y los peritos extranjeros.


334

Fotografía de la documentación que se encontraba en la

bodega previamente al siniestro, proporcionada por una

madre de familia.

Fotografía del lado oeste de la Guardería ABC y la

llantera contigua.


335

Fotografía de la Guardería ABC en la que se aprecian

los tres boquetes que se hicieron con una camioneta para

auxiliar en las labores de rescate de menores.

Fotografía del lado sur de la Guardería ABC, sobre la

calle De los Ferrocarrileros.


336

Fotografía del muro que compartían la Guardería ABC y

la Bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado, en la que

se aprecian los estantes y residuos de los documentos

quemados, así como las oquedades, la canaleta deformada y

el acceso clausurado que alguna vez comunicó ambos

espacios.

Fotografía que muestra el aparato de enfriamiento

ambiental denominado “cooler”, el motor y los estantes que

contenían los documentos que se incendiaron.


337

Fotografías que muestran el motor del equipo de

enfriamiento que se sobrecalentó debido al cortocircuito.


338

Fotografías que muestran los empalmes y conexiones a

múltiples que contribuyeron al sobrecalentamiento en el

suministro eléctrico.


339

Salón multiusos de la Guardería ABC, con extensión de

doscientos treinta metros cuadrados

PROPAGACIÓN DEL INCENDIO


340

Gráfica publicada por el periódico El Imparcial el día seis

de junio de dos mil nueve (Sección Especial, página 23).


341

DISTRIBUCIÓN DE ESPACIOS DE LA GUARDERÍA

ABC

1. Recepción y acceso principal 2. Enfermería 3. Aula de Maternales A 4. Bodega administrativa 5. Cocina 6. Almacén de alimentos 7. Baños de personal 8. Comedor de personal 9. Baños de Maternales 10. Baños de Maternales 11. Aula de Maternales B1 12. Aula de Maternales B2


342

13. Aula de Maternales C1 14. Aula de Maternales C2 15. Comedor de bebes 16. Almacén de material educativo 17. Patio de juegos (sin techo) 18. Lactantes A-B 19. Lactantes A-B 20. Lactantes C 21. Área de juegos 22. Oficina 23. Almacén de mantenimiento 24. Área central de usos múltiples (zona donde estaba

el toldo de PVC en forma de carpa de circo).

Los dibujos técnicos muestran la forma en que migró el

incendio de la bodega de documentos de la Secretaría de

Hacienda del Estado de Sonora, hacia los inmuebles

contiguos. También ilustran sobre la distribución de los

espacios que tenía la Guardería ABC; de ahí que sea fácil

advertir que el mayor impacto por gases tóxicos, calor y

llamas se recibiera en las salas de maternales B1 y B2.

En relación con estas salas, en el peritaje extranjero se

precisó que la correspondiente a maternales B1 (sala once)

sufrió muchos daños por llamas vivas, calor y humo que

provenían desde encima del cielo raso. Además dieron

cuenta de que los paneles de cielo raso en el lado oeste de la

sala estaban casi consumidos por las llamas y el calor

extremo generado arriba, luego se cayeron al suelo. También

informan que la puerta de la sala estaba cerrada durante el

incendio, con lo cual el humo espeso y el calor quedaron

atrapados. Finalmente, señalaron que no había indicio de que

el incendio se hubiera iniciado encima de esta sala como


343

resultado directo del cableado o de los artefactos como el

ventilador o las luces, ya que las señas indicaban que el

incendio se propagó desde el muro este colindante con la

bodega del Estado de Sonora y por encima del cielo raso de

la sala.

Por lo que hace a la sala de maternales B2 (sala doce),

en el peritaje extranjero se expone que también estuvo

expuesta a mucho calor, humo y llamas desde la zona

superior del cielo raso, lo que ocasionó que la sala alcanzara

temperaturas muy elevadas, como lo demostraba el aparato

de aire acondicionado destruido que encontraron suspendido

por un solo tornillo en la pared norte, justo abajo del cielo raso

y por los marcos que sostenían paneles de cielo raso que

también estaban muy dañados por las llamas y el calor

extremo. Los patrones de quemado indicaron que el incendio

se propagó a lo largo de la plataforma del techo y más arriba

de los paneles de cielo raso desde el muro este hacia el

oeste.

Con la noticia que se resalta del peritaje respecto de las

dos salas en donde se registró el impacto más severo del

incendio se evidencia porqué fueron estas las salas en donde

mayor número de niños perdieron la vida, siendo doce en la

primera y veinte en la segunda, ya que en esas salas,

además de la recepción directa de los efectos del incendio

por ser la zona que colindaba con el muro de la bodega a la

altura donde se encontraba el equipo de enfriamiento

denominado “cooler”, la situación de los infantes se agravó


344

debido a la falta de ventilación y salidas de emergencia

directas; además, el toldo de PVC que cubría como cielo raso

el área central de usos múltiples se derritió obstruyendo lo

que pudo ser la ruta de evacuación hacia la zona de

recepción y acceso principal, sin pasar por alto la gran

cantidad de humo negro que se generó y bajó a niveles de

hasta treinta centímetros por arriba del suelo y el intenso

calor también impidieron la rápida salida.

Es importante hacer notar que en los dictámenes

periciales también se descartaron cada uno de los diversos

factores que pudieron producir el incendio, dicho en otras

palabras, los peritos también analizaron los demás elementos

que se encontraron en el lugar del siniestro, tales como

aparatos eléctricos diferentes al enfriador de aire por

evaporación conocido como “cooler”, cordones y

tomacorrientes múltiples, tanto del inmueble donde se

ubicaba la bodega como de la propia guardería para dilucidar

si habían influido en la conflagración. En todos los casos se

concluyó que no había evidencia de que agentes diferentes a

los que apuntaron en sus conclusiones hubieran sido los que

provocaron el incendio, lo que también se toma en

consideración para robustecer la uniformidad de la conclusión

alcanzada en cuanto a la causa del incendio.

Los peritos extranjeros también destacaron las

condiciones meteorológicas del día del siniestro al señalar

que la temperatura en la ciudad de Hermosillo, a eso de las

tres de la tarde, era de cuarenta y un grados centígrados, con


345

viento suave de tres a ocho kilómetros por hora desde el

suroeste.

En consecuencia, de la revisión de todos los dictámenes

periciales que se emitieron en las averiguaciones previas y en

los juicios penales y de la que ordenó desahogar esta

comisión investigadora a cargo de los peritos extranjeros, se

obtienen de manera inobjetable, debido a las explicaciones y

justificaciones que en ellos constan, las siguientes

conclusiones:

1. El origen del incendio se localizó en la bodega de

la Secretaría de Hacienda del Estado, contigua a la Guardería

ABC.

2. La causa del siniestro se debió al

sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento

ambiental denominado “cooler” y al conector múltiple,

localizados en la parte media de la bodega que al encontrar

combustible propició la ignición de los documentos y luego

del poliuretano por aspersión que se encontraba en la parte

interior del techo de las naves.

3. La migración o propagación del incendio de la

bodega, hacia la Guardería ABC, se debió a que el muro que

las dividía no reunía las características de un muro

cortafuegos al tener oquedades por las que penetró el humo y

gases tóxicos calientes, y a la transmisión de calor por la


346

canaleta de lámina que servía como desagüe para aguas de

lluvia que se encontraba entre estos espacios.

En otro aspecto, vale la pena apuntar que los

comisionados se entrevistaron con todos los padres de familia

de los niños afectados que así quisieron hacerlo. Estas

entrevistas se estructuraron para conocer fundamentalmente

tres aspectos:

1) Aspectos generales relacionados con la forma en que

conocieron la guardería, el tiempo que su hijo tenía inscrito y

cuestiones relacionadas con la operatividad y funcionamiento

que hubieran advertido durante el tiempo que el menor

asistió. Fue casi unánime la manifestación de que no

aparentaba peligro ni en su interior ni en su exterior, que no

se percataron ni fueron informados de que al lado se

encontraba una bodega que almacenaba documentos.

Dijeron que el trato de las maestras hacia los menores era

aceptable y cariñoso, pero no se les capacitaba. Algunos

refirieron que se hacían simulacros y otros manifestaron que

no les constaban esos simulacros. En varios casos

manifestaron que era insuficiente el número de maestras

comparado con el número de menores que debían cuidar.

Finalmente, calificaron como insuficientes los equipos de

protección civil visibles en la guardería, tales como extintores,

detectores de humo, señalamientos de evacuación y puertas

de emergencia que tenía el inmueble.


347

2) Aspectos relacionados con el incendio. En esta parte

manifestaron la forma en que se dieron cuenta del siniestro,

los momentos que vivieron para llegar al inmueble y las

cuestiones relacionados con las labores de auxilio que

percibieron en la guardería.

3) Las vicisitudes que sortearon para encontrar a su hijo.

Describen los pormenores que pasaron en diferentes

hospitales y clínicas, así como el retraso en la información

que dificultó la localización de los menores.

La atención médica y hospitalaria recibida el día del

evento. Algunos padres de familia dijeron que los menores no

fueron valorados ni atendidos correctamente, dando a

entender que existió negligencia médica.

Este tema será materia de la investigación en un

apartado especial que se desarrollará posteriormente.

Refirieron la evolución y seguimiento de las secuelas

físicas y psicológicas generadas por el evento, así como las

instancias a las que acuden los menores o sus familiares para

lograr en la medida de lo posible la mejor recuperación.

En algunos casos describieron cómo se enteraron de

que el menor había fallecido y la forma en que afectó su vida

la muerte del menor.


348

Además, se recabó testimonio de los bomberos,

socorristas, policías municipales, estatales e investigadores,

directora, ex directoras, maestras, voluntarios, familiares de

los menores y ciudadanos, quienes en términos generales

describen su grado de participación en las labores de auxilio

el día del incendio, siendo de primordial relevancia destacar

que gracias a la decidida participación de un buen número de

ciudadanos que se encontraban en los alrededores de la

guardería a la hora del incendio no hubo más víctimas, pues

sin esa intervención el número de menores fallecidos pudo

haberse elevado considerablemente.

2.2. Responsabilidad de las autoridades en el

accidente.

Los objetivos específicos identificados con los números

ocho y diez de la resolución del Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación establecen:

8. Analizar si con la conducta de acción y omisión de los funcionarios encargados del correcto funcionamiento de guarderías, las consecuencias del accidente de cinco de junio del dos mil nueve, en la Guardería ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora, pudieron evitarse y con ello, se hubiera podido salvaguardar la vida e integridad de los menores que se encontraban en tal recinto.

10. Identificar a las personas que participaron en los hechos calificados como graves violaciones a las garantías individuales, tanto del Instituto Mexicano del Seguro Social, como del Municipio de Hermosillo y del Estado de Sonora, y demás que resulten.


349

En esos puntos se pide a la comisión, por una parte,

identificar a los servidores públicos que encarnaban a las

autoridades involucradas en los hechos que motivaron la

investigación y, por otra parte, esclarecer cuáles fueron las

conductas de acción u omisión de los funcionarios que

trascendieron a las consecuencias del accidente.

El desempeño de este capítulo hace necesaria la

referencia a los apartados anteriores en donde se

identificaron las atribuciones y obligaciones legales de las

diversas autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social,

del municipio de Hermosillo y del Gobierno del Estado de

Sonora, así como a las pruebas recabadas para concluir si

las personas que encarnaban a los órganos de autoridad

cumplieron los deberes jurídicos exigidos por la ley, o bien, si

hicieron lo que no les estaba permitido.

A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro

Social.

Con la desconcentración administrativa generada con

motivo de la expedición de la Ley del Seguro Social de mil

novecientos noventa y cinco, las fases del proceso de

otorgamiento del contrato de prestación de servicios de

guardería quedaron bajo responsabilidad de las

delegaciones.

El reglamento interior del instituto, así como el

documento denominado Manual de Organización de la


350

Jefatura de Servicios de Prestaciones Económicas y

Sociales, previeron el cúmulo de facultades y atribuciones de

las instancias delegacionales.

En las diversas normas intituladas Bases para la

subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal

Comunitario y Manual de Procedimiento para la Apertura y

Ampliación de Guarderías, se fijaron de manera específica las

obligaciones de cada una de las jefaturas delegacionales y

departamentos internos para otorgar contratos de prestación

de servicios de guarderías a organizaciones particulares.

Conforme a los artículos 139 y 144 del Reglamento

Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, las

delegaciones son las directamente responsables de la

operación de los servicios institucionales y los delegados

deben supervisar que las unidades administrativas adscritas

cumplan con la aplicación de las disposiciones de la ley y sus

reglamentos, las demás disposiciones legales aplicables, así

como los criterios emitidos por el Consejo Técnico del

instituto; además, supervisar las recomendaciones derivadas

de los actos de fiscalización practicados por órganos

revisores, estableciendo mecanismos de control, seguimiento

y análisis, así como aplicar las medidas preventivas y

correctivas.

De acuerdo con el Manual de Organización de la

Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones

Económicas y Sociales, corresponden a su titular actos de


351

coordinación y vigilancia para el debido cumplimiento de la

normatividad emitida por la Dirección General para la

organización y funcionamiento de los programas y servicios

en materia de guarderías. También le corresponde al jefe

delegacional de prestaciones aprobar y presentar para

sanción del delegado los estudios de factibilidad y

preinversión para la expansión o reducción de los servicios de

guarderías.

Con apoyo en esa normatividad, al departamento de

guarderías le corresponde, en términos generales, verificar

que las personas físicas y/o grupos organizados que

administren guarderías cumplan con los requisitos y cuenten

con los documentos legales para la contratación del servicio,

también emitir opinión funcional sobre proyectos de

construcción, adecuación y equipamiento para inmuebles

donde se implemente el servicio de guarderías, además

evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderías

y dar seguimiento a las desviaciones detectadas.

Así, a cargo del delegado y del jefe de prestaciones

económicas quedan las tareas de supervisión en el

cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de los

contratos y su eventual sanción. El trabajo efectivo de

aplicación de los documentos que establecen los diversos

requisitos y trámites para la apertura o ampliación de las

guarderías del esquema vecinal comunitario son

responsabilidad propiamente del departamento delegacional

de guarderías.


352

Pues bien, el análisis de las pruebas recabadas permite

afirmar que el incendio de la Guardería ABC se originó en la

bodega de documentos contigua y que tanto el fuego como el

humo generados, causantes de las muertes y lesiones, se

propagaron a la guardería por la ausencia de un muro

cortafuego que dividiera ambos inmuebles.

La revisión del expediente también permite advertir que

en el dos mil tres Guardería ABC, S. C., solicitó autorización

para la ampliación de su capacidad instalada de ciento

setenta niños a ciento noventa y dos. El trámite de

autorización respectivo corrió a cargo del departamento

delegacional de guarderías.

Las explicaciones dadas en capítulos anteriores dejan

ver que, previamente a la autorización, dicho departamento

debió constatar que la sociedad civil contara con licencia de

funcionamiento y dictamen de seguridad municipales, entre

otros documentos.

Asimismo, que contara con la certificación técnica del

inmueble para guardería, expedido por los jefes de los

departamentos delegacionales de guarderías y de

construcción y conservación.

Conviene destacar que los actos de supervisión y de

aplicación de la normatividad por parte de las autoridades del

instituto no se limitan a hacer prevenciones solo de su ámbito

interno, sino también a verificar el cumplimiento de otras


353

disposiciones del orden federal, estatal o municipal que

tengan relación la instalación y operación de guarderías.

La regulación del instituto hace clara referencia a que

deberán cumplirse las disposiciones de la NOM-167-SSA1-

1997, la que a su vez remite a la observancia de las normas

de la entidad en materia de protección civil.

En dos mil tres, fecha en que se autorizó la ampliación

de la capacidad instalada de la Guardería ABC, se

encontraba vigente el Reglamento para la Prevención de

Incendios y Protección Civil del Municipio de Hermosillo,

Sonora. En el capítulo cuarto establece cuáles son los

sistemas y medidas de seguridad, características de las

puertas, salidas normales y de emergencia, así como de

pasillos, rampas, escaleras, elevadores y muros, entrepisos y

materiales resistentes al fuego con que deberán contar los

inmuebles o edificaciones que se instalen en el municipio de

Hermosillo.

Específicamente, el artículo 42 dispone que los muros

corta fuego deberán contar con parapetos que sobresalgan

del techo a una altura mínima de un metro; que los parapetos

podrán omitirse cuando la construcción del techo sea

resistente al fuego. Esta norma se complementa con las

tablas uno y diez de dicho reglamento.

El artículo 43 del ordenamiento en mención establece

que todos los muros medianeros y divisorios entre


354

edificaciones se considerarán como muros exteriores en

cuanto a su resistencia al fuego y nuevamente complementa

la ordenanza con las tablas uno y diez.

La lectura de la tabla uno informa que los edificios

destinados a guarderías con capacidad de trescientas

personas o menos deberán tener muros exteriores resistentes

al fuego de cuando menos dos horas.

Por otra parte, la revisión de los artículos 47, 48 y 49 del

Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo,

que fueron transcritos en capítulos anteriores, hace ver que

para el ejercicio de actividades de comerciales y de servicio,

o bien, en instalaciones abiertas al público, es necesario

contar con licencia de funcionamiento. Para que este

documento sea expedido por la autoridad municipal se debe

recabar de la Dirección General de Desarrollo Urbano y

Obras Públicas dictamen técnico y de ubicación del local

donde se pretenda establecer el giro, además dictamen

favorable de seguridad expedidos por el Departamento de

Bomberos.

El dictamen de seguridad es aprobatorio cuando cumple

los requisitos establecidos en el capítulo V del título segundo

del bando, esto es, cuando entre otras cosas cumple con las

condiciones de la NOM-002-STPS-2000 y tiene plan de

contingencia detallado de cada actividad con nombres,

puestos y actos a seguir en caso de emergencia.


355

En el procedimiento de ampliación de la capacidad

instalada de la Guardería ABC no se recabó la ficha técnica

con la cual se debió verificar que las características

estructurales y funcionales del inmueble cumplieran la

previsión del muro corta fuego, ni las licencias de

funcionamiento y dictamen de seguridad municipales.

Tal omisión es atribuible directamente a la Jefa del

Departamento de Guarderías, que desde el dos mil uno recae

en la persona de Noemí López Sánchez.

Cada uno de los contratos de prestación de servicios

fueron sancionados por los diversos jefes delegacionales de

prestaciones económicas y sociales, así como por los

delegados estatales. Es verdad que a ellos no les

correspondía realizar las gestiones y trámites para la

autorización de la instalación de la guardería, pero les

correspondía supervisar que se cumpliera la normatividad

aplicable, lo que ya fue demostrado que no sucedió; por

tanto, esa omisión de verificar que estuviera completo el

expediente previo a la firma de los contratos respectivos les

es atribuible.

Las personas que tuvieron tales cargos se aprecia con

mayor claridad en el siguiente cuadro:

Fecha de inicio del cargo

Nombre Cargo

Marzo de dos mil uno.

Ernesto Rivera Claisse.

Delegado Estatal.


356

Enero del dos mil tres.

Maurilio Acuña Romero.

Delegado Estatal.

Septiembre del dos mil seis.

Arturo Leyva Lizárraga Delegado Estatal.

Junio del dos mil uno.

Tomás Alberto Islas Carvajal.

Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y Sociales.

Junio del dos mil seis.

Emigdio Martínez García.

Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y Sociales.

Por otra parte, el Jefe del Departamento de Servicios

Administrativos, de quien dependía el departamento

delegacional de construcción y conservación en agosto del

dos mil uno, cuando inició operaciones Guardería ABC,

recayó en la persona de Eliu Burgueño López; sin embargo,

aun cuando ese departamento junto con el de guarderías

debe levantar la certificación técnica del inmueble, del

examen del expediente de la guardería no se advierte la

solicitud de la jefa del departamento para que se realizara la

inspección física del inmueble. Esto es, la ausencia de tal

certificación no puede establecerse que sea responsabilidad

absoluta de dicho departamento, pues conforme al manual de

organización, la expedición de ese documento es a solicitud

del departamento de guarderías sin que en autos exista

prueba justificativa de que la hubiera solicitado.

Las coordinadoras zonales que realizaron las

inspecciones a la Guardería ABC fueron, en dos mil tres

Thelma Salado Islas, en dos mil seis Yadira Barreras, en dos

mil siete Irma C. Díaz Gómez y en dos mil nueve Delia Irene

Botello Amante.


357

De acuerdo con la guía que establece las líneas

generales de acción elaborada por la Coordinación de

Guarderías para realizar las acciones de supervisión-

asesoría, correspondía a esas funcionarias, además de dar

cumplimiento a la Norma que establece las Disposiciones

para la Operación del Servicio de Guarderías, de febrero del

dos mil cuatro, realizar la supervisión de la operación en

general de todos los servicios de la guardería y documentar

las inspecciones a través de un informe de resultados.

Para practicar las acciones de supervisión debían

aplicar los formatos previamente autorizados. También

debían reportar al Jefe del Departamento de Guarderías

aquellos aspectos detectados que por su relevancia

requirieran ser atendidos. En el punto cuarenta y uno se

dispone que en caso de detectar en la supervisión–asesoría

fallas o aspectos relacionados con el inmueble o de

construcción, debían solicitar el apoyo a las áreas

delegacionales involucradas.

De las actas de supervisión que obran en el expediente

se advierte que al menos en una ocasión se observaron fallas

en los sistemas de protección civil, tales como la falta de

carga de los extinguidores, salidas de emergencia y

utilización de materiales combustibles en la decoración de la

guardería.

Respecto de tales visitas, existe inconsistencia en los

reportes levantados tanto por las coordinadoras zonales


358

dirigidos al departamento de guarderías, como de los

informes que debieron hacer del conocimiento de la jefatura

delegacional de prestaciones económicas.

Tales hechos trascendieron al accidente de la Guardería

ABC, en la medida en que demuestran la falta de

cumplimiento de las obligaciones por parte del departamento

delegacional de guarderías.

B) Autoridades estatales.

Ya se dijo que el incendio tuvo su origen en la bodega

contigua que estaba alquilada por la Secretaría de Hacienda

del Gobierno del Estado de Sonora. También se explicó que

dicho inmueble debe ser considerado un centro de trabajo de

acuerdo con la NOM-002-STPS-2000 y que por su alto grado

de riesgo debía contar no solo con sistemas de prevención de

incendio, sino contra incendios, de suerte que conforme a la

regla 9.3.1. de la norma oficial en cita, debió instalar muros o

techos de materiales resistente al fuego, detectores de humo

y gases, y sistemas fijos contra incendio. Las pruebas

recabadas demuestran que el inmueble no contaba con

ninguno de esos elementos de seguridad.

Por otra parte, si bien para operar la bodega no se

requería contar con licencia de funcionamiento municipal, sí

debía contar con dictamen de seguridad conforme a lo

dispuesto por el artículo 8, fracción III, del Reglamento de

Prevención de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio


359

de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del

dos mil siete.

La obligación aludida corría a cargo del posesionario,

que en este caso es la Secretaría de Hacienda del Gobierno

del Estado de Sonora, cuyos titulares fueron durante la

vigencia de los contratos René Montaño Terán, por el período

de mil novecientos noventa y siete a dos mil tres, y durante la

administración estatal del dos mil tres al dos mil nueve,

personificaron el cargo Guillermo Hopkins, Ernesto Vargas y

Gilberto Inda Durán. No existe prueba que acredite el

cumplimiento de esa obligación, pues en ningún tiempo

solicitaron la dictaminación del inmueble.

De acuerdo con la normatividad en materia de

protección civil de la entidad, correspondía a la Unidad

Estatal de Protección Civil realizar actos de inspección en la

bodega. El artículo 13, fracción XIX, inciso i) de la Ley 161 de

Protección Civil para el Estado de Sonora, expresamente

faculta a esta autoridad para realizar los actos de inspección

a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones

relativas a la constitución de unidades internas y a la

formulación y aplicación de los programas internos en

bodegas.

Dice el artículo 37 del mismo ordenamiento que los

propietarios y poseedores de inmuebles o edificaciones que

por su uso y destino reciban una afluencia masiva de

personas, o bien, que representen un riesgo de daños para la


360

población, deberán contar una unidad interna y elaborar un

programa interno que será revalidado anualmente. De

acuerdo con el diverso artículo 39 de la ley en comento, los

programas internos deberán hacer referencia a equipos de

seguridad, señales informativas, preventivas, restrictivas y de

obligación, avisos de protección civil, luces de emergencia,

instructivos y manuales para citaciones de emergencia, así

como señalamiento de zonas de seguridad. Aspectos que no

fueron revisados por los encargados de la unidad de

protección civil del estado, pues de haberlo hecho hubieran

advertido que la bodega no los tenía.

Los funcionarios que estuvieron a cargo de dicha unidad

estatal fueron, en la administración del dos mil tres al dos mil

nueve, Wilebaldo Alatriste Candiani y, en la administración

estatal anterior Carlos Kitazawa Armendáriz.

En otro aspecto, el destino para el cual se contrató la

bodega fue para almacenaje de placas de la Secretaría de

Finanzas; adicionalmente se utilizó para resguardo de diversa

documentación de la misma secretaría. No se tiene por parte

de las autoridades correspondientes, razón del cambio del

destino; sin embargo, del resultado de las pruebas periciales

se puede afirmar que ese solo hecho aumentó

significativamente el grado de riesgo de la guardería, sin que

alguna autoridad estatal lo tomara en cuenta y sin que las

personas que suscribieron los contratos de arrendamiento en

representación del Gobierno del Estado, verificaran que

efectivamente era utilizada para el objeto propuesto.


361

Los servidores públicos que suscribieron tales pactos

fueron, en dos mil tres, Carlos A. Gamez López, Coordinador

Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones.

En dos mil nueve, Eliseo Morales Rodríguez por la Comisión

Estatal de Bienes y Concesiones, así como Miguel Eugenio

Lohr Martínez en nombre y representación de la Secretaría

de Hacienda.

C) Autoridades municipales.

Para la operación de la guardería era necesario que

contara con licencia de funcionamiento. De acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 49, parte final, del Bando de Policía y

Gobierno para el Municipio de Hermosillo, correspondía a la

Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas expedir esa

licencia.

Para la expedición de esa licencia era necesario

verificar previamente que el inmueble contara con dictamen

técnico y de ubicación, así como dictamen favorable de

seguridad. Ya se dijo que la expedición de este último

documento suponía el cumplimiento de los requisitos

establecidos en el capítulo V del título segundo del Bando de

Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, esto es,

cumplimiento de las condiciones de la NOM-002-STPS y plan

de contingencia detallado de cada actividad con nombres,



362

De autos no se advierte que Fernando Landgrave

Gándara, titular de la Dirección de Desarrollo Urbano y Obras

Públicas del municipio de Hermosillo, en el dos mil uno,

hubiera expedido tal documento. Tampoco que Juventino

Quintana y Javier Hernández Armenta quienes fungieron

como titulares de esa dirección en los periodos de dos mil

tres al dos mil seis y de este último año al dos mil nueve lo

hubieran emitido.

Por otra parte, el artículo 55, fracción I, del Bando de

Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, establece

que corresponde a la Dirección de Inspección y Vigilancia

municipal verificar que los establecimientos que requieran de

licencia o permiso para funcionar la tengan, lo que harán a

través de la policía preventiva municipal. Sobra señalar que

en autos no existe prueba demostrativa de que se hubiera

realizado cualquier acto de inspección en la guardería por

parte de las autoridades municipales.

Del dos mil uno, año en que inició operaciones la

Guardería ABC, a la fecha, fungieron como titulares de la

Dirección Municipal de Inspección y Vigilancia, las personas

siguientes: Mario Soto Álvarez, Jesús Fernando Morales

Flores, Jesús Davis Osuna y Alejandro Sugich Prandini.

Ahora bien, del expediente se advierte que en dos mil

cuatro, dos mil seis y dos mil siete se expidieron a favor de

Guardería ABC, S.C. dictámenes de seguridad por parte de

quienes fungieron como titulares del cuerpo de bomberos y


363

unidades de protección civil, de nombres Arturo Dávila

Pacheco, Martín Francisco Lugo Portillo y Roberto Copado

Gutiérrez.

El artículo 18 del Reglamento para la Prevención de

Incendios y Protección Civil del Municipio de Hermosillo,

Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete,

dispone que todas las edificaciones donde se lleven a cabo

actividades comerciales, industriales o servicios, están

obligados a una inspección anual a fin de revalidar el

dictamen de seguridad, relativa al funcionamiento del equipo

e instalaciones de seguridad.

El solo hecho de que las fechas de expedición no sean

anuales y cronológicas deja ver que no se dio cumplimiento a

esa disposición. Adicionalmente, de acuerdo con esa

reglamentación, para la expedición del dictamen la dirección

de bomberos debía verificar el cumplimiento del capítulo

relativo a los tipos de incendio, equipos, sistemas para su

prevención y combate, además clasificar el inmueble

atendiendo a su grado de riesgo de conformidad con la NOM-

002-STPS vigente al momento de la revisión.

Para el caso de la guardería, por tratarse de una

edificación menor a tres mil metros cuadrados de

construcción y menor a quince metros de altura, esas

autoridades debieron verificar que la guardería contara con

sistema de extinción portátil, alumbrado automático de

emergencia, red de detectores o sensores para incendio con


364

alarma local, rótulos y señalización que indicara las rutas de

evacuación y puertas de emergencia apropiadas.

De las documentales aportadas por las autoridades no

es factible apreciar que efectivamente se hubieran realizado

las inspecciones correspondientes previamente a la emisión

de los dictámenes de seguridad, ni que se hubiera dado

cumplimiento al diverso artículo 77 del bando, esto es,

verificar que la guardería contaba con un plan de

contingencias detallando cada actividad con nombres,


Atendiendo a las explicaciones dadas es posible afirmar

que el incendio ocurrido en la Guardería ABC fue de la suma

de diversos factores de riesgo no atendidos oportuna ni

adecuadamente por las autoridades delegacionales del

Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado

de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo.

D) Otras autoridades de Instituto Mexicano del

Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del

Ayuntamiento de Hermosillo.

Por otra parte, respecto de las autoridades centrales del

instituto, tales como Director General, Director Jurídico,

Director de Prestaciones Sociales y Económicas y la

Coordinación de Guarderías, conviene señalar que la lectura

del cúmulo de atribuciones y facultades deja ver que tienen a

su cargo actos de sanción, supervisión y coordinación.


365

La responsabilidad que les corresponde por el cargo

que desempeñan es la omisión en la supervisión de los actos

de sus subordinados.

Adicionalmente, puede considerarse que el hecho de

que el Director General, Director General Jurídico y

Coordinadora de Guarderías suscriban el contrato virtud al

cual operan las guarderías con contrato de prestación de

servicios, representa la aceptación de la interpretación dada

por el instituto al artículo 203 de su ley, en el sentido de que

está facultado para prestar el servicio de guarderías a través

de particulares.

Una diversa omisión que es atribuible a la Dirección

Jurídica, a la Dirección de Prestaciones Económicas y

Sociales, así como a la Coordinación de Guarderías, es el

hecho de que las guías de supervisión aprobadas por esas

instancias no incluyan aspectos de protección civil previsto

tanto en normas oficiales mexicanas como en legislación

estatal y municipal.

En relación con el titular de la administración pública

estatal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 79,

fracciones I, II y V, de la constitución, corresponde al

gobernador del Estado de Sonora, ejecutar y hacer que se

ejecuten las leyes y decretos, velar por la conservación del

orden, tranquilidad y seguridad, en términos generales inducir

el bienestar de la población en todos los órdenes y exigir de


366

las autoridades que dependan del ejecutivo el cumplimiento

estricto de las obligaciones que imponen la Constitución

Federal, la Estatal y las leyes que de ellas emanen.

Esto es, al gobernador del Estado le corresponde un

deber de observancia de las leyes, tanto de las que

correspondan directamente al ejecutivo, como las que están a

cargo de las diversas autoridades que de él dependan. En el

caso, debió verificar que se diera cabal cumplimiento a la

normatividad en materia de protección civil en su Estado.

La misma previsión corre a cargo del titular del

ayuntamiento pues el artículo 136 de la constitución estatal

dice que le corresponde vigilar el estricto cumplimiento de las

leyes vigentes de todos los ámbitos de gobierno, hecho que

no aconteció conforme a lo narrado en párrafos anteriores.

Es verdad que desde el año del dos mil uno en que

inició operaciones la Guardería ABC, las personas que

fungieron como titulares de esos órganos de gobierno fueron

diversos. No es el caso considerar que por el hecho de haber

ostentado el cargo tengan algún tipo de responsabilidad, pues

lo cierto es que deben tomarse en cuenta únicamente a las

autoridades que ostentaban tales puestos en el momento del

siniestro.

Los titulares de los órganos de autoridad que se estima

involucrados en la violación de garantías individuales


367

propiciada por el incendio de la Guardería ABC, pueden

apreciarse de manera mas clara en la siguiente relación:

1. Del Instituto Mexicano del Seguro Social.

a) Director General Juan Francisco Molinar Horcasitas.

b) Director Jurídico Fernando Gutiérrez Domínguez.

c) Director de Prestaciones Económicas y Sociales

Jesús Ignacio Navarro Zermeño.

d) Coordinadora de Guarderías Dora García Kobeh.

e) Delegado Estatal en Sonora Arturo Leyva Lizárraga.

f) Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y

Sociales Emigdio Martínez García.

g) Titular del Departamento de Guarderías Noemí López

Sánchez.

h) Coordinadoras Zonales Thelma Salado Islas, Yadira

Barreras, Delia Irene Botello Amante, Irma C. Díaz Gómez.

2. Del Gobierno del Estado de Sonora.

a) Gobernador del Estado de Sonora Eduardo Bours

Castelo.

b) Secretaria de Hacienda. Miguel Eugenio Lohr

Martínez.

c) Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y

Concesiones del Gobierno del Estado Eliseo Morales

Rodríguez.

d) Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil.

Wilebaldo Alatriste Candiani.

3. Del Ayuntamiento de Hermosillo.


368

a) Presidente Municipal de Hermosillo Ernesto Gándara

Camou.

b) Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas

municipal Javier Hernández Armenta.

c) Dirección de Inspección y Vigilancia Municipal

Alejandro Sugich Prandini.

d) Dirección de la Unidad de Protección Civil Municipal.

Roberto Copado Gutiérrez.

VIII. Negligencia Médica

En el punto nueve de los objetivos específicos de

investigación, el Tribunal Pleno determinó que se identificaran

los posibles actos de negligencia médica posteriores al

incendio. La comisión investigadora recabó la información

pertinente y necesaria para estar en aptitud de establecer si

como consecuencia del siniestro se presentaron actos de

negligencia médica en las personas que resultaron afectadas

y, en su caso, identificarlos conforme a la encomienda

anotada.

Para conocer el universo de personas que resultaron

afectadas por el incendio, se estima conveniente acotar que

los menores que sufrieron las consecuencias se pueden

identificar en tres grupos: a) cuarenta y nueve niños

fallecidos; b) veintiocho hospitalizados; y, c) setenta y seis

expuestos a inhalación de gases tóxicos, lo que hace un total

de ciento cincuenta y tres menores que se encontraban en la

guardería. Además, resultaron lesionados siete adultos.


369

En el caso de los menores que fallecieron, se tiene

registro de que veintinueve perdieron la vida en el lugar del

incendio y los veinte restantes en las unidades de atención

médica a las que fueron trasladados (anexo general 22,

carpeta F).

Como primer paso para deslindar responsabilidades por

la posible negligencia médica, la comisión tiene documentado

que el Instituto Mexicano del Seguro Social solicitó al

Comisionado Nacional de Arbitraje Médico la realización de

un análisis de la atención médica que se otorgó a las víctimas

del siniestro con el objetivo de determinar la idoneidad de la

atención médica que se proporcionó a los menores que

fallecieron y a los menores y adultos lesionados que

sobrevivieron.

En el mes de agosto de dos mil nueve, la Comisión

Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED) remitió al Instituto

Mexicano del Seguro Social su dictamen, del que se advierte

que de la revisión de los expedientes clínicos de los menores

fallecidos y los menores y adultos lesionados, los

especialistas dijeron que en el lugar del incendio fallecieron

veintinueve menores, correspondiendo catorce al sexo

masculino y quince al femenino, de las siguientes edades: de

tres años, siete menores; de dos años, veintiún menores y de

nueve meses un menor. De los veintinueve menores

fallecidos, veintiocho murieron por intoxicación por monóxido


370

de carbono y uno por quemaduras (anexo general 22, carpeta

H).

En relación con los menores y adultos que recibieron

atención médica, los especialistas de la CONAMED

concluyeron que a pesar de la ausencia de registro de

atención inicial otorgada en el sitio del percance y en la

primera unidad hospitalaria, por las condiciones en las que

ingresaron a la unidad médica, en apariencia el manejo había

sido oportuno y adecuado. También dicen que la atención

médica y quirúrgica que se otorgó a los veinte menores

fallecidos en diversas unidades hospitalarias fue adecuada,

ya que se identificaron y atendieron oportunamente las

condiciones clínicas y complicaciones que presentaron,

además de que no se presentaron deficiencias en cuanto a

insumos, equipo o medicamentos en la atención de este

grupo de pacientes. Finalmente, explicaron que tratándose de

un evento inesperado que demandaba capacidad de

respuesta inmediata, aparentemente los servicios médicos

actuaron con responsabilidad y diligencia, por lo que no se

identificaron eventos de mala práctica con consecuencias

para la vida de los pacientes (anexo general 22, carpeta H).

Paralelamente, mediante oficio de trece de octubre del

dos mil nueve, esta comisión investigadora solicitó al

Coordinador de Atención a Quejas y Orientación al

Derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social,

que informara si esa coordinación había recibido quejas por

negligencia médica de los menores atendidos con motivo del


371

siniestro ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la

Guardería ABC. La petición fue contestada mediante oficio de

veintidós del mes y año en cita, en el sentido de que esa

coordinación no había recibido queja alguna por negligencia

médica, como consta en el anexo general 22, carpeta E.

Los comisionados advirtieron que en algunos de los

testimonios de los padres de familia o del personal que

laboraba en la guardería había queja expresa o implícita de la

atención médica que recibieron los menores o las personas

afectadas, lo que propició que se reunieran con diversos

funcionarios de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico

para solicitar su auxilio en la dictaminación de expedientes

clínicos de las personas que adujeron negligencia médica,

siendo un total de veintitrés personas (diecinueve menores y

cuatro adultos) que se agrupan en tres bloques: 1) siete

fallecidos; 2) cuatro hospitalizados y 3) doce expuestos a

inhalación de gases tóxicos.

Es pertinente hacer notar que la Comisión Nacional de

Arbitraje Médico es un órgano desconcentrado de la

Secretaría de Salud, con plena autonomía técnica, como se

establece en el artículo 1º del decreto de su creación de tres

de junio de mil novecientos noventa y seis. En consecuencia,

dicho órgano administrativo tiene autonomía técnica para

recibir quejas, investigar las presuntas irregularidades en la

prestación o negativa de prestación de servicios médicos y

emitir sus opiniones, acuerdos y laudos, razón por la que se

considera que es la instancia especializada que garantiza a


372

los usuarios y prestadores de servicios médicos la

imparcialidad en el análisis, dictamen y resolución en las

controversias que conoce.

Por consiguiente, se entregaron a la CONAMED los

expedientes clínicos que en su momento remitió el Instituto

Mexicano del Seguro Social para que emitiera los dictámenes

médicos institucionales correspondientes, los cuales obran a

fojas trescientos ochenta y tres a cuatrocientas noventa y

cuatro del tomo VI y ciento treinta y cinco a ciento ochenta del

tomo VII, del expediente de investigación 1/2009.

En los dictámenes se advierte que la CONAMED agrupó

a catorce personas en una sola opinión y los nueve restantes

fueron valorados individualmente, para concluir que, con

excepción de una menor cuyo dictamen se analizará más

adelante, en ninguno de los casos sometidos a examen

existía evidencia de mala práctica en la atención médica que

se proporcionó, ni se apreciaban alteraciones en la salud que

tuvieran su origen en la mala práctica, sino que las

complicaciones que se presentaron fueron debidas a la

gravedad de las lesiones ocasionadas por la exposición al

fuego y al humo; además, en el caso de los menores que

fallecieron, los especialistas tampoco advirtieron que el

deceso se relacionara con la práctica médica empleada, sino

que estaba vinculada con la gravedad de las lesiones

cutáneas, pulmonares y sistémicas generadas por el

incendio, toda vez que en los casos dictaminados fueron

coincidentes al establecer que la atención médica se ajustó a


373

las recomendaciones de la literatura médica especializada

debido a que se proporcionó el apoyo vital y el sostén

terapéutico de acuerdo a las condiciones de cada caso.

En el caso de la niña Emily Guadalupe Ceballos Badilla,

la CONAMED analizó el expediente clínico para determinar

dos aspectos: 1. Verificar si existe evidencia de mal praxis en

la atención médica otorgada; y 2. Resolver si la defunción fue

debida a mal praxis del personal médico que la atendió.

En el dictamen se advierte que los especialistas, luego

de dar seguimiento a todos los reportes que obran en el

expediente durante los cuatro días que la menor permaneció

en el hospital y explicar el sustrato teórico en la materia,

concluyeron que existían elementos de mala práctica en la

atención médica debido al mal manejo de líquidos, inoportuna

realización de lavado quirúrgico, omisión de estudios de

gabinete e incorrecto manejo de sobrecarga hídrica,

insuficiencia renal y desequilibrio ácido base. Además

afirmaron que si bien el pronóstico de la paciente era sombrío

de inicio, no cabía duda que la mal praxis contribuyó a su

defunción.

De la lectura del dictamen referido también se advierte

que la menor presentaba quemaduras de segundo y tercer

grados en el ochenta por ciento de su superficie corporal,

afectando cara, miembros pélvicos, miembros torácicos y

parte de la región dorsal, lo que la colocó en el rango de

paciente gran quemado, existiendo además, datos de


374

inhalación de humo (restos carbonáceos en la vía aérea,

hipoventilación pulmonar), siendo estas características

condicionantes de un pronóstico incierto para la vida de la

paciente (folio 31 del dictamen).

Del lugar del incendio la menor fue llevada al Hospital

CIMA, sin que exista constancia de tratamiento inicial en esa

institución, sino únicamente exámenes de laboratorio de “Hb,

Hto, Plaquetas, Leucocitos, Albúmina, Urea, Creatinina”. El

mismo cinco de junio de dos mil nueve fue recibida en la

Clínica Noreste a las dieciocho horas, hospital en el que

falleció el ocho de junio siguiente.

Aun cuando el dictamen pericial institucional que se

examina tiene valor probatorio, conviene tener en cuenta las

circunstancias en que se prestaron los servicios médicos a

todos los afectados por el incendio.

El accidente no solo impactó a las víctimas y a sus

familiares, la conmoción que causó trascendió a un amplio

sector de la población de Hermosillo. Por su magnitud fue

necesario movilizar a todos los miembros del cuerpo de

bomberos, rescatistas de la Cruz Roja y a los agentes de

diversas corporaciones policíacas, además de que

participaron gran número de ciudadanos en el rescate y

traslado de los niños a los hospitales.

Los testimonios recogidos durante la investigación dan

noticia de que todos los hospitales de la ciudad se saturaron


375

por la cantidad de pacientes que requerían atención, es decir,

fue superada la capacidad de los centros hospitalarios.

Se trata de un evento con multitud de víctimas, la

inmensa mayoría infantes, lo que puede explicar que ante la

urgencia de atenderlos en medio de un caos se pudiera haber

incurrido en deficiencia.

En consecuencia, esta comisión investigadora, con

apoyo en las dictaminaciones que emitieron los especialistas

de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, concluye que

sólo existe un caso de negligencia médica posterior al

incendio de la Guardería ABC.

IX. Conclusiones generales.

PRIMERA. Conforme a lo previsto en el artículo 123,

apartado A, fracción XXIX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, por los artículos 203 y 213 de la

Ley del Seguro Social y 171 de la Ley Federal del Trabajo, los

servicios de guardería únicamente pueden ser

proporcionados por el Instituto Mexicano del Seguro Social y,

excepcionalmente, por los patrones que celebren convenios

de reversión de cuotas o subrogación de servicios.

El hecho de que el Consejo Técnico haya expedido

disposiciones que permitan la posibilidad de que terceros

ajenos a la relación laboral otorguen el servicio de guardería


376

a hijos de derechohabientes, es una interpretación distinta a

dichas normas que puede obedecer a la carencia de recursos

económicos del Instituto Mexicano del Seguro Social para

instalar y operar sus propias guarderías y a la urgente

necesidad de proporcionar el servicio a cientos de miles de

niños anualmente.

Los contratos de prestación de servicios que

actualmente ha venido otorgando el instituto para que

particulares presten el servicio de guardería están fundados

en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Sector Público y en diversos acuerdos emitidos por su

Consejo Técnico; sin embargo, el instituto carece de facultad

legal para otorgarlos.

SEGUNDA. El hecho de que actualmente estén

operando once guarderías de patrones, es decir, de las

verdaderamente subrogadas, es indicativo de que su diseño

legal no tiene la aceptación deseable.

Esta afirmación se corrobora si se tiene en cuenta que

desde mil novecientos ochenta y tres, año en que empezaron

a instalarse las guarderías que operan conforme a un

contrato de prestación de servicios, hasta junio del dos mil

nueve, esto es, en el plazo de veintiséis años, había en el

país alrededor de un mil cuatrocientas ochenta con ese

esquema, cuando en el plazo de treinta y seis años, teniendo

presente que desde la Ley del Seguro Social de mil


377

novecientos setenta y tres se previó esa posibilidad, hasta el

día de hoy, operan las once mencionadas.

TERCERA. Quedó probada la hipótesis de que en el

otorgamiento de los contratos, operación y vigilancia o

supervisión de las guarderías existe un desorden

generalizado.

Los datos que arrojó la auditoría jurídica practicada al

número total de guarderías que funcionan conforme a un

contrato de prestación de servicios, sumados a los que se

obtuvieron mediante la inspección ocular que se verificó en

un número representativo, son evidencia fehaciente de las

siguientes cifras en los aspectos señalados:

Sólo catorce contratos de prestación de servicios del

número total de un mil cuatrocientos ochenta se otorgaron

habiendo quedado satisfechos todos los requisitos previos

que la normatividad aplicable exige. Once contratos se

regularizaron después de su suscripción. En los demás existe

ausencia de por lo menos un requisito documental.

La operación de las prestadoras de servicios es también

irregular en su inmensa mayoría, pues solamente el punto

tres por ciento de las guarderías cumple cabalmente los

requisitos exigidos para su funcionamiento.

La supervisión que ejerce el Instituto Mexicano del

Seguro Social como mero control administrativo se cumple en


378

el ochenta y ocho punto siete por ciento del universo,

porcentaje que equivale a un mil doscientas noventa y ocho

guarderías.

La participación del instituto en la supervisión que

trasciende al ámbito de la protección civil es escasa. Aún

cuando por virtud de su propia normatividad está obligado a

verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas que

abordan esa materia y además remiten a la legislación estatal

y municipal del mismo tópico, las autoridades competentes

del instituto han omitido vigilar que las prestadoras del

servicio cumplan los estándares mínimos de protección civil

previstos en dichas legislaciones federales, estatales y

municipales.

El muestreo arroja que en todas las entidades

federativas existe competencia, bien sea concurrente de

autoridades estatales y municipales, o bien de unas u otras,

para otorgar el visto bueno de bomberos o de protección civil.

Los datos estadísticos también acreditan que en el

sesenta y cinco punto seis por ciento de las entidades

federativas la legislación prescribe que las autoridades, ya

sea estatales o municipales, tienen obligación de hacer visitas

periódicas a este tipo de establecimientos y que la falta de

visto bueno de bomberos o de protección civil acarrea

sanciones no sólo pecuniarias, sino también operativas.


379

Ahora bien, partiendo del supuesto de que las leyes

exigen la satisfacción de por lo menos uno de los dos

requisitos, esto es, del visto bueno de bomberos o de la

constancia de protección civil, las pruebas acreditan que un

alto porcentaje de guarderías no lo cumple. El cuarenta y

nueve punto nueve por ciento de prestadoras del servicio

carece de la constancia de protección civil vigente y sólo

cuatrocientas siete tienen visto bueno de bomberos vigente.

Lo anterior revela la existencia de un sistema normativo

carente de eficacia por su inaplicación.

Existe en la actualidad una clara tendencia hacia la

regularización en la operación y vigilancia de las guarderías.

Así lo demuestran los datos estadísticos que tienen el

distintivo D.I., o sea, después del incendio.

Esta afirmación se corrobra, además, con los informes

del instituto en el sentido de que en el año dos mil diez

rescindió o dio por terminados ciento veinte contratos,

fundamentalmente por no cubrir aspectos de protección civil y

que a partir de este año sólo suscribió mil doscientos

cuarenta contratos cuya vigencia va de seis meses a tres

años.

CUARTA. Quedó probada la existencia de un fuerte

vínculo entre el desorden generalizado y la Guardería ABC.


380

Si se toma en cuenta que las irregularidades

encontradas en el otorgamiento del contrato, operación y

supervisión o vigilancia de dicha guardería son análogas a las

que adolecen la casi totalidad de las guarderías de su tipo, se

llega a la unívoca conclusión de que ésta no es más que el

reflejo del desorden que prevalece en aquéllas.

La existencia de ese vínculo se robustece si se tiene

presente que a partir del accidente que ocurrió en la

Guardería ABC, las demás del universo han mostrado la clara

tendencia a regularizar los tres aspectos trascendentales:

otorgamiento de los contratos, operación y supervisión o

vigilancia, con marcado énfasis en la materia de protección

civil que queda comprendida en el segundo.

Las pruebas estadísticas dan noticia de que ochocientas

noventa y cuatro guarderías han tomado acciones

directamente encaminadas a regularizar y/o a mejorar por lo

menos uno de los tres aspectos.

QUINTA. El incendio que quitó la vida a cuarenta y

nueve niños y dejó lesionados a otros setenta y cinco se

originó en la bodega contigua a la Guardería ABC, donde la

Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora

tenía almacenadas grandes cantidades de documentos.

Todas las pruebas periciales que se practicaron en

diversas investigaciones, así como la que desahogó la

comisión investigadora a cargo de peritos extranjeros, son


381

coincidentes en afirmar que la evidencia revela que la causa

del incendio fue un corto circuito en el motor de un enfriador

de aire conocido como cooler. Debido a las altas

temperaturas generadas por la corriente eléctrica diversas

partes del motor se fundieron generando la ignición del papel

que estaba cerca, propagándose las llamas hacia las cajas de

cartón que contenían documentos y, algunas, placas de

automóviles.

La inexistencia de un muro cortafuegos que dividiera las

instalaciones de la bodega de las de la guardería, aunado a

las oquedades y aperturas que había en el muro divisorio,

permitió que grandes cantidades de humo tóxico, gases y

calor se concentraran en el espacio que había entre el falso

plafón y el techo de la nave que albergaba a la guardería.

Cuando el cielo raso ya no resistió el calor cayó,

permitiendo que el humo tóxico y los gases inflamables se

vinieran abajo donde había oxígeno, lo que produjo un rápido

e intenso flamazo en las aulas donde se encontraban los

niños.

SEXTA. En virtud de que en la bodega alquilada por el

Gobierno del Estado de Sonora había trabajadores

permanentes, se le considera centro laboral.

Consecuentemente, el patrón estaba obligado a acatar la

norma oficial mexicana en materia de prevención de

incendios en los centros de trabajo. La evidencia demuestra

que en la bodega no había ni siquiera detectores de humo o


382

extinguidores, ya no sistemas contra incendios a que estaba

obligada por el alto riesgo en que se clasifica por las grandes

cantidades de combustible sólido que almacenaba.

No existe evidencia de que la unidad estatal de

protección civil, autoridad que conforme al artículo 13,

fracción XIX, incisos b) e i), de la Ley 161 de Protección Civil

para el Estado de Sonora, era competente para verificar el

cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución

de unidades internas y aprobación de programas internos en

escuelas del sector privado y bodegas, entre otros

establecimientos, hubiera realizado visitas de inspección a la

bodega ni a la guardería para verificar la existencia del

programa interno de protección civil.

Conforme a lo previsto por los artículos 10, fracción XI,

36 y del 70 al 75 del Reglamento de Protección Civil del

Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente en la fecha del

incendio, la unidad municipal de protección civil también era

competente para verificar que todas las instalaciones

destinadas a actividades educativas tuvieran unidad y

programa interno de protección civil.

De acuerdo con la normatividad del instituto, cuando en

dos mil tres se autorizó el aumento en la capacidad instalada

a la guardería, previamente los jefes de los departamentos

delegacionales de guarderías y de construcción y

conservación, conjuntamente, debieron emitir la certificación


383

técnica de inmueble. Documento constatativo de la seguridad

de la edificación en que se aloja la guardería.

En el expediente de la Guardería ABC no existe prueba

de que las autoridades indicadas le hubieran expedido tal

certificación.

Tampoco existe evidencia de que la autoridad municipal

hubiera verificado las instalaciones de la Guardería ABC y

aprobado su programa interno de protección civil.

Todas estas conductas de omisión no son más que la

suma de factores de riesgo no atendidos oportuna ni

adecuadamente que desencadenaron en el incendio y sus

trágicas consecuencias.

Es clara, pues, la existencia de deberes jurídicos

incumplidos que, de haber sido satisfechos en su

oportunidad, hubieran evitado la propagación del incendio.

SÉPTIMA. Los servidores públicos involucrados en la

violación de garantías, son:

1. Del Instituto Mexicano del Seguro Social.

a) Director General Juan Francisco Molinar Horcasitas.

b) Director Jurídico Fernando Gutiérrez Domínguez.

c) Director de Prestaciones Económicas y Sociales

Jesús Ignacio Navarro Zermeño.

d) Coordinadora de Guarderías Dora García Kobeh.


384

e) Delegado Estatal en Sonora Arturo Leyva Lizárraga.

f) Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y

Sociales Emigdio Martínez García.

g) Titular del Departamento de Guarderías Noemí López

Sánchez.

h) Coordinadoras Zonales Thelma Salado Islas, Yadira

Barreras, Delia Irene Botello Amante, Irma C. Díaz Gómez.

2. Del Gobierno del Estado de Sonora.

a) Gobernador del Estado de Sonora Eduardo Bours

Castelo.

b) Secretaria de Hacienda. Miguel Eugenio Lohr

Martínez.

c) Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y

Concesiones del Gobierno del Estado Eliseo Morales

Rodríguez.

d) Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil.

Wilebaldo Alatriste Candiani.

3. Del Ayuntamiento de Hermosillo.

a) Presidente Municipal de Hermosillo Ernesto Gándara

Camou.

b) Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas

municipal Javier Hernández Armenta.

c) Dirección de Inspección y Vigilancia Municipal

Alejandro Sugich Prandini.

d) Dirección de la Unidad de Protección Civil Municipal.

Roberto Copado Gutiérrez.


385

OCTAVA. Existe referencia de un solo caso de

negligencia médica. En los demás casos reportados, no

existe prueba demostrativa de que hubiera habido negligencia

médica en la atención que se proporcionó a los niños y

adultos que sufrieron lesiones a consecuencia del incendio

ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardería

ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora.

ATENTAMENTE

México, Distrito Federal, 26 de febrero de 2010.

MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LA COMISIÓN

INVESTIGADORA DE LOS HECHOS ACONTECIDOS EL

CINCO DE JUNIO DEL DOS MIL NUEVE EN LA

GUARDERÍA ABC DE HERMOSILLO, SONORA.

__________________________________________ MARÍA DEL ROSARIO MOTA CIENFUEGOS

___________________________________ CARLOS RONZON SEVILLA

INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD … · Informe preliminar Comisión...

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