INFORME REGIONAL DE INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA EN EL SECTOR DE AGUA

POTABLE Y SANEAMIENTO EN CENTROAMÉRICA

Ingo Gentes

Berlín, Water Integrity Network (WIN), mayo de 2011

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Agradecimientos y autoría

La elaboración del presente informe fue posible gracias a un convenio de prestación de servicios entre el

autor y la Red de Integridad del Agua (Water Integrity Network, WIN), así como al apoyo logístico y

temático de los integrantes de diferentes redes regionales (RASHON, RRASCA, GWP Centroamérica y

FANCA y Consumo Ético, Panamá). La propiedad final de esta consultoría corresponde en forma exclusiva

a WIN, como asimismo el uso y usufructo del material e información. El autor asume plena

responsabilidad por cualquier error de omisión o autoría.

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Índice

INFORME REGIONAL DE INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y

SANEAMIENTO EN CENTROAMÉRICA ........................................................................................................... 1

Agradecimientos y autoría ........................................................................................................................ 2

Índice ......................................................................................................................................................... 3

Lista de abreviaciones ............................................................................................................................... 4

Resumen ejecutivo .................................................................................................................................... 9

1. Introducción .................................................................................................................................... 12

1. Antecedentes .................................................................................................................................. 13

2. Objetivos generales y específicos .................................................................................................... 20

3. Marco lógico .................................................................................................................................... 21

4. Marco conceptual ............................................................................................................................ 22

5. Panorama regional de la institucionalidad y del marco regulatorio vigente .................................. 27

6.1 Guatemala ..................................................................................................................................... 38

6.2 Honduras ....................................................................................................................................... 47

6.3 El Salvador ..................................................................................................................................... 60

6.4 Nicaragua ....................................................................................................................................... 69

6.5 Costa Rica ...................................................................................................................................... 81

6.6 Panamá .......................................................................................................................................... 94

6. Conclusiones .................................................................................................................................. 102

7. Temas emergentes ........................................................................................................................ 107

8. Recomendaciones ......................................................................................................................... 110

9. Referencias bibliográficas .............................................................................................................. 114

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Lista de abreviaciones

ACMARDELPLATA = Asociación Comunal Mar de Plata (El Salvador)

ACP = Autoridad del Canal de Panamá

ADERASA = Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas

ADPESCA = Administración Nacional de Pesca y Acuicultura (Nicaragua)

AHJASA = Asociación Hondureña de Juntas Administradoras de Sistemas de Agua

AIDIS = Asociación Interamericana de Ingeniería Ambiental

AJAM = Asociaciones de Juntas Administradoras de Agua Municipales (Honduras)

AMHON = Asociación de Municipios de Honduras

AMUNIC = Asociación de Municipios de Nicaragua

ANA = Autoridad Nacional del Agua (Honduras, Nicaragua)

ANAM (1) = Asociación Nacional de Municipalidades

ANAM (2) = Autoridad Nacional del Ambiente (Panamá)

ANDA = Administración de Acueductos y Alcantarillados (El Salvador)

ANDAR = Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución Ecológica del Agua a nivel Rural (El Salvador)

APS = Agua potable y saneamiento

ARAP = Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá

ARESEP = Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (Costa Rica)

ASADAS = Asociaciones administrativas de los sistemas de de acueductos y alcantarillados (o acueductos comunales, Costa Rica)

ASEP = Autoridad de los Servicios Públicos (Panamá)

ATRIDEST = Asociaciones del Trifinio para el Desarrollo Sostenible (El Salvador, Guatemala y Honduras)

AWIS = Annotated Water Integrity Scan

BID = Banco Interamericano de Desarrollo

CAP = Comité de Agua Potable y Saneamiento (Nicaragua)

CCAD = Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

CDC = Centro para la Defensa del Consumidor (El Salvador)

CEDARENA = Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (Costa Rica)

CEL = Comisión Ejecutiva del Río Lempa (El Salvador)

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CEPAL = Comisión Económica para América Latina y El Caribe

CICH = Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá

CIPA = Centro de Investigaciones de Recursos Pesqueros y Acuícolas (Nicaragua)

CNA = Consejo Nacional Anticorrupción (Nicaragua)

CNRH = Consejo Nacional de Recursos Hídricos (Honduras, Nicaragua)

COCODES = Consejos Comunitarios de Desarrollo (Guatemala)

COFORSA = Comisión para el Fortalecimiento del Sector de Acueductos Comunales de Costa Rica

COMAS = Comité de Agua y Saneamiento (Honduras)

CONAGUA = Comisión Nacional de Aguas (El Salvador)

CONADES = Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (Nicaragua)

CONAMUIP = Coordinadora Nacional de las Mujeres Indígenas de Panamá

CONAPAS = Comisión Nacional de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (Nicaragua)

CONASA = Consejo Nacional de Agua y Saneamiento (Honduras)

CONRED = Consejo Nacional para la Reducción de Desastres (Guatemala)

COSUDE = Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

CPE = Constitución Política del Estado (Costa Rica)

CRS = Catholic Relief Services

CTPT = Comisión Trinacional del Plan Trifinio

DECA = Dirección de Evaluación y Control Ambiental (Honduras)

DHR = Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica

EMASIC = Empresa Municipal de Acueductos y Alcantarillados de San Isidro Cabañas (El Salvador)

ENACAL = Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillado Sanitario

ENAPA = Entidad Rectora de Agua Potable y Alcantarillados (Nicaragua)

ENEE = Empresa Nacional de Energía Eléctrica (Honduras)

ERSAPS = Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (Honduras)

FANCA = Freshwater Action Network Central America/Red Centroamericana de Acción del Agua

FAO = Food and Agriculture Organization/Organización para la Alimentación y Agricultura de las Naciones Unidas

FAC = Fondo anticorrupción (Nicaragua)

FHIS = Fondo Hondureño de Inversión Social

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FISE = Fondo de Inversión Social de Emergencia (Nicaragua)

FUNDEMABV = Fundación de Defensa del Medio Ambiente de Baja Verapaz (Guatemala)

FUSADES = Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

GIRH = Gestión Integrada de Recursos Hídricos

GWP = Global Water Partnership/Asociación Mundial de Agua

IAIP = Instituto de Acceso a la Información Pública

ICAA (o AyA) = Instituto Costarricense de Agua y Alcantarillado

ICE = Instituto Costarricense de Electricidad

ICF = Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (Honduras)

IDAAN = Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (Panamá)

INAA = Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados

IFOM = Instituto de Fomento Municipal (Guatemala)

IPC = Índice de Percepción de la Corrupción

IPCC = Intergovernmental Panel on Climate Change/Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático

IRC = International Water and Sanitation Centre (Países Bajos)

JAAS = Juntas Administradoras de Agua y Saneamiento (Honduras)

LAC = Latin American and the Caribbean/Latinoamérica y el Caribe

LAPS = Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento

LMAPS = Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento (Honduras)

MAGA = Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Guatemala)

MAG = Ministerio de Agricultura y Ganadería (Costa Rica)

MARENA = Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (Nicaragua)

MARN = Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (El Salvador)

MDG/ODM = Millennium Development Goals/Objetivos de Desarrollo del Milenio

MIDA = Ministerio de Desarrollo Agropecuario

MINAET = Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Costa Rica)

MINSAL = Ministerio de Salud (El Salvador, Nicaragua)

MINSA = Ministerio de Salud (Panamá)

MSPAS = Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (Guatemala)

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MTILCC = Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción (Bolivia)

OEP = Oficina de Ética Pública de la Procuraduría General de la República (Nicaragua)

OMS/WHO = Organización Mundial de la Salud/World Health Organization

ONG = Organización no Gubernamental

PAC = Plan de acción concertada

PAS-BM = Proyecto de Agua y Saneamiento del Banco Mundial

PGR = Procuraduría General de la República (Colombia, Nicaragua)

RASGUA = Red de Agua y Saneamiento de Guatemala

RASNIC = Red de Agua y Saneamiento de Nicaragua

RENOC = Red Nacional de Organizaciones de Cuencas (Nicaragua)

RNDA = Registro Público Nacional de los Derechos de Agua (Nicaragua)

RRASCA = Red Regional de Agua y Saneamiento de Centroamérica

RASHON = Red de Agua y Saneamiento de Honduras

SANAA = Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (Honduras)

SEMAPA = Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Cochabamba, Bolivia)

SENARA = Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Costa Rica)

SENASA = Servicio Nacional de Salud Animal (Costa Rica)

SEIA = Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (Costa Rica)

SERNA = Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (Honduras)

SETENA = Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Costa Rica)

SICA = Sistema de la Integración Centroamericana

SIGET = Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (El Salvador)

SIHI = Sistema de Información Hídrica (El Salvador)

SINAC = Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Costa Rica)

SINAP = Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Nicaragua)

SNET = Sistema Nacional de Estudios Territoriales (El Salvador)

TI = Transparency International/Transparencia Internacional

UICN = Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales

UNAGUAS = Unión de Acueductos del cantón de Grecia (Costa Rica)

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UNEPAR = Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (Guatemala)

UNES = Unión Ecológica Salvadoreña

UNICEF = United Nations Children's Fund/Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UN/ONU = United Nations/Naciones Unidas

USCL = Unidades supervisoras y control local (Honduras)

WIN = Water Integrity Network/Red de Integridad del Agua

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Resumen ejecutivo

Los temas de integridad, transparencia y responsabilidad mediante la rendición de cuentas

(accountability) —pese a que ya se han extraído enseñanzas de diversas experiencias globales,

metodologías y estrategias de incidencia— aún no han sido incorporados a la gobernabilidad hídrica. Si

bien existen actualmente mecanismos destinados a incrementar la transparencia y la integridad, como

rendición de cuentas, controles de calidad del servicio, tarificación participativa justa o códigos de

conducta para funcionarios administrativos, plebiscitos y referéndums relativos a los recursos

patrimoniales y los derechos de usuarios y ciudadanos en el ámbito de la gestión pública, su aplicación y

difusión en el sector de agua potable y saneamiento son limitadas.

La corrupción se manifiesta en todas las instancias de la cadena del agua, e incluye desde actos de

conspiración y sobornos en el diseño de un modelo y la compra de materiales o tuberías para el

abastecimiento, hasta los contratos, funcionarios que “hacen la vista gorda” a cambio de múltiples

beneficios personales y políticos, personas que pagan sobornos a las compañías de agua para conseguir

el suministro en forma ilegal o la prestación de servicios a determinados usuarios que nunca se cobran.

Romper la cadena del “clientelismo interiorizado” y prevenir estos actos de manera más efectiva no es

una tarea fácil y requiere un trabajo sistémico, colectivo y en redes. El estudio propone incrementar un

amplio espectro de acciones coordinadas con un enfoque múltiple que incluye no solo el fortalecimiento

de las leyes vigentes y las acciones públicas de apoyo sino también campañas de concienciación y

difusión y replicación de las estrategias y metodologías comprobadas por las organizaciones cívicas y

comunidades.

De lo expuesto en el análisis sobre el marco regulatorio existente y las instituciones del sector del agua

se observa un panorama complejo con numerosos actores interesados, que en muchos casos cuentan

con potestades amplias e incluso superpuestas, pero con poca claridad sobre el alcance e impacto real

que se genera en el sector. Varios países de la región se encuentran actualmente en una instancia de

reforma de su legislación hídrica, ya sea de índole nacional o sectorial. Muchos actores parecen haber

surgido como una solución parcial e inmediata a los problemas presentados. Las disfuncionalidades

comprenden una normativa que no “armoniza” la totalidad de los recursos hídricos, y requieren definir y

separar los roles de las entidades operativas y rectoras. Además, los estudios de casos analizados

evidencian, por un lado, una inversión y promoción insuficientes por parte de los gobiernos de turno en

plantas purificadoras o sistemas y modelos innovadores de saneamiento ecológico o mejorado y, por

otro, muestran la ausencia de un actor clave: una autoridad nacional que regule, coordine y asegure la

cohesión en el sector de manera integral. Esto crea un sinnúmero de problemas, tales como: i) débiles

estructuras financieras para recobrar los costos de la prestación de servicios, con una ausencia casi

absoluta del componente de conservación; es decir, se sigue cobrando solamente los costos del

suministro, en el mejor de los casos; ii) problemas en la canalización de los subsidios y la estructura de

costos, así como en la coordinación del órgano prestador de servicio con la autoridad de regulación de

tarifas en varios casos, y iii) el sistema judicial de los países de la región aún efectúa una interpretación

limitada del alcance de las normas.

Existe una realidad “conflictiva”, principalmente a nivel local y rural, que se debe en parte a la

percepción de ausencia de entidades tanto reguladoras como operativas en el sector de agua potable y

saneamiento. Las juntas, comités o comunidades de agua en general operan sus propios sistemas,

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incluida la cobranza de los costos por mantenimiento o conservación, sin un marco regulatorio propio y

ad honorem. Estas organizaciones exigen ahora un marco regulatorio y políticas públicas que garanticen

su sostenibilidad económica y un reconocimiento explícito, asegurando el respeto del agua como

patrimonio natural y derecho humano y público.

La incorporación del enfoque de gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) y el manejo a nivel de

cuenca, subcuenca y microcuenca es más visible en la normativa hídrica actual. Cabe mencionar las

novedosas regulaciones sobre participación comunitaria, al margen de los problemas que puedan

presentar las concesiones. Sin embargo, un análisis de la jurisprudencia sugiere que incluso cuando se

recurre al amparo judicial, este no se hace efectivo. El principio de seguridad jurídica o el de silencio

positivo continúa prevaleciendo sobre el principio de participación, en perjuicio de normas de rango

constitucional. Son pocos los estudios sobre procesos de aprendizaje, divulgación, interpretación y

discusión de la aplicación, las premisas y el alcance de leyes y políticas, especialmente sobre los derechos

relacionados con la transparencia y la integridad. En la región aún prevalecen los Estados autoritarios y

centralistas. No obstante, el “tema del agua” aglutina una nueva preocupación y convoca a la

participación social y política. En todos los países centroamericanos se distinguen iniciativas populares y

civiles de creación o reforma de la legislación sobre agua o las leyes sectoriales, principalmente respecto

de las facultades de los órganos de los sistemas de suministro de agua potable y saneamiento.

El marco legal y regulatorio del sector de agua portable y saneamiento, si bien regula aspectos

relacionadas con la calidad del agua suministrada, en muchos casos no reglamenta otros aspectos o

parámetros de calidad de servicio (continuidad, caudal, presión, cortes e interrupción, recolección y

tratamiento de aguas residuales o desbordes del sistema de alcantarillado sanitario). En algunos países,

como en Guatemala, no existe una reglamentación específica sobre las metodologías de regulación

tarifaria ni mecanismos de subsidios o financiación, por lo que muchos municipios quedan a la deriva y,

pese a contar con poderes descentralizados, carecen de una capacidad real de “usar y acceder” a la ley.

En general, no existen elementos específicos que determinen cuantitativamente las obligaciones de los

prestadores y los usuarios con relación al plan de inversiones o metas del servicio. Asimismo, a pesar de

que la aplicación de sanciones por incumplimiento de las normas de calidad de agua y aguas residuales

está reglamentada, a menudo se carece de un sistema efectivo, integral y articulado de control de la

prestación. Tampoco se definen las sanciones que se deben aplicar ante desvíos o incumplimientos

incurridos por responsables o prestadores de servicios. En el ámbito institucional y político, en el último

tiempo el sector del agua se ha apoyado en consejos o mesas multisectoriales. No hay antecedentes que

indiquen claramente si la descentralización de la prestación de servicios en los municipios incrementa de

algún modo la eficiencia o la transparencia.

Existe consenso en cuanto a que los casos de corrupción y soborno deben ser sancionados y, sobre todo,

de que la corrupción debe implicar un castigo para quien paga un soborno y para el beneficiario que lo

acepta. Intensificar las investigaciones y el monitoreo por parte de las organizaciones en países en

transición enviaría un poderoso mensaje a las instituciones financieras internacionales, que también

deben contar con una fiscalización financiera apropiada de los fondos facilitados. En este sentido, entre

las recomendaciones se insiste en una amplia participación política de las organizaciones de la sociedad

civil en la formulación de estrategias y el fortalecimiento del marco regulatorio y las instituciones

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reguladoras impositivas. Pero también se requiere ampliar el apoyo de instituciones independientes en

el análisis de los principales factores que favorecen las prácticas corruptas, como por ejemplo: i) en la

contratación de obras y la compra de materiales para la construcción de sistemas de acueductos; ii) en el

cobro indebido por uso, o la aplicación de tarifas que no permiten operar y mantener el sistema; o iii)

cuando los subsidios otorgados no se emplean para mejorar de manera significativa el sistema de

suministro y saneamiento. En los casos de licitaciones o concesiones de servicios de suministro de

plantas de agua potable y saneamiento, por ejemplo, la ciudadanía necesita contar con tiempo suficiente

y con información sólida y oportuna sobre el tipo, la forma y la duración del contrato —así como la

posibilidad de renegociación, cuando corresponda— para poder participar y optar entre las diferentes

alternativas, con el fin de llegar a acuerdos preventivos entre la población afectada y las empresas de

suministro.

Una participación real que mida la integridad durante los procesos de diseño de sistemas de acueductos

y alcantarillados, así como la contratación o licitación pública, sería un principio “sine qua non”. Varios

autores reiteran la importancia de producir cambios en las “cadenas corruptas” entre compradores y

vendedores mediante mecanismos de monitoreo y control social, que deberían poner énfasis en: i)

atacar las formas y estructuras de la corrupción en vez de perseguir casos particulares; ii) optimizar los

sistemas de transparencia con un doble enfoque: institucional y práctico; iii) producir y diseminar

información oportuna que respete las necesidades e intereses tanto de usuarios como de productores;

iv) involucrar a los actores de la empresa y la sociedad civil en el desarrollo de las políticas y los

mecanismos que promuevan el tipo de transparencia e integridad que se intenta implementar; v) ejercer

presión desde una coalición heterogénea con actores diversos y en distintos niveles de autoridad en el

ámbito gubernamental con fines de intervención y vi) asegurar la “oportunidad” (timing) de la

planificación y ejecución de los proyectos de intervención.

Los estudios de casos instan a reconocer estructuralmente e invertir en la labor de mantenimiento,

recuperación y educación que desempeñan muchos sistemas comunales de agua potable. El motivo aquí

es doble: se trata, por una parte, de fortalecer las capacidades comunitarias de manejar y gestionar los

sistemas de agua y saneamiento y, por otra, de fomentar una práctica y una cultura transparente e

íntegra “de cambio” que favorezca la conservación y la prudencia en el uso de los recursos hídricos y las

excretas. La mayoría de los conflictos ocurren en el ámbito local: los gobiernos, ministerios y actores

locales, y las delegaciones de arbitraje como el Ombudsman o la Procuraduría, serán los actores claves

en los escenarios de resolución. Juntar a las instituciones de intervención, investigación aplicada y

protección pública con los comités de agua sería también una labor preventiva.

Una estrategia efectiva contra la corrupción debe analizar las interrelaciones entre: (i) las dimensiones

geográficas e institucionales en las cuales opera la corrupción, (ii) los impactos de los diferentes

instrumentos políticos y estrategias de lucha contra la corrupción, particularmente en relación con la

estrategia oculta de sectores poderosos de instar a la población a asumir, aceptar o perdonar actitudes

corruptas como hechos arraigados en la cultura (política) y para los cuales no existe solución, y (iii)

cuestionar los “supuestos universales” que afirman que gran parte de los actos de corrupción se

producen mayoritariamente en el ámbito público y no privado.

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1. Introducción

La corrupción no se produce accidentalmente, sino que se trata de actos planificados y premeditados

que incluyen desde soborno, robo y malversación de fondos, hasta colusión, fraude, extorsión y abuso de

facultades discrecionales que, en la mayoría de los casos, perjudican a los estratos más vulnerables y

pobres de la población1.

Elaborar un Análisis de Situación de la integridad en el sector del agua y saneamiento en seis países

centroamericanos es una tarea compleja, puesto que, en primer lugar, los países presentan un grado

diverso de desarrollo institucional, legislativo y socioeconómico que favorezca la gestión íntegra,

transparente, efectiva y sustentable de los recursos hídricos. En segundo lugar, el acceso a sistemas y

fuentes de información existentes, así como el material disponible sobre el tema en sí, varían

notablemente según el país y, por ende, también se refleja en el grado de minuciosidad de las

descripciones por país. En tercer lugar, elaborar un estudio “desde el escritorio” siempre conlleva ciertas

limitaciones. Este aspecto se pretende reducir, en la medida de lo posible, por medio de referencias y la

asistencia de expertos pertenecientes a redes nacionales y regionales en la materia. Y, en cuarto lugar, el

tiempo disponible en una consultoría breve requiere resumir los aspectos más esenciales y sustantivos

de los marcos regulatorios, los programas y las políticas hídricas actuales, y luego convalidar su

aplicación en la práctica por medio de los estudios de casos revisados.

Sin duda, los temas de integridad, transparencia y rendición de cuentas (accountability), pese a que ya se

han extraído enseñanzas de diversas experiencias globales, metodologías y estrategias de incidencia2,

aún no han sido incorporados del todo a la gobernabilidad hídrica. Aún no son considerados prioritarios

por los funcionarios públicos de turno, las empresas privadas, ni por la acción ciudadana concertada. No

obstante, estos temas se consideran de suma importancia para los programas de cooperación técnica y

de creciente interés para las políticas públicas que plantean un desarrollo integral de capacidades y

códigos éticos de conducta en el ámbito público y privado3.

El punto de partida de este análisis constituye, por una parte, una mirada “imparcial” de una

gobernabilidad “de hecho” que se acerca desde los marcos regulatorios a las instituciones; por otra

parte, se pretende contemplar los conflictos vigentes y venideros en la región, con el fin específico de

apreciar el grado de cohesión o colaboración entre los organismos públicos, las empresas y la población,

especialmente los sectores más marginados y a menudo excluidos de la gestión y las políticas relativas a

sistemas de agua potable y saneamiento.

El análisis por países combina, cuando es posible, el examen de referencias y documentaciones físicas y

virtuales con estudios de casos. Por lo tanto, no se utilizan solamente fuentes primarias, como leyes,

decretos, documentos públicos y artículos, sino también, en algunos casos, testimonios de actores

provenientes de entidades públicas y organizaciones civiles, a efectos de conseguir un análisis más vivo y

representativo.

1 Gentes, Indij & Laxen (2011).

2 González de Assis et al. (2009).

3 Gentes, Indij & Laxen (2011).

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Una perspectiva plural permite indicar tanto riesgos como pautas y estrategias para las acciones futuras

de las redes de incidencia en Centroamérica. El fin último es doble: por un lado, se busca contribuir a la

consolidación de un sistema público transparente y efectivo de rendición de cuentas y de acciones

coherentes, integradas y consolidadas entre los funcionarios y técnicos a cargo de programas y

proyectos de desarrollo, y por otro lado sugerir algunas pautas y propuestas normativas para la

participación social y organizativa en torno a los sistemas de agua potable y saneamiento. Sin duda, estas

normas deberán primero ser debatidas, aceptadas y respetadas por todos los actores, y sus “instancias y

agentes supervisores” (locales, regionales o nacionales), quienes luego deben ser capacitados y

empoderados para cumplir roles esenciales (de implementación, control, monitoreo o seguimiento de

sistemas de agua potable y saneamiento sustentables, evaluación del impacto ambiental de proyectos

extractivos o proyectos energéticos o de riego, entre otros) en el marco de una gobernabilidad hídrica

moderna y efectiva4.

A continuación, se describen algunos antecedentes generales sobre la situación política y

socioeconómica de los seis países hispanohablantes en estudio. Estos se presentan en relación con datos

generales sobre la pobreza, los impactos y los escenarios posibles de las dinámicas climáticas y los

avances en el cumplimiento de las metas globales de acceso y uso de agua potable y saneamiento. A

continuación, se ofrece un marco lógico que se centra en interrogantes sustantivos para poder construir

y sostener un sistema comunal o municipal de agua potable y saneamiento de modo íntegro y

transparente. Luego, se expone un marco conceptual que hace referencia a los desafíos para la

investigación y la acción, tanto en relación con medidas preventivas como punitivas de los actos de

corrupción en los sistemas de agua potable y saneamiento de los países en estudio.

A partir de estos marcos analíticos se examina el marco regulatorio, la institucionalidad hídrica y las

políticas de transparencia vigentes, a fin de determinar los aspectos sustantivos y vinculantes de cada

país en estudio. Sobre la base de estas premisas regionales, se incorporan al texto las síntesis de los

estudios de casos presentados durante el primer Foro Regional de Transparencia e Integridad en el

Sector de Agua en América Central, celebrado del 16 al 18 de febrero de 2011 en San Salvador. El fin

último es analizar la institucionalidad vigente y los conflictos adyacentes, así como los avances en los

sistemas y las organizaciones locales en seis países hispanohablantes5 de la región destinados a fomentar

una mayor transparencia e integridad en los sistemas de agua potable y saneamiento, incluida una

rendición de cuentas efectiva6. Las conclusiones, los temas emergentes y las recomendaciones deben ser

considerados a efectos de contribuir a la formulación de estrategias y una línea de base para las futuras

acciones regionales de redes y plataformas de transparencia e integridad en el sector del agua en

Centroamérica.

1. Antecedentes

Centroamérica es un subcontinente que se divide políticamente en 7 países: Guatemala, Belice,

Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Su extensión territorial es de 522.760 km² y su

4 WIN (2010).

5 Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.

6 A partir de un total de 12 casos presentados, se formularon reflexiones amplias sobre un marco conceptual común y un análisis

del panorama regional en materia de transparencia e integridad en el sector del agua y saneamiento (Véase WIN/RRASCA/FANCA 2011).

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población asciende a cerca de 45.739.000 de habitantes. Salvo Belice, donde existe un régimen

parlamentario inspirado en el sistema británico, todos los países de América Central son Repúblicas

Presidencialistas. En el presente estudio se hace referencia exclusivamente a los seis países

hispanohablantes7.

Recuadro 1: Mapa de división política de Centroamérica8

El Panorama Social publicado por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) en el

año 2010 muestra que un 33,1% de la población de la región latinoamericana todavía pertenece a

estratos pobres, y que el 13,1% de esta población vive en condiciones de pobreza extrema o indigencia.

En cifras concretas, en el año 2009 había en total 183 millones de personas pobres y 74 millones de

indigentes. La publicación también comprueba que entre 2002 y 2009 fue posible una reducción de la

pobreza provocada por el efecto complementario del crecimiento y la distribución9. Los países con

mayores tasas de pobreza multidimensional —Guatemala10, Honduras11 y Nicaragua12— son también los

que presentan mayores índices de pobreza monetaria. Por su parte, el aumento de la pobreza en Costa

Rica13 se originó, según la CEPAL, por un deterioro distributivo, mientras que el leve incremento de la

tasa de pobreza de El Salvador14 provino, principalmente, de una caída en el ingreso medio15. En cambio,

7 Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.

8 Véase http://es.wikipedia.org/wiki/Archivo:Centroamerica_politico.png, visitado el 9 de diciembre 2010.

9 Según el organismo oficial, la inequidad en el ingreso y mala distribución son los factores que más influyen en una reducción

significativa de pobreza e indigencia en América latina y el Caribe; en concreto “(…) la distribución del ingreso en los países de América Latina es conocida por estar entre las más desiguales del mundo, característica que se ha mantenido a lo largo de las últimas cuatro décadas. A grandes rasgos, el ingreso captado por los cuatro deciles más pobres es, en promedio, menos del 15% del ingreso total, mientras que el decil más rico capta alrededor de un tercio del ingreso total. Asimismo, el ingreso medio captado por el 20% más rico de la población supera en 19,3 veces al del quintil más pobre” (CEPAL, 2010:14). 10

Para Guatemala solamente se encuentran antecedentes del 2008 que señalan que un 54,8% de las personas viven en situación de pobreza, de las cuales un 29,1% vive en la indigencia (CEPAL, 2010:13). 11

También para Honduras se encuentran solamente antecedentes de 2008, que determinan que un 68,9% de las personas viven en situación de pobreza, de las cuales un 45,6% vive en la indigencia (CEPAL, 2010:13). 12

En Nicaragua, al año 2008, se cuenta un 61,9 % de personas que viven en situaciones de pobreza, de las cuales un 31,9 % vive en la indigencia (CEPAL, 2010:13). 13

En 2009, las estadísticas de la CEPAL sobre Costa Rica hablan de un 18,9% de personas que viven en situación de pobreza, y de un 6,9% que viven en la indigencia (CEPAL, 2010:13). 14

En 2009, las estadísticas de la CEPAL sobre El Salvador indican que un 47,9% de las personas viven en situación de pobreza, y un 17,3% en la indigencia(CEPAL, 2010:13). 15

CEPAL (2010:11-16).

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Panamá16 muestra una notable mejora en la reducción de los niveles de pobreza e indigencia desde 2002

hasta el año de relevamiento (2009).

Según el coeficiente de GINI17, aplicado en el último informe sobre el Estado de la Región

Centroamericana en Desarrollo Humano Sostenible, la pobreza en cuanto a ingresos en Centroamérica

muestra diversas tendencias entre los años 2000 y 2006: el aumento en Costa Rica (0,478), Honduras

(0,587) y Panamá (0,548) contrasta con una reducción en El Salvador (0,493), Guatemala (0,543) y

Nicaragua (0,579). El informe sintetiza los desafíos para la región centroamericana de la siguiente

manera: “…una mano de obra barata y no calificada, mayorías pobres, una alta población emigrante, un

medio ambiente degradado y débiles Estados de derecho. Este escenario reduce las opciones

estratégicas para afrontar los nuevos desafíos”18.

Otros organismos regionales como la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD)

constatan que el 76% de la población que vive en extrema pobreza en Centroamérica se ubica en el área

rural19. Muchas economías de la región continúan dependiendo de su sector agrícola, el cual es

sumamente vulnerable a los factores climáticos y a las variaciones en la disponibilidad del agua (clima),

así como la distribución temporal y espacial del agua. La vulnerabilidad del sector agrícola es aún mayor

cuando no existe la infraestructura necesaria para adaptarse a condiciones meteorológicas extremas.

16

En 2002, Panamá presentaba un total de 36,9% de personas que vivían en situación de pobreza y un 18,6 % en la indigencia; en 2009, las cifras de la CEPAL constataron una mejora notable: un total de 26,4% de la población se consideran personas pobres, de las cuales el 11,1% se encuentra en la indigencia. 17

El coeficiente de Gini es un número entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una sociedad determinada. El coeficiente registraría cero (0.0 = desigualdad mínima) en una sociedad en la que cada miembro recibiera exactamente el mismo ingreso y registraría un coeficiente de uno (1.0 = desigualdad máxima) si un miembro recibiera todo el ingreso y el resto no recibiera nada (véase http://www.berclo.net/page01/01es-gini-coef.html, visitado el 15 de enero de 2011). 18

Programa Estado de la Nación (2008:47). 19

Antecedentes según CCAD (2005).

16

16

Recuadro 2: Antecedentes geográficos, poblacionales y políticos de Centroamérica20

Cabe destacar que la región centroamericana se ve afectada por dos manifestaciones del cambio

climático: sequías prolongadas y precipitaciones extremas (sequías en el litoral del Pacífico e

inundaciones en las costas del Atlántico)21. Por ende, en distintas zonas de un mismo país pueden darse

fenómenos de sequía, mientras que otras zonas sufren el impacto de inundaciones por largos períodos, a

menudo varias veces al año. Ambos efectos redundan en notables pérdidas de infraestructura, servicios

e incluso de vidas humanas. Las proyecciones previas mostraron ya para el año 1998 una pérdida de

disponibilidad hídrica en todos los países de la región22.

Recuadro 3: Población en relación con la disposición de agua en Centroamérica23

De las 264 cuencas transfronterizas24 reportadas en el mundo, 24 se encuentran en Centroamérica25.

Estas cuencas ocupan el 41,94% del territorio de América Central, siendo las de mayor extensión las

correspondientes a los ríos Usumacinta, San Juan y Coco (UICN, 2010). A modo de ejemplo, y para

ilustrar la importancia de una política cooperativa, la cuenca trinacional del Río Lempa cubre una área

total de 18.240 km/2, de los cuales 10.522 km/2 pertenecen a El Salvador, es decir, el 56,23%, mientras

que el resto es compartido con Honduras (5.438 km/2, equivalentes a 29,81%) y Guatemala. El río Lempa

representa el 70% del flujo de agua superficial de El Salvador, abastece más del 30% del agua en el Área

Metropolitana de San Salvador y produce actualmente casi el 50% de la energía eléctrica26.

Si bien en la década de 199027 surgen en El Salvador, Guatemala y Honduras los primeros acuerdos

regionales sobre integridad de políticas del sector del agua, recién el Plan Trifinio que se suscribe en

1997 pretende gestionar el recurso hídrico compartido en la región fronteriza, y se convierte en una

clara innovación respecto de las políticas hasta entonces vigentes. El Plan Trifinio se organiza en el marco

20

Véase http://es.wikipedia.org/wiki/Am%C3%A9rica_Central, visitado el 9 de diciembre 2010. 21

Datos según IPCC (2007:7ss). 22

CCAD (2005). 23

CCAD (2005). 24

Una cuenca transfronteriza hace referencia a un área de drenaje delimitada cuyas aguas superficiales fluyen hacia un río principal y cuyo territorio se extiende más allá de las fronteras de un Estado nacional. 25

Wolff (2007). 26

Véase al respecto Aguilar & Iza (2009a). 27

Los primeros convenios tripartitos entre El Salvador, Honduras y Guatemala datan del año 1986, pero recién a mediados de los noventa se ponen en práctica, con énfasis en la elaboración de planes municipales de agua potable y saneamiento.

17

17

de una gestión compartida de la Cuenca Alta del Río Lempa entre Guatemala, El Salvador y Honduras28.

El Tratado define a la región como “… una unidad ecológica indivisible, en la que solo la acción conjunta

de los tres gobiernos podrá dar solución satisfactoria a la problemática de la población del área y al

manejo sostenible de sus recursos naturales”29.

Es importante destacar que en relación con los sistemas de agua potable y saneamiento, las últimas

estadísticas publicadas por la Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean y el Instituto

del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) indican que a tan solo4 años del plazo fijado para los

Objetivos de Desarrollo del Milenio (2015), algunas metas, sobre todo las relativas a mejoras en el

saneamiento30, requieren mayores esfuerzos por parte de algunos gobiernos, como muestra el gráfico a

continuación.

PAÍS ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE AGUA POTABLE

ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO

Total Urbano Rural Total Urbano Rural Costa Rica 99 100 98 26 39 5 El Salvador 68 81 44 34 50 2 Guatemala 76 90 61 40 68 8 Honduras 34 52 16 37 63 6 Nicaragua 65 89 30 21 36 0 Panamá31 93 n.n n.n 69 n.n n.n

Recuadro 4: Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento mejorado en Centroamérica al

año 2008 (en porcentajes)32

Estas cifras no reflejan las disparidades existentes dentro de un país o una región. Además, la recolección

de datos y su posterior análisis no son un fin en sí mismo. Dependen en gran parte de la metodología

aplicada (p. ej., el volumen y la extensión de las encuestas, el tipo de recolección e inclusión de datos

ajenos en el análisis, así como el diseño de escenarios sobre la base de datos validados, entre otros). No

obstante, se trata de estimaciones que muestran tendencias para impulsar acciones, y que permiten

especialmente identificar dónde radican los riesgos y las mayores vulnerabilidades, o qué aspectos de los

esfuerzos de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) deben ser reforzados.

28

En la actualidad, se procura coordinar el accionar de 45 municipios por medio de una comisión tripartita, una secretaría y un comité consultivo integrado por gobernadores departamentales, alcaldes municipales y representantes de las Asociaciones del Trifinio para el Desarrollo Sostenible (ATRIDEST) de los tres países, así como representantes de cooperativas, ONG y miembros de la sociedad civil (véase http://www.sica.int/trifinio/ctpt/plan_trifinio.aspx?IdEnt=140, visitado el 14 de diciembre 2010). 29

Tratado entre las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la ejecución del Plan Trifinio (1997), disponible en http://www.sica.int/busqueda/busqueda_archivo.aspx?Archivo=trat_1302_2_16062005.htm, visitado el 12 de diciembre 2010). 30

La definición de saneamiento mejorado incluye: i) inodoro o letrina con cisterna o sifón de conexión a un sistema de alcantarillado por tuberías, un tanque séptico o una letrina de pozo; ii) letrina de pozo mejorada con ventilación; iii) letrina de pozo con losa o inodoro de compostaje; y iv) instalaciones de saneamiento de un tipo aceptable compartidas entre dos o más hogares (según Lentini, 2010:12). 31

En el caso específico de Panamá, los datos fueron recogidos por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2010): Agua Potable, Saneamiento y los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe. Washington, junio. Disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35468500, visitado el 16 de mayo del 2011. 32

Datos según Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean, un programa de la Universidad Nacional de la Plata y el Banco Mundial que procesa y publica datos de los países, véase http://sedlac.econo.unlp.edu.ar/eng/statistics-detalle.php?idE=40, visitado el 16 de mayo de 2011,

18

18

El recuadro 5 ofrece una descripción preliminar de la desigualdad en la distribución del capital hídrico

total en relación con los países en estudio. Evidencia la preocupación en torno a estos recursos hídricos

escasos, tanto superficiales como subterráneos, en El Salvador y Guatemala, entre otros. Nuevamente,

estas cifras no brindan mayores detalles sobre la distribución dentro de cada país.

Recuadro 5: Capital hídrico per cápita (m3/año) en Centroamérica33

Centroamérica, en cuanto al nivel de generación eléctrica al año 2005, tiene una capacidad instalada de

6,453 MW. De ella, el 49% es hidrotérmica, el 45% es térmica, el 5% es geotérmica y el 1% es eólica34. El

crecimiento proyectado de la demanda anual de energía oscila entre el 4,5% y el 7%. Las alternativas que

se están evaluando de manera prioritaria para responder a la demanda son, en primer lugar, por medio

de fuentes térmicas y, en segundo lugar, de fuentes hidroenergéticas. En general, es muy bajo el

porcentaje de aprovechamiento del potencial hidroeléctrico desarrollado en Centroamérica, debido a

decisiones políticas gubernamentales, la oposición popular a proyectos hidroeléctricos, mayores

restricciones ambientales, y/o proyectos potenciales en áreas protegidas y una creciente competencia

por el agua35.

El sistema Aquastat de la FAO (2010) calcula la superficie total con potencial de riego e irrigación en unos

4.640.000 ha; de estas, se encuentran bajo irrigación unas 450.000 ha, es decir, un 10% del total. No

obstante, es justamente este sector el que realiza usos consuntivos del agua de manera sumamente

ineficiente, mediante sistemas de riego tendido y abrevadores para el ganado con una descarga

altamente contaminante y sin abonar un canon por uso ni por la contaminación o la creciente erosión36.

Revertir la calidad deficiente de gran parte de las aguas superficiales, debido a la contaminación por

actividades industriales, agroindustriales y agropecuarias, así como la relativa baja capacidad de

33

Elaborado a partir de CCAD (2005) y CRS (2008). 34

CCAD (2005). 35

CRS (2008). 36

Información personal facilitada por Nelson Medina, Banco Mundial, Nicaragua, enero de 2011.

19

19

tratamiento de descargas urbanas, es otro gran desafío para las políticas actuales. Se estima que solo el

5% de las aguas residuales reciben algún tipo de tratamiento37. Asimismo, la mayoría de los países de la

región no cuentan con sistemas adecuados de monitoreo ni con reglamentaciones que obliguen a

reducir el uso de agroquímicos, ni tampoco con normas secundarias de calidad de agua o tratamiento de

los desechos líquidos o sólidos por parte de las industrias.

En la región se inicia un proceso incipiente de reconocimiento de los servicios ambientales y de sistemas

de compensación o fondos ambientales, y se implementan desde modelos nacionales para el sector

forestal (Costa Rica) hasta investigaciones de modelos experimentales en el ámbito micro y/o regional en

otros países (Honduras, Nicaragua). Costa Rica es pionera en el desarrollo de estos instrumentos

económicos, si bien los retos que suponen su implementación e instrumentación requieren una

institucionalidad sostenible, reglas internas y una distribución equitativa de sus beneficios y ventajas

comparativas38.

Varios países de la región centroamericana se encuentran actualmente en una fase de reforma de su

legislación hídrica, ya sea de índole nacional o sectorial. Los diferentes anteproyectos han sido generados

en parte por la sociedad civil, y también son el resultado de procesos oficiales impulsados y apoyados

fuertemente por plataformas hídricas internacionales como la Asociación Mundial de Agua (Global

Water Partnership, GWP) o entidades financieras como el Banco Mundial.

PAÍS LEY DE AGUA

LEYES SECTORIALES

Costa Rica Ley de Aguas, 1942

Constitución Política, Civil, Código de Minería, Ambiente, Leyes Sanitarias, Forestal, Áreas protegidas, Instituto Costarricense de Agua y Alcantarillado (ICAA), Política Nacional rr. hh., Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), Participación Ciudadana y otras

El Salvador No tiene

Riego y Avenamiento, Agua Potable y Saneamiento, Civil, Salud, Comercio, Municipal, Penal, Ambiente, GIRH, Forestal, Áreas Naturales Protegidas, Administración de Acueductos y Alcantarillados ANDA, Marítimo Portuaria, Electricidad, Energías renovables, Comisión Ejecutiva del Río Lempa (CEL), Agraria, Pesca y Acuicultura, Minería, Carreteras y Caminos Vecinales, control de Pesticidas, Fertilizantes y productos para uso Agropecuario, Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo

Guatemala No tiene

Constitución Política, Código Civil, Código Municipal, Descentralización, Código Penal, Salud, Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, Áreas Protegidas, Forestal, Reservas Territoriales del Estado, Minería, Hidrocarburos, Electricidad, Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable, Pesca y Agricultura, Transformación Agraria, Desarrollo Social y Autoridades de Cuenca (Sub-Cuenca y Cauce Del Río Pensativo y Lago De Izabal, El Rio Dulce), Organismo Ejecutivo, Orden Público

Honduras Ley de Aguas, 2009

Código Civil, Salud, Marco del Sector Agua y Saneamiento, Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Empresa Nacional de Energía Eléctrica, Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, Reforma Agraria, Ambiente, Plan de Desarrollo de la Nación, Municipalidades, Subsector Eléctrico, Promoción de Desarrollo de Obras Públicas y la Infraestructura Nacional, Penal, Participación Ciudadana

Nicaragua Ley de Aguas, 2007

Constitución Política, Código Civil, Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, CAPs, Ambiente y rr. nn., Comisión Nacional de Educación Ambiental, Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillado Sanitario (ENACAL), Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (INAA), Poder Ejecutivo, Hidroeléctrico, Espacios Marítimos, Plataforma Continental y el Mar Adyacente, Forestal, Pesca y Acuicultura, Penal, Comisiones de Cuenca (Lago Cocibolca, Río San Juan, Lago de Managua), Minas, Participación Ciudadana, Control de Plaguicidas, Sustancias Tóxicas, Peligrosas, Política Nacional

37

Datos según CCAD (2005). Sin embargo, aparentemente este bajo nivel de cobertura mejora de manera lenta pero constante. Según datos del Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) en Honduras, por ejemplo, el tratamiento de aguas residuales se estima en un 22% en al ámbito de la capital de Tegucigalpa y en un 10% en el resto del país (comentarios de Rodolfo Ochoa Álvarez, Dirección de Investigación y Análisis Técnico (DIAT), SANAA, Tegucigalpa, 11 de abril 2011). 38

Gentes & Madrigal (2010).

20

20

rr.hh., Áreas Protegidas del Sureste, Permiso y Evaluación de Impacto Ambiental, Control de Contaminación proveniente de Descargas de Aguas Residuales (…), Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), Política Nacional de Humedales, Áreas Protegidas

Panamá Ley de Aguas, 1966

Ambiente, Salud Pública, Minería, Energía, Áreas Protegidas, Canal Panamá, Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), Administración de cuencas y otras

Recuadro 6: Marcos regulatorios existentes39

Guatemala y El Salvador no disponen de una ley particular de agua, mientras que las Leyes de Aguas de

Costa Rica de 1948 y de Panamá de 1966 prácticamente ya no están vigentes, y son de poca utilidad para

conseguir una mayor integridad y transparencia fiscal en los sectores de agua y saneamiento. Nicaragua

(desde 2007) y Honduras (desde 2009) disponen de Leyes Generales de Agua donde se establece, entre

otras cuestiones, el gran desafío de formar nuevas autoridades del sector del agua y de fomentar y

permitir una participación real, efectiva y sostenida de la ciudadanía a través de los consejos de cuenca.

Otro gran tema que se plantea para las juntas de agua en los diferentes países es celebrar y definir

acuerdos, así como adoptar políticas adecuadas y consensuadas entre gobiernos y actores sociales de

diferentes localidades nacionales con el fin de construir una nueva institucionalidad sobre las base de

ordenanzas municipales —incluso transfronterizas— en torno al manejo de subcuencas o

microcuencas40. No obstante, los niveles de implementación efectiva del marco regulatorio continúan

siendo bajos. Las autoridades nacionales de recursos hídricos se perciben como prácticamente

inexistentes o sin capacidad suficiente, por lo que las regulaciones no registran niveles de cumplimiento

apropiados.

En ninguno de los países de la región se han hecho estudios que determinen la recarga o renovación de

los acuíferos más importantes, o del balance hídrico que determine la sustentabilidad y la seguridad de

su abastecimiento a largo plazo entre países. A esto se suma que el control y la seguridad hemisférica

frente a la temida escasez hídrica han sido abordados mayormente desde la perspectiva de la creciente

demanda hídrica y del poder monetario y de voto de los centros urbanos, los centros industriales, los

sectores agrícolas y otros sectores que compiten y negocian entre sí para conseguir un acceso y uso

seguro, continuo y privilegiado.

2. Objetivos generales y específicos

El objetivo general de este informe es presentar un documento de debate que resuma el estado de la

integridad en el sector del agua potable y saneamiento en seis países de América Central, con énfasis en

los siguientes objetivos específicos: i) identificar el concepto predominante que existe sobre

transparencia e integridad en el sector y usarlo como base para las acciones desarrolladas por las

diferentes entidades en la región; ii) relevar las condiciones legales, normativas y prácticas que ofrecen

los contextos de cada país y la región en su conjunto para promover la integridad en el sector de agua

potable y saneamiento; iii) realizar un inventario de las oportunidades y experiencias desarrolladas o que

estén en curso, y iv) contribuir a generar una línea de base en los distintos países que sirva de punto de

39

Elaboración propia, 2011. 40

Conca (2006); Sadoff et al. (2008); Rodríguez (2009).

21

21

partida para los esfuerzos coordinados con posterioridad al primer foro regional celebrado en febrero de

2011 en El Salvador41.

Entre las redes que promueven mejoras sustantivas en materia de agua y saneamiento en Centroamérica

existe conciencia de que la lucha contra la corrupción42 y la integridad en el sector de agua potable y

saneamiento son temas relativamente nuevos y que es necesario compartir experiencias, tanto las que

se van construyendo en la subregión como las que provienen de las agencias internacionales que prestan

asistencia técnica y financiera para generar y promover una gobernabilidad eficiente, efectiva y

transparente en los países centroamericanos. Por lo tanto, facilitar el aprendizaje recíproco a partir del

intercambio de conocimientos y experiencias constituye un paso importante para avanzar hacia una

planificación y coordinación de acciones que tengan como fin último incidir en actos de corrupción en el

sector.

3. Marco lógico

El Marco Estratégico para la Acción de WIN 2009-2015 (Strategic Framework for Action) constata que el

trabajo de WIN se basa en primer lugar en cuatro subáreas: gestión integrada de recursos hídricos; agua

potable y saneamiento; agua para alimentación y agua para energía (Kinghan, 2010). El término

“integración” es conceptualizado por la red de dos formas: i) como una integración moderada (o light)

que implica un acercamiento en dirección ascendente (bottom-up approach) y se centra en aspectos de

participación a baja escala, soluciones locales y toma de decisiones (Butterworth, et al. 2010). Este

enfoque se diferencia del ii) full approach, que implica también cambios en los marcos regulatorios y

acuerdos internacionales que lleven a la creación de nuevos organismos y entidades de gestión del agua

con el fin de integrar todos los aspectos y sectores vigentes en un país. Algunos autores critican este

segundo enfoque como demasiado visionario y descendente (top-down), especialmente en países que

no tienen ni la capacidad técnica ni la voluntad política o instituciones con legitimidad para formular e

implementar de manera efectiva políticas integrales43.

El marco general de este análisis se basa en regulaciones y acuerdos vigentes que tienen implicancias en

el ámbito nacional y regional. Se considera la corrupción como un problema transversal y

transfronterizo. Esto implica que se debe asumir una visión sistémica por país, actores y problemáticas

más evidentes en relación con el desempeño de entidades públicas y organizaciones sociales vinculadas

al suministro y saneamiento de agua potable.

El marco específico forma el panorama sectorial e incluye datos generales de acceso al suministro de

agua potable y saneamiento; el ordenamiento institucional (el “quién es quién”) de los organismos

públicas y actores interesados, así como sus roles y facultades. Junto con los aportes de estudios de

casos, este trabajo ayuda a delinear fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) con el

objeto de formular algunas recomendaciones para la acción concertada en pos de una mayor

integración, integridad y transparencia en el sector del agua y saneamiento.

41

Véase al respecto Transparency International (TI)/Water Integrity Network (WIN), 2010. Terms of reference for TI consultant. Preparations for “Foro Regional de Transparencia e Integridad del Agua”, El Salvador, febrero de 2011. Berlín, Transparency International. 42

En el presente documento se entiende a la corrupción como todos aquellos actos que monopolizan el proceso de decisión, insisten en la discrecionalidad y no buscan la transparencia (Stalgren 2006). 43

Kinghan (2010); Butterworth et al. (2010)

22

22

Hay que recalcar que hasta ahora no existe una revisión del grado y las formas de corrupción que se

manifiestan en el sector de agua potable y saneamiento de los países centroamericanos. Tampoco se

dispone de indicadores específicos que relacionan una estrategia adecuada y transparente con los

servicios de agua potable y saneamiento. Únicamente se pueden consultar las normas, acuerdos y

decretos vigentes en los países sobre promoción de transparencia, integridad y rendición de cuentas, con

diferente grado de alcance e implementación, así como los testimonios de varios actores, representantes

y redes de los sistemas de agua potable y saneamiento.

4. Marco conceptual

En la región Centroamericana existen ya diversos mecanismos contra la corrupción. Uno de ellos, el

Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), consagrado mediante el protocolo de Tegucigalpa de

1991, compromete a los países a la lucha contra la corrupción en el marco de la democracia, el

fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de Derecho. El artículo 5 del acuerdo dispone que “... la

corrupción, pública o privada, constituye una amenaza a la democracia y la seguridad de los habitantes y

de los Estados de la región centroamericana. Las partes se comprometen a realizar todos los esfuerzos

para su erradicación en todos los niveles y modalidades. En este sentido, la reunión de los entes

contralores del Estado de cada una de Las Partes, asesorará a la Comisión de Seguridad en el diseño,

establecimiento e instrumentación de programas y proyectos regionales de modernización y

armonización legislativa, investigación, educación y prevención de la corrupción”44.

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (ONU, 2004), por su parte, exige tanto

medidas preventivas como punitivas y dispone que “… cada Estado Parte, de conformidad con los

principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la

transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública (…)”45. Entre los 122

estados parte en la Convención se encuentran los seis países centroamericanos hispanohablantes. Por

ser el primer instrumento internacional jurídicamente vinculante contra la corrupción, la Convención

ofrece una serie de instrumentos y mecanismos de aplicación con fines de prevención, penalización y

recuperación de activos, y que favorecen la cooperación Internacional en torno a actos ilícitos de los

sectores público y privado.

Para muchos ciudadanos en la región, el tema de corrupción46 en todas sus expresiones (colusión,

cohecho, padrinazgo, soborno, entre otros) está íntimamente vinculado con las políticas vigentes, y más

concretamente, con los políticos de turno y un sistema de cohecho partidario sin control47. La

corrupción, en este sentido, es percibida como un hecho consumado y transversal inherente a sistemas

de poder asimétricos y a la hegemonía omnipotente de la clase política-empresarial-oligárquica

gobernante. Resulta sorprende, por ende, que a pesar del alto nivel de desigualdad, pobreza,

delincuencia y desempleo, entre los problemas más citados, el barómetro que mide la percepción de las

democracias48 en los países de la región, hasta ahora negativo, pareciera estar cambiando. Después de

44

Véase SICA (1995:art. 5, pp. 3). 45

Naciones Unidas, UNU (2004: art. 9). 46

En el presente documento se entiende a la corrupción como todos aquellos actos que monopolizan el proceso de decisión, insisten en la discrecionalidad y no buscan la transparencia (Stalgren, 2006). 47

Transparency International / The Carter Center (2007). 48

Pelligrini y Gerlagh (2006:338) definen la democracia por medio de dos procedimientos: Las democracias se caracterizan por elecciones competitivas, libres y por un alto nivel de participación. Una definición aún más amplia de la democracia se podría

23

23

15 años de mediciones, el Latinobarómetro de 2010 registra una percepción más positiva de la

democracia en América Latina. A pesar de la crisis, la región en su conjunto pareciera manifestar un

apoyo más amplio a la democracia49.

A su vez, desde 1995 Transparencia Internacional publica anualmente el Índice de Percepción de la

Corrupción (IPC). Este índice mide el grado de corrupción en el sector público sobre la base de diversas

encuestas a expertos y empresas en una escala de 0 (percepción de muy corrupto) a 10 (percepción de

ausencia de corrupción). En el año 2010 clasificó a un total de 180 países. El ranking Centroamericano

muestra los siguientes resultados: Costa Rica (5,3) en el puesto 43; Guatemala y El Salvador (3,4) en el

puesto 84; Panamá, Honduras y Nicaragua (2,5) en el puesto 13050.

En cuanto al sector de agua potable y saneamiento, aún no hay un acuerdo firmado o vigente entre las

partes que sirva de base para las acciones que desarrollan las distintas entidades de la región. Según el

Informe Global de Corrupción de Transparency International del año 2008, a pesar del profundo daño

que puede causar a las economías nacionales, el tema de la corrupción aún ocupa un lugar marginado en

la gobernabilidad del agua51.

Cualquier estrategia que se desarrolle requerirá una mirada crítica de las transformaciones políticas y los

procesos sociales de las últimas décadas en los países. En especial, se deberá tener en cuenta el “espesor

cultural”52 de cada país o región respecto de su voluntad de cambio manifestada en pos de políticas de

agua más efectivas, participativas, transparentes e íntegras. En relación con la organización social en el

sector del agua, se observa el surgimiento de una nueva participación en el marco de una

gobernabilidad53 local del agua, que comprende una serie de medidas que van más allá de la aprobación

de leyes o la creación de instancias nacionales o sectoriales. Una buena gobernabilidad hídrica está

también condicionada por el ejercicio equitativo de los derechos y deberes sobre los recursos por parte

de todos los actores sociales, así como la consideración de los diferentes intereses y poderes de los

usuarios del agua.

ver en la coherencia de la acción de la clase política y la voluntad de las personas. La corrupción rompe esta coherencia y hace incompatible que los decisores apliquen su poder en pos de intereses de la mayoría de la población, en lugar de intereses personales o grupales. 49

Véase al respecto http://www.latinobarometro.org/, visitado el 14 de diciembre. En el Latinobarómetro 2010 se aplicaron 20.204 entrevistas personales en 18 países. Las muestras son representativas del 100% de la población nacional de cada país, con un margen de error de 3% por país. Respecto a la percepción de corrupción se hacen dos preguntas: i) ¿cuánto cree usted que se ha progresado en reducir la corrupción en las instituciones del Estado en los últimos dos años? Mucho, algo, poco o nada; e ii) ¿ha sabido usted o algún pariente de algún acto de corrupción en los últimos doce meses? Según el Latinobarómetro, la región percibe un leve progreso en la reducción de la corrupción (Corporación Latinobarómetro, 2010:97; 98). 50

Véase al respecto http://www.transparency.org/regional_pages/americas/corrupcion_en_america_latina/americas_cpi, visitado el 5 de febrero de 2011; y http://www.transparencia.org.es/indice%20de%20percepci%C3%B3n%202009/Tabla%20sint%C3%A9tica.CPI_2009_table_spanish.pdf, visitado el 14 de diciembre de 2010. 51

Transparency International (2008) 52

Subercaseaux, Bernardo (1999): Espesor Cultural, Identidad y Globalización, Centro de Estudios para el Desarrollo, ¿Hay patria que defender?, Santiago de Chile, p. 160-166. La interrogante que sigue Subercauseaux es el cómo la globalización favorece el surgimiento de micro-identidades y la (re)producción o un desperfilamiento de la identidad nacional. 53

Concepto entendido aquí como el conjunto de procesos formales e informales en la toma de decisiones, que involucra a los actores públicos, sociales y privados, con intereses similares u opuestos (Gentes y Ruiz, 2008).

24

24

Es evidente que este estudio no pretende ad hoc ofrecer panaceas sino, cuando sea posible, delinear

algunas falencias visibles y hacer referencia a los futuros desafíos para la investigación-acción. El análisis

avanza de manera cuidadosa y tentativa, y combina antecedentes “duros” (leyes, normas, decretos,

jurisprudencia) con antecedentes “blandos” (artículos, documentos de debate, entrevistas, material

público y no público), incluidos los casos presentados y analizados durante el 1er Foro Regional de

Integridad y Transparencia del sector de Agua en América Central, para luego construir un panorama

más representativo.

Recuadro 7: Participación de la Procuraduría General de la Nación en el Programa Agua Transparente,

Colombia54

1. El contexto

Dentro de la estructura orgánica del Estado Colombiano, la Procuraduría General de la Nación (PGN) ejerce la representación de

toda la sociedad en lo que corresponde al respeto de los derechos humanos, la tutela del ordenamiento jurídico, el patrimonio

público y la vigilancia de la conducta oficial de todos los servidores públicos del país. La PGN no forma parte del gobierno

nacional puesto que es un órgano autónomo e independiente del Estado Colombiano que representa al Ministerio Público. La

Procuraduría no tiene a cargo la investigación penal, sino que esta corresponde a la Fiscalía General de la Nación.

La PGN se compone de 33 Procuradurías Delegadas, dependiendo de la temática o especialidad de la materia. Dentro de las más

destacadas, están la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia

Administrativa, la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, la Procuraduría Delegada para Asuntos Penales, la

Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, la Procuraduría

Delegada para la Hacienda Pública, la Procuraduría Delegada para la Función Pública, la Procuraduría Delegada para Asuntos

Ambientales y Agrarios, y la Procuraduría Delegada para la Descentralización y Entidades Territoriales

La Procuraduría General de la Nación actúa desde el despacho del Procurador General de la Nación y las Procuradurías

Delegadas en tres esferas misionales: (i) Disciplinaria; (ii) Intervención judicial; y (iii) Preventiva.

Su rol es triple, ya que tienen una: i) función preventiva y de control de gestión: consiste en la aplicación de mecanismos de

carácter disuasivo para evitar que los servidores públicos incurran en conductas sancionables; ii) función disciplinaria: con base

en esta función se adelantan y deciden las investigaciones que por presuntas faltas se sigan contra servidores públicos, y iii)

función de intervención ante las autoridades judiciales y administrativas: a través de esta función se representa a la sociedad

interviniendo en los procesos y actuaciones adelantadas por los jueces o autoridades administrativas con el objeto de proteger

los derechos de la sociedad y el interés público.

En lo que se refiere a la vinculación de este órgano de control con el sector del agua las procuradurías delegadas que

principalmente se articulan para trabajar desde la misión preventiva son i) la Delegada para la Función Pública, ii) la Delegada

para la Descentralización y Entidades Territoriales, y iii) la Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios. Estas procuradurías

delegadas revisan contratos, preparan informes técnicos y jurídicos, y hacen visitas técnicas y jurídicas para verificar hechos que

tengan que ver con el sector. Cuando la Procuraduría General de la Nación encuentra méritos suficientes para investigar a los

funcionarios públicos por omitir o faltar a sus deberes y obligaciones, se adelantan procesos de carácter disciplinario que

pueden concluir en una serie de sanciones que van desde simples amonestaciones hasta destituciones e inhabilidades para

ocupar cargos públicos.

2. El problema

54

Carla María Rey Bengoa, Procuraduría General de la Nación. Estudio de caso presentado en el 1er

Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica, 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

25

25

Entre los Objetivos del Desarrollo del Milenio, un acuerdo suscrito por Colombia en la Cumbre del Milenio del año 2000, se

incluyó como séptimo objetivo “reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua

potable y al saneamiento básico”. La cobertura de acueductos total en Colombia para el sector rural y urbano en el año 1993 fue

del 56% y en el año 2005 del 65%. De acuerdo con la meta de reducción a la mitad de las personas no conectadas, Naciones

Unidas estimó que Colombia debería incorporar a la infraestructura de acueducto, por lo menos, a 7,7 millones de nuevos

habitantes urbanos antes del año 2015. La Defensoría del Pueblo de Colombia realizó algunos cálculos con la finalidad de

establecer la cobertura de acueductos en el año 2015. Según estos cálculos, la cobertura total de acueductos deberá alcanzar el

82%.

De conformidad con el estudio elaborado por la Defensoría del Pueblo, el gran reto que enfrenta Colombia para superar estos

índices tan críticos es trabajar activamente durante los próximos años para incrementar la cobertura de acueductos,

alcantarillados y aseos en los diferentes departamentos del país, con especial énfasis en aquellos donde las coberturas son más

bajas. Un informe realizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia muestra que entre los

años 1996 y 2003 se desperdiciaron $11,7 billones de pesos (aprox. 1 billón USD) que la Nación giró a entidades territoriales

para frenar problemas de saneamiento. Según esta cartera, si los recursos se hubieran invertido adecuadamente, 16 millones de

personas en 838 municipios, que hoy en día no tienen agua potable, estarían recibiendo el servicio. Además, el 95 por ciento de

las poblaciones tendrían alcantarillado, una obra que solo está disponible para el 65 por ciento de ellas.

De acuerdo con el Departamento Nacional de Estadística de Colombia (DANE), dos niños mueren cada 24 horas por diarrea, una

dolencia que está generalmente asociada con el consumo de líquido contaminado. Por otra parte, y de acuerdo con el

Departamento Nacional de Planeación (DNP), anualmente se giran a los distritos y municipios 900 mil millones de pesos (476

millones USD) para que se inviertan exclusivamente en agua potable. Sin embargo, el dinero se ha desperdiciado en

contrataciones irregulares, trámites y sobrecostos.

Varias investigaciones recientes e internas muestran que es principalmente en el departamento del Chocó donde los fondos se

utilizaron de manera más ineficaz. Según los estudios de la propia Procuraduría General de la Nación, este departamento ha

tenido los ingresos por habitantes más altos del país que podrían haberse aplicado a resolver problemas de abastecimiento de

agua. Sin embargo, según el último informe de la Defensoría del Pueblo sobre el tema, publicado en octubre de 2007, la región

figura entre los 19 departamentos cuyos municipios carecen de agua apta para el consumo humano. Esto también sucede en los

departamentos de La Guajira y Arauca, que reciben transferencias millonarias por la producción de carbón y petróleo.

Un informe realizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial muestra que entre los años 1996 y 2003 se

desperdiciaron $11,7 billones de pesos que la Nación giró a entidades territoriales para frenar problemas de saneamiento.

Según esta cartera, si los recursos se hubieran invertido adecuadamente, 16 millones de personas en 838 municipios, que hoy

en día no tienen agua potable, estarían recibiendo el servicio. Además, el 95 por ciento de las poblaciones tendrían

alcantarillado, una obra que solo está disponible para el 65 por ciento de ellas.

De acuerdo con el Departamento Nacional de Estadística, dos niños mueren cada 24 horas por diarrea, una dolencia que está

generalmente está asociada al consumo de líquido contaminado. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP),

anualmente se giran a los distritos y municipios 900 mil millones de pesos para que se inviertan exclusivamente en agua

potable. Sin embargo, el dinero se ha desperdiciado en contrataciones irregulares, trámites y sobrecostos.

El caso presentado en la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico, fue uno de los más destacados en relación con la

poca eficiencia en la ejecución de los recursos. La capital del Atlántico solo ejecutó el 45 por ciento de los recursos de

transferencias en programas de agua potable y saneamiento entre 2001 y 2005. Durante este lapso, recibió 60.126 millones de

pesos (aprox. 32 millones USD). Casualmente, la ciudad había sido incluida por el informe de Desarrollo Humano del Programa

de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como una de las ciudades del mundo donde el metro cúbico de agua era más

caro, por encima de ciudades como Nueva York (EE. UU.) y Londres (Inglaterra).

En el departamento del Atlántico, la Procuraduría General de la Nación inició procesos disciplinarios por contratación irregular

contra varios de los alcaldes del departamento, que terminaron con multas y suspensiones a los funcionarios. Neiva, en el

departamento del Huila, es otro caso que demuestra la poca eficiencia en la inversión de los recursos. Solo ejecutó el 46 por

ciento de los recursos que recibió entre 2001 y 2005 para saneamiento. Esos fondos ascendieron a 10.688 millones de pesos

(aprox. 5,6 millones USD). En esta ciudad, luego de analizar los contratos, la Procuraduría comprobó que muchos de ellos se

26

26

celebraron por contratación directa, que no hubo seguimiento de los fondos invertidos que fueron administrados por terceras

personas y que no existió registro de los acuerdos firmados con más de dos años de antigüedad. También se reportaron

sobrecostos y obras innecesarias.

3. La estrategia desarrollada

La ejecución de los Planes Departamentales de Agua Potable y Saneamiento Básico (PDA) forma parte de un ambicioso

programa liderado por el gobierno nacional de Colombia con el objeto de mejorar las condiciones de cobertura, calidad y

eficiencia de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado para la población en los distintos departamentos del

país. Estos Planes de Agua se definen como un conjunto de estrategias formuladas para la armonización integral de recursos

económicos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles.

Esta transformación del sector ha permitido el aseguramiento de las condiciones jurídicas para lograr la sostenibilidad de la

prestación de los servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico. Una reforma constitucional, dos leyes y varios decretos

liderados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial revolucionaron al sector y definieron, por primera vez

en la historia, una institucionalidad moderna y eficiente para ejecutar partidas por más de 8 billones de pesos con el fin de

brindar agua potable y saneamiento básico a todos los colombianos, trabajar armónicamente con departamentos y municipios,

garantizar el manejo integral del recurso hídrico y evitar que los recursos se inviertan de manera incorrecta. El programa de los

Planes Departamentales de agua incluye una cartera que se abastece de los recursos del Sistema General de Participaciones y

que dará prioridad a la población más necesitada. Además, una unidad administrativa efectuará un seguimiento de los recursos

que gira el Departamento Nacional de Planeación (DNP) a los municipios y departamentos del país para atender

específicamente al sector de agua potable y saneamiento básico.

Se diseñaron instrumentos financieros e institucionales que permiten anticipar recursos de los próximos 20 años para adelantar,

a la mayor brevedad, las obras más urgentes accediendo al crédito del sistema financiero nacional, internacional y multilateral.

En relación con los mecanismos que reflejan buenas prácticas de lucha contra la corrupción, para mejorar la transparencia y la

rendición de cuentas en la región se estructuró el “Programa de Agua Transparente”, que incluye aplicativos para garantizar la

integridad de los procesos de contratación, un ejemplo de cómo producir cambios a través de mecanismos de monitoreo y

control de la corrupción, tales como publicidad de los procesos de contratación, desde la misma elaboración de los términos de

referencia hasta los actos de adjudicación, rendición de cuentas de contratistas y gobernantes responsables de las obras con la

presencia de órganos de control, audiencias públicas con la participación de la ciudadanía y de los gobernantes para priorizar

obras, entre otras.

La idea del programa es que las obras de agua lleguen a los 32 departamentos del país con la vigilancia de la Procuraduría. La

ampliación de la cobertura de acueductos, alcantarillado y aseo, así como el suministro de agua con condiciones de potabilidad,

se han convertido en una prioridad para este Ministerio Público, máxime si se tiene en cuenta que el agua en condiciones de

potabilidad y el saneamiento ambiental representan elementos indispensables para la salud, la nutrición y el bienestar de todos

los grupos poblacionales. Cuando estos servicios faltan o se prestan de manera ineficiente, se afecta gravemente la calidad de

vida, especialmente de niños y niñas, quienes se vuelven más vulnerables debido a enfermedades y a la pérdida de entornos

adecuados para su desarrollo.

Se brindará también asistencia a los procesos de contratación con la vigilancia del programa de Lucha contra la Corrupción de la

Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación. Participan igualmente la Sociedad Colombiana de Ingenieros

y la Cámara Colombiana de la Infraestructura. Esto se complementará con auditorías permanentes a los contratos suscritos y

ejecutados. Se diseñaron instrumentos financieros e institucionales que permiten anticipar recursos de los próximos 20 años

para adelantar, a la mayor brevedad, las obras más urgentes accediendo al crédito del sistema financiero nacional, internacional

y multilateral.

A su vez, una reforma constitucional, así como dos leyes y dos decretos liderados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial, revolucionaron al sector y definieron, por primera vez en la historia, una institucionalidad moderna,

eficiente y transparente para ejecutar partidas por más de 8 billones de pesos en cuatro años. La meta del poder ejecutivo es

brindar agua potable y saneamiento básico a todos los colombianos, así como trabajar armónicamente con departamentos y

municipios, garantizar el manejo integral del recurso hídrico y evitar la malversación de fondos destinados al sector de agua

potable.

27

27

Las épocas en las que el dinero destinado a obras de saneamiento y agua potable se enviaba a los departamentos y luego

estos recursos desaparecían en medio de la burocracia, o eran desviados a obras innecesarias, serán historia. La nueva

legislación implementada por el programa “Agua transparente” determina que los contratos tendrán que ser de

conocimiento público y los contratistas tendrán que rendir cuentas y compromisos públicos sobre sus avances. Para esto se

acudirá a la figura de las Audiencias Públicas.

4. Los resultados

Con relación al ejercicio de seguimiento y control de los recursos invertidos para atender al sector de agua potable y

saneamiento básico, la Procuraduría General de la Nación viene adelantando, además de las acciones que ha llevado a cabo en

el marco de los Planes Departamentales de Agua (PDA)-, informes técnicos, visitas a obras ejecutadas y requerimientos a los

mandatarios locales y departamentales, así como al gobierno nacional, con el fin de detectar posibles irregularidades en la

inversión de los recursos y en la ejecución de las obras.

Para superar situaciones como las antes señaladas, la nueva legislación dictada en relación con el programa “Agua

transparente”, para el caso específico de la implementación de los Planes Departamentales de Agua, determina que los

contratos tendrán que ser de conocimiento público y los contratistas tendrán que rendir cuentas y asumir compromisos

públicos sobre sus avances. Para ello se acudirá a la figura de las Audiencias Públicas.

En relación con los hallazgos de la Procuraduría General de la Nación, en el caso específico de Planes Departamentales de Agua

se han detectado una serie de irregularidades que ponen en peligro la verdadera intención del gobierno nacional en lo que se

refiere al aumento de las coberturas. Es así como se ha evidenciado, entre otros aspectos, la suscripción de cuantiosos contratos

de obras sin la debida elaboración de estudios y diseños previos, la contratación de administraciones y auditoría de contratos

por valores muy superiores a los de la propia obra, sobreprecios en los suministros de bienes y servicios, obras incompletas o sin

las especificaciones correspondientes, trámites contractuales por fuera del marco legal, estructuras operativas y administrativas

complejas que no resultan prácticas y eficientes al momento de tomar decisiones.

5. Las lecciones aprendidas

Lo anterior ha conllevado a que la Procuraduría General de la Nación mantenga un seguimiento permanente del desarrollo de

los Planes de Agua, realice requerimientos a las autoridades responsables de su ejecución y adelante investigaciones

disciplinarias contra los funcionarios públicos, las cuales concluyen, si existe mérito para ello, en destituciones e inhabilidades

para ocupar cargos públicos, por cuanto el deber constitucional de la Procuraduría General de la Nación es velar por el

cumplimiento estricto de la ley, sobre todo cuando se trata de dineros públicos que involucran la dignidad y las condiciones de

vida de las personas que habitan el territorio nacional.

5. Panorama regional de la institucionalidad y del marco regulatorio vigente En el mundo en desarrollo, la crisis sanitaria todavía es un gran tabú55; reconocer los vínculos entre el

incumplimiento de las metas de milenio en algunos países de la región y los actos de corrupción sería un

primer paso. La corrupción se manifiesta en todas las instancias de la cadena del agua, e incluye desde

actos de conspiración y sobornos en el diseño de un modelo y la compra de materiales o tuberías para el

abastecimiento, hasta los contratos, funcionarios que “hacen la vista gorda” a cambio de múltiples

beneficios personales y políticos, personas que pagan sobornos a las compañías de agua para conseguir

el suministro en forma ilegal, o la prestación de servicios a determinados usuarios que nunca se

cobran56.

Aunque el problema de la corrupción está presente en todos los países, tanto en desarrollo como

industrializados, los mecanismos jurídicos y normativos contra la corrupción están sujetos a dinámicas

55

Black, F. & Fawcett B. (2008). 56

WIN / RRASCA / FANCA (2011).

28

28

culturales específicas y a una economía política dominante. La incapacidad de los enfoques principales

para hacer frente a las complejidades de la corrupción se remonta a su antagonismo con el Estado, pero

también forma parte de las constelaciones histórico culturales e individuales a nivel global57. La

corrupción no es un problema que pueda superarse con soluciones técnicas, en otras palabras,

“mejorando” las políticas económicas y/o las formas institucionales. En una interpretación como esta no

se reconocen de manera suficiente las motivaciones políticas más complejas que con frecuencia

subyacen a actos de corrupción o la complejidad del poder público y privado y su control en diferentes

contextos políticos y culturales.

Es necesario analizar si los actos cometidos son parte de un sistema colectivo o constituyen actos de

individuos58. Es decir, siempre hay personas que se benefician con el incumplimiento de metas, diseños,

planes y acuerdos. Los actos corruptos deben ser descubiertos y luego atacados por medio de

evidencias. Denunciar una red, a veces sumamente compleja, de actores corruptos implica riesgos

inherentes que no deberían ser asumidos por una única persona o institución sino, en lo posible,

vinculando instituciones de la sociedad civil con órganos de defensa del Estado, como son las

procuradurías y fiscalías, las empresas privadas y públicas, y recurriendo, si fuese necesario, al apoyo de

centros internacionales de asistencia legal anticorrupción59.

Más importante que la comunicación interna y externa sobre actos corruptos y su denuncia es presentar

y llevar adelante una solución factible. En este sentido, resulta clave identificar correctamente los

canales y los medios de comunicación necesarios, denunciar las evidencias como práctica social y

disponer de sistemas punitivos proactivos. El sistema judicial debe imponer penas ejemplarizantes que,

en la medida de lo posible, se articulen con una auditoría social que se legitime por el buen uso del

poder de sus autoridades y una representatividad amplia.

Todo proceso destinado a conformar y concertar redes locales y regionales sin intervención externa lleva

tiempo. Una red comprometida requiere, antes que nada, una demanda concreta in situ, y sus

representantes, dirigentes y miembros deben ser legitimados por la acción pública y social. Por lo

general, las redes persiguen un doble objetivo que a veces puede ser contradictorio: por un lado, poner a

prueba objetivos y, por otro, apoyar enérgicamente el cumplimiento de metas globales de agua potable

y saneamiento sobre cantidad y calidad. Su rol no consiste solamente en monitorear y controlar y, por

tanto, incidir en las políticas apoyándose en información e informantes de primera mano, sino también

en explicar y transmitir a los actores interesados los principios, métodos y acciones para luchar por una

mayor transparencia e integridad en sus respectivos países.

Recuadro 8: Red de empresas hermanas (WOP-LAC)60

1. El contexto

57

Brown y Cloke (2005). 58

González de Asis, M.; O´Leary, D.; Ljung, P.; Butterworth, J. (2009). 59

Véase al respecto www.transparency.org, visitado el 2 de mayo 2011. 60

Nelson Estrada, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Estudio de caso presentado en el 1er

Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica, 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

29

29

La “Declaración del Milenio”, adoptada por 178 países, expresa la decisión y el compromiso de los gobiernos y del Sistema de

Naciones Unidas de erradicar la pobreza y reducir las inequidades que aún persisten en el mundo. La Declaración del Milenio es

el resultado de la Cumbre de la Naciones Unidas sobre el nuevo milenio, celebrada del 6 al 8 de septiembre de 2000. Dicha

iniciativa establece objetivos y metas que deben ser cumplidos por los países signatarios de la declaración, incluidas las metas

referidas al acceso al agua potable y saneamiento.

En la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sustentable, realizada en Johannesburgo del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002,

los gobiernos reafirman sus compromisos con la Declaración del Milenio, y decidieron incluir metas relacionadas con la gestión

integrada de los recursos hídricos y otras referidas al acceso al saneamiento, siendo este último tema considerado prioritario.

2. El problema

El Comité Asesor en materia de agua y saneamiento del Secretario General de las Naciones Unidas, en consultas y discusiones

con diferentes segmentos de la sociedad en distintos países alrededor del mundo, propuso durante el IV Foro Mundial del Agua,

realizado en la ciudad de México en 2006, la iniciativa conocida como “Plan Hashimoto”, que focaliza un “Compendio de

Acciones” en seis aspectos considerados críticos y vitales para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio (MDG), a saber: i) la

cooperación entre operadores de los servicios de agua potable y saneamiento; ii) el financiamiento de la infraestructura de los

servicios; iii) el saneamiento, como una prioridad; iv) el monitoreo de la metas de desarrollo del milenio; v) agua y desastres; vi)

la gestión integrada de los recursos hídricos.

Con relación al punto (i) sobre cooperación entre operadores de servicios de agua y saneamiento, UN-DESA y ONU-HABITAT

organizaron una serie de reuniones de consulta con el objetivo de promover e instituir una red de cooperación técnica entre

operadores de agua potable y saneamiento (WOP) en países en desarrollo, que conlleve ampliar la cobertura y el acceso, y

mejorar la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios, sobre todo para las comunidades más pobres.

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, ONU-HABITAT, UN-DESA y AIDIS Interamericana, y con la participación de

representantes de empresas operadoras líderes en la región, se realizaron en 2007 las primeras reuniones enfocadas en la

constitución de la WOP en Latinoamérica y el Caribe (LAC).

3. La estrategia desarrollada

La red de cooperación técnica entre operadores de agua potable y saneamiento (WOP) promueve e implementa una

cooperación sin fines de lucro entre operadores del sector de agua y saneamiento en Latinoamérica y el Caribe, con el propósito

de mejorar su eficiencia en la gestión y operación, acelerando su contribución al cumplimiento de los Objetivos del Milenio y la

universalización del acceso al agua y saneamiento.

WOP-LAC será una organización sin fines de lucro, que atraerá fondos de diversas fuentes para ser financieramente sostenible,

que entiende las necesidades y fortalezas de sus miembros y que es reconocida como un contribuidor estratégico para la mejora

del sector de agua y saneamiento en LAC.

Los objetivos de WOP serán: i) promover la cooperación técnica entre los operadores, sin fines de lucro, a través del intercambio

de mejores prácticas en las áreas institucional, legal, gerencial, operativa, recursos humanos, gobernabilidad corporativa,

auditoria, transparencia, rendición de cuentas, financiamiento, comercialización e innovación tecnológica en operación e

infraestructura de agua y saneamiento; ii) promover la gestión sostenible de los servicios de agua y saneamiento por parte de

los operadores; iii) promover la transparencia y autonomía financiera de los operadores; iv) promover la incorporación integral

de viejos y nuevos desafíos a los planes de desarrollo de las empresas, tales como la prevención de la contaminación del

medioambiente y la adaptación al cambio climático; v) establecer un modus operandi que promueva la integración de alianzas

estratégicas con otras entidades y redes afines (incluidos los organismos internacionales y las entidades bilaterales y

multilaterales de cooperación técnica y financiamiento). Dicha integración estará liderada por el Banco Interamericano de

Desarrollo y ONU Habitat; vi) desarrollar una plataforma de intercambio de información, a través de la web, que promueva

entre los operadores, gobiernos y la sociedad civil la difusión y divulgación de buenas prácticas, estudios de caso, actividades

realizadas, información documental, entre otras; vii) promover la participación de los operadores en el proceso de definición de

políticas públicas en materia de agua y saneamiento, desarrollo urbano, desarrollo económico y social, protección del

medioambiente y asignación de subsidios; viii) promover la inversión y el financiamiento en el sector de agua potable y

30

30

saneamiento; x) desarrollar estudios de brechas; xi) alcanzar la sostenibilidad financiera de la organización de la red,

fomentando el uso de recursos provenientes de múltiples actores; xii) establecer una presencia e influencia en el sector y la

región que le de visibilidad ante gobiernos, empresas operadoras, reguladores y otros actores, asegurando que la voz de WOP-

LAC se escuche en la región; xiii) complementar y fortalecer la tarea de asociaciones profesionales sin fines de lucro nacionales e

internacionales que operan en la región; xiv) demostrar capacidad de respuesta y buena gobernabilidad, ofreciendo una

respuesta ágil a los requerimientos de sus miembros, según el mandato establecido.

4. Los resultados (esperados)

La estructura organizacional de WOP-LAC está conformada por un Secretariado, un Comité Directivo y una Asamblea Plenaria.

Secretariado

El secretariado está compuesto por un Secretario General de WOP-LAC y al menos un asistente administrativo. Las tareas

(funciones) del Secretariado, así como el programa de acciones de WOP-LAC, se agrupan en tres ventanas: ventana 1:

Intercambios entre empresas; ventana 2: Promoción de buenas prácticas mediante capacitación y fortalecimiento de

asociaciones nacionales y regionales; ventana 3: Administración, gestión y promoción. Búsqueda de financiamiento

La figura del Secretariado recae en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y ONU-HABITAT, los cuales se apoyan para esta

tarea en la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (AIDIS). El rol de AIDIS es particularmente importante

para la Ventana 2, dada su extensa experiencia en el desarrollo de congresos, cursos e intercambios en la región. La sede del

Secretariado son las oficinas del BID en Washington, DC.

Comité Directivo

El Comité Directivo está constituido por el BID y ONU-HABITAT, así como empresas operadoras. El Comité Directivo tiene un

presidente que es seleccionado en razón de su credibilidad, visión, y capacidad de movilización de recursos.

Las empresas operadoras conforman el Comité Directivo. Las empresas rotan periódicamente, mientras que el BID y ONU-

HABITAT son miembros permanentes del Comité. Las empresas rotan de la siguiente manera: l momento de la creación de la

organización y en el primer año de operación se eligieron 8 empresas. A partir del año 2 y en adelante cada dos años, 2 de las 8

empresas operadoras serán reemplazadas por 2 nuevas empresas. La elección de las empresas operadoras que dejarán el

Comité Directivo se hará de manera voluntaria entre las empresas, y de no surgir candidatos, se hará un sorteo. La elección de

las 2 empresas operadoras que entrarán al Comité Directivo estará a cargo de la Asamblea Plenaria, cuyos miembros decidirán

en su reunión bianual, y por votación, entre una lista de empresas candidatas que se presenten como voluntarias para el cargo.

En la medida de lo posible, el Comité Directivo elegirá a dichas empresas tomando en cuenta una representación regional

equilibrada, con la participación de operadores públicos y privados.

El Comité Directivo debe reunirse como mínimo dos veces al año. Al menos una de estas reuniones deberá ser en persona. Las

funciones del Comité Directivo son: i) revisar periódicamente y comentar los informes semestrales que le envíe el Secretariado;

ii) recomendar temas centrales a ser abordados en talleres, cursos e intercambios; iii) evaluar el progreso de la red WOP-LAC; iv)

apoyar la promoción de la red actuando como vocero de esta ante sus miembros y ante organismos e instituciones externas

misma ella; v) mantener un registro de sus reuniones (actas) que el Secretariado publicará en el sitio web de la red; y vi)

proponer modificaciones a la estructura, el plan de trabajo y las funciones expresadas en el presente documento, las cuales

serán sometidas a votación de la Asamblea General

Se fomenta que las decisiones del Comité Directivo se adopten por consenso entre sus miembros. Sin embargo, en el caso de

que dicho consenso no se lograra, se prevé la resolución de definiciones por votación simple, que deberá efectuarse con

participación vía email, conferencia telefónica o reunión en persona, con la presencia de al menos 5 de sus miembros.

Asamblea General

Constituida por todos los miembros de WOP-LAC, que se reúnen por lo menos una vez cada dos años para evaluar y respaldar

las acciones y orientar a WOP-LAC.

31

31

Las funciones de la Asamblea General son las siguientes: i) Seguimiento del avance de WOP LAC; ii) Revisión y comentarios a los

informes anuales que produzca el Secretariado; iii) Elección por votación de las empresas miembros del Comité Directivo. Si bien

se podrá votar a las empresas miembros durante la reunión bianual, esta votación podrá ser realizada vía email a requerimiento

del Comité Directivo. La votación se realizará una vez por año a lo sumo y será compilada por el Secretariado que, a su vez,

informará los resultados; iv) Votación de modificaciones a la estructura, plan de trabajo y funciones de la red WOP-LAC

presentadas por el Comité Directivo. Esta votación podrá efectuarse en la reunión bianual o podrá ser realizada vía email a

requerimiento del Comité Directivo. La votación se realizará una vez por año a lo sumo y será compilada por el Secretariado que,

a su vez, informará los resultados, v) Promoción de la misión y actividades de WOP-LAC; y vi) recomendación, y priorización por

votación, de temas centrales a ser abordados en talleres, cursos e intercambios. Esta votación se realizará durante la reunión

bianual.

5. Las lecciones (por aprender)

Se prevén dos tipos de financiamiento necesarios para el funcionamiento de WOP-LAC, según cada una de las tres ventanas de

acción:

Ventana 1 - Intercambios entre empresas: Dado que las empresas receptoras son seleccionadas no solo en función de sus áreas

con potencial de mejora (debilidades) sino también por su voluntad de cambio y disponibilidad de recursos (financieros,

humanos, institucionales) para implementar dichos cambios, el Secretariado fomenta que los costos de estos intercambios sean

solventados totalmente por las empresas receptoras. Sin embargo, para ciertos intercambios, el Secretariado podrá gestionar

subsidios.

Ventana 2 - Promoción de buenas prácticas mediante capacitación y fortalecimiento de asociaciones nacionales y regionales:

Esta ventana es financiada con fondos provenientes de las membrecías anuales de los miembros de la red, aportes de

instituciones financieras internacionales y de otros donantes que, atraídos por la efectividad de la red, la utilicen para canalizar

su aporte a la región. Los miembros obvios de esta red son las empresas operadoras de agua y saneamiento, aunque la

membrecía está abierta a organizaciones públicas, privadas, profesionales y gremiales. Las actividades previstas se iniciaron con

fondos iniciales provenientes del BID y de ONU-Habitat, y se espera un aumento progresivo del financiamiento de otras fuentes.

Ventana 3 - Administración, gestión y promoción. Búsqueda de financiamiento: Esta ventana será financiada por quien asuma el

Secretariado, en este caso el BID.

Derechos y obligaciones de los miembros

Podrán ser miembros (socios) de la Red WOP LAC los operadores o asociaciones de operadores del sector de agua y

saneamiento de la región. Los miembros tendrán como obligación el pago de una cuota anual fijada por el Secretariado con el

aval del Comité Directivo. Dicha cuota, que será revisada una vez cada dos años por la Asamblea General, otorgará los siguientes

derechos a los miembros de la red WOP-LAC: i) participar en intercambios (ya sea contribuyendo como empresa operadora con

fortaleza, o como empresa receptora en intercambios); ii) acceder a información exclusiva para miembros en el sitio WOP-LAC,

p. ej., estudios de caso, cursos de capacitación a distancia, etc.; iii) participar en los talleres de intercambio técnico; iv) votar a

miembros del Comité Directivo; v) proponerse y/o ser propuesto como miembro del Comité Directivo y vi) participar con voz y

voto en la Asamblea General.

La gran mayoría de los estudios de casos analizados tienen un fuerte enfoque local y se refieren casi

exclusivamente a la temática de gestión y manejo (de sistemas o plantas suministradoras) de agua

potable61. Ahora bien, poner más atención a los modelos comunitarios de gestión del agua no significa

que los sectores de agua potable y saneamiento, especialmente en los ámbitos rurales, no deban

mejorar las deficiencias en cuanto a la calidad de servicio y el monitoreo. Todos los países de la región

centroamericana deben incrementar su eficiencia en la operación y transparentarla, con mayor énfasis

en el ámbito rural. El cobro por uso y la determinación de tarifas que permitan una operación y

61

WIN/RRASCA/FANCA (2011).

32

32

mantención del sistema y de los subsidios son cuestiones que deben ser desarrolladas colectivamente y

teniendo en cuenta las dinámicas climáticas futuras. Sin embargo, también existen irregularidades en el

diseño y la ejecución de obras de infraestructura hidráulica.

El “clientelismo interiorizado”, por ejemplo, es uno de los principales factores que favorecen las prácticas

corruptas en la contratación de obras y la compra de materiales para la construcción de sistemas de

acueducto en Colombia. Las diferencias entre los precios de lista y los precios reales ofrecidos por las

fábricas de tuberías generan dinámicas nocivas como las franjas de descuento y el pago de comisiones62.

Según investigaciones recientes de Transparencia Colombia, es común que se cometan actos ilícitos

entre el sector público y privado en los sistemas de agua potable y saneamiento cuando se realizan: (i)

obras sobre la base de ofertas no solicitadas, (ii) cuando se efectúa y se acepta una descripción falsa y

poco realista de las empresas estratégicas en los procedimientos de licitación, a la espera de una revisión

y un alza de los precios de consumo más adelante, o (iii) cuando el proceso de licitación de servicios

públicos e infraestructura no es transparente para la ciudadanía,, es decir, no exige la publicación ex ante

de los contratos de diseño e implementación propuestos, lo que aumenta tanto las oportunidades como

los incentivos individuales e institucionales para la corrupción, e incluso (iv) cuando se efectúan compras

de tecnología o herramientas necesarias para el diseño e implementación de una red de suministro o

planta purificadora con fondos públicos a empresa privadas63.

En todos los países de la región centroamericana se han emprendido en los últimos años reformas de las

legislaciones vigentes en el área de recursos hídricos y también de las organizaciones vinculadas con la

gestión y el aprovechamiento de los recursos hídricos, con la aspiración de establecer un sistema

administrativo que formule políticas coherentes y permita una gestión integrada de los recursos hídricos,

así como una planificación y desarrollo a partir de las cuencas hidrográficas64.

Sin embargo, muchas de estas reformas hoy en día están estancadas y no han recibido la necesaria

atención por parte de las autoridades de decisión política. Y si bien existen hoy diferentes mecanismos

destinados a incrementar la transparencia y la integridad –como rendición de cuentas, controles de

calidad del servicio, tarificación participativa justa o códigos de conducta para funcionarios

administrativos, plebiscitos y referéndums relativos a los recursos patrimoniales y los derechos de

usuarios y ciudadanos en el ámbito de la gestión pública– su difusión y aplicación en la sociedad aún es

insuficiente.

Diversos estudios de caso evidencian, por una parte, la insuficiente inversión y promoción por parte de

los gobiernos de turno en plantas purificadoras o sistemas y modelos innovadores de saneamiento

(ecológico y/o mejorado). Por otra parte, muestran la ausencia de un actor clave: una autoridad nacional

que regule y coordine el sector de manera integral65. Esto crea numerosas disfuncionalidades: en todos

los países analizados existen débiles estructuras financieras para recobrar los costos de la prestación de

servicios, con una ausencia casi absoluta del componente de conservación o mejoras o ampliaciones en

el sistema de infraestructura. Es decir, se siguen cobrando solamente los costos del suministro, en el

62

Véase al respecto recuadro 7. 63

Balcazar, A. R. (2009). 64

Jouravlev, A. (2001). 65

WIN/RRASCA/FANCA (2011).

33

33

mejor de los casos. Además hay problemas en la canalización de los subsidios y la estructura de costos,

así como en la coordinación del órgano prestador de servicio con la autoridad de regulación de tarifas,

en varios casos. A su vez, el sistema judicial de los países en la región aún efectúa una interpretación

limitada del alcance de las normas.

Parece esencial generar cambios en las “cadenas corruptas” -por ejemplo, en el marco de una empresa

de agua, ya sea comunitaria y/o semi privada- mediante mecanismos que promuevan la participación, el

control social y la responsabilidad corporativa. El caso del Servicio Municipal de Agua Potable y

Alcantarillado de la ciudad boliviana de Cochabamba66 enseña que hay que: i) atacar las formas y

estructuras de corrupción en vez de perseguir casos particulares; ii) optimizar los sistemas de

transparencia con un doble enfoque: institucional y práctico; iii) producir y diseminar información

oportuna que respete las necesidades e intereses tanto de usuarios como de productores; iv) involucrar

a los actores de la empresa y la sociedad civil en el desarrollo de las políticas y los mecanismos que

promuevan el tipo de transparencia e integridad que se intenta implementar; v) ejercer presión desde

una coalición heterogénea con actores diversos y en distintos niveles de autoridad en el ámbito

gubernamental con fines de intervención; y vi) asegurar la “oportunidad” (timing) de la planificación y

ejecución de los proyectos de intervención.67

Sobre la base de estas primeras premisas regionales y continentales, se analizará a continuación el

estado de la institucionalidad hídrica y el marco regulatorio vigente, complementándolos con los avances

en las políticas y reglamentaciones a favor de una mayor transparencia e integridad en los países en

estudio.

Recuadro 9: Reconstruyendo un sistema de transparencia para reforzar la participación y el control

social en SEMAPA68

1. El contexto

La ciudad de Cochabamba es el cuarto municipio más poblado de Bolivia, con alrededor de 650.000 habitantes. Cerca del 49%

de sus habitantes recibe servicios de agua y alcantarillado de la empresa municipal SEMAPA. La mayoría de ellos viven en la zona

Norte y Central, mientras que en la zona Sur, la región más empobrecida de la ciudad, viven cerca de 250.000 habitantes y la

mayoría de esta población local no tiene conexión a la red del servicio municipal.

En el año 2000, la privatización parcial del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Cochabamba (SEMAPA)

provocó una serie de protestas populares en Cochabamba que concluyó con la anulación del contrato suscrito con la empresa

privada Aguas del Tunari y el retorno del servicio a manos del Estado. Como resultado de la llamada Guerra del Agua, la

ciudadanía organizada intentó revertir una larga historia de inequidad en el servicio y mal desempeño de SEMAPA, causados

principalmente por las maniobras políticas y la corrupción económica. La integración de la participación y el control social en la

planificación de políticas y proyectos públicos, y en el monitoreo de su implementación, se seleccionaron como instrumentos en

la lucha contra la corrupción.

66

Véase al respecto http://www.semapa.com.bo/, visitado el 3 de mayo 2011. 67

Driessen, T.; Ayala, R., Villaroel, J.C & Carvala, E. (2009). 68

Travis Driessen, Centro de Documentación e Información Bolivia (CEDIB). Estudio de caso presentado en el 1er

Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica, 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

34

34

Desde 2001, con la institucionalización de la democracia participativa en SEMAPA, la sociedad civil ha conseguido varios logros

importantes en la propuesta de políticas sobre equidad en el servicio y la lucha contra la corrupción. A pesar de estos avances

históricos, se advierte que las restricciones a la transparencia y la corrupción en SEMAPA crean obstáculos persistentes que

impiden que la sociedad civil contribuya totalmente su aporte a la gestión y prestación de los servicios de agua y alcantarillado.

2. El problema

Durante décadas, la corrupción tanto dentro de SEMAPA como en torno a este se manifestaba en todos los ámbitos de gestión y

causaba consecuencias negativas para diversos sectores de la población y para la equidad y el desempeño en la prestación de

los servicios. Si bien existen muchas formas de la corrupción en SEMAPA, es importante identificar las formas principales y

explicar su impacto para la gestión y la calidad de los servicios prestados: i) la práctica del clientelismo, por ejemplo, reduce la

viabilidad técnica de los planes de mantenimiento y ampliación de las redes de servicio e impide un acceso equitativo; ii) los

esquemas de contratación basados en el nepotismo político promueven un personal supernumerario y no calificado, lo que

contribuye al desperdicio de sus recursos económicos y evita el buen desempeño en el cumplimiento de sus responsabilidades;

iii) las conexiones clandestinas y los pagos excesivos a las empresas contratistas por proyectos también agotan los fondos de la

entidad; y iv) asimismo, prevalece un sistema de sobornos por el cual los contratistas efectúan pagos a las autoridades a cambio

de conseguir contratos, y fomentan la implementación de infraestructura de baja calidad. Además, estas formas constituyen el

principal obstáculo a la transparencia y la democracia en la gestión y prestación de los servicios de SEMAPA.

La corrupción en la gestión y prestación de los servicios afecta a un amplio sector de la población. La incapacidad de la empresa

de cumplir con la creciente demanda de servicios en la zona Sur provoca que sus habitantes empobrecidos paguen más por el

agua potable provista por prestadores privados, con el agravante de que no se controla la calidad. En esta zona se observa una

conexión directa entre la falta de acceso al agua de calidad y un mayor índice de mortalidad infantil que en otras zonas de la

ciudad.

La clase media y el sector empresarial, a pesar de tener acceso a los servicios de SEMAPA, no cuenta con un servicio continuo. El

personal de la entidad no tiene una fuente de trabajo confiable, debido a la inestabilidad laboral causada por prácticas ilícitas de

contratación y despidos. También existe un ambiente de temor y frustración entre los miembros del personal que realmente

buscan un buen desempeño de la entidad y rechazan la corrupción. Además, con frecuencia, los contratistas pequeños no

consiguen ganar los contratos debido a la falta de fondos para pagar los sobornos que exigen las autoridades.

La corrupción en SEMAPA es perpetrada casi siempre por redes de actores, es decir, de manera sistémica y no por una persona

en particular. En los años 80, es decir, antes de la democratización municipal, las redes ilícitas eran centralizadas, integradas y

cerradas. En la práctica, los políticos y las autoridades dependientes del poder ejecutivo nacional designaban al alcalde del

municipio, quien a su vez designaba a los gerentes de confianza en la empresa y celebraba acuerdos ilícitos, a puertas cerradas,

con el sindicato y las empresas contratistas. En la década de 1990, la descentralización y democratización de los municipios

nuevamente reconfiguró las redes de la corrupción. En esta época se pudo observar una “descentralización de la corrupción” en

la cual nuevas autoridades locales (p. ej., el acalde y los consejeros municipales elegidos democráticamente) colaboraron con el

sindicato y los contratistas para repartir el botín político y los beneficios económicos proporcionados por la defraudación de la

empresa.

Desde 2001, se ha reorganizado el Directorio de SEMAPA –el cual cuenta ahora con un órgano deliberativo que representa la

máxima autoridad de la empresa– y se ha incorporado a nuevos representantes de la población, elegidos directamente por voto

popular, llamados Directores Ciudadanos. Si bien las redes de corrupción que existen hoy en día involucran a los mismos actores

de los años noventa, es evidente que el empoderamiento de la sociedad civil está ofreciendo nuevas oportunidades de

identificar, investigar y sancionar la corrupción.

Estas nuevas oportunidades surgen por dos razones principales. En primer lugar, los Directores Ciudadanos, que representan a

las organizaciones de la sociedad civil, ahora tienen la misma autoridad que el Alcalde en el Directorio de SEMAPA, donde se

adoptan las decisiones importantes que a veces generan conflictos de interés. En segundo lugar, estos Directores tienen la

autoridad de acceder a información de la entidad y sancionar a las autoridades por actos de corrupción, lo cual genera más

interés e investigaciones en torno a los actos ilícitos.

35

35

En resumen, se pudo constatar que la participación empoderada de la sociedad civil generó nuevos desafíos para los actores de

las redes de la corrupción que buscaban controlar la toma de decisiones a puertas cerradas de manera poco transparente y que

ahora existen mayores posibilidades de que sean descubiertos y sancionados por actos de corrupción. Si se suman los avances

que la sociedad civil está logrando para desarticular el sistema de corrupción en SEMAPA, se observan en el escenario del

gobierno nacional muchas señales positivas de apoyo a esta iniciativa. La creación de un nuevo Ministerio de Transparencia

Institucional y Lucha Contra la Corrupción en 2008, por ejemplo, está promoviendo una serie de nuevas políticas nacionales que

reforzarán el acceso público a la información y la integridad en la gestión pública del país. En 2011, se aprobará una nueva ley de

transparencia que establece el derecho de la ciudadanía a tener a acceso a la información que manejan las entidades públicas y

obligarlas a establecer Unidades de Transparencia para facilitar el acceso público y los procesos contra la corrupción.

3. La estrategia desarrollada

En reconocimiento de los avances importantes logrados por la sociedad civil y destinados a promover transparencia e integridad

en la gestión y prestación de los servicios de SEMAPA, al final de 2008 — con el modesto apoyo de la Red de la Integridad del

Agua de Berlín (WIN) — el Centro de Estudios Aplicados a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CEADESC), en

cooperación con el Centro de Estudios Superiores de la Universidad de San Simón de Cochabamba (CESU), lanzó un proyecto de

investigación e intervención directa, titulado: “Reconstruyendo un sistema de transparencia para reforzar la participación y el

control social en SEMAPA”.

El proyecto tiene el objetivo de iniciar un proceso enfocado en la optimización del sistema de transparencia inherente al modelo

de gobernanza con participación democrática en SEMAPA, que coadyuve a los esfuerzos colectivos realizados por los varios

actores estatales, institucionales y de la sociedad civil vinculados al proceso que promuevan la equidad, un buen desempeño, la

transparencia y la integridad en la gestión y prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en Cochabamba.

Debido a las distintas complejidades dentro del alcance del proyecto, el esfuerzo fue dividido en dos fases complementarias:

La primera está enfocada principalmente en la investigación de archivo y de campo, a fin de diagnosticar las restricciones

actuales del sistema de transparencia relacionado con el acceso público de la información de calidad y la participación y el

control social. La segunda intenta, a partir de los esfuerzos iniciales, proponer políticas y mecanismos deseables y viables que

puedan guiar iniciativas posteriores destinadas a aumentar la transparencia y reforzar la participación social en la gestión de la

entidad.

Tales esfuerzos sirven para respaldar las líneas de acción de la segunda fase, lo que requiere llevar a cabo una campaña pública

para fomentar una plataforma de apoyo y coordinación de los actores estatales, institucionales, privados y de la sociedad civil,

capacitarlos para promover conocimiento y buenas prácticas en la producción, el acceso y el uso de la información, y supervisar

el desarrollo e implementación de políticas y mecanismos que facilitan la transparencia, la participación y el control social.

4. Los resultados

La primera fase del proyecto se concluyó en mayo de 2009. Desde entonces, el equipo ha estado coordinando su trabajo con las

autoridades del Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción (MTILCC), SEMAPA, la Alcaldía de

Cochabamba y algunas organizaciones sociales para preparar y concretar la segunda fase. A continuación se presenta un

resumen de los resultados de este esfuerzo hasta la fecha, seguido de una explicación sobre los próximos pasos para el año

2011.

El principal resultado de la primera fase fue un Informe Final, del cual se publicó una versión resumida en octubre de 2009 que

contiene los resultados, el análisis y las conclusiones de nuestras investigaciones, así como una propuesta de reglamento de

transparencia para SEMAPA. Este informe contiene tres componentes principales:

i. Análisis de la actividad de gobernabilidad y de las ventanas informativas (Governance Activity and Information

Spectrum Analysis)

La primera tarea de nuestro análisis del sistema de transparencia de SEMAPA fue identificar las actividades principales

realizadas durante un ciclo de gestión, la información que produce la entidad como resultado de estas actividades, los plazos

36

36

para producirla, y las normas nacionales y de la empresa que regulan tales actividades. Por eso desarrollamos una metodología

de investigación que se nomina la “Análisis de la actividad de gobernabilidad y de las ventanas informativas” (Governance

Activity and Information Spectrum Analysis, GAISA). GAISA sirve como una herramienta analítica para entender los componentes

básicos y formales de los sistemas de transparencia, en tanto ayuda a identificar qué información debería ser producida, cómo y

cuándo.

El análisis GAISA de un ciclo presupuestario anual de SEMAPA contiene:

Una lista de las actividades principales realizadas en cada fase de la gestión (Planificación, Ejecución, Evaluación y

Sanción)

Una explicación de las responsabilidades del personal, los procedimientos y la coordinación entre el personal para

producir la información

Una lista y clasificación de la información clave producida, organizada en Tablas de Documentos (p. ej., nombres

oficiales, datos que contiene, actores responsables, plazos de producción, normas vigentes, lugares de archivo)

ii. El Diagnóstico del sistema de transparencia de SEMAPA

Se realizó un diagnóstico del sistema de transparencia69

de SEMAPA para entender cómo ciertos factores de la producción, el

acceso público y la calidad de la información refuerzan o limitan la capacidad de la sociedad civil de participar en la planificación

de las políticas y los proyectos de la entidad, el monitoreo de su implementación y en controlar la corrupción en la empresa. Al

utilizar los datos identificados en GAISA, se ha evaluado el acceso, los formatos, la oportunidad y la confiabilidad de la

información para determinar si ella respeta las necesidades e intereses de los actores de la sociedad civil mientras realizan sus

actividades vinculadas a la gestión y prestación de los servicios. Finalmente, se identificaron los factores institucionales y las

prácticas cuando la información no respondió satisfactoriamente a sus necesidades.

El análisis durante el diagnóstico demuestra que ambos factores institucionales (p. ej., la falta de normativa que define los

derechos de acceso, plazos de producción, sanciones para no producir información sobre la calidad) y las prácticas de las

autoridades de la empresa y los ciudadanos (p. ej., desconocimiento del derechos de hacer accesible la información o acceder a

ella, falta de capacidad de analizar la información, ocultamiento o distorsión de la información) han contribuido a limitar la

producción y el acceso público a la información sobre calidad, y por eso limita la contribución de la sociedad civil a determinar

políticas y proyectos que apoyan la equidad y calidad del servicio, el monitoreo de su implementación y el control de la

corrupción.

iii. Propuesta de Reglamento del Sistema de la Transparencia de SEMAPA

El último componente del Informe Final contiene una propuesta de Reglamento del Sistema de Transparencia de SEMAPA. Este

reglamento contiene tres aspectos que consideramos fundamentales para apoyar la producción y el acceso público a la

información sobre calidad con el fin de fomentar la participación y el control social:

El reconocimiento de principios y derechos de acceso a la información: se propone que los estatutos de SEMAPA,

por primera vez, reconozcan el derecho de todo ciudadano a tener acceso a la totalidad de la información que se

produce.

La creación de mecanismos que apoyan el acceso público a la información: se definen las atribuciones y

responsabilidades de una Unidad de Transparencia que será el principal actor responsable de facilitar el acceso

público a la información. Además, se detallan los procedimientos para canalizar la información generada por las

varias gerencias de SEMAPA hacia dicha unidad.

La creación de un sistema de evaluación y sanción de las autoridades de SEMAPA respecto de su responsabilidad

de producir y difundir información.

69

Los sistemas de transparencia involucran a actores gubernamentales, de la entidad, de la sociedad civil y privados, quienes producen, intercambian y responden a la información mientras cumplen sus responsabilidades relativas a gobernanza, gestión y prestación de los servicios públicos.

37

37

Según la difusión de los resultados de la primera fase del proyecto, se advierten ciertos avances y pasos importantes que

sustentan la realización de la segunda etapa.

Primero, en el ambiente institucional, en el 2010 el Directorio de SEMAPA reconoció la Unidad de Transparencia en su

Organigrama Institucional. Segundo, se acordó firmar un convenio con CESU y CEDIB que autoriza la coordinación

interinstitucional para la segunda fase del proyecto, reforzado con el compromiso de SEMAPA de proveer recursos humanos y

económicos al proyecto como contraparte.

En el contexto gubernamental, el esfuerzo estará complementado por la cooperación del Oficial Mayor Técnico de la Alcaldía de

Cochabamba y el MTILCC. Finalmente, en el ámbito de la sociedad civil, estamos coordinando nuestra labor con algunas

organizaciones sociales reconocidas para apoyar la realización de las actividades de la segunda fase.

5. Las lecciones aprendidas

A continuación, se concluye con una breve lista de las lecciones aprendidas a través del proyecto hasta la fecha:

i. La importancia de atacar las formas de la corrupción en vez de perseguir casos particulares

Cuando la corrupción en una empresa pública está “institucionalizada”, las estrategias contra la corrupción deberían enfocarse

en atacar sus distintas manifestaciones en vez que perseguir casos individuales. Pese a que las investigaciones contra individuos

pueden producir resultados en el corto plazo, cuando la corrupción está institucionalizada esta se reproducirá aunque cambien

las autoridades. Por lo tanto, es más estratégico combatirla a través de equipos de investigadores con recursos de tiempo

limitados, y analizar sus distintas formas para poder proporcionar herramientas a los actores gubernamentales y sociales que

intentan controlarla de manera continua.

ii. Optimizar los sistemas de transparencia requiere dos enfoques: institucional y en la práctica

Aunque se reconoce la necesidad de crear nuevas normativas y mecanismos institucionales para promover la transparencia, es

importante reconocer que los proyectos de intervención son más eficaces cuando son complementados con un enfoque que

tome en cuenta las prácticas de los varios actores de la empresa y la sociedad civil.

iii. Optimizar los sistemas de transparencia requiere que la información producida respete las necesidades e

intereses tanto de usuarios como de productores

Optimizar los Sistemas de Transparencia que involucran la participación ciudadana en la gestión pública requiere un enfoque

que contemple las diversas necesidades de la sociedad civil, específicamente en relación con el modo en que se presenta la

información y los plazos para acceder a ella. Los formatos de la presentación de la información entrenan a la sociedad civil en

temas técnicos, y los plazos de la reproducción y difusión de la información de la entidad deberían ser coordinados con los

actores de la sociedad civil para poder garantizar que reciban la información de manera oportuna. Además, es importante que

las exigencias sobre formatos y plazos de difusión de la información sean viables y realistas a fin de que las empresas públicas

puedan cumplirlos.

iv. La importancia de involucrar a los actores de la empresa y la sociedad civil en el desarrollo de políticas y

mecanismos que promuevan el tipo de transparencia e integridad que se intenta implementar

Mientras están desarrollando nuevas políticas y/o mecanismos para promover la transparencia e integridad en la gestión y

prestación de los servicios de agua, es importante involucrar a actores que trabajen dentro de la empresa y de la sociedad civil.

La participación del personal de la entidad ayuda a garantizar que las soluciones presentadas sean más prácticas, dado que son

planteadas por personas que trabajan en la entidad y, por tanto, tienen una visión interna y conocimiento de los problemas.

Además, ayuda a reducir la necesidad de capacitar a los actores involucrados, debido a que están informados sobre las nuevas

políticas y/o mecanismos creados y por eso estarían más preparados para ejercer sus nuevas responsabilidades. La participación

de la sociedad civil ayuda tanto a identificar sus necesidades de formatos simples y plazos realistas en la difusión de la

información discutidos arriba, como a construir coaliciones más firmes.

38

38

v. Los proyectos de intervención directa requieren presión por parte de una coalición heterogénea que congrega a

actores diversos en múltiples niveles de autoridad gubernamental con fines de intervención

La implementación de nuevas políticas o mecanismos que promuevan la transparencia en las empresas públicas de agua y

alcantarillado resulta más efectiva cuando es exigida por coaliciones heterogéneas con actores con diversos intereses en la

información y en distintos ámbitos de autoridad gubernamental. Los requisitos de diversos tipos de información sirven para

prestar atención a la adecuada gestión de la información en la entidad, y el poder acumulado por varios actores en múltiples

niveles de autoridad ayuda a presionar a las autoridades para que cumplan su responsabilidad de hacer accesible los datos.

vi. La importancia de la “oportunidad” (timing) en la planificación y ejecución de los proyectos de intervención

Los proyectos llevados a cabo por organizaciones de la sociedad civil que intentan promover la transparencia y la integridad en

el sector del agua son más eficaces cuando se realizan en momentos oportunos para su contexto. Por ejemplo, el lanzamiento

de nuevas políticas o una buena configuración de aliados en el gobierno o en las empresas públicas de servicio de agua pueden

proveer las oportunidades políticas necesarias para tener éxito en la realización del proyecto.

6.1 Guatemala

Debido a la ausencia de una Ley de Agua, la Constitución Política de la República de Guatemala, vigente

desde 1986, constituye el órgano más relevante para la administración de los recursos hídricos en el

país70. En concreto, los artículos 12771 y 12872 hacen referencia a las aguas de dominio en territorio

nacional. Ambos artículos regulan el uso, goce y aprovechamiento equitativo, así como la obligación del

usuario y el Estado sobre protección y conservación de los cauces de aguas, y disponen que su desarrollo

estará regido por una ley adoptada para tal fin. En la misma línea, el Código Civil en su art. 458 declara

bienes nacionales de uso público común, entre otros, a “ … las aguas de la zona marítima territorial en la

extensión y términos que fije la ley respectiva; los lagos y ríos navegables y flotables y sus riberas, los

ríos, vertientes y arroyos que sirven de límite al territorio nacional; las caídas y nacimientos de agua de

aprovechamiento industrial, en la forma que establece la ley de la materia; y las aguas no aprovechadas

por particulares”73.

Los principios constitucionales garantizan la salud, el ambiente y la autonomía municipal. Sin embargo, el

sector “…carece de un cuerpo o conjunto de normas articulado, consistente e integral que regule el

comportamiento de los prestadores y que sirva como base para sancionar los eventuales desvíos de las

obligaciones preestablecidas”74. La Ley del Organismo Ejecutivo del año 1997 establece las funciones

específicas de cada Ministerio y, con respecto a los recursos hídricos, indica los preceptos generales para

70

El artículo 121 define como bienes del Estado y del dominio público “…las aguas de la zona marítima que ciñe las costas de su territorio, los lagos, ríos navegables y sus riberas, los ríos, vertientes y arroyos que sirven de límite internacional de la República, las caídas y nacimientos de agua de aprovechamiento hidroeléctrico, las aguas subterráneas y otras que sean susceptibles de regulación por la ley y las aguas no aprovechadas por particulares en la extensión y término que fije la ley” (Constitución Política de la Republica de Guatemala 2002. Título 1, Sección XX Régimen Económico y Social: artículo 121 a, b). 71

“Artículo 127.- Régimen de aguas. Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia” (Constitución Política de la Republica de Guatemala 2002. Título 1, Sección XX Régimen Económico y Social, art. 127). 72

“Artículo 128.- Aprovechamiento de aguas, lagos y ríos. El aprovechamiento de las aguas de los lagos y de los ríos, para fines agrícolas, agropecuarios, turísticos o de cualquier otra naturaleza, que contribuya al desarrollo de la economía nacional está al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna, pero los usuarios están obligados a reforestar las riberas y los cauces correspondientes, así como a facilitar las vías de acceso” (Constitución Política de la Republica de Guatemala 2002. Título 1, Sección XX Régimen Económico y Social, art. 128). 73

República de Guatemala 2009. Código Civil Decreto Ley No. 106: art. 458, párrafo 32. 74

Lentini (2010:17)

39

39

un adecuado desempeño de dichas funciones en cada Ministerio75. Pero, a pesar de la gran cantidad de

leyes y decretos que hacen referencia al tema del agua76, aún existe una gran dispersión y falta de

claridad sobre las facultades de rectoría definitiva en el sector agua, especialmente entre Ministerios que

deben regular actividades extractivas y consuntivas de agua —como riego y minería— y Ministerios

encargados de la protección y conservación ambiental e hídrica.

En el año 2005 se elaboró un anteproyecto de “Ley General de Aguas” que proponía organismos nuevos

como el Instituto Nacional del Agua (INAGUA), que debía “ordenar, planificar, dirigir, coordinar, evaluar,

y mejorar el desarrollo de las aguas y demás bienes hídricos”77. Las referencias a los sistemas de agua

potable fueron pocas: en concreto, un solo artículo indica que “…los operadores de servicios público se

rigen por la leyes especiales en la materia”78; tampoco hubo una referencia específica a los temas de

integridad y transparencia de los operadores o actores/usuarios. Si bien se reconoce en varios

documentos la necesidad de contar con una ley de agua y que han sido numerosos los anteproyectos

elaborados, ninguno de ellos ha podido prosperar hasta la actualidad.

En el ámbito institucional, actualmente al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) le

corresponde atender los asuntos concernientes al régimen jurídico que rige la producción hidrobiológica,

ya sea al formular y ejecutar políticas, promoverlas y velar por su cumplimiento, o al buscar eficiencia y

competitividad en los mercados, considerando en cada momento la conservación y protección del medio

ambiente79. El MAGA debe coordinar conjuntamente con el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

(MARN) un adecuado manejo de los recursos naturales80. Las funciones de la disuelta Secretaría de

Recursos Hidráulicos —que no logró su objetivo principal, es decir, la ratificación de una Ley de Aguas

para el país— se delegan en 1998 al MAGA.

El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), a su vez, debe formular y ejecutar el régimen

respectivo a la conservación, protección, sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y los recursos

naturales (incluidos los recursos hídricos)81. Algunas de las responsabilidades del MARN se relacionan

con la necesidad de crear políticas de carácter económico, educativo y ambiental, así como evitar y

controlar la contaminación, aprobar las evaluaciones de impacto ambiental, y elaborar las políticas

relativas al manejo de cuencas hidrográficas, zonas costeras, océanos y recursos marinos y naturales en

general, integrando una noción de equidad de género, personas naturales o jurídicas, y de las

comunidades indígenas y locales82. La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto

N.° 68-86), entre otras cuestiones, exige la presentación de estudios de impacto ambiental cuando se

realicen obras que puedan impactar sobre los recursos hídricos y el manejo ambiental. Es

75

Véase al respecto Congreso de la República de Guatemala 1997. Ley del Organismo Ejecutivo, decreto 114-97. 76

Véase el recuadro 6, y el listado en CRS (2008). 77

Citado por Lentini (2010:16) 78

Citado por Lentini (2010:16). 79

Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 114-97, art. 29. 80

Según el artículo 29, párrafo c) le corresponde al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, entre otras funciones, “…definir en conjunto con el Ministerio de Ambiente y de Recursos Naturales la política de ordenamiento territorial y de utilización de las tierras nacionales y promover la administración descentralizada en la ejecución de esta política; deberá velar por la instauración y aplicación de un sistema de normas jurídicas que definan con claridad los derechos y responsabilidades vinculadas a la posesión, uso, usufructo y, en general, la utilización de dichos bienes, mientras permanezcan bajo el dominio del Estado” (Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 114-97, art. 29, párr. c). 81

Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 114-97, art. 29 bis, párr. a) 82

Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 114-97, art. 29 bis, párr. j) y k).

40

40

responsabilidad del MARN —que emitió en el 2005 un reglamento de descargas y reutilización de aguas

residuales y sobre disposición de lodos— ejecutar estas normas.

El Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda es la entidad responsable —

aparte de sus otras funciones relativas a la infraestructura y las obras públicas— de procurar la

descentralización de los servicios de información de meteorología, vulcanología, sismología e hidrología,

así como la promoción y ejecución del marco jurídico respectivo al sistema de transporte, que incluye el

sistema de transporte fluvial y marítimo83. El Ministerio de Energía y Minas se encarga de la

implementación del marco regulatorio que se aplica a la producción, distribución y comercialización de la

energía y los hidrocarburos, y a la explotación de los recursos mineros, así como a estudiar y promover la

utilización de otros recursos para producir energía y para cumplir con las políticas respectivas a la

utilización de recursos no renovables84.

Las gobernaciones departamentales también tienen un papel protagónico en la gestión hídrica, dado que

son las responsables de representar a los habitantes de cada departamento, y deben procurar solucionar

las necesidades de los ciudadanos (entre las cuales se encuentran un ambiente sano, agua potable y una

ejecución efectiva de la normativa relacionada con el ambiente y los recursos naturales). Además, deben

velar por una efectiva coordinación entre entes y órganos públicos, incluidos ministerios e instituciones

autónomas, como las relacionadas con temas ambientales e hídricos85. Existe además el Consejo

Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED), que se encarga principalmente de establecer planes

de acción necesarios para mitigar desastres, así como de asesorar a las autoridades encargadas de

regular cuencas específicas86.

Con respecto al sector de agua portable y saneamiento, existen cuatro instrumentos relevantes para el

marco legal e institucional: la Constitución Política, la ley General de Descentralización, el Código

Municipal y el Código de Salud.

La provisión de los servicios de agua por red y saneamiento en Guatemala se encuentra descentralizada

y opera bajo la responsabilidad de los municipios, que contempla el poder de decisión sobre las

concesiones del servicio público87 y su revocación cuando se constaten deficiencias u otras

83

Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 13 11, art. 30. 84

Véase al respecto Congreso de la República 1997. Ley del Organismo Ejecutivo, decreto 114-97, art. 34. 85

Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 13 11, art. 47. 86

Entre ellas, la autoridad para el manejo sustentable de la cuenca del lago de Amatitlán y su entorno, la autoridad protectora de la subcuenca y cauce del río Pensativo y la autoridad para el manejo sustentable de la cuenca del lago de Izabal, el río Dulce y su entorno. Éstas tres entidades autónomas disponen de un marco regulatorio propio y se encargan principalmente del manejo de las cuencas y subcuencas respectivas, además de estar investidas para planificar, coordinar y ejecutar las medidas del sector público y privado necesarias para recuperar el ecosistema, los lagos y ríos respectivos, así como todas sus cuencas tributarias (véase para mayor detalle CRS, 2009). 87

“Artículo 74. Concesión de servicio público municipal. La municipalidad tiene facultad para otorgar a personas individuales o jurídicas, la concesión de la prestación de servicios públicos municipales que operen en su circunscripción territorial, con excepción de los centros de acopio, terminales de mayoreo, mercados municipales y similares, mediante contrato de derecho público y a plazo determinado, en el que se fije la naturaleza y condiciones del servicio y las garantías de funcionamiento a las que se refiere el artículo 75 de este Código. Asimismo deberá estipularse que el reglamento municipal para la prestación del servicio, forma parte del contrato de concesión. En todo caso, el plazo de duración de la concesión no podrá ser superior de veinticinco (25) años; pudiendo ser prorrogable. El plazo será fijado en cada caso, de acuerdo con la cuantía e importancia de la inversión, tomando en cuenta el interés municipal, y el de los usuarios e inquilinos. El Concejo Municipal fijará, además, las contribuciones municipales y tasas derivadas del contrato que percibirá del concesionario” (Código Municipal, Decreto No. 12-2002: art. 74).

41

41

irregularidades88. Se obliga al concesionario a una contabilidad de “…conformidad con la ley, para su

verificación en todo tiempo, por la Contraloría General de Cuentas, al ser requerida a la municipalidad el

estado financiero de la empresa” (…), así como “(…) la obligación del concesionario de poner a

disposición de la municipalidad los libros y documentos de contabilidad y de proporcionarle, en cualquier

momento, la información que se le requiera” (Código Municipal, decreto N.° 12-2002: arts. 75b,c).

Tanto la constitución política de Guatemala como el Código Municipal reafirman que los municipios son

instituciones autónomas que deben prestar los servicios públicos de su jurisdicción89, los faculta a cobrar

las tasas correspondientes90 y los obliga a efectuar una rendición anual de cuentas91. El Código de Salud

de 1997 establece la obligación de las municipalidades de proveer a la población agua de buena calidad

—es decir, la obligación de purificarla en caso de que la calidad no sea apta para el consumo— y prevé

un sistema de sanciones, tanto para los operadores de servicios como para los usuarios. En materia

ambiental, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) está facultado a formular políticas y

hacer cumplir el régimen jurídico relativo a la preservación higiénica del medio ambiente; así como a

fomentar la colaboración técnica y el cumplimiento de convenios y tratados relacionados con la salud en

caso de desastres naturales92.

Las sanciones administrativas93 pueden abarcar desde multas hasta la clausura definitiva de

establecimientos, incluidos los servicios de agua que carecen de autorización sanitaria y de certificado de

potabilidad94. Además, el Código Municipal responsabiliza directamente a los funcionarios y empleados

públicos y dispone que el “(…) uso indebido, ilegal y sin autorización de recursos, gastos y desembolsos,

hacen responsables administrativa o penalmente en forma solidaria al empleado y funcionario que los

realizaron y autorizaron, si fuera el caso. De la misma manera, si hubiere resultado perjuicio a los

intereses municipales, se hará efectiva la responsabilidad de quienes concurran a calificar

favorablemente una fianza en resguardo de los intereses municipales si al tiempo de admitirla, el fiador

resultare notoriamente incapaz o insolvente, comprobado fehacientemente”95. Son los síndicos y los

concejales, como miembros del órgano de deliberación y de decisión en los gobiernos locales, quienes

tienen, entre otras, las atribuciones de “…proponer las medidas que tiendan a evitar abusos y

corruptelas en las oficinas y dependencias municipales”96; además le compete al Concejo Municipal

Según la Ley General de Descentralización, Decreto N.° 14-2002. Esta ley hace énfasis tanto en la eficiencia y eficacia de la prestación de los servicios públicos, como en la universalización de la cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios básicos que se prestan a la población. Véase también al respecto el art. 5 del Código Municipal (Decreto N.° 12-2002). 88

Véase al respecto Código Municipal, Decreto N.° 12-2002: arts. 77; 78. 89

Congreso de la República de Guatemala (2002): Código Municipal, Decreto N.° 12-2002, art. 3. 90

El Código Municipal contempla tres formas de prestación de servicios: i) por la municipalidad y sus dependencias administrativas, unidades de servicio y empresas públicas; ii) por la asociación o mancomunidad de municipios según regulaciones acordadas conjuntamente; y iii) por concesiones otorgadas de conformidad con las normas contenidas en el Código Municipal y la Ley de Contrataciones del Estado y reglamentos municipales (decreto N.° 12-2002: art.73). 91

Entre otras medidas de fiscalización, el Código Municipal estipula en el artículo 117, decreto N.° 12-2002 que: “En el mes de febrero de cada año, los Concejos Municipales que utilicen préstamos internos o externos, deberán informar a la población a través de los medios de comunicación disponibles sobre el destino y ejecución de los recursos”. 92

Véase al respecto Congreso de la República 2008. Ley del Organismo Ejecutivo DC 13 11, art. 39. 93

Véase al respecto arts. 150-154 del Código Municipal, decreto N.° 12-2002. 94

Lentini (2010.41ss) 95

Código Municipal, Decreto No. 12-2002: art. 134 96

Código Municipal, Decreto No. 12-2002: art. 54ª)

42

42

nombrar un “… juez de asuntos municipales conforme a los requisitos establecidos en este Código y el

reglamento correspondiente (…)”97.

En términos de asistencia técnica y financiamiento referente al desarrollo municipal, le incumbe desde

1965 al Instituto de Fomento Municipal (IFOM) apoyar la conformación de servicios de agua potable y

saneamiento. En años recientes (1997) y por medio de un acuerdo gubernamental (N.° 376-97) le fue

asignando al IFOM el rol central de definir las políticas y estrategias del sector agua potable y

saneamiento, incluidos los programas de agua potable rural. Estas facultades correspondían antes a la

Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR). La UNEPAR, a su vez, fue creada en

1975 con el objetivo fundamental de coordinar y ejecutar el Plan Nacional de Agua Potable. Luego, a

partir de 1982, centró su labor en la administración, operación y mantenimiento de los sistemas

transferidos por el gobierno central a las comunidades rurales.

En el 2002 se creó con fondos públicos del Ministerio de Finanzas Públicas el sistema de Consejos de

Desarrollo integrado por el Consejo Nacional, los Consejos Regionales, Departamentales, Municipales y

Comunitarios (Indígenas) para “…llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo,

tomando en cuenta principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe”, y con el

objetivo principal de “…organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de

políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación

interinstitucional, pública y privada”98. En este marco surge en 2009 el Consejo de Cohesión Social, que

tiene dentro de sus ejes temáticos el cumplimiento de los objetivos de desarrollo mileno (ODM)

“coordinando” acciones específicas en agua potable y saneamiento y que, al igual que el Fondo Nacional

para la Paz (FONAPAZ, creado en 1991), actúa como intermediario financiero y responsable de la

ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento para la población más rezagada y afectada por el

conflicto armado interno de los años noventa.

En la actualidad, y al no existir una entidad nacional específica, la Secretaría General de Planificación y

programación (SEGEPLAN), que depende directamente de la Presidencia de la República, asume la

responsabilidad de la planificación pública del sector de agua potable y saneamiento99 en coordinación

con las entidades que participan en esta gestión100. En 2008, el Gobierno crea el Gabinete Específico del

Agua, intentando superar las limitaciones señaladas respecto del marco regulatorio e institucional del

sector del agua, y con el propósito de coordinar los esfuerzos gubernamentales de diseño y gestión de

políticas, planes y presupuestos sobre agua. La SEGEPLAN, por medio de la Dirección de Recursos

Hídricos, coordina el trabajo de las diferentes comisiones y aprueba ese mismo año el “Plan Nacional de

Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento para el Desarrollo Humano 2008-2011”.

97

Código Municipal, Decreto No. 12-2002: art. 163ss 98

Véase al respecto Decreto No. 11-2002: art 1ss. 99

Véase al respecto Decreto No. 114-97. 100

Mediante el Programa “Agua Fuente de Paz” — con fondos no reembolsables provenientes del BID — se organizan e integran los esfuerzos gubernamentales técnicos y políticos de INFOM/UNEPAR, FONAPAZ, MSPAS, MINFIN, MARN y el Consejo de Cohesión Social (para más detalles, véase en SEGEPLAN, 2010: Informe de logros (2009) y proyección de trabajo (2010) de la Secretaría Técnica del Gabinete Específico del Agua. Guatemala, Gobierno de Guatemala, enero. Disponible en http://www.marn.gob.gt/sub/portal_samya/docs/ilpt.pdf, visitado el 16 de mayo de 2011.

43

43

Se suman al panorama institucional una gran cantidad de organizaciones no gubernamentales (ONG)

internacionales y locales que llevan adelante actividades centradas especialmente en las comunidades

rurales y que, en muchos casos, respaldan proyectos de agua potable y saneamiento101. Estas entidades

proporcionan asistencia técnica a las comunidades, ayudándoles a conformar sus comunidades o

comités de agua potable y saneamiento (CAP) y a gestionar sus proyectos. La mayoría de ellas cuentan

con recursos de la cooperación internacional, principalmente de países desarrollados102.

También existen instituciones como asociaciones profesionales y centros de investigación y capacitación

que contribuyen al desarrollo de los sistemas de agua potable y saneamiento. Estos pueden ser

diferenciados entre: i) plataformas y redes que convocan a actores múltiples como la Red de Agua y

Saneamiento de Guatemala (RASGUA)103, la cual forma parte de la Red Regional de Agua y Saneamiento

de Centroamérica (RRASCA) y reagrupa a las ONG, instituciones del gobierno, agencias internacionales, el

sector académico, empresas y consultores independientes; ii) centros de estudio, investigación y

capacitación como la Asociación Guatemalteca de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (AGISA) que

pertenece a la Asociación Interamericana de Ingeniería Ambiental (AIDIS)104 o la Universidad Rafael

Landívar, la Universidad San Carlos, especialmente la Escuela Regional de Ingeniería Sanitaria; así como

iii) organismos de coordinación mancomunal, entre los que se destaca la Asociación Nacional de

Municipalidades (ANAM) que busca fortalecer el régimen de autonomía municipal establecido por la

Constitución y el Código Municipal para impulsar el desarrollo de los gobiernos locales y gestionar la

participación de las agencias nacionales e internacionales de asistencia técnica y financiera105.

De lo expuesto anteriormente se observa un panorama complejo de la organización institucional con

presencia de numerosos actores interesados, con potestades a veces muy generales e incluso

superpuestas entre ellos, pero con poca claridad sobre el alcance y el impacto real que generan. Muchos

actores parecen haber surgido como una solución parcial e inmediata a los problemas presentados,

tanto de la normativa en sí, como de las dificultades existentes en las entidades operativas y rectoras.

Tanto es así que consultores de la CEPAL han concluido que, “(…) se han verificado superposiciones,

vacío de funciones, y en algunos casos, establecidas las funciones no se prevén los recursos u organismos

con capacidades para ejercerlas. Estas circunstancias tienen como resultado bajos controles e incentivos

para alcanzar los niveles óptimos de calidad y cobertura de la prestación (…)”106.

Respecto a la transparencia e integridad del sistema público, la reciente Ley de Acceso a la Información

Pública de 2008 pretende, entre otras cosas, “…garantizar la transparencia de la administración pública y

de los sujetos obligados y el derecho de toda persona a tener acceso libre a la información pública”107. El

decreto asume los principios de máxima publicidad, transparencia en el manejo de recursos públicos,

gratuidad en el acceso a la información pública, así como sencillez y celeridad del procedimiento. Todas

101

Para mencionar aquí los programas más conocidos: Agua del Pueblo, CARE, Caritas España, CRS, Intervida, Plan Guatemala-International, Programa Municipios para el Desarrollo Local (PROMEDUL-GIZ), Project Concern International, Servicios para la Paz y Water for People. 102

Lentini (2010:47). 103

Véase al respecto http://www.rasgua.net.gt/, visitado el 16 de mayo del 2011. 104

Véase al respecto http://www.aidis.org.br/htm/esp_htm/sa_sn_guatemala.html, visitado el 16 de mayo del 2011. 105

Véase al respecto http://www.anam.org.gt/default.php, visitado el 16 de mayo del 2011. 106

Citado por Lentini (2010:48). 107

Congreso de la República 2008. Decreto N.° 57-2008, Ley de Acceso a la Información Pública: art. 1, párr. 3.

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44

las entidades estatales están obligados a transparentar toda la información de los poderes públicos —

ejecutivo, legislativo y judicial — y a fomentar una cultura de la transparencia (Decreto N.° 57-2008,

capítulo II) sobre la base de “…la rendición de cuentas a los gobernados, de manera que puedan auditar

el desempeño de la administración pública”108. En caso de incumplimiento se aplican “…sanciones

administrativas o penales de conformidad con las disposiciones previstas en la presente ley y demás

leyes aplicables”109.

En la actualidad, todos los Ministerios promueven por medio de sus sitios web los actos transparentes de

la gestión pública, publicando mensualmente los informes presupuestarios y financieros, y ofrecen vías

para incentivar las denuncias ambientales por parte de la ciudadanía110. Adicionalmente, la Ley de

Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos (Decreto N.° 89-2002), que desde

noviembre de 2005 tiene su reglamento propio, pretende “…coadyuvar en la lucha por la transparencia

de la gestión pública y promover la responsabilidad de las personas que ejerzan función pública (…)”111.

Recuadro 10: Comité de agua potable “San Juan los Pinos”, Salamá, Baja Verapaz, Guatemala112

1. El contexto

Un primer objetivo estratégico es establecer vínculos para poder difundir el presente caso entre los demás comités de agua

potable en Guatemala, debido a que desconocen ejemplos de casos exitosos de gestión local del agua con amplia transparencia

en la rendición de cuentas. A la vez, se busca incidir de manera positiva ante los demás comités de agua y ante las autoridades

vinculadas al sector de agua y saneamiento en el país. Un segundo objetivo consiste en mostrar que es posible administrar de

manera eficiente los sistemas de agua potable en las comunidades y que los comités de agua potable pueden crear condiciones

apropiadas para mejorar el bienestar de la población local.

La precariedad del agua en la comunidad de San Juan Los Pinos se encontraba en niveles críticos debido a la falta de lluvias en el

Departamento de Baja Verapaz, lo cual ocasionó que los niveles de caudal de agua disminuyeran notablemente y se

desabasteciera a la comunidad de San Juan por un periodo prolongado. A causa de esto, surgió la necesidad de formular un

proyecto de agua potable que beneficiara a toda la comunidad de San Juan y, a la vez, se abasteciera a la comunidad de Los

Pinos, próxima a dicha comunidad y con una alta población que demanda el servicio.

No se logró desarrollar un proyecto de remodelación y de mejora del sistema que existía desde hace muchos años debido a que

el agua ya no era suficiente, dado el hecho de que la cuenca cercana — Finca Nacional San Jerónimo — abastece también a

otras comunidades. No existía otra forma de prestar el servicio de forma permanente con la eficacia, calidad y cantidad

apropiadas para todos los usuarios, mientras que un sistema por bombeo sí lo permitía. Por ende, las comunidades de San Juan

y los Pinos, por encontrarse en la parte inferior del Valle de Salamá, solicitaron ante el Instituto de Fomento Municipal (INFOM)

y la Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR) un sistema de abastecimiento por bombeo proveniente de

un pozo elaborado para tal fin. La Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR) fue creada por medio de

Acuerdo Ministerial SP-M-129-75 de fecha 27 de octubre de 1975, ratificado legalmente el 10 de noviembre de 1978. El 13 de

mayo de 1997, por medio del Acuerdo Gubernativo 635-97 se aprueba el Convenio Interinstitucional entre el Ministerio de

Salud Pública y Asistencia Social y el Instituto de Fomento Municipal (INFOM), mediante el cual se adscribe la Unidad Ejecutora

del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR) al Instituto de Fomento Municipal (INFOM). UNEPAR establece un ámbito de

108

Congreso de la República 2008. Decreto N.° 57-2008, Ley de Acceso a la Información Pública: art. 1, párr. 6. 109

Congreso de la República 2008. Decreto N.° 57-2008, Ley de Acceso a la Información Pública, Título V: arts. 61- 67. 110

Véase, por ejemplo, la política interna del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, http://www.marn.gob.gt/, visitado el 26 de enero del 2011). 111

Gobierno de Guatemala 2005. Acuerdo gubernativo N°. 613-2005, art. 1. 112

Jorge Luis Ramírez González, Técnico de la FUNDEMABV, Guatemala. Estudio de caso presentado en el 1er

Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica, 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

45

45

prioridades de las comunidades y se consideraba que existía una fuerte necesidad de la comunidad de San Juan y la comunidad

de los Pinos, por lo que se aprobó el proyecto de agua potable. A su vez, la política interna de UNEPAR es de transparencia y

rendición de cuentas, por lo que previó que la solicitud de proyecto dejara bien establecido dicho requisito y que la población

debía tener presente que debía pagar por el servicio y que el comité de agua potable debía rendir cuentas.

En consecuencia, en una asamblea general comunitaria se acordó la gestión de un sistema por bombeo y se asumió el

compromiso de pagar las cuotas respectivas y de implementar contadores. Se debe recordar que en términos socioeconómicos

el sistema de agua potable de San Juan los Pinos sufre aún múltiples precariedades. En el ámbito político, los intereses del

Estado de Guatemala se centran todavía más en temas de seguridad, salud y educación y, en menor medida, en otros campos

que son esenciales para un desarrollo sostenible a escala humana, como la conservación y protección del medio ambiente, los

programas asistenciales a la economía rural, y el financiamiento y control de sistemas locales de agua potable y saneamiento.

2. El problema

El comité de agua potable de San Juan los Pinos es un comité de agua que utiliza para su funcionamiento un sistema por

bombeo que es resultado de un proyecto de agua anterior. La gran tarea del Comité luego consistió en brindar un servicio de

calidad, cantidad y sanidad adecuadas a la población. Además, se debió tomar en cuenta la gran dificultad de que la población

no estaba acostumbrada a pagar por el servicio ni mucho menos tener medidores de agua en sus hogares.

En Guatemala existen graves negligencias en lo pertinente a la tributación y la administración de fondos provenientes de

colectas o recaudaciones realizadas entre el público. A pesar de que en muchas comunidades rurales de Guatemala hay

personas altruistas y líderes comunitarios que buscan contribuir al desarrollo de sus comunidades y pueblos, subsisten de igual

manera obstáculos que les impiden llevar a buen fin estos objetivos de mejoras para la comunidad, entre ellos:

No existe un estímulo económico para gestionar proyectos comunitarios de los líderes de cada comunidad. Todo el trabajo de

gestión se realiza en forma gratuita, y estos líderes a menudo ven estancados sus proyectos, puesto que muchos de ellos son de

condición económica precaria y no están en condiciones de abandonar sus trabajos informales para dedicar tiempo a una tarea

social sin remuneración. Otro factor agravante es que Guatemala no tiene una Ley General de Aguas que permita desarrollar un

campo de acción específico; únicamente existen normativas que regulan dicho sector pero que funcionan a través de acuerdos

gubernativos y acuerdos ministeriales que no ofrecen el soporte que brindaría una ley que obligue a la población al

cumplimiento de la rendición de cuentas.

En las comunidades rurales los líderes comunitarios que son electos para ocupar cargos en la junta directiva de Consejos

Comunitarios de Desarrollo (COCODES) y Comités de Agua no tienen una preparación específica. Asimismo, no se capacitan para

administrar un sistema de agua potable o rendir cuentas primeramente ante la comunidad y, en segundo lugar, a las

autoridades vinculadas al sector de agua y saneamiento. Por lo general, no tienen la capacidad de administrar fondos

provenientes de convenios con Ministerios del Gobierno, lo cual dificulta aún más la obtención de proyectos de gran

importancia comunitaria.

Las comunidades rurales de Guatemala, en gran medida, no están acostumbradas a pagar por el servicio de agua potable en

debido a factores como: a) la creencia de que el agua es un regalo del cielo, que pertenece a todos de igual manera, y por ende

no se debe pagar; b) no se toman en cuenta los grandes esfuerzos económicos y físicos que implica abastecer a la comunidad

con agua; c) está profundamente arraigada la idea que las comunidades son pequeñas y que pueden solucionar los problemas

de abastecimiento de agua por sí solas, pese a que en muchos casos esta conclusión es equivocada; d) las comunidades no se

dan cuenta del crecimiento poblacional que se prevé a futuro y del riesgo que supone poder abastecer a toda la comunidad con

agua, con los pocos fondos que se captan; e) hay poca colaboración y gran apatía por parte de las nuevas generaciones, que no

se interesan por el sistema de agua potable, en parte por no conocer el historial de escasez que motivó a la creación del

sistema; f) en comunidades donde no existe un manejo del fondos — por no aplicarse tarifas por el servicio de agua potable —

esto redunda en graves negligencias, principalmente en un abandono total de la cuenca y una falta de reforestación de esta.

Además, cuando existe un problema de tala inmoderada, las comunidades no cuentan con fondos para realizar gestiones ante

las autoridades y ante la misma comunidad que permitan frenar las obras. Lo más preocupante de todo es que en muchos casos

nadie denuncia los daños a la naturaleza, a la cuenca y, por ende, a la misma comunidad; h) la implementación de contadores o

46

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medidores de agua ha creado conflictos debido a que la población está acostumbrada a consumir agua sin importarle la

cantidad; el hecho de poseer medidores de agua restringe su utilización irracional, y permite aplicar una tasa específica al agua.

En Guatemala es común que los Consejos Comunitarios de Desarrollo que administran el agua en sus comunidades (COCODES)

realicen cobros por el servicio de agua. Los COCODES deben estar legalmente registrados ante INFOM-UNEPAR y ante la

Contraloría General de Cuentas de la Nación, pero muchas veces no son fiscalizados en el campo. Esto contribuye a que exista

una rendición de cuentas deficiente, puesto que en muchos casos no se les capacita para realizar tal tarea. La Contraloría

General de Cuentas de la Nación exige la rendición de cuentas a los COCODES y Comités de Agua, pero esta entidad solo realiza

dicha tarea en sus delegaciones respectivas y no sale a las comunidades. Por el contrario, se les exige a los COCODES y comités

de agua que lleguen a las delegaciones y no se toma en cuenta las grandes distancias que existen en las comunidades para llegar

a las delegaciones departamentales, por lo que los comités optan por no registrarse ante la Contraloría General de Cuentas de la

Nación ante los grandes costos que implica la rendición de cuentas. Solo rinden cuentas a la comunidad en forma verbal y con

registros internos creados para tal efecto por los COCODES y Comités de Agua en sus respectivas comunidades, creando así un

divorcio institucional en la comunidad. En otras palabras, los COCODES que administran agua en sus comunidades así como los

Comités de agua creados para tal fin no rinden cuentas por el elevado costo económico que esto implica y las comunidades

pequeñas no tienen la capacidad de pago necesaria para cumplir con tal obligación.

3. La estrategia desarrollada

El comité de agua de San Juan Los Pinos advirtió que la población se encontraba en una fase crítica de escasez de agua potable y

que los miembros de la comunidad sí contaban con el servicio tenían serios problemas en su abastecimiento debido a que en

muchas partes no llegaba agua sino aire a través de las tuberías. A raíz de ello, se organizó un comité de agua potable que es el

resultado de la gestión y el aporte de INFOM-UNEPAR, la municipalidad y la población. Este comité se encargaba de la

construcción de la infraestructura adecuada para abastecer de agua y de que los integrantes del comité administraran el

proyecto, la operación posterior y el mantenimiento del sistema.

La estrategia desarrollada por el comité consistía en una intensa campaña de sensibilización y concienciación de la población

para lograr el cambio de actitud a corto plazo en la generación actual (y futura) sobre las implicaciones del costo elevado que

supone la operación, administración y el mantenimiento de un sistema de bombeo.

En una primera fase se dieron a conocer los beneficios del proyecto tomando en cuenta a las autoridades locales, las

autoridades de las comunidades de San Juan y de Los Pinos (COCODES), las autoridades de INFOM, UNEPAR y las autoridades de

la municipalidad de Salamá. En una segunda fase se dio a conocer la cobertura total que tendría el proyecto, y se informó a las

comunidades y la población quiénes se verían beneficiados y cuál sería la población meta a futuro; también se informó cómo se

procedería con los derechos de paso que el sistema requería en su momento. Una tercera fase abarcó una fuerte campaña de

sensibilización para dar a conocer la sostenibilidad financiera del proyecto de suministro de agua potable, dejando en claro que

era necesario cobrar un pago de cuotas por el servicio tomando en cuenta factores como el costo de la energía eléctrica, los

salarios para la mano de obra y los gastos por la administración del proyecto. La cuarta fase implicaba dar a conocer cuál sería la

forma administrativa en que se operaría el proyecto, dejando en claro cada uno de los procesos que se llevarían a cabo, tales

como la toma de lecturas, las tarifas de agua, el cálculo de los excesos de agua, las fechas para realización de lecturas y las

fechas de pago de cuotas. La quinta fase consistió en mostrar la forma de rendir cuentas y la transparencia con que se llevaría a

cabo el proceso. Para tal efecto se dio a conocer la labor de INFOM-UNEPAR, el cual exige celebrar contratos de servicio de agua

por cada usuario y contar con un reglamento específico para cada usuario. Asimismo, se dio a conocer la función fiscalizadora

que llevaría a cabo la Contraloría General de Cuentas de la Nación para supervisar los ingresos y egresos provenientes de la

administración del sistema de agua potable. Se diseminó el formulario 1-D, el cual sirve tanto como constancia de haber pagado

una cuota para el usuario como de haber recibido una cuota el Comité de Agua, y se explicó la forma en que se consolidan los

ingresos y egresos y en que se presenta toda la información ante la Contraloría de Cuentas. Por último, se estableció con todos

los usuarios del servicio de agua potable la cuota a pagar. Esta decisión se tomó en una asamblea general estando presentes

todos los miembros de la junta directiva de los comités de agua potable, usuarios y vecinos de ambas comunidades.

4. Los resultados

En la actualidad el comité de agua potable funciona de una manera sostenible en términos operativos, administrativos y

financieros. La sociabilización con la población para lograr el cambio no fue una tarea fácil; por el contrario, resultó ser

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sumamente problemática debido a que no se valoraba económicamente el recurso hídrico. No obstante y viendo la gran

necesidad y la equidad y transparencia con que se manejaba el proyecto, fue aceptado progresivamente a través de los años. En

la actualidad, todos los usuarios poseen agua potable en su comunidad y cuando existen problemas de escasez debido a

cualquier desperfecto estos se solucionan con los fondos provenientes del mismo sistema de agua que administra el comité.

Pese a que la legislación hídrica se mantiene estática, este proyecto consiguió éxito gracias a que se sensibilizó a la población

para que tomara conciencia de que el agua tiene valor y que hay que pagar por su consumo. Una gestión transparente y la

rendición de cuentas confiere seguridad a los usuarios de que el pago efectuado por el agua potable se administra

adecuadamente y refleja en un excelente servicio que hoy beneficia tanto a los primeros usuarios como a otros nuevos, tales

como tiendas, restaurantes, talleres de mecánica, centros turísticos, negocios de lavado de autos y muchos más.

Otro gran logro es que los usuarios ya han tomado conciencia sobre las cuotas que mensualmente deben pagar y se ha podido

reducir la morosidad. El estado de Guatemala, que tiene la obligación a través de INFOM-UNEPAR de invertir en el recurso

hídrico, puede aprender de nuestro caso que debe confiar y apoyar la autosostenibilidad de comités de agua como el de San

Juan Los Pinos, que puedan invertir en la reconstrucción o cobranza para la reparación de los sistemas, logrando así una gran

estabilidad en el servicio de agua.

5. Las lecciones aprendidas

¿Que se haría distinto de lo que se hizo? i) No involucrar a instituciones que no colaboran con la concienciación de la población

ni manejan la gestión integrada del recurso hídrico; ii) no involucrar en la junta directiva de los comités de Agua Potable o

COCODES a personas desinteresadas en el recurso hídrico; iii) no presionar a la población beneficiaria a que adopte el sistema

de agua potable a corto plazo sino que dichos beneficiarios verifiquen primero la calidad, cantidad y transparencia con que se

maneja el sistema de agua potable y que sean ellos los que tomen la decisión de adherirse al sistema de distribución de agua

potable.

¿Qué se volvería a hacer? i) Realizar campañas fuertes de concienciación para los nuevos proyectos de agua potable en otras

comunidades; ii) buscar personas líderes en las comunidades con alto potencial de brindar su tiempo para la concienciación; iii)

buscar a instituciones como INFOM UNEPAR, instituciones donantes en el recurso hídrico que apoyen los proyectos de agua

potable, así como iv) realizar una administración y fiscalización transparente para que los usuarios del servicio de agua potable

se den cuenta de la eficiencia de este, sean ellos mismos los transmisores de la información a nuevos usuarios y se genere de

este modo un circulo de transparencia, rendición de cuentas y sobre todo de mejoramiento de la calidad de vida de las

poblaciones a través de un excelente manejo comunitario del agua.

El comité de agua potable de San Juan Los Pinos refleja muchas otras lecciones aprendidas, entre ellas: no hubo descanso en la

gestión hídrica hasta alcanzar el proyecto; se difundió la importancia de la racionalización del recurso hídrico; se utilizó el cobro

a través de medidores de agua para salvaguardar la transparencia; se realizaron incrementos de cobros previa discusión con la

población; existe una población más sana, ya que el sistema permite clorar el agua para evitar enfermedades.

Con este caso exitoso aún se pretende ampliar la población beneficiaria. En resumen, las consecuencias negativas fueron pocas,

comparado con los importantes beneficios que se le brindan actualmente a la población. Los pasos a seguir son ofrecer giras de

trabajo a otros comités para que conozcan el trabajo que se llevó a cabo en San Juan Los Pinos, extraigan experiencias positivas

y superen las dificultades actuales que poseen. A su vez, se pretende difundir y replicar este caso en comunidades más alejadas

para que puedan implementar dicho sistema.

6.2 Honduras

Durante la transición del golpe de estado del 28 de junio de 2009 hasta la toma de posesión de Porfirio

Lobo el 27 de enero de 2010, se ratificó, en septiembre de 2009, una nueva Ley de Agua (N.° 181-2009)

cuyas referencias a los temas de transparencia e integridad son relativamente modestas. El debate sobre

la Ley de Agua se había prolongado por más de 20 años antes de su aprobación, y también es una

muestra de cómo, en un país de tradición autoritaria-militar y elitista-clasista, los procesos de

48

48

deliberación y participación popular han ido incrementándose muy lentamente desde las organizaciones

sociales en los últimos años113.

Por medio de la Ley de Agua, se establecen los principios y las regulaciones aplicables a la gestión para la

conservación, protección, valoración y aprovechamiento del recurso hídrico nacional, sus ecosistemas y

recursos vinculados. El decreto deroga la Ley de Aprovechamiento de Aguas Nacionales del 9 de abril de

1927 y crea la Autoridad del Agua (ANA, art. 7, 10). Este es un órgano desconcentrado, adscrito a la

Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA, art. 7), con personalidad jurídica y patrimonio

propio, cuya Junta Directiva está constituida por cinco Secretarías de Estado y el Presidente de la

Asociación de Municipios de Honduras (AMHON). Entre otras obligaciones, la Autoridad del Agua debe

“… garantizar el derecho humano al agua como bien público recopilado por el Estado”114.

La ANA contará con seis agencias regionales y tres dependencias especializadas: un catastro de agua, un

registro público de aguas y el Instituto Hondureño de Tecnología del Agua. Se complementa la autoridad

con el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH, art. 8) y con un ente regulador. Se dispone también

de organismos de cuenca y de participación ciudadana integrados por representantes de oficinas de

gobierno, municipalidades, áreas protegidas, organizaciones de usuarios, campesinos y consejos de

subcuenca y microcuenca115.

La asignación de derechos para el uso del agua y, en general, el otorgamiento de concesiones de uso

recae en la ANA. A las municipalidades les corresponde emitir permisos y licencias de aprovechamiento

del agua para consumo humano116; a su vez, las Juntas de Agua se reconocen legalmente, y también

tienen autorización para el vertimiento directo o indirecto de aguas residuales en un cuerpo de agua.

Estas juntas también están facultadas para vedar o suspender derechos de aprovechamiento que no

cumplan con los tres principios de i) óptimo beneficio humano, social y económico; ii) perdurabilidad y

protección del recurso; y iii) generación de impacto ambiental mínimo (arts. 59 -65).

Las municipalidades participarán en la coordinación de la ANA y en acciones de protección y

conservación (art. 16). Tienen presencia en el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) y en la Junta

directiva de la ANA a través de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON), y tienen

representantes en los Consejos de Cuencas. Se expresa que la planificación de la gestión, el

aprovechamiento y la conservación en calidad y cantidad se harán con participación ciudadana, cuya

promoción y apoyo recaen parcialmente en las municipalidades (art. 24). La Ley dedica especial atención

113

Irías, G. y Sosa, E., (2009) 114

Ley de Agua N.° 181-2009: art. 11 115

Véase al respecto Ley de Agua N.° 181-2009 :art. 19 al 24. 116

Una excepción son los “usos comunes” para la satisfacción de necesidades básicas. En concreto “…no se requerirá autorización especial para utilizar el agua en los usos comunes, ni para fines beneficiosos familiares en superficies no mayores de una hectárea y con un consumo que no exceda de 0,06 litro por segundo, no cause perjuicio a terceros, cuando no existan sistemas públicos instalados. Son usos comunes aquellos que tienen por objeto la satisfacción de las necesidades primarias de subsistencia, incluyendo la bebida e higiene humana y otros empleos domésticos, como el riego de plantas, el lavado de ropa y utensilios y el abrevado de animales caseros. También son usos comunes el abrevado o bañado de ganado, salvo cuando pudiere causar riesgo a la salud humana, la pesca para consumo doméstico o recreativo, en los lugares determinados para tal fin por las autoridades competentes” (Ley de Agua N.° 181-2009:art. 60).

49

49

al aprovechamiento de las aguas subterráneas y a la protección de acuíferos, y establece el pago de

derechos por el uso del agua y por vertidos de aguas residuales (arts. 25, 26)117.

La Ley de Agua establece, además, facultades para distribuir el agua en forma equitativa en la cuenca o

región atendiendo criterios de valoración social, económica, ambiental y de gobernabilidad, el

establecimiento de afectaciones en las zonas productoras o de reserva de aguas en las cuales se ubiquen

manantiales, áreas de recarga de acuíferos y captaciones superficiales; y cataloga como reservas las

áreas de recarga y las fuentes de agua para consumo humano (art. 19 al 24). Se faculta asimismo a la

ANA y a las municipalidades a declarar zonas y períodos de veda para la conservación o protección de

aguas, pudiendo limitar o suspender de manera temporal o permanente los aprovechamientos y

también suspender los derechos de aprovechamiento sin incurrir en responsabilidades civiles, lo cual

incluye: preservar las fuentes de agua o protegerlas contra contaminación, escasez o sequía

extraordinaria; preservar la calidad del agua y proteger la salud de las personas y destinarla

prioritariamente al consumo; sin que estas medidas conlleven indemnización alguna.

La Ley de Agua del 2009 pretende poner fin a esta fragmentación interna. Si bien se reconoce

explícitamente que atribuye a una “nueva” autoridad del agua “… garantizar el derecho humano al agua

como bien público recopilado por el Estado” (Congreso Nacional, 2009:art.11), no se especifica en

adelante en qué consisten estas garantías respecto a volúmenes o derechos de agua concedidos o

sistemas de abastecimiento y de tarificación justa. Tampoco se prohíbe la privatización de los sectores o

servicios relacionados con el agua.

El artículo 3 trata sobre los principios y fundamentos de la gestión hídrica y reconoce un orden de

prioridades para el uso humano; el agua “como un recurso social” con acceso equitativo; la participación

ciudadana “… en la planificación de la gestión, el aprovechamiento, la protección y la conservación”, así

como la gestión integral del recurso basado en el ciclo hidrológico. En esta primera parte, no se hace

mención a la cuenca; más adelante, se realiza un reconocimiento explícito de los organismos de cuenca

enfatizando que las cuencas hidrográficas son el marco de referencia indicado para la gestión de los

recursos hídricos y, por lo tanto, es preciso crear mecanismos institucionales y participativos a este

nivel118. Estos Consejos de Cuencas que integran y representan a sus respectivos Consejos de Subcuenca

117

El artículo N.° 25 define el dominio de las aguas, la distribución equitativa y pagos de compensaciones por acciones de protección y conservación del recurso hídrico de las comunidades. En concreto, “…son de dominio público las aguas y sus espacios de cabida en lagos, lagunas, acuíferos subterráneos, plataformas marítimas, pantanos, espacios de apresamiento, espacios de cursos continuos o discontinuos como cauces de ríos, vaguadas, canales naturales, obras de infraestructura como represas, canales, acueductos, perpetuo e inalienable. Las obras construidas por particulares para retener o movilizar agua tales como pozos, embalses, estanques, piscinas, canales, acueductos y otras de similar naturaleza, dentro de suelos privados y para beneficio singular y particular, son propiedad privada; estas obras estarán sujetas a las regulaciones de construcción, operación y mantenimiento que imponga el titular respectivo y la normativa señalada en esta Ley. Los usos de las aguas se distribuirán en forma equitativa en la cuenca o región atendiendo criterios de valoración social, económica, ambiental y de gobernabilidad. Las comunidades que realicen acciones de protección y conservación del recurso hídrico, a fin de que permitan, propicien o conserven la generación de servicios ambientales tales como: captación hídrica, suplidor de agua subterránea, protección para el suelo, fijación y reciclaje de nutrientes, control de inundaciones, retención de sedimentos, biodiversidad y belleza escénica, protección de la cuenca, corredores de transporte, energía hidroeléctrica entre otros, podrán percibir un pago o compensación por los usuarios de dicho recurso hídrico” (Ley de Agua N.° 181-2009:art. 25). 118

La cuenca es la unidad territorial más adecuada para la gestión integrada del agua principalmente por tres razones: i) las cuencas son las principales formas terrestres dentro del ciclo hidrológico, ya que captan y concentran el agua que proviene de las precipitaciones. Estas características físicas, en general, generan una interrelación e interdependencia (externalidades o efectos externos) entre los usos y usuarios en una cuenca; ii) en el espacio de las cuencas interactúan e interdependen los

50

50

y Microcuenca “…tienen por finalidad proponer y ejecutar programas y acciones para la mejor

administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y la protección, conservación y

preservación de los recursos hídricos de la cuenca” (art. 19).

En relación a la transparencia, hay dos menciones generales; la primera, en relación con los criterios de

retribución económica por utilizar y aprovechar un cuerpo de agua, o usar una infraestructura hidráulica,

deberán “…reflejar se los principios de eficiencia económica y transparencia” (Congreso Nacional 2009:

art. 87). La segunda mención es más concreta, y se refiere a los directores ejecutivos de la “futura”

Autoridad Nacional del Agua (ANA) que, entre otras obligaciones, deben “(…) presentar un informe de

rendición de cuentas ante el Consejo Nacional de Recursos Hídricos; y (…) mantener una hoja de

información permanente de acuerdo con la Ley de Transparencia” (Congreso Nacional, 2009: art. 13).

La Ley General de Aguas establece un enfoque integrador en la asignación de caudales respetando las

políticas establecidas para el abastecimiento de la población, inclusive dándole una prioridad absoluta al

consumo humano. En otras palabras, no sustituye ni limita la Ley Marco del Sector Agua Potable y

Saneamiento (LAPS) de 2003. La ANA se refiere al agua como recurso hídrico y respeta las autoridades

que emanan de la ley sectorial, como son: i) el Consejo Nacional de Agua y Saneamiento (CONASA) que

está integrado por las Secretarías de Estado de Salud; Recursos Naturales y Ambiente; Gobernación y

Justicia y la AMHON, las cuales también integran el CNRH y la Junta Directiva de la Autoridad del Agua, lo

que propicia la coordinación institucional, además de un representante de las Juntas Nacionales de Agua

y un representante de los usuarios a nivel nacional; y ii) el Ente Regulador de los Servicios de Agua

Potable y Saneamiento (ERSAPS), que debe asumir no solamente todas las atribuciones en relación con

el cumplimiento de la Ley, su reglamentación, regulaciones ambientales, tarifarias y normas de salud,

entre otras, sino también “… promover la eficiencia en las actividades de prestación de servicios de agua

potable y saneamiento, e investigar y sancionar conductas ilegales o discriminatorias entre los

participantes” (Congreso Nacional 2003: art 13, párrafo 2).

En síntesis, a pesar de la ratificación de la nueva Ley de Aguas, en 2009, y sus políticas relacionadas, la

implementación concreta es aún compleja. La Ley se ha aprobado recientemente y, si bien contempla

muchas instancias de apoyo y coordinación que ayudan al mejoramiento y la optimización del recurso

hídrico, es importante reconocer que aún falta una profunda socialización en el sector y en la sociedad

para implementar mejor su desarrollo119. Esto cobra especial validez en el caso de los cánones del agua

establecidos en la Ley General como medida de protección hídrica; aún hay muy poca información sobre

su cobro efectivo y su implementación apropiada en el ámbito nacional.

Por su parte, la Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento (LMAPS) del año 2003120 lleva más años de

vigencia. Esta Ley sectorial prioriza, entre todos los usos posibles, el abastecimiento de agua para

recursos naturales no renovables y bióticos (flora y fauna) en un proceso permanente y dinámico; iii) en el territorio de las cuencas se interrelacionan también los sistemas socioeconómicos, formados por los usuarios de la cuenca, sean habitantes o interventores externos de la misma, cada grupo con sus propios intereses, ya que principalmente por las características físicas del agua, generan un grado extremadamente alto de interrelación e interdependencia entre los usos y usuarios de agua en una cuenca (véase Dourojeanni et al., 2002; Gentes et al., 2009ª,b). 119

Se agradecen los comentarios efectuados a este párrafo por Damián Suazo, RASHON, abril de 2011. 120

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003, Ley marco del sector agua potable y saneamiento. Tegucigalpa, publicado en el diario oficial La Gaceta el día 8 de 2003.

51

51

consumo humano121, el derecho preferencial de las municipalidades en el aprovechamiento de aguas

superficiales y subterráneas122, y prevé una descentralización de los servicios de la empresa nacional

Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) hasta fines del 2008123. Esta ley

sectorial desarrolla en forma compatible lo referente al manejo de vertidos y control de la

contaminación con aguas residuales (arts. 43, 44, 96) proponiendo incentivos para la potabilización del

agua y la depuración de aguas residuales y su reutilización (arts. 44, 87), así como sanciones asociadas al

incumplimiento de las disposiciones indicadas en la Ley de Aguas (arts. 95-99).

En su capítulo II define, entre otros principios, la transparencia como un “…principio de acuerdo en el

cual la prestación de los servicios, los planes de inversión, los resultados de gestión y las tarifas sean

explícitos y públicos”124. De conformidad con lo dispuesto en el reglamento de esta Ley, las dos

principales funciones del SANAA son: i) promover el desarrollo de los abastecimientos públicos de agua

potable y alcantarillados sanitarios y pluviales de todo el país, y ii) prestar asistencia técnica a estos

sistemas. Sin embargo, el SANAA sólo operaba 32 sistemas en el país que, por ley, debían

descentralizarse. Esto implicaba transferir progresivamente todas las facultades de operación y

mantención a las municipalidades hasta 2008, a más tardar125. Al momento de redacción de este informe

(abril 2011), se habían transferido solamente la mitad (16) sistemas a las municipalidades; en función de

un anexo especial a la Ley, se amplió el plazo para los 16 restantes hasta 2013126.

Las políticas sectoriales de prestación de servicio y cobertura a la población son definidas por el Consejo

Nacional de Agua Potable y Saneamiento (CONASA), el cual es presidido por el Ministro de Salud127. En

suma, la política de manejo y prestación de suministro de agua a comunidades es independiente, pero a

su vez complementaria, de la política nacional de recursos hídricos que se deriva de la política ambiental.

El nexo entre ambos es el cumplimiento de los estándares de contaminación y la asignación de caudales.

La regulación – que incluye la tarificación y la defensa de los derechos de los ciudadanos en la prestación

de servicios y velar por cobros correctos, así como la aplicación sanciones graduales en caso de

infracciones, es responsabilidad del Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento128.

Con respecto al tema de la supervisión de los sistemas de servicios de agua potable “… el ente regulador

establecerá los mecanismos de control sobre las condiciones de prestación de los servicios, los cuales

serán de carácter general y aplicación local, y podrá contar con asistencia de instancias regionales,

municipales y auditorías ciudadanas”129.

El CONASA tiene, además, las atribuciones de formular y aprobar las políticas, estrategias y planes

nacionales del sector de agua y saneamiento, así como definir objetivos y metas sectoriales, establecer

los programas de inversión para el sector a nivel urbano y rural, y servir como un órgano de coordinación

y concertación de las actividades de las distintas instituciones públicas o privadas relacionadas con

121

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 3. 122

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 4. 123

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 48. 124

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 6, párr. 8. 125

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 48. 126

Se agradece la información proporcionada para este párrafo por Damián Suazo, RASHON, abril de 2011. 127

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: arts. 7 y 8. 128

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: arts. 9 a 15. 129

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 9.

52

52

tecnología, capacitación, mejoramiento de los servicios y conservación de las fuentes de agua. El Servicio

Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), entre otras de sus funciones, se

desempeña como un ente técnico para apoyar al CONASA, al ente regulador, a las municipalidades y a

las Juntas de Agua. Asimismo, realizará estudios, promoverá y supervisará las instalaciones regionales

para afianzar el logro de los objetivos de la presente Ley (Congreso Nacional 2003: art. 52).

En relación con el control in situ, la LMAPS (2003) potencia el ente regulador de servicios públicos que, a

raíz de su operatividad, conforman las unidades supervisoras y de control local (USCL) que deberían

vigilar el cumplimiento de la prestación del servicio en las comunidades a las que se brinda apoyo130. La

Ley Marco del Sector de Agua Potable y Saneamiento de Honduras tiene un fuerte enfoque en la

descentralización de los servicios relacionados con las municipalidades131. La ley conceptualiza la

transparencia como el “… principio de acuerdo al cual la prestación de los servicios, los planes de

inversión, los resultados de gestión y las tarifas sean explícitos y públicos”132, y lo pone en referencia a

dos aspectos: i) los prestadores de servicio –sean públicos, privados o mixtos– que “… en el desarrollo de

su gestión se sujetarán a las disposiciones de la presente Ley y a los criterios que aplique el Ente

Regulador para reafirmar la prestación eficiente del servicio, así como la transparencia, la protección de

los intereses de los usuarios y el patrimonio del Estado”133 y ii) el régimen tarifario que debe ajustarse “…

obligatoriamente a los principios de eficiencia económica y transparencia, conforme se definen en la

presente Ley”134.

Con respecto a los aspectos de transparencia e información oportuna, el ente regulador ERSAPS se

compromete, específicamente, a entregar a los usuarios “…información sobre la prestación de los

servicios, régimen tarifario y cobro, planes de expansión y mejoramiento de servicios, y toda otra

circunstancia que sea de su interés, en forma suficientemente detallada como para permitir el ejercicio

de sus derechos como usuario”135. Además, faculta a los operadores o prestadores de servicios de agua

potable obligándolos, entre otras cosas, a percibir un cobro efectivo y “… llevar a cabo programas

promocionales sobre salud, protección ambiental y uso racional del agua”136. El ERSAPS deviene

responsable de velar por que los prestadores de servicio cuenten con planes de inversión que les

permitan construir las instalaciones de saneamiento necesarias y poner en marcha proyectos de

protección ambiental en las áreas de cuencas, subcuencas y microcuencas donde se ubiquen los

acuíferos o fuentes de agua superficiales o subterráneas, así como de aquellas fuentes donde se realice

el vertido de efluentes. Además, ERSAPS viene trabajando en la difusión y el establecimiento de

mecanismos de participación ciudadana en más de 50 municipios. Estos son, en su mayoría, los que

tienen la mayor cantidad de población137.

130

Se agradecen los comentarios efectuados a este párrafo por Rodolfo Ochoa Álvarez, SANAA, Tegucigalpa, abril de 2011. 131

En concreto, se refieren a las correspondientes obras de captación, plantas de tratamiento, redes de distribución, estaciones de bombeo, y demás obras y activos necesarios para la operación de los servicios (véase Congreso Nacional 2003. Decreto N.° 118-2003:art. 49). 132

Congreso Nacional 2003. Decreto N.° 118-2003: art 6, párrafo 8. 133

Congreso Nacional 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 33. 134

Congreso Nacional 2003. Decreto N.° 118-2003: art. 34, párrafo 5. 135

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: capítulo VI, art. 25. 136

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: capítulo VI, art. 29. 137

Véase al respecto http://www.ersaps.hn, visitado el 13 de abril de 2011.

53

53

Los prestadores de servicio deben adoptar un enfoque de unidad de cuenca, tal como lo expresa el

artículo 31: “Los prestadores de servicios considerarán como una de sus actividades prioritarias las

acciones de preservación de las fuentes de agua en cuencas, subcuencas y microcuencas, para lograr la

existencia del recurso agua, su sostenibilidad e incremento. Dichos prestadores formarán parte de los

consejos de cuencas, subcuencas y microcuencas, a efectos de participar en los procesos de manejo de

estas unidades de gestión”138, así como de una gestión eficiente, efectiva y beneficiosa, íntegra y

transparente, como lo establece el artículo 33: “Los prestadores de servicios, en el desarrollo de su

gestión, se sujetarán a las disposiciones de la presente Ley y a los criterios que aplique el Ente Regulador

para garantizar la prestación eficiente del servicio, además de la transparencia, la protección de los

intereses de los usuarios y el patrimonio del Estado”139.

Según la Ley General del Ambiente, la Ley General de Administración Pública y el Reglamento de

Organización, Funcionamiento y Competencias del Poder Ejecutivo, la Secretaría Nacional de Recursos

Naturales y Ambiente (SERNA) es la entidad correspondiente para “la formulación, coordinación y

evaluación de las políticas relacionadas con la protección y el aprovechamiento de los recursos hídricos,

las fuentes nuevas y renovables de energía en todo lo relativo a la generación y transmisión de energía

hidroeléctrica y geotérmica, así como la actividad minera y la exploración y explotación de

hidrocarburos, lo concerniente a la coordinación y evaluación de las políticas relacionadas con el

ambiente, los ecosistemas, el sistema nacional de áreas naturales protegidas y parques nacionales, y la

protección de la flora y la fauna, así como los servicios de investigación y control de la contaminación en

todas sus formas”140. La SERNA también tiene competencia sobre la fijación de tarifas141. Dentro de la

Secretaría, se encuentra la Dirección de Evaluación y Control Ambiental (DECA) que es la autoridad

responsable del proceso de verificación de los estudios de impacto ambiental142; a pesar de los esfuerzos

por reglamentar los distintos instrumentos de evaluación y de haber establecido los requisitos para los

distintos diagnósticos ambientales, tiene que realizar mejoras para fortalecer la eficacia institucional143.

La Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal tiene importantes atribuciones en esta materia. La Ley

General del Ambiente de 1993 crea la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas “… a fin de coordinar la

administración de los recursos hídricos y mejorar su calidad y cantidad, con el propósito de garantizar a

la población el uso permanente del recurso”144. Este mecanismo de coordinación, sin embargo, no es

operativo, al parecer145. Con la promulgación de la nueva Ley Forestal de 2007, le compete al Instituto

138

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: capítulo VI, art. 31. 139

Congreso Nacional de la República de Honduras 2003. Decreto N.° 118-2003: capítulo VI, art. 33. 140

Citado por http://www.gob.hn/portal/poder_ejecutivo/secretarias/recursos_naturales_y_ambiente/, visitado el 1 de febrero 2011). 141

SERNA puede fijar tarifas en otros rubros diferentes al agua potable y saneamiento. En general, son las municipalidades y del ERSAPS cuando se trata de poblaciones. 142

El país dispone, desde 1994, de un reglamento específico para el sistema nacional de evaluación del impacto ambiental (SINEIA). 143

CRS (2008) 144

Congreso Nacional 1993. Decreto N.° 104—93, Ley General del Ambiente: art. 100. De esta red forman parte de esta Red las Secretarías del Ambiente, Recursos Naturales, Salud Pública y Planificación, Coordinación y Presupuesto; la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal, el Instituto Nacional Agrario, el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados y la Dirección Ejecutiva del Catastro, pudiéndose incorporar otros órganos posteriormente por razón de su competencia. Su coordinación corresponderá a la Secretaría de Estado en el Despacho de Recursos Naturales a través de la Dirección General de Recursos Hídricos y de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal. 145

CRS (2008).

54

54

Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) declarar la

categoría de Áreas Protegidas y delimitar la micro-cuenca hidrográfica que abastece de agua a las

comunidades, por motivos de necesidad o de interés público. Dicha declaratoria deberá hacerse de oficio

o a solicitud de los Consejos Consultivos Comunitarios, Áreas Protegidas y Vida Silvestre o de las

comunidades o mancomunidades a través de consultas realizadas por las Municipalidades respectivas146.

Por su parte, la Secretaría de Agricultura y Ganadería, según disposiciones de la Ley General de

Administración Pública, la Ley de Reforma Agraria y el Reglamento de Organización, Funcionamiento y

Competencia del Poder Ejecutivo, se ocupa de cuestiones de riego y drenaje en actividades agrícolas, lo

incluye la gestión de los distritos nacionales de riego y los asuntos relacionados con la pesca y

acuicultura147. El artículo 60 de la Ley de Pesca dispone que es competencia de las Municipalidades y del

Consejo del Distrito Central, de acuerdo con la Secretaría de Recursos Naturales, “… conceder el

aprovechamiento de aguas públicas para formar lagos, remansos o estanques, destinados a viveros o

criaderos de peces, siempre que no se cause perjuicio a la salubridad ni a terceros”148.

La Secretaría de Salud, por disposición del Código de Salud y la Ley General de Administración Pública, es

la responsable de ejercer el control de calidad de las aguas, vertidos de aguas negras, servidas y pluviales

y de aplicar, entre otras, las normas para regular las descargas de aguas residuales a cuerpos receptores

y alcantarillado sanitario (acuerdo N.° 58, 9 de abril de 1996); así como la norma técnica nacional para la

calidad del agua potable (acuerdo N.° 84, 31 de julio de 1995).

Con respecto a la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), se establece que la explotación del agua

con fines de generación de electricidad tiene la obligación de proteger las cuencas hidrográficas y los

ecosistemas, aunque este tipo de normativa es de evidente enfoque sectorial149. Finalmente, la Ley de

Ordenamiento Territorial de 1993 incorpora regulaciones sobre la participación ciudadana,

defendiéndola, entre otros, como un “…proceso de control político y de moderación de la acción

gubernamental en la gestión de los asuntos de interés público, en cuyo caso los habitantes de los

municipios podrán organizarse para realizar contralorías sociales que garanticen el cumplimiento de este

precepto”150.

Esta participación se materializa de diversas maneras, asociaciones de regantes, por ejemplo, como las

Juntas Administradoras del Agua Municipales (AJAM), que son instancias descentralizadas del servicio de

agua potable y saneamiento. Las juntas obtienen la personalidad jurídica que les otorga la Secretaría de

Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia, por medio del dictamen de la respectiva corporación

municipal, que constatará su legalidad. Entre los mecanismos de expresión ciudadana, se constata –

aparte de los medios de comunicación social, las manifestaciones y marchas colectivas y los sistemas de

146

Congreso Nacional 2007. Decreto Ley N.° 98-2007, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre. 147

Véase al respecto http://www.sag.gob.hn/index.php?option=com_content&task=view&id=2542&Itemid=1274, visitado el 2 de febrero de 2011. 148

Congreso Nacional 1959. Decreto N.° 154-1959, Ley de Pesca, art. 60. 149

Véase al respecto http://www.enee.hn/, visitado el 2 de febrero de 2011. 150

Congreso Nacional 1993. Decreto Ley N.° 180-19993, Ley de Ordenamiento Territorial, art. 35, párr. 2.

55

55

información a la ciudadanía - “…la rendición de cuentas por parte de la Administración Pública, conforme

lo regulan las leyes respectivas (…)“151.

EL SANAA tiene un especial interés en crear e impulsar instancias de coordinación y gestión que sean

funcionales a la oferta del Estado en materia de agua potable y saneamiento. Así se explica que, por

iniciativa del órgano centralizado, se crean las Asociaciones de Juntas Administradoras de Agua

Municipales (AJAM), que principalmente brindan asistencia técnica y capacitación a las juntas locales. El

fin no solamente es apoyar en las actividades que garanticen la sostenibilidad de los sistemas de agua,

sino también difundir la responsabilidad administrativa de realizar auditorías contables para rendir

cuentas a los usuarios y gobiernos locales 152.

Además, las redes nacionales como la Red de Agua y Saneamiento de Honduras (RASHON), que se

mantiene gracias al apoyo financiero internacional y los aportes que hacen las demás instituciones

nacionales que forman parte de la red153, buscan apoyar la modernización del sector de agua potable y

saneamiento en el país mediante acciones de gestión del conocimiento e incidencia política, con la activa

participación del sector público, la sociedad civil y las agencias de cooperación, a nivel nacional, regional

y local154.

El desarrollo de capacidades en integridad y medidas Anticorrupción en el sector de agua potable y

saneamiento en Honduras 155

1. El contexto

La corrupción es uno de los grandes desafíos que enfrenta Honduras. Es el obstáculo más serio para el desarrollo del sector

privado según los empresarios, y el tercer problema más serio, después del crimen y el alto costo de vida, según los ciudadanos.

1. El problema

En Honduras, se pierden cada año entre cuatro y ocho mil millones de lempiras (200 – 400 millones de dólares) por efectos de la

corrupción, una cifra que resulta alarmante para uno de los países más pobres del hemisferio occidental. Los hondureños

perciben que la corrupción es generalizada, y está presente en todos los sectores, incluso en el de Agua Potable y Saneamiento,

en que el 15% de la población carece de servicios de agua potable y el 31% no cuenta con servicios de saneamiento.

2. La estrategia desarrollada

Ante la gradual masificación de la corrupción y su innegable capacidad para reproducirse y diversificarse a través de toda la

estructura social e institucional del país, un grupo de profesionales de organizaciones miembros de la Red de Agua Potable y

Saneamiento de Honduras (RASHON) conformaron, en 2007, un grupo temático de trabajo para promover la transparencia en el

sector de Agua Potable y Saneamiento (APS). Hasta la fecha, han obtenido asistencia técnica y financiera de diferentes

151

Congreso Nacional 1993. Decreto Ley N.° 180-19993, Ley de Ordenamiento Territorial, art. 37, párr. 3. 152

Agradecemos esta información proporcionada por Damián Suazo, RASHON, abril de 2011. 153

Entre las agencias que apoyan a RASHON en los aspectos técnico y financiero se encuentran IRC, CARE, WIN y la Cooperación Suiza, además de la Unión Europea. El país cuenta también con otras redes como AHJASA, COMAS y AJAM, agrupadas en juntas nacionales de agua, comisiones municipales civiles de agua potable y asociaciones de juntas municipales de agua. 154

Véase al respecto http://www.rashon.org/conozcanos.html, visitado el 3 de febrero de 2011. 155

Martín Rivera & Damián Suazo, Red de Agua y Saneamiento de Honduras (RASHON). Estudio presentado en el el 1er Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

56

56

organizaciones como el IRC de Holanda, Transparencia Internacional a través de la Red de Integridad del Agua (WIN), el Proyecto

de Agua y Saneamiento (PAS) del Banco Mundial y la Cooperación Suiza para Centro América.

El grupo temático de transparencia de la RASHON, con el apoyo técnico y financiero de varias organizaciones entre ellas, WIN y

el IRC , desarrolló, durante los años 2008 y 2009, el proyecto llamado “Capacitación y Documentación de Buenas Prácticas en

Transparencia, Rendición de Cuentas y Acceso a la Información en la Administración de Sistemas Rurales de Agua Potable en

Honduras”.

En concreto, un grupo multidisciplinario formado por técnicos del Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados

(SANAA), promotores comunitarios de la ONG “Entre Pueblos”, y técnicos y personal de la Unidad de Capacitación del Fondo

Hondureño de Inversión Social (FHIS), que recibieron una inducción y capacitación para facilitar las diferentes actividades del

proyecto de promoción de la Integridad en el sector APS en Honduras, lo implementó en tres departamentos del país.

Después del proceso de capacitación e inducción, los técnicos institucionales, en coordinación con los miembros del grupo

temático de transparencia de la RASHON, seleccionaron 7 comunidades pequeñas para documentar las prácticas de integridad

específicamente, la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información implementadas por las Juntas

Administradoras de Agua y Saneamiento (JAAS) y los miembros de las comunidades. La información recopilada y procesada

durante las visitas de campo ayudaron a desarrollar cuatro notas de campo que fueron editadas, publicadas y distribuidas a

varios actores del sector APS, incluidas las organizaciones y comunidades involucradas en el proyecto.

3. Los resultados

Las notas de campo se encuentran en la página web de la RASHON (www.rashon.org) y se denominan: “Los medios de

comunicación como instrumentos de rendición de cuentas, participación ciudadana y transparencia en proyectos de Agua

Potable y Saneamiento en Honduras”; “Rendición de cuentas y transparencia financiera en Proyectos de Agua Potable y

Saneamiento en Honduras”; “Prácticas de transparencia para garantizar la equidad en proyectos de Agua Potable y

Saneamiento en Honduras” y “ La Contraloría Social como Práctica de Transparencia en Proyectos Ejecutados por la Comunidad

en el Sector de Agua Potable y Saneamiento en Honduras”.

La documentación de las prácticas de transparencia proporcionó el material para que el grupo temático de transparencia de la

RASHON desarrollara una guía o manual de capacitación que servirá como apoyo para los técnicos institucionales responsables

de capacitar a las JAAS y a los usuarios de los proyectos de APS. El manual fue validado en el campo en el año 2009 y principios

del 2010, mediante reuniones comunitarias y talleres de capacitación con los miembros de las JAAS, en los cuales participaron

252 miembros de las JAAS y líderes comunitarios. Se decidió su publicación inmediata para iniciar un proceso de capacitación de

capacitadores en el ámbito nacional y promover su uso en el ámbito local, a fin de fortalecer las capacidades de las JAAS y los

usuarios de los proyectos APS en el tema de integridad.

4. Las lecciones aprendidas

“La idea del manual es excelente, pero necesitamos conocerlo bien el manual y aprender cómo usarlo para poder transmitir

claramente las ideas. En los talleres de capacitación usamos caricaturas para enseñar con ejemplos. Cada grupo dio su concepto

y dibujó lo que había entendido; de esta manera, los promotores pudimos evaluar lo que ellos habían captado acerca de la idea

completa que nos propusimos transmitirles acerca de la transparencia” (Bessy Hernández, FHIS).

“Todas las actividades que se han llevado a cabo han ayudado a garantizar la sostenibilidad de los sistemas de agua potable

administrados por las Juntas Administradoras, y así se brindó un mejor servicio a los usuarios” (Damián Suazo, SANAA).

“FHIS está asumido el compromiso de aplicar todos los conocimientos obtenidos durante los talleres y procesos de capacitación,

y de incorporar el manual como un módulo de capacitación de nuestra organización” (Túpac Mejía, FHIS).

En función de la experiencia positiva de las actividades del grupo de transparencia de la RASHON, WIN, en el año 2010, apoyó la

ejecución del Análisis Comentado sobre Integridad en el Sector del Agua (Annotated Water Integrity Scan, AWIS) en Honduras.

El propósito del AWIS es brindar una evaluación rápida de la situación de la integridad en el sector del agua, analizar la situación

e identificar áreas donde se deben tomar medidas.

57

57

El AWIS es una de las herramientas de monitoreo que pueden ayudar a las coaliciones o redes, así como a otros grupos, a

evaluar sus avances. El análisis fue desarrollado a partir de la experiencia generada por Transparencia Internacional (TI) y fue

puesto a prueba por primera vez en Ghana, y en una versión ajustada sólo para el sector de APS en Honduras. El documento

final de la implementación del AWIS en Honduras se encuentra disponible en la página web de la RASHON.

No cabe duda de que la iniciativa del grupo temático de transparencia de la RASHON para el fortalecimiento de capacidades de

los actores del sector de APS en el tema de integridad es una propuesta motivadora, que invita a abrir el diálogo y el debate

acerca de temas que muchas veces se guardan silencio, a pesar del impacto negativo que tienen en nuestras vidas. Asimismo,

nos muestra que la transparencia y la rendición de cuentas no son temas nuevos en nuestra sociedad, pero sí necesitan una

mayor promoción.

En los últimos cuatro años, la transparencia y la rendición de cuentas han sido aspectos fuertemente

promovidos a nivel de los municipios y del gobierno central, y esto ha redundado en la aprobación de

leyes relacionadas con derechos de acceso a la información, la conformación del tribunal superior de

cuentas, así como la creación de la figura del comisionado municipal de auditoría social, entre otros. La

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2006 tiene como objetivo fortalecer la

democracia en el país, al impulsar la cultura de la transparencia y la disponibilidad de información, y

estrechar la relación entre gobierno y sociedad y el sector empresarial privado156, sobre la base del deber

de rendición de cuentas de los funcionarios públicos157. Esta Ley define la transparencia como “… el

conjunto de disposiciones y medidas que garantizan la publicidad de la información relativa a los actos

de las Instituciones Públicas y el acceso de los ciudadanos a dicha información”158. Un resultado concreto

es que, en cada institución pública, hoy en día, es obligatorio contar con una oficina de transparencia,

rendición de cuentas y acceso a la información, según requerimientos del Instituto de Transparencia y

Acceso a la información, que incluso tiene carácter ministerial. Además, se creó un Consejo Nacional

Anticorrupción que, junto con el Tribunal Superior de Cuentas, fomenta y desarrolla acciones para

combatir el flagelo de la corrupción159.

A efectos de sancionar y controlar la transparencia y el acceso gratuito a la información, el Estado creó

un Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) en coordinación con el Tribunal Superior de

Cuentas, la Secretaría de Estado del Despacho de Finanzas y la Comisión de Modernización del Estado,

con el propósito de “… integrar, sistematizar, publicar y brindar acceso a la Información Pública por

medio de todos los subsistemas de información existentes, que deberán integrarse en formatos

uniformes de acuerdo a las normas y procedimientos establecidos”160. La ley, en su artículo 13, garantiza

156

Este aspecto es especialmente interesante, ya que el público exige transparencia, y que todo tipo de relación comercial y contractual con el Estado sea de carácter transparente, entre otros, como lo norma el artículo 7: “ Los particulares, el Estado y todas las Instituciones Públicas, están obligados a regir sus relaciones comerciales con las Instituciones Obligadas por los principios de la buena fe, la transparencia y la competencia leal cuando participen en procesos de licitaciones, contrataciones, concesiones, ventas, subastas de obras o concursos. Están igualmente obligados a cumplir con las condiciones de la contratación, los términos de referencia, las especificaciones o pliegos de condiciones, documentos y condiciones de contratación establecidas en la Ley. Los contratos deben incluir cláusulas de integridad que obliguen a los particulares a observar reglas de conducta ética en todo este proceso. La Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones (ONCAE) en coordinación con el Instituto de Acceso a la Información (IAIP) y Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) elaborarán los formatos de dichas cláusulas conforme a lo prescrito en la Ley de Contratación del Estado” (Congreso Nacional 2006. Decreto N.° 170-2006: art. 7). 157

Véase Congreso Nacional 2006. Decreto N.° 170-2006, Ley de transparencia y acceso a la información pública. 158

Congreso Nacional 2006, Decreto N.° 170-2006:art., inciso 1. 159

Agradecemos los comentarios efectuados a este párrafo por Damián Suazo, RASHON, abril de 2011. 160

Congreso Nacional 2006. Decreto N.° 170-2006:art. 12.

58

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el principio de la publicidad de la información y el cumplimiento de este deber. Un Consejo Nacional

Anticorrupción (CNA) debe velar por la correcta aplicación de la Ley de Transparencia161.

Sin embargo, todas las leyes implementadas que buscan mejorar la gobernabilidad de los recursos

hídricos en el país deben ser fortalecidas y requieren una nueva estructura social, además de una amplia

difusión e incorporación por parte de la población.

Recuadro 12: La experiencia local en gobernabilidad, transparencia y fortalecimiento para la

incidencia162

1. El contexto

La Asociación Hondureña de Juntas Administradoras de Sistemas de Agua (AHJASA) surgió a inicios de la década de los noventa

como una respuesta a los problemas existentes y las necesidades identificadas en el tema de agua y saneamiento, que se

debían, en gran medida, a que muchas comunidades no contaban con una organización con capacidad y responsabilidad para

operar, mantener y prestar servicios de abastecimiento de agua sostenibles, con un servicio de calidad apta para el consumo

humano. T carecían de mecanismos, a nivel nacional, para hacer un seguimiento de los sistemas de agua construidos, lo cual

redundaba en falta de sostenibilidad y afectaba la calidad de vida de los habitantes. Los objetivos de AHJASA son mejorar la

calidad del agua de las comunidades miembros; fortalecer el desarrollo de las asociaciones emergentes mediante la

capacitación e integración nacional bajo principios elementales de desarrollo de las organizaciones comunitarias; transformar su

liderazgo paternalista y autoritario en un sistema democrático y compartido, basando su capacidad económica en la inversión

de sus propios recursos locales.

Se han superado diferentes barreras y formas de pensar relacionadas con el paternalismo, a través de la transición desde un

estilo autoritario hacia un estilo más compartido, tomando como base la educación y la capacitación, poniendo énfasis en la

operación y el mantenimiento correctos de los sistemas; la calidad del agua; la administración, la protección y el manejo de

microcuencas, incluyendo temas de equidad de género, organización social, desarrollo comunitario y otros. En las comunidades

pequeñas de las zonas rurales donde existen juntas administradoras de sistemas de agua, la rendición de cuentas se ha limitado

a brindar informes sobre ingresos y egresos de forma periódica. Las actividades de planificación, ejecución y evaluación de las

actividades son funciones que solamente desempeñan las juntas directivas y, en muchos casos, es una función más entre las que

corresponden al presidente o a algún líder que dirige todo el proceso. La participación de la comunidad ha estado muy limitada

a todas estas aéreas, incluida la administración de sus servicios. La rendición de cuentas, tal y como la plantean las leyes, es una

vía que los gobiernos, las instituciones obligadas y los prestadores de servicios, lejos de entenderla como una oportunidad,

perciben como algo complicado. No existe la suficiente motivación para cumplirla e impulsarla en toda su dimensión.

La experiencia de AHJASA y del proyecto GTF muestra que, para poder lograr una gobernabilidad transparente en cada una de

las organizaciones comunitarias del país, se debe superar una serie de barreras que van desde la estructura de la organización

comunitaria y su estilo de liderazgo hasta el nivel educativo y el desarrollo de capacidades locales necesarias para prestar los

servicios en las condiciones administrativas y técnicas requeridas por las leyes actuales. Difícilmente se podría alcanzar una

gobernabilidad transparente en comunidades donde la estructura tradicional de las organizaciones comunitarias es vertical y la

mayoría de la población usuaria del servicio carece de los conocimientos elementales para exigir sus derechos o desempeñar el

papel que le corresponde, sin depender del auxilio de un organismo cuyo conocimiento y liderazgo puedan facilitar el proceso

de participación para alcanzar el éxito esperado.

2. El problema

La comunidad de La Llave, como el resto de las comunidades de la región sur del país, si bien contaba con reglamentos que

definían la misión y las funciones tanto de la junta administradora como de cada uno de sus miembros, no tenía una

161

Congreso Nacional 2006. Decreto N.° 170-2006:art. 30. 162

Omar Esaú Núñez/ Director Ejecutivo, Asociación Hondureña de Juntas Administradoras de Sistemas de Agua (AHJASA), Tegucigalpa, Honduras. Estudio de caso presentado en el 1er Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

59

59

planificación de corto y largo plazo. Las asambleas generales de usuarios eran esporádicas e incluso a veces se realizaban hasta

una sola vez al año. Si bien habían existido reuniones donde se había informado acerca de los ingresos y egresos, estos eran

informes que se presentaban fundamentalmente por la necesidad de lograr el apoyo y la aprobación de un nuevo incremento.

No existía una norma que obligara a cumplir con ese requisito a intervalos periódicos, para asegurar un servicio sostenible y de

calidad para el consumo humano.

Esta situación era la principal causa por la cual surgieron algunas necesidades y problemas en el acueducto y en el servicio que

no habían podido ser atendidos, como brindar una atención equitativa en la prestación del servicio, la cloración permanente del

agua, el reacondicionamiento y mejoramiento de un tanque con muchos años de servicio, la necesidad de incrementar el

almacenamiento de agua, la necesidad de planificar la disposición de la basura, la reforestación, y la necesidad de implementar

un racionamiento adecuado del servicio en la época de verano ya que, según la percepción de los usuarios, se había excedido ,

entre otras cuestiones que debían abordarse.

3. La estrategia desarrollada

Como ya es habitual que la mayoría de los proyectos comunitarios no sean sostenibles, y esto no solamente incluye a los

sistemas y proyectos de la propia transparencia, la estrategia de AHJASA fue desarrollar la experiencia en el marco de un

proceso de desarrollo comunitario que permitiera cambios de comportamiento tanto en los usuarios como en la estructura

administrativa del servicio a nivel local. Los pasos seguidos fueron los siguientes:

Capacitación: El proceso se inició con una capacitación previa, a fin de desarrollar, en los usuarios, los conocimientos necesarios

sobre temas relacionados con la administración y la operación del servicio, su sostenibilidad y calidad, gobernabilidad,

transparencia y rendición de cuentas.

Autodiagnóstico: Seguidamente, los usuarios que ya tenían un conocimiento más profundo acerca de los temas del proyecto,

realizaron un autodiagnóstico sobre el funcionamiento general del servicio, incluyendo temas administrativos, de calidad,

sostenibilidad, gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas.

Planificación: La comunidad, después de haber conocido la problemática relacionada con el servicio, incluidos los temas de

transparencia. Después de haber debatido e identificado las causas que la originaron, procedieron a diseñar el plan, el cual

tenía, entre otras características, una visión a futuro con un plan estratégico y operativo.

Al final del período de un año, la comunidad desarrolló un proceso de evaluación donde participó la misma comunidad que

había estado involucrada en la planificación del período de un año. Para tal fin, se desarrolló un evento de capacitación para la

asamblea de usuarios y se elaboraron instrumentos para evaluar cada uno de los resultados del plan, en el cual los usuarios

tuvieron la oportunidad de asignar un porcentaje de logro a cada uno. El movimiento financiero del ejercicio fiscal fue auditado,

y la asamblea recibió un informe al respecto.

4. Los resultados

Un año después de haber iniciado las actividades, la población ha mejorado, con sus propios recursos, muchas de las

deficiencias existentes. La comunidad en su conjunto no solamente elaboró un plan a 15 años y un plan operativo anual, sino

que también realizó su primera evaluación participativa de dicho plan. De esta manera, toda la comunidad ha pasado a

desempeñar un papel determinante en el mejoramiento de sus condiciones de vida. Así, la junta administradora se ocupa, entre

sus actividades más importantes, de informar periódicamente a la comunidad los resultados de su gestión para que pueda ser

evaluada.

Cabe reconocer que esta comunidad alcanzó un mayor nivel de conciencia en cuanto a los distintos elementos que intervienen

en la buena gobernabilidad, en la transparencia y en la rendición de cuentas. El impacto que generó el proceso en términos de

mejoramiento del agua y el saneamiento es significativo; y por ser un proceso que tiene un ciclo establecido de un año, permite

una gestión más dinámica en el manejo del sistema, en la cual la mayoría de los usuarios participan abiertamente, en cada

etapa, tanto en las actividades de corto plazo como en las de mediano y largo plazo.

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60

El modelo desarrollado genera espacios de participación para los usuarios de los servicios, tanto en la planificación como en la

evaluación participativa de las actividades y los resultados de la gestión, dando una calificación a cada resultado alcanzado. Así,

también establece las obligaciones, las normas y los períodos para que los administradores puedan informar y ser evaluados por

la comunidad de usuarios, y también permite mejorar, en cada ciclo, las normas de gobernabilidad, de transparencia y de

rendición de cuentas. Esta experiencia permite reconocer las fortalezas que tiene un sistema de agua potable, sus recursos

humanos y materiales, y reorientar su trabajo de manera que se garantice la autosostenibilidad.

5. Las lecciones aprendidas

La experiencia puede ser replicada en distintos niveles de prestación de servicios, en organismos gubernamentales dl ámbito

municipal. Asimismo, para tener éxito, el proyecto de rendición de cuentas requiere dedicar mucho tiempo y recursos a

actividades de capacitación.

6.3 El Salvador

El Salvador es el país que, con menos de 3.000 m3/h/año, tiene la menor disponibilidad de agua de

Latinoamérica163. Los recursos hídricos están sometidos a una importante presión demográfica en el país,

lo cual se ve agravado por la alta tasa de deforestación que limita la capacidad de infiltración de las

cuencas, el alto nivel de contaminación de los acuíferos debido al manejo inadecuado de desechos

sólidos y aguas residuales164, y a la utilización indiscriminada de pesticidas165. En marzo de 2007, el

Sistema Nacional de Estudios Territoriales (SNET) presentó el estudio “Diagnóstico Nacional de Calidad

de Aguas Superficiales”, que se basa en el muestreo de 114 sitios, que incluyeron los principales ríos de

las diez regiones hidrográficas del país. En este informe, el organismo público confirma que solamente

un 20% de las aguas superficiales pueden ser utilizadas para potabilización por métodos convencionales;

solamente un 24% es apto para riego166; ningún cauce presenta una calidad de agua excelente; y

solamente en un 14% de los ríos del país pueden desarrollarse actividades recreativas. La Fundación

Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) sostiene que menos del 5% de las aguas

nacionales reciben algún tipo de tratamiento. FUSADES sostiene además que la tarificación del agua no

163

Datos de FUSADES (2009); véanse recuadros N.° 3 y 5. 164

Tanto es así que el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) identifica este punto como uno de los cuatro más importantes de su estrategia hasta 2014; los otros tres se refieren a riesgos, energía y gobernabilidad territorial. Según la visión estratégica del ejecutivo, “…la contaminación del agua y el suelo en todo el país, y del aire en la zona metropolitana, demanda acciones urgentes y agresivas para la descontaminación. En tal sentido, el MARN promoverá: a) La regulación ambiental, control, apoyo y facilitación del manejo de los desechos sólidos, vertidos domésticos e industriales; b) El monitoreo de las fuentes de contaminación de cuerpos de agua, suelo y aire, y la divulgación irrestricta de dicha información para facilitar el control social, la responsabilidad ciudadana y la puesta en marcha de programas efectivos de descontaminación; c) La aplicación del reglamento de aguas residuales y de las normas técnicas relacionadas con la calidad ambiental; y d) La promoción de programas de producción más limpia y descontaminación en la industria, la agricultura, la agroindustria y el transporte” (véase Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, MARN 2009. Visión Estratégica MARN 2009 – 2014 y Acciones Iniciales. El Salvador, Gobierno Nacional, disponible en http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=235&Itemid=145, visitado el 1 de febrero de 2011). 165

CRS (2005). 166

La Ley de Riego y Avenamiento (N.° 153-1970), en su artículo 100, establece que: “ … para verter aguas inficionadas, residuos cloacales o aguas servidas de cualquier clase en los cauces naturales o artificiales, estas deben tratarse o depurarse previamente en la forma dispuesta por esta Ley y sus Reglamentos. Para instalar, en la zona lateral, en bandas o zonas de protección de los cauces naturales, acueductos, canales, acequias o almacenamientos artificiales de aguas, obras o trabajos que puedan inficionar o alterar las aguas que por ellos circulen o que ellos contengan, deberá observarse previamente lo dispuesto por los reglamentos de esta Ley. El tratamiento o la depuración que previamente se hiciere de las aguas y residuos que menciona el inciso anterior será a satisfacción del Poder Ejecutivo en los sectores de Agricultura y Ganadería, y Salud Pública y Asistencia Social, quienes ejercerán la vigilancia y fiscalización necesarias, incluso en los establecimientos fabriles, mineros o agropecuarios que, con su actividad, sean capaces de tornar inaprovechables las aguas” (Ley de Riego y Avenamiento, N.° 153-1970:art.100).

61

61

corresponde a un precio real de cobertura y no incluye un componente de protección ambiental

explícita167.

El país no dispone de una legislación específica de recursos hídricos, como así tampoco para el manejo

de las cuencas o recursos hídricos transfronterizos. No obstante, se diseñan planes de manejo de varias

subcuencas transfronterizas168, y existe un anteproyecto de ley sobre Gestión Integrada de Recursos

Hídricos, N.° 886. Una ley secundaria, la Ley de Riego y Avenamiento (Ley N.° 153 de 1970), hace

hincapié en los convenios internacionales ratificados. Esta Ley sectorial declara bienes nacionales a todas

las aguas (superficiales y subterráneas) del territorio nacional (art. 3), y da prioridad al agua para

consumo humano (art. 4). También faculta al Ministerio de Agricultura – en acuerdo con el poder

legislativo – a otorgar concesiones de derechos de agua con fines de riego, por un máximo de cincuenta

años, si es que hay disponibilidad suficiente169. Además, los proyectos y obras como presas, embalses y

sistemas hidráulicos para riego y drenaje, así como las obras para explotación industrial o con fines

comerciales y regulación física de recursos hídricos, requieren un estudio de impacto ambiental según la

Ley del Medio Ambiente de 1998170.

Con respecto a la institucionalidad actual, incumbe al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

(MARN), junto con el Ministerio de Salud y el ANDA (Administración Nacional de Acueductos y

Alcantarillados)171, prevenir y controlar la contaminación hídrica172. Al Ministerio de Salud (MINSAL) le

167

FUSADES (2009:121-123) 168

Por ejemplo, el Plan de Manejo de la Cuenca Binacional del Río Goascorán de mayo de 2007, el Plan Maestro y para Desarrollo Integrado y Sostenible de la Cuenca Binacional del Río Raz, así como el Plan de Manejo de la Cuenca Trinacional del Río Lempa (véase al respecto López Guzmán, 2009:57ss.) 169

Al respecto, son esenciales los artículos 10, 11 y 12 de la Ley de Riego y Avenamiento, No. 153-1970; “Art. 10: Sólo podrán aprovecharse aguas nacionales con fines de riego, mediante permiso o concesión otorgados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, de conformidad esta Ley y sus Reglamentos. Se entenderá por permiso la autorización conferida por Resolución de dicho Ministerio para utilización, en forma transitoria, de aguas nacionales con fines de riego; y por Concesión, la autorización conferida para utilizar, en forma permanente, dichas aguas para los mismos fines. El aprovechamiento de las corrientes o depósitos de aguas limítrofes de carácter internacional quedará sujeto a lo previsto en los respectivos convenios internacionales; art. 11: Las concesiones se otorgarán por Acuerdo del Poder Ejecutivo en el Ramo de Agricultura y Ganadería, para un plazo no mayor de cincuenta años. El Estado responderá de los perjuicios que le sobrevengan al concesionario por la falta o disminución del caudal expresado en la concesión, excepto cuando dicha falta o disminución se deba a causas naturales o a acción de tercero. Las concesiones podrán ser renovadas por periodos iguales sucesivos; art. 12: El derecho de uso de agua conferido mediante permiso o concesión es en beneficio exclusivo del inmueble o inmuebles a que el permiso o concesión se refiere. La distribución del agua se hará de conformidad a la disponibilidad de ella, a la necesidad de la misma de parte del peticionario y a la de cualquier otro elemento o factor técnico que sea necesario considerar” (Ley de Riego y Avenamiento, N.° 153-1970:art.10, 11 y 12). 170

Véase al respecto Ley del Medio Ambiente N.° 233-1998: art. 21, párr. h), i). 171

Esta entidad dispone de una ley propia desde 1961 (Ley de Anda, Decreto Oficial N.° 341) y tiene, desde aquel año, carácter de institución autónoma de servicio público, con personalidad jurídica, y con domicilio en la capital de la República. En su artículo 2, establece las metas y directrices de la entidad pública, que debe “… proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de acueductos y alcantarillados mediante la planificación, financiación, ejecución, operación, mantenimiento, administración y explotación de las obras necesarias o convenientes” (Ley de Anda, Decreto Oficial N.° 341: art. 2). 172

Véase al respecto Ley del Medio Ambiente N.° 233-1998: art. 43: “El Ministerio elaborará, en coordinación con el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, los entes e instituciones del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente, programas para prevenir y controlar la contaminación y el cumplimiento de las normas de calidad. Dentro de los mismos se promoverá la introducción gradual de programas de autorregulación por parte de los titulares de actividades, obras o proyectos”. Con respecto a la protección del recurso hídrico, el “…Ministerio promoverá el manejo integrado de cuencas hidrográficas, y una ley especial regulará esta materia. El Ministerio creará un comité interinstitucional nacional de planificación, gestión y uso sostenible de cuencas hidrográficas. Además, promoverá la integración de autoridades locales de las mismas” (N.° 233-1998: art. 48); en última instancia “…el Ministerio será responsable de supervisar la disponibilidad y la calidad del agua. Un reglamento especial contendrá las normas técnicas a tal efecto, tomando en consideración los siguientes criterios básicos: a) Garantizar, con

62

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corresponde el control y la eliminación de la contaminación del agua, “en coordinación” con el MARN y

el ANDA; mientras que el tratamiento de productos tóxicos contaminantes lo debe hacer en

coordinación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería. El MINSAL tiene competencia exclusiva para

dictar las medidas necesarias para evitar la contaminación del recurso. Otra institución facultada para

generar mecanismos legales de protección, conservación y uso racional del recurso hídrico es el

Ministerio de Obras Públicas, trabajando en coordinación con el Ministerio de Agricultura y con el

Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Específicamente, le corresponde al Servicio Nacional de

Estudios Territoriales (SNET) monitorear de manera continua y sistemática los fenómenos

meteorológicos, hidrológicos, sismológicos, vulcanológicos y de geotecnia173.

La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) resulta competente “junto con” el

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, para abastecer de agua a la población salvadoreña y, de

manera exclusiva, tratar y potabilizar aguas superficiales y subterráneas, y regular toda extracción de

agua en el país174. Es importante destacar que El Salvador aprobó un Plan Hidrológico en el año 2008,

pero en este momento no existen certezas sobre su real implementación.

Recuadro 13: Prácticas de transparencia en la administración de servicios de agua descentralizados175

1. El contexto

En 1998, el gobierno de El Salvador, con el apoyo de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), impulsó un plan

piloto de descentralización de servicios de agua potable por medio de convenios y bajo modelos de administración de una

economía mixta y municipal comunitaria. De esta manera, se cedió la dirección de sistemas de la Administración Nacional de

Acueductos y Alcantarillados (ANDA) a operadores locales. A la fecha, existen en el país 23 operadoras descentralizadas

distribuidas en todo el país.

La operadora Empresa Municipal de Acueductos y Alcantarillados de San Isidro Cabañas (EMASIC) inició sus operaciones de

administración del servicio en julio de 2001, por medio de un convenio de 5 años con la ANDA. EMASIC es considerada una

operadora debidamente formada y legalizada. El modelo de administración adoptado es de municipal comunitario. El sistema

opera en un 100% por gravedad. La población beneficiaria meta son 2.600 habitantes, pertenecientes al casco urbano. A la

fecha, se cuenta con 604 usuarios. Aún no se dispone de una planta de tratamiento de aguas residuales. Los cobros del servicio

se fundan en el decreto tarifario de ANDA y son remesados a cuentas del ente regulador. Como contrapartida, ANDA paga un

canon por administración a la operadora descentralizada.

2. El problema

Bajo la administración de ANDA, la ciudad de San Isidro contaba con un servicio de agua muy ineficiente. Entre los problemas se

destacaron racionamientos en las zonas bajas, discontinuidad, poca cobertura, fallas técnicas de mantenimiento y de

la participación de los usuarios, la disponibilidad, cantidad y calidad del agua para el consumo humano y otros usos, mediante los estudios y las directrices necesarias; b) Procurar que los habitantes utilicen prácticas correctas en el uso y la disposición del recurso hídrico, c) Asegurar que la calidad del agua se mantenga dentro de los niveles establecidos en las normas técnicas de calidad ambiental; d) Garantizar que todos los vertidos de sustancias contaminantes sean tratados previamente por parte de quien los ocasionare; y e) Vigilar que, en toda actividad de reutilización de aguas residuales, se cuente con el Permiso Ambiental correspondiente, de acuerdo a lo establecido en esta ley”( Ley del Medio Ambiente, N.° 233-1998: art. 49). Además, “El Ministerio identificará las zonas de recarga acuífera y promoverá acciones que permitan su recuperación y protección” (Ley del Medio Ambiente, N.° 233-1998:art. 71). 173

Véase al respecto http://www.snet.gob.sv/ver/snet, visitado el 3 de febrero de 2011). 174

Ley de Anda, Decreto Oficial N.° 341-1961. 175

Alejandro Andrade, Empresa Municipal de Acueductos y Alcantarillados de San Isidro Cabañas (EMASIC), El Salvador. Estudio de caso presentado en el Primer Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

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tratamiento y fallas de medición, así como una negligente participación ciudadana, escasa transparencia y rendición de cuentas.

En concreto, no se contaba con una oficina de ANDA en la ciudad, se desconocía si ANDA realmente realizaba los análisis del

agua, y no hubo asistencia a los usuarios en caso de problemas infraestructurales, en general.

3. La estrategia desarrollada

La descentralización del servicio de agua potable tuvo un impacto positivo en el caso de EMASIC: mejoró el suministro de agua

en cantidad (100% de cobertura), continuidad y calidad. El sistema cuenta hoy con cloración eficiente y se monitorea

diariamente. En la actualidad, se realizan los análisis bacteriológicos y físico-químicos del agua, y hay un mejor mantenimiento y

atención al usuario en materia de rendición de cuentas. La micromedición se efectúa en un 100%, y se capacita al personal. Por

lo general, se advierte una mayor participación de la comunidad en la gestión de EMASIC, y se han podido generar

oportunidades laborales.

La empresa realiza asambleas de usuarios, tanto ordinarias como extraordinarias, y reuniones por barrio, donde se dan a

conocer los estados financieros, los ingresos y los gastos detallados, la memoria de labores, el presupuesto y plan de trabajo y el

dictamen del auditor externo. Además, los miembros de la junta directiva se eligen entre todos los usuarios y el usuario tiene la

oportunidad de plantear en las reuniones las inconformidades continuas del servicio.

Por otra parte, EMASIC es auditada por la corte de cuentas de ANDA, y hay contraloría del usuario. La lectura de

micromedidores y el cobro se transparenta por medio de dos cartillas: en una se manda la tarifa, y en la otra el operador, cada

mes, le anota al usuario la lectura según su medidor de agua; y le indica, además, el consumo particular mensual en metros

cúbicos. Si el usuario tiene dudas respecto de la exactitud del micromedidor, EMASIC lo verifica en presencia del usuario.

4. Los resultados

El resultado principal de esta dinámica de transparentar y acercar el servicio de agua y saneamiento a la población ha sido un

sensible mejoramiento de la cobertura, la continuidad y calidad del servicio, a la vez que han surgido mejores oportunidades de

crecimiento sostenible de la empresa y sus servicios.

5. Las lecciones aprendidas

No sabe mejor que el habitante de un barrio dónde se deben centrar los esfuerzos para satisfacer las necesidades de

agua potable.

La planificación centralizada no puede captar las necesidades locales específicas y resulta insuficiente para llegar a

niveles pormenorizados.

El municipio y la comunidad son los únicos que pueden llegar a intervenir en los pequeños detalles, que a su vez

solucionan necesidades locales a gran escala.

El Salvador cuenta con la Autoridad Marítima Portuaria, que se encarga de la gestión de recursos marino-

costeros ubicados en la zona costera-marina, en coordinación con el MARN y los Consejos

Municipales176. La Autoridad está facultada para modificar y conceder permisos a empresas operadoras

de servicios, vigilar el cumplimiento de la normativa ambiental y regular los intereses marítimos, así

como las aguas superficiales y continentales177.

La Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), creada por el Decreto

Legislativo N.° 808 del 12 de septiembre de 1996, está facultada para otorgar concesiones para la

generación de energía eléctrica a partir de recursos hidráulicos y geotérmicos, y puede otorgar la

176

Véase al respecto Ley General Marítimo Portuaria, N.° 994-2002. 177

Véase al respecto http://amp-elsalvador.org/index.php?option=com_content&task=view&id=100&Itemid=114, visitado el 3 de febrero de 2011).

64

64

concesión, únicamente con un estudio previo de impacto ambiental178 Cabe reiterar que esta

Superintendencia se encarga del desarrollo económico y social, fortaleciendo y promoviendo la

producción y el uso racional de los recursos. A la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL),

que también dispone de un marco regulatorio especial desde 1948, le competen amplias facultades;

entre ellas, asignar derechos sobre el uso del agua para generación de energía179. La Dirección de

Hidrocarburos y Minas, legitimada por la Ley de Minas, se encarga de regular la exploración y

explotación de los recursos naturales no renovables y el procesamiento de minerales obtenidos a través

de la explotación minera, mediante el otorgamiento de licencias y concesiones mineras180. Todas las

concesiones deben contar con un estudio de impacto ambiental ex ante y cumplir con estándares legales

estrictos, incluidas recompensas por daños causados, tal como lo estipula el artículo 17 de la Ley Minera

de 1995181.

En cuanto a las municipalidades, las ordenanzas municipales de cada municipio operan como normas

ambientales específicas para regular los bienes nacionales de uso público. Además, en coordinación con

el MARN y la Autoridad Marítimo Portuaria, los municipios dictan regulaciones sobre la protección del

agua, cuencas y ríos, así como reglamentos sobre el correcto uso de las aguas públicas.

No se puede dejar de mencionar la agenda hídrica de la región Trifinio, producto de que el cauce del río

Lempa pasa entre Guatemala, Honduras y El Salvador. En la región hay una mancomunidad entre los tres

países, que procura trabajar, bajo la organización de los respectivos alcaldes, para lograr una gestión

integrada del río, mejorar sus condiciones y procurar un desarrollo sostenible. El Tratado de mayo del

1988 define a la región como "una unidad ecológica indivisible” e institucionaliza a la Comisión

Trinacional del Plan Trifinio como el ente encargado de tutelar la ejecución del Plan Trifinio, delimitar el

espacio geográfico de acción en el territorio trinacional y las competencias de los gobiernos en función

de la ejecución del mismo. Este marco legal permite la ejecución de programas, proyectos e iniciativas

trasnacionales, promoviendo la cooperación transfronteriza y el manejo sostenible de los recursos

naturales compartidos182

178

Al respecto, la Ley N.° 843-1996, Ley General de Electricidad, en su artículo 13, estipula: “El interesado en obtener concesión para la explotación de recursos hidráulicos o geotérmicos deberá presentar solicitud por escrito a la SIGET, acompañada de lo siguiente: a. Los datos del solicitante, relativos a su existencia y capacidad legal; b. El estudio de factibilidad del proyecto, que incluirá memoria descriptiva y los planos correspondientes c. El estudio del impacto ambiental, previamente aprobado por las autoridades competentes en la materia, que deberá permitir la evaluación, de manera sistemática, de los efectos del proyecto y de sus obras anexas, en sus etapas de construcción, operación y abandono; la comparación de las distintas opciones existentes; la toma de medidas preventivas, y el diseño de las acciones para mitigar los efectos adversos; y, d. cualquier otro dato que se requiera en la presente Ley o en su Reglamento.” 179

Véase al respecto el Decreto Legislativo N.° 137-1948, Ley de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, que dispone en su art. 2: “La Comisión tendrá por objeto desarrollar, conservar, administrar y utilizar los recursos energéticos y fuentes de energía de El Salvador, de conformidad a lo que dispongan la presente ley y las demás leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general aplicables a la materia. Lo dispuesto en el inciso anterior no perjudica derechos ya adquiridos o que en lo futuro se adquieran, los cuales podrán, sin embargo, ser expropiados conforme a las leyes”. 180

Véase al respecto Decreto Legislativo N.° 544-1996, Ley de Minería, artículo 1. 181

“Art. 17.- La exploración y explotación de minas y canteras, así como el procesamiento de minerales, deberá realizarse de acuerdo a las exigencias de la técnica e ingeniería de minas, así como las normas establecidas internacionalmente, de manera tal que se prevengan, controlen, minimicen y compensen los efectos negativos que puedan ser causados a las personas dentro y fuera del área de exploración y explotación, o al medio ambiente, como consecuencia de dichas actividades mineras. En tal sentido, se deberán tomar las medidas inmediatas y necesarias para evitar o reducir tales efectos y compensarlos con acciones de rehabilitación o restablecimiento” (Decreto Legislativo N.° 544-1996, Ley de Minería, artículo 17). 182

Véase al respecto http://www.sica.int/trifinio/ctpt/marco_j.aspx?IdEnt=140, visitado el 3 de febrero de 2011.

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65

Al igual que ocurre en los otros países respecto de los aspectos institucionales, la normativa de los

recursos hídricos del país se encuentra dispersa y con competencias a veces superpuestas. Según el

estudio del Catholic Relief Services (CRS) “… la redacción en las leyes que les asignan competencia puede

generar conflictos, porque aunque se consigna (…) “en coordinación”, lo cierto es que no se delimitan

competencias originarias y supletorias o complementarias”183 Efectivamente, varias instituciones, y en

ocasiones más de dos, devienen igualmente competentes para regular actividades sobre el uso o la

calidad del agua. Mientras esto ocurre entre organismos estatales de similar jerarquía, tampoco se

establece la “coordinación” con organismos locales como por ejemplo, entre los Concejos Municipales

y la Autoridad Marítimo Portuaria para regular la gestión de los recursos marinos costeros ubicados en

la zona costero-marina. Las principales funciones establecidas por la Ley de Medio Ambiente y su

Reglamento se centran en el deber del Ministerio de mejorar los recursos naturales, así como de

procurar su conservación, protección y mejoramiento, de acuerdo a lo establecido en el

ordenamiento184.

En 2006 surgió, una reciente propuesta popular para una ley o código macro en recursos hídricos, pero

aún no se ha podido armonizar con los anteproyectos del gobierno185. A finales de 2005, el Ministerio de

Medio Ambiente y Recursos Naturales elaboró el “Anteproyecto General de Aguas” que se encuentra en

análisis gubernamental, previo a su presentación en la Asamblea Legislativa para su aprobación. Se

considerando la realización de una consulta ciudadana que tome en cuenta a todos los actores

involucrados en el recurso hídrico.

Según la propuesta del oficialismo, el derecho sobre el agua debe ser regulado, en primera instancia, por

l derecho común, y en segunda, por el derecho ambiental vigente. Ambos determinan: i) el libre uso y la

propiedad exclusiva de los ríos que nacen y mueren dentro de la misma heredad (Código Civil, art. 576);

ii) los permisos administrativos de carácter temporal y contratos de concesión (Ley de Riego y

Avenamiento, art. 10); iii) las facultades concedidas a la Administración Nacional de Acueductos y

Alcantarillados (Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, art. 2 y 3), y iv) la

competencia general del Ministerio del Medio Ambiente para conceder licencias o permisos ambientales

para el uso y aprovechamiento sostenible de un recurso natural, incluido el derecho de aprovechamiento

de las aguas (Ley de Medio Ambiente, art. 62 y 63 y 96 ss de su reglamento)186. La propuesta del

anteproyecto de Ley General de Aguas presentada por el oficialismo busca “…regular la gestión

sustentable de integral de las aguas, cualquiera que sea su ubicación o estado físico, como elemento

indispensable para la sustentabilidad de El Salvador” (art. 1).

183

CRS (2008: 56; 57) 184

Véase Ley del Medio Ambiente N.° 233-1998. 185

Se puede descargar una versión completa de dicha propuesta popular presentada por la Unión Ecológica Salvadoreña (UNES) en marzo de 2006 en http://www.foroagua-elsalvador.org/dmdocuments/ley_gral_de_agua_vers_popular.pdf Los autores definen este anteproyecto ilustrado en varias partes como “… una propuesta de ley que podría ayudarnos a hacer una gestión duradera, justa y equitativa del agua. Propone la creación de nuevas instituciones, nuevas maneras de organizar el territorio salvadoreño, mucha participación de la gente y otra forma de entender y resolver este problema. Pero para empezar debemos comprender que si no nos ponemos las pilas, el agua puede acabarse, y que cuidarla y defenderla es obligación de todas y todos” (Unidad Ecológica Salvadoreña, 2007: Anteproyecto de Ley General de Aguas, San Salvador). 186

López Guzmán (2009:61ss).

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66

Los elementos principales de esta propuesta son: i) el enfoque en el uso sustentable; ii) una visión de

cuenca187; iii) el dominio público del agua188 y el derecho comunitario de aguas189, y iv) la participación

ciudadana formal. Se prioriza, en los derechos de uso, el consumo humano doméstico, luego el

abastecimiento de poblaciones, el mantenimiento de ecosistemas, el sector agropecuario, la generación

pública de energía eléctrica y el uso industrial (véase art. 77). Como único incentivo para la protección

hídrica existe, desde 1995, el costo de protección y conservación del agua, un mecanismo introducido

por el ANDA. Sin embargo, no está claro si dicha tarifa se cobra o no en la actualidad190. El anteproyecto

prevé un pago, para la tasa de aprovechamiento y vertido (art. 166), acorde a las exigencias de la

conferencia de Dublín de 1992, que será cobrado por la CONAGUA191.

Recuadro 14: Control y fiscalización de sistemas de agua potable y saneamiento192

1. El contexto

La Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución Ecológica del Agua a nivel Rural (ANDAR) surge ante la

discrecionalidad de la junta directiva, la insolvencia social, medioambiental y económica de los sistemas rurales, así como la falta

de información real, la falta de una entidad a quien haya que rendir cuentas reales y que aplique sanciones.

2. El problema

Al inicio de la gestión, todos los sistemas que pertenecen a ANDAR se encontraban económicamente quebrados. No tenían

ningún tipo de visión de autosostenibilidad social, ni ecológica ni económica. Las asambleas generales de los usuarios fueron

manipuladas por la junta directiva anterior. En efectivo, no se rendían cuentas, solamente se presentaban y aprobaban gastos.

187

En concreto, se dedican los artículo 9 al 13 a la gestión hidrográfica. El último se refiere a las cuencas compartidas (como son los ríos Paz, Lempa y Goascorán, y la cuenca del Golfo de Fonseca) basándose en “…los principios que establezca el derecho internacional, la equidad y la racionalidad en la recepción de los beneficios y en la asunción de las responsabilidades que implica su gestión” (art. 14). Por lo demás, se define que “…la cuenca hidrográfica, sin perjuicio de la división política administrativa del territorio nacional, constituye la unidad natural y social de gestión de las aguas y la centralidad de la política ambiental del país, dentro de la cual se determinarán las acciones para su protección, aprovechamiento y recuperación” (art. 9). Y más adelante se determina que “…la gestión de las cuencas hidrográficas, articulada a las políticas y planes de ordenamiento ambiental del territorio, forma parte medular de la Política Hídrica Nacional y los planes de gestión integral de las aguas, en los cuales se establecerán los lineamientos generales para su uso racional, para prevenir y disminuir el deterioro de los recursos. Se protegerán las cuencas hidrográficas promoviendo su gestión integral con el propósito de garantizar la sustentabilidad del agua en calidad y cantidad adecuada, la de los ecosistemas y la población salvadoreña” (art. 10). Los Comités de microcuenca, subcuenca y cuenca (art. 40 a 52), a su vez, encuentran un amplio reconocimiento como organismos de gestión, planificación y ordenamiento hídrico, como entidades de protección y desarrollo hídrico. 188

“El agua es un bien nacional de uso público y su dominio pertenece a la Nación” (art. 4). Y, más adelante, “…todas las aguas con independencia de su ubicación y estado físico constituyen patrimonio nacional” (art. 6). 189

Definido como “… figura administrativa con carácter colectivo, permanente, inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible, intransferible concedida a favor de comunidades o colectivos de personas, y no paga tasa o tributo alguno. El Derecho Comunitario de Aguas tiene la más alta jerarquía jurídica entre las autorizaciones de aprovechamiento emitidas por la Comisión Nacional de Aguas, CONAGUA” (art. 101). En cambio, la propuesta popular agrega que “…este derecho es de todas y todos, permanente, no se puede embargar, dividir ni vender. Este derecho no paga impuesto por usar el agua” (Unión Ecológica Salvadoreña, UNES (2007): Anteproyecto de Ley General de Aguas. San Salvador, p. 30). 190

Mejías Esquivel, R. y Seguro Bonilla, O. (2002): El pago de servicios ambientales en Centroamérica. Costa Rica, Heredia (sin editorial) y citado según López Guzmán, 2009. 191

Art. 166: “El Agua como recurso natural tiene un valor económico,el cual será determinado por el Director o Directora Nacional del Agua y aprobado por la Junta Directiva, tomando en cuenta su escasez, calidad, tipo de uso y usuario al que se refiera.” Y en cuanto a la finalidad de este pago, se estipula que “… la finalidad de la tasa por aprovechamiento y vertido es contar con recursos financieros suficientes para proteger y mejorar la cantidad y calidad del recurso hídrico” (art. 167). 192

Julio Menjívar Chacon, Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución Ecológica del Agua a nivel Rural (ANDAR). Estudio de caso presentado en el Primer Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

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67

Las Asambleas Generales de Socios tampoco monitoreaban a la junta directiva. Las directivas de los sistemas carecían de una

autoridad real.

A la vez, en las juntas directivas se encontraban muy enquistados el caciquismo y el nepotismo. En muchos casos, los directivos

cometían desfalcos contra los sistemas de agua y quedaban impunes. La única entidad a la que la junta directiva de los sistemas

de agua legalmente rendía cuentas era a la Asamblea General de Socios. En muchos casos esta rendición de cuentas era un

ritual: solamente se identificaban gastos, que eran idénticos a los aprobados en la asamblea general de socios. Las directivas

eran prácticamente autónomas y fungían como propietarias de los sistemas, ya que decidían discrecionalmente sobre el

accionar económico del sistema de agua potable.

3. La estrategia desarrollada

ANDAR, para solucionar estos problemas, hace firmar una carta compromiso entre ANDAR y sus asociadas para la realización de

auditorías. Las auditorías se realizan anualmente y principalmente cuando concluye el período para el cual fue electa la junta

directiva de la asociada. De los resultados se desprende la decisión de premiar o sancionar a la junta directiva auditada. Entre las

medidas a adoptar están la capacitación para solucionar los problemas de transparencia o de conocimiento para una mejor

gobernabilidad.

4. Los resultados

Tras 6 años de llevar a cabo las auditorías de los sistemas, en la actualidad, todos los sistemas rinden cuentas de su accionar a

las asambleas generales, por escrito. Se constata un incremento importante en la efectividad de la acción de la junta directiva. El

85% de las Juntas de Agua asociadas están arribando a la autogestión. El 100% de las directivas se encuentran capacitadas para

desarrollar una buena gobernabilidad. Hoy en día, el caciquismo es un fenómeno en retroceso. Ha mejorado la atención al

cliente y, de hecho, se han adoptado medidas punitivas contra algunas personas por delitos económicos en contra de las Juntas

de Agua.

5. Las lecciones aprendidas

En el accionar actual de los sistemas de agua potable rurales en El Salvador es necesario que: i) haya una entidad a quien el

usuario deba rendirle cuentas, y que lo premie o lo sancione; las operadoras locales proporcionen a sus asociados, en asambleas

generales, cuentas claras y por escrito; ii) todas las operadoras locales y nacionales sean monitoreadas y auditadas por los

sistemas de agua potable y saneamiento; iii) junto a las auditorias, por experiencia, se logra que la mayoría de los asociados

alcancen la autosostenibilidad y una gobernabilidad eficiente.

En el país, surgen dos grandes conflictos socioambientales: por un lado, la posible explotación de los

yacimientos de metales o la minería de metales en las zonas comprendidas en la principal cuenca del

país (Río Lempa), que resulta incompatible con las leyes y las actuales condiciones ambientales del país.

Por otro, la institucionalidad pretende agilizar la aprobación de concesiones (en 30 días) incluido el

permiso ambiental, “… para dar paso a las concesiones mineras que ya terminaron su etapa de

exploración”193.

Dos grandes ausentes en la propuesta del oficialismo son la regulación para la provisión del caudal

ecológico o ambiental y las medidas que garantizan transparencia e integridad (accountability). Por otro

lado, amenaza la aplicación generalizada y extensiva de herbicidas, pesticidas, fertilizantes y el arado en

la agricultura del país, lo que redunda en una contaminación de los mantos acuíferos. Este hecho, al

parecer, no se ha podido frenar mediante la Ley sobre control de pesticidas, fertilizantes y productos

para uso agropecuario194. En septiembre de 2006, varias organizaciones sociales —entre ellas, el Centro

193

López Guzmán (2009: 65). 194

Aguilar e Iza (2009 b).

68

68

para la Defensa del Consumidor (CDC)— presentaron a la Asamblea Legislativa el anteproyecto de Ley

del Subsector de Agua Potable y Saneamiento195. La propuesta de Ley General de Aguas, presentada por

las organizaciones sociales, establece que el caudal ambiental es el régimen hídrico mínimo y

permanente característico y propio de cada cuenca, que se da en un río, humedal o zona costera, que

permite todo aprovechamiento, con la condición de que se mantenga la estabilidad de los ecosistemas y

se satisfagan las necesidades de usos particulares o comunes196.

En cuanto a las medidas contra la corrupción en el sector del agua, existe una propuesta popular

explícita que recomienda que un Sistema de Información Hídrica (SIHI) deberá informar sobre el estado

de las cuencas, el ordenamiento territorial, la cantidad de caudales en el país –su ubicación y estado-, la

calidad de las agua superficiales y subterráneas, la formación de los pozos o los depósitos de aguas

subterráneas, las personas o empresas que derrochan y contaminan los recursos hídricos, así como las

zonas protegidas y las zonas de reserva forestal. Por su parte, la CONAGUA deberá “…presentar, en cada

mes de marzo, un informe anual sobre cómo se encuentran las aguas del país. Este informe se

presentará a la Asamblea Legislativa y a la Población en General”197

Los ministerios públicos mencionan, entre sus otras áreas de trabajo, el tema de la probidad y la

transparencia, por lo que se comprometen a “…promover una gestión gubernamental ética y

transparente, estableciendo niveles de responsabilidad y sanción para quienes manejan los recursos del

Estado y participan en la toma de decisiones, fomentando una cultura de rendición de cuentas, siendo

totalmente intolerantes con la corrupción, malversación de tráfico de influencias”198.

Recuadro 14: Sostenibilidad de sistemas de agua potable y saneamiento en el departamento de

Cuscatlán199

1. El contexto

En el año 1998, el Municipio de San Pedro Perulapán, sito en el Departamento de Cuscatlán, El Salvador, logra el apoyo del

Gobierno de Canadá, que dona el 80% de los fondos necesarios para perforar un pozo. La comunidad aporta el 20% restante. A

partir de ese primer paso, dicho municipio formuló, con recursos propios, el expediente técnico del proyecto de agua y se

acercó a CARE a fin de solicitar apoyo para la ejecución. Un año después, con financiamiento de la municipalidad, de USAID —a

través de CARE— y recursos propios de la comunidad, el proyecto de agua se complementa con infraestructura de letrinas,

sistemas de eliminación de aguas residuales, un programa intensivo de educación en salud y gestión ambiental, así como un

intenso trabajo de fortalecimiento de la organización comunitaria. De esta manera, se alcanza el servicio de cobertura de agua

potable, y junto con el proyecto, se constituye, legaliza y fortalece una nueva organización comunitaria, cuyo mandato es

gestionar —y de manera sostenible— el servicio de agua potable y saneamiento para la población de Istagua: ACMARDELPLATA.

2. El problema

195

Se puede descargar una versión completa de dicha propuesta, presentada en enero de 2007 por el Centro para la Defensa del Consumidor, en http://www.foroagua-elsalvador.org/dmdocuments/propuesta_ciudadana_de_ley_del_subsector_agua_potable_y_saneamiento.pdf 196

Véase el Anteproyecto de Ley General de Aguas (2006). 197

Unión Ecológica Salvadoreña, UNES 2007. Anteproyecto de Ley General de Aguas. San Salvador, p. 25. 198

Véase al respecto http://www.mag.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=51&Itemid=86, visitado el 3 de febrero 2011). 199

Rafael Portillo, Asociación Comunal Mar de Plata, Cantón de Istagua, Municipio de San Pedro Perulapán, Departamento de Cuscatlán, El Salvador. Estudio de caso presentado el 1er Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

69

69

Cinco años más tarde, la comunidad casi ha duplicado su población. ACMARDEPLATA se vio en la necesidad de ampliar su

capacidad de producción de agua perforando y equipando un nuevo pozo, y así extendió la red de distribución de 26 km. a 53

km. Para ello, hicieron uso de sus ahorros provenientes de las tarifas de agua, y recibieron el apoyo de la municipalidad. Así,

solicitaron un préstamo por US$90.000,00 a una empresa privada fabricante y distribuidora de tubos y accesorios para sistemas

de agua (AMANCO) a fin de ampliar el acueducto. El crédito otorgado pro AMANCO se extendió por un plazo de un año y se

pagó en cuotas mensuales. La alcaldía fue el codeudor y avaló el pago. La junta directiva fue la encargada de cobrar la cuota y

efectuar el pago a AMANCO.

3. La estrategia desarrollada

Asumir una gestión sostenible ha permitido mantener un servicio eficiente y continuo de agua potable, fortalecer la cohesión

social e incrementar la capacidad de expansión de su sistema para dar respuesta a la creciente demanda del servicio en su

comunidad (se inició con 300 conexiones domiciliarias y ahora tiene 800) mediante una tarifa por bloques que aumenta

progresivamente.

4. Los resultados

Entre los resultados que se destacan dentro de la gestión desarrollada por ACMARDEPLATA en Istagua, fundamentalmente se

pueden destacar dos: i) La gestión sostenible ha permitido mantener un servicio eficiente y continuo de agua potable; ii) la

gestión local, además, fortaleció la cohesión social e incrementó la capacidad de expansión de su sistema para dar respuesta a la

creciente demanda de servicio en su comunidad (se inició con 300 conexiones domiciliarias y ahora tiene 800).

5. Las lecciones aprendidas

La Asociación rinde cuentas anualmente a una asamblea comunitaria. El metro cúbico de agua tiene un costo, la acometida

tiene otro. Pese a ser pobre, la comunidad paga. Lo hace por la confianza alcanzada por la Asociación en su proceso de rendición

de cuentas, y por los resultados concretos en la provisión del servicio. En resumidas cuentas, “los pobres pagan y pagan bien”.

Las perspectivas a futuro se relacionan con el mejoramiento de la integridad del agua, e incluyen continuar con la lucha para

que se siga manteniendo la transparencia y el fortalecimiento de los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento

y asimismo, realizar gestiones con las distintas instituciones gubernamentales, no gubernamentales, ONG y otras que quieran

sumarse a la cooperación económica para que estos prestadores de servicios de agua potable, sean más eficientes. En febrero

de 2011 se realizó un esfuerzo entre miembros de las 400 asociaciones identificadas en El Salvador —entre ellas,

ACMARDELPLATA— para nombrar voceros, que serán los responsables de comunicar todo lo relacionado con la prestación de

servicios de agua potable en el país. Para tal fin, una asociación promotora de agua (PROAGUA) ha creado una directiva.

PROAGUA surge así como un ente gestor que trabajará y buscará garantizar el acceso al agua potable en beneficio de la familia

salvadoreña, por medio del acompañamiento y el empoderamiento de las asociaciones que promueven el desarrollo y la

sostenibilidad del recurso hídrico. Y desde ahí se pretende incidir en la generación de políticas públicas.

6.4 Nicaragua

La Ley de Aguas N.° 620 del año 2007 regula de manera integral los recursos hídricos del país. Esta ley se

plantea como objetivos particulares, en el art. 2, a) “ordenar y regular la gestión integrada de los

recursos hídricos a partir de las cuencas, subcuencas y microcuencas hidrográficas e hidrológicas del

país”; b) “crear y definir las funciones y facultades de las instituciones responsables de la administración

del sector hídrico y los deberes y derechos de los usuarios, así como garantizar la participación

ciudadana en la gestión del recursos”; y c) “regular el otorgamiento de derechos de uso o

aprovechamiento del recurso hídrico y de sus bienes”.

La Ley declara que todas las aguas son patrimonio, y por ende, propiedad nacional (art. 3), son un

recurso público que no puede privatizarse directa ni indirectamente (art. 4), y que es “obligación y

prioridad indeclinable del Estado promover, facilitar y regular adecuadamente el suministro de agua

70

70

potable en cantidad y calidad (…), a costos diferenciados y favoreciendo a los sectores con menos

recursos económicos” (art. 5). Además, reconoce expresamente “… el derecho de los Pueblos Indígenas

de todo el territorio nacional y el de las Comunidades Étnicas de la costa Atlántica, para uso y disfrute de

las aguas que se encuentran dentro de sus tierras comunales de conformidad a las leyes vigentes que las

regulan” (art. 6). En sus principios rectores demarca, entre otros, que el agua es un recurso estratégico

para el desarrollo económico y social del país (art. 13, a) ; que se trata de un recurso finito y vulnerable

esencial para la existencia humana cuya preservación es tarea fundamental del Estado (art. 13, c); que es

preferible el manejo integral de las cuencas superficiales y subterráneas (tomando en cuenta el uso

múltiple de las aguas) (art. 13, e); que el Estado debe asegurar la participación ciudadana en todos los

niveles de la formulación e implementación de las políticas hídricas (art. 13, f); que las personas

naturales o jurídicas que contaminan los recursos hídricos deberán asumir la responsabilidad de pagar

los costos de la restauración, y aquellas que hagan un uso eficiente y limpio se harán acreedoras a

incentivos (art. 13, g); el principio de precaución que “prevalecerá cuando exista duda razonable sobre la

posible afectación negativa sobre el recurso hídrico o la cuenca …” (art. 13, i); así como el principio de

rigor subsidiario “… que se presenta en los casos en que las medidas de planificación, administración,

protección y control del agua (…) sean más rigurosas que las emitidas por la Autoridad del Agua” (ANA)

(art. 13, j).

Entre los instrumentos económicos de su gestión resaltan i) el cobro de cánones por el uso,

aprovechamiento, vertido y protección de los recursos hídricos “… con el fin dar al usuario y a la sociedad

indicaciones claras sobre el valor real del agua y las formas en que sus costos inciden en su precio …”

(art. 14, d); ii) el pago por servicios ambientales del recurso hídrico, que debe “… elaborar las bases

económicas, técnicas, jurídicas y ambientales necesarias, para instrumentar un sistema de pago

consistente y generalizado por estos servicios que se originan de las Cuencas Hidrográficas del país” (art.

14, f). No obstante, debe subrayarse que está por definirse la forma y el tipo de implementación de este

último instrumento económico de valorización de recursos hídricos.

Aunque la legislación nicaragüense no define el término caudal ambiental o ecológico, crea los derechos

de reserva. También establece que el derecho de uso de aguas no es transferible, lo cual garantiza “…la

prioridad del Estado en las licencias de aprovechamiento de aguas para la generación de energía (…) o

aquellos proyectos que sean de su interés, o que van a ser asignados mediante concursos (…) (art. 82).

Además la Ley N.° 620, mediante el artículo N.° 151, “… prohíbe toda práctica o tendencia

monopolizadora, de cualquier naturaleza, en el uso o aprovechamiento del recurso hídrico (…)” y que

“(…) la autoridad competente deberá llevar un control efectivo en el otorgamiento de las concesiones,

licencias y autorizaciones, a través del Registro Público Nacional, para evitar este tipo de actividades”.

El mismo artículo establece un orden de prioridades —Estado y sus empresas de servicio público,

municipios, organizaciones comunitarias, empresas mixtas y empresas privadas—- y hace responsables a

“… los funcionarios que infrinjan lo aquí dispuesto, responden con sus bienes en cualquier circunstancia

por el daño causado” (Ley N.° 620, art. 151). La Ley procura tener incidencia especialmente en el ámbito

de la seguridad y el acceso al agua de las localidades cuando determina literalmente que “se les obliga a

los gobiernos municipales a priorizar, por encima de otros proyectos, el agua potable, alcantarillado y

saneamiento” (Ley N.° 620, art. 150).

71

71

Acorde a la Constitución, la Ley de Agua de 2007 considera que el agua constituye un bien de dominio

público y propone un modelo descentralizado de gestión hídrica200. Un nuevo ministerio, la ANA, deberá

hacerse cargo de regular, administrar, monitorear y controlar los recursos hídricos. Los organismos de

cuenca deberán operar bajo el abanico de la ANA, pero hasta el momento, su formación ha sido muy

incipiente, y sólo se ha dado en algunas regiones del país como Somoto o Estelí. Adicionalmente, un

Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) velará por la supervisión de la ANA y de la actualización

de las políticas nacionales de agua. Con respecto a la planificación, la ANA y los organismos de cuenca

deberán elaborar los respectivos planes. Es interesante destacar que, según la Ley, el Plan Nacional

precede a los respectivos Planes de Cuenca201.

Nicaragua cuenta con el Centro de Investigaciones de Recursos Pesqueros y Acuícolas (CIPA), que

depende orgánicamente de la Administración Nacional de Pesca y Acuicultura (ADPESCA), y se encarga

de facilitar información acerca de los recursos hidrobiológicos al Ministerio del Ambiente y Recursos

Naturales (MARENA). Cuenta además con un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), que tiene

gran importancia por las regulaciones especiales que rigen cada área, que buscan el adecuado manejo,

control y aprovechamiento de los recursos, incluida el agua202.

Por otro lado, existe la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios (ENACAL), una

empresa nacional de utilidad pública, en otras palabras, un ente descentralizado de carácter comercial

que dispone de una ley sectorial propia desde 1998203. ENACAL tiene como objetivo principal brindar el

servicio de agua potable, recolección, tratamiento y disposición de aguas residuales; así como la

investigación y explotación de los recursos hídricos necesarios204. Existe además la Entidad Rectora de

Agua Potable y Alcantarillados (ENAPA), que trabaja conjuntamente con el Ministerio de Salud y el

Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales en materia de agua potable y saneamiento.

La Autoridad Nacional del Agua (ANA) debe ser constituida como un ente descentralizado del poder

ejecutivo, goza de facultades técnico-normativas, técnico-operativas y de control y seguimiento, para

lograr una adecuada administración y manejo en el ámbito nacional de los recursos hídricos. Sus

facultades son amplias: elaborar, promover y vigilar el cumplimiento del Plan Nacional de los Recursos

Hídricos y el balance hídrico por cuenca, así como los reglamentos de gestión de cuencas y acuíferos;

promover y coordinar programas de cooperación, de investigación, de capacitación; modificar cualquier

aspecto o suspender las concesiones de aprovechamiento de agua; organizar el registro público nacional

de derechos de agua y el sistema de información de los recursos hídricos; regular las obras hidráulicas;

realizar estudios financieros del agua; declarar zonas de riesgo; administrar en forma integral y por

cuenca las aguas nacionales; fungir como árbitro en conflictos relacionados con el agua, y trabajar

conjuntamente con el MARENA y los concejos municipales correspondientes para un adecuado manejo

de los ecosistemas acuáticos.

El Consejo Nacional de los Recursos Hídricos (CNRH) es de gran importancia, ya que operará como foro

de concertación y participación, con facultades asesoras y de coordinación, y se dirigirá principalmente a

200

Asamblea Nacional de Nicaragua, 2010. Ley N.° 176-2010. Constitución Política. 201

Novo y Garrido (2010). 202

Véase al respecto http://www.marena.gob.ni//index.php, visitado el 2 de febrero de 2011. 203

Véase al respecto http://www.enacal.com.ni/sobre-enacal/default.htm, visitado el 3 de febrero de 2011. 204

Ley N.° 276-1998. Ley de creación de la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios (ENACAL), art. 3.

72

72

la planificación y el seguimiento de la gestión que realiza la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en el

sector hídrico. Se encarga, además, de actualizar la Política Nacional de los Recursos Hídricos, el Plan

Nacional de los Recursos Hídricos y los planes y programas por cuenca, así como de aprobar el

establecimiento de los Organismos de Cuenca y Comités de Cuenca y de consultar con todos los sectores

y actores involucrados previa autorización de aprovechamiento de aguas o construcción de obras

hidráulicas. En el Registro Público Nacional de los Derechos de Agua (RNDA) se inscribirán los títulos de

concesión, autorización y licencias para el acceso del uso de las aguas y los permisos de vertido de aguas

residuales, así como todo lo relacionado con modificaciones, prórrogas o suspensiones de los mismos. La

Ley de Aguas además menciona organismos de cuenca, que son instancias técnicas del gobierno, y

comités de cuenca, subcuenca y microcuenca que deben incentivar la participación de los usuarios en las

cuencas hidrográficas superficiales y del subsuelo en el territorio nacional.

Recuadro 15: Transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información: análisis integral de la

Empresa de Agua del municipio de Quilalí, Nicaragua205

1. El contexto

El Sector de Agua y Saneamiento en Nicaragua está conformado por un ente regulador, el Instituto Nicaragüense de Acueductos

y Alcantarillados (INAA), y un ente prestador, el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario que es la Empresa ENACAL,

que atiende a la mayor parte de la población. Además de estas dos entidades, existen 37 municipios que prestan servicios de

agua potable a la población, ya sea directamente como servicio municipal o mediante empresas municipales de agua potable.

Un tercer prestador importante son los más de 5.560 Comités de Agua Potable y Saneamiento que brindan el servicio de agua

en el ámbito rural y que, desde el año 2010, disponen de un marco regulatorio especial. Se cuenta con el Fondo de Inversiones

Social y Emergencias (FISE) para atender al Programa de Agua y Saneamiento Rural, que fomenta la gestión y construcción de

sistemas de agua potable y saneamiento a lo largo del país.

En abril de 2007 el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial realizó un primer estudio de la situación de 16

municipalidades, de un total de 37 existentes en el país, que prestan servicios de agua potable. En septiembre del mismo año, el

Banco Mundial y el Programa Agua y Saneamiento PAS-BM, en coordinación con la Red de Agua y Saneamiento de Nicaragua,

realizaron un taller en el marco del Programa Gobierno Abierto y Participativo (GAP) denominado “Programa de Capacitación

para mejorar la Transparencia, Información y Rendición de Cuentas en el Sector del Agua en Nicaragua”. El objetivo general era

mejorar la calidad y eficiencia del sector de agua y saneamiento en pos del bienestar de sus habitantes.

Para este taller fueron convocados los 16 municipios objeto del estudio del PAS-BM, además de las instituciones y organismos

presentes en el país y ligadas con el sector de agua y saneamiento. Entre ellos se pueden mencionar, ENACAL, COSUDE, INAA,

RASNIC y otros. Asistieron 8 municipios: Quilalí, Murra, San Pedro del Norte, La Concordia, Jinotega, Juigalpa, Matiguás y San

Ramón.

Los objetivos específicos de este taller fueron, por una parte, brindar a los funcionarios de los gobiernos locales, autoridades

nacionales, ente regulador, agencias de cooperación y demás participantes el conocimiento y las herramientas necesarias para

trabajar en las mejoras de transparencia, información y rendición de cuentas. Por otra parte, dar a conocer el marco conceptual

y práctico para entender cómo la falta de transparencia, información y rendición de cuentas afecta al sector del agua, y cuáles

son los instrumentos que permiten diagnosticar los problemas existentes y diseñar estrategias para superarlos y reducir los

niveles de corrupción, así como fortalecer sus capacidades administrativas, contables y técnicas.

Algunos de los resultados alcanzados en este taller fueron: i) La conformación de un equipo interinstitucional para hacer un

seguimiento del programa integrado y coordinado por INAA, el Instituto y el Programa de agua y saneamiento del Banco

205

Fernando de la Llana, Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC), Nicaragua. Estudio de caso presentado en el Primer Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

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73

Mundial y AMUNIC y , ii) una convocatoria para proyectos elaborados con esta metodología. Cuatro municipios presentaron

propuestas concretas: Quilalí, San Pedro del Norte, Murra y La Concordia.

Posteriormente se realizaron dos talleres con estos municipios, conducidos e impartidos por el equipo interinstitucional, para

acompañarlos en la elaboración de las propuestas. Finalmente, y tras un proceso de revisión y selección de acuerdo a criterios

establecidos, la propuesta de Quilalí resultó ganadora.

2. El problema

La alcaldía municipal de Quilalí y el Presidente de la Junta Directiva de la Empresa, encargada de supervisar en forma sistemática

las operaciones de la Empresa (EMAQ), reconocieron que los controles internos existentes eran bajos, y que se habían

registrado casos de robos de herramientas, materiales y suministros, e incluso de activos fijos tangibles. Se constataba además

una mala atención a los clientes y atrasos en las reparaciones de las roturas de las líneas de conducción, y un mal servicio en el

área comercial, con cortes de suministro muy discriminatorios y arbitrarios. También se encontraron falencias en los

procedimientos de compras y suministros. Como efecto inmediato de lo anterior, se redujeron los ingresos por la falta de pago

de las facturas, lo cual incrementó las cuentas no cobradas en la cartera. Esto condujo a la iliquidez financiera y a la falta de

sostenibilidad de la Empresa.

3. La estrategia desarrollada

La estrategia desarrollada para corregir los problemas diagnosticados se organizó en cuatro ámbitos de acción: i) En el ámbito

social, se presentó la propuesta de organizar un Comité Tripartito integrado por el alcalde, el gerente de la empresa y usuarios,

para la vigilancia de la calidad del servicio; ii) en el ámbito de fortalecimiento del control interno de la Empresa, se elaboraron

los procedimientos operativos y se diseñaron las herramientas necesarias para el registro y control de las operaciones.

Asimismo, se capacitó al personal directivo de la empresa sobre cómo presentar los informes gerenciales al Comité Tripartito y

al usuario; iii) en el ámbito técnico, se brindó capacitación en el uso de las normas técnicas y demás instrumentos regulatorios

emitidos por el INAA (el ente regulador). También se entregó al Comité Tripartito una serie de recomendaciones para mejorar el

suministro, y iv) en el ámbito de información y comunicación, se mejoró sistemáticamente la comunicación con los usuarios

mediante cabildos informativos con el Comité Tripartito, llevados a cabo en medios radiales y televisivos.

4. Los resultados

Se logró elevar el nivel intelectual y la capacidad administrativa, contable, comercial y técnica del personal de la Empresa

(EMAQ). Además, se organizó un Comité Tripartito conformado por el alcalde del municipio, usuarios líderes y la gerencia de la

empresa. En la actualidad, el Concejo Municipal, mediante ordenanza municipal, conforma legalmente el Comité y lo autoriza

para asistir, en determinado momento, a las sesiones del Concejo Municipal cuando se tratan aspectos de agua y saneamiento.

Se brindó capacitación al Comité Tripartito sobre procedimientos administrativos, comerciales y técnicos, acerca de la

importancia de obtener el acuerdo de concesión ante el INAA y los requisitos que se deben cumplir, y sobre los informes

gerenciales que la empresa debe proporcionar a la población. Se realizaron dos cabildeos abiertos con líderes comunales de la

población, y el comité se reúne una vez al mes o, cuando menos, una vez cada 45 días. En definitiva, no solamente se mejoró la

imagen de la Empresa y se incrementó sustancialmente la confianza, sino que se eliminaron los brotes de corrupción al

cesantear al personal involucrado e implementar controles internos sistemáticos y prácticos.

La iniciativa logró además mejorar la comunicación con los usuarios mediante la puesta en marcha de un plan comercial. Como

efecto inmediato, se pudo constatar una mejoría en los ingresos y/o en la recaudación. La Alcaldía, al estar incorporada al

Comité Tripartito, actualmente está más atenta y alerta a los problemas de la Empresa.

5. Las lecciones aprendidas

Las lecciones aprendidas se pueden agrupar de la siguiente manera:

Para dar este tipo de Asistencia técnica, se deben proporcionar los medios para lograr sostenibilidad operativa.

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74

Efectivamente, el fortalecimiento del sistema de información y comunicación con los usuarios del servicio de agua es

primordial para la solución de la mayor parte de los problemas de una empresa municipal de agua potable.

Es recomendable brindar asistencia continua y sistemática, sin interrupciones, y facilitar a la empresa las herramientas

adecuadas para el control y manejo de las operaciones.

Realizar actividades de capacitación y fortalecimiento del sistema de control interno previo a las auditorías sociales

con los usuarios brinda confianza al usuario.

La promoción e integración de un comité de vigilancia donde esté representada la máxima autoridad municipal, la

empresa de agua y los usuarios que reciben el servicio incrementa la posibilidad de lograr una gestión local más

transparente e íntegra.

La capacitación integral del personal de la empresa, mediante la metodología de “aprender-haciendo” tiene un

impacto positivo en la gestión del sistema.

El mejoramiento de la tecnología con equipos adecuados para el manejo de la información en general, así como la

optimización de las instalaciones físicas para elevar la imagen comercial y la confianza y atención al usuario

constituyen un aspecto positivo.

El apoyo que los colaboradores externos brindan a la empresa sigue siendo esencial en materia de atención al cliente,

información al usuario, y buenas prácticas para el manejo y control de los bienes y activos de la empresa y sus

operaciones.

En la organización y presión de la sociedad civil en torno a una gestión del agua, se cuenta con redes

nacionales muy activas, como son la Red de Agua y Saneamiento de Nicaragua (RASNIC)206, la Red

Nacional de Organizaciones de Cuencas (RENOC)207, y la Red Nicaragüense de CAPS (Red CAPS)208,

organismo que representa un conglomerado de Comités de Agua Potable y Saneamiento. Algunas

cuencas ya cuentan con organizaciones específicas con carácter legal, como la Comisión de Desarrollo

Sostenible de la Cuenca Hídrica del Lago Cocibolca y del Río San Juan, que se encargan de la aplicación de

políticas y planes de acción ambientales y de desarrollo para la protección y conservación de dicha

cuenca, de promover la gestión hídrica integral y el desarrollo sostenible en coordinación con

instituciones gubernamentales y no gubernamentales, municipios, y las comunidades indígenas y

campesinas asentadas en el lugar209.

A pesar de haber aprobado la nueva Ley de Aguas desde septiembre de 2007, Nicaragua ha enfrentado

problemas para su posterior implementación, debido, en gran parte, a la indecisión parlamentaria210.

Muchas instituciones son disfuncionales, como la Comisión Nacional de Agua Potable y Alcantarillado

206

RASNIC se crea inicialmente como una instancia de coordinación entre tres sectores claves: Gobierno, Cooperación y Organizaciones No Gubernamentales, que procuran conjuntamente contribuir a mejorar las coberturas del sector de agua y de saneamiento a nivel nacional. En última instancia, promueven la ratificación de la “Ley Especial de Comités de Agua Potable y Saneamiento (CAPS)”, ya que se considera que la falta de personería jurídica por parte de la mayoría de los CAPS ha sido un impedimento y un obstáculo para lograr una mayor cobertura rural del agua potable y saneamiento en el país (véase al respecto http://rasnic.peachepe.com/1/noticias/proponen-ley-especial-en-apoyo-a-los-caps/, visitado el 3 de febrero de 2011). 207

RENOC tiene como misión contribuir en los procesos que conduzcan a la protección, restauración y aprovechamiento sostenible de las cuencas hidrográficas del país; promoviendo el intercambio, la incidencia y el fortalecimiento de las diferentes instituciones involucradas en el manejo de las cuencas (véase http://www.renoc.net.ni/, visitado el 3 de febrero de 2011). 208

Véase al respecto http://capsnicaragua.blogspot.com/, visitado el 3 de febrero de 2011. 209

Véase al respecto Ley N.° 626-2007, que crea la comisión de desarrollo sostenible de la cuenca hídrica del lago Cocibolca y del río San Juan, art. 1. 210

Véase al respecto http://www.asamblea.gob.ni/index, visitado el 3 de febrero de 2011).

75

75

Sanitario (CONAPAS, recientemente creada en marzo del 2008) o literalmente inexistentes (ANA).

Además hay una duplicidad de funciones entre varias instituciones —en este caso, el Ministerio del

Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados

(ENACAL), el Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (INAA), el Ministerio de Salud

(MINSAL), los gobiernos municipales y la Comisión Nacional de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario

(CONAPAS).

Primero, llama la atención la dispersión del sector administrativo, y segundo, la gran cantidad de actores

en el subsector de agua potable y saneamiento dedicados al tema de gestión y financiamiento. En

cambio, el sector de riego está completamente subrepresentado, pero es ahí donde el agua es manejada

“por costumbre” como un recurso libre, y típicamente arraigado en los derechos de la tierra. El rol del

gobierno es regular, planificar y gestionar el recurso hídrico. No obstante, y dependiendo de la escala

espacial, algunos actores gubernamentales tienen más competencias que otros. También es importante

distinguir entre espacios rurales y urbanos, puesto que diferentes organizaciones públicas y actores

interesados forman parte de la planificación y gestión.

En las áreas rurales del sector de agua, el acceso a agua potable y saneamiento muchas veces es

apoyado y financiado por organismos internacionales, agencias de desarrollo, ONG, el FISE (Fondo de

Inversión Social), y los sistemas son operados mediante los CAPS (Comités de Agua Potable y

Saneamiento). Se estima que, en la actualidad, hay más de cinco mil comunidades que tienen sistemas

de agua administrado por los CAPS (FANCA, 2006:10ss). Esto significa que más de un millón de personas

en Nicaragua reciben servicios de agua potable a través de dichas organizaciones comunitarias211. No

obstante, al año 2009, sólo un 1% de estas organizaciones comunitarias tiene personalidad jurídica; y

este hecho se identifica como uno de los problemas del subsector para el cumplimiento de las metas del

Plan Nacional de Desarrollo. Los CAPS —de manera similar a los acueductos comunales en Costa

Rica212— proponen “… regular la organización, registro y funcionamiento de los comités de agua potable

y saneamiento, tomando como base que sus características y naturaleza son de organizaciones

comunitarias sin fines de lucro”213. En el año 2010, los CAPS lograron la institucionalidad mediante la Ley

722 y su reglamento ratificado en junio de 2010214. Con esto, se convierten en organizaciones sin fines de

lucro y gozan de exoneraciones fiscales municipales al momento de ejecutar proyectos. El Instituto

Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (INAA) es el ente que regula los CAPS a nivel nacional.

El sistema económico-financiero, sin duda considerado “el corazón” de la nueva Ley de Aguas, requiere

que la Asamblea Nacional apruebe las tarifas de agua tras la valorización económica del recurso por

parte de la ANA. Los fondos recaudados constituirán el Fondo Nacional de Agua (FNA), que tendrá el

objetivo de financiar programas y actividades de agua relacionados con las políticas y los planes de agua

establecidos. No obstante, y dado el hecho de que la ANA no ha sido establecida hasta ahora, el agua

aún se entrega de manera gratuita.

211

Según datos del Censo Poblacional del año 2005, la población total del país es de 5.142.098 habitantes; la población urbana es de 2.875.550 habitantes (55,92 %) y la del área rural es de 2.266.548 habitantes (44,07 %). 212

Gentes y Madrigal (2010). Véase además el capítulo 6.5. 213

Asamblea Nacional de la República de Nicaragua (2007). 214

Véase al respecto http://www.laprensa.com.ni/2010/05/20/nacionales/25130, visitado el 3 de febrero de 2011.

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76

Para el suministro a las zonas urbanas, es la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados,

ENACAL la entidad pública que debe “…implementar la política de aguas para el consumo humano y el

alcantarillado sanitario, el uso eficiente y racional de las fuentes de agua subterráneas y superficiales -

destinadas al agua potable que beneficiarán a la sociedad en su conjunto, con prioridad hacia los

sectores menos atendidos por los gobiernos pasados”215. No obstante, de conformidad con la Ley N.° 297

Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, de 1998 , los sistemas de agua

potable con menos de 500 conexiones existentes en el área rural también pueden ser operados por

cooperativas y otras personas jurídicas (véase art. 11). ENACAL es percibida muchas veces como “una

autoridad inexistente”, especialmente en el área rural, y además, se cobran de manera insuficiente los

cánones por uso o aprovechamiento de aguas y de vertidos en todo el país216. Adicionalmente, las

nuevas responsabilidades otorgadas a la ENACAL implican una superposición conflictiva con el INAA,

dado que la Ley no establece claramente cuál de las dos entidades tiene la facultad de regulación del

subsector de agua potable y saneamiento.

Algunos aspectos centrales y ligados a las políticas hídricas del país son: i) mitigar la disminución de las

fuentes de agua para consumo humano y uso agropecuario y forestal durante la época seca en cuencas

hidrográficas priorizadas por el gobierno, y adaptarse a dicha disminución; ii) enfrentar la degradación de

los suelos de vocación agrícola y forestal en zonas de laderas en Nicaragua, especialmente durante la

época seca (Escoto, 2009:10); iii) implementar una política clara de incentivos económicos para la

conservación hídrica a nivel local y nacional; iv) impulsar y fortalecer el manejo internacional de recursos

hídricos tanto de cuencas como de los ríos más importantes del país en el marco de los Convenios

Internacionales que requieren para su manejo y conservación mecanismos de cooperación entre los

países vecinos217. A esto hay que agregar que el actual gobierno (2011) perfila a los recursos hídricos

como la principal fuente renovable para la generación de energía eléctrica. El plan sectorial aspira a que

el 70% de la matriz de generación sea provista por fuentes renovables218.

Para la institucionalidad pública en Nicaragua, consultar la gestión ambiental con los alcaldes y

autoridades locales pareciera esencial, en la actualidad, a fin de validar las propuestas y focalizar la

gestión en problemas “reales” y locales219. Representantes del gobierno confirman que el oficialismo

requiere alianzas con los gobiernos locales, y debe enfocar su trabajo en las prioridades locales y los

215

Véase http://www.enacal.com.ni/sobre-enacal/default.htm, visitado el 10 de noviembre de 2010. 216

Gómez, I.; Munk Ravnborg, H.; Rivas Hermann, R. (2007) Gentes (2009b); Novo, P. y Garrido, A. (2010). 217

En el año 2000 el Tribunal Latinoamericana de Aguas emitió un castigo de “carácter ético” por el grave deterioro de la Cuenca Hidrográfica Río San Juan por contaminación de pesticidas, aguas servidas de origen doméstico e industrial, sedimentación de los lechos del río y de sus afluentes, deforestación, minería y daños a la biodiversidad haciendo énfasis en a las omisiones por parte de los Estados de Nicaragua y Costa Rica en la protección y preservación de sistemas hídricos de la cuenca (mayor detalles en http://www.tragua.com). Véase también Peña Chacón & Rocha Zúñiga (2009). 218

Tras una información personal entregada por Nelson Medina, Instituto del Banco Mundial, Managua, enero 2011. 219

El III Informe GEO del 2007 del MARENA menciona los problemas socioambientales más sentidos en Nicaragua, como son: a) Un déficit en el acceso y disponibilidad del agua. Esto ha generado conflictos de intereses y competencias por el uso debido principalmente a la poca o nula aplicación de políticas y vacíos legislativos existentes, lo que conlleva a que los gobiernos municipales no son respaldados por las instituciones responsables de su aplicación; b) la disminución en la salud humana y ambiental, producto de la contaminación industrial y doméstica por vertidos de desechos sólidos, líquidos y agroquímicos, mal manejo de los desechos sólidos e incremento de basureros ilegales, en la mayoría de los municipios del país, asimismo, como las descargas de aguas servidas sin tratamientos en las fuentes de agua; c) las sequías en más del 50% de los municipios; por lo tanto existen altos déficit de agua en algunas regiones frente a otros, lo que ocasiona disminución en la disponibilidad por ende en el acceso para el consumo humano.

77

77

problemas emergentes como el cambio climático que hace de Nicaragua un país sumamente vulnerable.

El nuevo modelo de participación del gobierno de poder ciudadano es “… que el pueblo mande, defina,

decida, que el pueblo fiscalice y cambie aquello que no funciona”220. Sin embargo, todavía existe una

cantidad importante de acueductos municipales, administrados por empresas municipales, que

enfrentan importantes retos en materia de integridad, como muestran los estudios de casos presentados

durante el foro221.

Un desafío enorme para las políticas hídricas locales es implementar bien las 650 ordenanzas

municipales existentes en Nicaragua con un enfoque de microcuencas o subcuencas. Estudios recientes

sostienen que “… Nicaragua no es un país con una gobernabilidad basada en la hidrología”222. Algunos

hechos que están a la vista: no se conocen los balances hídricos de las cuencas del país; las ciudades

salvo parte del Gran Managua no cuentan con sistemas para la recolección o el tratamiento de aguas

residuales domiciliarias, por lo que éstas son descargadas directamente en los cuerpos hídricos

receptores223; la gran industria no paga actualmente por los vertidos que afectan la calidad de aguas

superficiales y subterráneas224. Además, no se cuenta con suficiente información acerca de la

apropiación de derechos de agua mediante pozos y norias no registrados por parte de actores

privados, sean empresas o personas físicas.

En suma, la nueva Ley de Agua otorga grandes facultades de regulación, mediación e intervención a la

ANA, pero su alcance aún es incierto. Algunos autores suponen que los conflictos por el agua se

incrementarán, tanto por el impacto de las dinámicas cambiantes del clima en ciertas regiones del país

como por las dinámicas internas relacionadas con la necesidad de regularizar los derechos de tierras y la

falta de regulación de agua, así como por la necesidad de realizar un control efectivo in situ225. Dado que

la mayoría de los conflictos se producen en el ámbito local, ambos gobiernos y ministerios, y

delegaciones de arbitraje como el Ombudsman, serán los actores claves involucrados en los escenarios

de resolución.

Recuadro 16: Experiencia local en el manejo comunitario del agua en las comunidades de Jamaica y

Soledad del municipio de Sébaco, departamento de Matagalpa, Nicaragua226

1. El contexto

Las comunidades de Jamaica y Soledad están situadas en los municipios de Matagalpa y Sébaco, departamento de Matagalpa.

Éstas se encuentran a 14 kilómetros al este de la ciudad de Sébaco y tienen una población de 440 habitantes en 89 viviendas.

Inicialmente, ambas comunidades contaban con pozos perforados y equipados con bomba de mecate, donde cada uno de los

habitantes tenía que acarrear el agua desde el pozo hasta las viviendas. Desde diciembre de 2009, ambas comunidades

disponen de un Mini Acueducto por Bombeo Eléctrico (MABE), financiado por el gobierno de Aragón. Las comunidades

aportaron un 10% (mano de obra y ayuda monetaria).

220

Entrevista con Roberto Araquistaín, Vice-Ministro MARENA, Montelimar, 8 de octubre 2009. 221

WIN / RRASCA / FANCA (2011) 222

Gómez et al. (2007:16). 223

OPS et al. (2004). 224

Peña et al. (2009). 225

Gómez et al. (2007); Gentes (2009b); Novo y Garrido (2010). 226

Emilio Mairena Escobar, Secretario del CAPS Jamaica – Soledad, departamento de Matagalpa, Nicaragua, y María Lourdes García Estrada, Grupo de Promoción de la Agricultura Ecológica. Estudio de caso presentado en el Primer Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

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La longitud de la línea de conducción y red de distribución es de 4,6 kilómetros, con una tubería de distribución de 2 hasta 1/2

pulgadas. Además se cuenta con un tanque de almacenamiento con capacidad de 8.100 galones, con su clorinador.

La Ley N.° 722, art. 17 de 2007 estipula que los sistemas o comunidades de agua potable (CAPS) deben i) velar por el buen

funcionamiento del sistema; ii) recaudar y administrar los fondos provenientes de las tarifas, correspondientes al sistema; iii)

colaborar con el INAA, las Alcaldías y el Ministerio de Salud en las campañas de promoción comunal y divulgación sanitaria

relativas al uso del agua; iv) vigilar y proteger las fuentes de abastecimiento del sistema, evitar su contaminación y ayudar a

proteger las microcuencas hidrográficas de las fuentes de suministro de agua; v) contratar los servicios de personal necesarios

para la operación y el mantenimiento del sistema; y vi) cumplir con las normas de calidad del agua; vii) presentar informes del

funcionamiento de los CAPS conforme al reglamento y a los estatutos y viii) llevar libros de registros de usuarios, actas y un libro

donde se reflejen los ingresos y egresos de los fondos y el movimiento de materiales e insumos.

2. El problema

El problema surgió en el marco del primer proyecto de un pozo perforado con bomba manual. Esto implicó un pago de la tarifa

de emergencia para cubrir costos mínimos de operación y mantenimiento del sistema C$ 5 - cinco Córdobas por familia.

Además, no hubo libros contables que reflejaran de manera transparente la administración del sistema. A esto se sumaba la

insatisfacción con el servicio por la lejanía del pozo con respecto a las viviendas: en algunos casos, la distancia era de más de 100

metros.

Los factores que incidieron en el problema son de índole cultural y económica, y responden a una participación comunitaria

insuficiente en la selección de alternativas, así como a un escaso fortalecimiento de los CAPS para la administración de su

sistema. La entidad que tiene que ver con el problema es la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (ENACAL),

por medio de la Dirección de Acueductos Rurales. Con el nuevo sistema por bombeo eléctrico ejecutado por la Asociación para

el Desarrollo Municipal del Norte (ADEMNORTE), se fortalecieron las capacidades de los CAPS de acuerdo a las Normas del

Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios (INAA) y se implementó un sistema administrativo más

transparente y ordenado.

3. La estrategia desarrollada

Los dos CAPS cuentan con una estructura organizativa con 7 cargos. Se planifica y se evalúa en conjunto cada mes. La

responsable de finanzas rinde cuentas a la junta directiva, y todo el CAP rinde cuentas a la asamblea comunitaria cada 3 meses.

Existe un reglamento interno, que fue elaborado por el CAP y la comunidad.

4. Los resultados

A partir del esfuerzo colectivo, se obtuvo un sistema de agua potable para beneficiar a dos comunidades, con su respectiva

toma en el patio en cada una de las viviendas beneficiadas. La implementación de un sistema de micromedición también ayudó

a la protección del recurso hídrico. Se logró instalar estaciones de lavado de manos en el sitio y un sistema de desinfección del

agua. Efectivamente, la organización social en torno al nuevo sistema de agua potable redundó en cambios en los hábitos y

costumbres de los usuarios.

Se llevaron a cabo capacitaciones para niños(as) y jóvenes sobre temas de hábitos de higiene personal y ambiental,

conservación de fuentes, y organización y participación comunitaria. Indudablemente, se incrementó la transparencia en la

rendición de cuentas del sistema.

5. Las lecciones aprendidas

Es necesario organizarse para lograr los propósitos planteados y obtener resultados positivos para la comunidad.

Es esencial elegir a las personas idóneas para el manejo y la administración de los miniacueductos rurales. Estas

personas deber ser elegidas por la comunidad según sus cualidades, y no por amistades.

Se deben crear las capacidades necesarias para ejercer sus funciones.

79

79

Se requiere información permanente, proporcionada por la comunidad a la Junta Directiva de los CAPS y brindada por

la Junta Directiva de los CAPS a la comunidad, sobre los problemas y desaciertos, y sobre todo, acerca de la rendición

de cuentas de los fondos que se obtienen de la comunidad para el mantenimiento del miniacueducto rural.

Se hace evidente la necesidad de contar con el acompañamiento de una organización local que capacite a la

población, y oriente e informe sobre los acontecimientos en materia de coyuntura local y nacional para la toma de

decisiones de las comunidades.

En Nicaragua, la lucha contra la corrupción se inscribe en un extenso proceso de construcción de normas

e instituciones227. A partir del año 2001, se abre una oficina de integridad en la Vicepresidencia y

comienza un proceso que se podría denominar de fortalecimiento institucional, con objetivos más

específicos de transparencia, incluido el nivel local. Con ello se busca expresamente mejorar la

transparencia y promover una cultura de integridad, consolidar el estado de derecho y el marco jurídico,

fortalecer la Contraloría General de la República, y mejorar la eficacia y la transparencia en las compras y

contrataciones públicas. Durante el gobierno siguiente, una oficina de comunicación y estrategia asumió

el tema de la lucha contra la corrupción con el compromiso de elaborar una estrategia específica. Junto

con esta iniciativa, en 2002, se constituyó el fondo anticorrupción (FAC)228, que se mantiene a la fecha

como un apoyo especializado en medidas a favor de la transparencia y contra la corrupción.

En materia de prevención, cabe mencionar que, en 2002, se creó la Oficina de Ética Pública (OEP) por

medio del Decreto Ejecutivo N.° 67-2002229, que tiene el mandato principal de promover la integridad y

la transparencia a fin de prevenir actos de corrupción a nivel nacional, además de promover la

implantación de normas técnicas de control interno en todas las instituciones del Poder Ejecutivo.

Con la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana en 2003, el Estado reconoce como instrumentos

de participación ciudadana los cabildos abiertos municipales, los comités de desarrollo municipal y

departamental, la petición y denuncia ciudadana230. El especial reconocimiento, en la Constitución

Política, de los pueblos indígenas y “… las diferentes formas de propiedad: privada, pública, asociativa,

cooperativa y comunitaria deberán ser garantizadas y estimuladas, sin discriminación, para producir

riquezas. Todas ellas, dentro de su libre funcionamiento, deberán cumplirá una función social (…)”231. A

pesar de la promoción activa y el amplio alcance de la participación política en Nicaragua, la ley

específica no hace referencia a aspectos de transparencia o rendición de cuentas por parte de los

agentes públicos, privados o cívicos en el país.

La Procuraduría para la Defensa del Ambiente y de los Recursos Naturales representa al Estado y a la

sociedad, en materia de delitos ambientales, cuando se ven afectados sus respectivos intereses; la

Fiscalía General de la República es la autoridad responsable de conocer y tramitar las denuncias

respectivas. La Procuraduría, además de ejercer la representación del Estado en materia ambiental,

tutela los derechos de los ciudadanos consignados en el artículo 60 de la Constitución Política, y

garantiza el derecho del pueblo a vivir en un ambiente saludable, con un enfoque orientado hacia el

227

Para obtener más detalles, véase Peñailillo, M. et al (2009:54ss). 228

Este fondo lo incorporan a fines del 2010 la policía nacional, el Ministerio Público, la Procuraduría General de la República, la Oficina de Ética Pública, y el Ministerio de Gobernación (Peñailillo, M. et al., 2009). 229

Decreto de Creación de la Oficina de Ética Pública, Decreto No. 67-2002. 230

Asamblea Nacional de la República de Nicaragua 2003. Ley No. 475, Ley de Participación Ciudadana, art. 3. 231

Asamblea Nacional de Nicaragua 2010. Ley No. 176-2010. Constitución Política, art. 5.

80

80

Principio de Desarrollo Sostenible, y sirve como facilitadora de los procesos de autogestión y

autorregulación por parte de las Empresas.

Por otro lado, la Procuraduría General de la República (PGR) tiene a su cargo la representación legal del

Estado en todos los órdenes. Cuando se trata de actos de corrupción, la PGR actúa como legítima

representante de éste, y puede concurrir al proceso penal como acusador coadyuvante o acusador

particular en su caso. En 2006, la PGR creó la Dirección de Denuncia Ciudadana y una Oficina de

Denuncia Ciudadana, y se asignó a la Contraloría General de la República, como función principal, la

recepción, el registro (físico e informático), la verificación y el trámite de las denuncias presentadas por

la ciudadanía en materia de corrupción. Su intervención se circunscribe únicamente a denuncias relativas

a la utilización de los recursos del estado y a la probidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de su

función. En concreto, funciona como una oficina de relaciones públicas y atiende denuncias relacionadas

con temas de propiedad, cuestiones medioambientales, laborales, financieras y cualquier otra denuncia

que amerite ser investigada, aunque se refiera a otras entidades del sector público o de otros Poderes

del Estado 232.

El Decreto 49 del año 2009 adscribe la Oficina de Ética Pública (OEP) a la PGR y constituye la “Oficina de

Ética Pública de la Procuraduría General de la República”, que redimensiona y focaliza su espacio de

competencias en las cuestiones de “prevención (análisis de riesgos) y promoción y educación”. En una

lógica tendiente a una mayor focalización en el ámbito preventivo, se instituye a la PGR como instancia

rectora del “Código de Conducta Ética del Servidor Público del Poder Ejecutivo”233, dándole la facultad de

establecer convenios, programas interinstitucionales y otras acciones relacionadas con el ámbito

preventivo, donde se involucre a otras instituciones públicas y a la sociedad civil234.

Un reciente diagnóstico efectuado por el Programa Fondo Conjunto de Donantes para la Anticorrupción

recomienda que el Estado nicaragüense fortalezca aún más su sistema y sus prácticas democráticas

dirigidas a la eficacia estatal 235. Se han detectado muchas fugas y debilidades en las cuatro etapas de los

procesos anticorrupción, que son: prevención, detección, investigación y sanción. Esto hace que sean

necesarias reformas legales tendientes a fortalecer la denuncia ciudadana y la capacidad del Estado de

atacar el tráfico de drogas y el lavado de dinero, y requiere habilitar mecanismos efectivos de acceso a la

información, así como también lograr una mejor coordinación entre las instituciones que conforman el

Fondo Anticorrupción. El aspecto que implica más desafíos, sin embargo, es el de los resultados a nivel

de casos presentados ante los tribunales y, mucho más aún, las pocas condenas impuestas en casos de

corrupción.

Mediante la Ley Orgánica del Poder Legislativo236, se crea, en 2006, la Comisión de Probidad y

Transparencia en la Asamblea, pero sujeta a la evaluación encargada por el Programa Fondo Conjunto de

Donantes para la Anticorrupción. Hasta el momento, sus resultados han sido modestos, debido a que

“…su limitado presupuesto y la escasez de personal, que impide asumir las más simples investigaciones e

232

Artículo 52 de la Constitución Política. 233

Código de Conducta Ética del Servidor Público del Poder Ejecutivo, Decreto N.° 35-2009. 234

Código de Conducta Ética del Servidor Público del Poder Ejecutivo, Decreto N.° 35-2009, art. 29. 235

Peñailillo, M. et al. (2009:60ss). 236

Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 2006. Ley Orgánica del Poder Legislativo de la República de Nicaragua, ley n.° 606, aprobada el 23 de diciembre de 2006.

81

81

imposibilita afrontar, con la seriedad del caso, investigaciones complejas. Otro asunto que desmotiva su

accionar es que sus resoluciones no tienen ninguna fuerza coercitiva. Tanto las resoluciones de la

comisión como las dictadas por el plenario se quedan en el ámbito de la condena política, sin que de ello

se derive un impacto perceptible”237.

6.5 Costa Rica

En términos jurídicos, en Costa Rica, tanto las aguas superficiales como las aguas subterráneas son

reguladas por la Ley de Aguas de 1942238, el Código de Minería de 1982 y la Ley Orgánica del Ambiente

de 1995.239 Desde noviembre de 2009, el país cuenta con una política hídrica entre los Ministerios que

procura crear las bases consensuadas actuales para la intervención gubernamental en la gestión de los

recursos hídricos240.

La Ley General de Aguas de 1942 divide la naturaleza jurídica de las aguas en dos categorías: aguas

públicas y aguas privadas. Entre las primeras se encuentran los mares territoriales, las lagunas y esteros

de las playas, los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes

constantes, los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales, lagunas o esteros, las

aguas que se extraigan de las minas y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público,

así como también las aguas subterráneas cuyo alumbramiento no se hiciera a través de pozos y las aguas

pluviales que discurrieran por barrancos o ramblas cuyos cauces fueran de dominio público. La ley

declaraba además, en su artículo 4, que son aguas de dominio privado y, por tanto, propiedad del dueño

del terreno donde se encuentran.

Ahora bien, la Ley Orgánica del Ambiente establece, en 1995, que todas las aguas nacionales, sean

superficiales o subterráneas, son bienes del dominio público241; además, el Código de Minería de 1982

declara que son reserva del Estado los recursos hídricos en el área nacional, sean superficiales o

subterráneos242, y pone énfasis en la Constitución Política del Estado (CPE). Por ser ambas normas de

leyes posteriores a la Ley de Aguas (1942), las disposiciones referentes a aguas privadas en Costa Rica ya

no se aplican, con lo cual absolutamente todas las aguas son públicas243. Esto está claramente

237

Citado por Peñailillo, M. et al. (2009:65ss). 238

La Ley General de Aguas, N.° 276, del 26 de agosto de 1942 fue emitida en un contexto socio-económico muy diferente al existente actualmente en el país, donde la población superaba apenas el medio millón de habitantes, concentrados en su gran mayoría en el Valle Central y, por tanto, se constituyó bajo un esquema vertical y de gestión centralizada. Esta norma resulta obsoleta frente a la evolución socioeconómica y ambiental, e es ineficaz para garantizar una asignación correlativa de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos y una gestión adecuada por cuencas (Mora Portuguez, 2009). 239

Mora (2009). 240

Véase Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, MINAET, 2009. Política hídrica nacional. San José, MINAET, noviembre, disponible en http://www.drh.go.cr/textos/balance/politicahidrica_30nov09.pdf, visitado el 11 de febrero de 2011. 241

“El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social” (Ley Orgánica del Ambiente, 1995: Ley N.° 7554:art. 50. Asamblea legislativa de la República de Costa Rica). 242

Así lo estipula el artículo 4 de la Ley N° 6797, Código Minero de 1982: “(…) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa. Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de bajamar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14 (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política”. 243

Se agradecen los comentarios realizados a este capítulo por Jorge Mora Portuguéz, FANCA, mayo de 2001. El artículo 51 estipula los criterios para la conservación y el uso sostenible del agua, que son: “a) proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico; b) proteger los ecosistemas

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82

establecido a nivel jurisprudencial: la Sala Constitucional IV ha interpretado que, del artículo 6244 en

conjunto con el artículo 121, inciso 14245, se infiere una tutela constitucional al carácter público del agua.

Actualmente existe un proyecto de reforma del artículo 121, inciso 14, para establecer explícitamente en

la Constitución que las aguas nacionales son bienes del dominio público y que su acceso constituye un

derecho humano fundamental.

Con respecto a las dos cuencas transfronterizas que posee Costa Rica246, la Ley de Aguas hace una única

referencia al tema cuando establece la declaratoria del carácter público de las “corrientes constantes o

intermitentes cuyo cauce, en toda su extensión o parte de ella, sirva de límite al territorio que se haya

establecido en tratados internacionales celebrados con los países limítrofes y, a falta de ellos, o en

cuanto a lo no previsto, a lo dispuesto por esta ley”247.

La situación actual de la gestión del agua en Costa Rica se caracteriza por la fragmentación y dispersión

de competencias entre varias instituciones que ejercen sus funciones de manera centralizada, pero

aisladas entre sí248. Es evidente que los principales factores que contribuyen a dicha fragmentación son,

entre otros, la ausencia, en la práctica, de un ente rector en funciones y de una ley y políticas adyacentes

que integren los diferentes sectores relacionados con recursos hídricos que considere la situación

especial de las personas que viven en situación de pobreza y que, además, abarque la contaminación de

que permiten regular el régimen hídrico; c) mantener el equilibrio del sistema de agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”. El artículo 52 estipula cómo deben aplicarse los criterios mencionados en el artículo anterior: “a) en la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico; b) en el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente del régimen hídrico; c) en el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación de cauces; d)en la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de población e industriales” (Ley Orgánica del Ambiente (1995): Ley No. 7554:art. 51;52. Asamblea legislativa de la República de Costa Rica). 244

Constitución Política de la República de Costa Rica, art. 6: “El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional. Ejerce, además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios (reformado por Ley No.5699 del 5 de junio de 1975)”. 245

“Artículo 121.- Además de las demás atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación (…) No podrán salir definitivamente del dominio del Estado: a) Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional; b) Los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radiactivos existentes en el territorio nacional; c) Los servicios inalámbricos. Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las

condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa. Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales éstos

últimos, mientras se encuentren en servicio no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa ni indirectamente, y tampoco podrán salir en forma alguna del dominio y control del Estado” (Constitución Política de la República de la República de Costa Rica, art. 121, inciso 14). 246

La cuenca del río Sixaola, que comparte con Panamá, con una superficie estimada de 2.840 kilómetros cuadrados, y la del río San Juan, que comparte con Nicaragua, con una superficie de 36.905 kilómetros cuadrados. 247

Constitución Política de la República de Costa Rica, N.° 276-1942. Ley de Aguas, art. 1, inc. 5. 248

Mora (2009).

83

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las aguas con químicos y con aguas servidas, principalmente en áreas costeras y en zonas de cultivo

agrícola intensivo, la zona marino-costera, humedales, aguas subterráneas y superficiales249.

Recientes evaluaciones independientes de las Naciones Unidas, llevadas a cabo en 2009 concluyen que la

insuficiente responsabilidad para monitorear y fiscalizar el cumplimiento del marco normativo sobre

agua y saneamiento, incluido el Tribunal Administrativo Ambiental que cuenta con escasos recursos

humanos y financieros para llevar a cabo sus mandatos , para prevenir la contaminación del agua o la

perforación ilegal de pozos son considerados grandes desafíos que enfrenta el sector de agua potable y

saneamiento de Costa Rica250; pese a que, a partir de la conjunción de una serie de leyes, queda claro

que la rectoría de los recursos naturales y, entre estos, del agua, le corresponde al Ministerio del

Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) y su Departamento de Aguas. No obstante, expertos

en la materia constatan que el “(…) Departamento de Aguas se limita a la asignación de concesiones, los

permisos de explotación de aguas superficiales y subterráneas y el establecimiento y cobro de

instrumentos de distribución del recurso, mientras que la tutela y protección exclusiva de las zonas

costeras las ejerce el MINAET a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)

únicamente cuando éstas se encuentran bajo alguna categoría de manejo”251.

Los reclamos frente a la administración de los recursos hídricos se pueden resumir en: i) la existencia de

un sistema centralizado de gestión, ii) la carencia de un esquema institucional de gestión integrado y de

planificación, y iii) la carencia de mecanismos efectivos de participación ciudadana. El ejecutivo

reaccionó en los últimos años, especialmente cuando a partir del año 2009, el Departamento de Aguas

del MINAET pasa a la categoría de Dirección Nacional de Recursos Hídricos. La nueva dirección comienza

a jugar un rol más importante que el de otorgar concesiones, y formula el Plan Nacional de GIRH en

octubre de 2008 y la Política Hídrica Nacional (2009) con la posterior estrategia (2010) 252.

Recuadro 17: Mecanismo de iniciativa popular: herramienta para la incidencia política253

1. El contexto

El marco legal e institucional para la gestión del recurso hídrico en el país tiene como piedra angular la Ley de Aguas de 1942.

Dado el contexto actual, marcado por una problemática cada vez mayor en torno al tema del agua con comunidades afectadas

por la escasez, la sobreexplotación y la contaminación del recurso se suman problemas globales como el cambio climático. En

resumidas cuentas, es indispensable contar con una nueva ley que promueva una gestión integrada, participativa, socialmente

equitativa y ambientalmente sostenible del agua.

249

Un tema que merece especial atención es el de las concesiones y contrataciones públicas en la zona marítimo-terrestre, ya que, tal como lo evidencian diversos informes de fiscalización, esto representa un importante foco de corrupción (véase al respecto http://www.informa-tico.com/?scc=articulo&edicion=20091119&ref=19-11-090001, visitado el 3 de febrero de 2011). 250

Véanse al respecto el informe y sus recomendaciones en http://www.elpais.cr/articulos.php?id=4541, visitado el 17 de mayo de 2011. 251

Mora (2009:22). 252

Algunas labores adicionales que realiza actualmente esta dirección son: i) la evaluación periódica de los recursos hídricos; ii) programas de valoración relacionado con los servicios ecosistémicos o dependientes de estos; iii) programas para evaluar los impactos ambientales de proyectos de agua; iv) responsabilidad del gobierno para el adecuado monitoreo hidrometeorológico; v) monitoreo del uso del agua, y iv) mantenimiento de un sistema de información sobre los recursos de agua (véase al respecto http://www.minae.go.cr/ejes_estrategicos/aguas/, visitado el 17 de mayo de 2011. 253

Rolando Castro Córdoba, Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). Estudio de caso presentado en el Primer Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN /RRASCA /FANCA, 2011).

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En el año 2001, llegaron a la Asamblea Legislativa tres proyectos de ley que tenían como objetivo revertir esta situación y dotar

al país de una nueva ley marco que facilitara una gestión integrada, ambientalmente sostenible y socialmente equitativa del

recurso hídrico. Ante esa situación, un grupo de actores, que incluía organizaciones que venían presionando por lograr que el

país tuviese un nuevo marco legal que solventara todas las cuestiones antes señaladas entre las cuales se encontraban

CEDARENA y FANCA plantearon a los diputados y diputadas de la Comisión de Medio Ambiente que, mediante un proceso

participativo, se elaborara un texto único a partir de los tres proyectos de ley antes mencionados.

Ese proceso participativo fue llevado a cabo, y dentro de ese marco, se realizó una serie de talleres regionales, más uno en San

José, en los que participaron representantes de múltiples sectores. El expediente continuó su tramitación en la Asamblea

Legislativa hasta que, en abril de 2005, recibió un dictamen afirmativo por parte de la Comisión de Ambiente de la Asamblea

Legislativa, lo cual era un paso muy necesario para su aprobación.

2. El problema

Sin embargo, una vez dictaminado el proyecto, empezó a recibir ataques de ciertos sectores de la prensa y de ámbitos

productivos, que lo acusaban de ser “conservacionista”. Esto hizo que el trámite del proyecto se detuviera por varios años. En la

actualidad, en el país no existen espacios y mecanismos de coordinación entre las diferentes instituciones públicas que tienen

competencias relacionadas con la gestión del recurso hídrico entre ellos el MINAET, AYA, ICE, SENARA, Municipalidades,

Ministerio de Salud, MAG, para citar solamente algunos , y mucho menos entre esas instituciones y los diferentes actores de la

sociedad civil comunidades, sector productivo, acueductos comunales, organizaciones sociales, entre otros lo cual incluso ha

generado conflictos socio-ambientales vinculados al agua. La experta independiente Catarina de Alburquerque de la

Organización de las Naciones Unidas, en su Informe de Misión a Costa Rica para verificar la aplicación del derecho humano de

acceso al agua, señaló que “Costa Rica se debe mover en la forma más expedita posible en la aprobación de su nueva ley de

aguas... La ley debe definir mejor los roles y competencias de las diferentes instituciones que trabajan en el sector hídrico”254

.

3. La estrategia desarrollada

Diversas organizaciones y actores sociales vieron con preocupación la falta de voluntad política para avanzar en la discusión y

aprobación de este importante proyecto. En el año 2007, reunidos en la Alianza Nacional para la Defensa del Agua (ANDA),

decidieron iniciar la recolección de firmas para presentar un nuevo proyecto mediante el mecanismo de la Iniciativa Popular.

Mediante este mecanismo, el pueblo retoma la soberanía y el poder para buscar que se apruebe aquella legislación que un

número significativo de ciudadanos y ciudadanas considera necesaria para el país. La Ley de Iniciativa Popular N.° 8491 del 9 de

marzo de 2006 establece que los habitantes también tienen “iniciativa de ley”, siempre y cuando el proyecto presentado esté

acompañado por las firmas del 5% del padrón electoral, aproximadamente 140.000 personas.

Este proyecto tiene como objetivo fundamental dotar al país de un instrumento legal moderno que permita realizar una gestión

integrada del recurso hídrico y garantice así el derecho humano de acceso al agua potable, en cantidad y calidad, para las

generaciones actuales y futuras generaciones. En este sentido, este proyecto de ley aborda el tema de la gobernabilidad

democrática en la gestión del agua, a partir de:

i. El establecimiento de un marco institucional con una rectoría claramente establecida, la cual recae en el MINAET.

Asimismo, la creación de un ente técnico especializado, la Dirección Nacional del Recurso Hídrico, que será

dotada, gracias a los mecanismos que el mismo proyecto de ley propone, de los recursos necesarios para cumplir

con su labor, y también tendrá una serie de obligaciones para que las decisiones sobre la gestión del agua en

Costa Rica se tomen basándose en la mejor información científica disponible.

ii. La creación de espacios que favorezcan la coordinación entre instituciones del Estado y la interlocución entre

éstas y los diferentes sectores y actores de la sociedad civil. Ejemplos de esos espacios son el Consejo Consultivo

del Sector Hídrico y los Consejos de las Unidades Hidrológicas.

iii. El establecimiento de mecanismos efectivos de participación ciudadana en la gestión del recurso hídrico a nivel

local y nacional.

254

Citado por http://www.elpais.cr/articulos.php?id=4541, visitado el 17 de mayo de 2011.

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iv. La creación de una serie de herramientas de planificación con información estratégica para una adecuada gestión

del recurso hídrico a corto, mediano y largo plazo, cuyo acceso a la ciudadanía debe estar garantizado. Todo esto

debe darse dentro de un enfoque de gestión participativa del agua, que incluye la implementación de

mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Entre los principios sustantivos que el proyecto defiende, se encuentran: i) el reconocimiento del derecho humano de acceso al

agua en cantidad y calidad suficientes; ii) que los servicios de abastecimiento de agua potable sean prestados solamente por

instituciones sin fines de lucro (ASADAS, AyA, Municipalidades, ESPH); iii) la defensa del agua como un bien de dominio público;

iv) el reconocimiento de que los ecosistemas son usuarios del recurso hídrico; v) la participación real, informada, de los usuarios

del agua en la toma de decisiones sobre la planificación a corto, mediano y largo plazo, y vi) la gestión descentralizada en

unidades de cuenca.

4. Los resultados

En mayo de 2010, ingresó a la corriente legislativa el Proyecto de Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, que se

tramitaba bajo el Expediente N.° 17.742, con el objetivo de reformar el marco legal e institucional para la gestión del agua en el

país, de modo tal que dicha gestión sea integrada, participativa, socialmente equitativa y ambientalmente sostenible. La

presentación de este proyecto de ley, para el cual se requirió informar a la ciudadanía y recoger aproximadamente 175.000

firmas, significó un paso sumamente importante, ya que es apenas el segundo proyecto presentado bajo este nuevo mecanismo

de incidencia política. Sin embargo, aún queda mucho trabajo por realizar para lograr que el Proyecto de Ley avance en su

tramitación, sea finalmente aprobado y se convierta en Ley de la República, para así demostrar que este mecanismo funciona en

la práctica y es una forma viable en la que la ciudadanía puede acceder a la toma de decisiones.

En este sentido, será vital contar con recursos para hacer un seguimiento de la tramitación del proyecto dentro de la Asamblea

Legislativa, buscar alcanzar los consensos necesarios entre los diferentes sectores, lograr que el Poder Ejecutivo permita su

discusión y aprobación, y mantener a la ciudadanía informada sobre los avances en cuanto a dicha tramitación, de forma tal que

se rindan cuentas a todas las personas que firmaron o colaboraron con la campaña. Además, será esencial continuar con el

proceso de articulación de la ANDA, como instancia desde la cual ejercer presión política. El Proyecto de Ley se encuentra en el

primer lugar de la agenda de la Comisión Especial Permanente de Ambiente de la Asamblea Legislativa. Esto es una muestra de

que los diputados y diputadas de la comisión han comprendido la trascendencia de la Iniciativa Popular y la importancia de la

protección del recurso hídrico. Actualmente, el proyecto está siendo estudiado por una subcomisión.

Por otra parte, al ser un proyecto presentado por el mecanismo de la iniciativa popular, los diputados tienen un plazo

establecido por la Ley de Iniciativa Popular para su votación. Este plazo puede ser de hasta 4 años, ya que si el Poder Ejecutivo lo

incluye dentro de los proyectos que deben conocerse en los períodos de sesiones extraordinarias, el plazo podría ser menor.

Esta es una ventaja que tiene este proyecto con respecto a otros que, sobre esta materia, se tramitaron anteriormente sin

lograr que fuesen votados (p. ej., el Proyecto de Ley del Recurso Hídrico, Expediente N.° 14585, que fue archivado en mayo de

2010).

Se sabe que representantes de varios sectores y de instituciones del Estado se han pronunciado favorablemente sobre el

Proyecto de Ley, dado que la Comisión que lo conoce ha solicitado que expresaran sus criterios, y la mayoría de los mismos han

sido favorables para su aprobación. No obstante, aún subsisten temas que generan discrepancias, como el del marco

institucional, la participación ciudadana en la gestión del agua y la protección del recurso hídrico, para citar algunos ejemplos.

Por eso, resultará vital mantener, en este proceso, la participación activa de actores y organismos no estatales como CEDARENA,

así como de las demás organizaciones y ciudadanos que conforman la ANDA, para posicionar nuestros puntos de vista sobre los

temas que resultan polémicos y buscar alcanzar los consensos necesarios que faciliten su aprobación.

5. Las lecciones aprendidas

La labor de CEDARENA no culminó con la presentación del proyecto de ley. Se hará un seguimiento de este proyecto y del

novedoso mecanismo de la iniciativa popular. Se pretende hacerlo funcionar, puesto que es una pequeña ventana hacia una

democracia participativa. Las comunidades están demandando espacios de participación para mejorar la gobernabilidad de la

gestión del agua y para garantizar su acceso futuro al preciado líquido. Para evidenciar que este es un tema prioritario en la

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agenda de los costarricenses, se recurrió al mecanismo de la iniciativa popular., Se espera que se convierta en una prioridad

para los tomadores de decisiones y se insta a que así sea.

Una de las ventajas de utilizar el mecanismo de la iniciativa popular es que se pueda tener control del texto a presentar. Por eso,

como parte de las actividades y los objetivos de este proyecto, en dicho texto se introdujo un principio de transparencia y

rendición de cuentas, de acuerdo con el cual: “El Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas con competencia

en la gestión del recurso hídrico estarán sometidos a mecanismos sencillos y expeditos de control, evaluación y rendición de

cuentas respecto de su accionar en esta materia. Todas las personas tienen derecho a recibir información adecuada y veraz

sobre dicho recurso y a un trato equitativo (citado por Proyecto de Ley del Recurso Hídrico, 2010, Expediente N.° 14585)”.

Veamos a continuación, a modo de ejemplo ilustrativo, el impacto real que tienen estas carencias en los

sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento.

Un país con fuertes rasgos agrícolas da origen a la promulgación de la ley marco del recurso hídrico de

1942, que actualmente sigue vigente dentro de un contexto de urbanización masiva del área rural. El

marco regulatorio no incluye ninguno de los instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica que

reconocen el derecho humano de acceso al agua y al saneamiento, la participación ciudadana y la cuenca

hidrográfica como unidad de planificación o rendición de cuentas255. Lograr una legislación más

homogénea y moderna es un desafío para la gobernabilidad. El anteproyecto de Ley de Recurso Hídrico,

N.° 14.585 del gobierno busca modernizar la Ley de Aguas mediante un trabajo participativo de varios

sectores gubernamentales, sociales y académicos256. Así, se propone “regular la tutela, el

aprovechamiento y el uso sostenible del recurso hídrico, que se considera un recurso finito, limitado y

vulnerable”257. Este anteproyecto del oficialismo toma muchos elementos de una iniciativa civil anterior,

de 2001, que no fue aprobada258. En esa oportunidad, las organizaciones de la sociedad civil participaron

activamente en la redacción, consulta e incidencia. Sin embargo, al momento de redactar esta síntesis,

tanto la Ley del Recurso Hídrico como el Plan Nacional en Gestión Integrada del Recurso Hídrico se

mantienen sin aprobarse de forma oficial259.

Dos de los muchos aspectos que se encuentran pendientes son aclarar las potestades de las leyes

sectoriales entre ellas, los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento rural y

concordar la interacción y coordinación interinstitucional de los actores involucrados en la gestión y el

manejo del agua. Es fundamental lograr la adecuada articulación del sector y mayor cohesión por medio

del intercambio entre los acueductos comunales a nivel de cuenca, de cantón, de región y a nivel

nacional. A través de este proceso, se podrá ir consolidando el sector: sobre todo, estructurándolo en

uniones locales, cantonales, regionales y a nivel nacional260.

255

Cuadrado Quesada (2010). 256

Esta propuesta se basa en una iniciativa popular de la ONG Centro de Derecho Ambiental y de Recursos Naturales (CEDARENA) llamada “Propuesta Proyecto de Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”, disponible en http://www.cedarena.org/hidrico, visitado el 10 de noviembre de 2010). 257

Véase Asamblea Legislativa, 2009a, Título 1, Disposiciones Generales, Capítulo 1, artículo 1. 258

Por eso, desde el año 2007, la sociedad civil, organizaciones sociales como CEDARENA y FANCA, y acueductos comunales tomaron la decisión de articularse en la Alianza Nacional para la Defensa del Agua (ANDA) y apostar por el mecanismo de la iniciativa popular (Ley N.° 8491). Dicho mecanismo contempla la posibilidad de que cualquier ciudadano o ciudadana presente a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley, con el único requisito de que el proyecto esté respaldado con firmas equivalentes al 5% del padrón electoral, lo cual en la actualidad equivale aproximadamente a 140.000 personas. 259

Astorga (2009). 260

Los sectores involucrados de manera directa o indirecta en las políticas, la gestión y el manejo de los acueductos comunales en Costa Rica son el ICAA, MINAET, SENARA, SETENA, ARESEP, Ministerio de Salud, SENASA-MAG y las municipalidades, así

87

87

Las asociaciones administrativas de los sistemas de acueductos y alcantarillados (ASADAS)261 abastecen

de agua a poco más de un 30% de la población costarricense, por intermedio de unas 1500

organizaciones locales262, y no disponen de un marco regulatorio específico que vele por su

sostenibilidad y por el uso eficiente y beneficioso del agua. Estas organizaciones comunales han sido

prácticamente invisibles en las políticas hídricas y sólo recientemente se han hecho esfuerzos reales por

darles mayor cohesión y articulación social263. La debilidad estructural y formal que presenta gran parte

de los acueductos comunales es reconocida por sectores políticos264. La realidad del país es que existen

acueductos comunales sumamente fuertes que actúan ya como entidades territoriales, y sólo dos o tres

uniones fuertes; no obstante, la gran mayoría vislumbra una serie de deficiencias organizacionales e

institucionales265. La amplia divulgación, información e intercambio que se ha originado a raíz de la

propuesta de Ley N.° 17.324 de 2009266 ha tenido un efecto positivo en el sector que se ha vuelto más

activo, y hoy formula iniciativas propias tendientes a formalizar uniones o federaciones de acueductos

comunales en el país o propuestas para subsidios267.

Recuadro 10: Acueductos comunitarios Costa Rica

Las ASADAS apelan, en la actualidad, a mecanismos más ágiles para realizar análisis periódicos y de bajo

costo de la calidad de agua, así como a estudios hidrogeológicos que mejoren su capacidad para tomar

comolos mismos acueductos comunales, las uniones y federaciones, el sector académico y las propias comunidades (véase (Gentes et al., 2009a). 261

Aunque la auto-denominación suele ser acueducto comunal, nos decidimos, a continuación por utilizar la terminología oficial ASADAS. 262

El Sistema de Información y Control de Entes Operadores (SICEO) que manejo el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (ICAA) consta de unos 1535 operadores de acueductos locales en Costa Rica. 263

Desde principios de esta década se han estado operando cambios en ese sentid0. A partir del año 2002 se crean agrupaciones tales como la Unión de Acueductos Comunales de Grecia, UNAGUAS y la Federación de Acueductos de Naranjo. No obstante, hoy en día existen en el país tan solo cinco o seis de esas agrupaciones estructuradas formalmente en la COFORSA (Comisión para el Fortalecimiento del Sector de Acueductos Comunales). 264

Ballestero Vargas (2008). 265

Para combatir esto surge del sector mismo la propuesta de la formación de un fondo de ayuda mutua o fondo solidario formado por esos acueductos comunales más fuertes. Éste, en un primer momento, podría ser administrado por ellos en unión y canalizado también por el mismo sector hacía las áreas más necesitadas. Esto de alguna manera ya lo hacen las uniones existentes, como en el caso de UNAGUAS, donde al origen las diferencias entre acueductos comunales eran inmensas y donde la conformación de la unión ha venido a encauzar esfuerzos en la capacitación y el fortalecimiento de todos los miembros (entrevista Rolando Marín, Presidente de UNAGUAS, Grecia, Costa Rica, noviembre del 2009). 266

Véase Asamblea Legislativa (2009b). 267

Sobre todo en las regiones Brunca y Huetar Norte, estén en estos momentos en la estructuración de sus propias uniones, ya sea por cantón o por región. En la misma dirección está empujando la realización de talleres regionales para el intercambio sobre la propuesta de Ley 17,324, organizados por COFORSA y la Red Centroamericana de Acción del Agua (FANCA). En estos talleres, y debido al interés suscitado, están quedando comisiones coordinadoras encargadas de trabajar en dar mayor cohesión a los acueductos comunales locales (Gentes et al., 2009).

Acueductos comunitarios Costa RicaEntidad Cantidad Población abastecida

Entidad Cantidad Población abastecida

ASADAS con Convenio ASADAS sin Convenio Municipalidades AyA (ICAA) ASADAS sin acueductos Comités En construcción Comité sin acueducto Privado Sin iniciar Sin terminar

702 1.213 14 59 1 23 1 2 2 1 1

578.045 611.249 1.534 7.938 134 5.141 189 504 150 500 96

Total acueductos 2019 1.783.525

Fuente: AyA, 2005, citado según Mora (2009) Nota: En este cuadro no figuran ni el acueducto metropolitano de San José ni aquellos acueductos municipales que abastecen a ciudades.

88

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decisiones adecuadas para la protección y asignación del recurso hídrico. En este mismo sentido, la falta

de una visión y aplicación de una gestión integral de cuencas es notable en la propuesta de Ley. Si bien a

las ASADAS no les compete exclusivamente la gestión de cuencas que involucra a muchos otros actores,

las acciones que ejecutan (delimitación, demarcación y protección de nacientes y zonas de recarga)

hacen que su rol sea preponderante268.

Representantes de las ASADAS reclaman al Estado nuevas potestades legales para el reconocimiento de

una gestión estructural flexible que les permita el acceso a recursos financieros para proyectos de

inversión y protección de las nacientes y los mantos acuíferos, capacitación del personal y educación

ambiental e hídrica a la población abastecida269. Una crítica planteada es que, aunque el Instituto

Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (ICAA, o AYA en la denominación popular) es, según su

propia Ley Constitutiva, “oficialmente” el ente operador y rector y, por lo tanto, encargado de la

gestión de los sistemas comunales , la gran mayoría de las ASADAS ha operado durante las últimas dos

décadas sin vinculación con el ICAA270.

La relación que se da entre estas instancias se considera una “sujeción especial”271. El “Convenio de

Delegación” existente un derecho jurídico que legitima el derecho a administrar los servicios de

titularidad del ICAA define que las ASADAS no pueden solicitar directamente la concesión de aguas al

Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), si no es

por medio de la ICAA. El convenio también hace referencia a que la inscripción de las ASADAS en el

Registro de Asociaciones de Registro Público debe contar con el visto bueno del ICAA. Según

parlamentarios legisladores en esta materia “… puede considerarse que es violatorio de la Ley de

Asociaciones (N.° 218), y de la Constitución Política de la República (artículo N.° 25)”272.

Aunque la reglamentación actual no les otorga esa facultad, muchos acueductos comunales están

inmersos en diversas actividades a favor del ambiente en sus comunidades, como por ejemplo,

programas de reciclaje, inversión en basureros para sus comunidades, campañas de educación

268

Algunos de los aspectos mencionados han sido eliminados de los borradores de ley, puesto que muchas de esas ideas podrían hacerse efectivas en el marco de la Ley de Recurso Hídrico que está actualmente en debate (entrevista con Rolando Castro de la ONG CEDERENA, julio de 2009). A manera de ejemplo, puede mencionarse que, aunque en el cantón de Grecia existe un Plan Regulador, son los 18 Acueductos Comunales agrupados en UNAGUAS los que ejercen presión ante la municipalidad para que se realice el estudio hidrogeológico del cantón. Mediante una negociación llevada a cabo por la misma UNAGUAS, entre la Municipalidad y la Universidad de Costa Rica, se obtienen fondos necesarios, provenientes de la misma municipalidad, para la realización de estudios como éste (entrevista Rolando Marín, Presidente de UNAGUAS, Grecia, noviembre de 2009; más ejemplos de buena gestión local de acueductos comunales se encuentran recopilados en Cuadrado Quesada, G. y Castro Córdoba, R. (Ed.), 2008). 269

Gentes y Madrigal (2010). 270

Las 12 experiencias comunales que recogen Cuadrado Quesada y Castro Córdoba (2008), ambos del programa de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de la ONG Centro de Derecho Ambiental y de Recursos Naturales (CEDARENA) brindan una perspectiva de los procesos en que han estado involucradas las ASADAS. 271

Jurídicamente, esto se define como “delegación”, y se caracteriza por que las ASADAS pueden ser facultadas por el ICAA para gestionar y operar servicios locales de agua potable y alcantarillado mediante un “Convenio de Delegación”, que es un título que legitima el derecho a administrar los servicios de titularidad del ICAA (véase Ballestero Vargas, 2008 e ICAA, Dirección de Acueductos Rurales, 2007. Visión estratégica del sector rural. San José, documento institucional, agosto). 272

Ballestero Vargas (2008:10). Lo anterior ha generado la resistencia de muchas ASADAS a firmar el “Convenio de Delegación”, ya que “… las posibilidades de incidir en sus cláusulas son casi nulas y algunas consideran que pierden autonomía y control sobre el acueducto comunal” (Ballestero Vargas, 2008:10). Según datos no oficiales de fines de 2009, no más del 60% de las ASADAS ha suscrito este convenio (Gentes et al., 2009a).

89

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ambiental, compra de terrenos para protección que se convierten en parques ecológicos comunitarios,

entre otras273.

Un aspecto clave que debe resolverse aquí es el perfil que se espera de estas organizaciones locales

como entidades territoriales y de desarrollo. Esto no está explícito ni en los borradores ni en los

comentarios a la ley que hemos revisado. Según el Expediente N.° 17.324, las ASADAS podrían

desempeñarse como empresas regionales de servicios públicos, y podrían tener competencias para

brindar otros servicios de manera “oficial y legal” (véase Asamblea, 2009b)274. La gran mayoría de las

ASADAS opta por fortalecer el modelo de asociaciones sin fines de lucro y rechaza tajantemente una

figura empresarial275. El modelo asociativo de la Ley N.° 218 o Ley de Asociaciones también se encuentra

reflejado en el anteproyecto de Ley de Fortalecimiento de Acueductos Comunales. No obstante, algunos

dirigentes del sector han externado también la idea de “empresa social comunitaria sin fines de lucro”.

La asociación es una figura democrática que parece compatible con la visión de un mayor grado de

autonomía y autosostenibilidad. Además, el modelo asociativo parece haber sido bien asimilado por las

comunidades; el carácter no lucrativo hace que no se distribuyan dividendos, sino que las ganancias se

reinviertan en el acueducto mismo276.

Pareciera que tanto los funcionarios públicos como los usuarios locales del agua históricamente han

tenido dificultades para ajustarse a los cambios institucionales en Costa Rica277. No obstante, el proceso

de cambio social está siendo principalmente impulsado por las comunidades. Las ASADAS son

conscientes de que, como asociaciones, deben asumir un rol rector y cumplir con labores de vigilancia y

educación. Por lo tanto, es necesario analizar la limitación que el proyecto de ley impone a las personas

jurídicas para afiliarse a las asociaciones; según este proyecto, las personas jurídicas solamente pueden

participar como abonados del servicio.

Un interrogante clave para garantizar la “sostenibilidad económica”278 de la propuesta legislativa en pro

de las ASADAS es: ¿cómo financiar estas nuevas potestades, principalmente las ligadas a la protección y

conservación del agua, como por ejemplo, las zonas de recarga y tomas de agua? La tarifa hídrica

contempla acciones propias para la conservación del agua; sin embargo, la Autoridad Reguladora de

Servicios Públicos (ARESEP) reconoce que, si bien existe este rubro, las peticiones recibidas no han sido

bien planteadas. La compra de terrenos para la conservación es un instrumento recomendable, en

términos de control y garantías sobre el recurso hídrico, pero puede ser muy costoso. Otras opciones

posibles son las servidumbres ecológicas, el Programa Nacional de pagos por servicios ambientales que

administra FONAFIFO y el Canon de Aguas.

273

Véase las experiencias recopiladas en Cuadrado Quesada, G. y Castro Córdoba, R. (2008). 274

Existen muchas otras actividades vinculadas en las que se podría incursionar, tal y como ya lo hacen muchos acueductos comunales de otros países centroamericanos, como son la generación de electricidad, envasado de agua para la consecución de fondos para conservación, ecoturismo, actividades culturales de “siembra de agua”, entre otras. 275

Gentes et al. (2009ª); Ballesteros (2008); Cuadrada Quesada y Castro Córdoba (2008). 276

Gentes y Madrigal (2010). 277

Gentes et al. (2009ª) 278

La Ley N.° 8776 del 2 de noviembre de 2009 exonera a todos los acueductos comunales que tienen su personería jurídica vigente, independientemente de si tienen firmado el convenio de delegación con el ICAA. Los documentos que deben presentar ante el Ministerio de Hacienda son: i) la certificación de personería jurídica; ii) una carta de solicitud de parte de la asociación y firmada por el representante legal, el presidente de la Junta; iii) una copia de la cédula de identidad del representante legal, presidente de la Junta; y iv) una copia de la publicación de la Ley en La Gaceta Jurídica.

90

90

Otro elemento que se debe considerar en esta discusión es la aplicabilidad de la legislación relacionada

con la protección de áreas específicas. En el actual borrador-ley (Expediente N.1 17.324) no se define

quiénes pueden declarar zonas de exclusividad o protección. Las denuncias ante los entes

gubernamentales por parte de las ASADAS sobre el incumplimiento de la protección a estas zonas o a los

mantos acuíferos no han prosperado, y por eso se ha optado por la vía judicial279. También aquí se vuelve

urgente coordinar una mesa de concertación entre los actores involucrados para definir nuevas reglas y

hacerlas cumplir.

El ICAA (o AYA, en el lenguaje popular) recomienda que las ASADAS se constituyan en federaciones o

uniones, y que como tales participen activamente en el diseño, la implementación y la evaluación de las

políticas hídricas nacionales280. No obstante, diversidad y heterogeneidad son justamente dos elementos

característicos de las organizaciones de acueductos comunales que se deberían reflejar en una gestión

estructural local flexible y sostenible. Abastecimiento de agua, y saneamiento ecológico y sostenible son

temas integradores que reflejan diferentes realidades e identidades territoriales; por ende, ellos son los

llamados a reunir a los diferentes sectores que determinan la gobernabilidad hídrica en el país281. Es

importante, entonces, que las acciones impulsadas por los parlamentarios y representantes de las

ASADAS generen compromisos reales y alcanzables. Se debe garantizar el debido seguimiento por parte

de los participantes; las acciones no deben verse aisladamente, sino que deben insertarse en la

construcción de una gobernabilidad hídrica moderna y democrática para Costa Rica.

En cuanto al tema de la educación y capacitación, los institutos de investigación y enseñanza, las

universidades nacionales y los representantes legítimos de las ASADAS deben formular una línea de

investigación y capacitación que incluya cursos (virtuales y presenciales), análisis hídrico y socio-legal in

situ para apoyar la gestión del conocimiento. La gran cantidad de factores identificados –que van desde

las características de la cuenca donde se ubican las poblaciones hasta los atributos socioeconómicos de

las comunidades y las reglas de funcionamiento de la organización– son una justificación importante

para evitar la promulgación de políticas públicas que prometen mejorar el desempeño de estas

organizaciones sin reconocer su alta variabilidad y la calidad de organización en los territorios donde

están insertas.

Recuadro 18: La Unión de Acueductos del cantón de Grecia (UNAGUAS): experiencia pionera en Costa

Rica en la asociatividad y el manejo comunitario del agua282

1. El contexto

La Unión de Acueductos del cantón de Grecia (UNAGUAS) se fundó en el año 2002 y, desde entonces, ha estado conformada por

18 Acueductos Comunales del cantón de Grecia, provincia de Alajuela. Hoy en día, UNAGUAS es considerada como el referente

en materia de asociatividad de acueductos comunales en Costa Rica. Los acueductos comunales que la conforman tienen un

279

Gentes & Madrigal (2010) 280

Según ICAA, Dirección de Acueductos Rurales (2007). Visión estratégica del sector rural. San José, documento institucional, agosto. 281

Cuadrado y Castro (2008). 282

Rolando Marín León, presidente de la Junta Directiva Unión de Asociaciones Griegas por el Ambiente y la Salud (UNAGUAS). Estudio de caso presentado durante el 1

er Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. 16

al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN/RRASCA/FANCA, 2011).

91

91

total de 10.000 abonados o subscritores al servicio de agua potable y prestan servicio a una población de aproximadamente

40.000 personas. Los organización persigue dos fines principales: i) conservar los recursos naturales, cuencas hidrográficas y

zonas de recarga acuífera del cantón de Grecia, y ii) fortalecer el accionar de los acueductos comunales del cantón en procura de

una adecuada gestión del recurso hídrico y de un servicio de agua potable de calidad y en cantidad adecuadas.

UNAGUAS se encuentra en el cantón de Grecia, a 45 kilómetros al oeste de la capital San José. El cantón cuenta con una

extensión de 395,72 km² y una población aproximada de 75.000 habitantes. Grecia está al pie de la Cordillera Volcánica Central,

una zona montañosa donde tienen origen varios mantos acuíferos y un gran número de manantiales y ríos, de los cuales los

acueductos comunales de la región y los agricultores obtienen agua para consumo humano y riego.

La preocupación por los cambios en el uso del suelo en esa zona de alta precipitación y recarga acuífera motivó que personeros

de varios acueductos comunales del cantón iniciaran conversaciones para determinar cómo podían hacer frente a la situación.

La expansión urbana poco planificada en zonas altas donde existía un clima agradable y vistas panorámicas estaba provocando

grandes presiones sobre el suelo y el servicio de agua potable, además de amenazar con alterar zonas frágiles y vitales para el

abastecimiento de agua potable para las comunidades.

2. El problema

A pesar de prestar un servicio público de primera necesidad como es el agua potable, los acueductos comunales del país han

tenido siempre escasa representación e incidencia en las políticas municipales o públicas. Ese vacío, la falta de capacitación y

asesoría y la falta de seguimiento institucional fueron induciendo a los acueductos comunales a fortalecerse por sí mismos. Por

lo tanto, se llegó a un consenso para unir esfuerzos y realizar iniciativas en conjunto. Se pensó entonces en agrupar los 18

acueductos comunales del cantón en una organización de segundo nivel, que velara por sus intereses y propiciara iniciativas

conjuntas en procura de la protección del recurso hídrico de la zona. Los acueductos comunales entendieron que si ellos mismos

no fortalecían sus capacidades y su accionar, especialmente con una mejor gestión y mayor incidencia política, era poco lo que

podrían lograr.

3. La estrategia desarrollada

UNAGUAS no administra directamente los acueductos, sino que genera sinergias que permitan una gestión integrada del agua y

de los territorios donde se abastecen los acueductos afiliados. En esta línea de acción, UNAGUAS brindaba un apoyo constante

al mejoramiento de las capacidades de sus afiliados, procurando lograr una mejor calidad en el servicio brindado a las

comunidades y una mayor eficiencia en la prestación de los servicios. Asimismo, con los años se ha convertido en una entidad

que lleva a cabo acciones que escapan a las posibilidades de los acueductos comunales como organizaciones locales. Esto la ha

convertido en el interlocutor de los 18 acueductos que la conforman, lo que les ha permitido expresarse con una única voz ante

entidades estatales, municipales y de cooperación internacional, entre otros. Gracias a sus propios esfuerzos mancomunados,

UNAGUAS cuenta hoy con gran peso en términos de incidencia política, de capacitación y en la promoción de una gestión

integrada del recurso hídrico.

4. Los resultados

En conjunto, UNAGUAS ha emprendido grandes esfuerzos por promover la mejora en la gestión y en la protección del recurso

hídrico. Junto con diversas acciones de incidencia, la unión consiguió que el municipio aprobara y financiara el estudio

hidrogeológico del cantón de Grecia, uno de los primeros en el país. Este fue un proceso que requirió de grandes esfuerzos de

parte de la unión, que veló durante dos años por su apropiada realización e impulsó un proceso de cabildeo para que el Concejo

Municipal lo aprobara y lo adjuntara al plan regulador del cantón. Hoy en día, UNAGUAS vigila su aplicación y el respeto de los

lineamientos en cuanto a ordenamiento territorial y protección del recurso hídrico, sobre todo de zonas de recarga acuífera y

mantos acuíferos.

Por otro lado, UNAGUAS es un esfuerzo pionero en Costa Rica que, mediante consenso, ha logrado unir esfuerzos e iniciar

luchas en conjunto con 18 Acueductos Comunales. Esto ha ido dando resultados y ha generado consenso entre los acueductos

miembros, que sostienen que “si UNAGUAS no existiera habría que inventarla”. De hecho, es la Unión o entidad de segundo

nivel de acueductos comunales más conocida y reconocida del país, y se ha convertido en un referente de asociatividad y de

manejo comunitario del agua. En ese sentido, es constante la llegada a UNAGUAS de organizaciones de diverso índole, que

92

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buscan conocer más sobre la Unión y tratan de asociarla a iniciativas regionales, nacionales e internacionales diversas, sobre

todo en los ámbitos de la investigación, la salud, el recurso hídrico y otras tantas áreas.

Gracias a esta presencia y ese reconocimiento, en la actualidad UNAGUAS es un actor clave en todos los esfuerzos de

fortalecimiento del sector de acueductos comunales del país, y es uno de los miembros fundadores de la Comisión para el

Fortalecimiento del Sector de Acueductos Comunales de Costa Rica, COFORSA. Esta comisión, conformada por personeros de

acueductos comunales de diversas partes del país, es un foro de intercambio, análisis y concertación donde se han estado

llevando a cabo iniciativas en representación y a favor del reconocimiento y fortalecimiento del sector de acueductos comunales

costarricenses, y se han elaborado propuestas tarifarias, reglamentarias y legislativas de todo tipo.

Una de sus principales luchas ha sido por un reconocimiento más amplio de las realidades del sector y la necesaria adaptación

de la normativa legal vigente. Ese proceso ha llevado a COFORSA a elaborar un marco jurídico propio con mayor autonomía que

fortalece los acueductos comunales en beneficio del desarrollo, el ambiente, la salud y el bienestar de sus comunidades. Los

esfuerzos en ese sentido se emprendieron desde el año 2008 con personeros de Acueductos Comunales en todo el territorio del

país, y estructuró en un proceso de tres años una propuesta de Ley para el Fortalecimiento de las Asociaciones de Acueductos

Comunales. Esta propuesta de ley está hoy en día en la Asamblea Legislativa de Costa Rica (expediente N.° 17.914) y sus

objetivos son obtener un reconocimiento oficial del papel fundamental que desempeñan los Acueductos Comunales en el país y

reforzar su accionar, reflejando la necesidad que existe en el sector de mayor autonomía, eficiencia y competitividad.

En el marco de COFORSA, igualmente, se han estado realizando acciones dirigidas a dotar de mayor cohesión al sector creando

una Unión Nacional de Acueductos Comunales. Hay consenso en el sector de que existe una necesidad de emprender una

iniciativa asociativa nacional que haga converger los intereses del sector y los represente adecuadamente, tal como lo ha hecho

COFORSA, pero a través de una figura asociativa reconocida legalmente. Aquí conviene acotar que a falta de esta formalidad,

UNAGUAS se ha desempeñado como representante del sector a nivel nacional, prestando muchas veces su personería jurídica,

sus recursos y su infraestructura para emprender proyectos o iniciativas nacionales en conjunto con diversas entidades como

FANCA, GWP y la Fundación AVINA. La esperanza del sector es poder conseguir la figura asociativa nacional en 2011, en paralelo

con la expectativa de que se discuta y apruebe en la Asamblea Legislativa la propuesta de ley que ha sido consensuada dentro

del sector.

5. Las lecciones aprendidas

La necesidad de unirse. En el sector de los acueductos comunales costarricenses, el fortalecimiento pasará

necesariamente por esta etapa. La asociatividad es clave para el desarrollo de capacidades e iniciativas en común, lo

cual lleva luego a conseguir objetivos de fortalecimiento, consolidación, reconocimiento e incidencia.

“Sin cacao no hay chocolate”; en otras palabras, UNAGUAS ha demostrado que cuando “se quiere, se puede”, pero

que hay que estar dispuestos a involucrarse y contribuir. Los montos que voluntariamente aportan los acueductos son

los que permiten que UNAGUAS exista, y eso demuestra que la puesta en común de los mismos recursos del sector,

aunque sean escasos, permite hacer cosas importantes.

Es esencial tener tanto una visión como una misión claras.

Se requieren miembros de juntas directivas comprometidos y con liderazgo.

A partir de un análisis de los diversos pilares que componen el Sistema Nacional de Integridad, se

evidencia que en la última década se registraron importantes avances en materia de lucha contra la

corrupción y transparencia en Costa Rica283. En la última década, el país aprobó una serie de importantes

instrumentos legales, tales como la Convención Interamericana Contra la Corrupción, la Ley Contra la

Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N.° 8422284, la Ley de Control Interno285 y la

283

Véase al respecto http://www.transparency.org/regional_pages/americas/corrupcion_en_america_latina/americas_nis, visitado el 4 de febrero de 2011. 284

En realidad, se trata de una modificación del Código Penal, Ley N.° 4573, y la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, N.° 8422 publicada en la Gaceta Jurídica el 15 de febrero de 2008, en el sentido de salvaguardar y proteger al denunciante de posibles actos de corrupción, dispone en el artículo 8 que: “las personas que, de buena fe, denuncien los actos de corrupción descritos en el Código Penal, Ley N.° 4573, y en esta Ley, serán protegidas por las autoridades policiales administrativas,

93

93

Ley de Creación de la Procuraduría de la Ética Pública286. También se destaca la reforma al artículo 11 de

la Constitución Política que dio carácter constitucional a la rendición de cuentas a la que está sujeta la

Administración Pública287.

En materia de participación ciudadana, la reforma constitucional garantiza los derechos de iniciativa

popular y referéndum. Una serie de leyes de reciente aprobación (N.° 8491288 y 8492289) regulan esta

materia. La Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa ofrece hoy un espacio a las personas

que desean presentar anteproyectos de ley —como la Ley de Agua Popular antes tratada — así como

para acceder a información sobre proyectos de ley de manera expedita290. A pesar de que no existe una

legislación específica que regule el derecho de acceso a la información, si bien existen garantías

constitucionales que lo reconocen, en los últimos años se ha desarrollado una importante jurisprudencia

en esta materia. Tal es el caso del voto N.° 2120-2003 y del voto N.° 3484-03. Este último abre la

conforme a los mecanismos legales previstos para tal efecto, a petición de parte". Se ajusta la penalidad de quienes cometen actos de corrupción, en concreto aumenta las sanciones previstas por sobornos que afecten a la persona jurídica responsable. 285

Esta ley introduce y aplica el concepto de control interno de la administración pública de turno, y dispone en concreto “…para efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilícito; b) exigir confiabilidad y oportunidad de la información; c) garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones, y d) cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico” (Ley N.° 8292-2002, Ley General de Control Interno: art. 8). 286

Asamblea Legislativa 1981. Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Gobierno de Costa Rica. La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia en Costa Rica. Entre sus atribuciones se incluyen, entre otras, defender los derechos humanos de lo habitantes, así como iniciar las acciones legales en resguardo de los intereses de los consumidores, y también “…actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona económica exclusiva (mar patrimonial ) y en la plataforma continental; ejercer igual defensa en relación con la zona marítimo-terrestre y con los recursos naturales, y tomar las acciones procedentes en salvaguarda del medio” (Asamblea Legislativa 1981. Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: art. 2 h). 287

“Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública” (Constitución Política de la República de Costa Rica De 7 de noviembre de 1949 y sus reformas, art. 7). 288

Asamblea Legislativa, Ley N.° 8491-2006, Ley de Iniciativa Popular, art. 1: “Iniciativa. Durante el período de sesiones

ordinarias de la Asamblea Legislativa, un cinco por ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral podrán ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar parcialmente la Constitución Política. La iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa”. 289

Ley N.° 8492-2006, Ley sobre Regulación del Referéndum, que en su artículo 1 dispone que “...La presente Ley tiene por

objeto regular e instrumentar el instituto de la democracia participativa denominado referéndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política, de conformidad con los artículos 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política. La regulación de este instrumento no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social y cultural del país, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta Ley”, y más adelante el artículo 4 subraya el carácter vinculante del referéndum para el Estado, al determinar que cuando “… participe por lo menos un treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral para la legislación ordinaria y un cuarenta por ciento (40%), como mínimo, en los asuntos que requieran la aprobación legislativa por mayoría calificada, el resultado del referéndum será vinculante para el Estado; en tal caso, la ley promulgada será obligatoria y surtirá efectos desde el día en que dicha norma lo designe o, en su defecto, diez días después de su publicación en

La Gaceta” (Ley N.° 8492-2006:art. 4). 290

La Defensoría de los Habitantes, en coordinación con la Asamblea Legislativa y a través de una oficina de enlace, ha dispuesto un mecanismo que permite darle seguimiento a los proyectos de ley y debates parlamentarios, con el objetivo de incidir en el proceso legislativo, contribuyendo a mejorar de alguna manera la adopción de leyes, lo que brinda la posibilidad de actuar preventivamente en la defensa de los derechos e intereses de los habitantes (véase al respecto http://www.dhr.go.cr/acerca-respon.html, visitado el 4 de febrero de 2011).

94

94

posibilidad de levantar el secreto bancario a las cuentas de los partidos políticos para someterlas al

escrutinio público, aunque se reconocen aún ciertas falencias en este aspecto.

Adicionalmente, la aprobación de la Ley N.° 7319 del 17 de noviembre de 1992 crea la Defensoría de los

Habitantes de la República de Costa Rica (DHR), una institución que establece una garantía a través de la

persona del Ombudsman, quien actúa en pos de la protección de los derechos e intereses de los

habitantes y del adecuado funcionamiento del sector público. En otras palabras, “…con el marco

normativo que la rige, la Defensoría de los Habitantes se convirtió en la primera expresión de una forma

de control que no se fundamenta en el poder sancionatorio sino en el ejercicio de una magistratura de

influencia, entendida esta como una posición social y jurídicamente legitimada que le otorga peso a sus

recomendaciones. La experiencia acumulada por la institución permite confirmar las ventajas que

representa un mecanismo de esta naturaleza en términos de oportunidad, agilidad e informalidad”291.

6.6 Panamá

La legislación relativa a las aguas en Panamá se encuentra contenida en el Decreto-Ley 35 de 1966, una

normativa de carácter social y público, pero existen otras normas dispersas. El Decreto —con sus

modificaciones de 1973— reglamenta el uso y la explotación de las aguas como bienes de dominio

público del Estado para el aprovechamiento libre y común292 conforme al interés social, y enuncia

específicamente que “…se procurará el máximo bienestar público en la utilización, conservación y

administración de las mismas”293; más adelante establece que el derecho de aguas “podrá ser adquirido

solo por permiso o concesión para usos provechoso, estableciéndose preferencias para los diferentes

usos”294. En cuanto a la conceptualización de uso provechoso de las aguas, determina que se trata de

“…aquel que se ejerce en beneficio del concesionario y es racional y cónsono con el interés público y

social. El uso provechoso de aguas comprende entre otros aquellos usos para fines domésticos y de salud

pública, agropecuarios, industriales, minas y energías, y los necesarios para la vida animal y fines de

recreo”295.

La institucionalidad vigente muestra en un nivel rector y coordinador a la Autoridad Nacional del

Ambiente (ANAM), a cargo de la administración de los recursos hídricos de las aguas interiores, bajo el

mandato general de velar por su cantidad, calidad, salubridad y rol en el ciclo hidrológico. Igualmente, le

291

Citado por http://www.dhr.go.cr/acerca-ley.html, visitado el 4 de febrero de 2011. La DGR conforma una red institucional de transparencia que funciona como una herramienta para facilitar a los habitantes el acceso a información relacionada con la administración de los recursos públicos, a través de su publicación en Internet. A esta red pertenecen una gran cantidad de actores estatales y no estales (véase al respecto http://www.dhr.go.cr/transinsti.html, visitado el 4 de febrero de 2011). 292

República de Panamá, Decreto Ley N.° 35, 1966:art. 2 293

República de Panamá, Decreto Ley N.° 35, 1966:art. 1. 294

República de Panamá, Decreto Ley N.° 35, 1966:art. 15 295

República de Panamá, Decreto Ley N.° 35, 1966:art. 16

95

95

corresponde a esta institución otorgar las concesiones para el uso provechoso del recurso hídrico296 y

dirigir los organismos de cuencas hidrográficas297.

En cuanto a las políticas de regulación sobre salubridad del agua, el Ministerio de Salud es el ente rector

y tiene la responsabilidad de definir políticas de salud sobre agua potable y saneamiento. La Autoridad

de los Servicios Públicos (ASEP) tiene la responsabilidad de regulación económica del servicio público de

abastecimiento y saneamiento en áreas urbanas. Con respecto a la Cuenca Hidrográfica del Canal de

Panamá, su administración recae en la Autoridad del Canal de Panamá (ACP)298; no obstante, la ACP debe

procurar la asesoría y coordinación con otros entes estatales, como se indica en la Constitución Política

de Panamá de 1972 que establece que “…la ACP tiene el deber de coordinar con las demás autoridades

competentes en el área para realizar sus funciones de custodia, esto se hace a través de la Comisión

Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (CICH). En el área especial de paso

interoceánico y sus instalaciones, llamada área de compatibilidad, la ACP mantiene competencias

absolutamente privativas, para garantizar que dicho tránsito sea en efecto, seguro e ininterrumpido”299.

Las competencias nacionales sobre las aguas en Panamá se dan de forma específica y sectorial. En lo

referente al agua potable y el alcantarillado sanitario, el ente competente es el Instituto de Acueductos y

Alcantarillados Nacionales (IDAAN). Su función específica es “…dotar de servicios de agua potable,

recolectar y disponer inocuamente las aguas servidas en comunidades mayores de 1.500 habitantes”300.

Según datos de la misma empresa pública, la cobertura de agua potable alcanza al 69% de la población

total, y la cobertura de alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas servidas apenas alcanza al 35%.

No obstante, en relación con la salud pública, los pozos rurales para acueductos y la calidad hídrica en sí

recaen sobre el Ministerio de Salud (MINSA). El objetivo de la dirección del subsector del agua potable y

alcantarillado sanitario, por tanto, es amplio y consiste en “…formular y coordinar las políticas y

planificación del subsector de agua potable y alcantarillado sanitario. Esto incluye específicamente el

abastecimiento de agua potable y el alcantarillado sanitario, tanto en las zonas urbanas como en las

zonas rurales”301.

296

Véanse al respecto los artículos 80 y 82 de la Ley N.° 41 del Ambiente de 1998: “artículo 80. Se podrán realizar actividades que varíen el régimen, la naturaleza o la calidad de las aguas, o que alteren los cauces, con la autorización de la Autoridad Nacional del Ambiente, en concordancia con lo señalado en el artículo 23 de la presente Ley”; “artículo 82: Los usuarios que aprovechen los recursos hídricos, están obligados a realizar las obras necesarias para su conservación, de conformidad con el Plan de Manejo Ambiental y el contrato de concesión respectivo”. 297

Al respecto dispone el artículo 84 de la Ley N.° 41 del Ambiente de 1998 que “…la administración, uso, mantenimiento y conservación del recurso hídrico de la cuenca hidrográfica del Canal de Panamá los realizará la Autoridad del Canal de Panamá, en coordinación con la Autoridad Nacional del Ambiente, en base a las estrategias, políticas y programas, relacionados con el manejo sostenible de los recursos naturales en dicha cuenca”. 298

Al respecto connota la Ley No. 41 del Ambiente de 1998 en su artículo 84, “la administración, uso, mantenimiento y conservación del recurso hídrico de la cuenca hidrográfica del Canal de Panamá, los realizará la Autoridad del Canal de Panamá, en coordinación con la Autoridad Nacional del Ambiente, en base a las estrategias, políticas y programas, relacionados con el manejo sostenible de los recursos naturales en dicha cuenca.” Entre las funciones específicas de Autoridad del Canal de Panamá se halla respecto a los recursos hídricos “… salvaguardar los intereses nacionales en los espacios marítimos y aguas interiores” (citado por http://www.amp.gob.pa/newsite/spanish/home.html, visitado el 31 de enero 2011). 299

Véase al respecto Constitución Política de la República de Panamá de 1972 reformada por los actos reformatorios de 1978, por el acto constitucional de 1983 y los actos legislativos 1 de 1983 y 2 de 1994, Título XIV, arts. 308 al 317 (disponible en http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Panama/panama1994.html, visitado 31 de enero 2011). 300

Citado por http://www.idaan.gob.pa, visitado el 31 de enero 2011). 301

Citado por http://www.minsa.gob.pa/subsectoragua.htm, visitado el 31 de enero 2011.

96

96

Las zonas costeras fuera de las áreas protegidas y sus ecosistemas se regulan a través de las

disposiciones emitidas por la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá (ARAP). En materia de

aprovechamiento de las aguas interiores para la producción de alimentos y la práctica de la acuicultura,

la entidad responsable es el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA).302

A su vez, la Ley General de Ambiente de la República de Panamá (Ley N.° 41 de 1998) reordena los

objetos de protección ambiental del Estado panameño, y dedica, dentro del Título VI referente a los

recursos naturales, el capítulo VI a los recursos hídricos. En el artículo 82, establece que “los usuarios

que aprovechen los recursos hídricos, están obligados a realizar las obras necesarias para su

conservación, de conformidad con el Plan de Manejo Ambiental y el contrato de concesión

respectivo”303. La importancia de ambas normas —el decreto Ley N.° 35 y la Ley General de Ambiente—

radica en que “…de estas normas se determina más por el carácter integrador que tienen con respecto a

la naturaleza y usos de los recursos hídricos que en cuanto a la densidad y profundidad de sus

disposiciones con respecto al mismo”304.

Recuadro 19: Proyecto 278, proyecto “privatizador” de las fuentes de agua, Panamá305

1. El contexto

Panamá es un país con una economía de rápido crecimiento económico basado en los servicios. Desde el año 1996, el país

atraviesa un proceso de privatizaciones, que incluyen los servicios públicos de energía eléctrica, telecomunicaciones y puertos.

Como resultado de una distribución inequitativa, que beneficia desigualmente a un sector minoritario, el 50% de los panameños

viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema, y subsisten con menos de un dólar diario, siendo los pueblos indígenas los

más vulnerables.

En el caso específico del agua, la Constitución Política de la República de Panamá considera que se trata de un bien de propiedad

del Estado, de utilidad pública e interés social. Este concepto constitucional es reforzado con el Decreto Ley 35 del 22 de

septiembre de 1966, en el cual se reglamenta la explotación de las aguas del Estado para su aprovechamiento conforme al

interés social. Por tanto, se procurará el máximo bienestar público en la utilización, conservación y administración de las aguas.

El 27 de diciembre de 2007, se presentó en la Comisión de Población, Ambiente y Desarrollo de la Asamblea Nacional de

Diputados el proyecto “Marco de Gestión del Recurso Hídrico”, que contemplaba los siguientes aspectos:

Se excluye a las personas y comunidades del uso de un caudal concesionado previamente, es decir, de toda

fuente de agua (ríos, fuentes subterráneas y atmosféricas) —incluso el no uso de las fuentes— para cualquier

fin, como bañarse, recoger moluscos, pescar, lavarse y celebrar ceremonias religiosas, y se afecta con esto en

forma directa a comunidades indígenas y campesinas.

Se posibilita la negociación transnacional de las fuentes de agua.

Se coloca un gravamen adicional a los acueductos rurales por el uso de agua.

Por lo general, los requisitos adicionales para la concesión de aguas resultan inalcanzables para las comunidades campesinas e

indígenas, debido a lo oneroso del procedimiento, pero sí son accesibles para las empresas y particulares que especulan con el

agua. Además, se continúan otorgando concesiones de 50 años prorrogables por 50 años más, y se seguirían otorgando

concesiones permanentes, es decir, por tiempo indefinido. En concreto, la propuesta implica un racionamiento del agua

utilizada por las comunidades indígenas para sus actividades diarias y la celebración de ceremonias y ritos propios de su cultura.

302

Véase http://www.mida.gob.pa/, visitado el 15 de enero 2011. 303

República de Panamá 1988. Ley No. 41 de 1 de julio de 1998. 304

Mitchell Morán (2009: 232). 305

Yakarta Ríos y Ornel Sánchez, Consumo Ético (ONG), Panamá. Estudio de caso presentado durante el 1er

Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica, 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN/RRASCA/FANCA, 2011).

97

97

2. El problema

El problema central se encuentra en la adopción por parte del Estado Panameño de un modelo de gestión de aguas que no

considera la naturaleza estatal y de uso público del agua (artículo 258 de la Constitución de la República de Panamá). El 28 de

diciembre de 2006 se presentó en la Comisión de Ambiente Población y Desarrollo de la Asamblea Nacional de Diputados el

anteproyecto de ley 278 “Que establece el Marco Regulatorio para la Gestión del Recurso Hídrico”.

El Artículo 258 de la Constitución Nacional establece que las fuentes de aguas superficiales, subterráneas y lacustres de la

República de Panamá son propiedad del Estado panameño y, por tanto, no pueden ser objeto de apropiación privada. En

consecuencia, es necesario debatir una (nueva) ley que regule estas fuentes con todos los sectores de la sociedad. La regulación

del agua en la actualidad está contenida en el decreto Ley N.° 35 (del 22 de septiembre de 1966) y el Decreto N.° 84 del 9 de

abril de 2007, que a su vez establece la Política Hídrica del País. No obstante lo anterior, en la actualidad se otorgan concesiones

de fuentes de agua a particulares y empresas por parte de la ANAM, a pesar de que no existe un inventario de las fuentes de

aguas subterráneas a nivel nacional.

El Proyecto de Ley Marco de Gestión del Recurso Hídrico, presentado ante la Comisión de Población, Ambiente y Desarrollo,

mantiene la figura administrativa de un contrato de concesión de agua, que se otorga a los particulares sin las consideraciones

establecidas en el artículo constitucional número 259, que dispone que las concesiones de agua deben responder al interés

colectivo y social, una situación que en la mayoría de los casos no se cumple, ya que en general se asignan a particulares con

intereses personales y ajenos al interés colectivo.

Es importante señalar que la figura de la concesión de agua es una figura de excepción. Sin embargo, en los últimos años las

concesiones han sido tan frecuentes que la excepción pasó a ser la regla. Las comunidades indígenas y campesinas son las

últimas en enterarse de las concesiones de agua que afectan sus ríos, y ya se han registrado conflictos debido a que muchas

concesiones causan problemas a los acueductos rurales, desplazando a algunos aguas abajo y contaminando o deteriorando la

fuente en la parte superior.

3. La estrategia desarrollada

En mayo de 2008, se demandó al Estado panameño ante el Tribunal Latinoamericano del Agua (TRAGUA). La audiencia se

celebró el 12 de septiembre de 2008 en alianza con la Coordinadora Nacional de las Mujeres Indígenas de Panamá (CONAMUIP),

específicamente en contra de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) por gestión inadecuada del agua, y con el fin

específico de conseguir que el tema pasara a formar parte de un debate nacional y que se conocieran los efectos del proyecto

de ley que empeoraban la gestión del agua en Panamá.

Paralelamente, se promueve a través de la incidencia y una propuesta alternativa de ley una gestión del agua responsable,

fundamentada en la constitución política. Las líneas de acción asumidas se tradujeron en debates y aportes en la Comisión de

Ambiente, Población y Desarrollo, e incidencia pública en las comunidades indígenas y campesinas, y en todas las provincias de

Panamá se han conseguido resultados positivos. También se acude a múltiples actividades en la vía pública y se da a conocer el

proyecto y sus efectos para la tutela del agua. Finalmente, la demanda ante el Tribunal Latinoamericano del Agua (TRAGUA)

implica un juicio moral en contra del proyecto, y propone una moratoria a las concesiones de agua y una revisión de los plazos

de concesión.

4. Los resultados

Como resultado directo, se retiró el anteproyecto de ley 278 y se consiguió que el país estuviera mejor informado sobre la

naturaleza jurídica de las concesiones de agua que, antes de la difusión por Consumo Ético, eran figuras desconocidas para la

mayoría de los panameños. La práctica específica de intervención social ha logrado que se interrumpa la actividad en marcha, y

se ha ganado tiempo sobre un proyecto de enajenación, mercantilización y privatización de las fuentes de agua. La experiencia

evidencia que existe corrupción en el otorgamiento de concesiones administrativas de agua. Se obtuvo un fallo moral por mala

gestión del agua en el marco de un proceso que contó con la asistencia del Director de Asesoría Legal de la Asamblea Nacional

de Diputados. Las acciones fortalecieron el conocimiento de la población en cuanto al procedimiento y las formas de administrar

el agua en el país.

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98

5. Las lecciones aprendidas

En definitiva, se aprendió sobre diversas formas de hacer incidencia pública a nivel nacional e internacional, especialmente

sobre cómo introducir un tema tan vital como el agua en el debate público por medio de diferentes estrategias de

comunicación.

Las dos recomendaciones que se podrían hacer sobre la base de lo aprendido son:

i. Se debe procurar por mantener a la población informada, realizando actividades en sitios públicos, es decir,

dirigidas directamente al público. La mayoría de las asociaciones y organizaciones organizan seminarios y talleres

para ellas mismas, sin tomar en cuenta a la comunidad. Como resultado de esto, en el momento en que se

solicita apoyo a la población, esta no responde por no contar con información detallada.

ii. Se debe diseñar una buena estrategia de comunicación, que incluya actividades en sitios públicos, donde el

público y los medios de comunicación se sientan motivados a asistir y a cubrir la actividad, respectivamente.

El 23 de septiembre de 2009 se presenta al pleno de la legislatura el proyecto de “Ley que establece el

marco regulatorio para la gestión integrada de los recursos hídricos de la República de Panamá”. Al

momento de la redacción de la presente síntesis, el proyecto no ha sido discutido por la Asamblea

Nacional de Diputados, puesto que no goza de la aceptación de gran parte de la población, en particular

en las zonas rurales.

¿Cuáles son los principales aspectos que pretende regular este proyecto?

Se regula el uso de las aguas del Estado, el derecho hídrico queda fuera del comercio y se garantiza el

acceso al agua pura y al saneamiento a un precio asequible; como norma intrínseca, el derecho de uso

de aguas para su aprovechamiento será intransferible. En cuanto a las prioridades de uso y acceso al bien

hídrico, se prioriza el consumo humano y el equilibrio de los ecosistemas. El anteproyecto de ley trata

sobre el uso de las aguas, pero bajo el esquema de un manejo integrado del recurso hídrico. Prescribe

concesionar los derechos de agua por volúmenes de agua en lugar de porciones del territorio.

Si bien la propuesta busca el ordenamiento del recurso hídrico, también pretende regular las

concesiones de agua de las fuentes o ríos ya concesionados y no concesionados, lo que puede causar

inequidades en el acceso y que se favorezca a quienes tengan posibilidad de comprar el agua306. El

Proyecto presentado ante la Comisión de Población, Ambiente y Desarrollo mantiene la figura

administrativa de contrato de concesión de agua, que es otorgada a los particulares sin las

consideraciones consagradas en el artículo constitucional número 259, que establece que las

concesiones de agua deben responder al interés colectivo y social, situación que en la mayoría de los

casos no se cumple, ya que en general se otorgan a particulares con intereses personales y ajenos al

interés colectivo.

En los últimos años, varias organizaciones cívicas han intentado crear conciencia en las nueve provincias

del país y las comarcas indígenas, con el propósito de incidir en las decisiones que adopten las

autoridades locales, regionales, los patronatos y los medios de comunicación y que incidan en una

eficiente y justa conservación y protección de las fuentes de agua. Además de su lucha contra los

306

Consumo Ético 2011. Proyecto 278, Proyecto “privatizador” de las fuentes de agua, Panamá. Estudio de caso presentado en el 1

er Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica. El Salvador, 16 al 18 de febrero de 2011

(véase http://www.waterintegritynetwork.net/).

99

99

procesos de privatización de los servicios de agua potable y saneamiento, han señalado los severos

daños que genera la explotación minera a cielo abierto de los recursos forestales para la salud de las

comunidades que quedan expuestas a la explotación hidroeléctrica y minera. Esto deja de manifiesto la

ineficacia de la gestión ambiental con respecto a las actividades mineras y energéticas en el país307.

Con respecto a los aspectos de transparencia e integridad, hay cuatro leyes308 que establecen las pautas

para la acción pública y se traducen en compromisos públicos asumidos por cada entidad pública. El

artículo 41 de la Constitución hace referencia expresa a las obligaciones de los funcionarios públicos, y

dispone que “…toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a los servidores

públicos por motivos de interés social o particular, y el de obtener pronta resolución. El servidor público

ante quien se presente una petición, consulta o queja deberá resolver dentro del término de treinta días.

La Ley señalará las sanciones que correspondan a la violación de esta norma”309.

Sobre este fundamento, la Ley 38 de 2000 que regula el Procedimiento Administrativo General,

establece en sus artículos 41 a 44 diversos deberes y sanciones, así como la forma de presentación de las

solicitudes y el “derecho a la respuesta pública”. En concreto, el artículo 44 enuncia que “…toda persona

que haya presentado una petición, consulta o queja tiene derecho a conocer el estado en que se

encuentra la tramitación, y la entidad pública correspondiente está en la obligación de informarle lo

pertinente en el término de cinco días, contados a partir de la fecha de su presentación. Si la entidad no

pudiese resolver la petición, consulta o queja dentro del término señalado en la ley, la autoridad

responsable deberá informar al interesado el estado de la tramitación, que incluirá una exposición al

interesado justificando las razones de la demora”310.

La Ley N.° 6 de 2002, usualmente conocida como Ley de Transparencia, establece normas para la

transparencia en la gestión pública y es la más explícita en aspectos como transparencia311, rendición de

cuentas312 o la obligación de proporcionar información pública en forma oportuna313. También establece

307

Véase al respecto las acciones y actividades del Foro Cívico Ambiental de Panamá. Este foro se autodefine como un “…espacio de debate participativo de los grupos panameños afectados por las políticas del Estado Panameño en minería y energía”, con el fin de “…construir una agenda común para salvar al país del desarrollo depredador” (citado por http://forocivicoambientalpanama.blogspot.com/, visitado el 31 de enero de 2011). 308

Aparte de estas cuatro normas, existe el convenio de cooperación técnica para la transparencia en la gestión pública entre la Defensoría del Pueblo de la República de Panamá, la Cancillería de la República y la Autoridad Marítima de Panamá de octubre de 2004, que busca establecer nexos formales de colaboración entre las partes, a fin de promover la transparencia en la gestión pública (véase al respecto http://www.amp.gob.pa/newsite/spanish/home.html, visitado el 31 de enero de 2011). 309

Constitución Política de la República de Panamá de 1972, reformada por los actos reformatorios de 1978, por el acto constitucional de 1983 y los actos legislativos 1 de 1983 y 2 de 1994, art. 14. 310

República de Panamá, Ministerio de la Presidencia 2000. Ley 38 que regula el Procedimiento Administrativo General, artículo 44. 311

En su artículo 13, la Ley N.° 6 de 2002 define a la transparencia como el “(…) deber de la administración pública de exponer y someter al escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión pública, al manejo de los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores públicos” (República de Panamá, Asamblea Legislativa 2002. Ley N.° 6 que regula la transparencia en la gestión pública y establece la acción de habeas data y otras disposiciones, art. 13). 312

La rendición de cuentas, según esta norma, coincide con la “…obligación de todo servidor público de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad. Esta obligación de rendir cuentas también les corresponde a los cuerpos directivos colegiados de las instituciones públicas” (República de Panamá, Asamblea Legislativa 2002. Ley N.° 6, que regula la transparencia en la gestión pública y establece la acción de habeas data y otras disposiciones, art. 12).

100

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sanciones y responsabilidades personales para los funcionarios.314 Un aspecto a destacar es el capítulo

VII, que regula los aspectos de participación ciudadana en las decisiones administrativas y sus

modalidades. La magnitud del poder ciudadano en la gestión conjunta de los servicios públicos, entre

ellos los servicios de agua potable y saneamiento, se estipula en el artículo 4, que establece que las

instituciones del Estado en el ámbito nacional y local tendrán la obligación de permitir la participación de

los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y

derechos de grupos de ciudadanos, mediante las modalidades de participación ciudadana. Estos actos

son, entre otros, aquellos relativos a “…la construcción de ‘infraestructuras, tasas de valorización,

zonificación y fijación de tarifas y tasas por servicios”315; básicamente, estos actos se manifiestan a través

de la consulta ciudadana, un instrumento que en ocasiones no es más que un “procedimientos retórico”,

puesto que la mayoría de las veces las sugerencias ciudadanas son ignoradas por las autoridades316.

El decreto ejecutivo N.° 246 del 15 de diciembre de 2004 —un código de ética de los servidores públicos

que trabajan en entidades del gobierno central— conforma el marco regulatorio para la integridad y

transparencia del funcionariado público. Con respecto a la transparencia, dispone el artículo 9 que “…el

servidor público, salvo las limitaciones previstas en la ley, garantizará el acceso a la información

gubernamental, sin otros límites que aquellos que imponga el interés público y los derechos de

privacidad de los particulares. También garantizará el uso y aplicación transparente y responsable de los

recursos públicos, absteniéndose de ejercer toda discrecionalidad respecto de los mismos”317.

Recuadro 20: La obtención de servidumbre de aguas de la comunidad de Cermeño, Provincia de Coclé,

República de Panamá318

1. El contexto

A partir del año 2004, se desató en la zona de Cermeño y en todo Panamá un frenesí por el negocio de bienes raíces, elemento

que propició la especulación de la tierra y la llegada de “inversionistas” nacionales y foráneos a Cermeño, que procuraron

obtener beneficios al margen de la ley y de lo ético, ofreciendo prebendas a las autoridades. Hasta la actualidad, han habido

situaciones frecuentes en que las autoridades de la zona se parcializan con los especuladores y despojan a los campesinos y

comunidades que tradicionalmente manejan una concepción de lo público y comunitario y que ha generado una solidaridad

mutua entre las personas de la comunidad.

El caso de Cermeño se inserta en una dinámica de despojo y exclusión que desde hace varios años se manifiesta en Panamá,

específicamente en las poblaciones rurales del país. Entre los factores sociales y económicos vinculados, cabe mencionar que la

población de Cermeño presenta un alto nivel de cohesión social y un gran capital cívico, elementos que le permiten adquirir

conciencia de la corrupción y del tráfico de influencias entre las autoridades y los terratenientes. En cuanto a lo político, el caso

de Cermeño se desarrolla en el contexto de un cambio reciente de autoridades en el ámbito gubernamental, pero que evidencia

que las características de los funcionarios siguen siendo las mismas. En síntesis, el escenario político no es precisamente óptimo

para reivindicar los intereses de la comunidad.

313

Artículo 8. Las instituciones del Estado están obligadas a brindar, a cualquier persona que lo requiera, información sobre el funcionamiento y las actividades que desarrollan, exceptuando únicamente las informaciones de carácter confidencial y de acceso restringido” (República de Panamá, Asamblea Legislativa 2002. Ley N.° 6, art. 8). 314

Véase al respecto los arts. 20 al 23 de la Ley N.° 6 de 2002. 315

República de Panamá, Asamblea Legislativa 2002. Ley N.° 6, art. 24. 316

Al respecto, véase el estudio de caso en el recuadro 20. 317

República de Panamá, Ministerio de la Presidencia 2004. Decreto ejecutivo N.° 246 del 15 de diciembre, artículo 9. 318

Yakarta Ríos y Ornel Sánchez, Consumo Ético (ONG), Panamá. Estudio de caso presentado durante el 1er

Foro Regional de Transparencia e Integridad del Sector de Agua en Centroamérica, 16 al 18 de febrero de 2011, Hotel Mirador Plaza, San Salvador, El Salvador (WIN/RRASCA/FANCA, 2011).

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2. El problema

Específicamente, el problema se origina y se extiende por la mediatización de los funcionarios públicos a favor de personas que

tienen intereses especulativos, lo cual deriva en una violación del Estado de Derecho y en la vulneración de los derechos de la

comunidad. En el caso concreto de Cermeño se produjo una apropiación indebida por parte de una persona que se dedica a

compra y venta de tierras, de un área de terreno público de poco más de media hectárea que servía de servidumbre para

acceder a la fuente de agua que proveía a la comunidad. Esta limitación impidió que los miembros de la comunidad efectuaran

los mantenimientos indispensables a la toma de agua, y esta situación propició la degradación del recurso y consecuencias

nocivas para la salud de la comunidad.

Entre los factores que tienen que ver con el conflicto, se reitera el intento de especuladores de tierras por adquirir áreas de uso

público y comunal en detrimento de las comunidades, con la aquiescencia de las autoridades, quienes omiten el cumplimiento

de sus deberes y funciones en beneficio de las comunidades establecidas en la Constitución y la Ley. Entre las entidades con

grado de responsabilidad en el caso de Cermeño, se puede citar a la Dirección Provincial de Reforma Agraria, la Alcaldía del

Distrito de Penonomé y el Consejo Municipal del Distrito de Penonomé; entidades que ya sea por acción u omisión soslayaron

sistemáticamente los intereses legítimos de la comunidad de Cermeño.

No cabe duda de que el más afectado en el caso de Cermeño es la comunidad misma, que siempre ha regentado con éxito y

dignidad el acueducto rural y que vio limitada su posibilidad de acceso y de gestión del acueducto por el contubernio y la

complicidad entre los especuladores de tierras y las autoridades.

3. La estrategia desarrollada

La estrategia desarrollada por la comunidad en colaboración con Consumo Ético fue, en primer lugar, informarse y asesorarse

de la manera más exhaustiva posible sobre los derechos ciudadanos. Un segundo paso consistió en la difusión de la

problemática a nivel local y nacional, utilizando los distintos medios de comunicación a los que teníamos acceso. Un tercer paso

fue el acercamiento a las autoridades involucradas en el problema, con el propósito de manifestarles la problemática y las

consecuencias jurídicas que podrían derivar de sus actos dolosos. Una medida muy relevante fue informar, y sobre todo

sensibilizar, a las comunidades circundantes a Cermeño, acción que generó la solidaridad de esas comunidades.

4. Los resultados

A partir de nuestro esfuerzo se obtuvieron cuatro resultados positivos:

i. Se garantizó, tras una negociación, el acceso de la comunidad a su fuente de agua proveedora del acueducto

rural.

ii. La difusión a nivel nacional del caso de Cermeño; es decir, de la “conflictología” que a menudo frustra la gestión

social y local del agua, especialmente en los ámbitos rurales del país.

iii. Se fortaleció el compromiso comunitario y cívico de los residentes de Cermeño.

iv. Se establecieron mecanismos de diálogo y mediación entre las distintas partes involucradas: comunidad,

autoridades e inversionistas.

Entre los cambios y soluciones surgidas como resultado de la intervención de Consumo Ético se puede mencionar la tutela de la

comunidad en temas sensibles como el agua. Esta experiencia demuestra que es posible fomentar el diálogo como método de

mediar y/o solucionar conflictos latentes; a su vez, implica que la transparencia y la integridad deben partir primero de las

comunidades para solicitar y exigir con dignidad y moral a las autoridades un comportamiento probo y oportuno.

5. Las lecciones aprendidas

Desde el punto de visto de un órgano no gubernamental pero intervencionista en ámbitos de mediación y empoderamiento

socio-legal, es importante, antes que nada, difundir la problemática con el mayor grado posible, pero siempre ciñéndose a la

transparencia. Otro aspecto es contar con toda la información disponible, ya que esta es relevante para argumentar las

afectaciones a la comunidad.

Entre las recomendaciones específicas que se pueden hacer a partir del caso de Cermeño se destacan:

102

102

La promoción del diálogo como forma de resolución de conflictos

El acercamiento a las autoridades, para expresarle las legítimas preocupaciones

Consignar por escrito y de forma pública los acuerdos logrados en una mesa de negociaciones

6. Conclusiones

Centroamérica aún es una región que presenta fracturas, con economías muy susceptibles a los cambios

del comercio internacional y al precio internacional del petróleo. Aún se observa una institucionalidad

frágil y grandes brechas internas en términos de acceso y calidad de los servicios, con un importante

deterioro de los recursos naturales que son objeto de sobreexplotación asociada a situaciones de

pobreza319.

Los temas relevantes a efectos de las políticas de gestión de los recursos hídricos en los países son

múltiples e incluyen: i) logar mejoras en la sostenibilidad, eficacia y eficiencia en el suministro de agua y

saneamiento mejorado, especialmente para sectores urbanos y rurales rezagados; ii) una distribución

equitativa de los derechos de uso y aprovechamiento entre sectores (energía, agua potable, industria y

riego), considerando un incremento en la demanda; iii) una tarificación clara y adecuada de los usuarios,

incluidas estrategias y programas regionales para la adaptación y mitigación frente a dinámicas

climáticas cambiantes y extremas (sequías e inundaciones); iv) programas eficientes y de bajo costo de

monitoreo, control y sanción, y estímulos concretos para revertir la mala calidad de muchas aguas

superficiales e incrementar la relativa baja capacidad de tratamiento de descargas urbanas.

Todos los países han declarado al agua un bien (nacional) de uso público y de importancia esencial para

su desarrollo agropecuario, energético y ambiental. Sin embargo, ningún país ha podido establecer un

sistema de administración claro, con entidades rectoras y operadas que no entren en conflictos

facultativos y operativos entre sí, ni tampoco marcos regulatorios acordes a los cambios climáticos y las

necesidades sociales, o sistemas administrativos descentralizados y sustentables. El avance en la

ratificación de leyes sobre agua no siempre coincide con las futuras implementaciones y resguardos

ambientales establecidos.

Los estudios de casos analizados muestran una realidad “conflictiva”, principalmente a nivel local y rural,

que responde por un lado a la ausencia percibida de entidades reguladoras y operativas en el sector

agua potable y saneamiento por parte de las organizaciones de usuarios o juntas de agua,

respectivamente320, y, por otro, a una ambigüedad en la interpretación de las leyes que consagran un

derecho colectivo y comunitario al agua, así como a la adquisición ilegal de tierras comunales —incluidas

las aguas— que redundan en situaciones de despojo y usurpación de derechos locales321.

Desde el punto de vista institucional, mientras Costa Rica, Panamá y Honduras cuentan con organismos

reguladores independientes, El Salvador, Guatemala y Nicaragua aún dependen de órganos del gobierno

central para la supervisión del sector del agua. Algunas de estas instituciones del gobierno central están

en proceso de reestructuración, así como la transferencia de las responsabilidades del sector a los

municipios (Honduras, Nicaragua). La información suministrada y de acceso libre, que se encuentra

disponible en los sitios web institucionales, varía significativamente según el país, pero en ningún caso es

319

CEPAL (2010). 320

WIN/RRASCA/FANCA (2011). 321

Véase recuadros 19 y 20.

103

103

completa. Dependiendo del sector y el país, y del contexto institucional, el grado de independencia y el

alcance de las responsabilidades de las entidades reguladoras de agua potable y saneamiento varían

notablemente.

En todos los países de la región se han emprendido en los últimos años reformas a las leyes vigentes en

el ámbito de los recursos hídricos y también a las organizaciones vinculadas a la gestión y el

aprovechamiento de los recursos hídricos322. A pesar de las grandes diferencias en las características de

los países (clima, tamaño, desarrollo, entre otros), estas reformas tienen algunas características

comunes, como la aspiración a establecer un sistema administrativo que permita una gestión integrada

de los recursos hídricos como base de la planificación y desarrollo a partir de las cuencas hidrográficas.

Pero también es evidente que muchas reformas o anteproyectos (por ejemplo, en El Salvador y

Guatemala) se encuentran estancadas en la actualidad y no han recibido la atención necesaria por parte

de los decisores políticos.

Con respecto a los países en estudio, en los últimos años se pueden apreciar algunas novedades en los

marcos normativos de la región, aunque todavía prevalece un enfoque mayoritariamente sectorial. Si

bien existen actualmente mecanismos destinados a incrementar la transparencia e integridad —como

rendición de cuentas, controles de calidad del servicio, tarificación participativa justa o códigos de

conducta para funcionarios administrativos, plebiscitos y referéndums relativos a los recursos

patrimoniales y los derechos de usuarios y ciudadanos en el ámbito de la gestión pública—, su aplicación

y difusión en el sector de agua potable y saneamiento son limitadas, considerando los estudios de casos

analizados.

Los estudios de casos analizados evidencian, por un lado, una inversión y promoción insuficientes por

parte de los gobiernos de turno en plantas purificadoras o sistemas y modelos innovadores de

saneamiento ecológico o mejorado y, por otro, muestran la ausencia de un actor clave: una autoridad

nacional que regule, coordine y asegure la cohesión en el sector de manera integral. Esto crea un

sinnúmero de problemas, tales como: i) débiles estructuras financieras para recobrar los costos de la

prestación de servicios, con una ausencia casi absoluta del componente de conservación; es decir, se

sigue cobrando solamente los costos del suministro, en el mejor de los casos; ii) problemas en la

canalización de los subsidios y la estructura de costos, así como en la coordinación del órgano prestador

de servicio con la autoridad de regulación de tarifas en varios casos, y iii) el sistema judicial de los países

de la región aún efectúa una interpretación limitada del alcance de las normas.

Efectivamente en el ámbito institucional hay una duplicación de potestades, especialmente entre las

facultades de entidades rectoras y operadoras, y esto muchas veces se refleja en una “gran ausencia” de

ambas entidades en el ámbito rural. Las Juntas o Comités de Agua en general operan sus sistemas,

incluida la cobranza de los costos por mantención o conservación, sin un marco regulatorio propio y ad

honorem local. Estas organizaciones exigen ahora con más vehemencia un marco regulatorio y políticas

públicas que garanticen el respeto del agua como patrimonio natural en el marco del derecho público, el

uso privado y el resguardo ecosistémico.

322

Véase al respecto Jouravlev (2001).

104

104

La duplicidad de funciones y competencias debido a una mala técnica jurídica y un enfoque sectorial de

las leyes, tanto a nivel de Ministerios y autoridades nacionales como de los alcaldes y comisiones locales,

se hace visible mediante un análisis comparativo. Esto dificulta la aplicación de las normas para aquellos

operadores del derecho que no son abogados y en algunos casos se advierte un dominio insuficiente de

criterios de interpretación de normas e integración del ordenamiento por parte de abogados y jueces.

Como fortalezas de la aplicación de la legislación vigente (law enforcement), se puede citar la

incorporación de la naturaleza pública del agua a nivel constitucional en la mayoría de los países, aunque

concurre con el derecho a la propiedad privada. Finalmente se deben definir los límites a nivel judicial y

los escenarios de incertidumbre climática. La región es uno de los hotspots de las variantes climáticas

dinámicas, lo que también se debe reflejar en políticas y leyes claras —incluidos limitantes y sanciones

claras e impositivas por uso indebido o dañino y beneficios por gestión adecuada— que tratan sobre

recursos naturales como el agua.

La incorporación del enfoque de gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) y el manejo a nivel de

cuenca, subcuenca y microcuenca es más visible en la normativa hídrica actual. Cabe mencionar las

novedosas regulaciones sobre participación comunitaria como principio, al margen de los problemas que

puedan presentar las concesiones. Sin embargo, un análisis de la jurisprudencia sugiere que incluso

cuando se recurre al amparo judicial, este no se hace efectivo. El principio de seguridad jurídica o el de

silencio positivo continúan prevaleciendo sobre el principio de participación, en perjuicio de normas de

rango constitucional. Son pocos los estudios sobre procesos de aprendizaje, divulgación, interpretación y

discusión sobre la aplicación, las premisas y las premisas y el alcance de leyes y políticas, especialmente

sobre los derechos relacionados con transparencia e integridad. En la región aún prevalecen los Estados

autoritarios y centralistas. No obstante, el “tema agua” aglutina una nueva preocupación y convoca a la

participación social y política. En todos los países centroamericanos se distinguen iniciativas populares y

civiles de creación o reforma de la legislación sobre agua o las leyes sectoriales, principalmente respecto

de las facultades de los órganos de los sistemas de suministro de agua potable y saneamiento.

Esto no debe ocultar que aún se crean nuevos cuerpos de gestión (por ejemplo, autoridades nacionales

de agua) sin consulta previa o sin políticas fiscales descendentes. Aún es el “estado omnipresente” el que

determina tanto el grado de participación como el tipo de reconocimiento de los órganos locales de

abastecimiento de agua. El resultado es una gestión pública del agua con poderes centralizados en los

órganos del Estado como una organización sectorial, sin integración con los demás sectores dominantes

(de energía, medioambiente, agricultura y forestal).

En el ámbito de la gestión pública administrativa se mantiene una gestión de sectores independientes —

de tipo “cada uno lucha por lo suyo”, ya sea el presupuesto, un emprendimiento o la rendición de

cuentas— con sistemas de coordinación y fiscalización inexistentes o muy débiles, por ejemplo mediante

mesas de concertación o rendición de cuentas sobre sistemas de agua y saneamiento desglosado por

municipalidades. Es llamativo que ningún país en Centroamérica tenga una administración enfocada en

el uso múltiple del agua o un enfoque de conciliación de conflictos. Si bien existe una nueva regulación al

respecto, se refiere principalmente a la gestión integrada de recursos hídricos sin una política fiscal o

reglamentaciones claras de cómo lograrla. Tampoco hay mención de los aspectos de una gestión o

manejo transfronterizos de aguas; ambos aspectos pueden incrementar la conflictividad actual y futura.

105

105

Otro factor es que los lineamientos políticos y los marcos regulatorios todavía son poco claros respecto

de las cuencas y aguas compartidas; no obstante, los estudios de casos señalan la existencia de una

fuerte interacción socioambiental en Centroamérica, que coexiste con una fragmentación política y

genera una importante dicotomía para la región. La existencia de uno u otro tipo de cooperación por el

agua depende de las características del sistema político de cada Estado y de las relaciones

internacionales establecidas entre los países que comparten una cuenca, así como del estado de los

recursos hídricos y de la dependencia de la cuenca, y de la organización social y comunitaria vigente.

Algunas reformas legislativas —Nicaragua en 2007, Honduras en 2009— aún no han dado los resultados

esperados, es decir, la formación de entidades nacionales mediante políticas fiscales claras y

transparentes. En general, se observa que los distintos procesos, desde someter un anteproyecto hasta

la ratificación de una ley, pueden ser sumamente extensos y no siempre plenamente participativos. La

ley es una construcción social y requiere de un rol de observación y participación permanente por parte

de las organizaciones de base y las juntas de agua, a fin de garantizar un proceso íntegro y transparente y

de que las decisiones y acuerdos finales e intrínsecos sean representativos de las necesidades locales y

ambientales. Como resultado de lo anterior, tanto los Comités o las Juntas de Agua Potable como los

Comités de Sub y Micro Cuencas —incluso con un enfoque transnacional— están cobrando impulso,

muchas veces sin el respaldo necesario o una priorización pública, como muestra el caso de los

acueductos comunitarios o ASADAS en Costa Rica323, o el caso de los CAP en Nicaragua324, que en 2010

fueron reconocidos mediante una ley especial.

A su vez, se advierte el rol de numerosos municipios en la prestación de servicios de agua y saneamiento,

como en el caso de Guatemala. En general, en relación con el marco legal de los países, la legislación

sobre recursos hídricos se fundamenta en principios constitucionales que garantizan la salud, un

ambiente adecuado y la autonomía municipal. Sin embargo, el caso de Guatemala, al igual que el de El

Salvador, es sintomático, ya que “…el sector carece de un cuerpo o conjunto de normas articulado,

consistente e integral que regule el comportamiento de los prestadores y que sirva como base para

sancionar los eventuales desvíos de las obligaciones preestablecidas”325.

El marco legal y regulatorio del sector de agua portable y saneamiento, si bien regula aspectos

relacionados con la calidad del agua suministrada (parámetros químicos y biológicos, entre otros), no

reglamenta muchos otros aspectos o parámetros de calidad del servicio (continuidad, caudal, presión,

cortes e interrupción, recolección y tratamiento de aguas residuales o desbordes del sistema de

alcantarillado sanitario, entre otras). En Guatemala, por ejemplo, no existe una reglamentación

específica de las metodologías de regulación tarifaria ni mecanismos de subsidios o de financiación, por

lo que muchos municipios quedan a la deriva y, pese a contar con poderes descentralizados, no realizan

un uso eficaz ni eficiente de la ley. En palabras de los consultores de la CEPAL, con énfasis en el caso

guatemalteco, del cual pueden extraerse enseñanzas para otros países de la región “…en general, no

existen elementos específicos que determinen cuantitativamente las obligaciones de los prestadores —y

los usuarios (connotación del autor)— con relación al plan de inversiones o metas del servicio. Asimismo,

a pesar de que la aplicación de sanciones por incumplimiento de las normas de calidad de agua y aguas

323

Véase recuadro 18. 324

Véase capítulo 6.4. 325

Lentini (2010:17).

106

106

residuales está reglamentada, se carece de un sistema efectivo de naturaleza integral y articulado de

control de la prestación, y tampoco se definen las sanciones que deben aplicarse ante desvíos o

incumplimientos incurridos por responsables o prestadores de servicios”326.

En este escenario, los aspectos de transparencia e integridad han sido receptados por las leyes, si bien

aún falta especificar los mecanismos de medición y su cumplimiento, especialmente en el sector de agua

y saneamiento, energía, industria (minería) y medioambiente. En el marco de las organizaciones sociales,

hay experiencias muy valiosas que deberían ser recopiladas y replicadas por la posición oficial en temas

hídricos. Los principios de prudencia, sostenibilidad, participación, planificación, equidad (de género) o

derechos locales se reflejan de manera creciente en la jurisprudencia favorable327.

Las entidades públicas y los responsables políticos en América Central comienzan a recoger

antecedentes y recopilar datos que puedan servir como base para las comparaciones de rendimiento

que ayuden a los responsables de la adopción de decisiones a diferenciar operadores de suministro

ineficaces de los que tienen un rendimiento más sólido. Asimismo, los gerentes de operadoras, las

asociaciones de agua, las entidades reguladoras y otros grupos comienzan a elaborar y entregar análisis

sobre rendición de cuentas y efectividad de los sistemas de agua potable y saneamiento, diferenciados

por regiones geográficas, en los países analizados328.

Muchos sitios virtuales de las entidades públicas que se visitaron en el marco del presente estudio hacen

referencia a sistemas internos de rendición de cuentas, así como a un acceso (gratuito e inmediato) a la

información, y a respuestas concisas y atención de reclamos a los ciudadanos. En cuanto a la calidad de

la información, una iniciativa reciente del Departamento de Agua del MINAET en Costa Rica ha sido

publicar todas las solicitudes de concesiones de agua en su sitio web329. A su vez, la Autoridad

Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) en este país distribuye no solo el listado de tarifas para

acueductos y alcantarillados, riego y avenamiento, sino que también explica en un resumen ilustrativo

las metodologías tarifarias utilizadas330.

En general, en el ámbito institucional y político, si bien en el último tiempo el sector del agua recurre con

mayor frecuencia a consejos o mesas multisectoriales, aún se encuentra fragmentado. No hay

antecedentes que indiquen claramente si la descentralización de la prestación de servicios en los

municipios incrementa de algún modo la eficiencia o la transparencia. Por ejemplo, en Honduras, con

271 municipios, y en Guatemala, con más de 300 municipios, la falta de datos es evidente. Los datos

disponibles provienen de municipios suministrados por las ciudades más grandes. Esta fragmentación

dificulta en gran medida el análisis del rendimiento para el sector de agua potable y saneamiento en la

región.

326

Lentini (2010:43). 327

WIN/RRASCA/FANCA (2011). 328

Corton & Berg (2009). 329

Véase al respecto http://www.drh.go.cr/concesiones+.html, visitado el 9 de febrero de 2011). 330

Véase al respecto http://www.aresep.go.cr/cgi-bin/index.fwx?area=11&cmd=quienes_somos, visitado el 9 de febrero de 2011.

107

107

7. Temas emergentes

Pareciera existir consenso en cuanto a que la debilidad del sistema democrático en los países de la

región, en general, favorece la corrupción y el clientelismo en las instituciones y la política331. En tales

circunstancias, la distribución programática de bienes y servicios públicos y privados no llega

adecuadamente a los usuarios. Las dificultades entre los países de la región para hacer frente a las

complejidades de la corrupción se remonta a su antagonismo con el Estado, pero también forma parte

de las constelaciones histórico culturales e individuales a nivel global332.

Ahora bien, ¿cómo garantizar un proceso realmente participativo, transparente e informado frente a las

diferentes formas de lobbying? ¿Cómo incrementar el nivel y la calidad de la rendición de cuentas por

parte de los responsables, y con eso evitar y revertir la tendencia que pretende cobrar tarifas

excesivamente altas a los estratos más pobres y vulnerables de la población? ¿Cómo lograr que tanto los

asentamientos rurales y los pequeños sistemas de suministro de agua como los consumidores de las

grandes urbes reciban agua de buena calidad y en cantidad suficiente y disfruten a la vez de sistemas de

saneamiento eficientes y sustentables?

Estos aspectos están intrínsecamente vinculados con una mejora sustancial de la salud ambiental. Tanto

la conservación y la protección como la ampliación de áreas verdes y la reforestación con especies

nativas, así como la demarcación de las zonas de recarga, el cuidado de las nacientes y la proliferación de

sistemas de saneamiento ecológico, reciben aún atención insuficiente en el marco de la gestión del

ordenamiento territorial e hídrico de las sub y microcuencas a lo largo de la región centroamericana.

Los estudios de casos instan a reconocer estructuralmente e invertir en la labor de mantención,

recuperación y educación que desempeñan muchos sistemas comunales de agua potable. El motivo aquí

es doble: se trata, por una parte, de fortalecer las capacidades comunitarias de manejar y gestionar los

sistemas de agua y saneamiento y, por otra, de fomentar una práctica y una cultura transparente e

íntegra “de cambio” que favorezca la conservación y la prudencia en el uso de los recursos hídricos y las

excretas. La mayoría de los conflictos ocurren en el ámbito local: los gobiernos, ministerios y actores

locales, y las delegaciones de arbitraje como el Ombudsman o la Procuraduría, serán los actores claves

en los escenarios de resolución. Juntar a las instituciones de intervención, investigación aplicada y

protección pública con los comités de agua sería también una labor preventiva.

Una de las dificultades es que no hay un modelo único de medición333 de la corrupción debido al carácter

diferenciado de las democracias334. Vale la pena señalar que no existen evidencias científicas de una

relación causal entre la democracia y la corrupción, es decir, los niveles actuales de la democracia no

parecen afectar los niveles de corrupción y viceversa. No obstante, algunos aspectos como ingresos

331

Manzetti, L. & Wilson, C. (2007). 332

Cardenal, A.S. & Martí y Puíg, S. (1998). 333

Pelligrini y Gerlagh (2006), por ejemplo, muestran mediante coeficientes estadísticos que la democracia no es necesariamente el factor positivo significativo y, viceversa, que la corrupción no es un factor negativo importante para la protección del medioambiente. Un problema de los estudios de casos en general es que se centran en la democracia o en la corrupción, y no en las relaciones entre ambos. 334

Pelligrini y Gerlagh (2006:337).

108

108

medios, constelaciones socioculturales asumidas o el grado de representatividad institucional y

legitimidad y la capacidad de imposición de las fuerzas regulatorias anticorrupción, así como el grado de

deterioro ambiental, determinan también las actitudes cívicas frente al modelo político y económico

predominante en un país. Por tanto, se requieren modelos adaptables de control de las “funciones y

deberes esenciales” de las políticas públicas, como son el suministro apropiado de sistemas de agua

potable y saneamiento, infraestructura y energía asequible, uso y disfrute amplio de sistemas de salud,

salud ambiental, seguros sociales y acceso justo a la educación y formación.

Una estrategia efectiva contra la corrupción debe analizar las interrelaciones entre: (i) las dimensiones

geográficas e institucionales en las cuales opera la corrupción, (ii) los impactos de los diferentes

instrumentos políticos y estrategias de lucha contra la corrupción, particularmente en relación con la

estrategia oculta de sectores poderosos de instar a la población a asumir, aceptar o perdonar actitudes

corruptas como hechos arraigados en la cultura (política) y para los cuales no existe solución, y (iii)

cuestionar los “supuestos universales” que afirman que gran parte de los actos de corrupción se

producen mayoritariamente en el ámbito público y no privado335.

Respecto a los servicios de agua potable y saneamiento en la región centroamericana, la corrupción se

manifiesta en todas las instancias de la cadena del agua, e incluye desde actos de conspiración y

sobornos en el diseño de un modelo y la compra de materiales o tuberías para el abastecimiento, hasta

los contratos, funcionarios que “hacen la vista gorda” a cambio de múltiples beneficios personales y

políticos, personas que pagan sobornos a las compañías de agua para conseguir el suministro en forma

ilegal o la prestación de servicios a determinados usuarios que nunca se cobran336.

Uno de los puntos claves más allá de los Objetivos de Desarrollo de Milenio (hasta 2015) consiste, de

acuerdo con la Organización Mundial de Salud (OMS), en direccionar la calidad del agua de una manera

efectiva en cuanto a los costos337. La aplicación e introducción de tecnología moderna es un aspecto

necesario, pero insuficiente, para mejorar el rendimiento de los servicios. El énfasis en la eficiencia y

sostenibilidad económica de los sistemas de suministro por sí solo no puede solucionar el acceso de

estratos más pobres, ni la efectividad de los sistemas operadores o rectores en los ámbitos urbanos o

rurales (Dobner, 2010). Además, el ya cambio climático, especialmente en los países centroamericanos,

requiere de medidas adicionales de adaptación y mitigación, y es un factor que hace aún más necesario

prevenir la corrupción en la gobernabilidad del agua338.

En los casos de licitaciones de servicios de suministro de plantas de agua potable y saneamiento, por

ejemplo, la ciudadanía necesita contar con tiempo suficiente y con información sólida y oportuna sobre

el tipo, la forma y la duración del contrato —así como la posibilidad de renegociación, cuando

corresponda— para poder participar y optar entre las diferentes alternativas, con el fin de llegar a

acuerdos preventivos entre la población afectada y las empresas de suministro. Se hace cada vez más

evidente la necesidad de garantizar la integridad de los procesos de diseño de sistemas de acueductos y

alcantarillados, así como la contratación o licitación pública en general. Varios autores plantean que es

335

Brown, E. & Cloke, J. (2005); Pellegrini, L. & Gerlagh, R. (2006). 336

WIN (2010); WIN/RRASCA/FANCA (2011). 337

OMS (2010:31). 338

TI (2008).

109

109

indispensable generar cambios en las “cadenas corruptas” entre comprador (público) y vendedor

(privado) mediante mecanismos de monitoreo y control social339. Ante proyectos extractivos (por

ejemplo, de minería) la expresión de interés ante una licitación pública inminente, seguida del diseño del

anteproyecto, así como los posteriores estudios de impacto ambiental, cobran una importancia

sustancial a la hora de garantizar la transparencia y el acceso equitativo a la información oportuna y una

participación ciudadana amplia.

Si durante la década de 1980 la mayoría de las empresas de servicios públicos monopólicas bajo el

control del Estado se “autorregulaban” o eran reguladas por el gobierno, en la actualidad y debido a la

liberalización económica y la entrada del sector privado340, la regulación en los últimos años se ha

centrado más en la eficiencia y la creciente competitividad del servicio. Las tarifas que antes eran

diseñadas con el fin de generar ingresos fiscales, hoy deben reflejar los costos operativos y de

mantenimiento, así como los planes de subsidios cruzados341. El modelo de concesión ha sido utilizado

ampliamente para atraer inversión privada y la participación en infraestructura y sistemas de agua

potable y saneamiento desde los años noventa hasta comienzos de 2000, particularmente en América

Latina. Uno de los problemas de la desregulación de monopolios estatales es la alta tasa de

renegociación de los contratos de concesión342. Muchos analistas consideran que se trata de un aspecto

perjudicial para el bienestar general343.

El trabajo en redes en el ámbito de las entidades reguladoras pareciera incrementarse cualitativamente,

según conclusiones de la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las

Américas (ADERASA). ADERASA se consolida en 2001 con el apoyo del Banco Mundial y busca acelerar el

desarrollo de instituciones reguladoras en los países de la región. Además, fomenta la difusión e

implementación de herramientas reguladoras —como una base de datos regional coherente y

parámetros de evaluación comparativa344— con el fin de mejorar la práctica de regulación en la región.

Aunque El Salvador y Guatemala no son miembros de ADERASA, la entidad se define actualmente como

“…la organización más importante a nivel regional en materia de regulación y que engloba a los

organismos reguladores de América Latina”345. En cuanto al agua potable y saneamiento en las

localidades, no hay indicadores de calidad técnica que estén disponibles a nivel de los países. Los pocos

indicadores disponibles son los de los consumidores, como las horas de suministro de agua o los cortes

habituales de suministro, pero corresponden a sistemas de cobertura muy baja.

339

Balcazar (2009); Driessen et al. (2009). 340

En los sectores de agua potable y saneamiento la participación privada se refiere en los países de América Latina a cambios en la propiedad de los activos o la inversión de capital (Estache et al., 2009). 341

Estache et al. (2009). 342

Entre 1990 y 2005, alrededor del 53% de las concesiones en el sector del transporte y el 76% en el sector del agua se renegociarion (solo 3,1 y 1,6 años después de la firma del contrato) (datos según Guasch y Straub, 2009). Según los autores, la corrupción parece influir en la renegociación de los contratos de concesión, pero si existe o no una relación causal directa entre las renegociaciones y la eficiencia de concesiones de infraestructuras es un tema que requiere una investigación más profunda. 343

Guasch y Straub (2009). 344

Sitios virtuales como el de ADERASA y el International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities (IBNET) ofrecen apoyo mediante una evaluación comparativa (benchmarking) en cuanto a proporcionar orientación sobre los indicadores, y las definiciones en sí; facilitar el establecimiento de sistemas de indicadores nacionales o regionales; y comparar el rendimiento de diferentes empresas en los países de la región (véase http://www.ib-net.org/, visitado el 9 de febrero de 2011). 345

Citado por http://www.aderasa.org/, visitado el 9 de febrero de 2011.

110

110

No obstante, no se puede sostener que el creciente desempeño de las empresas privadas resulte en

mayores o menores niveles de corrupción. Los autores ofrecen un modelo econométrico que puede ser

utilizado para comparar, entre los distintos sectores, cómo la corrupción produce mayores beneficios

para los responsables a través de compensaciones, que a su vez se pueden reflejar en una calidad

inferior o superior del servicio para ciertas poblacionales y/o estratos sociales. Se pude sostener que el

nivel de corrupción determina el margen de acción de una entidad reguladora independiente346.

Aún hace falta efectuar un análisis exhaustivo y por regiones de los aspectos de desempeño, tarificación

efectiva y eficiencia del servicio en ciudades medianas (entre 5.000 y 30.000 habitantes) que incluya

también aspectos de rendición de cuentas y formas de medición y monitoreo de las inversiones y

mejoras prometidas. No obstante, el mayor desafío será revertir la actitud latente de la población, que

aún no cree que pueda ejercer demasiada influencia en los factores más importantes que afectan su

vida, incluido “su ambiente” y “su agua”347.

Ciertamente, la consolidación de diferentes procesos y movimientos ad hoc en Nicaragua, Panamá, El

Salvador o Costa Rica contra la privatización del agua como bien social y servicio no solamente fomenta

un nuevo tipo de “participación real”, sino que también vincula a los actores sociales con las

instituciones del Estado en múltiples formas, ya sea tratando de colaborar con las instituciones

representativas, como orientando a los ciudadanos y funcionarios públicos acerca del “conocimiento

local.” El fin consiste en promover un marco regulatorio “alternativo” y más acorde con la realidad

colectiva percibida y las necesidades de las organizaciones locales de baja escala348.

8. Recomendaciones

Tras estas perspectivas, se ofrecen a continuación algunas recomendaciones que pretenden contribuir a

definir una línea de base para las acciones en los países:

Existe consenso en cuanto a que los casos de corrupción y soborno deben ser sancionados y,

sobre todo, de que la corrupción debe implicar un castigo para quien paga un soborno y para el

beneficiario que lo acepta. Los actos corruptos deben ser denunciados y luego ser atacados

tanto en un sistema urbano o municipal como en sistemas más informales en el ámbito

comunitario. El denunciante debe ser protegido por las regulaciones, el sistema judicial y por el

poder ejecutivo349.

346

Según Estache et al. (2009:194). 347

Brown & Cloke (2005). 348

Véase al respecto Romano, 2009; Cuadrado y Castro, 2008; y las respectivas campañas del foro cívico de Panamá en http://forocivicoambientalpanama.blogspot.com/, o la propuesta ley de agua de la Unión Ecológica Salvadoreña (UNES) del 2006 en http://www.foroagua-elsalvador.org/dmdocuments/ley_gral_de_agua_vers_popular.pdf). 349

En Honduras, por ejemplo, se están estableciendo Unidades de Supervisión y Control Local (USCL) en el marco del ente regulador (ERSAPS) integradas por tres miembros de la sociedad civil, para supervisar y controlar la prestación de los servicios de APS y atender reclamos de usuarios que no son resueltos por los prestadores. Además, se está promoviendo la Asociación Municipal de Juntas de Aguas y Saneamiento, con el fin de aprovechar economías de escala y la gestión del conocimiento de manera horizontal, es decir, aprovechar experiencias o buenas prácticas para luego replicarlas.

111

111

Los sectores de agua potable y saneamiento, especialmente en los ámbitos rurales, deben

subsanar las deficiencias en materia de calidad de servicio, monitoreo y rendición de cuentas350.

A su vez, todos los Estados de la región deben incrementar su eficiencia en la operación e

inversión y tomar medidas para transparentarlas, especialmente en el ámbito rural. El cobro por

uso y la determinación de tarifas que permitan una operación y mantenimiento del sistema y de

los subsidios son cuestiones que deben ser desarrolladas colectivamente y teniendo en cuenta

las dinámicas climáticas futuras351.

Ya existen en la legislación y en algunos programas públicos concepciones genéricas de lucha

contra la corrupción que resultan útiles para tipificar el delito, también en relación con la gestión

y el manejo del agua. Para el seguimiento del fenómeno, más que elaborar indicadores basados

en definiciones internacionales, se recomienda crear un instrumento específico que genere

información en base a tres categorías de corrupción: i) corrupción en las negociaciones sobre

concesiones públicas; ii) corrupción administrativa, y iii) corrupción en la gestión de acueductos

comunales352.

En el diseño de normas para el sector, el gobierno no solo necesita considerar el papel de las

empresas de servicios públicos y las principales entidades responsables de recoger los datos,

sino también el rol que desempeña cada actor interesado en la solicitud de antecedentes. Por

ejemplo, la presentación de datos al regulador de los servicios públicos debe ser establecida por

ley y no entendida como una relación informal entre las partes. De la misma forma, es

importante establecer canales de comunicación formal entre todos los actores del sector, tales

como agencias de medioambiente o agencias de desarrollo municipal, de manera que los

procesos de recolección de datos sobre programas y los repositorios de datos están

adecuadamente identificados y facultados, y que no se dupliquen esfuerzos353.

Si bien en la última década se impulsaron propuestas específicas con un enfoque de Gestión

Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) en las legislaciones nacionales, así como convenios

regionales y acuerdos voluntarios, aún se requieren importantes esfuerzos para una

sectorización hacia la GIRH, que incorpore un enfoque ecosistémico y que exija formas de

350

Según antecedentes recogidos por el Banco Mundial, en Nicaragua, por ejemplo, donde legalmente los municipios son responsables del suministro de agua potable y saneamiento, la calidad de los servicios no es monitoreada adecuadamente por el INAA, ni tampoco en forma continua, especialmente en verano. En Honduras, donde los sistemas de agua potable y saneamiento se descentralizaron en los municipios desde 2008, y donde existe un sistema de concesión privada (San Pedro Sula) o mixta (Puerto Cortés), el agua es suministrada por SANAA en la ciudad de Tegucigalpa durante un promedio de 6 horas y se suministra agua a otras 16 comunidades. En más de 7000 comunidades en zonas urbanas pequeñas y rurales gestionadas por Juntas Administradoras de Agua, el agua potable solamente es desinfectada en un 51% de los casos y solo un 3% del agua es tratada o purificada (González de Asis et al., 2009:6-11). 351

Se estima que en la capital hondureña de Tegucigalpa y en la cuidad comercial de mayor importancia San Pedro Sula, alrededor de 50% del agua portable suministrada no es tarificada; en Nicaragua, los antecedentes indican que existe un 18% de conexiones ilegales y que el 56% del agua suministrada no se factura. A estos factores se suma una administración débil en ambos países, que cuenta con entre 5 y 10 empleados públicos en el sector hídrico por cada 1000 consumidores (González de Asis et al., 2009:6-11). 352

Según Peñailillo et al. (2009). 353

Corton & Berg (2009).

112

112

medición y estímulo de la transparencia e integridad en la transacciones entre actores públicos,

privados y cívicos.

Intensificar las investigaciones y el monitoreo por parte de las organizaciones en países en

transición enviaría un poderoso mensaje a las instituciones financieras internacionales, que

también deben contar con una fiscalización financiera apropiada de los fondos facilitados. En

este sentido, entre las recomendaciones se insiste en una amplia participación política de las

organizaciones de la sociedad civil en la formulación de estrategias y el fortalecimiento del

marco regulatorio y las instituciones reguladoras impositivas.

Una estrategia efectiva contra la corrupción debe analizar las interrelaciones entre: (i) las

dimensiones geográficas e institucionales en las cuales opera la corrupción, (ii) los impactos de

los diferentes instrumentos políticos y estrategias de lucha contra la corrupción, particularmente

en relación con la estrategia oculta de sectores poderosos de instar a la población a asumir,

aceptar o perdonar actitudes corruptas como hechos arraigados en la cultura (política) y para los

cuales no existe solución, y (iii) cuestionar los “supuestos universales” que afirman que gran

parte de los actos de corrupción se producen mayoritariamente en el ámbito público y no

privado.

Independientemente de cuál sea la acción concertada, como un plan de acción concertada (PAC)

contra la corrupción, se requiere de voluntad y compromiso para su desarrollo, implementación

y monitoreo. Un PAC obtiene un cierto grado de éxito cuando se prepara de manera colectiva y

con un enfoque que ataca el problema concreto y propone una alternativa354. La voluntad y el

compromiso de las más altas esferas administrativas también requieren un respaldo político lo

más amplio posible. El compromiso puede ser fortalecido mediante la conformación de un

comité de dirección de integrado por múltiples actores o una mesa de concertación que

promueva la dirección estratégica y revise los procesos y el plan.

Un PAC acordado debería siempre identificar los problemas, las ventajas y desventajas de la

situación y, en todos los casos, conformar un medio que genere confianza entre los actores.

Puede ser diseñado y ejecutado por entidades con capacidad de convocatoria, como la

comunidad misma (“que vive la problemática concreta”), o por municipios (“la primera instancia

de autoridad local”), el gobierno nacional (“que tiene el mandato”), las ONG y/o empresas

privadas o espacios permanentes de diálogo (foros, talleres comunitarios, entre otros). El

seguimiento de las actividades requiere de un esquema de trabajo que sea coherente con los

objetivos esperados. Los roles específicos deben ser acompañados por un monitoreo a partir de

indicadores que ayuden a estimar, como mínimo, los niveles y las formas de participación (i), los

obstáculos en el acceso a la información (ii), los tiempos de respuesta a solicitudes de

información (iii), la confiabilidad de la información y los procedimientos (iv), así como el nivel de

cumplimiento de normas, reglamentaciones y manuales (v). Los indicadores deben ser de fácil

comprensión y aplicación, favoreciendo así la toma de decisiones sobre ajustes a los PAC.

354

Véase al respecto el caso de la empresa de agua municipal de Quilalí en Nicaragua, en el recuadro 17.

113

113

Es también necesario que entidades neutrales e imparciales elaboren estudios sobre indicadores

y monitoreo asociados que permitan evaluar el desempeño de las organizaciones comunales.

Esto servirá para señalar las principales brechas en términos de alcance de metas (financieras y

de disponibilidad de agua de calidad, entre otras) y evaluación de la efectividad, así como

medidas correctivas. La participación de los actores locales desde el inicio es fundamental para

que estos mecanismos se adopten como propios a nivel local. A partir de estos indicadores, los

miembros de las organizaciones locales podrían efectuar una mejor rendición de cuentas a los

pobladores locales y estos, a su vez, podrán exigir metas verificables a los encargados del

sistema local.

Tanto las juntas locales de agua como las entidades rectoras deben cumplir con sistemas de

rendición de cuentas y aplicación de tarifas justas. La rendición de cuentas debe producirse en

todo el ámbito local y no solamente en el ámbito asociativo; además, se debe permitir la

rotación en la jefatura de las juntas teniendo en cuenta la equidad de género, para evitar

situaciones de padrinazgo, colusión o machismo. La idoneidad de los procedimientos de control

debe ser revisada y mejorada; a la vez, se debe asignar mayor énfasis a la participación real y

efectiva de la población en la gestión del recurso y su relación con la comunicación efectiva. Las

Juntas deben promover y buscar la participación activa y la inclusión de todas las generaciones

de la población en sus tareas.

Las nuevas leyes sectoriales y reglamentaciones sobre las juntas de agua deberían permitir el uso

de recursos financieros (siempre de manera regulada) en otros ámbitos que no sean

exclusivamente los asociados al componente administrativo y operativo del abastecimiento de

agua y saneamiento. El apoyo a las juntas más débiles a través de subsidios ocasionales puede

ser una alternativa, siempre y cuando el Estado actúe de manera transparente y defina los

criterios técnicos para su asignación.

Se debe impulsar a las redes y plataformas existentes a involucrarse más activamente en la

administración y el funcionamiento del sector. También deben incidir en los sistemas educativos

a efectos de incorporar el tema en la educación formal e informal. Los nuevos medios y

tecnologías de comunicación —blogs, twitter, facebook, o canales comunitarios de radio y

televisión— juegan un papel central en el proceso de cambio, especialmente para conseguir la

necesaria superación de las asimetrías de poder de comunicación. Cualquier abordaje de un

problema debe favorecer la construcción de alianzas amplias, y buscar la asesoría de centros de

asistencia legal, especialmente para el manejo y la transformación de conflictos.

Existen buenas prácticas de lucha contra la corrupción en la región centroamericana. Hay

numerosos modelos exitosos que podrían adaptarse a un bajo coste de transacción a otras

realidades nacionales y regionales. Para ello, es necesario publicar y luego divulgar los estudios e

informes que relacionan la gestión del agua con aspectos de transparencia y participación real.

La comunicación debe realizarse de manera masiva y continua con el propósito de consolidar

actores y entes supracomunitarios de intercambio y acción. Es necesario trabajar para erradicar

114

114

comportamientos sectarios que muchas veces generan actos corruptos e ilícitos y, a la vez,

perpetúan el caciquismo y el machismo. Tanto el usuario como el prestador del servicio de agua

deben ser “empoderados” con el fin de constituir entes que presenten propuestas.

Sin duda alguna, los conflictos por el agua se incrementarán en el futuro, tanto por el impacto de

las dinámicas cambiantes del clima en ciertas regiones del país, como por las dinámicas internas

relacionadas con la necesaria regularización de los derechos de la tierra y la falta de regulación

del agua y de un control efectivo in situ. La mayoría de los conflictos ocurren en el ámbito local:

los gobiernos, ministerios y actores locales, y las delegaciones de arbitraje como el Ombudsman

o la Procuraduría, serán los actores claves en los escenarios de resolución. Juntar a las

instituciones de intervención, investigación aplicada y protección pública con los comités de

agua sería también una labor preventiva.

No existe una única herramienta que asegure un sistema de agua potable y saneamiento

transparente e íntegro. Son las mismas comunidades u organizaciones las que deberán aportar

sus experiencias particulares concretas y tomar decisiones en función de sus contextos sociales,

estructuras y relaciones específicas. No obstante, estos procesos pueden ser acompañados y

respaldados mediante talleres que ayuden a diseminar herramientas útiles contra la

corrupción355, y asesorías legales en caso de conflictos que abarquen ámbitos supralocales.

La transparencia y la integridad constituyen principios “sine qua non” y, por ende, una norma

cultural de la convivencia humana, que debe ser inculcada a las generaciones presentes y futuras

como una nueva ética intergeneracional destinada a conservar, proteger y defender los bienes

comunes y esenciales para la supervivencia. Esto implica también impulsar iniciativas de

desarrollo democrático, oportunidades reales de empleo y fomentar capacidades en materia de

“buen liderazgo colectivo y empresarial” en los sistemas de agua potable y saneamiento.

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355

Para mayor detalle, véase la metodología diseminado por el Banco Mundial en González de Asis et al. (2009:151ss).

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