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INFORME

SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON EL DERECHO DE

INFORMACIÓN DE LOS CONCEJALES DEL AYUNTAMIENTO

I. ANTECEDENTES.

Se solicita de estos Servicios Jurídicos de la FVMP,

____________________, informe jurídico sobre el “Derecho que asiste a los

concejales de acceso a la información”.

II. NORMATIVA APLICABLE.

La legislación aplicable en esta materia viene determinada por:

Constitución Española

Ley 7/1985, 2 Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en

adelante LRBRL), modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en

adelante LRSAL).

Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización

del Gobierno Local.

Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la

Comunitat Valenciana.

Real Decreto 2568/1986, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba

el Reglamento que regula la Organización, Funcionamiento y Régimen

Jurídico de las Entidades Locales (en adelante ROF).

Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC).

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Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el

régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con

habilitación de carácter nacional.

III. CONSIDERACIONES JURÍDICAS.

PRIMERA. Cabe recordar que, con carácter general y de acuerdo con

lo establecido en el artículo 23.1 de la CE, el derecho a la información de

los Concejales, como representantes que son de los ciudadanos, es un

derecho fundamental que exige su participación y conocimiento de cuantos

datos puedan afectar al ejercicio de sus funciones de representación.

Así pues, el artículo 23.1 de la Constitución Española reconoce el

derecho de los ciudadanos a “participar en los asuntos públicos,

directamente o por medio de representantes libremente elegidos, en

elecciones periódicas, por sufragio universal”. Derecho, que como ha venido

afirmando la jurisprudencia del Tribunal Supremo en numerosas ocasiones

(STS 15/09/1987, STS 19/07/1989, STS 5/05/1991, STS 21/04/1997, STS

27/09/2002), se desarrolla para los asuntos públicos, en uno de sus

aspectos, por el artículo 77 de la LRBRL, complementado por los artículos

14, 15 y 16 del ROF. En este sentido, el artículo 77.1 de la citada LRBRL,

establece que “Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen

derecho a obtener del Alcalde o Presidente de la Comisión de Gobierno

cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los

servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su

función”. En desarrollo de este artículo, los artículos 14, 15 y 16 del ROF,

complementan el régimen jurídico del derecho de acceso de los miembros

de las corporaciones locales a la documentación municipal, y el derecho a

obtener copias de la misma.

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Además, debemos tener en consideración el artículo 37.6 f) de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que afirma que “se

regirá por sus disposiciones específicas el acceso a los documentos

obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de las

personas que ostenten la condición de miembro de una Corporación Local”.

En el ámbito de la Comunitat Valenciana, hay que tener en cuenta lo

regulado por el artículo 128 de la Ley de la Generalitat 8/2010, de 23 de

junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana -LRLCV-, que tras

reconocer el derecho de los Concejales para el mejor cumplimiento de sus

funciones, aquellos tienen derecho "a obtener del Alcalde o Presidente, o de

la Junta de Gobierno Local, todos los antecedentes, datos e informaciones

que obren en poder de los servicios de la Corporación y sean necesarios

para el desempeño de su cargo", reproduce la normativa estatal, pero con

una importante novedad recogida en la letra c) de su apartado 2, “Los

servicios de la corporación facilitarán directamente información a sus

miembros en los siguientes casos: … c) Cuando se trate de información

contenida en los libros de registro o en su soporte informático, así como en

los libros de actas y de resoluciones de la Alcaldía”.

A la vista del precepto citado, podría interpretarse la necesidad de

motivación de la petición de información para comprobar que la misma es

para el cumplimiento de sus funciones como miembro de la Corporación,

pero los tribunales se han manifestado contrarios a su exigencia, así se

manifiesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1998, al

indicar, invocando otra anterior de 7 de mayo de 1996, que expresa:

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“Este derecho de los miembros electivos de las Corporaciones locales

a obtener del Alcalde cuantos datos e informaciones precisen para el

desarrollo de su función no exige a los solicitantes explicación o justificación

de la razón por la que se piden, como se recoge en la sentencia del Tribunal

Supremo de 26 de junio de 1998 (LA LEY, 1998, 9137), al indicar, invocando

otra anterior de 7 de mayo de 1996, que: la legislación vigente no exige que

los solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la

finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se

debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los

Concejales, a quienes corresponde el control y fiscalización de los órganos

de gobierno de la Corporación (artículo 22 LRBRL) lo que implica que éstos

no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control,

más aun cuando no es infrecuente que pueda convenirles “no decir” para

qué quieren la información a fin de no desvelar sus estrategias de actuación

política”.

También, en este sentido, tras la publicación de la Ley 19/2013, de 9

de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen

gobierno, las obligaciones de facilitar información se ven extraordinariamente

reforzadas, y aquella establece que “La transparencia, el acceso a la

información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes

fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los

responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos

pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se

manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras

instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes

públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y

que demanda participación de los poderes públicos. Los países con mayores

niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con

instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el

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desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con

más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en

consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se

contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la

eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico”.

SEGUNDA. Por otro lado, sin olvidar que la jurisprudencia es fuente

del derecho, en esta materia el Tribunal Supremo y los Tribunales

Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas han matizado el

alcance y contenido del derecho a la información.

Ciertamente, la denegación de acceso a la información y

documentación ha de ser motivada, por ello consideramos conveniente

incluir algunas sentencias de los tribunales, porque determinadas dudas que

han ido surgiendo (negativas por afectar o no a los datos personales la

información solicitada; por adolecer de abuso o entorpecer la eficacia de los

servicios; por ser o no precisa para el desarrollo de su función…) han sido ya

resueltas por aquellos.

Así, en el orden Contencioso-Administrativo, podemos resaltar la

Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 1987 y 19 de octubre de

1995 o la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 4 de

junio de 1999.

Negar el "acceso a esa información incide directamente en la

privación de su derecho y deber del ejercicio de control y fiscalización de los

órganos municipales y quebranta el artículo 23.1 CE, ya que esa falta de

información les priva de la participación en los asuntos públicos municipales

y de poder actuar en las funciones de control de actuación municipal,

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inherentes a su cargo" (Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre

de 1988).

Así pues, el acceso a la documentación e información municipal por

parte de los concejales es un medio que les permite realizar correcta y

eficazmente la función que tienen encomendada, y además, es un

instrumento para controlar la acción del gobierno, como señala la Sentencia

del Tribunal Constitucional de 20 de septiembre de 1988, el derecho de

acceso a los documentos o derecho de información adquiere especial

importancia “dado su carácter medial, por ser un instrumento necesario para

que los miembros de las Corporaciones Locales puedan acometer con

conocimiento suficiente el ejercicio de sus funciones”.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 220/1991, de 25 de

noviembre, partiendo de otras anteriores, ha formulado, en cuanto al

derecho de información, la siguiente doctrina:

a) El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un

derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los

derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones

públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar

integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que

podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in

officium que consideren ilegítimamente constreñido.

b) El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso

igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en

ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos

de conformidad con lo que la Ley disponga.

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c) La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del

artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios (o miembros electivos de

Entidades Locales) en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello

comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través

de la institución de la representación, en los asuntos públicos.

También, el Tribunal Supremo, en su jurisprudencia reflejada ya en

Sentencias de 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997

viene entendiendo que el derecho de información derivado del artículo 23.2

de la Constitución no incluye, como contenido propio del derecho

fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias y emisión de informes.

TERCERA. Vista la legislación aplicable, ciertamente todos los miembros de

las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente

o de la Junta de Gobierno Local, cuantos antecedentes, datos o

informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten

precisos para el desarrollo de su función. Así pues, distinguimos dos

supuestos:

1) Acceso directo de los miembros de la Corporación a la

documentación municipal.

El artículo 15 del ROF recoge los supuestos en los que los miembros

que forman parte de la Corporación Municipal no necesitan estar autorizados

expresamente para obtener la documentación, y de este modo, los servicios

administrativos locales están obligados a facilitarles el acceso a la

información, sin necesidad de autorización previa por el Alcalde. Estos

supuestos son los siguientes:

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a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación

que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la

información propia de las mismas.

b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la

Corporación, a la información y documentación correspondiente a

los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados

de que formen parte (Pleno, Comisión Informativa, Junta de

Gobierno Local).

En este sentido se facilitará la documentación íntegra de los

asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones a las que se

les convoque, circunstancia recogida en la letra b, del punto 2 del

art. 46 de la LRBRL. El incumplimiento de la puesta a disposición

de los Concejales de la documentación con la antelación debida

(desde el mismo día de la convocatoria) es causa de nulidad de

pleno derecho en base al art. 62.2. e) de la LRJPAC, por haberse

prescindido de una regla esencial de formación de voluntad de los

órganos colegiados (SSTS de 5-1-1988 y 24-11-1993).

c) Resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano

municipal. En este caso, el libre acceso lo es únicamente a la

resolución o acuerdo, no así al resto del expediente.

d) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a

la información o documentación de la entidad local que sea de

libre acceso para los ciudadanos, en concreto, para aquéllos que

en un expediente ostenten la condición de interesados (artículo 31

y artículo 35 a), de la Ley 30/1992), y para los demás, cuando se

trate de expedientes terminados, siempre y cuando no contengan

datos relativos a la intimidad de las personas o datos nominativos

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(artículo 37 de la Ley 30/1992), sin olvidar como documentación de

libre acceso a los ciudadanos, aquéllas materias en las que rige la

acción pública como en materia urbanística y medioambiental

(rigiéndose esta última por la Ley 27/2006 de 18 de julio por la que

se regulan los derechos de acceso a la información, de

participación pública y de acceso a la justicia).

2) Necesidad de la autorización expresa del Alcalde.

Se incluyen aquí todos los supuestos no contemplados en el apartado

anterior, es decir todas las informaciones y documentos que no son de libre

acceso para los miembros de la Corporación Municipal. Su régimen jurídico

se encuentra contenido en el artículo 14 del ROF, el cual señala que es un

derecho de los miembros de las Corporaciones Locales, el obtener del

Alcalde los datos e informaciones municipales que “resulten precisos para el

desarrollo de su función”. Por tanto, la clave para que el Alcalde autorice el

acceso a esta información es que ésta sea necesaria para el desarrollo de

las funciones de los miembros de la Corporación Municipal que la soliciten,

habiendo matizado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como la STS de

27/11/2000, que es “preciso” todo lo que tiene que ver con la función de

fiscalización y control de la actividad municipal y por tanto, la solicitud de una

información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por

parte de los concejales, interpretando el Tribunal Supremo de forma amplia y

de modo favorable a los miembros corporativos lo que se entiende por

asuntos relacionados con su función, siendo además carga de la

Corporación probar que la finalidad perseguida es distinta de la que vincula

el derecho de información de los concejales a su función fiscalizadora.

Los miembros de la Corporación Municipal deberán solicitar la

información por escrito dirigido al Alcalde/sa o al Presidente/a de la Junta de

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Gobierno Local, y se entenderá concedida esta petición por silencio

administrativo si no se dicta resolución o acuerdo denegatorio en el término

de cinco días desde la fecha de la solicitud. En todo caso, el acuerdo

denegatorio deberá hacerse mediante resolución o acuerdo motivado, y

aunque la legislación estatal no indica por qué causas legales puede

denegarse un acceso a la información municipal, cabe pensar que fuera de

las casos en que deba protegerse los derechos constitucionales al honor,

intimidad, o la propia imagen o los supuestos de secreto oficial, es difícil

encontrar otros supuestos en los que el Alcalde no pueda autorizar el acceso

a la información municipal, aunque nada obsta a que esta información no

sea facilitada en bloque sino de modo paulatino y progresivo (STS

8/11/1988).

En el supuesto de falta de respuesta del Alcalde a las peticiones de

acceso a la información hechas por escrito por los Concejales, la

consecuencia es la concesión de la autorización solicitada por silencio, una

vez transcurridos los cinco días naturales establecidos (artículos 77.2

LRBRL y 14.2 ROF). En ese caso el funcionario responsable de los

expedientes, y al que correspondería facilitar el acceso a la información,

tendrá que poner la situación en conocimiento del Alcalde, salvo que existan

normas de funcionamiento interno a las que atenerse, lógicamente previstas

en el Reglamento Orgánico Municipal o en caso contrario debería de

contemplarse este supuesto. En todo caso, si el Alcalde da órdenes

concretas de no atender las peticiones de información autorizadas por

silencio, el funcionario responsable deberá pedir la orden por escrito, pues,

en último término, los servicios administrativos han de atenerse a las

órdenes del Alcalde.

La consulta de los documentos, se efectuará bien en el archivo

general o en la dependencia en que se encuentre, bien mediante entrega de

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los expedientes y/o antecedentes documentales, o de copia de los mismos a

los Concejales interesados para que puedan examinarlos en el despacho o

salas reservadas a los miembros de la Corporación. En ningún caso los

expedientes o libros podrán salir de la Casa Consistorial o de las

dependencias y oficinas locales, y la consulta de los libros de actas y libros

de resoluciones deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría municipal

y si se examinan expedientes sometidos a sesión, sólo se podrá hacer en el

lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria. Si el

expediente se entrega, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y

tendrá la obligación de devolverlo en 48 horas (artículo 16 ROF).

En todo caso, los miembros de la Corporación Municipal tienen el

deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les

faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, y evitar la

reproducción que se les facilite tanto en original como en copia para su

estudio (artículo 16.3 ROF).

Una consideración particular merece la cuestión relativa al libramiento

de copias. Del análisis de este apartado a) del artículo 16 del ROF, podemos

concluir, tal y como mantiene la numerosa jurisprudencia en la materia (STS

29/03/2006), que el derecho de información derivado del artículo 23.2 de la

CE, no incluye como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a

la obtención de copias, que se encuentra limitado por el propio artículo 16 a)

del ROF. Por tanto, el derecho a la obtención de copia se limita a los

supuestos de acceso libre de los concejales a la información (los del artículo

15 del ROF), y a aquellos supuestos en que así lo autorice el Presidente de

la Junta de Gobierno Local (para los del artículo 14 del ROF).

Incluso en los casos de acceso directo a la información, la

jurisprudencia (STS 29/04/03, STS 29/03/06), ha matizado este derecho de

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obtención de fotocopias, configurándolo no como un derecho ilimitado, sino

limitado, y así, la información a la que tienen derecho los corporativos puede

ser ofrecida y satisfecha de diferentes maneras, siendo la entrega de copias

una de las posibles alternativas, debiendo ofrecerse primero la directa y

personal consulta de la documentación municipal, y en ningún caso, el

requerimiento al corporativo solicitante de que justifique y concrete el objeto

de la copia, puede ser entendido como obstrucción de la información. Las

condiciones que establece la jurisprudencia para reclamar ese derecho de

copia en los supuestos de acceso directo, son diferentes según el título

normativo que sea invocado: Si se ejercita al amparo de los apartados a) y

b), del artículo 15 del ROF, habrá de precisarse el asunto en relación al cual

se piden las copias, y si se ejercita al amparo del apartado c) del mimo

artículo, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental

que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992. Si se

cumplen estas condiciones no puede exigirse al interesado que justifique

adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias. En todo caso, si el

volumen solicitado de copias ocasiona perturbación en el funcionamiento de

la Corporación Local, puede limitarse este derecho, en aras a garantizar el

principio eficacia de la Administración Pública del artículo 103.1 de la

Constitución Española.

En este mismo orden de ideas, la cuestión que suscita muchas dudas

sobre si es posible la salida de las copias de las dependencias municipales,

no existe amparo legal o reglamentario alguno para su prohibición, teniendo

en cuenta que lo que queda prohibido, según el artículo 16.1, letras b) y d),

del ROF es trasladar más allá de las dependencias y oficinas municipales,

los originales o copias de consulta de los expedientes, entre ellos los que

hayan de ser sometidos a la consideración del Pleno, libros o documentación

en general, que deberán ser custodiados y controlados por los servicios

administrativos del Ayuntamiento, incluso mediante la obtención del

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correspondiente acuse de recibo de la entrega de los mismos, conforme a lo

dispuesto en el artículo 16.2 del ROF.

En cualquier caso, las condiciones del acceso debe ser concretado

posibilitando éste sin entorpecer el normal funcionamiento de los servicios

administrativos municipales. A tal efecto la Alcaldía deberá fijar la hora, día y

lugar para la consulta de los expedientes teniendo en cuenta la dificultad y

repercusión que dicha puesta a disposición supone para el responsable del

servicio que tenga que facilitar la información al peticionario.

Sobre este punto, se cita de la Sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de Aragón, de 30 de octubre de 2003, en la que se señala:

“Esta última manifestación nos parece de extrema importancia en

tanto que relaciona el derecho a obtener información documental por un

Concejal con la necesidad que se deriva del ejercicio adecuado de su

función pública; es decir, nunca deberá impedírsele el acceso a dicha

documentación cuando su estudio sea preciso para el desarrollo de sus

actividades en el ayuntamiento. Esta es la misma idea que subyace en el

contenido del artículo 14 del ROF al referirse a «cuantos antecedentes,

datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y

resulten precisos para el desarrollo de su función»; si bien debe obtenerse

para ello la autorización del Alcalde excepto en los casos previstos en el

artículo 15. Debe examinarse, pues, si las condiciones que el Alcalde de

Nuévalos impuso al concejal recurrente, para el examen de la

documentación interesada se ajusta o no a las normas previstas en el

artículo 16 del mismo texto legal y entendemos que si en tanto que no limita

su acceso sino a mínimas exigencias de orden y organización de la oficina

municipal, propias de cualquier ente público que tiene un horario de

atención al público al que el personal a su servicio debe ceñirse,

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motivo por el cual es conveniente la fijación previa de citas al efecto de

examinar la documentación de cualquier archivo municipal.”

También se analiza el supuesto de fijación de condiciones para el

acceso a la información por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Castilla y León, de fecha 4 de noviembre de 2005, pronunciándose en los

siguientes términos:

“Por otro lado, el hecho de que se señalara la exhibición del

expediente en un día y a unas horas en las que el recurrente no podía

asistir por motivos de trabajo, ello no implica lesión al citado derecho

por cuanto que por un lado el recurrente pudo y no lo hizo poner en

conocimiento del Alcalde- Presidente tal imposibilidad, y por otro solicitar el

señalamiento de otros días y otras horas, cosa que tampoco hizo.

Finalmente el hecho de que la exhibición y consulta del expediente se

dilatara en el tiempo hasta el día 14.9.2004 es decir para dos meses y

medio después de su solicitud, tal dilación no implica necesariamente

que la resolución recurrida vulnere el derecho fundamental cuya

protección se reclama ya que por el recurrente no se reseña que precisase

la información para una fecha concreta o determinada, para un orden del día

determinado, ni tampoco para una concreta finalidad; es decir que no se ha

acreditado que dicha dilación haya causado un perjuicio a mayores a la

información que requería y precisaba la parte recurrente.”

Por último, y por lo que respecta al derecho de acceso a los proyectos

técnicos presentados en el Ayuntamiento para la obtención de licencias,

decir que se encuentran protegidos por el derecho a la propiedad intelectual

del Artículo 10.1f) del Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual,

aprobado por el Real Decreto-Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y por el

derecho a la intimidad personal del dueño de la vivienda, en cuanto su

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examen permitiría que una persona extraña conociera la configuración de la

misma. Así por tanto, si el expediente está concluso no puede denegarse el

acceso al expediente, pero sí a aquellos documentos que contengan datos

referentes a la intimidad de las personas, y respecto al libramiento de copias

de proyectos podrá denegarse en base a la protección de los derechos de

autor.

CUARTA. Respecto a la solicitud de informes, los Concejales están

legitimados para consultar los expedientes y cumplir con su derecho a la

información. Lo que no es posible es pretender obtener un informe a petición

de un solo concejal, ya que la petición ha de entenderse referida a

expedientes que den lugar a la adopción de acuerdos del Pleno, de la Junta

de Gobierno Local o Resoluciones de la Alcaldía, es decir, informes sobre

asuntos que van a ser objeto de resolución en sentido amplio,

pronunciándose sobre la corrección o incorrección legal del acuerdo a

adoptar.

En relación con los informes, el artículo 1.1. a) del RD 1174/1987 de

18 de septiembre, por el que se regula el Régimen jurídico de los

Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional,

que desarrolla los artículo 92.3 a) de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de

las Bases del Régimen Local, artículo 54 del Texto Refundido de las

Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por

RD Legislativo 781/1986, y el artículo 173 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento) determina como una de las funciones públicas necesarias

en todas las corporaciones “la de Secretaría, comprensiva de la fe pública y

el asesoramiento legal preceptivo”.

La función de asesoramiento legal preceptivo comprende, por un lado

la emisión de informe en ciertos casos, y por otro, el asesoramiento verbal

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tanto a los órganos colegiados en los que participe el Secretario como al

Alcalde cuando éste lo requiera. A estas funciones se refiere el artículo 3

del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre. La emisión de informes

previos (que incluirán propuesta de resolución y señalarán la legislación en

cada caso aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en

proyecto) es necesaria en tres casos generales:

1.- En aquellos supuestos en que así lo ordene el Presidente de la

Corporación o cuando lo solicite un tercio de Concejales o Diputados con

antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubiere de tratarse

el asunto correspondiente (artículo 54.1 del TRRL y artículo 173 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento).

2.-Siempre que se trate de asuntos para cuya aprobación se exija una

mayoría especial (artículo 47.2 LBBRL, modificado por la Ley 57/2003).

3.- La emisión de informes previos siempre que un precepto legal

expreso así lo establezca.

A la vista de tales preceptos, el Secretario no tiene obligación de

emitir informes a solicitud de los Concejales, si no es ordenado por el

Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de sus miembros.

En este último caso, no es necesaria la orden o mandato intermedio del

Alcalde, y su efectividad se condiciona a que se solicite con una antelación

suficiente a la celebración de la sesión en que hubieren de tratarse.

Así, el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a

los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la

documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen,

lo que supone una facultad de acceder a la documentación e información

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existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse

con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro

complemento (copias o informes ad hoc) que exceda del fin de estar

plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios

municipales, razón por lo que la facultad de acceso a la información de

cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo

puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente

autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando

ella sea expresamente autorizado por el Presidente (artículo 16 en relación

con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen

Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de

28 de noviembre).

Y en la línea anterior se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencia

de 21 de abril de 1997, en la que señala que el acceso a la información

para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del

Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención

de copias, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la

información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución y no el de

obtener copias de documentos, reiterando, además, en Sentencia de 29 de

abril de 1998 que tampoco puede aceptarse la tesis de que el derecho a la

obtención de copias legitimadas esté reconocido a los concejales por el

artículo 16 del Real Decreto 2568/1986, por el que se aprobó el Reglamento

de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades

Locales y, en general, a todos los ciudadanos por el artículo 37.8 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Puede así concluirse, en cuanto al libramiento de copias, que este

queda limitado, conforme al artículo 16 del Reglamento de Organización

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Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, a los casos

de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello

sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno

(hoy Junta de Gobierno Local). El acceso libre es el regulado en el artículo

15 del Reglamento y el acceso a la información no deriva de la aplicación de

este precepto, sino de la autorización contenida en el artículo 14, sin que

resulte de aplicación el artículo 16 del Reglamento, ni el 37.8 de la Ley

30/1992, ya que este último no es aplicable a los Concejales o miembros de

una Corporación Local respecto a los documentos obrantes en los archivos

de la Administración municipal, según lo prevenido en el apartado 6 f) del

propio artículo 37.

QUINTA. Por otro lado, y respecto a la Ley 11/2007, de 22 de junio,

de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, su

artículo 1 al regular su objeto establece que "la presente Ley reconoce el

derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas

por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las

tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones

entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los

ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un

tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad

administrativa en condiciones de seguridad jurídica. Las Administraciones

Públicas utilizarán las tecnologías de la información de acuerdo con lo

dispuesto en la presente Ley, asegurando la disponibilidad, el acceso, la

integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservación de los datos,

informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus

competencias". Añade el artículo 3 entre los fines de la Ley facilitar "el

ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por medios electrónicos"

y "el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y al

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procedimiento administrativo, con especial atención a la eliminación de las

barreras que limiten dicho acceso".

SEXTA. Ni la LRBRL, ni la LRLCV ni el ROF establecen limitación

alguna para denegar el acceso a la información cuando ésta afecte al ámbito

de privacidad de las personas, ya que la confrontación del derecho a la

intimidad, reconocido en el art. 18 CE, y el derecho a la información, como

reflejo del derecho de participación en asuntos públicos del art. 23.1 CE, se

ha resuelto a favor de este último. Por tanto, como regla general, no procede

denegar el acceso a la información municipal alegando que contiene datos

que afectan a la intimidad o privacidad de las personas, sin perjuicio del

deber de confidencialidad que pesa sobre los corporativos, aun cuando se

trate de documentos incorporados a ficheros de protección de datos de

carácter personal.

Respecto a la posible vulneración de la Ley Orgánica 15/1999, de 13

de diciembre de Protección de Datos de Carácter Personal -LOPD-, hay que

reiterar una vez más que en la medida en que concurra habilitación legal

para el acceso a la documentación, no existe vulneración de la prohibición

de cesión de datos de carácter personal. Y ello en virtud de lo previsto en el

artículo 11.2 a) de la Ley, ya que dicha cesión se encuentra amparada por

una norma de carácter legal. En este sentido se pronuncia la doctrina de la

Agencia Española de Protección de Datos sobre el ejercicio del derecho de

información de los Concejales que señala que, independientemente de la

obligación de secreto de la información facilitada y la obligación de utilizarla

para los fines que legitiman su función de control político, dicha información

ha de ser facilitada de acuerdo con el régimen que prevé la LOPD.

El acceso a la información por parte de los miembros de la

Corporación municipal debe regirse siempre por la obligación de reserva, tal

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como se dispone en el artículo 16 del ROF y en el artículo 128 de la LRLCV,

y en el artículo 10 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de

Protección de Datos de Carácter Personal.

El incumplimiento de lo previsto en dichos preceptos y/o el uso de los

datos de carácter personal obtenidos por parte de Concejal que realiza la

petición para finalidades distintas de las propiamente institucionales, podría

dar lugar, en su caso, a la incoación del correspondiente expediente

sancionador por parte de la autoridad de control competente por infracción

de lo dispuesto por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, y a la

imposición –en su caso- de las sanciones previstas por dicha norma en su

Título VII. En este sentido y respecto al derecho de confidencialidad del art.

10 de la LOPD, la Sentencia de la AN, la Sala de lo Contencioso-

administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 24 Septiembre 2009 rec. 658/2008

siendo Ponente: Buisán García, María Nieves.

SÉPTIMA. Finalmente, es necesaria la referencia a los recursos que pueden

interponerse contra la denegación del derecho de información. En general,

caben las siguientes vías:

Recurso potestativo de reposición, previo al contencioso-

administrativo ordinario (art. 52.2 LRBRL y 116 LRJAPAC), o este

último directamente.

Recurso contencioso-administrativo especial de protección de los

derechos y libertades fundamentales de la persona, regulado en

los arts. 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121 y 122 de la Ley

29/1998, de 13 de junio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa (LRJCA) - Vigente hasta el 17 de Junio de 2016-,

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por tratarse, en su caso, de la vulneración el derecho a participar

en los asuntos públicos reconocido en el art. 23 CE.

La vía penal. Finalmente, la jurisprudencia más reciente del

Tribunal Supremo incardina en el delito contra el ejercicio de los

derechos cívicos reconocidos por la CE y las leyes, tipificado en el

art. 542 Código penal (LO 1/95, de 23 de noviembre), la conducta

de los Alcaldes que han negado el acceso a la información a los

Concejales. Así la STS 22 enero 1996 señala que “cuando a un

representante de los ciudadanos que no forma parte del Gobierno

Municipal se le entorpece en el desarrollo de sus funciones

impidiéndole el acceso a datos e informaciones a los que tiene

derecho, se está cometiendo una acción gravemente censurable”.

IV. CONCLUSIONES.

PRIMERA. Como regla general procede autorizar el acceso a la información

al Concejal –que no derecho a su copia– y documentación necesaria para

desarrollar su función diferenciándose, por una parte, la que debe serle

facilitada de forma obligatoria por los servicios municipales, sin que proceda

previa autorización –contemplada en el art. 15 del ROF y en el artículo 128

LRLCV– y, por otra, el resto de la información y documentación, para cuyo

acceso será precisa la autorización del Alcalde o Junta de Gobierno

debiendo motivarse la resolución denegatoria por parte de la Alcaldía.

SEGUNDA. El acceso deberá facilitarse en condiciones que no afecten al

funcionamiento de los servicios administrativos municipales. El acceso a la

información en procedimientos reglados como la prevista en la cuenta

general se regirá por lo previsto en su normativa “ad hoc”. En el caso de la

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cuenta general, su regulación viene establecida por lo previsto en los

artículos 119 de la LRLCV y 116 LRBRL.

TERCERA. La solicitud de copias podrá concretarse por el concejal

posteriormente, en cuyo caso habrá que estar a los términos en que formule

una ulterior petición. Solamente se pueden exigir copias, con criterios de

racionalidad, en los casos de libre acceso a la documentación. Para el resto,

es asimismo necesaria la autorización del Alcalde. Aquella documentación

cuyo acceso o copia se facilite al concejal lo será con el deber de

confidencialidad y reserva por su parte, tal y como señala el artículo 128.5

LRLCV y art. 16.3 ROF.

CUARTA. La Protección de Datos Personales concluye con la posibilidad de

exigir responsabilidad por parte de los perjudicados y la autoridad

competente si éstos se han utilizado para fines distintos a los permitidos por

el derecho a la información. Pero en principio cede el derecho a la intimidad

frente al derecho de información de los miembros de las entidades locales –

aunque, evidentemente, no el derecho a obtener copias–.

QUINTA. Con el derecho a la información, se trata de conjugar la

transparencia de la Administración y la posibilidad de acceder al

conocimiento de sus archivos y registros, con la salvaguarda del derecho a

la intimidad de las personas y el principio de eficacia administrativa. Por todo

ello, dada la falta de normativa que regule con precisión las cuestiones que

derivan del derecho de información, deberá ser objeto de regulación a través

del Reglamento Orgánico Municipal, o bien por acuerdo del Pleno. No

obstante, también se podrían establecer normas organizativas al respecto a

través de Circular de la Alcaldía o Presidencia de la Corporación.