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Informe Nro. DFOE-SM-4-200930 de abril, 2009

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS MUNICIPALES

INFORME SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD DEALAJUELITA Y LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS HUMANOS

2009

CONTENIDONro. de página.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN 1

1.1. Origen del estudio 1

1.2. Objetivo del estudio 1

1.3. Naturaleza y alcance del estudio 1

1.4. Aspectos positivos que favorecieron la ejecución del estudio 1

1.5. Comunicación preliminar de los resultados obtenidos 1

1.6. Generalidades acerca del objeto examinado 2

2. RESULTADOS 3

2.1. Débil estructura organizativa municipal 3

2.1.1 Necesidad de revisar y ajustar la estructura organizativa de la Municipalidad 3

2.1.2 Carencia de manuales para la gestión del personal 6

2.2. Problemas en la Gestión de Recursos Humanos 7

2.2.1 Concentración e incompatibilidad de funciones de la Unidad de Recursos Humanos 7

2.2.2 Fallas en el proceso de reclutamiento y selección de personal 7

2.2.3 Falta de un plan y políticas de capacitación del personal 9

2.2.4 Inadecuados controles sobre la efectividad de las labores desarrolladas por el personal 9

2.2.5 Debilidades en el manejo de expedientes de personal 11

3. CONCLUSIONES 12

4. DISPOSICIONES 13

4.1. Al Concejo Municipal 13

INFORME DFOE-SM-/2007 __ de diciembre de 2007

4.2. Al Alcalde Municipal 13

2

INFORME Nro. DFOE-SM-4-2009

RESUMEN EJECUTIVO

La Municipalidad de Alajuelita presenta problemas de diversa índole, cuyo origen, entre otros factores, obedece a las debilidades que muestra su estructura orgánica y su gestión del recurso humano, lo que le dificulta el cumplimiento efectivo de sus objetivos en cuanto a la prestación de servicios y desarrollo de obras públicas cantonales.

Ante esta perspectiva, se efectuó un análisis sobre la estructura orgánica de ese Ayuntamiento y de la gestión de sus recursos humanos, que abarcó el período comprendido del 1° de julio al 31 de diciembre de 2007, con el fin de determinar los factores críticos que obstaculizan su accionar e identificar los aspectos que requieren su atención inmediata.

El estudio reveló que la actual estructura organizativa de la Municipalidad de Alajuelita no está desarrollada para apoyar, de una forma dinámica y efectiva, el logro de los objetivos institucionales; además a la Unidad de Recursos Humanos se le han asignado funciones operativas, situación que incide en que no se potencie el crecimiento y formación del recurso humano. No se han respetado los procedimientos establecidos en la normativa vigente para la contratación de personal, no se tienen definidas políticas sobre capacitación y formación del personal, ni se dispone de instrumentos para fiscalizar la efectividad de las labores del personal, como son las evaluaciones de desempeño y controles de asistencia de los funcionarios.

En resumen, las debilidades apuntadas menoscaban el accionar eficiente de ese Ayuntamiento para el logro de sus objetivos y demanda de sus autoridades, resolver sin mayores dilaciones los problemas organizacionales y de funcionamiento. En virtud de lo anterior, se dispone al Concejo Municipal apoyar las acciones que proponga la Administración para el cumplimiento de las disposiciones giradas por esta Contraloría General. Asimismo, se giran disposiciones al Alcalde Municipal, para que se proceda al diseño de un plan de acción, se actualice la estructura organizativa de la Municipalidad, se definan los procesos y las actividades y las distribuya entre los diferentes puestos, se actualice el organigrama de la entidad y se elaboren los manuales de Organización y Funcionamiento, de reclutamiento y selección de personal, así como la debida actualización del Manual de puestos.

Además, se ordenó la implementación de acciones tendentes a la evaluación de la labores ejecutadas en la Unidad de Recursos Humanos, que se formulen las reformas necesarias para que sus labores sustantivas tiendan al fortalecimiento de la gestión del recurso humano, así como valorar la conveniencia de reasignar algunas de sus funciones a otras unidades; la instauración de procedimientos para garantizar la contratación técnica y transparente de personal competente y la formulación de un plan para el desarrollo y formación del recurso humano. Adicionalmente, se solicitó que se diseñe y ponga en práctica un sistema para el control de asistencia y para la evaluación del desempeño de los funcionarios de esa municipalidad y que se mejore la administración de los expedientes de los funcionarios municipales.

Informe Nro. DFOE-SM-4 -2009

INFORME SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD DEALAJUELITA Y LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS HUMANOS

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen del Estudio

El estudio se llevó a cabo en cumplimiento del plan operativo anual del Área de Servicios Municipales.

1.2 Objetivo del estudio

Promover que la Municipalidad de Alajuelita mejore su estructura organizativa así como la gestión de sus recursos humanos, con el fin de que le permita lograr de forma eficaz y eficiente el cumplimiento de los objetivos institucionales.

1.3 Naturaleza y alcance del estudio

El estudio comprendió el análisis del proceso de organización municipal y gestión de sus recursos humanos. Se efectuó de conformidad con el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público” Nro. M-2-2006-CO-DFOE y abarcó el período comprendido entre el 1° de julio y el 31 de diciembre de 2007, el cual fue ampliado cuando se consideró necesario.

1.4 Aspectos positivos que favorecieron la ejecución del estudio

Se deja constancia de la colaboración y atención brindada por los funcionarios de la Municipalidad de Alajuelita para el desarrollo del presente estudio, así como el apoyo recibido de la Unidad de Auditoría Interna de esa institución.

1.5 Comunicación preliminar de los resultados obtenidos

La comunicación verbal de los resultados del estudio y la entrega del borrador del informe se llevó a cabo en el salón de sesiones de la Municipalidad de Alajuelita, en reunión efectuada a las 14 horas del 12 de marzo de 2009, con la presencia de la Doctora Annie Badilla Calderón, Presidenta Municipal, señor Tomás Poblador Soto, Alcalde Municipal, señora Maribel Sandí Montero, Alcaldesa Suplente, Lic. Jorge Argüello Villalobos, Auditor Interno y de la Licda. Johanna Hidalgo Mora, Encargada de la Unidad de Recursos Humanos. Lo anterior con el propósito de conocer sus opiniones y puntos de vista sobre el particular.

El borrador del presente informe se entregó en esa misma fecha al Alcalde Municipal, por medio del oficio Nro. 02715 del 11 de marzo de 2009, con el propósito de que formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Servicios Municipales, las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido.

2 INFORME DFOE-SM-4-2009

Al respecto, se recibió el oficio Nro. AM-sm-Of. 93-09 del 30 de marzo de 2009, mediante el cual el Alcalde Municipal realiza una serie de observaciones que fueron analizadas y consideradas por esta Contraloría General, en los casos en que procedían. Se debe tener presente que varias de las observaciones realizadas, se refieren a hechos con fechas posteriores al alcance y finalización de nuestro estudio y más bien estas acciones se reconocen como parte de los esfuerzos realizados por la actual Administración para mejorar la gestión institucional.

1.6. Generalidades acerca del objeto examinado

La base jurídica que sustenta la organización de la municipalidad y la administración de su recurso humano, está contenida, entre otros, en el Código Municipal1, reglamentación interna y convenciones colectivas vigentes, así como en la circular Nro. 80602, en la Ley General de Control Interno Nro. 8292 y en el Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización (fue derogado según Resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009, publicada en La Gaceta No. 26, del 6 de febrero de 2009, mediante la cual se aprobaron y promulgaron las “Normas de control interno para el Sector Público” (N-2-2009-CO-DFOE) sin embargo; el Transitorio I de dicha resolución señala que durante el periodo de ajuste para la implementación de las Normas, se mantendrán en aplicación el citado Manual de normas generales).

En el Código Municipal, el Título V incluye la normativa específica relacionada con el personal municipal. Este título posee varios capítulos que desarrollan temas en torno a la administración del recurso humano, a saber: disposiciones generales, ingreso a la carrera administrativa municipal, manual descriptivo de puestos general, sueldos y salarios, selección del personal, incentivos y beneficios, evaluación y calificación del servicio, capacitación municipal, permisos, derechos y deberes de los servidores municipales, prohibiciones, sanciones y procedimiento de sanciones.

En la Circular Nro. 8060 se establecen varias disposiciones (puntos 1.9, 3.5, y sección 6 de los egresos) aplicables a la estructura administrativa, la creación de plazas nuevas, recalificaciones y revaloraciones y el manual de puestos, entre otras.

Asimismo, en la Ley General de Control Interno se incluyen normas relacionadas con estos temas contenidas en los artículos 13 de “Ambiente de Control”, incisos c) y d), y 12 sobre los “Deberes del jerarca y los titulares subordinados en el sistema de control interno”, inciso a). También en el referido Manual de normas generales de control interno, se incluyen normas como la 2.4, 2.5, 4.4 y 4.5, relacionadas con la estructura organizativa y la gestión del recurso humano, en las instituciones sujetas a la fiscalización de este órgano contralor.

Lo anterior evidencia que los gobiernos locales disponen de importantes instrumentos legales y técnicos, con claros alcances, para mejorar la organización y la administración de los recursos humanos; no obstante, tal como se comentará en los resultados expuestos en este informe, en la Municipalidad de Alajuelita no se cumplen

1 Ley Nro. 7794 del 30 de abril de 1998.2 Contiene el resumen de algunas disposiciones legales y técnicas para el subsector municipal, que deben observarse en el proceso presupuestario. Circular Nro. 8060, del 18 de agosto del 2000. Contraloría General de la República.


aspectos claves como la definición de la estructura organizativa, selección y reclutamiento de personal calificado, aplicación de instrumentos como manuales de organización y funciones, de procedimientos, de reclutamiento y selección; además, no se cuenta con planes de capacitación.

2. RESULTADOS

2.1. Débil Estructura Organizativa Municipal

El Código Municipal establece la responsabilidad superior del Alcalde de vigilar por la correcta organización, el adecuado funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, así como de mantener actualizado un manual de organización y funcionamiento3, lo cual se complementa con lo indicado en la norma 2.5 del Manual de Normas Generales de Control Interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, que indica que el jerarca debe crear una estructura organizativa que apoye efectivamente el logro de los objetivos organizacionales, y por ende, la realización de los procesos, las labores y la aplicación de los controles pertinentes. Además, la Circular Nro. 8060, establece en la norma 1.9, que las municipalidades deberán mantener una estructura administrativa acorde con sus funciones y necesidades, justificada en estudios técnicos, y que debe estar incorporada en el manual de organización y funcionamiento a que se refiere el artículo 121 del ya citado Código Municipal.

En lo que a este tema se refiere, la presente investigación permitió determinar las debilidades que se comentan a continuación:

2.1.1. Necesidad de revisar y ajustar la estructura organizativa de la Municipalidad

En los últimos años la Municipalidad de Alajuelita ha experimentado un crecimiento en sus ingresos -como se puede observar en el gráfico Nro. 1-: que para el 2007 alcanzan los ¢922,2 millones4:

GRÁFICO NRO. 1MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA

RELACIÓN DE INGRESOS Y EGRESOS2005 AL 2007

0,00200.000.000,00400.000.000,00600.000.000,00800.000.000,00

1.000.000.000,00

2005 2006 2007

INGRESOS EGRESOS

3 Artículos 17 y 121.4 Los ingresos totales para los años del 2005 al 2007, alcanzaron en millones de colones: 659,8; 677,4 y 922,2, respectivamente.


Fuente: Liquidaciones presupuestarias al 31 de diciembre de 2005, 2006 y 2007.

Según el gráfico anterior, entre los años 2005 y 2006 los ingresos y los egresos se mantienen constantes, sin embargo en el 2007 ambos muestran un importante crecimiento, destacando que cerca del 33% de los ingresos (¢304,8 millones) proviene de tributos como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto de Patentes, las tasas por los servicios de recolección de basura, servicios de cementerio y derechos de camposanto, cuya determinación y cobro dependen única y exclusivamente del esfuerzo municipal, lo cual plantea un primer cuestionamiento respecto de qué tanto la plataforma institucional está estructurada para minimizar el riesgo de actos o acciones inconvenientes que incidan en la oportuna recaudación tributaria.

En cuanto a la ejecución de los recursos, si bien la Municipalidad de Alajuelita ha venido aumentando los niveles de gasto -como se muestra en el gráfico Nro. 1 anterior- la ejecución no ha sido tan eficaz, aspecto que se ve reflejado en los montos de superávit reportados para cada uno de esos periodos, que son en su orden, en millones: ¢137,1; ¢190,8 y ¢136,6; situación que se puede presentar, entre otras causas, por las posibles debilidades en la planificación institucional y el funcionamiento de una estructura organizativa con dificultades para desarrollar las actividades estratégicas de ese gobierno local.

Sobre el particular, se observó que aunque se cuenta con un organigrama -ver gráfico Nro. 2-, no fue posible obtener información sobre su origen, la fecha de su confección y si éste está debidamente aprobado por el Concejo Municipal. Además, ese documento tampoco refleja fielmente la actual realidad organizativa, ya que contempla divisiones que no están funcionando en la práctica, tales como las unidades de Incumplimiento de Deberes, Deporte, Cultura y Recreación y Emergencias, mientras que otras dependencias que sí están en operación, no se incluyen en dicho organigrama: Plataforma de Servicios, Recursos Humanos, Proveeduría, Biblioteca, Oficina de la Mujer y Departamento de Informática.

GRÁFICO NRO. 2MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA

ORGANIGRAMA


Además, también se determinó que la estructura no cuenta con instancias administrativas estratégicas como por ejemplo una unidad administrativa en la que se centralicen las operaciones relacionadas con las gestiones de cobro administrativo y judicial. Si bien es cierto que en la práctica algunas labores relacionadas con la recuperación de las cuentas morosas han sido asumidas por el Departamento de Administración Tributaria Municipal, la falta de una dependencia que se encargue de formalizar arreglos de pago con los contribuyentes deudores, así como de realizar gestiones de cobro masivas, ya sea mediante campañas, llamadas telefónicas y el envío de estados de cuenta a domicilio, u otras acciones, ha incidido negativamente en la existencia de elevados niveles de morosidad.

Sobre este último tema, las cifras de morosidad de ese Gobierno Local -pendiente de cobro acumulado en la recaudación de los tributos municipales- han venido en aumento (en el 2007 se reportó un pendiente de ¢486,9 millones 5, suma que representa casi el 53% de los ingresos totales), determinándose que la facturación por los servicios o el pendiente de cobro no están siendo bien atendidos, con el consecuente perjuicio para las finanzas municipales, situación inconveniente por cuanto debería ser una prioridad institucional habilitar las estrategias organizativas que procuren impactar en una disminución de ese pendiente y aspirar a mantener rangos de morosidad controlados y bajos.

Tampoco se cuenta con una Unidad de Valoraciones, razón por la cual no se realizan avalúos de aquellos bienes inmuebles en que existen dudas sobre el valor consignado en la declaración respectiva, así como de los casos en que los propietarios no cumplen con ese requisito. En consecuencia, tampoco se modifica la base imponible del tributo, situación que afecta la percepción de los recursos provenientes del Impuesto sobre Bienes Inmuebles –IBI- y que se constituye en una limitación importante que atenta contra el accionar municipal y el desarrollo del cantón.

Las situaciones señaladas en este aparte se presentan a pesar de que en el Plan de Trabajo del Alcalde Municipal -2007 al 2011- se reconoció la imperiosa necesidad de ajustar la estructura orgánica, al señalarse en ese documento que debía realizarse: “… una reingeniería de todo el aparato burocrático municipal para crear una corporación exitosa en la consecución de los objetivos de desarrollo cantonal que nos hemos propuesto. Esto lo lograremos realizando un estudio de funcionalidad de todos los departamentos…”.

La Administración actual y los miembros del Concejo Municipal están conscientes de dicha problemática, en virtud de lo cual están realizando esfuerzos para corregirla. En ese sentido, firmaron un convenio con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) para que esa Municipalidad sea incorporada como parte del proyecto “Modernización y Fortalecimiento Administrativo Municipal”, según convenio del IFAM con la Dirección General del Servicio Civil, concebido para elaborar una serie de manuales e instrumentos técnicos de desarrollo organizacional y gestión del recurso humano. No obstante lo anterior, para los Jerarcas de esa Corporación, lo expuesto en este aparte y los siguientes, debe constituirse en un reto

5 Según información remitida por la Municipalidad con la liquidación presupuestaria al 31 de diciembre de 2006.


para dotar a la municipalidad de las herramientas necesarias que coadyuven en el mejoramiento de la organización, por lo que adquiere mayor relevancia que las acciones que se generen a futuro sean parte de un proceso sistemático, planificado y técnicamente fundamentado que proyecte su evolución organizacional.

2.1.2 Carencia de manuales para la gestión del personal

El Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, señala en la norma 2.4. “Administración eficaz del potencial humano”, lo siguiente:

“El control interno debe incluir las políticas y los procedimientos necesarios para asegurar una apropiada planificación y administración del potencial humano de la institución, de manera que se asegure desde el reclutamiento y hasta el mantenimiento al servicio de la institución, de funcionarios que reúnan competencias (habilidades, actitudes y conocimientos) idóneas para el desempeño de cada puesto.”

Dicha norma recalca la necesidad de emisión de políticas e implantación de procedimientos que garanticen el aprovechamiento del recurso humano, labor que se inicia con el establecimiento de una adecuada estructura organizativa, conforme se explicó en el aparte anterior y que alcanza al punto en el cual se determina el tipo de individuo necesario para desarrollar tareas o procesos específicos y las subsecuentes labores de capacitación, evaluación, etc.

Uno de los elementos en los cuales normalmente se plasman las políticas relativas al recurso humano necesario en una organización es el Manual de reclutamiento y selección de personal, documento en el que se establecen las necesidades de personal y las características idóneas mínimas establecidas para la selección del personal requerido. Este documento se complementa con procedimientos establecidos para la adecuada selección, promoción, capacitación y otras labores propias de la gestión del recurso humano.

En concordancia con lo expuesto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13. c) del Código Municipal, compete al Concejo Municipal dictar los reglamentos de la entidad, y tratándose de normativa interna, su vigencia se da a partir de su publicación en La Gaceta, según lo establece el artículo 43 del mismo Código. Además, en el punto 4.5 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, se establece que las instrucciones que se imparten a todos y cada uno de los funcionarios de la institución, deben darse por escrito, en forma de manual o compendio.

En relación con lo anterior, se determinó que la Municipalidad de Alajuelita no cuenta, entre su normativa interna relacionada con recursos humanos, con instrumentos como el Manual de puestos actualizado, ni los manuales de organización y funcionamiento y de reclutamiento y selección6, que uniformen los

6 Establecidos en los artículos 120, 121 y 126 del Código Municipal, respectivamente. Lo que emplean como manuales son diagramas de flujo de los diferentes procesos.


procedimientos a seguir, situación que contraviene lo estipulado en los artículos 120, 121 y 126 del Código Municipal, en ese mismo orden.

2.2. Problemas en la gestión de recursos humanos

Las directrices emanadas tanto del Código Municipal como de la Ley General de Control Interno, demandan de las municipalidades la adopción de una organización que permita fortalecer la administración de su recurso humano y estimular un adecuado ambiente de control y gestión institucional. En consecuencia, los recursos disponibles deben ser orientados hacia una efectiva gestión de la Unidad de Recursos Humanos y poner en práctica acciones generadas a través de ella para procurar, como ya se ha señalado, el fortalecimiento del recurso humano y por ende de la organización municipal.

A pesar de lo anterior, se observaron debilidades que atentan contra el objetivo de lograr una óptima gestión del recurso humano, conforme se explica seguidamente:

2.2.1. Concentración e incompatibilidad de funciones de la Unidad de Recursos Humanos

La Unidad de Recursos Humanos de la Municipalidad de Alajuelita solo cuenta con una funcionaria para ejercer sus funciones, quien fundamentalmente concentra sus esfuerzos en las actividades destinadas al cálculo de salarios y elaboración de las planillas, emisión de acciones de personal, trámites para nombramientos e incapacidades, emisión de certificaciones salariales y mantenimiento de los expedientes del personal del Ayuntamiento.

Además, la citada funcionaria tiene bajo su competencia algunas labores que se podrían considerarse atípicas, actividades que además de requerir de un importante esfuerzo, tiempo y recursos, no se relacionan directamente con la gestión del recurso humano, y limita el cumplimiento de las funciones relacionadas con planificar, dirigir, coordinar, ejecutar y controlar el Sistema de Recursos Humanos de la Municipalidad y velar por el cumplimiento y aplicación de las normas, políticas y disposiciones en materia de personal, tal como el reclutamiento y selección, capacitación y adiestramiento, relaciones laborales, clasificación, evaluación y remuneración de los empleados.

Entre las labores ajenas a esa Unidad, está el proceso de pago de dietas de los miembros del Concejo Municipal y la confección de reportes sobre deducciones a los empleados por aportes, préstamos u otros, dirigidos a entidades externas (bancos, cooperativas, etc.).

La concentración de funciones, algunas de ellas incompatibles entre sí, se ejecutan bajo la responsabilidad exclusiva de la Encargada de Recursos Humanos, procesos que realiza utilizando métodos manuales, dado que no cuenta con sistemas automatizados, situación que puede propiciar errores e incrementar las debilidades de control interno.

2.2.2 Fallas en el proceso de reclutamiento y selección de personal


El diseñar y ejecutar correctamente los procesos de selección y nombramiento de personal, otorga cierta certeza de que el recurso humano que se contrate reúna las competencias idóneas (habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos) para el desempeño de cada puesto, incrementa la posibilidad de que va a permanecer por un tiempo prolongado en la organización y que será razonablemente productivo, en función de los objetivos institucionales.

De conformidad con los incisos b) y c) del artículo 119 del Código Municipal, para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere satisfacer, entre otros, los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos general para la clase de puesto de que se trata; demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos y ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal. Además, en el artículo 25 de la convención colectiva suscrita entre los funcionarios y la administración de esa Municipalidad, vigente a la fecha de este informe, establece que cuando una plaza quedare vacante, deberá ser llenada por un trabajador de la misma sección, debidamente calificado al efecto; y que ante la inopia se promoverá un concurso interno y de mantenerse la inopia se deberá proceder con un concurso externo.

Asimismo, en los artículos 124 y siguientes del Código Municipal, se regula lo correspondiente al procedimiento para la selección y el reclutamiento del personal municipal, destacando que éste se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, para lo cual la Municipalidad podrá solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.

No obstante lo anterior, sobre el tema en referencia se determinó que en la Municipalidad de Alajuelita, en no todos los casos se han seguido fielmente los procedimientos establecidos en la normativa vigente para la contratación de personal, según se explica seguidamente:

a) Se han seleccionado personas en determinados puestos, sin promover el concurso interno o externo respectivo, proceso del que, por regla general, se escogía a personas que estaban nombradas en otros puestos como peones, misceláneos; o bien, en consideración a los años de servicio prestados en determinada unidad, lo que se considera una práctica dirigida y poco objetiva que no concuerda con el verdadero sentido de lo que señala el artículo 128 del Código Municipal.

b) Para algunos nombramientos de personal, no se obtuvo evidencia que se hubieren realizado los concursos, a efecto de seleccionar el candidato con base en pruebas de idoneidad, y que se preparara una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo.

Se retoma nuevamente la importancia que reviste el Manual para el reclutamiento y selección de personal, según se expuso en el punto inmediato anterior, ya que su fiel aplicación le ayudaría a la Administración a no incurrir en situaciones como las señaladas en este aparte, a tener una mayor garantía del cumplimiento de la normativa vigente sobre el tema, y por ende, a asegurarse una


adecuada dotación del recurso humano, necesario para un efectivo cumplimiento de los objetivos institucionales.

Esta situación, aunada a las otras deficiencias indicadas en este informe, aumenta el riesgo de que los nombramientos recaigan en personas que carezcan de idoneidad para cumplir a cabalidad con las obligaciones que demandan los puestos en que fueron nombrados, en detrimento de la ejecución eficiente de los procesos, actividades y transacciones de la entidad e incluso afecta negativamente el cumplimiento eficiente de los objetivos institucionales.

2.2.3 Falta de un plan y políticas de capacitación del personal

En los ejercicios económicos de 2006, 2007 y 2008, la Municipalidad de Alajuelita destinó para actividades de capacitación ¢150.000,00, para cada uno de esos años, de los cuales aplicó ¢99.000,00, ¢8.000,00 y 9.725,00, respectivamente, aspecto que evidencia la falta de definición de políticas sobre capacitación y formación del personal. Además, tampoco se dispone de instrumentos que le permitan fortalecer los conocimientos y habilidades de sus funcionarios, como puede ser un plan de capacitación de corto, mediano y largo plazo, o un programa de mejoramiento continuo, elaborado a partir de un adecuado diagnóstico de las necesidades de capacitación.

Además, los empleados de ese Ayuntamiento han recibido pocos adiestramientos de parte del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y de otras instituciones públicas, actividades que por sí solas no son suficientes para garantizar la debida actualización y retroalimentación de conocimientos tales que finalmente redunden en una mayor efectividad en las labores que se realizan y por ende en una mejor calidad, en general, de los servicios que se brindan a la ciudadanía.

La ausencia de planes de capacitación representa otro factor negativo de la Municipalidad de Alajuelita que no le permite contar con una organización dinámica y flexible y con el recurso humano idóneo para atender las necesidades que los nuevos tiempos demandan, y en consecuencia, desorientan su accionar, dificultan la ejecución de las actividades cotidianas, así como la dirección y el control de las operaciones y limitan la coordinación de esfuerzos; situación que requiere de un análisis exhaustivo de parte de las autoridades municipales, máxime si se toma en cuenta que, según se explicó en el punto 2.2.3. de este mismo informe, parte del personal de ese Ayuntamiento podría carecer de los fundamentos o conocimientos básicos para el cargo que está desempeñando.

La situación de marras es contraria a lo dispuesto en el artículo 142 del Código Municipal, en el que se establece que la capacitación constituye uno de los principales procesos que contribuyen al desarrollo organizacional y a la modernización de las municipalidades. Además, en el artículo 146, inciso h) de ese marco legal, se dispone que “La municipalidad definirá políticas y promoverá la asignación de recursos para fomentar el desarrollo y la formación de su personal dando facilidades, asignando partidas presupuestarias y otorgando licencias con goce de salario, orientadas a mejorar el recurso humano de sus áreas técnicas, administrativas y operativas”.


2.2.4 Inadecuados controles sobre la efectividad de las labores desarrolladas por el personal

Este estudio evidenció las siguientes debilidades en la aplicación de formularios de evaluación del desempeño y las tarjetas de control de asistencia, instrumentos que se requieren a efecto de medir y controlar las actividades que realiza el personal:

a) La evaluación del desempeño constituye el proceso mediante el cual se obtiene la valoración del rendimiento global del empleado en procura de darle retroalimentación sobre la manera en que cumple sus actividades, debiéndose evaluar el desempeño individual para una adecuada toma de decisiones. Además, proporciona una descripción exacta y confiable de la manera en que el empleado cumple con las obligaciones y deberes del puesto. Por lo tanto, los sistemas de evaluación deben estar directamente relacionados con el cargo y ser prácticos y confiables; esto es, que el sistema califica únicamente elementos de importancia vital para obtener éxito en el puesto; caso contrario, si la evaluación no está relacionada con la actividad que se realiza, carece de validez.

Los artículos 135 y siguientes del Código Municipal disponen sobre la potestad que tiene la municipalidad para realizar calificaciones anuales del desempeño de los funcionarios municipales, para cuyos efectos la oficina de Recursos Humanos confeccionará los formularios y los modificará si fuere necesario, previa consulta al Alcalde y velará porque cada jefe cumpla esta disposición, con el fin de que este instrumento sirva como reconocimiento a los servidores, de estímulo para impulsar mayor eficiencia y como un factor que debe considerarse, entre otras cosas, para el reclutamiento y la selección, la capacitación, los ascensos, el aumento de sueldo, la concesión de permisos y las reducciones forzosas de personal.

Sobre ese asunto, se observó que la Municipalidad de Alajuelita no dispone de un sistema de identificación, medición y evaluación del desempeño o rendimiento de los funcionarios municipales, que coadyuve a estimular la excelencia y otras cualidades del trabajador, así como determinar si el funcionario está cumpliendo a cabalidad con las funciones y responsabilidades asignadas para el cumplimiento de los procesos, actividades o transacciones correspondientes.

Aunque es destacable la iniciativa de parte de la Encargada de la Unidad de Recursos Humanos y del Alcalde Municipal, de efectuar -a manera de prueba- algunas calificaciones de servicios en el presente año, es poco o ninguno el valor agregado para los objetivos institucionales, porque no existe evidencia de que los resultados fueron analizados de una forma integrada para la toma de decisiones, como por ejemplo en el área de capacitación del personal y menos para complementarla con otras evaluaciones como medir el clima organizacional. Lo anterior puede ser consecuencia, como ya ha sido señalado en este informe, de la muchas funciones, algunas consideradas incompatibles, que realiza la Unidad de Recursos Humanos.

Además, se comprobó que dichas evaluaciones corresponden a personal del área administrativa y en la mayoría no se indica a que período corresponden, no están firmadas por los funcionarios evaluados, así como por


el jefe inmediato que la realizó y; además, no están archivadas en los expedientes de personal.

b) Se observó que no se cuenta con un sistema para el control de asistencia y puntualidad de los funcionarios, que permita verificar el cumplimiento de la jornada laboral, controlar las horas extra y las ausencias por vacaciones, incapacidades y licencias.

Ante la falta de relojes marcadores u otro medio efectivo de control, para efectos de elaborar las planillas, en la práctica, los jefes inmediatos de cada unidad informan verbalmente a la Encargada de Recursos Humanos sobre las ausencias del personal a su cargo, casos en los que se procede al rebajo correspondiente en la planilla, salvo cuando media alguna justificación, como puede ser por vacaciones o incapacidades.

Conforme lo indicado en el artículo 10 de la Ley General de Control Interno, Nro. 8292 del 31 de julio de 2002, es responsabilidad del jerarca y del titular subordinado, establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, es competencia de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.

2.2.5 Debilidades en el manejo de expedientes de personal

De conformidad con sanas prácticas de control interno, la unidad de recursos humanos debe llevar y custodiar un expediente personal para cada servidor de la institución, que contenga todos aquellos documentos y datos que sirvan para determinar el historial de los funcionarios, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, así como una fotografía del servidor, sus calidades personales, dirección del domicilio y comprobantes de los atestados académicos.

Al respecto, el numeral 4.8 del Manual de normas generales de control interno7 ya citado, establece la obligación de documentar los procesos y transacciones, pero también señala la necesidad de que la documentación reúna ciertas características para que cumpla su propósito. Para que se considere útil y adecuada, la documentación, en general, debe reunir los siguientes requisitos: tener un propósito claro, ser apropiada para alcanzar los objetivos de la organización, servir a los directivos para controlar sus operaciones, ser de utilidad a los fiscalizadores u otras personas para analizar las operaciones, y estar disponible y ser accesible para que el personal apropiado y los auditores la verifiquen cuando corresponda.

El manejo de la información documentada en los expedientes del recurso humano de la Municipalidad de Alajuelita presenta algunas debilidades que podrían facilitar la alteración del contenido de los expedientes.

La revisión de algunos expedientes de personal, permitió determinar que carecen de índice, los documentos que los conforman tampoco están debidamente foliados.

7 Vigente hasta el 5 de febrero de 2009, según Resolución R-CO-9 publicada en La Gaceta 26 del 6 de febrero de 2009.


Por otra parte, la conformación de los expedientes de los concursos para contratar personal muestran debilidades, puesto que algunos no tienen archivados los documentos relativos a: estudio de impedimentos legales, estudios realizados, pruebas específicas, investigación de antecedentes, examen médico, entrevista de fondo y experiencia específica respecto de lo cual no se tiene certeza si se pidieron o no tales requisitos a los participantes de los concursos y que son criterios para la selección del personal. Asimismo, falta alguna documentación que evidencie el proceso seguido en los respectivos concursos, tal como la invitación a los que se eligieron para la realización de las pruebas, escogencia de la terna por parte de la Unidad de Recursos Humanos, comunicación de esta terna al Alcalde Municipal, la elección del funcionario por parte de la máxima autoridad administrativa y la comunicación al oferente seleccionado.

Finalmente, se observó que en las acciones de personal archivadas en los expedientes no se desglosan los diferentes conceptos que integran el salario (salario base, sobresueldo, anualidades, otros incentivos, etc.), debido a que en el formulario que se tiene para ese fin no tiene espacios para los diferentes conceptos, así como para consignar la fecha de emisión y de ingreso del funcionario a la Municipalidad; situación que dificulta conocer los diferentes conceptos que integran el salario, tanto a los interesados como a la institución, para efectos de verificaciones posteriores.

Al tenor de lo señalado, es imperativo que se revise lo correspondiente a la confección de expedientes de personal, de forma que este instrumento se convierta en insumo que ayude a la toma de decisiones en la administración de recursos humanos y no en un simple archivo de todo tipo de documentos.

3. CONCLUSIONES

Las directrices emanadas, tanto del Código Municipal como de la Ley General de Control Interno, demandan de las municipalidades la adopción de una organización y fortalecimiento de su recurso humano, que permita estimular un adecuado ambiente de control y gestión institucional; sin embargo, el presente estudio evidenció que en materia de estructura organizativa y de personal, la Municipalidad de Alajuelita presenta debilidades que podrían estar afectando el desempeño eficiente de las distintas actividades del municipio para el logro de sus objetivos. Es por esa razón que se requiere promover la consolidación de esos procesos, en especial si se consideran las exigencias cada vez mayores propias del crecimiento y desarrollo del sector municipal en los últimos años y por la necesidad de disponer de instrumentos actualizados en materia de organización y desarrollo del personal, que permitan a esa institución brindar una mejor prestación de servicios y la efectiva atención de las necesidades de la comunidad.

Ese Gobierno Local cuenta con una estructura organizativa que no responde a ningún criterio técnico de operación para el logro de sus objetivos, puesto que existen unidades administrativas que están operando y no están incluidas en el organigrama y viceversa, unidades consignadas en ese documento que no operan, a lo cual se suma la carencia de manuales que orienten la gestión del recurso humano, débil gestión de la Unidad de Recursos Humanos que invierte tiempo y esfuerzo en actividades que


incluso se consideran incompatibles con su razón de ser en detrimento de otras actividades sustantivas; lo cual dificulta, entre otras labores, llevar a cabo en forma adecuada los procesos de selección y contratación de personal calificado, así como la capacitación y formación del personal.

De lo anterior se colige que la Administración debe asumir el reto de dotar a la institución de una mejor organización, así como de las herramientas necesarias para mejorar la administración de su recurso humano y potenciar al funcionario municipal como el recurso más importante para el logro de los objetivos institucionales, de tal forma que contribuyan a fortalecer la gestión integral del gobierno local y brindar servicios de calidad a la ciudadanía.

4. DISPOSICIONES

Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades conferidas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deben ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

4.1 Al Concejo Municipal

Brindar, en la forma y condiciones que le corresponde a ese Órgano deliberativo, el apoyo necesario a las acciones que proponga la Administración Municipal para el cumplimiento de las disposiciones giradas por la Contraloría General en el punto 4.2 de este informe, con el fin de subsanar las debilidades señaladas.

4.2 Al Alcalde Municipal

a) Diseñar en un plazo de seis meses a partir de la fecha de este informe un plan de acciones, que permita el rediseño institucional que requiere la Municipalidad para contar con una organización ordenada, eficiente y debidamente estructurada que resuelva de manera integral y sistemática la problemática planteada en el presente informe. Dicho plan debe incluir un cronograma de las actividades por realizar, los funcionarios responsables de su ejecución, el plazo máximo para su cumplimiento – que no podrá ser mayor a doce meses -, los recursos necesarios y el seguimiento que va a realizar esa administración municipal para la implementación de cada una de las acciones contempladas en ese plan.

Dicho plan debe fundamentarse en el contenido del presente informe y deberá considerar, al menos, lo siguiente:

i. Actualizar la estructura organizativa de la Municipalidad de Alajuelita, con base en un estudio profesional, integral y debidamente documentado,


que defina los procesos y las actividades y las distribuya entre los diferentes puestos. Ver punto 2.1.1. de este informe.

ii. Actualizar el organigrama a que se hizo referencia en el punto 2.1.1. de este informe, de forma tal que en éste se represente fielmente la estructura organizativa de ese Gobierno Local, documento que debe ser debidamente aprobado por la autoridad competente y divulgado por los medios idóneos a todo el personal de la municipalidad; y además, velar para que en el futuro dicha herramienta sea revisada y modificada periódicamente, conforme se presenten cambios en la estructura organizacional.

iii. Elaborar para la estructura orgánica que se defina como parte de ese proceso de actualización, el Manual de Organización y Funcionamiento, el Manual para el reclutamiento y selección de personal y actualizar el Manual de puestos de esa municipalidad, tal como lo establecen las disposiciones legales vigentes sobre el tema, y se eviten situaciones como las comentadas en el punto 2.1.2. de este informe.

b) Diseñar, en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de este informe, un plan de acciones con su respectivo cronograma, que incluya la fecha de inicio y de conclusión de las acciones -que no podrá ser mayor a seis meses-, los responsables de su cumplimiento, los recursos necesarios y el seguimiento que va a realizar esa administración municipal, para que esa entidad cuente con las herramientas necesarias para mejorar la administración del recurso humano. Como parte de las acciones de dicho plan al menos se deberá:

i. Realizar una evaluación sobre las funciones que se desarrollan en la Unidad de Recursos Humanos, y plantear las reformas necesarias con el fin de que sus labores sustantivas estén orientadas a fortalecer la gestión del recurso humano de esa entidad y agreguen valor al quehacer municipal, así como analizar la posibilidad de trasladar algunas de sus funciones a otras unidades y asignarles los recursos necesarios. Ver punto 2.2.1. de este informe.

ii. Implementar los procedimientos que garanticen a la Administración Municipal la contratación técnica y transparente del personal idóneo, de conformidad con lo estipulado en la normativa vigente. Ver punto 2.2.2. de este informe.

iii. Realizar un diagnóstico de necesidades de capacitación de los funcionarios municipales, a partir del cual se formule un plan de mediano plazo, que incluya políticas de desarrollo y formación del personal, a efectos de que se fortalezcan y aumenten los conocimientos y destrezas de los funcionarios, en función de los objetivos institucionales, y se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 146, inciso h) del Código Municipal. Ver punto 2.2.3. del presente informe.

iv. Diseñar y poner en práctica los procedimientos e instrumentos para el control de asistencia y para la evaluación del desempeño de los funcionarios de esa municipalidad, de conformidad con lo dispuesto en la normativa vigente en esta materia. Ver punto 2.2.4. de este documento.

c) Ordenar y velar para que, en un plazo de seis meses a partir de la fecha de este informe, se tengan debidamente foliados los expedientes de cada uno de


los funcionarios municipales y dispongan de un prontuario que facilite un adecuado seguimiento del historial de cada empleado. Asimismo, ordenar y velar para que las próximas acciones de personal que se emitan, contemplen el desglose de los diferentes conceptos que integran el salario (salario base, sobresueldo, anualidades, otros incentivos, etc.). Ver punto 2.2.5. de este informe.

Finalmente, la información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos antes fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República.

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