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INFORME TÉCNICO-JURÍDICO PARA LA TRANSFERENCIA DE BUENAS PRÁCTICAS

Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas

Coordinación Técnica:

Asistencia a la Iniciativa Comunitaria Equal

Dirección General de Fomento del Empleo

Servicio Andaluz de Empleo

Consejería de Empleo

Junta de Andalucía

Elaboración:

Agrupación CIN-CEET

Diseño de cubiertas:

Pablo Román Quevedo

2005

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INDICE DE CONTENIDOS

TU1UT TUINTRODUCCIÓNUT .......................................................................................................... 5

TU2UT TUPROCESOS DE INTERMEDIACIÓNUT ...................................................................... 11

TU2.1UT TUMEDIADORES INTERCULTURALESUT .......................................................................... 11

TU2.2UT TUMEDIADORES/AS EMPRESARIALESUT ......................................................................... 19

TU2.3UT TUCLUBS DE TRABAJOUT .......................................................................................... 25

TU2.4UT TUITINERARIOS SOCIOLABORALES Y CHEQUES SERVICIOSUT ......................................... 33

TU2.5UT TUITINERARIOS CON REGULARIZACIÓN DE ACTIVIDAD SUMERGIDAUT.......................... 44

TU2.6UT TUINTERVENCIÓN PARA LA DINAMIZACIÓN LOCALUT .................................................... 50

TU2.7UT TUSERVICIOS INTEGRADOS PARA EL ACCESO AL EMPLEOUT .......................................... 56

TU3UT TUFOMENTO DEL AUTOEMPLEOUT ............................................................................ 67

TU3.1UT TUBECAS DE INICIO DE ACTIVIDADUT ............................................................................. 67

TU3.2UT TUMICROCRÉDITOSUT..................................................................................................... 74

TU3.3UT TUASESORAMIENTO PARA EL AUTOEMPLEO Y CONSEJEROS PRESENCIALESUT .............. 84

TU3.4UT TUESTRATEGIA PARA APERTURA DE MERCADOSUT ........................................................ 92

TU4UT TUOTRAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL EMPLEOUT ............................................... 98

TU4.1UT TUSIMULACIÓN EMPRESARIALUT.................................................................................... 98

TU5UT TUPRESENCIA DE LAS EXPERIENCIAS DE EMPLEO EN OTRAS CCAAUT ...... 103

TU5.1UT TUMEDIADORES INTERCULTURALESUT ........................................................................ 103

TU5.2UT TUMEDIADORES EMPRESARIALESUT............................................................................. 104

TU5.3UT TUCLUBS DE TRABAJOUT .............................................................................................. 106

TU5.4UT TUCHEQUES SERVICIOSUT ............................................................................................. 107

TU5.5UT TUBECA DE INICIO DE ACTIVIDADUT............................................................................. 109

TU5.6UT TUSIMULACIÓN EMPRESARIALUT.................................................................................. 119

TU6UT TUCONCLUSIONESUT ...................................................................................................... 121

TU6.1UT TUCUESTIONES DE ALCANCE GENERALUT .................................................................... 121

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TU6.1.1UT TUEjercicio de competencias en materia de empleo por parte de las entidades

locales.UT 121

TU6.1.2UT TUFórmulas relacionales de colaboración interadministrativa: los convenios

administrativos en materia de empleoUT .......................................................................... 123

TU6.1.3UT TUCoordinación entre Administraciones: alcance de las potestades

interadministrativas de dirección y controlUT .................................................................. 125

TU6.1.4UT TULa estructura departamental interna de la Administración andaluzaUT.......... 130

TU6.2UT TUACTUACIONESUT ...................................................................................................... 132

TUANEXO. MARCO COMPETENCIAL Y DESARROLLO AUTONÓMICOUT ............. 135

TUA.1. LA POLÍTICA EUROPEA DE EMPLEOUT........................................................................... 137

TUA.2. MARCO CONSTITUCIONALUT ........................................................................................ 146

TUA.3. DESARROLLO ADMINISTRATIVOUT ............................................................................... 171

TUA.4. LA PARTICIPACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALESUT ..................................................... 204

TUA.5. CONCLUSIONESUT ......................................................................................................... 205

TUREFERENCIAS BIBLIOGRÁFICASUT ............................................................................. 210

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1 INTRODUCCIÓN

Este informe se enmarca en las “Actividades para la identificación, difusión y

transferencia de buenas prácticas en el marco de la Iniciativa comunitaria Equal en

Andalucía”, realizadas por encargo de la Dirección General de Fomento del Empleo

de la Consejería de Empleo. Estas actividades tienen como finalidad básica,

impulsar la transferencia o aplicación de las buenas prácticas resultantes de la

Iniciativa Comunitaria Equal a las políticas activas de empleo desarrolladas desde la

Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía.

Para cumplir con el objetivo mencionado, y tras las labores ya realizadas de

detección de buenas prácticas, validación de su carácter innovador y análisis

preliminar de transferencia, se procede a profundizar en la dimensión jurídica de

aplicación o transferencia de las buenas prácticas.

Una vez individualizada la buena práctica, debe desarrollarse un análisis

jurídico en un doble sentido:

- De una parte conviene realizar un test de encuadre competencial de

las actuaciones en relación al marco competencial autonómico. Así,

podría resultar que una buena práctica se revelara intransferible por

desarrollarse en un ámbito competencial fuera del propio de la Junta

de Andalucía. Para este test de transferencia es crucial la realización

de un estudio jurídico competencial que englobe los varios aspectos

implicados en las políticas activas de empleo en Andalucía y con el

que se cuenta en la actualidad.

- Superado el test de transferencia (no se detectan elementos

discordantes para proceder a la transferencia), se inicia una segunda

valoración técnica consistente en calibrar las opciones jurídicas a

disposición de la Administración autonómica para realizar la

transferencia de la buena práctica en si).

El primer aspecto puede revelar condicionantes competenciales que hagan

impropia la realización de la transferencia. El segundo aspecto, en cambio, permite

calibrar las condiciones de aprovechamiento de la buena práctica de manera que se

acierte en el instrumento jurídico con el cual implementar la medida innovadora. De

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este modo, mientras que el primer aspecto supondrá una barrera negativa y

definitiva, el segundo análisis puede presentar diversidad de opciones, todas ellas

válidas, que aportan un notable margen de discrecionalidad a la Junta de Andalucía.

Los análisis jurídicos son estrictamente imprescindibles para la realización

completa del proyecto siempre que la finalidad del mismo sea la exploración de las

posibilidades de transferencia de las buenas prácticas. La finalidad última de los

trabajos es aplicativa y no puramente teórica y conceptual, y por ello los informes

técnico-jurídicos sobre transferencia suponen la fase conclusiva del estudio.

La realización de los informes jurídicos permite valorar de manera posibilista

las opciones de mejora de las políticas de empleo, así como visualizar lo que puede

denominarse espacio normativo o espacio regulador donde la Junta de Andalucía

puede ejercitar sus numerosas competencias.

En definitiva, partiendo de un catálogo de buenas prácticas concernientes a

los proyectos analizados, procede la siguiente metodología:

Fase 1: Estudio de transferencia

Responde a la pregunta relativa a la capacidad propia de la Junta para actuar

en la materia. Dicho en otras palabras, este primer análisis permite saber si el nivel

autonómico es competente para realizar la incorporación de la práctica y en que

condiciones generales. Una buena práctica puede requerir modificaciones del

régimen general de contratación de los trabajadores cuya competencia no recae

directamente en manos de la Junta de Andalucía sino del Estado. Una buena

práctica puede sugerir determinadas actuaciones con respecto al régimen de

cotización de la seguridad social y en consecuencia, el destinatario de la

transferencia no sería la Administración autonómica sino el Estado.

Incluso en el caso de que las actuaciones refieran a un ámbito competencial

propio, deben de tenerse en cuenta las cláusulas de apoderamiento competencial

horizontal del Estado (por ejemplo la igualdad de todos los españoles ex. art. 149.1.1

de la Constitución).

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Fase 2: Estudio de idoneidad

Una vez superado el test de transferencia conviene analizar la afectación

concreta del ámbito competencial de Andalucía. Dado que las políticas activas de

empleo comprende un diverso abanico de títulos competenciales y Consejerías

implicadas, resulta apropiado realizar un segundo nivel de estudio para clasificar los

casos donde claramente el destinatario sea la Consejería de Empleo.

La propia configuración de las prácticas determina en gran medida el sujeto

llamado a ser receptor de las mismas. Así, en el ejemplo de los clubs de trabajo, si

se define a los beneficiarios de los programas como los desempleados en general,

resulta evidente que las actuaciones recaen plenamente dentro de la Consejería de

Empleo. Si, por el contrario, los destinatarios de las actuaciones pueden ser

determinados colectivos sociales en situación de desempleo (por ejemplo ex-

toxicómanos, ex-reclusos, etc.), la buena práctica debería de enmarcarse dentro del

ámbito competencial de los órganos pertinentes de la Consejería de Bienestar Social

Fase 3: Análisis pormenorizado

La delimitación negativa obtenida de las fases anteriores permite trabajar con

un conjunto específico de buenas prácticas cuyo destinatario natural son las políticas

activas de empleo desarrolladas por la Consejería de Empleo.

Un vez clasificadas e identificadas las buenas prácticas el estudio debe

detectar los instrumentos adecuados para proceder a su transferencia. Esta fase

final implica valorar distintas opciones jurídicas (modificaciones normativas, creación

de nuevos programas, actualización de convenios existentes, etc.). A título de

ejemplo, la buena práctica resultante de la inserción mediante itinerarios

personalizados con regularización de actividad sumergida introduce la figura de la

licencia social de venta. A pesar de que la concesión de las licencias es una

potestad administrativa típicamente local, nada obsta para que la Junta emprenda

una acción normativa destinada a regular la figura de la licencia social de venta para

que los municipios puedan otorgarla. En este caso, la problemática jurídica radica en

averiguar los límites que la autonomía local supone respecto a la buena práctica.

Este elemento es determinante del buen fin de la transferencia.

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Para cada una de las prácticas que superen el test de transferencia y el test

de idoneidad debería someterse a un análisis complejo de varios elementos:

- encuadre general (corresponde a intermediación / fomento / formación )

- encuadre específico (beneficiarios y tipo de medida)

- existencia o no de normativa reguladora

- oportunidad de modificación de la normativa

- compatibilidad de la práctica con la legislación existente

- complementariedad de las actuaciones

- creación de nuevos programas

- definición de los mecanismos administrativos de implantación

- oportunidad de actuaciones interadministrativas (especialmente importante

cuando se estime una notable dependencia actuación / territorio).

Cada tipo de buena práctica requiere una metodología de análisis jurídico

individualizado difícilmente estandarizable.

Resta señalar que el informe trata de tener carácter autocontenido, por lo que

reproduce parte de informes previos desarrollados en el marco de la presente

asistencia técnica. Particularmente, se describen los aspectos claves de las buenas

prácticas recogidos en el “Informe de innovación. Informe preliminar de

transferencia”.

El resto del informe analiza de forma individualizada la transferencia de las

buenas prácticas en los ámbitos de

- procesos de intermediación

- fomento del empleo

- formación para el empleo

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Las buenas prácticas incluidas en el documento de buenas prácticas de los

proyectos EQUAL andaluces 2002-2004 bajo el apartado “Otras experiencias”, no ha

sido objeto de análisis detenido, puesto que del mismo documento se desprende su

no-idoneidad para proceder a la transferencia al ámbito competencial de la

Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía. Dicho en otras palabras, si bien el

conjunto de cinco buenas prácticas presenta aspectos bien importantes desde el

punto de vista de las políticas de empleo, el destinatario natural de las medidas que

pudieran resultar no es la Consejería de Empleo, ya que inciden sobre las empresas

en general. En este sentido no se ha desarrollado pormenorizadamente su análisis,

estimando suficiente la aportación que hace el documento de buenas prácticas en sí

mismo.

El estudio incluye además un análisis exploratorio que tiene como finalidad

detectar si las buenas prácticas son objeto de aplicación y cómo en otras CCAA. Tal

estudio, que se basa en un análisis de la normativa autonómica en materia de

empleo. Se realiza para las siguientes buenas prácticas:

♣ Mediadores interculturales

♣ Mediadores empresariales

♣ Clubs de trabajo

♣ Cheques servicio

♣ Becas de inicio de actividad

♣ Simulación empresarial

El documento consta de un Anexo, que contiene el informe técnico-jurídico

realizado de forma preliminar en el que se determina el marco competencial y el

proceso de desarrollo administrativo en materia de políticas de empleo en Andalucía.

Este informe se realizó para proporcionar un marco conceptual suficiente para

realizar los test de compatibilidad competencia e idoneidad en el proceso de

transferencia de las buenas prácticas. Algunos de los razonamientos expresados en

esta parte no se reproducen de manera íntegra en el presente informe, puesto que la

inclusión del Anexo permite realizar una lectura conjunta.

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2 PROCESOS DE INTERMEDIACIÓN

2.1 Mediadores interculturales

Características

Los “mediadores/as interculturales” consisten en una figura profesional cuya

preparación cultural o lingüística o cuyo origen les capacita para asesorar y orientar

a colectivos con una alta especificidad cultural, como los inmigrantes en el proceso

de búsqueda de empleo. La originalidad de la figura reside precisamente en su

estrecha vinculación al proceso de intermediación laboral. No se trata simplemente

de agentes de integración social general sino de técnicos de empleo con un perfil

específico para acercar los servicios públicos de empleo a los demandantes que

provienen de otros ámbitos y tradiciones culturales, lingüísticas y sociales. Los

mediadores desarrollan labores de individualización de inmigrantes con necesidades

de empleo, apoyan su proceso de orientación en el mercado de trabajo. A pesar de

que este tipo de asistencia individual y personalizada, puede en ocasiones

trascender lo meramente laboral, la propuesta aquí examinada se centra en su

aportación a la mejora de los programas y actuaciones en el ámbito del Servicio

Andaluz de Empleo.

La Consejería de Empleo viene sosteniendo desde hace años la

incorporación de estos agentes mediadores en procesos de inserción laboral de

inmigrantes, con lo que se cuenta ya con cierta experiencia respecto a la aportación

de este tipo de perfil profesional.

En efecto, el I Plan Integral para la Inmigración en Andalucía (Consejería de

Gobernación, 2001) prevé, dentro del Área Socio-Laboral, facilitar la contratación de

mediadores culturales a través del Programa “Apoyo al Empleo en los Proyectos de

Interés Social”, desarrollado por instituciones sin ánimo de lucro de ámbito andaluz y

entidades locales. A pesar de que el origen de la iniciativa nace en una Consejería

distinta a la Consejería de Empleo, las propuestas de transferencia de esta buena

práctica al ámbito del empleo cuentan con un peso específico propio.

Los mediadores apoyados por la Consejería de Empleo contemplados en

este I Plan Integral, deben ser personas que, ellas mismas, se encuentren en una

situación de desempleo. Esta exigencia no aparece en las experiencias analizadas

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EQUAL, que tienen como objetivo seleccionar a personas especialmente preparadas

para realizar estas tareas, de acuerdo con criterios como:

a) Conocimiento de lenguas.

b) Experiencia previa en mediación.

c) Proximidad a los colectivos (por origen).

d) Preparación formal (académica).

La experiencia EQUAL aquí analizada plantea la actuación del mediador de

manera estable, como pieza angular para la inserción de personas inmigrantes. El

mediador constituye en este sentido un instrumento indispensable para la inserción

laboral del colectivo que de otra manera se enfrentaría a una barrera de acceso

importante.

La especificidad de la experiencia radica en el hecho de que los mediadores

no se encuentran integrados con generalidad en las estructuras de intermediación

propias del Servicio Andaluz de Empleo.

Actualmente, según la información disponible, se apoya financieramente a

instituciones sin ánimo de lucro y entidades locales para su contratación, pero los

mediadores no se encuentran plenamente integrados en las estructuras de

intermediación del SAE.

Esto abre la oportunidad de extender esta figura a los servicios públicos de

empleo de Andalucía, transfiriendo la buena práctica detectada de manera estable y

sistemática a aquellos programas del SAE cuyos beneficiarios sean prioritariamente,

colectivos de inmigrantes.

Análisis jurídico y de oportunidad

La Orden de la Junta de Andalucía de 4 de julio de 2002 (BOJA n.98) regula

el Programa de Apoyo al Empleo en los Proyectos de Interés Social. Es en esta

normativa donde, de manera tangencial, se ampara la figura de los mediadores

culturales. De hecho, a pesar de esta referencia normativa, no existe propiamente

una regulación de alcance general de la figura del mediador intercultural ni de la

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función que deben desarrollar en el proceso de intermediación laboral. Por ello, uno

de los elementos clave en la transferencia de la presente práctica consistiría en

redactar de forma unitaria y general la regulación de este perfil profesional y su

inserción en los servicios administrativos públicos (transferencia vertical) así como a

los privados (transferencia horizontal).

La Orden de 4 de julio de 2002, refiere a la posibilidad de las entidades

andaluzas sin ánimo de lucro, de obtener ayudas para los proyectos de calificados

como de interés social. El apoyo a los Proyectos de Interés Social se materializa en

las siguientes ayudas:

♣ Para los proyectos desarrollados por instituciones sin ánimo de lucro,

ayudas a las contrataciones necesarias para la ejecución de los

mismos (máximo 1.790 euros –Titulados superiores-, mínimo 918

euros –Personal subalterno sin cualificar). Los contratos incentivados

tendrán una duración de 6 a 12 meses, y deben celebrarse con

personas desempleadas).

♣ Para los proyectos desarrollados por entidades locales, las ayudas

pueden consistir en apoyo directo a las contrataciones necesarias (en

las mismas condiciones que las especificadas en el apartado anterior)

o en la cofinanciación de hasta el 80% del coste del proyecto.

El Programa de “Apoyo al Empleo en Proyectos de Interés Social” no es un

mecanismo exclusivo o preferentemente concebido para impulsar la extensión de los

mediadores culturales. Sin embargo, ofrece un apoyo financiero que, de hecho, está

siendo aprovechado por instituciones sin fines de lucro para integrar la figura de los

mediadores culturales.

En cuanto a las funciones, se prevé que estas personas desempleadas que

se contraten como mediadores culturales desempeñarán sus capacidades en

ámbitos como:

♣ La realización de acciones de inserción.

♣ La realización de proyectos generadores de empleo.

♣ El fomento del empleo en zonas rurales.

♣ El fomento del autoempleo.

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♣ La realización de proyectos en los ámbitos de los Nuevos

Yacimientos de Empleo.

De modo general, puede afirmarse que la regulación que se hace de los

mediadores culturales en la Orden de 4 de julio de 2002 contiene dos restricciones

que se revelan innecesarias en vista a la transferencia de la buena práctica de

manera general a otros ámbitos de la política andaluza de empleo. En primer lugar,

los mediadores contratados en el futuro no necesariamente deben ser personas que

partan de una situación de desempleo y, en segundo lugar, y de manera mucho más

importante, debería superarse la contingencia temporal que supone las ayudas a la

contratación por un período limitado de 12 meses.

En otras palabras, la extensión de los resultados positivos obtenidos de la

realización de funciones por parte de los mediadores culturales debería

generalizarse y estabilizarse en el tiempo. Si puede mantenerse, como es lógico, la

contingencia temporal en lo que refiere a la actividad de fomento de la

Administración para la contratación inicial de estos mediadores, siempre que ello

asegure la continuidad de la labor de los mismos. La propuesta de normativa

reguladora de los mediadores culturales debería contemplar la subvención pública

siempre que fuera necesaria para garantizar la continuidad de las funciones de los

mismos (por ejemplo, fomentar la contratación de mediadores siempre que ésta sea

estable y duradera), para evitar que la función se trunque al desaparecer la

aportación de fondos públicos.

De manera similar a lo ya contemplado en el I Plan Integral para la

Inmigración en Andalucía se prevé también una colaboración del SAE mediante la

dotación de traductores en los centros del SAE ubicados en zonas con población

inmigrante relevante, para facilitar la información y mediación cultural. Ello indica que

el SAE percibe de manera positiva la necesidad de incorporación de estos

profesionales y la utilidad de sus capacidades.

La escasa consolidación de las funciones de los mediadores puede deberse

al hecho que en el momento de presentación del Plan (2001) no había concluido el

proceso de transferencia de políticas activas de empleo y, por tanto, no se podía

disponer de los recursos para financiar esta figura (quedaba pendiente de la

culminación de la transferencia de competencias, en su momento, del INEM). En el

momento actual, según la información disponible, se está trabajando para la

incorporación de los mencionados traductores en las oficinas del SAE.

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El análisis de innovación realizado sugiere que hay oportunidades de

aplicación de la figura de los mediadores culturales dentro de las políticas activas de

empleo andaluzas. Teniendo en cuenta las siguientes dimensiones:

♣ Colectivos beneficiarios. Las personas inmigrantes demandantes de

empleo son los destinatarios naturales de estas figuras. En los últimos

años, se viene observando una transformación creciente de la

sociedad andaluza (y española), por la llegada creciente de personas

de nacionalidad extranjera. Dada las barreras culturales y lingüísticas,

el apoyo a la inserción de este colectivo previsiblemente creciente, se

requerirá de una actuación decisiva con el apoyo de mediadores/as

en las estructuras de intermediación. El mismo razonamiento es

aplicable también a las minorías étnicas nacionales con dificultades

para la integración laboral.

♣ Territorios. La presencia regular de los mediadores debería centrarse,

lógicamente, en las zonas con mayor presencia de población

inmigrante.

Entendemos que la transferencia de la experiencia a las políticas activas de

empleo puede realizarse a dos niveles.

Por una parte, facilitar la contratación de mediadores por parte de

instituciones sin fines de lucro (transferencia horizontal) que participan activamente

en la integración socio laboral de los inmigrantes. El actual esquema, basado en el

Programa “Apoyo al Empleo en los Proyectos de Interés Social”, presenta, a nuestro

entender, ciertos aspectos susceptibles de ser mejorados:

1. La exigencia de que las personas contratadas sean desempleadas.

La práctica evidencia que criterios necesarios para la eficacia de

los mediadores incluyen su conocimiento de la lengua o la

experiencia previa. Por tanto, no resulta totalmente claro que se

condicione el apoyo a la contratación de mediadores a una

situación de partida de desempleo.

2. En la actualidad, el apoyo financiero se extiende durante un

período máximo de 12 meses. Idealmente, sería deseable dotar de

mayor estabilidad al sostenimiento de los mediadores contratados

por las instituciones sin fines de lucro, a fin de que éstas puedan

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planificar sus actividades y estabilizar al personal dedicado a la

mediación, lo cual redundará, previsiblemente, en una mayor

eficacia de las actuaciones.

Por otra parte, se podría plantear la incorporación estable de mediadores

culturales en las estructuras de intermediación del SAE, en particular, en las oficinas

del SAE, UTEDLT y Andalucía Orienta (transferencia vertical).

En este punto, queremos recordar un aspecto antes mencionado: en la

actualidad, se está analizando la posibilidad de introducir traductores en las oficinas

del SAE. Quizás quepa la posibilidad de integrar, más que meros traductores,

personas con capacidad de desarrollar las siguientes tareas:

a) Captación de beneficiarios potenciales, mediante contactos con

asociaciones y visitas a los beneficiarios.

b) Apoyo en los procesos de orientación laboral.

c) Apoyo general a los demandantes de empleo inmigrantes,

incluyendo la mediación familiar y el acompañamiento.

Cuando las acciones emprendidas por la Junta de Andalucía tengan los

colectivos de trabajadores inmigrantes como beneficiarios de las políticas activas de

empleo, merece la pena recordar igualmente la reserva a favor del Servicio Público

de Empleo Estatal en aquello previsto en el artículo 13.e) 3. de la Ley 56/2003:

“programas de intermediación y políticas activas de empleo cuyo objetivo sea la

integración laboral de trabajadores inmigrantes, realizados en sus países de origen,

facilitando la ordenación de los flujos migratorios”.

Para el aprovechamiento los aspectos potencialmente positivos que pueden

desarrollar los mediadores, debe tenerse en cuenta que se trata de un instrumento

transversal a aplicar en todos los aspectos de las políticas de empleo. En este

sentido la propuesta jurídica no iría encaminada a la modificación normativa de un

programa u actuación en concreto sino a la creación del perfil profesional y su

extensión como técnico especializado de empleo allí donde las características del

mercado de trabajo hagan oportuna su presencia.

A pesar de lo anterior, la figura de los mediadores culturales podría incluirse

dentro del Programa de Acompañamiento a la Inserción regulado en el artículo 8 del

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Decreto 85/2003 de 1 de abril, por el que se establecen los Programas para la

Inserción Laboral de la Junta de Andalucía. Este programa de acompañamiento

tiene por objeto promover la inserción laboral a través de un apoyo intensivo de

determinadas personas desempleadas. Dicho apoyo consistirá en la tutoría y el

seguimiento personalizado, en las acciones contempladas en su itinerario personal

de inserción, en las tareas relativas a su candidatura a las ofertas de empleo y

durante las etapas iniciales de su incorporación al puesto de trabajo.

Los mediadores culturales podrían desarrollar sus funciones con respecto de

los inmigrantes desempleados dado que entre los supuestos en el artículo 3 del

Decreto (personas destinatarias) se encuentra ya a los “Inmigrantes con dificultades

de acceso al mercado de trabajo” (art. 3.2. apartado g) y las “minorías étnicas” (art.

3.2. apartado f).

En definitiva, la vía jurídica para la incorporación de esta práctica abre una

doble posibilidad: o bien se regula de manera transversal y autónoma mediante una

Orden de nueva redacción la figura de los mediadores culturales; o bien se procede

a una inclusión de los mismos en los programas específicos de inserción para los

inmigrantes. En este último supuesto, no sería imprescindible la creación de una

normativa específica y bastaría con la modificación de la normativa existente ni la

creación de una normativa específica para la integración de los mediadores

culturales directamente en los servicios de intermediación del SAE.

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FICHA RESUMEN

Mediadores interculturales

Existencia normativa reguladora específica NO

Oportunidad de modificación normativa existente SI

Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI

Complementariedad de las actuaciones SI

Creación de nuevos programas SI

Definición de mecanismos administrativos de implantación NO

Actuaciones interadministrativas NO

Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI

*No puede considerarse la Orden de 4 de julio de 2002 reguladora de los

programas de apoyo al empleo en proyectos de interés social como normativa

específica reguladora de los mediadores culturales. La transferencia jurídica puede

realizarse tanto a través de la creación de un programa específico dentro de los

programas generales de Inserción laboral (Decreto 85/2003) como a través de la

modificación de los programas ya existentes: programa de Orientación profesional;

programa de Acompañamiento a la Inserción o programa de Inserción a través del

empleo. Se recomienda la utilización de ésta última técnica por su sencillez y por el

hecho que dentro de la definición subjetiva de los beneficiarios de éstos programas

se incluye ya a los inmigrantes con dificultades de acceso al mercado de trabajo y

las minorías étnicas. En este caso, pues, se trataría sólo de dotar a los programas

existentes con un mecanismo nuevo como son los mediadores culturales. De

manera complementaria con lo anterior, puede establecerse una línea específica de

ayuda a las entidades privadas sin ánimo de lucro para incorporar la función de

estos profesionales y su capacidad de mejora del proceso de intermediación laboral

respecto a los inmigrantes. No se aprecian ulteriores mecanismos de implantación

administrativa ni necesidad de actuaciones interadministrativas, aunque puede ser

interesante la colaboración con las entidades locales a los efectos de detectar

concentraciones significativas de población inmigrante demandante de empleo.

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2.2 Mediadores/as empresariales

Características

Los “Mediadores/as empresariales” son personas que realizan actuaciones

regulares destinadas a localizar a empresas oferentes de empleo y facilitar la

inserción de desempleados/as en las mismas. Los/as mediadores/as se relacionan

de forma continua con empresarios a fin de lograr que éstos consideren habitual el

contacto con el/la mediador/a para cubrir un puesto de trabajo o para solicitar alguna

información laboral puntual (ayudas, subvenciones a la contratación etc.).

Igualmente tienen un contacto fluido con los demandantes de empleo, durante el

proceso de búsqueda y, temporalmente, tras su incorporación en un puesto de

trabajo. Se trata en definitiva de personalizar en cierta medida el proceso de

intermediación. Así, el demandante y el ofertante no cuentan sólo con unos servicios

estáticos por parte de los agentes de intermediación sino con un servicio ágil y

personal. El mediador constituye el elemento humano del proceso de intermediación.

En la actualidad la experiencia de los “Mediadores/as empresariales” no se

presenta como completamente nueva ya que algunos de ellos han desarrollado su

labor durante los años 2002 a 2004 en municipios de la provincia de Málaga.

Durante este período, su labor podía ser considerada como genuinamente

innovadora, dada la inexistencia generalizada de este tipo de servicio o perfil

profesional y que, además, es específico para personas con especiales dificultades

de inserción (discapacitados e inmigrantes, fundamentalmente). Por lo tanto, como

elemento innovadores habría que señalar los dos siguientes:

• La introducción de una figura relativamente nueva en Andalucía: el

mediador que acude directamente a las empresas.

• La concepción de la intermediación como un proceso dinámico y en

manos no sólo del procedimiento administrativo sino de personas

(humanización de los servicios administrativos)

• La especificidad del colectivo al que se dirige el servicio.

En el momento actual, hay que matizar el carácter innovador de la

experiencia, puesto que desde febrero de 2004 está en marcha en Andalucía el

Programa de Agentes de Intermediación Laboral, puesto en marcha por el SAE para

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atender de forma personalizada las necesidades de contratación de las empresas.

Según los datos recabados, el servicio funciona de la siguiente manera:

• Se disponen en la actualidad de, aproximadamente, 70 Agentes de

Intermediación Laboral. Éstos desarrollan su actividad,

fundamentalmente, en las capitales de las provincias andaluzas.

• Los Agentes de Intermediación Laboral visitan a las empresas y les

informan sobre la existencia del servicio. Les proporcionan sus

datos de contacto para que éstas puedan comunicarles sus

necesidades de empleo. A diferencia del procedimiento

administrativo tradicional, el mediador empresarial garantiza una

mayor rapidez de respuesta, con una propuesta de candidatos de

un perfil acorde a las necesidades de las empresas.

• La conexión oferta-demanda se produce mediante el contacto

regular entre los Agentes de Intermediación Laboral (portavoces de

las necesidades de las empresas) y los técnicos de las oficinas del

SAE. Éstos, a partir de la base de datos de demandantes de empleo

del SAE, tratan de localizar a los candidatos adecuados a las

demandas de las empresas.

El trabajo del Agente de Intermediación Laboral y del técnico de las oficinas

del SAE concluye cuando una persona desempleadas ha sido objeto de contratación

en una empresa.


A la vista de la existencia del Programa de Agentes de Intermediación

Laboral, podemos destacar las siguientes diferencias de los “Mediadores/as

empresariales” del presente proyecto EQUAL.

En primer lugar, la experiencia EQUAL, al contrario del Programa de Agentes

de Intermediación Laboral se ha desarrollado básicamente las zonas rurales de la

provincia de Málaga. Por el contrario, de acuerdo con la información disponible, el

Programa de Agentes de Intermediación Laboral del SAE se desarrolla, actualmente,

en las capitales de provincia de Andalucía. Este aspecto pone de relieve

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precisamente la insuficiencia con la que se encuentra el programa general. Existen

los intermediadores en las zonas urbanas e industrializadas donde precisamente es

más fácil realizar la intermediación. En este sentido la experiencia EQUAL

demostraría la necesidad de incidir preferentemente en zonas geográficas distintas a

las capitales de provincia. Es innegable que la intermediación en zonas rurales y

escasamente industrializadas arrojará resultados cuantitativamente menores pero

aborda la problemática donde más ésta se presenta con más necesidad.

En segundo lugar, también existe una notable diferencia respecto a los

colectivos sobre los que se centra la actuación: discapacitados e inmigrantes, en el

caso de los “Mediadores/as empresariales”, y desempleados en general en el

Programa de Agentes de Intermediación Laboral. No se ve razón técnica o jurídica

para modificar esta opción política por parte del SAE. La mediación empresarial

respecto a colectivos con especiales necesidades de empleabilidad sitúa el

programa más cerca de los servicios sociales que de la propia política activa de

empleo. En principio pues la generalización de la mediación empresarial sobre los

desempleados en general se ajusta al espacio competencial y las funciones

administrativas que debe desarrollar el SAE.

En síntesis:

Programa Agentes Intermediación Mediadores empresariales

Capitales de provincia Zonas rurales

Desempleados en general Discapacitados e inmigrantes

Finalmente, merece la pena destacar también ciertas especificidades

diferenciales en lo que respecta a la metodología de los “Mediadores empresariales”

EQUAL que conviene señalar por considerar que inciden en los buenos resultados

de las mismas:

a. personalización: los mediadores han tenido un contacto relevante con los

desempleados. Con ello, una sola persona aglutina la información sobre

las necesidades de las empresas y las características de los

demandantes de empleo, con lo que se mejoran las perspectivas de que

la propuesta de candidatos para cubrir vacantes sea adecuada.

21


b. seguimiento: Los mediadores han mantenido contacto, tras la

contratación, con la empresa y el nuevo empleado (durante un mes). Han

realizado labores de mediación, en caso de conflicto, que facilitaba la

permanencia en la empresa del nuevo empleado.

La existencia de un Programa de Intermediación Laboral similar al de la

experiencia de los “Mediadores/as empresariales”, que en ambos casos han

arrojado resultados muy satisfactorios (en términos de inserción y de satisfacción de

las empresas), no es óbice para manifestar que existe un potencial de transferencia

a las políticas de empleo andaluzas de la buena práctica analizada. Obviamente, no

se trata de regular normativamente una figura radicalmente nueva, pero sí de

extenderla, hacerla una pieza estable de la intermediación y completarla a la luz de

los resultados de las lecciones extraídas a partir de la actuación de los

“Mediadores/as empresariales”.

La transferencia jurídica debe basarse en la modificación del programa

existente actual, de manera que se incorporen al cuerpo normativo los siguientes

aspectos:

♣ Extender y generalizar la actuación de los Agentes a zonas no

urbanas. Para ello, podría valorarse la oportunidad de creación de

mecanismo interadministrativos de colaboración entre el SAE y las

entidades locales. Aunque no es imprescindible, la proximidad al

territorio hace que el nivel de Administración Local pueda ser un

ámbito administrativo idóneo para facilitar la inmediatez y agilidad.

Puede también explorarse la realización de acuerdos con UTDELTs

♣ Estabilidad del Programa y de los Agentes. En la experiencia de los

“Mediadores/as empresariales”, la labor de éstos se ha reforzado con

el paso del tiempo, conforme aumentaba su conocimiento del tejido

empresarial local y ganaban la confianza de las empresas. Por tanto,

resulta conveniente que haya un número suficiente de Agentes (a fin

de poder abordar convenientemente a las empresas) que ejerzan su

labor de forma estable. La rotación de los Agentes, por ejemplo, si el

programa no se desarrolla de forma estable en el tiempo, implicaría

una pérdida de eficiencia, por el tiempo que tardarían los nuevos

Agentes en conocer al empresariado y ganarse su confianza. Ello

22


supone la necesidad de distribuir el territorio en plazas y asignar una

plaza fija a cada mediador.

♣ Estrechar la relación entre los Agentes y los técnicos de orientación

para el empleo. Una clave para el éxito de los “Mediadores/as

empresariales” ha sido su conocimiento no sólo de las empresas,

sino también de los desempleados. Esto apunta a la conveniencia de

un contacto regular de los Agentes no sólo con el personal de las

oficinas del SAE, sino también con otras entidades que realicen

orientación para el empleo. Se trataría de que el técnico más cercano

al desempleado sea el responsable de valorar, junto con el Agente

para la Intermediación, la idoneidad de un candidato para cubrir una

vacante. En términos prácticos, esto apuntaría a un trabajo conjunto

entre el Agente, por una parte, y el personal de orientación de las

oficinas del SAE, las unidades de Andalucía Orienta y las UTEDLT.

♣ Continuar la labor tras la contratación. Se considera recomendable,

especialmente con colectivos con dificultades de inserción, que

durante un período aproximado de un mes se mantenga el contacto

entre el Agente, la empresa contratante y la persona contratada. Y

ello con miras a mediar en caso de conflicto inicial entre empresa y

trabajador. Se trataría de “mediar para consolidar puestos de

trabajo”, tal y como va resultando frecuente “asesorar para consolidar

nuevas empresas”.

23


FICHA RESUMEN

Mediadores empresariales

Existencia de normativa reguladora específica SI




Creación de nuevos programas NO




*Conviene identificar de manera exacta el cuerpo normativo que regula el

programa de Agentes de Intermediación Laboral para desarrollar su análisis. En

principio, la identidad sustancial entre Agentes de Intermediación y Mediadores

empresariales fundamenta la existencia de un programa específico al respecto. El

alcance jurídico del aprovechamiento de la buena práctica se limita a incorporar los

aspectos positivos detectados a la regulación actual. Dado que el éxito de los

mediadores depende en gran parte del conocimiento de las características de la

oferta y la demanda en materia de empleo en cada territorio, pueden analizarse

medidas de acercamiento de los programas al territorio. A mayor proximidad, mayor

posibilidad de eficiencia en el proceso de intermediación. Finalmente, la experiencia

demuestra el buen resultado del proceso de humanización administrativa, reflexión

que incita igualmente a extender la experiencia a entidades privadas colaboradoras

en el proceso de intermediación con mayor énfasis en los aspectos personales en

detrimento del rigor y la uniformidad en el procedimiento.

24


2.3 CLUBS DE TRABAJO

Características

La iniciativa relativa a los “Clubs de trabajo” plantea soluciones al aislamiento

y la falta de medios que afronta el desempleado a la hora de buscar un empleo. Los

Clubs son unos espacios concebidos como puntos de encuentro e información para

personas en situación de desempleo. Están dotados de medios para facilitar el

proceso de inserción, contando con técnicos que asesoran y orientan sobre cómo

dirigir el proceso de búsqueda de empleo. Se trata en definitiva de ofrecer al

demandante de empleo medios materiales y humanos y materiales para facilitar su

labor de búsqueda activa de ofertas de trabajo. Por razones de economías de escala

y pura eficiencia en el gasto público, los medios se ponen a disposición en un local o

espacio único, que a la vez sirve de referente de encuentro.

Por ello, además de la dimensión estrictamente material, existe también una

dimensión importante que presentan los clubs de trabajo cual es la función

socializadora y relacional de las actividades. Con la existencia de un espacio físico

de encuentro se permite a los desempleados salir de situaciones de aislamiento,

produciéndose interesantes dinámicas de emulación y trabajo en red entre los

miembros del club. De este modo se implica activamente al desempleado en una

tarea común como es la búsqueda y selección de una oferta de empleo. La persona

percibe los esfuerzos que hacen otras personas en su misma situación y puede

calibrar los resultados según el esfuerzo comparativo empleado por otros

desempleados.

Aunque en países de nuestro entorno son una figura habitual desde hace

años, en España está empezando a tener éxito la fórmula de habilitar locales con

medios documentales e informáticos para ayudar a los desempleados en su

búsqueda de empleo.

Los Clubs de Trabajo aquí analizados han sido diseñados para facilitar los

procesos de inserción entre personas con un elevado riesgo de exclusión social,

como chabolistas e inmigrantes. Para su captación es fundamental el papel de

mediadores interculturales que organizan encuentros informativos con los distintos

colectivos. La presencia de técnicos de apoyo al proceso de búsqueda es

relativamente importante para los colectivos ordinarios de desempleados, es decir,

25


para aquellas personas que no se encuentran en una situación de especial dificultad

en la intermediación laboral. En otras palabras, los Clubs pueden combinar líneas de

trabajo distintas según el perfil de los miembros, combinando en estos casos las

políticas activas de empleo con los servicios sociales asistenciales para la

integración. De cualquier forma, es importante rechazar un enfoque marginalizador

en los mismos clubs de trabajo. La experiencia en otras partes del territorio ha

demostrado que la filosofía de los clubs consiste en implicar al desempleado en una

tarea ardua como es encontrar empleo. En este sentido, podría convertirse la

búsqueda de empleo en una ocupación en sí misma, que requiere de constancia y

empeño. La imagen ideal es la del desempleado que va a “trabajar” al club de

trabajo para conseguir un empleo. Se despoja de esta manera cualquier connotación

estigmatizadora o marginalizadora del desempleado.

Igualmente importante es la figura del asesor técnico, quien desempeña su

labor en el Club de trabajo, asesorando en el correcto uso de los medios puestos a

disposición de los beneficiarios para facilitar su proceso de búsqueda de empleo, así

como orientando sobre el modo de realizar dicha búsqueda. Se denominan Clubs de

Trabajo y no de Empleo, como es habitual, porque contemplan la atención a

personas que buscan la inserción en el mercado de trabajo no solo a través del

empleo por cuenta ajena, sino también a través del autoempleo.

Los medios que se ponen a disposición de los desempleados son los

siguientes:

• Información sobre el mercado de trabajo y oportunidades de empleo

mediante prensa especializada en ofertas y noticias de empleo, así

como un fondo documental de textos que conforman una biblioteca

especializada. Es muy relevante que aparte de la consulta en el Club,

se facilita a sus usuarios la realización de fotocopias de los textos de

mayor interés en su proceso de búsqueda de empleo.

• Telecomunicaciones: No solo mediante la oferta de equipos

informáticos con acceso a Internet, con posibilidad de impresión en

papel de la documentación de interés obtenida en la red, sino que

también se ofrece uso gratuito de teléfono y fax para la realización de

gestiones vinculadas a la búsqueda de empleo.

26


• Asesoramiento: una pieza clave de la experiencia son los asesores

técnicos que orientan a los desempleados en aspectos fundamentales

como la elaboración del curriculum o la realización de entrevistas de

trabajo. Igualmente, garantizan el uso adecuado de los medios

disponibles.

Los Clubs de trabajo tienen un efecto muy positivo en los desempleados en

su condición de punto de encuentro, dado que se comparten experiencias y se

promueve la creación de redes informales de apoyo entre los propios usuarios, que

superan la situación de aislamiento que en muchas ocasiones afecta a estas

personas, especialmente si pertenecen a colectivos con en riesgo de exclusión.

De hecho, las interacciones producidas entre los usuarios dieron como

resultado una circunstancia muy positiva, que no había sido prevista. Se despertó el

espíritu emprendedor en determinados usuarios que vivieron de cerca el proceso de

puesta en marcha de iniciativas empresariales por parte de otros compañeros del

Club. En cierta medida, pues, e aprovechan las externalidades positivas de los

procesos de búsqueda y se comparten y perfeccionan estrategias de intermediación.

Los Clubs permitirían también de manera ideal la participación de personas

pertenecientes a voluntariado social con la finalidad de acompañar a los miembros

de los clubs en su proceso de búsqueda de empleo, facilitando el contacto entre los

demandantes y los trabajadores en activo.


En Andalucía se conocen experiencias similares a los clubs de trabajo,

aunque de un alcance bastante más reducido. Tales experiencias se desarrollan en

el marco del programa “Andalucía Orienta” de la Consejería de Empleo, a través de

alguno de sus más de 200 Servicios de Orientación y, sobre todo, en los Centros de

Referencia de cada provincia.

Algunos Servicios de Orientación de la red “Andalucía Orienta” -como la

Oficina de Orientación Laboral del Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla)- ofrecen

un “Espacio de auto-orientación” que permite la búsqueda autónoma de empleo,

poniendo para ello a disposición de los usuarios ordenadores con acceso gratuito a

Internet, libros y revistas especializadas. El parecido con los clubs de trabajo es

innegable, pero el carácter de “auto-orientación” le aleja de estos, en los que se ha

27


señalado la importancia que tiene el asesor técnico que supervisa las acciones de

búsqueda de empleo de los usuarios, asesorándoles en todo lo que sea necesario.

Estos espacios de auto-orientación solo están presentes en ciertos Servicios de

Orientación, fruto de su iniciativa. Es de destacar que no existe una regulación

específica y sistemática de estas experiencias que posibilite su implantación

generalizada.

Los Centros de Referencia del programa “Andalucía Orienta”, ubicados en

las capitales de provincia, también ofrecen espacios habilitados con medios que

facilitan la búsqueda de empleo por parte de personas en situación de desempleo.

Con el nombre de zonas de auto-orientación ponen a disposición de las personas

desempleadas salas con entre ocho y doce ordenadores con acceso libre a Internet,

volviendo a marcar la principal diferencia con respecto a los Clubs de trabajo su

carácter de búsqueda de empleo no asistida. Otra diferencia que se desprende de la

información obtenida sobre estas zonas de auto-orientación es que los medios

puestos a disposición de los desempleados son más restringidos que en el caso de

los Clubs de trabajo (en lo que se refiere a facilidades para realizar fotocopias o

imprimir documentos, por ejemplo).

Finalmente señalar la próxima incorporación en las oficinas del SAE de

espacios dotados con ordenadores conectados a Internet con el fin de ofrecer a

todos los desempleados, pero especialmente a las personas que no disponen de

estos recursos, una vía de acceso a la página web de la Oficina Virtual del SAE,

iniciativa que se encuentra en un ámbito similar al de los Clubs, aunque con un

alcance muy distinto.

La transferencia de la práctica EQUAL debería centrarse en la extensión de

los servicios de esta naturaleza existentes en la actualidad, puesto que se

concentran en los Centros de Referencia provinciales y, puntualmente, en algún

Servicio de Orientación de Andalucía Orienta. Esta extensión debería regularse de

manera sistemática para garantizar su existencia. Se trata demás de una actuación

administrativa que requiere la disposición de medios materiales y por tanto su buen

funcionamiento se encuentra íntimamente ligado a la existencia de dotación

presupuestaria. Sería oportuno realizar un cálculo estimado de los costes de

funcionamiento de estos clubs para su estimación económica.

Por otra parte, existen posibilidades de mejorar la eficacia de los servicios

existentes, básicamente introduciendo a un responsable que realice labores de

28


asesoramiento y control del buen uso de las instalaciones, y ampliando los medios

disponibles y el horario de acceso a los mismos. En estos casos no se trata tanto de

crear nuevos espacios y nuevos servicios como romper las barreras de acceso que

pueden tener los demandantes de empleo en la utilización de medios a disposición

del SAE.

La experiencia puede parecerse a modelos de Administración participativa o

Administración abierta donde la responsabilidad en la obtención de resultados no

recae exclusivamente en el personal del SAE sino de forma compartida entre el SAE

y los ciudadanos. Para ello, los medios materiales se ponen a disposición de los

mismos demandantes quienes perciben una verdadera implicación en su causa.

Los Clubs de trabajo tienen un elevado potencial de utilización como

instrumentos de apoyo a la inserción.

A la hora de poner en marcha una estructura de este tipo, habría que tener

presente la necesaria adecuación de los medios que ofrecen los Clubs al perfil de

usuario que, de forma mayoritaria y previsible, los empleará. La experiencia

analizada ha puesto de manifiesto que ordenadores e Internet son utilizados por

personas con una formación media, mientras que el teléfono es más demandado por

personas con un perfil social y formativo más bajo. Además, estas últimas necesitan

en mayor medida la asistencia de un asesor técnico. Respecto a este último, lo ideal

es que presente un alto grado de afinidad con los/as usuarios/as habituales, lo que

aconsejaría que, como mínimo, tuviera un dominio de lenguas extranjeras en caso

de trabajar con población inmigrante.

Convendría que los Clubs de trabajo tuvieran un horario de apertura dilatado

(mañana y tarde y, en la medida de lo posible, sin interrupción). Con ello se

favorecerá su uso por parte de personas con empleo precario, que desean mejorar

la calidad del empleo y, por estar ya realizando alguna actividad profesional (regular

o irregular), no tienen plena disponibilidad para acudir a estos espacios. Además, un

horario amplio permitiría a las personas con cargas familiares (niños y personas

dependientes) compatibilizar sus procesos de búsqueda de empleo con las

responsabilidades familiares.

A la vista del impacto de esta experiencia, se recomienda valorar la

posibilidad de extender la figura de los Clubs de trabajo en el territorio de Andalucía,

29


de manera que esté a disposición de las personas en situación de desempleo en

general.

Podrían aprovecharse las tupidas redes de oficinas del Servicio Andaluz de

Empleo y de los Servicios de Orientación de “Andalucía Orienta” para hacer llegar a

los desempleados/as de Andalucía unos espacios en los que poder acceder de

forma tutorizada a una amplia gama de medios de gran utilidad en el proceso de

inserción laboral, a la vez que sirven de centro de encuentro para compartir

experiencias y conocimientos con otras personas que se encuentran en similar

situación.

Deberían ser unos espacios abiertos a todos los/las desempleados/as,

adaptados a las características específicas de la población de cada entorno, con una

amplia batería de recursos materiales y humanos para la realización de las

actividades propias de un proceso de búsqueda de empleo/autoempleo, disponibles

en un horario lo más amplio posible.

Por lo que respecta al coste orientativo de la puesta en marcha de una

iniciativa similar, este puede ser muy variable en función de las características del

local, la calidad del mobiliario y equipos, así como del sueldo del personal

orientador. En la experiencia analizada se invirtieron cerca de 5.000 euros en

enseres y equipos, aproximadamente 1.500 euros mensuales en salarios y en torno

a 130 euros mensuales en la adquisición de publicaciones y otros gastos corrientes.

Conviene destacar la similitud de la experiencia de los clubs de trabajo con

los denominados módulos de autoorientación que se regulan en la Orden de 22 de

enero de 2004 (BOJA nº 22 de 3 de febrero), que desarrolla el programa de

Itinerarios de Inserción del Decreto 85/2003. A este respecto, se prevén ayudas a

instituciones sin ánimo de lucro, corporaciones locales y otros entes locales para la

puesta en funcionamiento de unidades de orientación. Específicamente, el anexo de

la Orden regula incluso las condiciones materiales de los servicios de

autoorientación:

- art. 1.3. “En el caso de unidades con módulo de autoorientacion, el

área de recepción deberá ser de, almenos, 25 metros cuadrados; y

tanto ésta como la sala de uso polivalente deberán estar dedicadas de

manera exclusiva al proyecto”

30


- art. 1.4. ”Area de autoorientación, en aquellas unidades que cuenten

con dicha actividad. Esta área, con una superficie mínima de 50

metros cuadrados destinada a documentación, y zona informática de

libre acceso por parte de los usuarios, deberá ser de uso exclusivo

para el proyecto”.

- art. 2.3. “Si la unidad dispone de módulo de autoorientación, el área

destinada a esta actividad dispondrá, al menos de cuatro ordenadores

que estarán dotados, al menos, con software de ofimática, correo

electrónico y navegador de internet, debiendo contar con acceso a

internet de modo permanente con un ancho de banda de, al menos,

64 Kb cada uno.”

- art. 2.4. “una línea telefónica dedicada exclusivamente al proyecto o

dos en caso de que la unidad cuente con módulo de autoorientación

- art. 2.5. “un fax. Si la unidad cuenta con un módulo de

autoorientación, esta línea de fax será de uso exclusivo para el

proyecto”

- art. 2.6.3. “Las unidades que cuenten con un módulo de

autoorientación deberán disponer de además, del siguiente mobiliario:

a) en el área de autoorientación: una mesa, y una silla por cada

ordenador, una mesa amplia para consultar documentación con

capacidad al menos para 6 personas simultáneamente, 6 sillas,

expositor para prensa y revistas, estanterías para bibliografía y

expositor específico para materiales relacionados con las

ocupaciones”

El SAE podrá conceder ayudas que alcancen hasta el 100% de los costes de

los proyectos.

A pesar de esta similitud, conviene recordar que no se prevé la asistencia y

el asesoramiento técnico en este tipo de servicio a diferencia de la buena práctica

EQUAL.

31


FICHA RESUMEN

Clubs de trabajo






Definición de mecanismos administrativos de implantación SI



*Existe en para una regulación de los servicios de auto-orientación en la

Orden de 22 de enero de 2004 que debería modificarse en relación a la existencia

de apoyo por parte de un técnico. Además de esta Orden, se puede extender la

experiencia ya en funcionamiento por parte del Programa Andalucía Orienta para

disponer de clubs de trabajo en más oficinas de las que existen en la actualidad.

Igualmente, puede desarrollarse un espacio de colaboración con entidades privadas

o voluntariado en lo que refiere a la puesta a disposición de los clubs de apoyo

humano a través de un técnico asesor.

32


2.4 Itinerarios sociolaborales y cheques servicios

Características

Los Itinerarios sociolaborales suponen una adaptación a los colectivos sobre

los que inciden (mujeres de zonas rurales y dispersas, con escasa formación y

experiencia laboral, hasta cierto punto recluidas en el núcleo familiar), que requieren

acciones pre-laborales significativas y apoyo a la conciliación de la vida familiar y

profesional. Además, se desarrollan itinerarios personalizados con una adaptación

de actuaciones, por ejemplo, de la formación, a las necesidades de las usuarias.

A su vez, los cheques servicios se han introducido como un mecanismo para

facilitar la participación de mujeres con cargas familiares en procesos de inserción.

Consisten en una participación de una entidad (en este caso del proyecto EQUAL)

en el consumo privado de bienes o servicios que son producidos por empresas

públicas y/o privadas. Este instrumento permite a la beneficiaria destinar los

recursos que la entidad asigna a aquella empresa u organismo que le ofrezca el

servicio que mejor se adecue a sus necesidades. Asimismo, la beneficiaria ve

repercutidas en su renta las decisiones de consumo en las que el precio exceda el

valor de la participación de la entidad. Los cheques se concedían bien para

contribuir al pago de una guardería o para la contratación de una persona que

atendiera a los niños.

La complementariedad entre las dos experiencias es evidente: en los

itinerarios personalizados se han tratado de emplear cheques servicios como

medidas de apoyo a la conciliación que han de permitir a las beneficiarias poder

participar efectivamente en el desarrollo de un itinerario. Por tanto, conviene

considerar conjuntamente ambas experiencias, especialmente para tener una visión

más global de las dificultades que pueden surgir en la utilización de los cheques

servicios.

Hay dos elementos en las experiencias analizadas con un cierto potencial de

innovación que debe ser contrastado. En primer lugar, en los Itinerarios

sociolaborales, la dimensión social, o prelaboral tiene un gran peso. Esta faceta se

implementa a través de la mejora de las habilidades sociales, mediante experiencias

de ocio (salidas, encuentros), reuniones de grupo, etc.

33


Desde luego, no puede decirse que las actuaciones sociolaborales no tengan

presencia, actualmente, en diversos programas andaluces de inserción. A nivel

estrictamente andaluz la incorporación de esta práctica requeriría la revisión de otros

programas autonómicos como son el programa de Itinerarios de Inserción y el

programa de Acompañamiento a la Inserción, ambos regulados por el Decreto

85/2003.

Desde la óptica privada, asociaciones y fundaciones como, por ejemplo, Cruz

Roja, que desarrolla itinerarios de inserción con inmigrantes, y Fundación ONCE,

que trabaja con discapacitados, llevan a cabo actuaciones de esta naturaleza. Y,

dentro de la dificultad de determinar en qué medida estas y otras instituciones se

apoyan en programas del Servicio Andaluz de Empleo, es previsible que, al menos

en parte, los itinerarios se desarrollen bajo el soporte financiero que suponen los

Programas de Inserción del Servicio Andaluz de Empleo.

Por otra parte, el Servicio de formación y acompañamiento al empleo de las

mujeres que han sufrido violencia doméstica, del Instituto Andaluz de la Mujer,

otorga un peso notable a estas acciones de índole más social, pues mejorar la

autoestima y habilidades sociales de las mujeres a las que orientan es crítico para

permitir, finalmente la inserción laboral. Y en las Zonas con Necesidades de

Transformación Social también tienen una cierta presencia las actuaciones

centradas en lo social.

Un segundo elemento con potencial de innovación es la incorporación de

medidas para la conciliación y ayudas al transporte. Las primeras se han

materializado en becas (ayudas directas que la usuaria empleaba libremente) y/o en

cheques de servicios. Este aspecto presenta un elevado grado de innovación en las

actuales políticas activas de empleo andaluzas. De acuerdo con la información

disponible, la incorporación de ayudas a la conciliación en los Servicios Públicos de

inserción es prácticamente inexistente, excepción hecha de programas muy

puntuales, como el anteriormente mencionado Servicio de formación y

acompañamiento al empleo de las mujeres que han sufrido violencia doméstica

(IAM).

Junto a ello, cabe citar un programa de ámbito nacional que no tiene, en

absoluto, el objetivo de impulsar la conciliación y participación de mujeres con

cargas familiares en proceso de inserción pero, en caso de ser candidatas al mismo,

produciría el mismo efecto. Nos referimos a la Renta Activa de Inserción, cuya última

34


regulación es el Real Decreto 3/2004 de 9 de enero. Establece una renta equivalente

al 75% del SMI durante un máximo de 10 meses, a fin de que los beneficiarios

ofrezcan su disponibilidad para realizar acciones dirigidas a aumentar su

empleabilidad. Los beneficiarios son desempleados de larga duración mayores de

45 años, discapacitados, emigrantes retornados y víctimas de la violencia

domésticas.

En definitiva, podemos concluir señalando los siguientes aspectos del

carácter innovador de las experiencias estudiadas:

♣ La dimensión social tiene, actualmente, una cierta presencia en los

itinerarios de inserción desarrollados en Andalucía en colectivos que

presentan un alto grado de exclusión social, básicamente a cargo de

instituciones sin ánimo de lucro. No obstante lo anterior, resulta

previsible que en ciertas zonas de Andalucía, con carencia de tejido

asociativo suficiente, no se estén desarrollando tales actuaciones.

♣ La incorporación de ayudas a la conciliación en los itinerarios de

inserción de mujeres con cargas familiares es prácticamente

inexistente.


a. Itinerarios sociolaborales

Por lo que se refiere a la transferencia de la dimensión social de los

itinerarios de inserción, en el marco de la experiencia analizada esta faceta se ha

incorporado en los itinerarios de mujeres habitantes de municipios dispersos, de

pequeño tamaño y mal comunicados, con una situación económica deprimida y unos

valores culturales muy tradicionales. En estas zonas, resulta habitual que las

mujeres se dediquen en lo esencial a tareas del hogar (aún siendo jóvenes), no

tengan estudios y, por la propia dinámica social de la zona, presenten un grado de

aislamiento muy elevado (no sólo laboral, sino también social).

La transferencia de esta dimensión social parece tener pleno sentido en el

caso de colectivos que presenten un alto grado de aislamiento social y laboral,

graves problemas de motivación. Entre éstos, cabe mencionar:

35


♣ Desempleados de larga duración.

♣ Mujeres desempleadas, especialmente las que no han participado en

el mercado laboral durante años, por ejemplo, al abandonar el

empleo tras la maternidad.

♣ Colectivos con alto riesgo de exclusión social: ex reclusos,

discapacitados, ex prostitutas, minorías étnicas.

La Disposición Adicional Primera de la Ley estatal 45/2002 de 12 de

diciembre e medidas urgentes de reforma del sistema de protección por desempleo

y mejora de la ocupabilidad establece que podrán ser beneficiarios de la Renta

Activa de Inserción:

♣ los mayores de 45 años

♣ los demandantes de empleo inscritos ininterrumpidamente como

desempleados en la oficina de empleo durante doce o más meses

♣ los desempleados que no tengan derechos a prestaciones o

subsidios por desempleo

♣ los que carezcan de rentas, de cualquier naturaleza superiores en

cómputo mensual al 75% del SMI

♣ las personas que acrediten una minusvalía en grado igual o superior

al 33%

♣ los trabajadores emigrantes

♣ las víctimas de la violencia doméstica

Respecto a la existencia del programa estatal referente a la Renta Activa de

Inserción (RAI), cabe decir que el programa se crea específicamente para ayudar a

colectivos con especiales dificultades económicas y dificultades en la inserción en el

mercado de trabajo. Las personas que puedan beneficiarse de esta renta según el

programa estatal suscriben un compromiso de actividad para realizar ciertas

acciones para hacer posible su inserción. En este sentido es innegable el

paralelismo que existe entre el programa estatal de RAI y la buena práctica EQUAL

relativa a los itinerarios sociolaborales.

36


El programa estatal es bastante flexible respecto a quine puede ser la

institución que lleve a cabo las acciones de inserción laboral. Tanto el Servicio

Público estatal de Empleo como los Servicios Autonómicos como los entes locales,

como las entidades privadas colaboradoras pueden gestionar el programa de RAI.

Esta gestión no comprende la capacidad de estos gestores para reconocer la

admisibilidad al programa pero si de las políticas activas de empleo que deban

desarrollar los beneficiarios.

En este sentido, pues, no existe a posibilidad de territorialización de los

fondos estatales destinados a RAI. La Junta de Andalucía y los entes locales pueden

realizar actividades pero no exigir la gestión directa de los fondos. Otra pregunta

distinta sería aquélla destinada a averiguar si la Junta de Andalucía puede dedicar

fondos autonómicos a complementar el programa estatal de RAI. Esta opción es

jurídicamente más complicada y se encontraría con un problema de inflexibilidad

normativa: la Junta debería destinar dinero a aquellos supuestos que recoge la

normativa estatal sin capacidad de abarcar otros beneficiarios o colectivos.

En cualquier caso, el Decreto de traspaso de políticas activas a la Junta de

Andalucía no hace referencia a la asunción por parte de la Administración

autonómica de la gestión de la RAI. A pesar de este silencio debe entenderse que la

estricta actividad de gestión de la misma debe hacerse en el nivel autonómico

puesto que la RAI está estrictamente ligada a las políticas activas de empleo que si

han sido objeto de traspaso en su conjunto. El programa estatal es bastante flexible

respecto a quine pude ser la institución que lleve a cabo las acciones de inserción

laboral. Tanto el Servicio Público estatal de Empleo como los Servicios Autonómicos

como los entes locales, como las entidades privadas colaboradoras pueden

gestionar el programa de RAI. Esta gestión no comprende la capacidad de estos

gestores para reconocer la admisibilidad al programa pero si de las políticas activas

de empleo que deban desarrollar los beneficiarios.

En Andalucía se desarrolla ya este tipo de actuación, especialmente con

colectivos en alto riesgo de exclusión social. No obstante, entendemos que existen

oportunidades para extender y ampliar estas acciones:

En primer lugar, mediante la difusión entre asociaciones y entidades que

trabajan en la inserción laboral de las ventajas que ofrecen estas actuaciones para

lograr la inserción laboral de ciertos colectivos. Se trataría, de esta manera, de lograr

un mayor aprovechamiento de algunos de los programas de Itinerarios de Inserción

37


que promueve el Servicio Andaluz de Empleo y ejecutan entidades públicas o

privadas. La transferencia pues no se basaría tanto en una modificación o

innovación normativa sino en una intensificación de la divulgación de los recursos y

mecanismos existentes.

En segundo lugar, se podría actuar desde las propias estructuras del Servicio

Andaluz de Empleo (oficinas del SAE y UTEDLTs), a fin de completar las

actuaciones sociolaborales desarrolladas, básicamente, por instituciones sin fines de

lucro. Como se ha mencionado, en zonas con carencia de tejido asociativo es

previsible que, a pesar de la necesidad de estas actuaciones, no se estén llevando a

cabo. Además, su uso puede ser más generalizado que el actual (colectivos en alto

riesgo de exclusión social, básicamente). Ello abogaría por una actuación selectiva

por parte del SAE, introduciendo actuaciones de carácter social como paso previo

para el desarrollo de itinerarios de inserción laboral, en aquellas zonas con mayor

presencia de colectivos objetivo.

De nuevo la Ley estatal 45/2002 es muy amplia respecto a la determinación

de las entidades gestoras y/o colaboradoras del programa de Renta Activa de

Inserción. Lo único que se determina por parte de la normativa estatal es la

necesidad de disponer de los medios adecuados para el desarrollo de las acciones

de inserción contenidas en el convenio, que acrediten resultados previos de

integración laboral y se comprometan a conseguir la inserción laboral de al menos el

25% de los demandantes de empleo atendidos durante el desarrollo del programa.

En cualquier caso, se exige para el reconocimiento como entidad

colaboradora, la firma del correspondiente convenio de colaboración. Una vez

formalizado este reconocimiento, las entidades (públicas o privadas), podrán realizar

las siguientes funciones de intermediación laboral:

♣ tutorías individualizadas con los beneficiarios

♣ realización de un itinerario de inserción laboral a través de una entrevista

♣ gestión de ofertas de colocación

♣ participación del demandante de empleo en los procesos de selección

En definitiva, desde el punto de vista jurídico se detecta una sustancial

identidad entre la buena práctica aquí estudiada y la regulación estatal contenida en

38


la Disposición Adicional Primera de la Ley 45/202 de 12 de diciembre. Podría

resultar altamente confuso y redundante duplicar la regulación estatal con una

normativa autonómica propia de manera que existirían programas parcialmente

coincidentes con un mismo gestor.

Además, a nivel estrictamente andaluz la incorporación de esta práctica

requeriría la revisión de otros programas autonómicos como son el programa de

Itinerarios de Inserción y el programa de Acompañamiento a la Inserción, ambos

regulados por el Decreto 85/2003.

b. Cheques servicios

La incorporación de una dimensión social en los itinerarios sociolaborales

que hemos visto puede verse frustrada por la inexistencia de ayudas al transporte y

a la conciliación. En respuesta a este riesgo se acompañan las medidas anteriores

de la provisión de cheques servicio para ayudar a las personas beneficiarias al

cumplimiento del compromiso de participación en actividades de inserción. En este

sentido, pues, la figura de los cheques servicios debe entenderse de forma conjunta

e instrumental con la más amplia de los itinerarios sociolaborales.

Las ayudas a la conciliación, mediante cheques servicios o becas, se han

concedido a mujeres dedicadas en exclusiva a labores domésticas, cuidado de los

hijos y de personas dependientes, habitualmente en zonas rurales, donde el papel

primordial de la mujer como responsable del cuidado de personas dependientes

parece ser mayor en zonas urbanas y, además, la oferta de servicios de conciliación

es inferior.

El ámbito de transferencia de estas medidas parece ser bastante amplio, en

particular, podría apoyar los procesos de inserción de mujeres en general que, a

causa de su situación económica y familiar, no dispongan de medios suficientes para

participar activamente en procesos de inserción.

A pesar de ello, cabe recordar que el uso de ayudas a la conciliación debe

tener presente la realidad social y la oferta de servicios existentes. Los cheques

servicios, por ejemplo, no ofrecen buenos resultados en zonas con un tejido

insuficiente (incluso inexistente) de servicios de atención a niños y personas

dependientes. O entre colectivos que, por razones culturales, no están dispuestos a

emplear guarderías para el cuidado de los niños.

39


Por lo que se refiere a la transferencia de las ayudas a la conciliación, la

cuestión resulta más delicada. Del conjunto de los estudios realizados hasta el

momento, una conclusión fundamental es que tales ayudas pueden jugar un papel

de extraordinaria relevancia para elevar la tasa de actividad y empleo de las mujeres

andaluzas, aspecto crítico con miras a elevar el empleo en Andalucía. Ahora bien, la

experiencia de los proyectos Equal, como la resultante de otros países en este

ámbito, apunta a una dificultad en cuanto al mecanismo a emplear, a saber:

iii ... Una posibilidad consiste en otorgar una beca o ayuda directa a mujeres

con problemas de renta y cargas familiares durante un plazo máximo a

lo largo del cual se desarrolla un itinerario de inserción. Esto nos sitúa

en un esquema próximo, por sus instrumentos, al de la Renta Activa de

Inserción. Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que tal

esquema podría tener, de forma accidental, consecuencias

indeseables, a saber, el fomento de la economía sumergida. Y ello, por

la preferencia que existe en la actualidad de dejar a los niños al

cuidado de personas que trabajan de forma no regular.

iii iii ... Otra posibilidad es introducir, de forma selectiva, cheques servicios. Si

bien esto se encuentra con el obstáculo potencial de falta de oferta

(regular) en zonas donde puede ser especialmente necesario su uso

(zonas rurales). Además de las barreras culturales susceptibles de

frenar la eficacia del instrumento.

Habida cuenta de estos razonamientos, y en virtud del principio de prudencia,

no consideramos conveniente realizar en este momento una propuesta concreta de

transferencia de las medidas de conciliación a las políticas activas de empleo en

Andalucía.

No obstante, las experiencias EQUAL en este sentido no son concluyentes.

Los cheques servicios han funcionado bien en alguna ocasión pero, en general

presentan problemas, como se ha mencionado anteriormente. Las ayudas directas o

becas han tenido mejores resultados, pero ello puede tener el efecto colateral de

impulsar la economía irregular, lo que resulta cuestionable dados los objetivos

generales de la política de empleo andaluza y la Estrategia Europea del Empleo.

Por estas razones, se propone al Servicio Andaluz de Empleo tomar como

prioridad el diseño de mecanismos adecuados para facilitar la participación de las

40


mujeres con cargas familiares en procesos de inserción. Ello requiere un estudio de

amplio alcance, que escapa del ámbito de la actual investigación, que considere

otras opciones, como la extensión de la oferta pública de servicios, incluso

vinculados a los servicios de intermediación públicos con mayor presencia de

mujeres en situación de desempleo (o inactividad) y con problemas de cargas

familiares. O la modificación de las ayudas directas, respecto a como han sido

planteadas en las experiencias analizadas, a fin de evitar los efectos perversos de

potenciación de la economía irregular.

Por lo que se refiere al coste de estas experiencias, resulta difícil con la

información actual ofrecer una idea tentativa del coste de la introducción de la

dimensión social en los itinerarios, depende de forma notable de la cantidad y tipo de

actividades realizadas.

Respecto a los cheques servicios, en el marco de la experiencia analizada,

se otorgaba una ayuda máxima de 120 euros/mes para guarderías, o de 6

euros/horas en caso de contratación de una persona que presta el servicio en el

hogar. Ello, lógicamente, durante el proceso de realización del itinerario.

41


FICHA RESUMEN

Itinerarios sociolaborales


Oportunidad de modificación normativa existente NO

Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI / NO






*Los itinerarios se regulan ya de forma parcial en los programas de la

Consejería de Empleo regulados en el Decreto 85/2003, cuyos ámbitos objetivo y

subjetivo coinciden plenamente con la práctica descrita. Existe además el programa

estatal de Renta Activa de Inserción que puede ser gestionado y/o complementado

por la Administración andaluza. En este sentido, algunas Comunidades disponen de

programas propios de Rentas de Inserción que no son compatibles con el programa

estatal. Desde el punto de vista de la oportunidad jurídica no se recomienda la

creación de un nuevo programa. Pueden, en cambio, efectuarse una revisión de los

programas existentes para introducir actuaciones de carácter social especialmente

dirigidas a la mujer. En este caso, sería necesaria una coordinación con los

programas IAM.

42


FICHA RESUMEN

Cheques servicios

Existencia de normativa reguladora específica NO






Actuaciones interadministrativas SI


*No existe específicamente un programa de cheques servicios como medida

de conciliación para desarrollar itinerarios sociolaborales. Desde el punto de vista

jurídico, nada obsta para proceder al estudio de oportunidad de estos programas así

como al análisis de los resultados que pueden ofrecer como elemento

complementario de los itinerarios sociolaborales. Hay que tener en cuenta la

disparidad de resultados según el ámbito espacial donde se ha experimentado la

medida.

43


2.5 Itinerarios con regularización de actividad sumergida

Características

La buena práctica relativa a los “Itinerarios con regularización de actividad

sumergida” describe un estudio de caso específicamente circunscrito a las acciones

encaminadas a regularizar la situación laboral de las vendedoras ambulantes de flor

cortada de la ciudad de Sevilla, pertenecientes a la etnia gitana, que operaban al

margen de la legalidad. Por tanto, se trata de una medida individualizada a este tipo

de colectivo y su extrapolación a otros ejemplos o supuestos debe realizarse con la

máxima prudencia.

Se combinan de forma novedosa dos instrumentos: de una parte los

itinerarios de inserción que de manera general existen ya y cuentan con programas

específicos de la Junta de Andalucía; de otra parte, se regulariza la actividad

sumergida con la creación de un tipo específico de licencia de venta: la licencias

sociales de venta.

Respecto al primer instrumento, la práctica revela algunas características

distintivas:

1) Adaptación a beneficiarias. La vía escogida para la inserción laboral

final se consensúa en fases iniciales con las beneficiarias. En este

caso, las mujeres declararon que deseaban realizar (o continuar

realizando) las actividades que tradicionalmente las han ocupado (venta

ambulante de flor cortada).

2) Mediación intercultural. Las mediadoras culturales han tenido un papel

de gran relevancia, tanto para establecer contactos iniciales con

potenciales beneficiarias, como para el posterior desarrollo de los

itinerarios.

3) Personalización de itinerarios. Con miras a lograr el éxito de la

inserción, además de ofrecer un asesoramiento particular e intenso, se

introducen mecanismos como las “becas de liberación de tiempo”, que

obtienen las beneficiarias que desarrollan los itinerarios. Dada la

escasez de recursos económicos de las beneficiarias, resultaba

altamente improbable que hubieran cesado en sus actividades

44


habituales (venta irregular de flores u otras) durante el período de

formación en caso de no haber dispuesto de estas ayudas.

Conjuntamente, con los intinerarios, se regulariza la actividad sumergida con

la creación de licencias sociales de venta. Éstas se materializan en un convenio

específicamente dirigido a regular la concesión de licencias de venta a mujeres

beneficiarias de la experiencia, firmado por el Ayuntamiento de Sevilla y la Gerencia

de Urbanismo. Establece los requisitos que deben verificar las beneficiarias, por

ejemplo, “La persona autorizada deberá tener plena capacidad de obrar, contar con

un informe favorable de la Delegación de Bienestar Social y haber firmado el

contrato de participación en el Proyecto Clavel con la Agencia de Inserción Sevilla

Norte de la Delegación de Economía e Industrias.” Estos aspectos son en sí

altamente interesantes: el informe de bienestar social garantiza que las beneficiarias

obtengan la beca de liberación de tiempo, y la firma de un contrato de participación

que las beneficiarias sean adecuadamente asesoradas (ambos aspectos son críticos

para el éxito de la experiencia).

Debe destacarse que la licencia social, tal como se ha planteado en la

experiencia analizada, ha tenido un coste idéntico para el solicitante que las

habituales licencias de venta ambulante, con lo cual, esta medida no supone un

quebranto de los ingresos públicos. La diferencia radica en la facilidad con la que se

concede, al establecer un protocolo específico para otorgarlas a las beneficiarias del

proyecto. Supone, antes de nada, una simplificación administrativa.

Hay un tercer aspecto del itinerario, el uso de becas de liberación de tiempo,

que, en principio, tiene un carácter innovador poco marcado. En efecto, hay diversos

procesos de inserción en los que se ofrece a los participantes ayudas económicas

para facilitar que lleven a cabo las acciones necesarias para incrementar su

empleabilidad. Así, los alumnos de las Escuelas Taller y Casas de Oficio tienen

derecho a percibir una beca durante el período de formación. Y, por otra parte, el

programa de Renta Activa de Inserción, descrito en el epígrafe precedente, garantiza

una cierta renta a los beneficiarios que ofrecen su disponibilidad para realizar

acciones que conduzcan a su inserción.

Eso sí, debe tenerse presente que estas becas de liberación de tiempo

actúan, a su vez, como ayudas a la conciliación de la vida familiar y profesional de

45


las beneficiarias. Y este aspecto resulta más innovador en las actuales políticas

activas andaluzas, como se pudo comprobar al analizar la experiencia “Itinerarios

sociolaborales y cheques servicios”.

En definitiva lo más destacado de la experiencia es el enfoque pluri-

instrumental y la metodología del conjunto. Se demuestra la necesidad en el caso

concreto de combinar itinerarios (con elementos de innovación) con modificaciones

en las licencias de venta, lo que supone la máxima expresión de la adaptación de los

procesos de inserción laboral a las necesidades de los beneficiarios.


El análisis jurídico debe dividir de una parte la transferencia misma de la

metodología y las actuaciones concretas que se derivan de ella.

Respecto de la metodología se trata de un proceso de combinación de apoyo

técnico (itinerarios personalizados de inserción) con cambio administrativo (creación

de las licencias sociales) a la venta ambulante de otro tipo de productos en los que

concurra la destacada presencia de personas en riesgo de exclusión y la práctica

habitual de actividad irregular. Pueden citarse como ejemplos la venta ambulante de

ropa, o de fruta, este último caso con la cautela que impone contar con las

adicionales exigencias higiénico-sanitarias de la venta de alimentos.

La experiencia en su conjunto es susceptible de incorporarse a programas ya

existentes como el Programa de Acciones Experimentales, dado que contempla

expresamente el desarrollo de planes integrales para la inserción laboral en

combinación con otras actuaciones. Y, también, el Programa de Asesoramiento para

el Autoempleo, que presta apoyo personalizado entre otros colectivos a mujeres,

minorías étnicas y demandantes de empleo en riesgo de exclusión social, que

quieran acceder al mercado de trabajo a través de una iniciativa de autoempleo.

Dentro de la regulación de estos programas ya existentes puede valorarse la

creación de un programa específico que permita a las entidades ejecutoras financiar

todas las actuaciones necesarias (becas, mediación intercultural).

De manera aislada, se trata en primer lugar de un proceso de inserción con

regularización de actividad sumergida, que contiene aspectos críticos que deben

tenerse en cuenta en el momento de transferir esta experiencia con éxito:

46


♣ Participación de mediadores culturales. Tanto en la captación inicial

de beneficiarios potenciales como en el desarrollo de los itinerarios de

inserción/regulación.

♣ Colaboración y coordinación de todas las instancias administrativas

implicadas, mediante la firma de convenios y protocolos que recojan

todos los aspectos clave de la regulación y concesión de las licencias.

♣ Sensibilización social. Las campañas de información a policía

municipal y comercios afectados por las nuevas licencias resultan

necesarias para crear un clima positivo hacia la nueva actividad.

♣ Asesoramiento y seguimiento de beneficiarios. Dado que, en general,

los beneficiarios de este tipo de iniciativa tendrán graves carencias

formativas, el éxito de la experiencia requiere que se produzca una

asistencia técnica personalizada y regular, que continúe tras el inicio

de la actividad. Por tanto, la transferencia requiere, por una parte, que

se prevean mecanismos para apoyar y asesorar a beneficiarios de la

licencia. Y, por otra, un cierto compromiso de los beneficiarios a

participar en las acciones formativas y a recibir asesoramiento.

♣ Apoyo económico a beneficiarios en el período de formación. Este es,

como se ha argumentado previamente, otro elemento fundamental

que contribuye al éxito de la experiencia.

Por todo ello, desde el punto de vista jurídico puede pensarse en la

necesidad de adaptar específicamente programas de Itinerarios de Inserción

previstos en el Decreto 85/2003, de acuerdo con lo expresado anteriormente.

Finalmente, puede abordarse también de manera separada la transferencia

vertical de las licencias sociales de venta. Las licencias de venta se otorgan por

parte de la Administración municipal y es en ese marco donde debe desarrollarse si

cabe el convenio de colaboración administrativa entre Administración andaluza y

entidades locales. Sin embargo, la presencia de los entes locales en la concesión de

las licencias no priva de la capacidad normativa de la que dispone la Junta en

materia de regulación del comercio interior y las modalidades de venta al público.

Es por ello que la Junta de Andalucía puede crear y regular la licencia social

de venta en el ámbito de su competencia sobre comercio interior como un figura

47


igual o similar a las licencias sociales de venta aquí descritos sin que por ello se

vulnere el principio de autonomía local. La Junta dispone de capacidad normativa

pero no de competencia de ejecución y gestión. La combinación con los dispositivos

existentes de inserción sociolaboral basados en itinerarios personales con las

licencias sociales de venta pueden articularse vía convenio de colaboración para

evitar que una vez puesta a disposición la figura administrativa, los ayuntamientos

no la utilicen o la utilicen al margen del conjunto de medidas que conforman la buena

práctica.

Junto a la transferencia de las licencias sociales de venta, habría que valorar

la suficiencia de los programas, ya existentes en las políticas de empleo de

Andalucía, para incorporar en su funcionamiento itinerarios personalizados de

inserción de las características de los desarrollados en la experiencia, incluyendo

elementos críticos como los mediadores interculturales y las becas de liberación de

tiempo, todo ello sin menoscabo del espacio normativo reservado a la

Administración autonómica para regular normativamente la figura.

48


FICHA RESUMEN

Itinerarios con regularización de actividad sumergida

Existencia normativa reguladora específica NO








*Entendido como conjunto, no existe ningún programa específico destinado a

regular un itinerario de inserción con regularización de actividad sumergida. Pueden

utilizarse modificaciones de programas existentes para introducir los elementos

pertinentes al itinerario de inserción. Corresponde a la Junta de Andalucía regular

específicamente la normativa relativa a las licencias sociales de venta para que los

entes locales puedan realizar su concesión. Existe un espacio interadministrativo

para el desarrollo conjunto de todos los elementos de esta nueva metodología.

49


2.6 Intervención para la dinamización local

Características

Las medidas de intervención para la dinamización social suponen una

alternativa metodológica a las actuaciones en zonas caracterizadas por una fuerte

especialización productiva en actividades económicas en declive (en el caso Sirena,

la pesca).

Se trata de un enfoque que parte de un análisis inicial de la familia como

unidad económica. Las medidas no se dirigen exclusivamente a los individuos sino a

la diversificación de las actividades económicas de los varios miembros de la unidad

familiar. Se trata en el caso EQUAL estudiado de familias de pescadores quienes

asumen un papel protagonista en las acciones de inserción laboral, tendentes a la

diversificación productiva en las ocupaciones de sus miembros.

El enfoque sistémico, interviniendo desde las familias y no desde el/la

trabajador/a, tiene gran impacto en la transformación de los valores y roles familiares

que caracterizan a este tipo de colectivos y que muchas veces suponen un

importante lastre en el proceso de inserción laboral de elementos de estas familias.

Este enfoque se basa en la incapacidad que pueden tener algunas de estas

unidades económicas en superar la super-especialización y la tradición familiar.

Cuando estas características se dan en familias cuya actividad se halla en declive,

las consecuencias del paro no afectan sólo a un miembro de la familia sino a la

unidad económica entera. Se trata por tanto de un enfoque de política de empleo

que influye sobre las condiciones familiares de acceso y promoción en la actividad

productiva.

Este planteamiento supone una novedad en el desarrollo de medidas

tendentes a mejorar la empleabilidad de la población de zonas aquejadas por

procesos de declive en su ámbito de especialidad productiva. El enfoque sistémico

no es una innovación absoluta y se utiliza por otras ramas de las ciencias sociales o

las ciencias de la salud. Sin embargo, lo que sí resulta novedoso es su aplicación

como metodología exclusiva de ejecución de medidas en el terreno de la

intervención social, muy poco habitual en España.

Este aspecto metodológico no es susceptible de una traslación directa e

inmediata a las políticas de empleo de la Junta de Andalucía pero como en el caso

50


anterior, puede servir como principio transversal alternativo aplicable a distintas

estrategias creadoras de empleo.


Los principios que se pueden extraer de esta buena práctica indican un

enfoque general novedoso respecto a actuaciones en materia de empleo. De una

lado hemos visto como el núcleo esencial de intervención se amplia del individuo a

la entera familia afectada por una situación de declive general de la actividad. De

otro lado, merece la pena destacar un notable esfuerzo de aproximación de la

actuación administrativa al ámbito de particular. Se trataría por ello de actuaciones

llevadas a cabo en colaboración con los beneficiarios mismos (las familias de

pescadores), con técnicos administrativos que han trabajado en estrecha

colaboración con las figuras dinamizadoras del colectivo, como son la Cofradía de

Pescadores, la parroquia del barrio, etc.

A diferencia de otras muchas experiencias en materia de empleo, la presente

buena práctica se basa en el desarrollo de un triángulo de actores formados por los

beneficiarios, los técnicos y las entidades. Las actuaciones de estos programas de

dinamización local dirigidos a las familias no pueden partir de soluciones uniformes y

preestablecidas para todos los casos. Al contrario, se trabaja en cada situación para

poder descubrir cuales son las mejores estrategias de empleo que cada familia

puede adoptar. Estamos, pues, ante un modelo de administración concertada o de

administración flexible que puede variar considerablemente dependiendo de las

situaciones.

Si bien es cierto que las dinámicas burocráticas y estandarizadas

desaprovechan muchas oportunidades que esta metodología puede explotar, no es

menos cierto que un enfoque como el presente no puede trasladarse acríticamente a

todas las actuaciones en materia de empleo que realiza la Junta de Andalucía.

Un enfoque semejante es aquel que actúa para la mejora las condiciones

sociolaborales de entornos urbanos cuyas características estructurales hacen que su

población se encuentre en peligro o en situación de marginación social, son los

programas de actuación en las Zonas con Necesidad de Transformación Social

(ZNTS) del Servicio de Barriadas de la Dirección General de Bienestar Social. Las

ZNTS se definen por presentar serios problemas en los ámbitos de vivienda,

51


infraestructuras, equipamientos, fracaso escolar, deficiencias higiénico-sanitarias,

pero no prioriza a poblaciones afectadas por el declive de la actividad en la que se

encuentra especializada, como en esta intervención para la dinamización local.

Las actuaciones de las ZNTS tienen como destinatario habitual al individuo

en riesgo de exclusión social y no las familias, que únicamente son consideradas

objeto de actuación en casos específicos, en contraste con la presente buena

práctica que siempre actúa sobre las familias, de forma exclusiva. Los programas de

las ZNTS solo se desarrollan en entornos urbanos, restricción geográfica superada

en esta experiencia.

A diferencia de las ZNTS, las experiencias de dinamización local seleccionan

los destinatarios no en relación a un territorio o zona sino en relación a determinadas

características comunes de la actividad económica que realizan. Se trata en

definitiva de actuaciones sectoriales más que actuaciones territoriales o sociales. Su

ámbito competencial, pues, entrecruza la estricta política de empleo con la política

de bienestar social e incluso la política de desarrollo local y la política industrial a

través de la creación de alternativas al declive sectorial.

Por todo lo anterior, podemos inclinarnos por la no superación del test de

idoneidad de esta experiencia. Sin embargo, como se ha indicado, existe cierto

margen de transferencia de algunos aspectos de la intervención para la

dinamización local, sobre todo para el caso de las políticas activas de empleo que se

distingan por tener un fuerte carácter de intervención social, como pueden ser

programas de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social del tipo de las

actuaciones en Zonas Necesitadas de Transformación Social.

El peso de elementos netamente sociales en el éxito de la experiencia

analizada, lleva a la recomendación de valorar las posibilidades de incorporación de

la metodología ensayada en el marco de las políticas llevadas a cabo

fundamentalmente por la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social. Ello no es

óbice, sin embargo, para que la Consejería de Empleo, que tiene especial

consideración de las necesidades de colectivos con especiales dificultades de

inserción, se plantee impulsar la aplicación de esta metodología en contextos

apropiados.

Consideramos que esta experiencia podría ser replicada con expectativas de

éxito, previa adaptación a las circunstancias de cada caso, en distintos entornos

52


geográficos cuya población tenga una fuerte identidad social emanada de su

identidad laboral y que se encuentre en situación de riesgo de exclusión laboral por

el declive de la actividad en la que se encuentra especializada. Sin intención de ser

exhaustivos, podría ser aplicable en zonas mineras, entornos agrarios

especializados en el monocultivo de productos afectados negativamente por las

tendencias de la Política Agraria Común de la Unión Europea, mariscadores, etc.

Al igual que en el anterior supuesto, la actividad normativa de la Junta puede

limitarse igualmente al señalamiento de las condiciones objetivas para considerar

una determinada familia como familia afectada por una situación de declive sectorial

severo. La necesidad de desarrollar actuaciones cercanas a los beneficiarios y de

adaptar las políticas a cada situación especial de cada unidad económico-familiar

recomienda también encargar la ejecución material de las posibles actuaciones o

bien al nivel local o al nivel supramunicipal con participación de las entidades

protagonistas capaces de encabezar el proceso de dinamización.

Es igualmente destacable la existencia del programa de la Consejería de

Empleo relativo a los incentivos al empleo en zonas sujetas a actuaciones

específicas regulado en el Decreto 141/2002 de 7 de mayo (BOJA 18 junio 2002).

Según establece el artículo 10 de la citada norma:

“En aquellos supuestos en que se establezcan actuaciones específicas de

promoción de empleo en una zona determinada de Andalucía, o éstas se

lleven a cabo sobre un grupo determinado de demandantes de empleo,

oídas las Organizaciones sindicales y empresariales más representativas

de Andalucía, las ayudas a las nuevas contrataciones indefinidas que se

efectúen podrán alcanzar hasta 2,5, veces el salario mínimo

interprofesional vigente en el momento en que éstas se efectúen por el

importe correspondiente a doce mensualidades”.

Si bien la idea de considerar la familia como unidad económica a los efectos

de las ayudas al empleo no se contempla en este programa específico, si es cierto

que el Programa de incentivos al empleo en zonas sujetas a actuaciones específicas

de promoción de empleo y actuaciones de fomento del empleo llevadas a cabo con

los demandantes de empleo de la zona, permite actuar en situaciones de declive

industrial localizado como las planteadas por el proyecto SIRENA.

53


Además de las ayudas económicas directas, pueden emprenderse también

acciones formativas con lo cual se combinan los aspectos de intermediación con los

de formación para el empleo. Así se prevé en el artículo 12 del Decreto 141/2002 de

7 de mayo. En ambos casos, las delegaciones provinciales de la Consejería de

Empleo y Desarrollo Tecnológico o bien directamente la Dirección General de

empleo e inserción de la misma Consejería son los órganos administrativos

encargados de ejecutar dicho programa. Nada se dice en cambio de importante

proceso mediante el cual determinadas zonas andaluzas podrán ser calificadas

como aptas para la realización de actuaciones específicas de promoción de empleo.

54


FICHA RESUMEN

Intervención para la dinamización local









*Excluidos los aspectos netamente sociales de la experiencia, resulta que las

actuaciones como las analizadas puede equipararse a las que regula el Decreto

andaluz 141/2002 de 7 de mayo por el que se regulan las actuaciones en zonas

sujetas a actuaciones específicas. Por ello se considera la existencia de normativa

específica al respecto. Si acaso, procedería a aplicarse la metodología existente

como sub-programa dentro de la regulación general, utilizando las características

descritas (especialmente la consideración de la familia en su conjunto como unidad

económica y sujeto destinatario de la intervención).

55


2.7 Servicios integrados para el acceso al empleo

Características

Los Servicios Integrados para el Acceso al Empleo (SIAE) consisten en una

intervención para la inserción laboral de colectivos en riesgo de exclusión. En este

sentido, el proceso de inserción y las medidas que ello comporta se abordan desde

una perspectiva integral, es decir, con fuerte presencia de los aspectos no

estrictamente laborales sino sociales. De hecho, la puesta en marcha de los

Servicios Integrados para el Acceso al Empleo (SIAE) complementa los programas

de actuación de las Zonas con Necesidad de Transformación Social (ZNTS),

llevados a cabo por el Servicio de Barriadas de la Dirección General de Bienestar

Social, apoyándose en el proyecto SURGE (Servicio Unificado de Renovación y

Generación de Empleo).

La aplicación de los SIAE se realiza también con consideración de los

aspectos relativos al territorio, centrando específicamente los esfuerzos en

determinados tipos de zonas como pueden ser entornos urbanos deprimidos,

concretamente en las Zonas con Necesidad de Transformación Social. Las ZNTS

son espacios urbanos claramente delimitados en cuya población concurren

situaciones estructurales de pobreza grave y marginación social. En ellas se

aprecian de modo significativo problemas en los ámbitos de vivienda, formación,

empleo, salud y bienestar social.

Finalmente, como tercera característica, merece la pena destacar la

colaboración con organizaciones sin ánimo de lucro, apoyándose en el tejido

asociativo existente para desarrollar la actuación administrativa

El objetivo último de la actuación en las ZNTS es la inserción sociolaboral y

económica a través de itinerarios personalizados de inserción, acciones formativas

que mejoren el nivel de empleabilidad de los habitantes de esas zonas y, llegado el

caso, asesoramiento para el autoempleo y fomento de creación de empresas

implicadas en la mejora de la zona.

En resumen, el SIAE ha aportado dos elementos innovadores a las medidas

de intervención dirigidas a conseguir la inserción sociolaboral de colectivos en riesgo

de exclusión de zonas urbanas en declive:

56


• La intervención de carácter integral que ha caracterizado a sus

actuaciones.

• La importancia y eficacia del trabajo en red con entidades expertas en

distintos ámbitos de actuación.

Pese a no ser una medida de intervención pionera en su ámbito, dado el

precedente de actuación previa en las ZNTS mediante el proyecto SURGE, su

enfoque novedoso hace que algunos de sus aspectos sean susceptibles de ser

transferidos a las políticas generales de empleo de Andalucía.

Elementos clave de esta experiencia que deben ser considerados como

factores críticos en un proceso de transferencia son:

• La identificación y oferta conjunta de modo proactivo de toda la gama

de recursos y servicios sociolaborales a disposición de los

beneficiarios, a través del trabajo en red con instituciones y

organismos que operan en estos ámbitos.

• El conocimiento en profundidad de las características sociolaborales

del territorio en el que se actúa.

• Implicación del tejido asociativo local para llegar de una manera

cercana y eficaz a los destinatarios finales.

La metodología podría aplicarse a distintos colectivos con importantes

problemas de inserción sociolaboral presentes en territorios concretos, no

centrándose necesariamente en zonas urbanas deprimidas o en los colectivos en los

que ha incidido de manera especial el SIAE (desempleadas en riesgo de exclusión y

personas de etnia gitana). Podría aplicarse en municipios rurales con fuerte

presencia de inmigrantes con barreras culturales, barriadas con abundancia de

personas sin hogar, etc.


Desde el punto de vista estrictamente competencial, las actuaciones

contempladas en los SIAE corresponden plenamente al espacio competencial de la

Administración andaluza si bien es cierto que la competencia sobre bienestar social

57


o asuntos sociales se trata de una competencia indistinta, en el sentido que

cualquier nivel administrativo existente en el complejo entramado institucional de la

Administración española podría desarrollar actividades tendentes a evitar la

exclusión social de determinados colectivos.

A pesar de esta coincidencia competencial, las características de los SIAE

sitúan la realidad administrativa más próxima al nivel competencial de la Consejería

de Bienestar Social que al Servicio Andaluz de Empleo. La finalidad última de la

empleablidad de las personas en este tipo de programas no es estrictamente el

mercado laboral sino evitar la exclusión y la marginación social a través del

desarrollo de un puesto de trabajo. En otras palabras, el empleo constituirá un

elemento instrumental para evitar la marginación. El desarrollo de un compromiso

laboral implica no solo la obtención de ingresos económicos para el individuo sino

también el nacimiento de compromisos con el empleador, la necesidad de

desarrollar un determinado orden horario en la vida de las personas, la higiene

personal, etc. Todo este conjunto de situaciones favorecen la integración social.

En definitiva, si bien es cierto que las actuaciones administrativas realizadas

en los SIAE se adecuarían al espacio competencial autonómico (superación positiva

del test de transferencia), no es menos cierto que las características objetivas y

subjetivas de los mismos están más cercanos a otras servicios departamentales y no

a la Consejería de Empleo (superación negativa del test de idoneidad). A modo de

ejemplo, conviene recordar que la misma Ley estatal 56/2003 de 16 de diciembre,

estatal de empleo, establece en su artículo 26.2. (colectivos prioritarios) que,

“teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos (jóvenes,

mujeres, parados de larga duración mayores de 45 años, discapacitados e

inmigrantes), los servicios públicos de empleo asegurarán un diseño de itinerarios de

inserción que combinen las diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y

ajustadas al perfil profesional de estos desempleados y sus necesidades

específicas. Cuando ello sea necesario, los servicios públicos de empleo valorarán

la necesidad de coordinación con los servicios sociales para dar una mejor atención

al desempleado”.

A pesar de ello, como se ha apuntado anteriormente, existen determinados

resultados aportados por esta experiencia que si pueden ser susceptibles de una

valoración para una transferencia transversal a los servicios de empleo: el carácter

integral de las actuaciones y la colaboración con el tejido asociativo privado. Ello

significa desde el punto de vista jurídico que la transferencia no puede plantearse

58


mediante actuaciones individuales concretas sino mediante la adopción de los

principios de manera transversal. Las actuaciones susceptibles de ser incorporadas

al SAE deberían centrarse en la adopción transversal de los principios de actuación

integral y colaboración con entidades en todas las actuaciones de la Consejería de

empleo.

En definitiva pues, a pesar de no contar con un resultado claramente positivo

en el test de idoneidad, no se puede rechazar de manera categórica los resultados

potencialmente positivos e innovadores de los SIAE con respecto a la política

andaluza de empleo.

En otro orden de cosas, merece la pena destacar que este tipo de

actuaciones presentan una combinación entre la definición subjetiva (determinados

colectivos como pueden ser mujeres o minorías étnicas) y definición objetiva o

territorial (Zonas con necesidades de transformación social). De este modo, las

actuaciones administrativas adecuadas se vinculan fuertemente al conocimiento y

dominio del territorio y sus características.

Las actuaciones materiales de los SIAE deben ponerse en práctica por el

nivel administrativo más cercano a los colectivos beneficiarios como es la

Administración local. Son los municipios y sus servicios los que mejor que nadie

conocen tanto las zonas geográficas que presentan características de riesgo de

exclusión como las circunstancias subjetivas de los potenciales destinatarios. Las

actuaciones materiales son pues, de nuevo, inidoneas para el nivel administrativo

autonómico.

Este elemento no excluye la potestad normativa de la Junta de Andalucía. A

pesar de que son los entes locales quienes están mejor capacitados para desarrollar

las actuaciones materiales en este campo, la Junta de Andalucía puede llevar a

cabo una definición general de determinados elementos. Por ejemplo, mediante

Orden de la Consejería se pueden fijar de manera uniforme las características

objetivas de las ZNTS con el fin de proceder al trazado de un mapa territorial de

actuaciones. Se puede igualmente establecer de manera única las características

subjetivas de las personas potencialmente beneficiarias de las actuaciones.

En otras palabras, se hace necesaria una actividad administrativa compleja

que incluya elementos definitorios y planificadores a nivel autonómico y ejecución

material por parte de entes locales y entidades sociales colaboradoras de los

59


mismos. La lejanía de determinados niveles administrativos con respecto al territorio

no excluye su posible intervención normativa, más si cabe, teniendo en cuenta la

necesidad de administrar recursos económicos y humanos finitos.

Finalmente, además de las relaciones interadministrativas entre la Junta y los

entes locales, destaca también la necesidad de plantear relaciones

interdepartamentales en el ámbito autonómico. La transferencia de los principios de

actuación integral implica la necesidad de realizar un análisis conjunto de las

medidas adoptadas entre la Consejería de Empleo y la Consejería de Bienestar

Social. Los SIAE pueden revelar distintos enfoques en cuanto a los colectivos y su

prioridad entre los servicios especializados de empleo y los de bienestar social.

Puede resultar incongruente que un beneficiario de SIAE no resulte colectivo

prioritario a los efectos del SAE. Existe, pues, un ámbito de coordinación horizontal

entre ambos departamentos.

Es igualmente destacable la complementariedad de las actuaciones aquí

reseñadas con las bonificaciones por contratación indefinida o temporal de

colectivos en riesgo de exclusión que realiza la Administración del Estado recogidas

en la Ley estatal 62/2003 de 30 de diciembre, por la que se aprueba el Plan de

Fomento del Empleo. Esta bonificación para la contratación alcanza hasta el 65% de

la cuota de la Seguridad Social hasta un plazo máximo de 24 meses. Lo mismo

puede decirse respecto de la contratación de mujeres que tengan la condición de

víctimas de la violencia doméstica.

En este punto es interesante recordar que por mandamiento de la Ley

56/2003 de 16 de diciembre, estatal de empleo, debe existir coordinación entre las

políticas activas de empleo que puedan realizar las Comunidades Autónomas y la

protección económica frente al desempleo. Es cierto que las medidas de fomento de

la contratación no son estrictamente hablando medidas económicas de protección

frente al desempleo pero la coordinación Estado-Comunidades debería ser

igualmente predicable a este tipo de políticas concurrentes (entre fomento de la

contratación y SIAE).

Es igualmente destacable la existencia del programa de la Consejería de

Empleo relativo a la Inserción a través del empleo regulado en la Orden de 21 de

noviembre de 2003 (BOJA nº 8 de 14 enero 2004). El artículo 10 del Decreto

85/2003 define el programa de Inserción a través del empleo como:

60


“Este programa tiene por objeto promover la inserción laboral de personas

desempleadas en riesgo de exclusión mediante el apoyo de su contratación

a través de empresas colaboradoras que desarrollen programas que

faciliten su integración social, en los términos que se establezca en el

desarrollo del presente Decreto”.

Asimismo, se establece que las ayudas consistirán en:

“En el caso de las ayudas a la contratación de personas en riesgo de

exclusión, éstas no podrán superar el 50% de los costes salariales para los

trabajadores desfavorecidos ni el 60% para los trabajadores discapacitados

(...)”

El acceso de las personas beneficiarias de este tipo de programa de

Inserción a través del Empleo se realizará mediante una entrevista personal y la

correspondiente derivación a la red “Andalucía Orienta”. En definitiva pues se

observa una cierta coincidencia entre el Programa de inserción laboral y los SIAE

por lo que su incorporación debería realizarse en todo caso en estricta

complementariedad con la estructura administrativa y la normativa vigente.

61


FICHA RESUMEN

Servicios integrados para el acceso al empleo









*Podría considerarse el programa de inserción a través del empleo regulado

en la Orden de 21 de noviembre de 2003 como una normativa existente en este

campo. A pesar de ello, los SIAE aportan fundamentalmente una innovación

metodológica como es el enfoque integral. Podría extenderse la buena práctica

mediante la modificación de la normativa existente, sin necesidad de afrontar la

creación de un programa específico. Por las propias características de la buena

práctica resulta crucial la definición de actuaciones entre Administración andaluza y

Administración local asó como la participación de entidades privadas que aportan

proximidad y conocimiento. La recomendación puede ser, entonces, la extensión de

la experiencia más allá de las zonas urbanas donde ya se ha experimentado.

62


SÍNTESIS GLOBAL

Buenas prácticas analizadas


Mediadores empresariales

Clubs de trabajo

Itinerarios sociolaborales

Cheques servicios

Itinerarios con regularización de actividad sumergida


Servicios integrados para el acceso al empleo

Resultado del test de compatibilidad competencial

Todas ellas superan el test de compatibilidad competencial, es decir, todas

ellas pueden desarrollarse dentro del ámbito competencial comprendido dentro de la

competencia andaluza para el desarrollo de las políticas activas de empleo. Sólo en

el caso de las rentas susceptibles de ser percibidas por los beneficiarios de los

itinerarios sociolaborales se detecta una cierta duplicidad con la regulación estatal

de la Renta Activa de Inserción regulada en la Ley estatal 45/2002.

Resultado del test de idoneidad

De las prácticas analizadas, tres de ellas contienen aspectos netamente

sociales y por ello coinciden parcialmente con el ámbito competencial de la

Consejería para la Igualdad y Bienestar Social:

♣ Servicios integrados para el acceso al empleo

63


♣ Intervención para la dinamización local

♣ Itinerarios sociolaborales y cheques servicios

Ello no supone su automática exclusión de manera global y tajante respecto

a la posibilidad de transferencia al ámbito competencial estricto de la Consejería de

Empleo. Es cierto que las acciones de inserción laboral de los grupos más

desfavorecidos son un elemento indispensable de su bienestar social. Sin embargo,

desde el punto de vista de la intervención administrativa, para las actuaciones

contempladas en estas buenas prácticas sería indispensable la elaboración de un

instrumento de colaboración interorgánica entre los distintos departamentos de la

Administración andaluza con competencia sobre la materia. De una parte, el

demandante de empleo debe contar con actuaciones desde el punto de vista de

bienestar para asegurar el eficaz resultado de intermediación laboral. De otra parte,

las políticas de bienestar como la salud o la vivienda se apoyan de manera decisiva

en la evitación del riesgo de exclusión social que implican algunas situaciones de

desempleo.

Algunas de estas actuaciones complementarias se realizan ya por parte del

SAE. Concretamente en la buena práctica relativa a los Servicios Integrados de

Acceso al Empleo existen elementos coincidentes con el programa de

Acompañamiento a la Inserción regulado en el Decreto 85/2003. Igualmente cabe

argumentar respecto a la intervención para la dinamización local con los programas

de actuación del Servicio de Barriadas de la Dirección General de Bienestar social.

Análisis pormenorizado

Realizadas las consideraciones precedentes procede examinar las

actuaciones normativas respecto de las buenas prácticas restantes. En síntesis,

todas ellas se encuentran articuladas en mayor o menor medida en el corpus

normativo existente siguiendo el siguiente esquema:

64


Buena Práctica Normativa existente

Mediadores interculturales Parcialmente en el programa de apoyo

al empleo en los proyectos de interés

social. Orden de 4 julio 2002

Mediadores empresariales Programa de Agentes de

Intermediación Laboral

Clubs de Trabajo Orden de 22 de enero de 2004 sobre

Servicios de Auto-orientación

Itinerarios sociolaborales Parcialmente en el programa de

Itinerarios de Inserción y el programa

de Acompañamiento a la Inserción,

ambos regulados por el Decreto

85/2003 de 1 de abril

Itinerarios regularización actividad

sumergida

Parcialmente en el programa de

acciones experimentales

Intervención para la dinamización local Decreto 141/2002 de 7 de mayo sobre

incentivos, programas y medidas de

fomento de la creación de empleo y al

autoempleo.

Programas de actuación en las Zonas

Con Necesidad de Transformación

Social (ZNTS). Dirección General de

Bienestar Social

Servicios Integrales Acceso Empleo Programa de la Consejería de Empleo

relativo a la Inserción a través del

empleo regulado en la Orden de 21 de

noviembre de 2003

La transferencia de los elementos relevantes susceptibles de ser

incorporados debe realizarse en el marco normativo existente. A pesar de ello, se

65


aprecia identidad prácticamente total en el caso de los clubs de trabajo y los

servicios de autoorientación ya existentes. Lo mismo puede decirse con respecto a

los Servicios Integrados de Acceso al Empleo y el programa de la Consejería de

Empleo relativo a la Inserción a través del empleo regulado en la Orden de 21 de

noviembre de 2003.

Finalmente, merece la pena resaltar el alto potencial de innovación que

presentan los mediadores interculturales como elementos clave para garantizar el

acceso de los inmigrantes a los servicios de empleo

Los cheques-servicio, especialmente en áreas urbanas, como medidas de

acompañamiento prelaboral a los procesos de intermediación, resultan también

regulables de forma separada y omnicomprensiva.

En ambos casos se recomienda la creación de programas específicos que

los regulen en su conjunto.

66


3 FOMENTO DEL AUTOEMPLEO

3.1 Becas de inicio de actividad

Características

La buena práctica consistente en el otorgamiento de una Beca de Inicio de

Actividad (BIA en adelante) constituye un instrumento de financiación para

emprendedores que se encuentran previamente en situación de desempleo. Los

elementos objetivos de la ayuda (importe y concesión) se adaptan a las

características de las iniciativas empresariales presentadas. La ayuda consiste en

una subvención pura a fondo perdido, es decir, presenta un carácter no

reembolsable y su concesión está sujeta al análisis de viabilidad de la idea de

negocio a la que se destina.

La filosofía subyacente a este tipo de acción es la de incentivar el abandono

de la situación de desempleo mediante la puesta en marcha de una actividad

empresarial en régimen de autoempleo. La Administración procede a comprobar la

viabilidad del proyecto mediante un plan empresarial y un estudio económico-

financiero. Con ello, se asegura que las BIA se destinan a proyectos mínimamente

articulados y con posibilidad real de sostenerse en el tiempo.

La BIA se concede mediante un procedimiento administrativo rápido y

sencillo, tanto en su tramitación como en su liquidación.

Destaca como característica fundamental el hecho que el importe concedido

no está sujeto a devolución en caso de cese de la actividad.

Su cuantía es de aproximadamente 1,5 veces el salario mínimo

interprofesional durante ocho meses en el caso de emprendedores (cerca de 5.526

euros) y a lo largo de doce para las emprendedoras (próximo a los 8.289 €).

La BIA se presenta como un instrumento financiero novedoso en el ámbito de

las ayudas a la creación de empresas por sus características y procedimiento de

concesión. Estos aspectos novedosos hacen de ella una solución más atractiva para

los emprendedores en situación de desempleo, que muchas veces desestiman la

solicitud de otras ayudas por miedo a tener que reembolsarlas si la actividad no

prospera.

67


Para valorar el carácter innovador de la beca de inicio de actividad se

procede a su comparación con algunas de las ayudas a la financiación de

emprendedores cercanas conceptualmente; esto es, aquellas que dan ayudas

financieras a empresas de nueva creación, especialmente a las creadas por

desempleados, centrando el análisis en las disponibles para emprendedores

andaluces.

Comparando la beca con la subvención al inicio de actividad de la Consejería

de Empleo, la primera aporta algunos elementos diferenciales. Ambas financian

proyectos empresariales acometidos por personas que anteriormente se

encontraban en situación de desempleo, pero la subvención al inicio de actividad

sólo se dirige a nuevos empresarios individuales (autónomos), mientras que la beca

no excluye explícitamente a empresas societarias. Las cantidades son menores que

en la beca (mínimo de 3.006 € y máximo de 6.011 € en el caso de mujeres). Su

tramitación no es tan ágil como la beca de inicio de actividad.

Cuadro comparativo

BIA Subvención

Tramitación Rápida 6 meses

Beneficiarios Sociedades unipersonales Nuevos Autónomos

Importe Entre 5.500 y 8.200 Entre 3.000 y 6.000

Pago Fraccionado mensual En firme. Un solo pago

Devolución NO SI

Plan empresarial SI SI

Afectación gastos NO NO

Otros beneficios NO Bonificación intereses

68


La BIA puede tener también una cierta similitud con la línea para la creación

de empresas de economía social de la Consejería de Innovación, Ciencia y

Empresa.

Esta actuación se dirige a la financiación de iniciativas empresariales que se

desarrollen bajo la fórmula de cooperativas o sociedades laborales. Ayuda a

financiar inversiones y no gastos corrientes. Fundamental resulta el hecho de que la

línea para la creación de empresas no contemple que los emprendedores se

encuentren previamente en situación de desempleo, con lo cual es más una medida

pura de fomento de la economía social que una política activa de empleo.

Otras medidas disponibles para emprendedores sobre las que la beca de

inicio de actividad aporta novedades son la “Acción de Fomento de la Creación de

Empresas” y la “Acción de Fomento para Emprendedores”, puestas en marcha por la

Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, a través del IFA. Ambas ofrecen

ayudas reembolsables a largo plazo sin intereses, bonificaciones en tipos de interés

de financiación externa y subvenciones directas a la inversión .Cubren

exclusivamente inversiones en activos y al no requerir al promotor de la iniciativa

empresarial su condición previa de desempleado, son más medidas de

favorecimiento de la creación de empresas que políticas activas de empleo.

Sintetizando los aspectos innovadores de la beca podemos destacar algunas

de sus características principales:

♣ Se concede mensualmente, según avanza el proyecto empresarial, lo que

hace que se adecue a las necesidades de financiación de la empresa y

permite tener un carácter no reembolsable.

♣ Por su naturaleza parece más indicado para cubrir gastos corrientes que

inversiones, como suele ser habitual en este tipo de ayudas.

♣ Exige la situación previa de desempleo del solicitante sin constreñir la

concesión necesariamente a su posterior constitución como autónomo.

♣ El/La emprendedor/a recibe la ayuda en un breve periodo de tiempo,

adaptándose a la perentoria necesidad de recursos que se presenta en el

momento de inicio de la actividad.

69


Puede concluirse este análisis de innovación señalando que la beca de inicio

de actividad supone una fórmula nueva de financiación de proyectos empresariales

promovidos por personas en situación de desempleo, que complementa y mejora el

conjunto de medidas de apoyo financiero necesarias en la etapa inicial de

lanzamiento de una actividad empresarial. A diferencia de lo que ocurre con otras

experiencias similares emprendidas en otras Comunidades, la BIA no se condiciona

directamente a las características objetivas del negocio. En otras palabras, puede

ser beneficiaria de una beca cualquier tipo de actividad susceptible de explotación y

no sólo – como se hace por ejemplo en Cataluña – actividades relacionadas con los

servicios parasanitarios personales o los servicios de atención a la población de

edad avanzada. Este enfoque se aproxima bastante al realizado también por el

programa de Ayudas Públicas para el fomento de actividades en el ámbito de los

nuevos yacimientos de empleo regulado por la Orden de 26 de febrero de 2004.

Mediante la beca de inicio se consigue de una parte superar la barrera que

supone el acceso a los canales habituales de financiación y por otra la obtengan de

un modo ágil los recursos necesarios para la puesta en marcha de su idea de

negocio, liberando la cuenta de explotación de la actividad de las cargas financieras

que podrían poner en riesgo la continuidad de la actividad misma.


Las características de las BIA descritas permiten pensar en una actuación

normativa para la transferencia de esta experiencia, incorporando los aspectos más

novedosos y efectivos de la beca entre las ayudas financieras de las políticas activas

de empleo andaluzas.

Los aspectos clave que deben tenerse presentes en el diseño de un

instrumento financiero de estas características son los siguientes:

♣ Intervención administrativa previa para examinar la solvencia y

viabilidad de la idea de negocio para garantizar un empleo eficiente de

los recursos. Este aspecto resulta fundamental si consideramos la

inexistencia de obligación de devolución por cese de actividad.

70


♣ Concesión gradual de la ayuda, de manera que se adapte a las

necesidades de financiación de la iniciativa empresarial y se prolongue

durante el periodo más crítico de la vida de la empresa.

♣ Cuantía suficiente para apoyar a unos emprendedores que proceden

de una situación de desempleo, que generalmente no cuentan con

recursos propios ni con capacidad de endeudamiento.

♣ Carácter no reembolsable de la ayuda, dado que los/las

emprendedores/as se pueden mostrar reacios a solicitarla en caso

contrario. En el caso de la BIA, es la Administración concedente quien,

en cierto modo asume el riesgo empresarial de la inversión realizada

mediante la puesta a disposición de los fondos.

♣ Tramitación y concesión ágil de la ayuda, para evitar que los lapsos

administrativos pongan en peligro la solvencia del receptor.

Entendemos que un instrumento como la beca de inicio de actividad puede

tener importantes efectos como medida de política activa de empleo si se pone a

disposición de los/las desempleados/as andaluces/zas que contemplen la puesta en

marcha de una idea de negocio viable.

La actuación normativa permite una realización desde dos enfoques

alternativos y excluyentes:

- Considerar la posible creación ex novo de una ayuda financiera de

características similares entre los instrumentos de las políticas activas

de empleo tendentes a promover la inserción laboral de

desempleados/as mediante el autoempleo.

- Modificar la regulación de la actual subvención de inicio de actividad

(Orden de 31 de enero de 2003) para incluir como subtipo la figura de

la BIA con las características aquí mencionadas.

Cabe recordar además, como medida complementaria a las ayudas de inicio

de actividad la regulación estatal sobre capitalización de las prestaciones por

desempleo en caso de inicio de actividad. Cuando una persona se encuentra en el

primer mes posterior a situación de pérdida del puesto de trabajo puede presentar al

extinto INEM la acreditación de alta al RETA de la Seguridad Social y obtener la

71


capitalización de las prestaciones que legalmente le corresponden según el

siguiente régimen: 80% imputable a las cotizaciones RETA + 20% en efectivo previa

presentación de justificantes del gasto efectuado

La regulación estatal respecto de la capitalización de las prestaciones por

desempleo y el reintegro de las cantidades satisfechas como cuotas RETA son

claramente complementarias de las actuaciones de la Junta de Andalucía.

72


FICHA RESUMEN

Becas de inicio de actividad





Creación de nuevos programas SI / NO



Colaboración con entidades privadas / voluntariado NO

*La regulación de la subvención de inicio de actividad (Orden de 31 de enero

de 2003) tiene algunos elementos comunes con la experiencia analizada aunque no

puede considerarse que sea normativa existente. La transferencia puede articularse

desde el punto de vista jurídico mediante una reforma de la citada Orden y la

correspondiente creación de un sub-programa o mediante su regulación ex novo. Se

recomienda esta segunda opción por ofrecer una mayor claridad. Debe analizarse la

complementariedad de la BIA con la normativa estatal (programas propios y

capitalización de la prestación por desempleo).

73


3.2 Microcréditos

Características

Los microcréditos, como su nombre indica, son créditos de pequeña cuantía,

concedidos sin avales ni garantías de carácter real o personal, que permiten

impulsar la creación de empresas y negocios por parte de colectivos excluidos del

acceso al sistema financiero tradicional. Para nuestro análisis, se trata de

instrumentos financieros de apoyo al autoempleo de personas con alto riesgo de

exclusión social y financiera.

Los microcréditos pueden contemplarse desde el punto de vista de la política

de empleo por el hecho de que facilitan el acceso de personas desempleadas en

riesgo de exclusión social a estos instrumentos, y contribuyen con ello al éxito de las

iniciativas de autoempleo. Por ello, la concepción de los microcréditos desde el

punto de vista del empleo no se limita estrictamente a su concesión sino que se

extiende a actividades relacionadas con el destino de los fondos.

En particular, destacan:

♣ la puesta a disposición de los desempleados solicitantes de

apoyo técnico para dotarles de una formación empresarial

mínima y ayudarles a elaborar un plan de empresa sólido;

♣ el acompañamiento de una entidad de asesoramiento en el

momento en que el desempleado solicita un microcrédito.

El instrumento en sí mismo no puede ser considerado como innovador. En

España y Andalucía hay diversas entidades que conceden microcréditos, aunque no

necesariamente a personas que partan de una situación de desempleo o alto riesgo

de exclusión social. A título de ejemplo, habría que mencionar los “microcréditos

para mujeres emprendedoras y empresarias”, mediante un programa promovido por

el Instituto de la Mujer en colaboración con el Ministerio de Economía y La Caixa.

Por otra parte, el Instituto de Crédito Oficial tiene una línea de microcréditos para

financiar la puesta en marcha de negocios por parte de personas que carezcan de

garantías bancarias o aval. En Andalucía, además, algunas entidades locales tienen

acuerdos con La General de Granada o La Caixa, por citar entidades financieras que

dentro de su obra social apoyan estos mecanismos en Andalucía.

74


La existencia de programas de microcréditos no invalida el potencial

innovador de las experiencias de los proyectos examinados en este sentido. A

diferencia de la regulación de los microcréditos como operación financiera en sí, las

experiencias EQUAL ofrecen una vinculación finalista del instrumento financiero con

actividades de apoyo al autoempleo entre personas desempleadas. El microcrédito

no es una finalidad en sí mismo sino un instrumento de la política de fomento del

autoempleo. Por ello, al igual que en la intermediación laboral se han detectado

actividades que hemos denominado prelaborales que condicionan el éxito del

proceso de intermediación, en los microcréditos para el autoempleo deberán existir

actividades complementarias dirigidas a la finalidad del mantenimiento de la

actividad a lo largo del tiempo.

Además, las experiencias analizadas han puesto de relieve qué aspectos son

importantes para lograr un mayor y mejor aprovechamiento de los microcréditos

respecto a la finalidad del autoempleo. Lo relevante en este punto es efectuar un

estudio comparativo entre las experiencias de éxito con otras con resultados menos

positivos. Si todos los proyectos ponían a disposición de la persona desempleada el

mismo instrumento ¿Qué hizo la diferencia entre unas y otras experiencias Equal en

el uso de los microcréditos? ¿Porqué algunos proyectos lograron que se empleara

con éxito (por el número de empresas creadas y su grado de consolidación) y otros

no lograron, incluso, acceder a los programas existentes?

Una visión integrada debe combinar los factores relativos al instrumento en sí

(microcrédito) con su utilización finalista (financiación de proyectos de autoempleo).

Así, los factores facilitadores del uso de los microcréditos con éxito por parte de

personas con dificultades de inserción laboral son los siguientes:

♣ La existencia de apoyo técnico a los desempleados. Se trata

de que los futuros emprendedores reciban, previamente,

formación mínima para emprender y que elaboren un sólido

plan de empresa (la única garantía de la financiación

concedida, en su caso, mediante un microcrédito).

♣ El acompañamiento de la entidad de asesoramiento al

desempleado/emprendedor en el momento de acudir a la

entidad financiera que otorga el microcrédito. Resulta

75


fundamental que el solicitante del microcrédito acuda a la

entidad concedente respaldado por una entidad que, por una

parte, respalde su plan de empresa y, por otra, le apoye en el

proceso de negociación con la mencionada entidad.

El incumplimiento de alguna de estas dos condiciones es susceptible de

impedir el uso con éxito de los microcréditos. Por una parte, un asesoramiento

técnico en el proceso previo a la solicitud del microcrédito es vital porque:

♣ Constituye la base para que, una vez generada la iniciativa de

autoempleo, ésta tenga perspectivas de éxito razonable

(supervivencia/consolidación).

♣ Contribuye a que el emprendedor genere un plan de empresa

solvente, que facilite posteriormente el acceso a un

microcrédito.

Por otra parte, el acompañamiento de una entidad de asesoramiento a la

entidad que concede el microcrédito es crítico para el acceso efectivo a este

instrumento. En general, resulta complejo e, incluso, altamente improbable, que una

persona desempleada acceda, por sí sola, a un microcrédito. Resulta complicado

conocer las entidades que los conceden, llegar hasta ellas y presentar los proyectos

empresariales. Por ello, una primera recomendación desde el punto de vista

estratégico sería la articulación de por parte de la Junta de la información y difusión

de las entidades financieras privadas que conceden este tipo de ayuda.

Además de esta inicial barrera de acceso a la información merece la pena

destacarse como las experiencias más exitosas son aquellas en las que, tras el

estudio riguroso y filtrado inicial de los proyectos, se acompañó presencialmente a

los emprendedores a las entidades que concedían los microcréditos ofreciendo su

asesoramiento y colaborando con la exposición del proyecto y los mecanismos de

garantía de su viabilidad.

La cuestión desde el punto de vista de las políticas públicas en este campo

es si las entidades locales, asociaciones y Cámaras de Comercio que en Andalucía

apoyan iniciativas de autoempleo, desarrollando esta actividad de asesoramiento

técnico a los desempleados con proyectos de autoempleo en los términos antes

mencionados a fin de facilitar su acceso a microcréditos?

76


Del desarrollo de los proyectos Equal en Andalucía y del análisis de las

actuaciones de entidades locales, puede concluirse que los microcréditos son

todavía instrumentos escasamente empleados por las entidades que prestan

asesoramiento para el autoempleo. El grado de implicación de estas entidades es

variable.

En general, parece haber cabida para una actuación pública y privada más

decisiva en una doble línea:

♣ promoción del uso de microcréditos

♣ oferta de servicios de acompañamiento al emprendedor para

facilitar su acceso a los mismos.

Para concluir, resta señalar que los microcréditos empleados en las

experiencias analizadas tienen, en general, las siguientes características: importe

en torno a 12.000 euros, se conceden sin aval, el tipo de interés es el 4%; el plazo

de devolución máximo es de cinco años, y el periodo de carencia de seis meses

(como máximo).


En vista de los aspectos comentados, es posible afirmar que el uso de los

microcréditos como herramienta financiera de apoyo al autoempleo tiene un amplio

potencial de transferencia en Andalucía.

Respecto a los colectivos, se considera apropiado facilitar el acceso de los

desempleados en general a este instrumento. En la actualidad, las ayudas

específicas para el autoempleo de personas desempleadas toman,

mayoritariamente, la forma de subvenciones al inicio de actividad. Sin negar la

utilidad des tales ayudas directas, hay que destacar que los microcréditos presentan

ciertas ventajas. En primer lugar, porque combinan la eficiencia económica con la

eficiencia social, lo que no sucede necesariamente si se concede una subvención a

fin de paliar un obstáculo de acceso a la financiación. En segundo lugar, porque con

este instrumento se cambia la cultura de la subvención por la del crédito, se permite

el acceso de colectivos excluidos al mundo empresarial y se fomenta la autoestima

de las personas y su plena integración en la sociedad. Tercero, porque las

77


subvenciones suelen tardar demasiado tiempo en ser recibidas por los beneficiarios,

en relación con las necesidades de liquidez de una empresa emergente.

En cuanto a las actividades, los microcréditos podrían emplearse para

facilitar la creación de empresas en general. Establecer restricciones en cuanto al

tipo de actividad objeto de apoyo no parece, en principio, acertado. Pues ello podría

generar un sesgo en cuanto a las ideas de negocio a considerar por parte de los

beneficiarios potenciales de los microcréditos.

La operatividad jurídica para la transferencia de las buenas prácticas

extraídas de proyectos que han utilizado microcréditos como instrumento de fomento

del empleo se puede realizar sobre tres aspectos diferenciados:

♣ Actividad de información y difusión

♣ Regulación de las condiciones de asistencia técnica en materia de

microcréditos

♣ Creación de un programa propio de microcréditos públicos

a. Actividad de información y difusión

La Junta de Andalucía podría regular un programa recopilación de

información y difusión de las entidades privadas concedentes de microcréditos.

Desde el punto de vista administrativo se trata de una actividad de difusión para

mejorar el acceso de la información disponible.

La información debería ilustrar sobre elementos como la entidad concedente,

el importe máximo de los microcréditos, las condiciones de amortización, el tipo de

interés, las condiciones subjetivas de los potenciales beneficiarios o las condiciones

económicas de la actividad a emprender. Además de suponer un instrumento

informativo, la recopilación puede servir para efectuar una comparación competitiva

entre las condiciones que ofrecen las distintas entidades financieras privadas. La

información comparativa puede disciplinar elementos tan importantes como las

comisiones, la carencia inicial en la devolución del capital o los tipos de interés

aplicables.

78


Se trata por tanto de facilitar el acceso a la información y de fomentar la

competencia entre entidades para mejorar las condiciones de la operación.

Una vez realizada esta lista o base de datos se considera necesario realizar

una difusión a gran escala entre las entidades existentes en Andalucía que, de una

forma u otra, realizan asesoramiento para el autoempleo de personas

desempleadas.

Esta transferencia vertical de información debe dirigirse a entidades locales,

públicas o privadas, que habitualmente ofrecen asesoramiento al autoempleo, sea

con medios propios o, lo que es más habitual, con las ayudas que otorga la

Consejería de Empleo (especialmente a través del “Programa de asesoramiento y

asistencia técnica al autoempleo”, y también a través de las “Ayudas para el fomento

de actividades en el ámbito de los Nuevos Yacimientos de Empleo en Andalucía”).

Sin olvidar, por supuesto, la transferencia a servicios propios de la Consejería de

Empleo, en particular las UTEDLT. Aunque puede parecer paradójico, los

destinatarios de la actividad de difusión deben ser tanto los operadores privados

como los públicos.

Los programas existentes de asesoramiento y asistencia técnica al

autoempleo y de ayudas para el fomento de actividades en el ámbito de los nuevos

yacimientos de empleo deben ser objeto de revisión y modificación si cabe para

incluir entre las actividades de las actividades que prestan asesoramiento la

información relativa a los microcréditos. De hecho, de forma genérica, las acciones

de información y motivación para el autoempleo (INMA) deben suministrar al

desempleado/a la información necesaria para poner en marcha su proyecto de

empresa. La introducción de la información relativa a los microcréditos pueden

realizarse mediante una modificación de la orden de la Consejería de 15 de marzo

de 2004, o bien simplemente mediante instrucción que especifique el alcance de la

puesta a disposición de información.

Respecto a la posibilidad de regular desde la Consejería las características

de la información que debe suministrarse, ésta debe ser en todo caso actualizada y

sintética y comtemplar aspectos como:

♣ Los programas de microcréditos que, en la actualidad, se encuentran

disponibles en Andalucía. Identificación de instituciones y personas de

contacto

79


♣ Las características objetivas de cada producto financiero

♣ La existencia de asistencia técnica previa a los desempleados, a fin de

reforzar sus competencias para emprender y permitirles realizar un plan de

empresa solvente;

♣ La existencia de asistencia técnica durante la tramitación de la operación,

incluyendo la posibilidad de acompañamiento de emprendedores a las

entidades concedentes de microcréditos.

b. Regulación de las condiciones de asistencia técnica en

materia de microcréditos

Más arriba se ha planteado una visión integrada de los microcréditos que

debe combinar los factores relativos al instrumento en sí (microcrédito) con su

utilización finalista (financiación de proyectos de autoempleo). Así, La experiencia

EQUAL demuestra que hay factores clave en el éxito de los microcréditos como

política de fomento del autoempleo como son el apoyo técnico y el acompañamiento

del solicitante a la entidad financiera.

En el primer aspecto – apoyo técnico - se detecta una notable coincidencia

entre la propuesta y la existencia de medidas para el asesoramiento y asistencia

técnica en materia de autoempleo reguladas el la Orden de 15 de marzo de 2004.

En concreto, una de las funciones del programa es suministrar a los desempleados

que inician un proyecto de autoocupación, la asistencia y asesoramiento (ASISTE)

concebido como el apoyo individual dirigido a facilitar el asesoramiento para la

elaboración de un plan de empresa.

La modificación normativa, si cabe, trataría de reforzar los contenidos

generales de ASISTE específicamente para los microcréditos.

En el segundo aspecto - el acompañamiento de la entidad de asesoramiento

al desempleado/emprendedor en el momento de acudir a la entidad financiera que

otorga el microcrédito - cabe decir que resulta fundamental que el solicitante acuda

a la entidad concedente respaldado por una entidad que, por una parte, valide su

plan de empresa y, por otra, le apoye en el proceso de negociación con la

mencionada entidad. De nuevo, las medidas previstas en ASISTE prevén el

80


acompañamiento técnico del emprendedor desde la puesta en marcha de la

actividad y la posterior consolidación durante los dos primeros años

La modificación normativa, si cabe, trataría de reforzar los contenidos

generales de ASISTE específicamente para los microcréditos, poniendo énfasis en

la fase previa a la concesión del microcrédito, es decir, la negociación con la entidad

financiera.

c. Creación de un programa propio de microcréditos públicos

Finalmente, cabe valorar de forma tentativa la introducción de una línea de

financiación propia de la Consejería de Empleo para reforzar el apoyo financiero de

iniciativas de autoempleo de personas que partan de una situación de desempleo.

Se trataría, con ello, de ir variando el eje del apoyo público desde las subvenciones

al crédito, por las ventajas que esta última opción comporta.

Esta opción permitirá, además, establecer una conexión entre los programas

y entidades de la Consejería de Empleo que prestan asesoramiento al autoempleo y

la línea de financiación. Por ejemplo, dando carácter preferente a los proyectos

empresariales previamente validados y tutorizados por:

♣ UTEDLT.

♣ Entidades públicas/privadas acogidas al “Programa de asesoramiento

y asistencia técnica al autoempleo” y a las “Ayudas para el fomento

de actividades en el ámbito de los Nuevos Yacimientos de Empleo en

Andalucía”.

Finalmente, cabe mencionar la existencia actual de ayudas públicas para la

bonificación de intereses de las operaciones financieras de préstamos para el inicio

de actividad o durante el primer año de actividad hasta un máximo de 3.000 €. Si

bien no se trata propiamente de un programa público de microcréditos, si puede

resultar aplicable la bonificación de intereses para convertir un simple crédito al

consumo en un microcrédito para el inicio de una actividad.

Este tipo de bonificación se regula en la Orden de 31 de enero de 2003 por la

que se desarrollan las ayudas al autoempleo recogidas en el Decreto 141/2002 de 7

81


de mayo, de incentivos, programas y medidas de fomento a la creación de empleo y

autoempleo.

Estas operaciones se formalizan con algunas entidades financieras privadas

mediante la suscripción de un convenio de colaboración con la Junta de Andalucía.

También presenta similitudes importantes con la experiencia de los

microcréditos el programa de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa

relativo a la Acción de Fomento para emprendedores. Los jóvenes que accedan al

mundo empresarial (también como empresarios individuales autónomos) pueden

solicitar ayudas reembolsables en forma de préstamo a largo plazo con un tipo de

interés 0%, bonificaciones a los tipos de interés de entidades financieras privadas y

subvenciones directas a la inversión.

82


FICHA RESUMEN

Microcréditos









*La existencia de las acciones de información y motivación para el

autoempleo y las medidas de asesoramiento y asistencia técnica en materia de

autoempleo (ambas en Orden 15 marzo 2004) cubren parcialmente la incorporación

de los elementos de difusión y asesoramiento técnico que presenta la buena

práctica. También parcialmente, coincide el ámbito objetivo de acción con lo

regulado en la Orden de 3 de enero de 2003 por la que se desarrollan las ayudas al

autoempleo. En cambio, debería regularse de manera novedosa la creación de un

programa propio de microcréditos públicos o microcréditos privados en convenio con

entidades financieras. Esta regulación debe tomar en cuenta la existencia de la

Acción de fomento para emprendedores de la Consejería de Innovación, Ciencia y

Empresa.

83


3.3 Asesoramiento para el autoempleo y consejeros presenciales

Características

La experiencia EQUAL relativa al “Asesoramiento para el autoempleo”,

constituye una fórmula de asesoramiento integral, flexible y a medio plazo, que pone

énfasis en el seguimiento y acompañamiento de la iniciativa. No se trata de una

política administrativa que se agota en una determinada resolución o acto sino que

durante el tiempo de desarrollo del asesoramiento se procura una implicación activa

de los destinatarios de la acción (mujeres desempleadas, en su mayoría) en

colaboración y contacto con les servicios técnicos.

Hay dos elementos especialmente destacables en este sistema. Por una

parte, el empleo de una metodología activa: la emprendedora es asesorada y

formada, pero en ella recae la responsabilidad de elaborar el plan de empresa y

obtener toda la información necesaria al respecto. Mediante esta metodología se

refuerza la capacidad de solución de problemas y dificultades por parte de la

promotora de la iniciativa. Puede suceder algunas veces que la excesiva tutela de

los servicios técnicos debilite la capacidad de lucha y superación de la promotora de

la iniciativa. La puesta en marcha de una actividad, con su enorme complejidad

supone un primer test de esfuerzo. Por otra parte, el presente sistema de

asesoramiento para el autoempleo realiza un seguimiento a las usuarias del servicio,

incluso aquellas que no culminaron con éxito en su día el proyecto inicial. Puede

suceder que por razones múltiples, se interrumpa el proceso de creación de auto-

ocupación. La experiencia anima a reconsiderar la opción del autoempleo a la vez

que refuerza la motivación de nuevas emprendedoras.

De forma bastante similar a la experiencia de asesoramiento, se analiza la

figura de los “Consejeros presenciales”. Los consejeros son profesionales que

ofrecen asesoramiento in situ a las iniciativas de autoempleo de reciente creación,

mediante visitas concertadas a sus establecimientos o mediante la resolución de

aspectos y consultas puntuales por vía telefónica.

La creación de la figura de los Consejeros presenciales, se basa en la misma

idea de la estabilidad y duración del asesoramiento pero intenta superar las

limitaciones de tiempo y a la dispersión geográfica con la que pueden enfrentarse los

emprendedores/as que deben acudir a los servicios de asesoramiento. Con la

84


acción permanente de los consejeros se evita la eventualidad de que, a causa de los

factores mencionados, el nuevo emprendedor prescinda del asesoramiento tras la

creación de la empresa. Mantener el asesoramiento es tan necesario (dadas las

carencias de los emprendedores/as con escasa formación/experiencia) como difícil

de implementar fuera de la empresa (dadas las limitaciones de tiempo y la

dispersión geográfica). Ante esta necesidad, la figura de los Consejeros se presenta

como una opción para mantener el asesoramiento para la consolidación.

Se trata en definitiva de ofrecer un apoyo específico para la consolidación: el

asesoramiento dentro de la nueva empresa creada. La experiencia se implantó para

dar respuesta a las necesidades de emprendedores con poca experiencia previa y

dispersos geográficamente. Cabe sostener que la idea del asesoramiento “in situ”

puede tener interés de forma general, pero resulta especialmente necesaria cuando

se conjugan dos elementos: 1) falta de formación empresarial y/o experiencia

empresarial previa y 2) dificultades de acceso a los servicios de asesoramiento (por

ejemplo, por dispersión geográfica). Por lo tanto, la transferencia de esta figura

debería producirse, especialmente, cuando concurran estas circunstancias.

En definitiva, se tratan de forma conjunta las dos experiencias de Apoyo al

Autoempleo, el “Asesoramiento para el autoempleo” y los “Consejeros presenciales”.

La razón de su análisis conjunto es que versan sobre una misma cuestión: cómo

articular una actividad de apoyo y asesoramiento más allá de la simple puesta en

funcionamiento de la actividad. Dado que, como se verá, son aspectos muy

complementarios, y su espacio de transferencia es similar, las analizamos de forma

conjunta.

De manera sintética, puede decirse que las características particulares de las

experiencias analizadas se basan en tres elementos:

1.- Asesoramiento activo. A fin de impulsar la motivación de los

emprendedores, resulta imprescindible situarles en el centro del

proceso de creación de empresas. Frente a los sistemas de

asesoramiento “pasivos”, en los que los planes de empresa son

realizados por técnicos asesores, los sistemas activos ofrecen

mejores resultados. Entendiéndose por sistemas activos los que

ofrecen un asesoramiento personalizado (respuesta integral a las

circunstancias y carencias de cada emprendedor), participativo

85


(interacción usuario-equipo técnico) y continuado en el tiempo

(seguimiento de personas y proyectos).

2.- Seguimiento. El seguimiento (mediante llamadas telefónicas, correos

electrónicos o visitas) se realiza desde el inicio, y su intensidad y

características se gradúan en función de las características del

emprendedor y sus demandas. Se realiza cada dos meses en

general, cada mes en caso de emprendedores con problemas de

escasez de alternativas de trabajo y problemas financieros, mientras

que los casos donde se detecta grave riesgo de exclusión social son

objeto de un seguimiento personalizado discrecional. El seguimiento

desarrollado ha demostrado ser un instrumento poderoso para

impulsar las iniciativas de autoempleo: provoca una muy elevada

satisfacción en los usuarios y, en bastantes ocasiones, vuelve a

motivar a personas que habían desistido del emprendizaje.

3.- Asesoramiento presencial para la consolidación. Mediante los

Consejeros presenciales, se ofrece asesoramiento en la propia

empresa, una vez creada ésta. Con ello, se adapta el asesoramiento

a las necesidades de los emprendedores, que difícilmente pueden

abandonar la empresa para recibir asesoramiento una vez creada

ésta. Se les asesora in situ y se suple su falta de experiencia,

aspecto crítico para impulsar la consolidación de iniciativas de

autoempleo.

La cuestión que se plantea a continuación es si los tres elementos de

innovación se encuentran presentes en los esquemas de asesoramiento a iniciativas

de autoempleo de personas desempleadas antes considerados. Es difícil dar una

respuesta unívoca a esta cuestión. Téngase presente, por ejemplo, que un

mecanismo poderoso mediante el cual la Consejería de Empleo impulsa el

autoempleo de personas desempleadas es el “Programa de asesoramiento y

asistencia técnica al autoempleo”. En este programa, la Consejería establece los

principios generales para el asesoramiento, al señalar que se prestará “un apoyo

individual dirigido a facilitarle a los emprendedores/as con una idea de negocio

concreta, la asistencia y el asesoramiento técnico necesario para la elaboración del

Plan de Empresa y el acompañamiento desde su puesta en marcha y posterior

consolidación durante los dos primeros años”. No obstante, se deja un amplio

86


margen de actuación a las entidades públicas y privadas que ejecutan el programa,

dentro de los principios generales subrayados.

Por ello, cabe esperar que, acogidas a este mismo Programa, haya

entidades que desarrollen en mayor medida que otras principios clave para el

asesoramiento como es su carácter activo, el seguimiento y la asistencia para la

consolidación empresarial. Esta idea se refuerza a tenor de los resultados del

análisis de las políticas activas de empleo efectuado en el marco de este estudio,

que ilustra el distinto grado de desarrollo que en la práctica tienen los programas de

asesoramiento para el autoempleo de las entidades locales.

La conclusión que cabe extraer es que las pautas para el asesoramiento

empresarial mencionadas difícilmente pueden considerarse como innovaciones

radicales, porque se encuentran presentes en cierta medida en los actuales

esquemas de asesoramiento, especialmente por lo que se refiere a fórmulas de

asesoramiento activas y esquemas de seguimiento, que son incorporados en los

procesos de asesoramiento de Corporaciones locales y entidades privadas en grado

variable. El asesoramiento presencial tras la creación, con los Consejeros

presenciales, sí parece tener un carácter innovador más radical.


En el momento de valorar los elementos de innovación de las experiencias

mencionadas, conviene repasar brevemente las características de los principales

esquemas de apoyo público a la iniciativa empresarial de personas desempleadas.

Desde la Consejería de Empleo, las UTEDLTs, dentro de su línea de

“Emprendedores/as y Autoempleo”, prestan asistencia al desarrollo de planes de

viabilidad y proyectos de empresa. De hecho, esta asistencia es una función básica

de las UTEDLTs, que tienen encomendada la misión de asesorar y tutorizar a

emprendedores en la concepción y puesta en marcha de sus ideas de negocio.

Por otra parte, la mencionada Consejería apoya el desarrollo de servicios de

asesoramiento al autoempleo prestados por entidades locales y otras privadas,

principalmente mediante los programas siguientes:

87


El “Programa de asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo” (Orden

de 15 de marzo 2004) Se conceden ayudas a entidades públicas o privadas para

que realicen acciones de promoción de la cultura emprendedora y ofrezcan

asistencia y asesoramiento técnico. Éste se define como “un apoyo individual

dirigido a facilitarle a los emprendedores/as con una idea de negocio concreta, la

asistencia y el asesoramiento técnico necesario para la elaboración del Plan de

Empresa y el acompañamiento desde su puesta en marcha y posterior consolidación

durante los dos primeros años.”

El programa de “Ayudas públicas para el fomento de actividades en el ámbito

de los Nuevos Yacimientos de Empleo” (Orden de 26 de febrero de 2004). Este

programa tiene un ámbito mucho más especializado que el anterior, pues las ayudas

se conceden a Corporaciones Locales para que impulsen iniciativas de autoempleo

en actividades muy concretas (los NYE). En todo caso, conviene referirse a las

características básicas de este programa que, en definitiva, promueve iniciativas de

autoempleo. Pues bien, respecto a las actuaciones previstas por parte de las

Corporaciones locales beneficiarias del programa (encargadas de su ejecución),

cabe mencionar:

♣ El desarrollo y puesta en marcha de experiencias piloto con una duración

mínima de 6 meses y máxima de 18 meses. En este tiempo, los jóvenes

pondría en marcha sus iniciativas empresariales con “el apoyo personalizado,

ayudas al inicio de la actividad y la tutoría técnica necesaria que posibilite la

posterior consolidación de sus proyectos”

♣ El apoyo a iniciativas empresariales innovadoras, facilitando asesoramiento y

asistencia técnica para la consolidación de proyectos, formación en gestión

empresarial, incentivando la puesta en marcha e inicio de actividad, etc.

Desde la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social, existen

igualmente los servicios de Orientación y Preformación para el Empleo (OPEM) que

ofrecen acompañamiento a las mujeres en proceso de incorporación al mundo del

trabajo. Ello incluye tanto el acceso al trabajo remunerado por cuenta ajena como la

orientación para el autoempleo. En la actualidad existen 124 servicios OPEM en

Andalucía.

Además, la misma Consejería dispone de un instrumento de asesoramiento

integral regulado en la Orden de 16 de julio de 1997 por la que se regula la

88


convocatoria para la concesión de subvenciones durante el ejercicio 1997 por el IAM

a mujeres que estén en fase de constituir una empresa. Los objetivos fundamentales

del programa son el seguimiento mediante tutorías individualizadas en el proceso de

desarrollo del proyecto y elaboración del Plan de empresa.

Por todo lo expuesto, resulta claro que, en la actualidad, existen una serie de

mecanismos y programas a través de los cuales la Junta de Andalucía promueve el

asesoramiento para el autoempleo de personas desempleadas. Desde el punto de

vista jurídico, los mecanismo de aprovechamiento de la buena práctica no pasan

tanto por la modificación de la normativa existente sino, básicamente, por la difusión

entre entidades públicas y privadas de las experiencias innovadoras, a fin de que

pueden ser incorporadas de forma general en su modus operandi. En definitiva, la

transferencia vertical, esto es, la difusión de los resultados de la experiencia entre

entidades que, en la práctica, asesoran a personas desempleadas en los procesos

de autoempleo no hace necesario en principio abordar una modificación del marco

normativo ya existente.

Además de la difusión de las prácticas existentes, puede pensarse en la

oportunidad de realizar una instrucción u orden de servicio para las UTEDLTs con la

finalidad de incorporar la metodología del los consejeros presenciales en los casos

donde se detecten las condiciones objetivas (falta de preparación y dispersión

geográfica).

89


FICHA RESUMEN

Asesoramiento para el autoempleo









*El Programa de asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo” (Orden

de 15 de marzo 2004) y el programa de “Ayudas públicas para el fomento de

actividades en el ámbito de los Nuevos Yacimientos de Empleo” (Orden de 26 de

febrero de 2004) coinciden con el ámbito objetivo de actuación propuesto en la

buena práctica. Su transferencia jurídica puede realizarse mediante la modificación

puntual de esta normativa aunque la misma cubre en la actualidad las medidas

estudiadas.

90


FICHA RESUMEN

Consejeros presenciales









*No existe normativa específica sobre este campo. Puede tomarse como

referencia los servicios de Orientación y Preformación para el Empleo (OPEM) de la

Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social que ofrecen acompañamiento a las

mujeres emprendedoras. Cabe la regulación específica desde el SAE de esta

técnica administrativa para el colectivo general que accede al autoempleo. La

regulación puede incorporarse mediante una modificación de Programa de

Asesoramiento y Asistencia Técnica al autoempleo (orden de 15 de marzo de 2004).

91


3.4 Estrategia para apertura de mercados

Características

Bajo el término “estrategia para apertura de mercados”, se recogen el

conjunto de actuaciones desarrolladas a fin de impulsar la inserción laboral de

colectivos con dificultades de acceso al empleo, a través del autoempleo generado

en torno a las oportunidades que ofrece la explotación de una marca (en particular,

la marca Parque Natural de Andalucía).

El principal elemento de innovación se encuentra en el aprovechamiento de

una marca (vinculada en este caso a un recurso endógeno del territorio) con miras a

impulsar el autoempleo de personas desempleadas. La experiencia analizada, y

otras similares, apuntan a que existen oportunidades de un mayor uso de las marcas

dentro de las estrategias de dinamización local.

En suma, la innovación radica, en lo esencial, en la identificación de

oportunidades de empleo en torno a las marcas y su aprovechamiento mediante

acciones conducentes a la creación de empresas. Estas acciones, en sí mismas, no

tienen un claro carácter innovador (incluyen medidas de sensibilización, apoyo a la

financiación para emprender y asesoramiento empresarial).


Es una experiencia que puede ser transferida como modelo de impulso del

desarrollo local a través de la explotación de marcas, en función de las marcas

existentes y las posibilidades que ofrezcan.

Para ello, hay que tener en cuenta que los requisitos asociados al proceso de

conformidad de la marca son considerados por los/as empresarios/as costosos y

complicados. Por ello, se hace necesario resaltar los beneficios asociados al

desarrollo de la actividad bajo una marca mediante acciones de sensibilización. Tras

el período de sensibilización, se iniciaría el proceso, digamos, “clásico” de apoyo a la

creación y consolidación de empresas (incluyendo asesoramiento adecuado y

facilitando el acceso a fuentes de financiación para emprender).

92


Puede establecerse un cierto paralelismo entre el apoyo al autoempleo

mediante el aprovechamiento de marcas y mediante los Nuevos Yacimientos de

Empleo. Este último ámbito es impulsado en la actualidad a través de las ya

analizadas “Ayudas públicas para el fomento de actividades en el ámbito de los

Nuevos Yacimientos de Empleo” (Orden de 26 de febrero de 2004) . Se trata, por

tanto, de aprovechar oportunidades de empleo en torno a actividades de servicios

caracterizadas como nuevos yacimientos de empleo. En el caso de las marcas, se

centraría la atención oportunidades de empleo derivadas de la existencia de marcas

vinculadas a recursos endógenos del territorio.

Entendemos que el ámbito de transferencia de esta experiencia es

principalmente horizontal. Hablamos de una estrategia que, eventualmente, pueden

emplear los agentes e instituciones que, en la actualidad, ejercen como

dinamizadores de las economías locales. Muy especialmente, las UTEDLTs y

Corporaciones Locales. Esto son, por lo tanto, los agentes sobre los que se debería

centrar la transferencia, ilustrando los resultados positivos, en términos de empleo,

que se han obtenido en la experiencia analizada, mediante el aprovechamiento de

una marca.

93


FICHA RESUMEN

Estrategia para la apertura de mercados









94


SÍNTESIS GLOBAL

Buenas prácticas analizadas

Becas de inicio de actividad

Microcréditos

Asesoramiento para el autoempleo y consejeros presenciales


Resultado del test de compatibilidad competencial

Todas ellas superan el test de compatibilidad competencial, es decir, todas

ellas pueden desarrollarse dentro del ámbito competencial comprendido dentro de la

competencia de la Junta de Andalucía para el desarrollo de las políticas activas de

empleo.

Resultado del test de idoneidad

De las prácticas analizadas, dos de ellas coinciden parcialmente con el

ámbito competencial de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa:

- Microcréditos

- Estrategia para la apertura de mercados

De las prácticas analizadas, dos de ellas coinciden parcialmente con el

ámbito competencial de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social:

- Microcréditos

- Asesoramiento para el autoempleo

95


Ello no supone su automática exclusión de manera global y tajante respecto

a la posibilidad de transferencia al ámbito competencial estricto de la Consejería de

Empleo. Es cierto que las acciones de fomento del autoempleo son un elemento

indispensable de la política de empleo pero también de la política de empresa

través del empresario autónomo o la sociedad unipersonal. Sin embargo, desde el

punto de vista de la intervención administrativa, para las actuaciones contempladas

en estas buenas prácticas sería indispensable la elaboración de un instrumento de

colaboración interorgánica entre los distintos departamentos de la Administración

andaluza con competencia sobre la materia. De otra parte, cuando las acciones de

fomento del autoempleo tienen como destinatario principal a la población femenina

(asesoramiento y consejeros presenciales por ejemplo), debe contarse con las

actuaciones ya desarrolladas desde el punto de vista de la Consejería para la

Igualdad y el Bienestar Social para asegurar el eficaz resultado de las ayudas de

fomento del autoempleo.

Análisis pormenorizado

Realizadas las consideraciones precedentes procede examinar las

actuaciones normativas respecto de las buenas práctica examinadas. En síntesis,

todas ellas se encuentran articuladas en mayor o menor medida en el corpus

normativo existente siguiendo el siguiente esquema:

Buena Práctica Normativa existente

Beca inicio acividad Orden de 31 de enero de 2003. Regulación de la

subvención de inicio de actividad

Microcréditos Orden de 15 de marzo de 2004 Programa de

asesoramiento y asistencia al autoempleo


y consejeros presenciales

Orden de 15 de marzo de 2004 Programa de

asesoramiento y asistencia al autoempleo

96


La transferencia de los elementos relevantes susceptibles de ser

incorporados debe realizarse en el marco normativo existente. A pesar de ello, se

aprecia identidad prácticamente total en el asesoramiento para el autoempleo y el

programa de asesoramiento y asistencia al autoempleo.

97


4 OTRAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL EMPLEO

4.1 Simulación empresarial

Características

La buena práctica relativa a las acciones de “simulación empresarial”

consiste en realizar una capacitación a los/las desempleados/as para el desempeño

de puestos de trabajo mediante el aprendizaje en empresas simuladas que replican

la estructura de empresas reales, con las que se establece un acuerdo de

colaboración.

Finalizado el proceso de aprendizaje en la empresa simulada, se realizan

prácticas en puestos de trabajo reales de las empresas colaboradoras. Se trata de

un itinerario formativo eminentemente práctico que dota a sus beneficiarios de un

bagaje profesional de gran valor en su proceso de incorporación al mercado de

trabajo.

La capacitación profesional de personas en situación de desempleo en

empresas simuladas es una práctica poco extendida en Andalucía y España. No se

trata de simular en un aula convencional casos de la actividad cotidiana de

empresas que afectan a distintos puestos de trabajo; se da un paso cualitativo y del

aula se pasa a un espacio que reproduce la estructura física y organizativa de una

verdadera empresa, con sus distintos departamentos y puestos de trabajo, pudiendo

incluir las áreas de producción, comercialización y administración.

Esta iniciativa aporta elementos innovadores a las políticas que combinan

formación y prácticas laborales, como es el caso del programa de “Experiencias

profesionales para el empleo” (Orden de 2 de febrero de 2004) o el programa de

“Acciones experimentales”, ambos promovidos por la Consejería de Empleo, que

conciben un acercamiento muy distinto de los desempleados al mundo laboral, si

bien ambos contemplan la capacitación profesional de sus beneficiarios para

incorporarse a puestos de trabajo mediante experiencias en empresas, reales en

este caso.

Al centrarse la simulación empresarial en actividades de mercado, se

distancia del entorno de programas del ámbito de Formación para el Empleo, que

98


complementan la formación con experiencia profesional en áreas de interés público

o social, como es el caso de las Escuelas Taller, Casas de oficios y Talleres de

empleo.

La metodología innovadora en la que se ha basado esta experiencia se

estructura en las siguientes fases:

♣ Realización de un exhaustivo estudio del mercado de trabajo de la zona, para

adaptar las simulaciones a las necesidades y características locales.

♣ Análisis del tejido empresarial para seleccionar empresas con las que

conveniar la simulación y las prácticas laborales reales.

♣ Rotación de los/as usuarios/as por distintos puestos de trabajo de la empresa

simulada, con el objeto de dotarlos de un conocimiento global de su

funcionamiento. La formación es personalizada, sólo se pasa por aquellas

áreas que ayudan a cubrir carencias formativas. El proceso formativo está

dirigido por un equipo técnico multidisciplinar.

♣ En esta experiencia se crearon un hotel simulado, una residencia geriátrica

simulada y una comercializadora de aceite de oliva simulada, mediante

convenios de colaboración con otras tantas empresas reales que realizan su

actividad en esos tres sectores.

♣ Prácticas reales en empresas.

♣ Seguimiento del proceso de inserción laboral de los beneficiarios.


Siendo una medida que ha sido probada con éxito y que cuenta con escasa

implantación en el territorio, puede considerarse factible su transferencia a las

políticas activas de empleo que inciden en la formación profesional en combinación

con prácticas de trabajo. Para ello deben tenerse presente, al menos, estos

aspectos fundamentales de la buena práctica:

• Creación de espacios que reproducen fielmente las estructuras y

puestos de trabajo de una empresa real.

99


• Análisis de los sectores de actividad en los que realizar las

simulaciones, eligiendo aquellos con mayor capacidad de generación

de empleo.

• Colaboración con empresas en funcionamiento que sirvan de modelo

para la simulación y que faciliten la posterior realización de prácticas

de trabajo reales.

• Creación de equipos técnicos que realicen la adaptación del modelo

de formación a las características de las empresas simuladas y de

acogida de las prácticas.

Como consecuencia del análisis realizado en los apartados anteriores, se

recomienda considerar la posible transferencia de la buena práctica a las políticas

activas de empleo de la Junta de Andalucía.

Consideramos que puede reforzar el “Programa de Acciones Experimentales”

de la Consejería de Empleo (regulado en el Decreto 85/2003 de 1 de abril y en la

Orden de 30 de enero de 2004), dado que en el cumplimiento de su objetivo de

favorecer la inserción laboral de personas desempleadas con dificultades de acceso

al mercado de trabajo podría contemplar la capacitación profesional de estos

colectivos a través de la simulación empresarial. De hecho, entre los conceptos que

el Servicio Andaluz de Empleo financia a las entidades beneficiarias del Programa

(Instituciones sin ánimo de lucro, Corporaciones locales y otros entes públicos) se

incluyen los gastos derivados de la contratación de medios externos dirigidos a la

formación de las personas desempleadas, así como los materiales y equipos

técnicos necesarios para impartir la formación. Conceptualmente, la simulación

empresarial parece encajar bien con el carácter experimental del programa.

Entre los elementos que deben considerarse en la incorporación de la

simulación empresarial en el ámbito de las políticas activas de empleo se

encuentran:

• La importancia de acotar, mediante los análisis pertinentes, los

ámbitos de simulación en aquellas actividades productivas que

tengan una mayor capacidad generadora de empleo.

• Establecer convenios con empresas reales que realicen su actividad

en los sectores que se quieren simular, para que sirvan de modelo a

100


le empresa simulada y faciliten la realización de prácticas reales una

vez superado la fase formativa. Lo idóneo es que acojan físicamente

a la empresa simulada en un espacio de sus instalaciones. Las

empresas con mayor predisposición a colaborar son empresas

públicas y sociedades cooperativas.

• Posibilidad de extender su actuación a un colectivo de beneficiarios

amplio, como desempleados/as con suficiente formación (incluso

universitaria) pero sin experiencia profesional.

En relación a los costes vinculados a la implantación de empresas simuladas

es complejo realizar una estimación, dado que dependerá en gran medida de los

recursos e instalaciones que aporten las empresas colaboradoras que acojan las

simulaciones, así como del tipo de empresa que se simule; baste pensar, por

ejemplo, en las diferencias que puede haber entre simular una gestoría o un

alojamiento turístico.

La Orden de 2 de febrero de 2004, por la que se regula el programa de

Experiencias profesionales para el empleo contempla un conjunto de actuaciones

susceptibles de ser ampliado con la experiencia presentada por la simulación

empresarial. En concreto, el artículo 3 de la norma citada establece que el programa

se instrumentará a través de las siguientes actuaciones:

- visitas a empresas: acciones de carácter grupal realizadas en centros de

trabajo encaminadas a acercar a las personas destinatarias del programa

al mundo laboral y su organización, iniciándolos en el conocimiento de los

procesos propios de su ámbito laboral

- entrevistas profesionales: acciones individuales guiadas dirigidas a

concertar, preparar y explotar entrevistas entre profesionales en activo y

las personas destinatarias de programa, que proporcionan a éstas

información relativa al contexto, habilidades, comportamientos y valores

propios de determinadas ocupaciones de su interés

- prácticas profesionales: acciones que se desarrollarán en centros de

trabajo para favorecer la integración de las personas destinatarias en la

estructura, normas y valores de una organización, permitiéndole el

conocimiento del contexto en que se desarrolla su ocupación y un

acercamiento a la cultura del mundo laboral.

101


Como se puede apreciar, ninguna de las acciones coincide plenamente con

la simulación empresarial. A pesar de ello, la coincidencia de fondo de los objetivos

de las acciones debería permitir una inserción normativa para incluir la simulación

empresarial dentro de las actuaciones del programa de Experiencias Profesionales

para el Empleo regulado en la Orden de 2 de febrero de 2004.

FICHA RESUMEN

Simulación empresarial









*La existencia del programa de Experiencias Profesionales para el Empleo

regulado en la Orden de 2 de febrero de 2004 permite acoger las aportaciones

novedosas de la experiencia mediante una modificación normativa de la Orden. Se

recomienda la creación de un sub-programa en ese marco normativo y la definición

de los mecanismos administrativos de implantación del mismo.

102


5 PRESENCIA DE LAS EXPERIENCIAS DE EMPLEO EN OTRAS CCAA

En esta sección se presentan los resultados de un estudio sobre la aplicación

de parte de las buenas prácticas identificadas en otras CCAA. La cuestión que se

desea abordar es cómo, en caso de estar incorporadas en las políticas de empleo

regionales, se diseñan y desarrollan las experiencias de empleo.

Para la realización del estudio comparativo, se toma como referencia la

publicación de las normas relativas a las políticas activas de empleo de totalidad de

las Comunidades (excepto Ceuta y Melilla). La dificultad estriba en cualquier caso

en que no se dispone de una nomenclator único para el desarrollo normativo de las

acciones. En otras palabras, lo que una Comunidad puede calificar como beca de

inicio de actividad, otra puede llamarle renta de subsistencia durante el período

inicial de arranque de una actividad de empleo autónomo. Así resulta que la

sistemática del estudio se centra en la exploración casuista de cada una de las

normas de todas las Comunidades.

Para limitar el volumen de información se han contemplado las normas

aprobadas sólo en los últimos tres ejercicios presupuestarios (2002; 2003; y 2004).

Ello supone el análisis del contenido de aproximadamente unas 1.500 disposiciones

normativas que no representan la totalidad de las existentes pero si las más

relevantes.

5.1 Mediadores interculturales

A nivel local destaca la existencia del Servicio de Mediación Social Intercultural dependiente del Ayuntamiento de Madrid. Los mediadores tienen

como objetivo general mejorar el acceso de la población de origen extranjero a los

recursos sociales tanto públicos como privados

Igualmente, en el ámbito de Castilla y León hay que destacar la experiencia de

la Asociación Desarrollo y Solidaridad (DESOD). Esta entidad fue concebida en

1989 con la idea de sensibilizar a la población de que hay personas en situaciones de

desigualdad y que necesitan la ayuda de los demás para vivir de la manera más digna

posible. Desde 1996 la Asociación se dedica exclusivamente a un proyecto de

integración de inmigrantes. Entre sus actividades destaca el Programa de inserción

103


laboral: acompañamiento a la inserción laboral (elaboración del currículum vitae,

preparación de entrevistas de trabajo, información socio-laboral como convenios

colectivos, derechos y deberes de los trabajadores, nóminas.); búsqueda activa de

empleo (contactos con empleadores, presentación de candidatos, tramitación de

contratos en el ministerio de Trabajo, tramitación de documentos); apoyo al autoempleo

como en el caso de servicio doméstico, construcción, agricultura y ganadería.

De manera general, se pone de manifiesto que la incorporación de los

mediadores interculturales a las políticas de empleo de manera transversal tiene

cabida en los múltiples programas de garantía social e integración para el empleo

que desarrollan la Comunidades así como en los programas de protección de

determinados colectivos con especiales dificultades de inserción laboral.

No se ha detectado ninguna regulación específica al respecto más allá de lo

expresado.

5.2 Mediadores empresariales

En Cataluña se puede apreciar una cierta similitud con la ORDEN de 14 de

enero de 2000, modificada por las órdenes de 9 de octubre de 2000, 10 de octubre

de 2001, 28 de febrero y 23 de abril de 2002, para fomentar la igualdad de

oportunidades y para el desarrollo de acciones integradas para colectivos con

dificultades especiales de inserción laboral (DOGC 5 abril 2004).

La mencionada Orden permite subvencionar activamente las actividades de

lo que se viene a llamar el análisis de la ocupabilidad. A pesar de que el programa

de manera general se concentra más es aspectos como el seguimiento i apoyo

durante todo el proceso de inserción laboral, es cierto que permite desarrollar

actividades de detección y selección de puestos de trabajo idóneos para

demandantes de empleo.

También merece la pena destacarse la Comunidad de Madrid y la regulación

establecida en la ORDEN 2198/2001, de 28 de diciembre, de la Consejería de

Trabajo, reguladora de las ayudas para la realización de acciones de orientación

profesional para el empleo y de asistencia para el autoempleo. (BOCM de 14 de

enero de 2002).

El objeto de la línea de ayudas es financiar los gastos de contratación del

personal técnico y de apoyo, así como los gastos generales, de mantenimiento y

104


material técnico, que suponga la realización de las acciones de información y

orientación profesional para el empleo y el autoempleo, por parte de las entidades

colaboradoras con el fin de mejorar las posibilidades de ocupación de los

demandantes de empleo inscritos en las Oficinas de Empleo de la Comunidad de

Madrid.

Si bien es cierto que no se regula específicamente la figura del mediador

empresarial, si que permite utilizarse como programa para implantarla ya que

permite subvencionar cualqueir actuación destinada a la detección y dinamización

de iniciativas de empleo y autoempleo.

Este razonamiento para la Comunidad de Madrid puede ser extendido a otras

normas similares existentes en otras Comunidades.

En el mismo sentido, el Decreto 326/2003, de 23 de diciembre, del

Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, regula la organización y

desarrollo de las acciones de intermediación en el mercado de trabajo que promueve

el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social en funciones de agencia de

colocación bajo la denominación de Servicio Vasco de Colocación/LANGAI. (BOPV

de 31 de diciembre de 2003).

El Decreto regula la organización y desarrollo de las acciones de

intermediación en el mercado de trabajo que promueve el Departamento de Justicia,

Empleo y Seguridad Social en funciones de agencia de colocación bajo la

denominación de Servicio Vasco de Colocación/LANGAI, cuyo titular y responsable

es la Dirección de Empleo y Formación.

La similitud que la actuación puede tener con la buena práctica relativa a los

mediadores empresariales es que permite financiar cualquier acción de

intermediación dedicada a

“d)Captación y registro de ofertas de empleo” (art. 2)

La función que ejercen los mediadores empresariales actúa

precisamente sobre el lado de la oferta. Por ello, a pesar de no regular

específicamente la figura, puede utilizarse claramente como ejemplo comparado.

Según nuestro conocimiento, sin embargo, no se desarrolla en la actualidad ninguna

función en ese aspecto.

105


5.3 Clubs de trabajo

El País Vasco regula en el DECRETO 327/2003, de 23 de diciembre, del

Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, las medidas destinadas a la

mejora de la ocupabilidad y a promover la inserción laboral. (BOPV de 31 de

diciembre de 2003). El Decreto aborda medidas de ORIENTACIÓN PARA EL

EMPLEO cuyos destinatarios son:

a) Las personas desempleadas, en sentido amplio. De forma especial se actuará en coordinación con los servicios sociales, para la acogida de aquellas personas perceptoras de renta básica que tengan suscrito un convenio de inserción.

b) Las personas trabajadoras en riesgo de desempleo.

c) Las personas potencialmente activas.

Por su parte, las acciones subvencionables son

a) Acogida y derivación

b) Diagnóstico profesional y personal que permite identificar y valorar los aspectos profesionales y personales relevantes para la inserción laboral, a partir de los que se sitúa la persona desempleada en relación con un mercado de trabajo dado para pautar y consensuar su estrategia de acercamiento al mismo. Para ello se realizarán entrevistas individuales y pruebas de calificación si se estimaran necesarias.

c) Elaboración del Plan Personal de Inserción Laboral.

d) Prescripción de Recursos para el Empleo.

e) Coordinación con las entidades autorizadas para la prestación de acciones del Catálogo de Recursos para el Empleo.

f) Motivación. Identificación de necesidades y desarrollo de valores, actitudes e intereses que hacen que la persona despliegue todos los medios a su alcance para conseguir un empleo.

g) Habilidades sociales y de comunicación. Desarrollo de aptitudes y entrenamiento en actitudes y destrezas para afrontar y resolver su situación de desempleo, para modificar conductas ineficaces en la búsqueda de empleo y para el desempeño de un "rol" laboral.

h) Técnicas de búsqueda de empleo. Conocimiento de mercado de trabajo y entrenamiento a las personas desempleadas en técnicas eficaces de búsqueda de empleo.

i) Preemprender. Identificación y estímulo de aspectos personales que determinan la

106


factibilidad de promover un negocio por cuenta propia y en su caso, derivación a un Recurso para Emprender regulado mediante el Decreto de apoyo a la Cultura Emprendedora y a la Creación de Empresas. j) Centro de Empleo. Es un espacio físico estable donde la entidad beneficiaria pone a disposición de las personas desempleadas un lugar con instrumentos de autoconsulta sobre recursos para la búsqueda de empleo, así como el apoyo por parte de un/a orientador/a en el itinerario de inserción y en el manejo de las herramientas que lo facilitan. El acceso al Centro de empleo será abierto y podrán acudir: las personas que habiendo accedido al Servicio de Orientación para el Empleo tengan una necesidad de atención parcial, siempre que muestren un elevado nivel de autonomía y recursos personales; aquéllas otras que habiendo realizado un proceso global de orientación al empleo precisen puntualmente de un refuerzo en la estrategia de búsqueda de empleo ya definida; y por último, aquellas personas que no estando especialmente motivadas hacia la búsqueda de empleo se acerquen al Centro de Empleo y el/la profesional orientador/a valore éste como un recurso de acogida útil previo a la derivación a otras acciones de orientación para el empleo.

5.4 Cheques servicios

Según la BP analizada, las ayudas a la conciliación, mediante cheques

servicios o becas, se han concedido a mujeres dedicadas en exclusiva a labores

domésticas, cuidado de los hijos y de personas dependientes, habitualmente en

zonas rurales, donde el papel primordial de la mujer como responsable del cuidado

de personas dependientes parece ser mayor en zonas urbanas y, además, la oferta

de servicios de conciliación es inferior.

Cabe resaltar la existencia de la reciente Orden de 25 de octubre de 2004, de

la Consejería de Trabajo y Empleo, por la que se regula el Plan Integrado de Empleo

en colaboración con las Entidades Locales de Castilla-La Mancha. (DOCM de 29 de

octubre de 2004). La Orden tiene por objeto regular las ayudas para la contratación

temporal, por parte de las Entidades Locales de Castilla-La Mancha, de personas

desempleadas, para la ejecución de proyectos de interés general y social. Las

Entidades Locales de Castilla-La Mancha pueden aprobar y solicitar proyectos de

creación o mantenimiento de infraestructuras o servicios de interés general y/o social

al mismo tiempo que los ofrecen a las personas que puedan necesitarlo.

Así, el aspecto destacable de la Orden no es tanto la contratación de

personas desempleadas para realizar esos trabajos sino el destinatario de esos

servicios. Se trata de:

107


- Servicios de desarrollo sociocultural de los vecinos de la localidad.

Tales como promoción del turismo, desarrollo cultural local, apoyo educativo,

promoción del deporte, nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

- Servicios de ayuda a domicilio complementaria a los Servicios Sociales Básicos, previo informe favorable de la Dirección General de Acción Social y Cooperación Internacional de la Consejería de Bienestar Social.

- Otros proyectos de interés social para la localidad. Estos proyectos

necesitarán del informe favorable del correspondiente Consejo Provincial de

Coordinación. Para que este órgano colegiado pueda tomar una decisión, los

proyectos deberán venir acompañados de una memoria explicativa y justificativa de

su necesidad y de su eficacia en la inserción para el empleo.

De esta manera las entidades locales pueden convertirse en proveedoras de

servicios de manera similar a la filosofía de los cheques servicio.

La Región de Murcia presenta también la Orden de 24 de octubre de 2002,

de la Consejería de Presidencia, por la que se aprueba la convocatoria de

subvenciones a entidades sin ánimo de lucro de la Región de Murcia, para la

prestación de servicios destinados a la conciliación de la vida laboral y familiar.

(BORM de 8 de noviembre de 2002).

Los proyectos para los que se solicite subvención deberán estar dirigidos a

la prestación de servicios para las mujeres trabajadoras que tengan a su cargo

personas dependientes.

De manera similar, Extremadura regula en el Decreto 201/2003, de 16 de

diciembre, de la Consejería de Economía y Trabajo, un Programa Extraordinario

para la inserción laboral de personas con riesgo de exclusión del mercado de

trabajo. (DOE de 23 de diciembre de 2003). Pueden ser entidades beneficiarias de

las subvenciones establecidas en el Decreto, los Municipios y Entidades Locales

Menores de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Serán subvencionadas las

contrataciones que, de acuerdo a la asignación de fondos que corresponda al

municipio, cumplan los requisitos y condiciones establecidas en el Decreto y su

dedicación corresponda a alguna de las siguientes actividades:

”a) Ayuda a domicilio para la atención de personas dependientes.”

108


Es cierto que el ofrecimiento de servicios a las personas que tengan

necesidades no se vincula directamente al desarrollo de itinerarios de inserción

laboral pero la iniciativa puede extenderse con la adaptación de la normativa relativa

a los servicios. Aparte de esta analogía no se encuentra regulación específica de los

cheques servicios tal y como se han caracterizado en el Informe Técnico.

5.5 Beca de inicio de actividad

No se ha encontrado en las diferentes CCAA un mecanismo financiero de

apoyo al autoempleo con las características de la beca de inicio de actividad. De

hecho, las ayudas que se conceden presentan características análogas a las ayudas

al autoempleo de la Consejería de Empleo. A fin de poner de manifiesto esta

similitud, se recogen a continuación algunas de las ayudas autonómicas al

autoempleo.

Extremadura

El Decreto 87/2004, de 15 de junio, de la Consejería de Economía y Trabajo

de Extremadura, por regula las ayudas para el Fomento del Autoempleo (DOE de 1

de julio de 2004). La Junta de Extremadura, en el ámbito de sus competencias, a

través de la Consejería de Economía Trabajo, regula con este Decreto un conjunto

de incentivos cuyo objeto es el fomento de la creación de empleo mediante la

constitución de desempleados en trabajadores autónomos o por cuenta propia a

través de los siguientes programas:

Programa I. Ayudas al establecimiento de desempleados como trabajadores

autónomos.

Programa II. Ayudas al autónomo que propicie la inserción laboral de un

familiar colaborador.

1º.- Ayuda básica.

El establecimiento de un desempleado como trabajador autónomo dará lugar

a una subvención de 3.000 euros en concepto de renta de inserción, si realiza una

inversión mínima y no se trate de “desempleados” que en los seis meses anteriores

a la “Fecha de alta en RETA de referencia” hayan ejercido actividad como trabajador

autónomo por cuenta propia, o hubiesen cesado de forma voluntaria en el anterior

109


trabajo por cuenta ajena, si la relación laboral hubiera estado sujeta a contrato de

trabajo indefinido a jornada completa.

La inversión mínima consistirá en tener previsto realizar o haber realizado

inversiones por un importe mínimo de 3.000 euros descontados impuestos, en los

tres meses anteriores a la “Fecha de alta en RETA de referencia” o con posterioridad

a ésta, en inmovilizado material necesario para el desarrollo de la actividad, que

corresponda exclusivamente a los conceptos de maquinaria, utillaje, mobiliario,

elementos de transporte consistentes en vehículos comerciales o industriales

relacionados con la actividad, obras de acondicionamiento de locales, instalaciones

o equipos para tratamiento de la información a excepción de los programas de

ordenador. En el caso de adquisición de inmovilizado de segunda mano se aportará

justificante de la liquidación del impuesto correspondiente. En ningún caso resultarán

admisibles los contratos de arrendamiento financiero ni otras figuras jurídicas afines

que no concedan al solicitante el pleno dominio o titularidad iniciales de la inversión.

2º.- Ayuda adicional.

Se concederá una ayuda adicional a los beneficiarios del artículo anterior

incluidos en las actividades subvencionables del Anexo I y que no desarrollen

actividades a comisión, ventas por catálogo, venta ambulante, venta menor sin local,

promoción de viviendas, alquiler de maquinarias, albañilería, profesiones liberales o

cuando para el desempeño de la actividad se precise el concurso de un profesional

liberal al servicio del solicitante. A estos efectos se entenderá por profesión liberal

aquella en la que para el ejercicio de la actividad se requiera la incorporación a un

Colegio Profesional con delegación en Extremadura. Quedan afectos igualmente a

esta limitación los profesionales titulados cuyas respectivas normas colegiales o

estatutarias exijan o permitan la adscripción a un régimen de previsión distinto al

Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.

La ayuda será de 4.500 euros si se encuentra entre los colectivos prioritarios

del apartado siguiente y de 3.000 euros en caso contrario.

Los colectivos prioritarios para las ayudas adicionales:

• Mujer

• Menor de treinta años.

• Mayor de treinta años y menor de cuarenta y cinco, con al menos un año como “desempleado”.

110


• Mayor de cuarenta y cinco años.

• Minusválido.

• Desempleado proveniente de expediente de regulación de empleo.

A efectos de determinar la cuantía de la subvención, se tendrá en cuenta la

edad que el interesado tenga en la “Fecha de alta en RETA de referencia”.

Aragón

El TDecreto 30/2002, de 5 de febrero, del Gobierno de Aragón, para la

promoción del Empleo Autónomo. (BOA de 15 de febrero de 2002) regula

igualmente una ayuda financiera así como una renta de subsistencia. Se trata de

una Tsubvención por una sola vez de hasta 3.005 euros, que contribuya a garantizar,

durante el inicio de la actividad, unos ingresos mínimos. TAdemás existe una línea de

apoyo a iniciativas de autoempleoT. Consiste en una subvención a fondo perdido para

trabajadores autónomos que hubiesen estado desempleados con anterioridad. Para

la determinación del importe básico de esta subvención se tendrá en cuenta el

volumen de las inversiones en activo fijo realizadas, conforme un baremo.

El importe básico mencionado podrá incrementarse en un 10% en cada uno

de los siguientes supuestos, sin que dicho importe pueda aumentarse en más de un

20% ni superar la cantidad total de 4.200.

a) Cuando el puesto de trabajo se cree en una zona rural.

b) Cuando el trabajador sea perceptor del Ingreso Aragonés de Inserción.

c) Cuando el trabajador haya recibido formación referida al puesto de trabajo a ocupar, a través de cursos del Plan Formativo de la Diputación General de Aragón o del Instituto Nacional de Empleo en los tres últimos años.

d) Cuando el trabajador sea minusválido.

e) Cuando el trabajador sea menor de 30 años o mayor de 45 años.

f) Cuando el trabajador sea mujer.

g) Cuando la actividad productiva principal a desarrollar se inscriba dentro de los denominados «nuevos yacimientos de empleo».

h) Cuando el trabajador haya finalizado estudios de Formación Profesional de Grado Medio o Superior en el año inmediatamente anterior al inicio de la actividad, siempre que dichos estudios estén relacionados con la actividad emprendida.

111


País Vasco

El Decreto 305/1996 de 24 de diciembre, regula las medidas de fomento del

autoempleo (BOPV 3 enero 1997). Las ayudas contempladas en el Decreto

consistirán en la subvención a fondo perdido que estará en función de las

inversiones materializadas o presupuestadas que siendo necesarias para la puesta

en marcha de la actividad empresarial figuren en la solicitud de la subvención.

El anterior Decreto se desarrolla en parte por la ORDEN de 21 de mayo de

2003, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se articulan

las ayudas para emprender en Economía Social. (BOPV de 2 de junio de 2003) y por

la ORDEN de 21 de mayo de 2003, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad

Social, por la que se regulan las ayudas para la incorporación de socios/as a

empresas de Economía Social. (BOPV de 2 de junio de 2003).

Permiten la realización de las acciones de promoción directamente

relacionadas con la constitución de una empresa de Economía Social. El Gobierno

Vasco concederá, con el límite de 100.000 euros por Entidad beneficiaria, las

siguientes ayudas:

1º.- En el caso de las acciones de promoción para la constitución de una

empresa de Economía Social y el posterior seguimiento y asesoramiento, el 50% del

coste que dicho proceso suponga para el promotor, con un límite de 6.000 euros.

2º.- En el caso de constitución o ampliación de Cooperativas o Sociedades

Laborales, a las Entidades promovidas se les concederán tres mil 3.000 euros por

cada socio/a trabajador/a incorporado/a con carácter indefinido, en el momento de la

solicitud, en centro/s de trabajo sito/s en la Comunidad Autónoma del País Vasco,

con un límite de 30.000 euros.

Asturias

Cabe destacar la iniciativa emprendida por el Principado de Asturias

mediante la Resolución de 5 de marzo de 2004, de la Consejería de Industria y

Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones para el inicio de

actividad de autónomos, así como las bases para su concesión, cofinanciadas por el

Fondo Social Europeo. (BOPA de 30 de marzo de 2004).

112


La finalidad de la Resolución es regular la concesión de subvenciones que

promuevan y ayuden a financiar aquellos proyectos que faciliten a personas

desempleadas su establecimiento como trabajadoras autónomas o trabajadores

autónomos o por cuenta propia, desarrollando proyectos empresariales o

profesionales viables y de interés en el Principado de Asturias.

Las personas desempleadas que se establezcan como trabajadoras o

trabajadores por cuenta propia, para desarrollar su actividad en el Principado de

Asturias por un período mínimo de tres años.

Se otorgará una cuantía de 1.805 euros. Cuando se trate de mujeres esta

cuantía se verá incrementada en 601 euros, además se incrementará en otros 601

euros, por cada hijo o hija menor de tres.

Igualmente es destacable la Resolución de 4 de abril de 2002, de la

Consejería de Trabajo y Promoción de Empleo, por la que se aprueba la

convocatoria de subvenciones para el apoyo al empleo autónomo, así como las

bases para su concesión, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo y en el marco

del Pacto Institucional por el Empleo (acción 3.2). (BOPAsturias de 24 de abril de

2002). La resolución regula tres tipos de ayudas:

1.- Ayudas por inicio de actividad.

2.- Ayudas financieras.

2.1.— Subvención de intereses de préstamo.

2.2.— Subvención a fondo perdido.

3..- Ayudas para asistencia técnica.

Las personas desempleadas que se establezcan como trabajadoras o

trabajadores por cuenta propia, para desarrollar su actividad en el Principado de

Asturias por un período mínimo de dos años pueden ser beneficiarias de una ayuda

por inicio de actividad de 1.805 € Esta cuantía se verá incrementada en 601 €

cuando se trate de mujeres. Además se incrementará en otros 601 € , por cada hijo

o hija menor de tres años o escolarizados en el primer curso del segundo ciclo de

Educación Infantil, que tengan a su cargo.

Junto con estas ayudas se regulan también las ayudas financieras en su

modalidad de subvención a fondo perdido. Pueden ser beneficiarias aquellas

113


personas desempleadas que deseen establecerse como trabajadoras autónomas o

trabajadores autónomos por cuenta propia, y que cumplan los siguientes requisitos:

a) Estar en desempleo y figurar inscrito como demandante en la oficina de

empleo correspondiente.

b) Ser menor de veinticinco años o mayor de veinticinco años que lleve, al

menos, un año ininterrumpido inscrito como parada o parado en la oficina de

empleo.

c) Haberse beneficiado de la subvención intereses de préstamo.

d) Declaración jurada de quien solicita, manifestando la intención de

establecerse como trabajadora autónoma o trabajador autónomo.

La subvención consiste en la entrega de 3.010 €, que contribuyan a

garantizar durante el inicio de actividad unos ingresos mínimos o renta de

subsistencia. Esta cuantía se verá incrementada en 601 € cuando se trate de

mujeres. Además se incrementará en otros 601 €, por cada hijo o hija menor de tres

años o escolarizados en el primer curso del segundo ciclo de Educación Infantil, que

tengan a su cargo.

Comunidad Valenciana

La Orden de 29 de diciembre de 2000, de la Conselleria de Economía,

Hacienda y Empleo (DOGV de 25 de enero de 2001), establece un programa de

incentivos y ayudas económicas destinadas a favorecer la generación del empleo en

la Comunidad Valenciana, ya sea a través de la creación de actividad empresarial

independiente, o mediante microempresas de naturaleza mercantil que no sean

entidades de economía social constituidas por desempleadas, o por empresas

calificadas como I+E. También se establecen las bases para la concesión de la

ayuda consistente en el abono de cuotas de la Seguridad Social a los perceptores

de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único.

Las ayudas e incentivos que se establecen por la orden sólo se concederán

para la creación de empleo que se lleve a efecto en centros de trabajo radicados en

la Comunidad Valenciana. También se concederán para la inversión que haya de

permanecer en un establecimiento situado dentro del territorio de la Comunidad

Valenciana.

114


Las acciones apoyables según la disposición son:

A) Subvenciones a las personas desempleadas que accedan a su empleo a

través de la creación de actividad empresarial independiente, así como a las

microempresas de naturaleza mercantil, que no sean entidades de economía social,

creadas por desempleadas y en las que éstas presten sus servicios, en las

condiciones establecidas en la orden, y las subvenciones para la contratación del

primer trabajador.

B) Ayudas para asistencia técnica a las microempresas constituidas por

mujeres en los términos establecidos en esta orden.

C) Ayudas a las empresas calificadas como I+E.

D) Subvenciones a los perceptores de la prestación por desempleo en su

modalidad de pago único.

Finalmente, podemos citar también otra iniciativa de la Comunidad

Valenciana que regula este tipo de actuaciones en la Orden de 26 de diciembre de

2002, de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regulan y

convocan la concesión de subvenciones de fomento del empleo dirigido a

emprendedores para el año 2003. (DOGValenciana de 2 de enero de 2003).

El objeto de la orden es establecer un programa de incentivos y ayudas

económicas destinadas a favorecer la generación del empleo en la Comunidad

Valenciana, bien a través de la creación de actividad empresarial independiente o

mediante microempresas de naturaleza mercantil, que no sean entidades de

economía social constituidas por desempleadas; bien a través de empresas

calificadas como I+E. También se establece la concesión de la ayuda consistente en

el abono de cuotas de la Seguridad Social a los perceptores de la prestación de

desempleo en su modalidad de pago único. Todo ello de acuerdo con las

consignaciones presupuestarias que a dichos efectos establece la Ley de

Presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2003.

Las ayudas reguladas en esta orden están dirigidas a apoyar las acciones

siguientes:

1º.- Subvenciones a las personas desempleadas que accedan a su empleo a

través de la creación de actividad empresarial independiente, así como a las

115


microempresas de naturaleza mercantil que no sean entidades de economía social,

creadas por desempleadas y en las que éstas presten sus servicios, en las

condiciones establecidas en la orden; y las subvenciones para la contratación del

primer trabajador.

2º.- Ayudas a las empresas calificadas como I+E

3º.- Subvenciones a los perceptores de la prestación por desempleo en su

modalidad de pago único.

Las ayudas a los trabajadores desempleados que creen puestos de trabajo a

través de la actividad empresarial independiente o se constituyan como trabajadores

autónomos es de 3.005,06 euros por cada persona desempleada que se constituya

en trabajador autónomo o profesional liberal por cuenta propia.

Además de la subvención en cuantía única y la posibilidad de ayudas

financieras, existe también una subvención consistente en el abono al trabajador,

por parte de la Generalitat Valenciana, a través del SERVEF, del 50% de la cuota al

régimen correspondiente a la Seguridad Social como trabajador autónomo,

calculado sobre la base mínima de cotización, o el 100% de la aportación del

trabajador en las cotizaciones al correspondiente régimen de la Seguridad Social,

durante el tiempo que se hubiera percibido la prestación por desempleo de no

haberse percibido en su modalidad de pago único, computándose a efectos de esta

ayuda a partir de la fecha de alta en el correspondiente régimen de la Seguridad

Social.

Cantabria

Por su parte, Cantabria desarrolla las ayudas de fomento del autoempleo en

la Orden de 12 de febrero de 2004, de la Consejería de Industria, Trabajo y

Desarrollo Tecnológico, por la que se aprueba y regula la convocatoria de ayudas

destinadas a fomentar la creación de empleo autónomo. (BOCantabria de 12 de

febrero de 2004). La Orden detalla cuatro tipos de programas:

Programa I: Ayudas al empleo autónomo.

Programa II: Ayudas al empleo autónomo de personas discapacitadas.

Programa III: Ayudas a costes de mantenimiento exclusivamente en el

Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social.

116


Programa IV: Ayudas para el fomento de la actividad empresarial de las

mujeres.

En lo que respecta a la ayuda al empleo autónomo, se podrán conceder las

siguientes ayudas:

a) Subvención Financiera:

Para la subvención parcial de intereses de los préstamos de protección al

trabajo que se obtengan de entidades de crédito, públicas o privadas, y que cumplan

los requisitos del artículo 17d) de esta Orden.

Esta subvención se dirige a la financiación parcial de los intereses derivados

de créditos concertados para la ejecución del proyecto de autoempleo que faciliten la

creación de empleo autónomo o por cuenta propia.

La subvención financiera podrá ser de hasta 6 puntos, como máximo, del tipo

de interés fijado por la entidad de crédito que conceda el préstamo, debiendo

soportar éste al menos 0,50 puntos, pagadera de una sola vez, en cuantía calculada

como si la subvención se devengase cada año de la duración del mismo, incluido el

posible período de carencia de uno a dos años, independientemente de la

periodicidad de los plazos de amortización. El importe de la subvención no podrá

superar los 3.005 euros.

El importe de la ayuda concedida, según los puntos de interés

subvencionados, se abonará de una sola vez a la entidad financiera, que a los

efectos de hacer operativa la forma de su abono la destinará obligatoriamente a la

amortización parcial del principal del préstamo concedido al beneficiario.

Sólo podrán tener acceso a la obtención de estas ayudas los trabajadores

autónomos cuyo préstamo de protección al trabajo se amortice, como mínimo, en el

plazo de tres años.

b) Renta de Estabilidad en el Empleo Autónomo:

Las ayudas contempladas en este apartado serán adicionales a la anterior de

subvención financiera y están dirigidas a asegurar a aquellas personas paradas

desempleadas que se incorporen al mundo laboral como trabajadores autónomos

unos ingresos mínimos que les permitan desarrollar con mayores garantías de éxito

su proyecto empresarial.

117


Esta ayuda podrá ser de hasta 3.005 euros para facilitar la instalación como

trabajadores autónomos en la Comunidad Autónoma de Cantabria a los menores de

25 años inscritos como desempleados parados en la Oficina de Empleo o Agencia

de Colocación autorizada, o para mayores de 25 años inscritos como desempleados

parados con más de un año de antigüedad, ininterrumpida, en la Oficina de Empleo

o Agencia de Colocación autorizada.

Murcia

Finalmente, procede destacar la HHOrden de 28 de febrero de 2001, de la

Consejería de Trabajo y Política Social, reguladora de los programas de fomento del

empleo (BORMurcia de 14 de marzo de 2002).

Junto con el programa general de fomento del empleo estable, existe

también la promoción del empleo autónomo. Mediante este Programa se podrán

conceder subvenciones a los desempleados que se establezcan como autónomos,

empresarios individuales, para desarrollar su actividad en la Región de Murcia por

un período mínimo de 3 años.

Los autónomos deberán ser mayores de 30 años que lleven inscritos al

menos un año ininterrumpido como demandantes de empleo o desempleados

menores de 30 años inscritos en la correspondiente Oficina de Colocación. La

cuantía de las ayudas será de hasta 3.000 euros al autónomo que cumpla los

requisitos de este Programa.

118


5.6 Simulación empresarial

La Comunidad Autónoma del País Vasco convoca, en la Orden de 30 de

septiembre de 2003, de la Consejera de Educación, Universidades e Investigación,

ayudas por la realización del módulo de formación en centro de trabajo (FCT) en los

ciclos formativos de la Formación Profesional durante el período 2002/2003. (BOPV

de 17 de octubre de 2003). Se trata de ayudas económicas para los agentes que

participan en el desarrollo del módulo de FCT. Las ayudas benefician tanto a las

empresas como a los tutores como a los mismos trabajadores que reciban la

formación

De manera similar puede citarse la Orden de 11 de agosto de 2004, de la

Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regula, con carácter

experimental, el desarrollo de acciones de formación profesional ocupacional

semipresencial, y se convocan ayudas para el año 2004. (DOGValenciana de 14 de

septiembre de 2004).

Los destinatarios son aquellas personas que se encuentren en situación de

desempleo e inscritas como demandantes en los centros de Empleo del Servicio

Valenciano de Empleo y Formación en el momento de su incorporación a la acción

formativa.

Se prevén ayudas para los gastos de asistencia de los alumnos a los cursos

y compensación por los gastos de comunicación, así como para la realización de

prácticas no laborales. Las empresas privadas colaboradoras podrán percibir una

compensación económica por alumno/hora de práctica de 0.6 euros.

De todas formas, no se ha detectado ninguna referencia normativa de

coincida exactamente con el contenido de la Buena Práctica recogida.

119


120


6 CONCLUSIONES

6.1 Cuestiones de alcance general

6.1.1 Ejercicio de competencias en materia de empleo por parte de las entidades locales.

La interpretación conjunta del estudio competencial con el mapa de políticas

activas de empleo en Andalucía ha demostrado que existe una cierta discrepancia

entre la regulación legal de las competencias de las entidades locales y su presencia

real en las actuaciones favorecedoras del empleo. Si bien es cierto que falta un

marco competencial específico para las actuaciones locales, ello no obsta para el

desarrollo de importantes áreas de contacto competencial entre los varios niveles

administrativos.

Así, resulta que las políticas de desarrollo local que han sido consideradas

durante tiempo como marginales o inexistentes, van adquiriendo una mayor

importancia como consecuencia de las oportunidades que brinda la actuación a nivel

local. Algunas de las Buenas Prácticas que se desprenden de los proyectos

analizados ejemplifican ventajas que proporciona la intervención local frente a otras

estrategias:

♣ la intervención local es más flexible en la protección social de las

personas con necesidades. La intervención de las autoridades públicas

locales y de las asociaciones pueden dar lugar a respuestas diseñadas a

medida de las necesidades inmediatas, superando la rigidez y las

posibles lagunas de los sistemas de protección social. En otras palabras,

cuanto más alejado se sitúa el sistema de protección de los beneficiarios,

más pérdida de la eficacia de la intervención.

♣ los agentes locales están más próximos a los problemas del empleo, lo

que permite una mayor implicación y participación de los interesados

para identificar y evaluar las necesidades de la intervención local.

♣ la pequeña escala de la dimensión local fomenta la adopción de

estrategias innovadoras.

121


En definitiva, a pesar del vacío legal, aparecen con fuerza principios

organizativos propios del Derecho administrativo moderno como son la flexibilidad, la

proximidad y la innovación que reivindican fuertemente un papel destacado de lo

local en la ejecución de las políticas activas de empleo.

Además, existe una fuerte ligazón entre política de empleo y aspectos

sociales de la exclusión ligada al desempleo. En estos puntos de contacto entre

políticas activas de empleo y política de igualdad y bienestar social, la proximidad y

la implicación en las condiciones del territorio son determinantes.

En los últimos años, como pone de relieve el estudio del MTAS sobre

Sistemas de Intermediación en el mercado de trabajo en el ámbito local (Madrid

2001), hemos visto un relanzamiento de la reflexión sobre lo local basado entre otras

cosas en las nuevas directrices europeas para la política de empleo (concretamente

las directrices 11 y 12). Según estas directrices, los principales cambios que deben

acometerse son:

♣ un mayor grado de detalle para aprovechar plenamente las

posibilidades de los nuevos yacimientos de empleo y la economía

social

♣ la toma en consideración de las autoridades locales y los interlocutores

sociales a escala local

♣ la necesidad de aprovechar el papel de los servicios públicos de

empleo local

♣ el impulso de las estrategias locales a favor del empleo

♣ la flexibilización de la delimitación del ámbito local (en unos casos es el

estrictamente municipal mientras que en otros serán las

mancomunidades de municipios, las áreas metropolitanas e incluso las

provincias.

Todo ello implica fuertemente la consideración de los ámbitos locales en el

proceso de transferencia jurídica de las buenas prácticas de los programas EQUAL

estudiados. En aquellos casos en los que el componente social sea presente de

manera significativa, existe un fuerte argumento para la ejecución de las medidas

directamente por parte de los entes locales.

122


La situación de la Junta de Andalucía permite ejercer la actividad normativa

sobre estos elementos de la política activa de empleo de manera que se fijen las

condiciones de los programas y su diseño pero se desaconseja en algunos casos la

ejecución directa. Por todo ello, la puesta en marcha de la transferencia requerirá en

algunos casos el estudio de mecanismos interadministrativos o el desdoblamiento

entre lo normativo y lo ejecutivo.

En cualquier caso, se trata de un debate sobre técnicas jurídico-

administrativas abierto.

6.1.2 Fórmulas relacionales de colaboración interadministrativa: los convenios administrativos en materia de empleo

En un título competencial como la política de empleo, resulta indiscutible la

trascendencia de las fórmulas administrativas relacionales. Es decir, cuando en un

mismo campo competencial coinciden distintos niveles de Administración Pública

con responsabilidades sobre el particular y si una estricta ordenación jerárquica, el

ordenamiento jurídico prevé la adopción de fórmulas de cooperación que garanticen

una mayor eficacia en el desarrollo de las políticas públicas.

Según la definición que aporta el artículo 3.2. de la Ley 30/1992, la

cooperación supone un mecanismo interadministrativo de coordinación voluntaria

desde una posición de igualdad de los distintos sujetos públicos. La característica de

la voluntariedad se pone de manifiesto en la inexistencia de imperatividad ni

coacción para su cumplimento efectivo.

La cooperación nace como consecuencia de la afirmación creciente de la

autonomía de los distintos niveles administrativos y, en cierta manera para

compensar la dispersión centrífuga que provoca la descentralización administrativa.

Según la STC de 4 de mayo de 1982, "no es menester justificar en preceptos

concretos, pues se encuentra implícito en la forma de organización territorial del

Estado que se implanta en la Constitución.

La regulación legal de estas formas de cooperación se encuentra en el art.

4.5. de la Ley 30/1992:

“En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración

de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se

123


desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común

y voluntaria establezcan tales Administraciones.

Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como

finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que

afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre

ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a

los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos

siguientes”

Asimismo, en lo que refiere a la cooperación en el ámbito de los entes

locales es menester hacer referencia al art. 57 de la Ley Reguladora de las Bases

del Régimen Local:

“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local

y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en

servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter

voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo

tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos

que se suscriban”

La plasmación jurídica de estas formas de cooperación son las conferencias

sectoriales y los convenios de colaboración. Mientras que las primeras se utilizan

para regular modalidades de cooperación entre la Administración General del Estado

y las Comunidades, los segundos admiten una mayor flexibilidad en cuanto a los

integrantes. La adopción de acuerdos de cooperación en materia de políticas activas

de empleo puede requerir la formulación de convenios administrativos de

cooperación.

Un ejemplo ilustrativo de este instrumento jurídico se regula en la Disposición

Final Cuarta de la ley estatal 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo donde se

establecen los convenios de colaboración entre el Servicio Público Estatal de

Empleo y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas para la

financiación de gastos compartidos, correspondientes a la gestión estatal de

prestaciones por desempleo que no impliquen la ampliación del coste efectivo

traspasado a las Comunidades Autónomas.

De forma incidental, cabe recordar que la cooperación por antonomasia entre

dos entes públicos es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da

lugar a un convenio o contracto. El régimen jurídico es coincidente con aquél que es

124


propio de los convenios de conferencia sectorial. A pesar de tratarse de una fórmula

voluntaria basada en el acuerdo entre las Administraciones, no se trata de contratos

civiles. Según el art. 2 de la Ley de contratos del Estado

Son pues una clase especial de contratos sujetos al Derecho Público y por

ello debe entenderse que la jurisdicción competente es la jurisdicción Contencioso-

Administrativa.

El marco de las funciones que se realizan por la mayor parte de las

Coporaciones locales viene determinado por la existencia de programas nacionales

y regionales que permiten la actuación en estas materias y el aporte de financiación

supra-local. El desarrollo de este tipo de actuaciones puede adoptar distintos títulos:

convenios administrativos propiamente dichos; iniciativas locales de empleo con

participación de otras Administraciones públicas; pactos territoriales de empleo;

iniciativas comunitarias; experiencias mixtas de formación; sistemas integrados de

promoción del empleo, entre otros.

El desarrollo de áreas de actuación de las políticas activas que requieran la

participación de varios niveles administrativos – singularmente la Junta de Andalucía

y los entes locales – requerirá un examen de los mecanismos de cooperación

existentes y de las posibilidades de redacción de instrumentos específicos.

6.1.3 Coordinación entre Administraciones: alcance de las potestades interadministrativas de dirección y control

A diferencia de la cooperación y la colaboración, la coordinación se presenta

como una técnica de relación entre Administraciones públicas con manifestaciones

claras del principio de jerarquía. Mientras que en la colaboración, las

administraciones implicadas se encuentran en un plano de igualdad, en la

coordinación existe un nivel coordinador y un nivel que se coordina. Las relaciones

interadministrativas basadas en la cooperación requieren la formalización de un

instrumento de gestión (convenio de colaboración) para determinar de la forma en

que se ejercen las actividades conjuntas. En cambio, en las actuaciones

coordinadas, un centro directivo ejerce la coordinación de manera única.

Para una parte de la doctrina ius-administrativista la coordinación solamente

es posible cuando se da en relaciones entre órganos pertenecientes a diferentes

departamentos de una misma Administración pública (coordinación interorgánica). El

razonamiento se basa en la idea de que la coordinación al llevar aparejada

125


potestades de dirección y control lleva aparejado el principio de jerarquía que

asegurará la unidad de actuación.

En realidad, nos damos cuenta que la coordinación es una técnica

administrativa más amplia que también puede operar entre Administraciones

jerarquizadas (coordinación intersubjetiva). Cuando las dimensiones de las políticas

públicas obliguen a armonizar o sumar esfuerzos para alcanzar el mismo objetivo,

será aplicable la técnica de la coordinación. En este caso, sin embargo, la

coordinación no será una potestad del poder jerárquicamente superior sino una

técnica independiente y relacional.

En definitiva, parece razonable tratar diferenciadamente dos casos

diferentes:

- la coordinación interorgánica dentro de una misma Administración

- la coordinación intersubjetiva entre distintas Administraciones (Estado-Junta de

Andalucía; Estado-entes locales; Junta de Andalucía-entes locales)

La coordinación interorgánica se analiza en el apartado siguiente como un

elemento clave en el análisis de la estructura departamental interna de la Junta de

Andalucía.

En aquello referente a la coordinación interadministrativa, el alcance de la

facultad de coordinación que ostenta el Estado sobre las Comunidades Autónomas

es muy confuso. El profesor Ramón Parada considera manifestaciones de este tipo

de coordinación la existencia misma de la figura del Delegado del Gobierno en la

Comunidad, así como los títulos competenciales del artículo 149 de la Constitución

que refieren a la actividad de planificación, e incluso la existencia misma del

concepto de legislación básica.

Es evidente que el Delegado del Gobierno ejerce potestades de coordinación

respecto a los servicios periféricos de la Administración General del Estado pero en

menor medida entre esos servicios y la Junta de Andalucía. En los demás casos

(actividad de planificación y legislación básica) la ley específica regulará el alcance

de las potestades de coordinación entre el Estado y las Comunidades. En nuestro

caso la Ley estatal 56/2003 de 16 de diciembre, de empleo contiene numerosas

disposiciones que atribuyen al Estado la facultad de coordinación sobre las políticas

autonómicas de empleo. Así, por ejemplo puede citarse:

126


- art. 3.1. “En el ámbito de competencia estatal corresponde al Gobierno, a

través de Ministerio de Trabajo y asuntos sociales, en el marco de los

acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, la

coordinación de la política de empleo”

- art. 3.3. “Los Planes nacionales de acción para el empleo se elaborarán por

el Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con la

participación de las Comunidades Autónomas, y se definirán de acuerdo con

la Estrategia Europea de Empleo, configurándose como un instrumento

esencial de planificación de la política de empleo”

- art. 7.2. “La coordinación del Sistema Nacional de Empleo se llevará a cabo

principalmente a través de los siguientes instrumentos: a) El Plan Nacional

de Acción para el Empleo; b) El programa anual de trabajo del Sistema

Nacional de Empleo; c) El sistema de información de los Servicios Públicos

de Empleo”

- art. 9.2. Son funciones del Sistema Nacional de Empleo: “2. garantizar la

coordinación y cooperación del Servicio Público de Empleo Estatal y los

Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, prestando

especial atención a la coordinación entre las políticas activas de empleo y las

prestaciones por desempleo”

En definitiva, no puede elaborarse dogmáticamente unos criterios estables

para definir abstractamente el alcance de la potestad de coordinación del Estado.

Habrá que analizar jurídicamente cada ámbito competencial y cada tarea a

desarrollar dentro de ese ámbito para delimitar el alcance del principio de

coordinación.

En lo que refiere a la coordinación de los entes locales, la autonomía de la

que gozan las diferentes Administraciones hace que sea más difícil la utilización de

la técnica de la coordinación. La coordinación no puede transformarse en estos

casos y por la vía coactiva, en expresión de una jerarquía administrativa. Esta

posición se ha visto confirmada por la introducción en 1999 del cauce constitucional

del conflicto en defensa de la autonomía local.

Además, el art. 59 de la LRBRL establece que:

127


“A fin e asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas en

los supuestos previstos en el número 2 del artículo 10 y para el caso de que dicho

fin no pueda alcanzarse por los procedimientos contemplados en los artículos

anteriores o éstos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las

características de la tarea pública de que se trate, las leyes del Estados y las de

las Comunidades autónomas, reguladoras de los distintos sectores de acción

pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno, la

facultad de coordinar la actividad de la Administración local y, en especial, de las

Diputaciones provinciales en el ejercicio de sus competencias.

La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una

materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o

comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la

determinación de las prioridades de la acción pública en la materia

correspondiente”

Por todo ello, cabe preguntarse si ¿existe una potestad de tutela y control de

la Junta de Andalucía sobre los entes locales en materia de políticas activas de

empleo?.

La tutela administrativa es el conjunto de facultades de control otorgadas por

el ordenamiento jurídico positivo a un ente público sobre los entes descentralizados

que dependan de él, con la finalidad de velar por la legalidad de los sus actos y la

adecuación de los mismos a su ámbito de competencia funcional. La causa del

establecimiento de la tutela administrativa es la necesidad de lograr la unidad de

actuación de todo el conjunto de la Administración Pública.

Los poderes de control entre diferentes entes administrativos pueden variar

en intensidad, según la relación sea de instrumentalidad o de autonomía. Por la

finalidad que intenta conseguir este control, pude diferenciarse entre:

- control de legalidad: es aquel que intenta comprobar si la

Administración ajusta su actividad a las reglas del ordenamiento

jurídico. Es un control ejercido principalmente por los Tribunales y por

los órganos superiores respecto a los inferiores cuando se resuelven

recursos en vía administrativa (recurso de alzada). Su manifestación es

la aprobación o la suspensión

- control de oportunidad / eficacia : refiere a la posibilidad de valorar y

juzgar las distintas alternativas o decisiones que se pueden adoptar

128


dentro de un mismo marco de legalidad, en virtud de un margen de

discrecionalidad que se concede al órgano que tiene la competencia.

Su manifestación es la autorización

En relación al control de legalidad, se ha producido una notable disminución

de las potestades de tutela y control de la Administración estatal y autonómica en

relación a los entes locales, como consecuencia de la afirmación del principio de

autonomía local de éstos. La sentencia TC de 2 de febrero de 1981, declaró

inconstitucional la mayoría de los controles y potestades casi jeráquicas que la Ley

de Régimen Local de 1955 atribuía al Estado. La nueva LRBRL de 1985, elimina

estos controles.

En relación al control de oportunidad, es cierto que también queda incluido

dentro del principio de autonomía local pero con una menor intensidad. Una cosa es

ejercer la coordinación hasta el punto de poder suspender una determinada

actuación de los entes locales otra bien distinta es que la Junta de Andalucía y sus

servicios de empleo puedan valorar la complementariedad de las actuaciones

locales en relación al marco competencial propio en materia de políticas activas de

empleo. En otras palabras, si bien la Junta de Andalucía no podría ejercer una tutela

o control directo de las actuaciones locales en materia de empleo, si puede, en

cambio, valorar su oportunidad o eficacia desde la perspectiva territorial más

coherente y completa.

La Junta no puede imponer de manera jerárquica determinadas obligaciones

a los entes locales para la ejecución de tareas de gestión propias de las políticas

activas de empleo. Para ello debería proceder a la redacción y firma de un convenio

de colaboración. A sensu contrario, los entes locales no pueden determinar

actuaciones en este campo material donde carecen de competencias explícitas sin

tener en cuenta la dimensión territorial de la Junta y los poderes inherentes a la

facultad de coordinación y los controles de oportunidad y eficacia.

Todo ello no obsta para el ejercicio por parte de la Junta de Andalucía de las

facultades normativas pertinentes en ámbitos como la regulación uniforme de los

servicios públicos locales o el régimen de otorgamiento de las licencias municipales

de actividad.

129


6.1.4 La estructura departamental interna de la Administración andaluza

De todo el conjunto del estudio se desprende una fuerte interrelación entre

las políticas activas de empleo desarrolladas en el marco estricto de las

competencias del Servicio Andaluz de Empleo (organizadas en tres grandes áreas

conceptuales como son la intermediación, el fomento del empleo y la formación), y

las políticas que podemos llamar a las personas o de igualdad o bienestar social.

Resulta evidente que uno de los campos más fecundos para desarrollar una política

de igualdad es el empleo, a causa de la peculiar estructura del mercado de trabajo

en Andalucía.

En definitiva, además de la coordinación intersubjetiva, existe también la

necesidad de abordar una coordinación orgánica u horizontal entre varios

departamentos con competencias directas o tangenciales con las políticas activas de

empleo.

Las políticas se desarrollan principalmente por el SAE pero es evidente que

hay tres Consejerías y sus varios servicios cuya coordinación y complementariedad

de actuaciones se hace imprescindible:

- Consejería de Empleo

- Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social

- Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa

Para articular jurídicamente la coordinación horizontal debería bastar con la

estructuración jerárquica de la Administración según el aforismo que "quien manda

eficazmente, forzosamente coordina". Sin embargo, la técnica de la cooperación

supone renunciar al uso de la coacción que implica la jerarquía. Se trata por el

contrario de examinar técnicas relacionales no jerárquicas como pueden ser las

comisiones interdepartamentales, los grupos de trabajo, la elaboración de planes

estratégicos, etc.

Para el desarrollo y aplicación de algunas de las Buenas Prácticas

analizadas se detecta una cierta escasez de ámbitos interorgánicos de trabajo entre

las varias consejerías andaluzas.

Se propone por ello una mayor adecuación de los mecanismos de

coordinación entre servicios de empleo y servicios sociales. Esta coordinación viene

además refrendada por la propia Ley estatal 56/2003 de empleo que en su artículo

26 establece:

130


“ ... cuando sea necesario, los Servicios Públicos de Empleo valorarán la necesidad

de coordinación con los Servicios Sociales para una mejor atención al desempleado”

La formulación establecida en la normativa básica estatal sugiere una cierta

preferencia de los servicios de empleo sobre los demás órganos administrativos o

una especie de vis atractiva en la dirección de los esfuerzos encauzados a través de

las políticas activas de empleo.

131


6.2 Actuaciones

Buena práctica Actuación

Ampliación del programa de empleo en proyectos de interés social

para generalizar la figura entre las entidades privadas

Creación de un programa público para incluir la figura dentro de los

servicios públicos de empleo


Regulación unitaria del perfil técnico-profesional y sus funciones

Mediadores empresariales Formalización del actual Programa de Agentes de Intermediación

Laboral. Consolidación de la experiencia

Clubs de trabajo Extender la experiencia actual de forma general en los servicios

administrativos del SAE y la red de oficinas del programa

Andalucía Orienta.

Modificación de los programas Itinerarios de Inserción y

Acompañamiento a la Inserción para incorporar la dimensión

social.

Itinerarios sociolaborales Estudiar la posibilidad de crear un programa autonómico de Renta

Activa de Inserción

Regular el funcionamiento de los cheques servicios como ayudas a

la conciliación que permitan desarrollar un itinerario de inserción

Cheques servicios Establecer mecanismos de colaboración con entidades en las

zonas geográficas con menor oferta de servicios

Modificar los programas generales de acciones experimentales y

asesoramiento para el autoempleo para permitir la personalización

de las medidas en casos concretos. Utilidad de la intervención de

mediadores culturales

Ofrecer a los colectivos acciones que puedan mejorar su

empleabilidad (becas de liberación de tiempo)

Itinerarios regularización actividad sumergida

Regular en el marco de la normativa andaluza sobre comercio

interior la licencia social de venta

132


Buena práctica Actuación

Incorporar la intervención familiar en los itinerarios laborales

Aproximación de las entidades y los técnicos al nivel más cercano

que permita la personalización de las acciones


Regular el procedimiento de declaración de zona sujeta a

actuaciones específicas.

Servicios integrados acceso al empleo

Incorporar el enfoque integral en el programa de inserción a través

del empleo

Becas inicio actividad Creación de un programa propio de becas de inicio de actividad

Difundir la existencia de microcréditos entre los potenciales

beneficiarios. Establecer una evaluación comparativa de las

medidas que ofrecen las entidades privadas

Regulación de las condiciones de asistencia técnica en materia de

microcréditos en el marco de las acciones de asesoramiento y

aistencia técnica en materia de auto-empleo

Microcréditos

Creación de un programa público de microcréditos, ya sea con

fondos propios o mediante convenio con entidades privadas


Asegurar la presencia de los elementos clave en el programa de

asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo

Consejeros presenciales Extensión de la figura


Difundir la experiencia en el marco de la regulación de las ayudas

públicas para el fomento de actividades el ámbito de los Nuevos

Yacimientos de Empleo

Simulación empresarial Modificar el programa de experiencias profesionales para el

empleo para incorporar la simulación empresarial.

133


Creación de nuevos programas

¬ Regulación de la licencia social de venta

¬ Programa de mediadores interculturales

¬ Programa de cheques-servicios

¬ Regulación de la Beca de Inicio de Actividad

¬ Programa de microcréditos públicos

Modificaciones normativas

Norma Objetivo

Orden de 4 de julio 2002. Programa de

apoyo al empleo en los proyectos de

interés social

Facilitar la contratación de mediadores

culturales de forma estable

Orden de 30 de enero de 2004.

Programa de acciones experimentales

Incluir las actuaciones encaminadas a

establecer un itinerario con regularización

de actividad sumergida

Orden de 22 de enero de 2004. Módulos

de auto-orientación

Definir los términos de la existencia de un

técnico de apoyo

Orden de15 marzo 2004. Programa de

asesoramiento y asistencia técnica en

materia de autoempleo

Regular las condiciones de asistencia

técnica en materia de microcréditos

134


ANEXO. MARCO COMPETENCIAL Y DESARROLLO AUTONÓMICO

En este anexo se presenta y analiza el marco jurídico competencial para el

desarrollo de las políticas de empleo en Andalucía, con el objetivo de mostrar el

panorama teórico donde debe desarrollarse la actividad normativa en materia de

empleo. Se trata de una exploración jurídico-formal, en el sentido de realizar

exclusivamente una aportación de tipo teórico y preliminar, que sustenta el análisis

de las posibilidades de transferencia de las buenas prácticas de empleo identificadas

en estudios previos.

España es un país con una estructura jurídica y administrativa compleja, de

manera que para determinados tipos de políticas son varios los niveles con

habilitación constitucional y legal en este ámbito competencial. La definición, en un

plano teórico, del entramado normativo, permite explorar los espacios de crecimiento

normativo y la atribución de responsabilidades en el desarrollo de políticas de

empleo. En este anexo se pretende, en definitiva, aportar los instrumentos jurídicos

necesarios para determinar qué nivel administrativo debe realizar qué tipo de

actuaciones.

Este tipo de análisis resulta especialmente indicado en un período como el

actual donde las políticas de empleo están sujetas a notables cambios estructurales.

Por una parte, la pertenencia de España a la Unión Europea obliga a incorporar

elementos de su estrategia de empleo y a tener en cuenta las directrices de la

misma. La transformación normativa operada por el Derecho comunitario no se

refleja sólo en la aplicación de los principios de primacía y de efecto directo sino en

la progresiva convergencia de los modelos jurídicos y administrativos. Sin lugar a

dudas la aparición de la competencia europea sobre empleo va a provocar una

adaptación de las políticas desarrolladas por los Estados así como una

generalización de los principios de descentralización, adaptabilidad y proximidad.

Por otra parte, y fruto de esta experiencia europea, el marco competencial

español emprende un proceso de descentralización de políticas hasta ahora

exclusivamente estatales para dar presencia a las Comunidades Autónomas y los

entes locales.

135


La configuración final de este tipo de políticas complejas requiere la

implicación jurídica de los cuatro niveles: europeo, estatal, regional y local. Los

modelos lineales y cartesianos de distribución de competencias deben adaptarse al

diseño de las políticas multinivel (multilevel government), de manera que la

complejidad del modelo no derive en actuaciones contradictorias, falta de definición

de las responsabilidades de cada nivel o en áreas competenciales vacías de la

correspondiente dotación económica.

El anexo se divide en cinco grandes apartados. En primer lugar se analiza el

marco de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) y su influencia sobre la

distribución competencial española. A pesar de que la relación entre Derecho

europeo y ejecución nacional se desarrolla bajo los principios de autonomía

institucional y procedimental, no cabe duda de que la coordinación y la armonización

de esfuerzos entre los varios países desemboca en una convergencia de modelos

administrativos que siguen unas directrices comunes. En política de empleo, pues, al

igual que en otros campos, el impulso y la definición de la Unión suponen un valor

nada despreciable.

En segundo lugar se analiza propiamente el marco competencial trazado en

la Constitución española, donde el Estado se reserva en exclusiva la actividad

normativa relativa a la legislación laboral (art. 149.1.7) y las Comunidades

autónomas realizan la actividad ejecutiva. Este deslinde competencial

aparentemente tan neto no está exento de áreas de discusión como se demuestra

por la reciente jurisprudencia constitucional estudiada acerca de la asignación

estatal de fondos para la formación continua de los trabajadores.

En tercer lugar, se analiza el proceso de transferencia de competencias a las

Comunidades autónomas en el progresivo desarrollo del Estado autonómico. El

ejemplo de la transferencia de las políticas activas de empleo y de los servicios

públicos de empleo a las Comunidades resulta ilustrativa de este fenómeno. Dicha

descentralización debe conjugarse con el mantenimiento de criterios de unidad y

coordinación mínimos que se formulan en la Ley estatal 56/2003 de empleo. En

cierta medida podría afirmarse que una vez culminada la fase descentralizadora se

revela la necesidad de racionalizar el plano ejecutivo mediante una re-centralización

de elementos que garanticen la unidad del mercado de trabajo y de las políticas

desarrolladas por las Comunidades.

136


En cuarto lugar, se presenta una reflexión explorativa sobre el papel de las

entidades locales en el desarrollo de las políticas de empleo.

Finalmente, se termina con unas conclusiones preliminares y tentativas

acerca de cuáles son los principios jurídicos y constitucionales que presiden la

organización competencial de esta política.

A.1. La política europea de empleo

Contexto

El desempleo y las acciones a favor de su reducción han sido una

preocupación comunitaria relativamente tardía. No es hasta 1989 cuando aparece la

Carta Europea de Derechos Sociales de los trabajadores así como un Programa de

Acción Social, iniciativas ambas que se consolidarán con la aprobación del el Libro Blanco sobre "Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI" donde de manera definitiva aparece el desempleo como uno

de los principales desafíos de la construcción europea.

El citado Libro Blanco señala cinco prioridades que deben tener las acciones

relativas al empleo:

¬ apostar por la educación y la formación a lo largo de toda la vida;

¬ aumentar la flexibilidad externa y interna;

¬ confiar más en la descentralización y la iniciativa;

¬ reducir el coste relativo del trabajo poco cualificado;

¬ renovar profundamente las políticas de empleo;

Como puede apreciarse de los cinco objetivos enumerados, dos

(descentralización y renovación), afectan directamente a la organización

administrativa de los Estados miembros y sus políticas. De esta manera, se puede

afirmar que uno de los mandatos de la Comunidad europea consiste en la

descentralización de las políticas de empleo y la renovación de sus ámbitos

materiales de actuación.

137


En el mismo sentido la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo, aprovecha

para sentar la directrices específicas que deben guiar la actuación coordinada de los

distintos Planes Nacionales de Acción para el Empleo entorno a los siguientes

pilares:

¬ Pilar I: mejora de la capacidad de inserción profesional

(Empleabilidad);

¬ Pilar II: desarrollo del espíritu de empresa;

¬ Pilar III: fomento de la capacidad de la adaptación de los

trabajadores y las empresas (Adaptabilidad);

¬ Pilar IV: reforzamiento de las políticas de igualdad de

oportunidades en el mercado de trabajo (Igualdad).

Merece la pena destacar como el enfoque comunitario adoptado no se

traduce en la uniformización de las distintas opciones administrativas a través de las

cuales se articulan las políticas de empleo. En vez de esta opción, la estrategia

comunitaria se limita a la fijación de principios referenciales mínimos que han de

permitir la innovación normativa y administrativa de los Estados. Esta técnica

normativa es, de una parte, coherente con el gradualismo en la asunción de nuevas

competencias por parte de la Unión Europea y, de otra, adecuada para el campo

material de actuación que requiere un alto grado de diversidad según las

condiciones y circunstancias particulares de cada situación.

En otras palabras, la opción normativa europea reconoce la inexistencia de

una solución centralizada y única para las políticas de empleo al mismo tiempo que

estimula el desarrollo de un espacio normativo diverso. En el futuro y por mandato

de la misma estrategia europea de empleo, la articulación entre ámbito nacional y

ámbito europeo pasará precisamente por la conjugación de los principios de

diversidad y convergencia.

Por su parte, el Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa celebrado en

marzo del año 2000, recordó la necesidad de - entre otros aspectos relevantes -

modernizar el modelo social europeo. En Lisboa se adoptaron dos propuestas

especialmente significativas:

138


¬ conseguir que la Unión Europea fuera el área económica

competitiva en el contexto económico mundial

¬ adoptar el pleno empleo como un objetivo a conseguir para el año

2010.

Tanto la Cumbre la Luxemburgo como la de Lisboa efectúan una

reinterpretación finalista el Pacto de Estabilidad y Crecimiento: los objetivos de estabilidad macroeconómica se convierten en un instrumento para alcanzar el crecimiento y la mejora de los índices de empleo. La estabilidad no es un fin en

si misma sino un medio para reforzar las políticas de empleo. Por ello, podemos

decir que en 1997 y 2000 se produce una socialización del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento.

Esta raíz normativa permite situar las políticas de empleo en la órbita

competencial relativa al desarrollo económico más que como simples políticas

laborales. La reflexión tendrá importancia a nivel nacional ya que mientras que las

políticas laborales se sitúan primariamente como responsabilidad del Estado, las

políticas de fomento y desarrollo económico son competencias prácticamente

indistintas. Ello supondrá una habilitación general de todos los niveles

administrativos para adoptar medidas al respecto.

La adopción de esta política europea común a favor del empleo se ha

valorado desde distintas voces como “una importante aportación en el camino

seguido en el proceso de integración, hasta el punto de que se puede hablar de una

nueva filosofía en la construcción europea en la que los objetivos de pleno empleo y

cohesión económica y social ocupan un papel destacado”. Posiblemente, la

adopción de la Unión Monetaria como nuevo espacio de cooperación han

contribuido a impulsar políticas dirigidas al desarrollo del "modelo social europeo"

desde una óptica supranacional como clara consecuencia del gradualismo o

funcionalismo competencial presente en la historia de la construcción europea.

La redacción del Tratado de Amsterdam en 1997, arrojó entre otros

resultados la adopción de un título específico sobre el empleo como política

comunitaria:

139


TÍTULO VIII EMPLEO

Artículo 125

Los Estados miembros y la Comunidad se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea y en el artículo 2 del presente Tratado.

Artículo 126

1. Los Estados miembros, mediante sus políticas de empleo, contribuirán al logro de los objetivos contemplados en el artículo 125, de forma compatible con las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad adoptadas con arreglo al apartado 2 del artículo 99.

2. Teniendo en cuenta las prácticas nacionales relativas a las responsabilidades de los interlocutores sociales, los Estados miembros considerarán el fomento del empleo como un asunto de interés común y coordinarán sus actuaciones al respecto en el seno del Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128.

Artículo 127

1. La Comunidad contribuirá a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respectivas actuaciones. Al hacerlo, se respetarán las competencias de los Estados miembros.

2. Al formular y aplicar las políticas y medidas comunitarias deberá tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo.

Artículo 128

1. El Consejo Europeo examinará anualmente la situación del empleo en la Comunidad y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisión.

2. Basándose en las conclusiones del Consejo Europeo, el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Comité de Empleo previsto en el artículo 130, elaborará anualmente orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo. Dichas orientaciones serán compatibles con las orientaciones generales adoptadas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 99.

3. Cada Estado miembro facilitará al Consejo y a la Comisión un informe anual sobre las principales medidas adoptadas para aplicar su política de empleo, a la vista de las orientaciones referentes al empleo contempladas en el apartado 2.

4. El Consejo, basándose en los informes a que se refiere el apartado 3 y tras recibir las opiniones del Comité de Empleo, efectuará anualmente un examen de la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros a la vista de las orientaciones referentes al empleo. El Consejo, por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la Comisión, podrá formular recomendaciones a los Estados miembros, si lo considera pertinente a la vista de dicho examen.

140


5. Sobre la base del resultado de dicho examen, el Consejo y la Comisión prepararán un informe anual conjunto para el Consejo Europeo sobre la situación del empleo en la Comunidad y sobre la aplicación de las orientaciones para el empleo.

Artículo 129

El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, podrá adoptar medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar la actuación de estos últimos en el ámbito del empleo, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos piloto. Estas medidas no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.

Artículo 130

El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, creará un Comité de Empleo de carácter consultivo para fomentar la coordinación entre los Estados miembros en materia de políticas de empleo y del mercado laboral. Las tareas de dicho Comité serán las siguientes:

- supervisar la situación del empleo y las políticas en materia de empleo de los Estados miembros y de la Comunidad,

- elaborar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 207, dictámenes a petición del Consejo, de la Comisión o por propia iniciativa, y contribuir a la preparación de las medidas del Consejo a las que se refiere el artículo 128.

Para llevar a cabo su mandato, el Comité deberá consultar a los interlocutores sociales. Cada uno de los Estados miembros y la Comisión designarán dos miembros del Comité.

De esta manera, se reconoció que el empleo era un ámbito de interés común

y uno de los objetivos económicos de los Estados Miembros de la Unión Europea.

Además, hay que recordar que la misma política macroeconómica comunitaria se

articula a través de un Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El crecimiento económico

como objetivo conjunto pone en el punto de mira la necesidad de coordinar las

distintas políticas que creación y protección del empleo que son inherentes a ese

mismo crecimiento.

El nuevo Tratado estableció un proceso de cooperación de las políticas

nacionales de empleo en relación a la misma consecución de la convergencia

monetaria. Mientras que para la Unión Monetaria se establecen instrumentos

normativos de máxima primacía sobre los derechos nacionales, para la estrategia

armonizadora en materia de empleo se utiliza la cooperación entre ordenamientos

nacionales y la aproximación de las distintas políticas nacionales. El grado de

agresividad para con los ordenamientos nacionales es claramente dispar entre la

141


política principal (estabilidad y crecimiento) y las políticas derivadas de la UEM como

es la política de empleo.

En definitiva, el contexto competencial europeo permite hablar de una triple presencia de este nivel administrativo en relación a

las políticas de empleo:

competencia sobre coordinación de políticas nacionales

competencia de apoyo financiero a políticas nacionales

competencia para el desarrollo de iniciativas comunitarias propias

Influencia en España

Tradicionalmente, la implantación de las políticas europeas en los Estados

Miembros viene definida por los principios de autonomía institucional y procedimental lo que significa que los Estados tienen plena libertad para decidir

qué nivel administrativo es competente para lograr los objetivos comunitarios. De

igual forma, corresponde también a los Estados decidir los procedimientos, métodos

y técnicas jurídicas para alcanzar dichos objetivos.

Este principio básico de Derecho comunitario se encuentra cada vez más

cuestionado por la propia realidad del funcionamiento comunitario de manera que el

diseño de la política a nivel europeo condiciona en gran medida los procesos de

ejecución de las Administraciones públicas nacionales. Dicho en otras palabras, si

queremos garantizar el efecto útil de la política de empleo comunitaria, no todas las

opciones legales y organizativas son adecuadas.

Así, el estudio de las características de la política europea de empleo arroja

algunas directrices sobre el marco institucional español y de manera particular la

necesidad de descentralización de las medidas a favor de los niveles subestatales

(Comunidades Autónomas y entes locales).

142


En definitiva, el carácter evolutivo de la construcción europea ha conllevado

la aparición del llamado “modelo social europeo”, que añade a las tradicionales

preocupaciones del libre mercado, la libre circulación y la competencia, la necesidad

de existencia de un sistema de protección social y de prevención del desempleo

como derechos inherentes a los trabajadores comunitarios.

En este sentido se puede hablar de la constitucionalización de un cierto

marco armónico del Estado del bienestar europeo. Si la integración de los mercados

supone una eficiente asignación de recursos productivos, también debe conllevar

una correlativa política de empleo complementaria de la que se desarrolla por parte

de los Estados miembros.

Como ya se ha dicho, la política europea de empleo se articula entorno a la

creación de espacios de cooperación de políticas normativas y administrativas que

han de permitir la convivencia de la diversidad de soluciones y de diferentes

opciones de políticas económicas que reflejarán distintos intereses políticos y

sociales. El futuro permitirá examinar la validez de este método normativo de

consecución de la cohesión social y empleo en un nuevo equilibrio en el reparto de

poderes. En otras palabras, el hasta ahora exitoso modelo de coordinación y

diversidad se pondrá fuertemente a prueba como método válido de política de

empleo en una Europa ampliada a 25 Estados.

En definitiva, debe destacarse el papel y la importancia que la Unión europea

ha jugado en la configuración de las políticas de empleo estatales, mediante el

establecimiento de unas directrices y criterios comunes en materia de empleo, a

partir de la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo y mediante la creación un marco

de referencia no sólo para la Administración del Estado, con la elaboración del Plan

de Empleo de España, sino para las Comunidades Autónomas y el papel de éstas

en la distribución compleja de competencias de nuestro marco constitucional.

Como explican Aragón y Rocha (2003), “las políticas del empleo en el ámbito

de la Unión Europea se desarrollan actualmente en un marco de notable

complejidad, en el que concurren actores, estrategias y actuaciones de signo muy

diverso, y en el que se ha prestado gradualmente atención preferente a la dimensión

territorial. En este sentido, si durante la última década las acciones a favor del

empleo se han concentrado preferentemente en los niveles estatal y regional, las

orientaciones de las políticas de empleo para los próximos años se caracterizan –

143


particularmente en el ámbito comunitario – por su énfasis en el marco de actuación

local.”

En el mismo sentido coincide Rodríguez Piñero (2004) al afirmar que “uno

de los pilares históricos del Derecho del trabajo, su vinculación a la legislación

estatal, ha sido puesto en revisión por la creciente trascendencia del Derecho

comunitario que no sustituye pero que condiciona con cierta intensidad al legislador

nacional (...) en una evolución que ha producido un progresivo acercamiento de

niveles competenciales de carácter social y laboral”.

Este fenómeno se puede sintetizar en la adopción generalizada del principio de territorialización de las políticas de empleo en los Estados Miembros, con la

consiguiente habilitación competencial para las Comunidades Autónomas y entes

locales.

El Fondo Social Europeo

Tiene por misión principal fomentar las oportunidades de ocupación y

movilidad geográfica y profesional de los trabajadores. La redacción del actual art.

146 TUE, añade la misión de facilitar la adaptación de los trabajadores a las

transformaciones industriales y a los cambios en los sistemas de producción

(formación y reconversión de profesionales).

Actualmente, el FSE se regula en el Reglamento del Parlamento Europeo y

del Consejo 1784/1999 de 12 de julio de 1999.

El FSE puede financiar medidas de prevención contra el desempleo y

medidas en favor de la integración social de colectivos, así como medidas de

igualdad hombre-mujer en los puestos de trabajo. En concreto, el fondo se articula

básicamente a través de 5 programas:

¬ desarrollo de políticas activas de mercado de trabajo para

prevenir el desempleo de larga duración

¬ promoción de la igualdad de oportunidades (en particular de las

personas amenzadas de exclusión social)

¬ fomento y mejora de la formación profesional

¬ promoción de la mano de obra cualificada

144


¬ adopción de medidas especiales para mejorar el acceso de la

mujer al mercado de trabajo.

El FSE distribuye fondos a todas las regiones. Es por tanto un tipo de fondo

transversal. A pesar de esta característica tiene en cuenta tres líneas de actuación

prioriaria: el desarrollo local; la sociedad de la información; las políticass de igualdad

de oportunidades.

La existencia de los programas del FSE así como de las iniciativas

comunitarias constituye una manifestación relevante de la competencia directa (tipo

b) y c) según la clasificación anterior) de la UE en materia de políticas de empleo.

La particularidad principal que destaca en el ejercicio de este tipo de competencia

comunitaria es su sistema administrativo. Es bien conocida la inexistencia de un

sistema administrativo comunitario propio de manera que la Administración

encargada del desarrollo y aplicación de las políticas comunitarias es la propia

Administración nacional en un modelo de Administración directa (en contraposición

al sistema indirecto o binario).

Así, sucede que una Administración nacional puede obtener del Derecho

europeo y las políticas europeas de empleo, una habilitación competencial para

actuar en materia de empleo como Administración europea incluso si en la

distribución interna de competencias carece de esa atribución. Ello es especialmente

visible en el caso de las entidades locales.

A pesar del principio de autonomía institucional y procedimental, el Derecho Europeo puede servir como título competencial para la actuación en materia de políticas activas de empleo para las entidades locales actuando directamente en calidad de Administración europea directa más allá de las atribuciones del ordenamiento español.

145


A.2. Marco constitucional

La descentralización política y administrativa de nuestro sistema jurídico-

institucional obligan a examinar el marco constitucional en el que se desarrolla la

política de empleo. En este sentido, la distribución de competencias entre la

Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los entes locales

dibuja un mapa estático de las atribuciones competenciales en cada área objeto de

análisis.

La Constitución define la legislación laboral básica como competencia exclusiva del Estado de tal manera que la actividad normativa corresponderá al Estado mientras que la ejecución de la misma a las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, la política de empleo es un concepto bastante más amplio que

la legislación laboral. Así, el ámbito competencial relativo a las políticas de empleo

no quedará únicamente circunscrito al ámbito laboral si se considera el empleo como

una parte de la política económica general. En este sentido el margen de actuación

de las Comunidades respecto a la política de empleo es más amplio. Pero también

en este sentido el art. 149.1.13. de la CE establece la exclusividad del Estado en la

definición de las bases y la coordinación de la planificación general de la economía y

el art. 148.13 contempla que las Comunidades Autónomas asuman el fomento del

desarrollo económico en su ámbito dentro de los objetivos marcados por la política

económica nacional.

De esta manera, el texto constitucional posibilita que las Comunidades

Autónomas puedan desarrollar programas propios de fomento del empleo -dentro de

una amplia diversidad de denominaciones y regímenes jurídicos- siempre que no

invadan esferas atribuidas en exclusiva al Estado, particularmente la legislación

laboral. A título de ejemplo resulta claro que las Comunidades Autónomas pueden

establecer subvenciones para incentivar la contratación de trabajadores en el marco

146


de programas de fomento o de promoción del empleo, pero no pueden modificar la

regulación general del contrato de trabajo que tiene carácter estatal y exclusivo.

En definitiva, la política estatal de empleo puede basarse en las previsiones

constitucionales contempladas en los artículos 149.1.7 (competencia exclusiva en materia de legislación laboral) y 149.1.13 (competencia exclusiva sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica)

En primer lugar y en relación con el alcance de la materia en el ámbito

"laboral", el Tribunal Constitucional ha abordado el deslinde competencial en este

sector material, realizado a través del art. 149.1.7 CE con las competencias propias

de las Comunidades, partiendo de la premisa de que la

"Constitución española atribuye al Estado la ordenación general en materia

laboral, pues las Cortes Generales y no las Asambleas Legislativas de las

Comunidades Autónomas, son las que ostentan la potestad legislativa en el

ámbito de lo laboral" (STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2);

y precisando el mismo deslinde competencial, la STC 18/1982, de 4 de

mayo, recaída en conflicto competencial sobre registro y depósito de convenios

colectivos de trabajo, estableció que

"cuando la Constitución emplea el término ‘legislación laboral’ y la atribuye a

la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos

tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquéllos que aparecen como

desarrollo de la Ley, y, por ende, como complementarios de la misma" ,

para contraponer más adelante estos reglamentos ejecutivos en materia

laboral, de competencia exclusiva del Estado, con aquellos otros que

carecen de significación desde el punto de vista normativo "por referirse a

los aspectos organizativos".

La STC 35/1982, de 14 de junio ha insistido en la delimitación del título

competencial sobre "legislación laboral", mediante la asignación al adjetivo laboral

de

"un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso

habitual, como referido sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por

consiguiente como legislación laboral aquélla que regula directamente la

relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10

147


de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten

servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios".

Finalmente, la última precisión sobre el alcance del concepto ‘legislación

laboral” como competencia exclusiva del Estado proviene de la STC 95/2002, de 25

de abril, a propósito de la formación profesional continua:

“De manera más específica, y en directa relación con la materia del conflicto

competencial que nos ocupa, la STC 195/1996, de 28 de noviembre,

dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno

Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en

el orden social, y para determinar si algunos preceptos de esta Ley

quedaban o no incardinados en la materia de "legislación laboral", declaró,

en su FJ 5, que la "Ley recurrida, tras definir con carácter genérico lo que

ha de entenderse por infracciones en materia de colocación y empleo, y

protección por desempleo (art. 25), tipifica en la sección 1ª del capítulo

cuarto las ‘infracciones de los empresarios en materia de empleo, ayudas

de fomento del empleo, en general, y formación profesional ocupacional’,

rúbrica a la que la Ley 11/1994 ha añadido las infracciones de las agencias

de colocación. Así se hace con detalle en los artículos 26 (infracciones

leves), 27 (infracciones graves) y 28.1, 2 y 4 (infracciones muy graves)".

Esto sentado, la citada Sentencia afirma que de "la lectura de los preceptos

citados se infiere con toda claridad que han de ubicarse en la materia

‘legislación laboral’ (art. 149.1.7 CE), pues tipifican las infracciones de

deberes y prohibiciones legalmente impuestas a los empresarios —

principalmente por el Estatuto de los Trabajadores (LET) en sus arts. 16 y

17— respecto de las actividades de contratación laboral en sus diversas

fases o estadios". Y añade más adelante: "Remisión [al art. 149.1.7 CE]

que, en principio, debe compartirse, toda vez que las acciones de estímulo

a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin

dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en

lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional". (FJ 8)

En el segundo aspecto –la competencia estatal sobre planificación

económica - pueden encontrar fundamento constitucional normas estatales que fijen

líneas directrices y criterios globales de ordenación de un sector, al mismo tiempo

que medidas singulares que sean necesarias. Así pues, el título competencial sobre

planificación general de la actividad económica puede descender hasta un alto grado

148


de detalle. La jurisprudencia constitucional contenida en la STC 76/1991, sin

embargo, circunscribe ese alcance potencialmente ilimitado del artículo 149.1.13 al

establercer que:

“dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier

acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y

significativa sobre la actividad económica general, pues, de no ser así, se

vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico”

(SSTC 186/1988; 133/1997; 112/1995; 21/1999)”

La competencia estatal exclusiva sobre planificación de la actividad económica general contemplada en el artículo 149.1.13 CE no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica

A modo de ilustración práctica, puede aportarse el razonamiento que hace la

STC 95/2002 acerca de la inclusión de la formación profesional continua en las

medidas de planificación general de la actividad económica:

“Teniendo en cuenta la doctrina reproducida, debemos descartar que las

medidas de formación profesional continua puedan incardinarse en el

ámbito del art. 149.1.13CE. Ciertamente, no puede cuestionarse la

incidencia económica que presenta la adecuación de la aptitudes

profesionales de los trabajadores ocupados las nuevas necesidades

tecnológicas y a los permanentes cambios del mercado laboral. Sin

embargo, esa relevancia económica no resulta determinante para realizar la

adscripción a este título competencial de la materia objeto del Acuerdo

tripartito. Ante todo desde la perspectiva material, se constata que las

acciones aquí consideradas ni se refieren a ningún sector o subsector

específico de la economía ni tampoco en sentido estricto constituyen

acciones de naturaleza económica pues tienen como finalidad la

capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores

productivos. Por otro lado, si bien la política de empleo, dada su relevancia

para los diversos sectores económicos, puede, e incluso debe, en alguna

de sus manifestaciones, ser objeto de coordinación y planificación, esta

149


previsión no puede entenderse con un significado tan amplio o expansivo

que determine su proyección sobre un aspecto tangencial o secundario a

dicha política de empleo como es la formación profesional ocupacional”

En definitiva, la competencia estatal exclusiva para nuestro estudio refiere a dos ámbitos circunscritos: en primer lugar, la competencia sobre “legislación laboral”. En este sentido hay que entender por legislación no sólo aquellas manifestaciones normativas básicas sino incluso reglamentos ejecutivos; en segundo lugar, el Estado ostenta competencia sobre coordinación de la planificación general de la economía. El Tribunal constitucional ha señalado que esta base competencial no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica.

Es importante retener estas previsiones constitucionales a efectos de

determinar la competencia normativa de cada nivel administrativo. El proceso de

transferencia de buenas prácticas puede requerir de modificaciones normativas

sustanciales y si ello afecta al título competencial sobre ‘legislacion laboral’ según

definido por el Tribunal Constitucional habrá que instar la modificación no por parte

de la Comunidad de Andalucía sino por parte del Estado.

Como ha analizado Serrano, todas las políticas de empleo no se pueden

encuandrar en un mismo título competencial, ya que la política de empleo se

caracteriza por estar integrada por un conglomerado de acciones nada homogéneo,

aunque todas ellas desde luego influenciadas por la política macroeconómica del

gobierno. Que se creen Servicos Autonómicos de Empleo no significa que vayan a

poderse gestionar todas las políticas de empleo, pues en primer lugar hay que

analizar una por una para determinar si la Comunidad Autónoma – a través de este

organismo autónomo creado – puede tener alguna competencia sobre cada una de

las políticas de empleo. Así, por ejemplo, las Comunidades Autónomas no pueden

asumir la competencia en materia de políticas pasivas y concretamente la prestación

por desempleo, pues el régimen económico de la Seguridad Social le corresponde

en exclusiva al Estado (...) Sin embargo, los programas de Rentas Mínimas

Autonómicas de Inserción o también llamados subsidios de inserción o salarios

sociales encajan dentro del artículo 148.1.20 y por tanto son las Comunidades

150


Autónomas las que asumen competencia en esta materia. En definitiva, por un lado

se fundamenta la creación de los Servicios Autonómicos de Empleo dentro de la

política económica en general, pero por otro lado, hay que analizar cada una de las

políticas que integran la política de empleo”.

Además de las previsiones constitucionales respecto a la legislación laboral y

la planificación de la actividad económica general, resulta indispensable analizar el

contenido del Estatuto de Autonomía de Andalucía. De la combinación de las

disposiciones constitucionales y de las disposiciones del Estatuto resultará el bloque

normativo de constitucionalidad que define los ámbitos de competencia para cada

Administración en materia de empleo.

Así, según el artículo 12 del Estatuto de Autonomía de Andalucía:

1. La Comunidad Autónoma de Andalucía promoverá las condiciones

para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en

que se integran sean reales y efectivas; removerá los obstáculos

que impidan o dificulten su plenitud y facilitará la participación de

todos los andaluces en la vida política, económica, cultural y social.

2. La Comunidad Autónoma propiciará la efectiva igualdad del hombre y

de la mujer andaluces, promoviendo la plena incorporación de ésta

en la vida social y superando cualquier discriminación laboral,

cultural, económica o política.

3. Para todo ello, la Comunidad Autónoma ejercerá sus poderes con los

siguientes objetivos básicos:

4. La consecución del pleno empleo en todos los sectores de la

producción y la especial garantía de puestos de trabajo para las

jóvenes generaciones de andaluces.

En el mismo sentido, al regular las competencias de la Comunidad

Autónoma el artículo 17 del EAA establece que:

1. Corresponde a la comunidad Autónoma de Andalucía la ejecución de

la legislación del Estado en las siguientes materias:

(...)

151


2. Laboral, con las facultades y servicios propios de la Administración

respecto de las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta

inspección del Estado y de lo establecido en el artículo 149, 1, 2,

de la Constitución.

Y finamente, el artículo 18 establece que:

1. Corresponde a la Comunidad Autónoma Andaluza, de acuerdo con

las bases y la ordenación de la actuación económica general y la

política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en

los artículos 38, 131 y 149, 1,11 y 13, de la Constitución, la

competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

a. Fomento y planificación de la actividad económica en

Andalucía.

b. Sector público económico de la Comunidad Autónoma, en

cuanto no está contemplado por otras normas de este

Estatuto.

c. Instituciones de crédito corporativo, público y territorial,

Cajas de Ahorros y Cajas Rurales.

d. Agricultura y ganadería, competencias relativas a la reforma

y desarrollo del sector agrario y a la mejora y ordenación de

las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales.

e. Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del

Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés

militar, y las normas relacionadas con las industrias que

estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y

energía nuclear. Queda reservada a la competencia

exclusiva del Estado la autorización para la transferencia de

tecnología extranjera.

f. Comercio interior. Defensa del consumidor y el usuario, sin

perjuicio de la política general de precios y de la legislación

sobre defensa de la competencia.

g. Desarrollo y ejecución en Andalucía de:

152


♣ Los planes establecidos por el Estado para la

reestructuración de sectores económicos.

♣ Programas genéricos para Andalucía estimuladores de la

ampliación de actividades productivas e implantación de

nuevas empresas.

♣ Programa de actuación referidos a comarcas deprimidas o

en crisis.”

De forma general puede decirse que la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene, para nuestro caso, una doble habilitación constitucional:

De una parte ostenta competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia laboral

De otra parte le corresponde competencia exclusiva sobre el fomento y la planificación de la actividad económica andaluza

Esta doble habilitación constitucional representa un cuadro complejo de

asignación de competencias puesto que sobre una misma materia (las políticas de

empleo) conviven tanto una competencia ejecutiva de la legislación del Estado como

una competencia exclusiva sobre la actividad económica en Andalucía. Así, debe

explorarse en primer lugar el alcance de la potestad normativa del Estado y su

efecto uniformizador de las políticas autonómicas.

Una primera impresión del marco constitucional y estatutario permite inferir

que el Estado se ha reservado para sí la actividad normativa básica, mientras que

corresponde a las Comunidades la ejecución administrativa de esa legislación. De

esta manera, el complejo competencial permitiría calificar la distribución como de

mera descentralización administrativa de los servicios relativos al empleo.

Esta visión ha sido expresada por Rodríguez Piñero (2004) quien considera

que “partiendo de esta jurisprudencia constitucional, nuestra doctrina mayoritaria ha

negado cualquier resquicio de potestades normativas en el área laboral de las

Comunidades Autónomas, y ha defendido la inclusión dentro de la competencia

153


reguladora del Estado de disposiciones aparentemente no laborales, pero cuyos

efectos se proyecten sobre el área laboral, bloqueando cualquier actuación

autonómica propia desde la defensa de un amplio poder normativo exclusivo del

Estado, que incluiría también materias indirectamente laborales, sobre las que no

existirían potestades autonómicas algunas. Llegándose a entender así que las

Comunidades Autónomas, al carecer de potestad legislativa propia, carecían

también de la posibilidad de realizar una propia política laboral siendo simples

gestoras de las opciones y decisiones políticas asumidas por el Estado central. Esta

función de simple gestor, puramente ejecutivo del bloque normativo laboral, suponía

asignar a las Comunidades Autónomas un papel marginal, servil y de gestor

burocrático.”

Sin embargo, en los últimos tiempos, asistimos a una transferencia de las

políticas activas de empleo a las Comunidades Autónomas cuyo resultado final es

que éstas disponen en la actualidad de un amplio margen normativo en lo que

refiere a la ejecución de las políticas de empleo.

La atribución de las competencias ejecutivas de la legislación del Estado a

las Comunidades permite aproximar la efectiva implantación de los servicios

públicos al ciudadano en cumplimiento de las directrices fijadas en la Estrategia

Europea de Empleo. En este sentido, el Consejo Económico y Social de Andalucía,

en su dictamen 4/2001 relativo a la ley de creación del Servicio Andaluz de Empleo

establece que:

“aproximarse a los problemas del empleo es aproximarse a los problemas

de los ciudadanos. El siguiente paso es resolver eficazmente los problemas.

La creación, en estos momentos, del Servicio Andaluz de Empleo es

oportuna porque une en un único servicio todas las políticas de empleo,

actualmente distribuidas entre distintos programas, direcciones generales, y

consejerías, porque acerca un servicio público a quien lo necesita, y porque

prevé que las funciones que se deriven de las transferencias se adscriban

al Servicio Andaluz de Empleo. Esta previsión, por otro lado, pone en

evidencia que Andalucía todavía no tiene las competencias plenas en

esta materia, por lo que la eficacia de este servicio podría quedar limitada y

constata las dificultades de desarrollo del Estatuto de Autonomía”.

Efectivamente, el marco competencial influye de manera determinante en la

articulación de las políticas y es por ello que se requiere su análisis en este informe.

154


La ejecución administrativa de políticas de empleo por parte de la Junta de

Andalucía viene condicionada por el marco jurídico definido en la Constitución

Española y su esquema competencial. En él se delimita el reparto de

competencias entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas de manera

que al Estado corresponde la legislación y a las Comunidades el efectivo

desarrollo administrativo de los servicios.

En este sentido, el texto constitucional conjuga, aunque de manera

indeterminada y ambigua, la voluntad política de fomentar un modelo

descentralizado - en el que se reconoce la diversidad social, cultural y política de

las diferentes Autonomías- con el establecimiento de unos límites que permitan

asegurar la igualdad de derechos de los ciudadanos en todo el territorio del

Estado. Al respecto, conviene recordar que la igualdad de todos los españoles

constituye una cláusula competencial horizontal puesto que permite al Estado

intervenir – aunque no asumir completamente – sobre competencias

autonómicas. Así se refleja en la misma Disposición final primera de la Ley

56/2003 de 16 de enero, cuando entre los títulos competenciales que

fundamentan la actividad legislativa del Estado aparece el artículo 149.1.1.

(igualdad entre todos los españoles).

Este margen de actuación, no obstante, está limitado por el respeto a

diversas cláusulas competenciales horizontales que según su formulación

constitucional garantizan un haz de derechos generales para el conjunto del

Estado. Así, cabe resaltar:

¬ unidad del orden económico nacional

¬ la unidad de la legislación laboral en todo el territorio nacional

¬ el principio de igualdad entre todos los españoles respecto a un

régimen público y unitario de protección social

¬ la unidad de sistema de seguridad social

Como indican Aragón y Rocha (2003), “en este sentido, el modelo

autonómico – si bien posibilita una mayor proximidad en el diseño y ejecución de

medidas de fomento del empleo con los territorios donde éstas son

implementadas – plantea igualmente algunos interrogantes sobre la forma en que

dichas actuaciones pueden colisionar con la realización efectiva de los principios

de unidad económica, igualdad y solidaridad garantizados por la CE”.

155


En cualquier caso, el reconocimiento de una competencia exclusiva del

Estado en materia de legislación laboral no debería impedir la privación de

cualquier margen de actuación de las Comunidades Autónomas. Cuando se

reserva al Estado la legislación laboral, la reserva no alcanza la totalidad de las

relaciones laborales. A título de ejemplo, se priva a las Comunidades de la

regulación directa de los contenidos del Estatuto de los Trabajadores, pero no en

cambio de otros elementos. En este espacio normativo, las Comunidades pueden

realizar actuaciones más allá de la simple ejecución de la legislación estatal.

En conclusión, la Comunidad Autónoma de Andalucía es competente en materia de políticas de empleo para regular tanto aquellas medidas que supongan una ejecución de la legislación laboral del Estado como aquellas medidas que directamente supongan el ejercicio de competencias plenas en fomento y planificación de la actividad económica en Andalucía. Para este segundo aspecto, más que de una competencia exclusiva (Estado-Andalucía), debería hablarse de una competencia indistinta sujeta a cláusulas competenciales horizontales, tales como la unidad de mercado o la igualdad de todos los españoles.

Analizados, hasta este punto, los ámbitos reservados las Estado y que por

tanto no pueden ser objeto de normación por parte de la legislación andaluza,

conviene ahora analizar la hipótesis de la existencia de un ámbito competencial

ejecutivo reservado a la Junta de Andalucía. En otras palabras, la actividad

normativa del Estado en materia laboral no se limita a la fijación de una normativa

básica sino que puede extenderse hasta cuestiones tradicionalmente

encomendadas a los reglamentos administrativos. Esta fuerza expansiva del título

competencial estatal podría, en cierta manera, arrinconar las potestades que la

Constitución ha previsto para las Comunidades. Para analizar esta hipótesis

(reserva ejecutiva de Andalucía), y los límites a la capacidad ‘centralizadora’

estatal es conveniente analizar los pronunciamientos de sendas sentencias

recientes del Tribunal Constitucional.

156


La STC 95/2002 de 25 de abril

La STC 95/2002 resuelve, a la vez, un recurso de inconstitucionalidad y un

conflicto de competencias entre la Generalitat de Cataluña y el Estado a propósito

de la Disposición Adicional vigésimotercera de la Ley 39/1992 de 29 de diciembre de

presupuesto generales para el Estado para 1993.

El Plan Nacional de formación e inserción profesional aprobado por el Real

Decreto 1618/1990 regulaba la formación profesional de los trabajadores

desocupados así como la formación continua de los trabajadores asalariados. La

gestión del Plan estaba encomendada al Instituto Nacional de Empleo hasta que se

realiza el traspaso a la Generalitat de Cataluña (Reales Decretos 1577/1991 y

47/1993). La Generalitat asume así la ejecución administrativa del Plan cuya

aprobación corresponde al Gobierno del Estado.

Con posterioridad a esta descentralización administrativa operada por los

decretos de traspaso de competencias el Gobierno central aprobó un nuevo Plan

nacional (Real Decreto 631/1993), que produce una reordenación de las acciones

formativas y que afecta las competencias autonómicas.

El nuevo Plan se dirige exclusivamente a la formación profesional de la

población laboral en situación de desempleo y se separa por ello la formación de los

trabajadores ocupados que pasará a regularse y gestionarse de manera separada, a

través de los sucesivos Acuerdos Nacionales sobre formación profesional continua

firmado por los agentes sociales (CEOE, CEPYME, UGT y CCOO) y el Estado. El

acuerdo vigente es el III Acuerdo Nacional (2001-2004) publicado en el BOE de 23

de febrero de 2001.

En este contexto, la Ley de presupuestos generales del Estado para 1993

afecta un 0,10% de las cotizaciones para formación profesional a la financiación de

las acciones contempladas en los Acuerdos nacionales, así como en el primer

Acuerdo tripartito en materia de formación profesional de los trabajadores ocupados.

En síntesis, la Disposición impugnada contiene la plasmación de un acuerdo

entre sindicatos y organizaciones empresariales con el Estado para la financiación

de las actividades de formación profesional de los trabajadores. El citado acuerdo

tripartito separa del tronco común de la formación profesional ocupacional las

acciones formativas de los trabajadores asalariados, dotando a esta última de una

financiación autónoma Además, el Acuerdo tripartito establece un sistema de

157


financiación que incrementará progresivamente el porcentaje destinado a la

"formación continua" en detrimento de la correspondiente a los desempleados. La

consecuencia de ello es que la Generalitat puede ver invadidas sus competencias de

ejecución de la legislación laboral.

Según la argumentación que formula la Letrada de la Generalidad la

Disposición adicional recurrida se encuadra en la materia "laboral", y se habría

producido en todo caso la una invasión competencial puesto que el art. 11.2 EAC

atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia sobre la ejecución de la

legislación del Estado en materia laboral. En esta materia las únicas competencias

estatales son las relativas a la alta inspección, correspondiendo a la Generalidad

todas las demás.

También se rechaza que la Disposición impugnada pueda incardinarse en el

ámbito del art. 149.1.13 CE, pues aunque las acciones formativas de los

trabajadores puedan tener su reflejo en la productividad y competitividad de las

empresas, no es esa su finalidad inmediata, por lo que se alteraría el alcance de

dicho título competencial si se sostuviera tal encuadramiento. En este sentido, el

Tribunal Constitucional ha declarado que el ámbito del art. 149.1.13 CE no puede

extenderse incluyendo en él cualquier medida de naturaleza económica si no posee

una incidencia directa y significativa al respecto (SSTC 125/1984 y 76/1991).

Así, pues, desde todos los títulos competenciales aludidos le corresponde a

la Generalidad la gestión de las medidas de formación profesional ocupacional que

se desarrollen en el ámbito territorial de Cataluña (mutatis mutandis a Andalucía).

La Disposición recurrida puede adolecer de inconstitucionalidad puesto que

se sustrae de la Administración autonómica la gestión de las acciones de formación

profesional que están dentro de su ámbito de competencias ejecutivas. La norma

desapodera la Comunidad Autónoma para entregar a los agentes sociales la gestión

al mismo tiempo que disminuye los recursos de los que gozaba la Generalitat para

ejecutar dichas acciones. De esta manera, la Ley 39/1992 y el acuerdo tripartito

modificaría el contenido del Real Decreto que regula los traspasos entre el Estado y

Cataluña limitando el alcance de la formación profesional a la formación de los

desempleados e impidiendo por ello la gestión autonómica de las acciones a favor

de la formación de la población ocupada mediante políticas de formación continua.

158


Frente a este razonamiento, el Abogado del Estado alega que el Estado

puede legítimamente asignar fondos a cualquier actividad de su competencia. Así, la

norma recurrida se limitaría a configurar un fondo nacional de empleo para financiar

acciones formativas acogidas al acuerdo nacional. Si bien es cierto que la

Generalitat no percibiría esos fondos conforme al sistema tradicional de distribución

(reparto entre Comunidades según la asunción o no de la actividad), ello no puede

suponer un conflicto competencial. Las Comunidades puede asumir la ejecución

administrativa y la gestión de determinadas políticas del Estado pero ello no permite

petrificar ese régimen de manera indefinida. Dicho en otras palabras, a pesar de

existir un traspaso de funciones y servicios en materia de gestión de la formación

profesional a las Comunidades Autónomas, ello no supone el reconocimiento o

atribución permanente de competencias protegidas por el ordenamiento

constitucional.

El Tribunal Constitucional considera que este sistema de gestión de la

formación continua de los trabajadores no se ajusta a la distribución de

competencias entre el Estado y las Comunidades, ya que desconoce las facultades

autonómicas en materia de ejecución laboral.

En el mismo sentido la Sentencia subraya que se genera un sistema

anómalo, puesto que la formación continua se realiza con el apoyo material de la red

de centros de formación profesional de titularidad pública autonómica.

Queda claro según la sentencia constitucional que este sistema de financiación y gestión vulnera las competencias autonómicas de ejecución de la legislación laboral del Estado puesto que excluye cualquier participación de la Generalitat. En definitiva, la STC 95/2002 constitucionaliza un ámbito de reserva ejecutiva a favor de las Comunidades Autónomas y limita la capacidad expansiva del título competencial estatal.

Hasta este punto, resulta indiscutible el reconocimiento de la competencia

autonómica por parte del Tribunal constitucional en aquello que haga referencia a la

ejecución de la normativa laboral del Estado. La sentencia acoge plenamente las

pretensiones autonómicas.

159


A pesar de esta visión, no podemos olvidar la introducción de numerosas

matizaciones a la afirmación anterior. Así, el mismo FJ 16 establece que:

No corresponde, en fin, a este Tribunal establecer criterios sobre cuáles

han de ser las modalidades organizativas y de gestión de los planes de

empresa o de los planes agrupados que, por su dimensión supraterritorial u

otros motivos, determinen la imposibilidad de su gestión por la Generalidad

de Cataluña. Ha de ser, pues, el Estado, a quien incumbe la ordenación de

esta actividad, quien delimite unos supuestos de otros y decida aquéllos en

que, por exceder de la competencia autonómica, la gestión o ejecución de

las acciones formativas no corresponda a la Comunidad Autónoma de

Cataluña.

El razonamiento de este fundamento jurídico abre la puerta a un proceso de

centralización por parte del Estado ya que permite utilizar criterios técnicos que

impidan la gestión autonómica. Estos criterios técnicos pueden aparecer por el

mismo carácter nacional y por tanto que excede del sólo territorio de una

Comunidad. Lisa y llanamente, el Tribunal constitucional abre la puerta a soluciones

centralizadoras de competencias ejecutivas de las comunidades autónomas sin

obligar a explorar otras vías. Ciertamente, la ejecución descentralizada puede

necesitar para garantizar su coherencia y efectividad de una competencia de

coordinación o supervisión por parte del Estado. No parece sin embargo que esta

sea la opción de la STC 95/2002 que permite optar directamente por la

centralización de competencias constitucionalmente atribuidas a las Comunidades.

Lo que es ya de por si bastante grave para el caso del FORCEM aquí enjuiciado

puede convertirse en una peligrosa regla para toda la política de empleo.

La doctrina constitucional que se desprende de la sentencia 95/2002 es clara: la formación continua de los trabajadores en activo se inscribe dentro del ámbito del artículo 149.1.7 de la Constitución. De este encuadre constitucional se infiere que corresponde a las comunidades autónomas con competencias en materia de ejecución laboral (incluida por ello la Comunidad Autónoma de Andalucía) la gestión de los programas de formación profesional continua.

160


Merced a este reconocimiento constitucional la Comunidad Autónoma goza

igualmente de libertad en la gestión de los programas de formación continua a través

de los instrumentos organizativos que considere más adecuados. Entre otras

opciones, la Administración autonómica puede decidir crear un nuevo sistema de

gestión, por ejemplo a través del Servicio Andaluz de Empleo. La Comunidad

Autónoma puede optar igualmente por mantenimiento de un mecanismo análogo al

existente, mediante la creación de un ente que gestione los programas y que esté

integrado por la Junta de Andalucía i los agentes sociales representativos en su

territorio.

Es en el marco de las competencias ejecutivas de las Comunidades donde

precisamente éstas pueden ejercer efectivamente su capacidad para definir los

mecanismos más operativos para garantizar una eficaz y eficiente aplicación de la

normativa estatal, partiendo de su propia estructura organizativa y de las

peculiariedades socioeconómicas de su territorio. La relación entre competencia

normativa estatal y competencia ejecutiva autonómica implica que la Administración

autonómica se halle condicionada por las normas del Estado. Ello supone que desde

el plano autonómico no podrá implantarse una “política alternativa”, de carácter

totalmente distinto. Sin embargo, de la competencia ejecutiva derivará la capacidad

de administrar y gestionar, dentro de un espacio de discrecionalidad administrativa y

organizativa que necesariamente debe respetar el Estado.

En definitiva, las Comunidades disponen con la STC 95/2002 de una clara

afirmación constitucional de su ámbito de actuación en tanto que titulares de

competencias ejecutivas del Estado en materia laboral. Esta doctrina general debe,

sin embargo, tener en cuenta la excepción antes expresada: el reconocimiento por

parte del tribunal de una facultad centralizadora basada en la imposibilidad de

gestión autonómica debido a la dimensión supraterritorial la norma estatal.

La STC 190/2002

De igual forma que en la STC 95/2002, el presente recurso de

inconstitucionalidad se promueve en relación con la gestión de la formación

profesional continua, es decir las acciones que se realizan mediante cursos

formativos impartidos a los trabajadores ocupados. En este caso, la Junta de Galicia

cuestiona la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994 por cuanto reproduce

en contenido del acuerdo tripartito entre empresarios, sindicatos y el Estado con la

exclusión de las Comunidades Autónomas. A Galicia le corresponde la competencia

161


para gestionar en su ámbito territorial la formación profesional ocupacional según lo

dispuesto en el Real Decreto 146/1993 de 29 de enero, por el que se traspasan las

funciones y servicios en esta materia. El gobierno, pues, mediante la formalización

del contenido del acuerdo tripartito habría vulnerado la competencia autonómica.

La presente sentencia reproduce en gran parte los razonamientos de la STC

95/2002 en lo que refiere a la incardinación competencial de la formación

ocupacional concluyendo que se trata de ‘legislación laboral’ y por tanto su ejecución

corresponde a la Comunidad Autónoma. Más novedoso es, en cambio, el

razonamiento sobre la posibilidad de aplicar el ámbito más específico de

competencia estatal relativo a los “fondos nacionales de empleo”. Al respecto, el

Alto Tribunal establece que:

“también apoyamos el rechazo de su consideración como un fondo de

ámbito nacional o de empleo, en consideración de que, indagando acerca

de las “normas estatales reguladoras de concretos instrumentos jurídicos a

los que se configura como fondo de ámbito nacional” alcanzamos la

conclusión de que: “ninguno de los rasgos identificadores propios de estos

fondos concurren en las acciones formativas cuya gestión encomienda el

Gobierno a los interlocutores sociales, pues, con independencia de que, no

quepa identificar la asignación de recursos por vía de dotación

presupuestaria con los controvertidos fondos, lo cierto es que, en este

concreto caso, no se constata la existencia de una calificación formal como

tales fondos respecto de las acciones formativas objeto de controversia. En

consecuencia, no puede identificarse como fondo de ámbito nacional o de

empleo, la regulación sustantiva ni el dispositivo financiero para la

formación continua contenidos en el Acuerdo tripartito”. (FJ7)

Junto con esto, la sentencia analiza el concepto de soberanía financiera del Estado en los siguientes términos:

“ Es constitucionalmente legítimo que el Estado destine una parte de los

fondos destinados a formación continua a través del cauce específico de la

Ley 9/1987 para similar finalidad en el ámbito de las Administraciones

públicas, ya que las acciones formativas que se realicen en el seno de

estas Administraciones deben encuadrarse desde la perspectiva del orden

constitucional de competencias, en las materias “bases del régimen

estatutario de funcionarios” o “legislación laboral” según que la relación de

162


los empleados públicos con la Administración sea de carácter funcionarial,

estatutario o laboral. En todo caso, los títulos competenciales del Estado le

habilitan, según nuestra doctrina, para canalizar una parte de los fondos

públicos destinados a la formación continua hacia esta específica formación

en el seno de las Administraciones públicas, siempre que tal destino no

ponga en cuestión las competencias normativas y de gestión que al

respecto ostenta la Comunidad Autónoma de Galicia, la cual deberá

disponer de los fondos territorializados según criterios objetivos que le

correspondan con el fin de aplicarlos a la expresada finalidad” (FJ8)

Por todo ello, resulta indiscutido de la presente sentencia y de la STC

13/1992, que tanto en la programación como en la ejecución del gasto, el Estado

debe respetar el orden competencial.

De nuevo, en opinión de Rodríguez Piñero (2004), “si la materia o sector a

que se asignan recursos corresponde en uno u otro grado a las Comunidades

Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la

que se destinan los recursos, deberán respetar el orden constitucional y estatutario

de distribución de competencias. Ello ocurre también cuando se trata de la gestión

de fondos comunitarios, puesto que es doctrina constante que la traslación de

normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los

criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y

las Comunidades Autónomas.”

La STC 230/2003

La sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido por la

Generalitat de Cataluña contra la Orden del Ministerio de Administraciones Públicas

de 4 de mayo de 1995 por el que se aprueban las bases reguladoras de la

concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del

Acuerdo para la formación continua de las Administraciones Públicas. El

planteamiento de la controversia competencial es bastante similar a los precedentes

con la diferencia que los destinatarios de los recursos son en estos casos

funcionarios y la Comunidad dispone de un título competencial sobre régimen

jurídico de los funcionarios.

En su encuandre competencial, la sentencia coincide con la doctrina sentada

en las demás sentencias a propósito de la formación profesional continua, es decir,

163


se inscribe en el ámbito de la legislación laboral, cuya ejecución corresponde a las

Comunidades Autónomas. Una vez sentado el ámbito competencial resulta que la

gestión de los fondos correspondientes corresponde a la Comunidad Autónoma. Es

por ello que el sistema de distribución previsto, según el cual, el INAP repartirá las

cuantías en base a una concurrencia competitiva entre Comunidades es

inconstitucional. En vez de este sistema, por virtud de la propia configuración

constitucional debe imponerse la territorialización de los fondos mediante criterios

objetivos de reparto. Según se expresa en el FJ 4:

“La STC 13/1992 recogía cuatro supuestos de delimitación competencia a

los que pudieran reconducirse los distintos supuestos de regulación

subvencional. En este conflicto, en que las subvenciones son incardinables

en la materia ‘laboral’, en la que al Estado le corresponde la competencia

de ‘legislación’ y a la Generalitat de Cataluña la de ‘ejecución’ de dicha

legislación, resulta de aplicación, en principio, el tercero de los supuestos

de aquella Resolución, que opera cuando el Estado tiene atribuida la

competencia de legislación relativa a una materia, mientras que

corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En

este caso, la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado

puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino,

condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad

autonómica de autoorganización de los servicios. Por tanto, la gestión de

estos fondos corresponde a la Comunidades Autónomas de manera, que no

pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u

organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben

territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es

posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que

fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración

ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de

competencias”

Como afirma la doctrina (Rodríguez Piñero 2004), “no existe una

competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado (...) Cuando las subvenciones se refieran a competencias en materia o

sectores que correspondan a las Comunidades Autónomas las medidas que el

Estado adopte para conseguir la finalidad que persigan las subvenciones, deberán

respetar el orden constitucional y estatutario de competencias, pues, de no ser así,

164


el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades

Autónomas y su capacidad de autogobierno.”

En definitiva, la aportación de la STC 230/2003 consiste en sentar que sólo

cuando la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el

Estado podría regular y gestionar de forma libre las subvenciones correspondientes.

En los demás casos, a pesar de tratarse de recursos estatales, su distribución debe

respetar el orden normativo competencial.

Reflexión final

De todo lo expuesto hasta ahora se desprende el carácter restrictivo con el

que debe interpretarse la facultad centralizadora del Estado respecto a las

competencias ejecutivas en materia de formación profesional de los trabajadores en

activo y de forma más general en todas aquellas políticas que puedan incardinarse

dentro de la ejecución autonómica de la competencia normativa estatal sobre

régimen laboral.

Como última reflexión puede, sin embargo, considerarse la libertad que

tienen el legislador estatal para establecer con mayor o menor detalle su normativa.

Efectivamente, como se desprende de la temprana STC 18/1982:

“Cuando la Constitución emplea el término ‘legislación laboral’ y la atribuye

a la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos

tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como

desarrollo de la Ley, y por ende, como complementarios de la misma,

mientras que por el contrario, no aparecen necesariamente incluidos dentro

del concepto de legislación los reglamentos que carecen de significación

desde el citado punto de vista por referirse a aspectos organizativos” (FJ 5)

Por ello, el Estado dispone de una amplia capacidad normativa en materia

laboral, ya que la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma sólo puede

regular la organización de los servicios. Así, el Estado puede extenderse en la

regulación de detalle de aspectos tales como el destino, las condiciones y la

tramitación de las subvenciones, sin vulnerar con ello la potestad ejecutiva

autonómica.

165


Incluso puede admitirse de forma transitoria y excepcional el ejercicio de las

competencias ejecutivas por parte del Estado cuando no se ha materializado el

traspaso de funciones y servicios:

“Es doctrina muy reiterada de este Tribunal que la titularidad de las

competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de la

Ley Orgánica por medio de la que se aprobó el Estatuto de Autonomía, que

actúa ope legis o ipso iure haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que

exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los

Estatutos, y una regla de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida

que los acuerdos de las Comisiones mixtas lo fueran permitiendo, que sólo

traspasen medios materiales o personales ... y que esa atribución ipso iure

de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato

... aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de

las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza

sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito

el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras los servicios no

sean transferidos” (STC 230/2003; FJ6)

La jurisprudencia constitucional reserva al Estado una facultad nuclear, ya que éste puede predeterminar de forma muy detallada el destino de los recursos que pone a disposición de las Comunidades Autónomas. Ante este hecho es necesario admitir que las Comunidades no disponen de argumentos de base jurídico-constitucional que obliguen al Estado a comedir su capacidad en este ámbito. En los demás casos, el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de legislación laboral no puede invadir el espacio ejecutivo que corresponde a la Comunidades.

Además, es argumentable que en aquello sólo indirectamente laboral, las

Comunidades podrían gozar de una competencial constitucional más amplia que la

simple ejecución de normativa estatal. La restricción material sobre el ámbito laboral

posibilita el reconocimiento a las Comunidades de un reconocimiento de atribuciones

de naturaleza legislativa.

Mientras que la extensión del concepto de legislación queda bastante

indiscutido por los pronunciamientos del TC, la ambivalencia del término laboral

166


permite configurar la política de empleo como una materia indirectamente laboral y

ello tendría como consecuencia la creación de un espacio normativo propio para las

Comunidades Autónomas superando la estricta competencia ejecutiva.

Como afirma Emilia Casas (1999), “la potestad reglamentaria autonómica en

lo laboral es la ya vertida en los reglamentos administrativos u organizativos (que

operan en el ámbito interno de la Administración autonómica ejecutora y norman las

relaciones de ésta con los administrados), ya en los reglamentos ejecutivos,

instrumentales de la ejecución de la legislación del Estado. En este sentido, una

regulación autonómica laboral marginal, que no pretenda alterar el régimen jurídico

general de la contratación laboral, no invadiría la competencia estatal de legislación

laboral”.

Estas reflexiones nos permiten enunciar, de manera sintética, tres

Elementos para un reparto de competencias:

a) la definición del término empleo

Si al analizar la distribución constitucional de competencias entre el Estado y

las Comunidades hemos concluido que correspondía en exclusiva al Estado la

competencia exclusiva en materia de legislación laboral, conviene en este punto

realizar una tentativa de encuandre constitucional de la materia ‘empleo’ dentro del

campo laboral.

Por política de empleo pueden entenderse desde las más variadas medidas

de política económica dirigidas al desarrollo hasta una acepción mas técnica que

incluiría básicamente dos aspectos:

¬ la regulación de los procesos de contratación (intermediación laboral)

¬ la adopción de medidas de fomento de la ocupación

El Derecho europeo y su formulación en el Tratado de Ámsterdam opta

claramente por una acepción amplia del término tanto que relaciona la política de

empleo con otras políticas económicas que sobrepasan el ámbito de lo laboral. En

este sentido, el Derecho europeo avalaría una posición a favor de la competencia

andaluza plena en materia de políticas activas de empleo.

167


Sin embargo, nuestro Tribunal constitucional, especialmente en su STC 195/1996 ha establecido una definición de las políticas de empleo como integrantes de la competencia estatal exclusiva relativa a la legislación laboral. Así, la citada sentencia establece que la finalidad de determinadas medidas de fomento del empleo no excluyen per se la naturaleza laboral de la competencia. En el mismo sentido se destaca que las políticas dirigidas al estímulo de la ocupación se encuadran conceptualmente en la legislación laboral.

Por tanto, ya sea por la utilización amplia del término ‘política de empleo’

como por las repercusiones que ésta pueda tener en ‘lo laboral’, no se puede hablar

de un deslinde competencial claro entre legislación laboral y política de empleo.

Habrá que estar a las consecuencias concretas de cada actuación para argumentar

su ubicación constitucional en un proceso casuístico falto de toda previsibilidad.

El Estado no puede efectuar una interpretación tan extensiva de lo que sea la

legislación laboral hasta vaciar de contenido las competencias de las Comunidades

en ejercicio de su potestad de fomento del desarrollo económico y el empleo. Sin

embargo, entre los dos extremos (máximo estatal y máximo autonómico), existe un

mundo abierto a la controversia jurídica.

Históricamente, la única respuesta por parte de los poderes públicos al

desempleo ha sido la utilización de medidas normativas que podrían incluirse en lo

que se entiende por legislación laboral. La experiencia a lo largo de los años y la

madurez de los sistemas administrativos autonómicos permite en la actualidad

abordar las políticas de empleo desde un abanico mucho más amplio que la

legislación laboral. En cierta medida, la necesaria innovación administrativa de las

Comunidades ha superado la exclusividad de la legislación laboral como política de

fomento del empleo.

Como afirman Aragón, Rocha y Torrents (2000), “la línea evolutiva de las

acciones autonómicas en materia de empleo siguen una tendencia inicial aferrada a

lo que se correspondería con la ejecución de la legislación laboral estatal hasta que,

conscientes de las necesidades de actuación en el nivel territorial propio, se recurre

al título competencial del artículo 148.1.13 como fundamento de la acción de

168


gobierno en el ámbito del empleo. No obstante, estas acciones no son plenamente

comprensibles sin los correspondientes acuerdos de traspaso de servicios entre el

Estado y las Comunidades Autónomas”.

b) la uniformidad de las condiciones de trabajo

La diversidad que hemos puesto de manifiesto respecto a las políticas

autonómicas de empleo deberá siempre tener en cuenta que la regulación de las

condiciones de trabajo debe ser uniforme en todo el territorio estatal, uniformidad

que cede solamente ante los resultados de la negociación colectiva.

c) colaboración y cooperación

Las políticas de empleo autonómicas no pueden situarse en una posición de

aislamiento respecto otras medidas de otras Comunidades o del Estado. La

diversidad que contempla en sistema constitucional debe contar con mecanismos de

interrelación tanto jerárquica (coordinación) como relacional (colaboración y

cooperación).

La necesidad de aunar la diversidad autonómica y la unidad del Estado

requiere la utilización de técnicas interadministrativas que reflejen la

complementariedad de las políticas más que recurrir a la tajante centralización de la

medida en cuestión.

169


CUADRO RESUMEN

Administración Competencia

UE Coordinación de políticas nacionales

Desarrollo de políticas propias

Ayuda financiera

Estado Legislación en materia laboral

Competencia general de coordinación

Existencia de cláusulas competenciales horizontales

Ayuda financiera (soberanía y territorialización del gasto)

Andalucía Competencia ejecutiva en materia laboral

Competencias transferidas por el Estado

Competencias estatutarias propias

Entidades locales

Administración directa europea

Colaboradoras de la política andaluza de empleo

Potestad general propia

170


A.3. Desarrollo administrativo

La asunción de competencias y su efectivo ejercicio no es un elemento que

quede fijado de una vez por todas con la aprobación del bloque de la

constitucionalidad. Al contrario, las atribuciones estatutarias dependen en primer

lugar de la formulación del propio texto del Estatuto de Autonomía pero igualmente

del posterior proceso de transferencia que efectúe el Estado, ex art. 150. Los pactos

autonómicos de 1992 son un buen exponente de este crecimiento competencial

dinámico.

El desarrollo administrativo resulta especialmente importante en el caso de

las políticas de empleo en Andalucía puesto que encontramos varios hitos

normativos como son el traspaso de competencias a la Comunidad y la creación del

mismo Servicio Andaluz de Empleo por parte del Parlamento.

De este forma, sin abandonar el plano estrictamente jurídico-formal, el

análisis del desarrollo administrativo permitirá concretar de manera más tangible los

aspectos constitucionales relativos a la asignación de competencias. En cierta

manera, puede afirmarse que mientras el plano constitucional permite hablar de

distribución de competencias, el plano administrativo refleja la concreta asignación

de funciones y tareas.

La idea general que preside el apartado es poder establecer una especie de

trazabilidad entre potestad-competencia. Sabiendo cual es la base constitucional

sabremos también cual es el alcance de la función administrativa. Así, cuando la

actuación de la Administración andaluza se base en una competencia ejecutiva de la

legislación estatal, el espacio normativo será más restringido. En cambio, cuando

una función se justifique o encuentre su apoyo en una competencia plena de la

Comunidad Autónoma, el ámbito de desarrollo normativo será mucho más amplio.

El proceso de transferencia de competencias

En consonancia con el marco competencial descrito la configuración de las

políticas de empleo ha incorporado gradualmente, entre otros aspectos, la llamada

dimensión territorial. Las políticas para la creación de empleo desarrolladas en el

ámbito europeo a lo largo de la última década han priorizado la variable territorial,

171


incidiendo particularmente en el desarrollo de las potencialidades en el ámbito tanto

regional como local. Con ello se logra una mayor adecuación de las políticas de

empleo a las peculiaridades de los diferentes ámbitos tanto sectoriales como

territoriales.

No hay duda pues de que estamos ante un proceso de creciente

transferencia de competencias en materias sociales y de empleo, que caracterizan la

construcción del "Estado de las Autonomías" definido por la Constitución Española.

Es necesario tener en cuenta que en este último período se desarrolla un

intenso proceso de transferencia de competencias en el ámbito del empleo, desde la

Administración Central hacia las Comunidades Autónomas, que afecta tanto a la

gestión específica de ésta en cada uno de los territorios como a los servicios

públicos de empleo que las instrumentan y que anteriormente estaban centralizados

en el Instituto Nacional de Empleo (INEM); un proceso que hace más compleja la

vertebración de las medidas de empleo.

El sistema tradicional previsto en el Real Decreto Ley 36/1978 se basaba en

la existencia de un único servicio público de empleo (INEM). El INEM ha sufrido una

profunda transformación perdiendo tanto su carácter de monopolio estatal como su

régimen de competencia exclusiva en todo el territorio nacional. Así pues la

transformación ha permitido la entrada de las Comunidades Autónomas mediante el

correspondiente traspaso de funciones y servicios.

Sin ánimo de exhaustividad pueden citarse:

- Canarias: Ley 7/1992 de 15 de noviembre, de creación del Instituto

Canario de Formación y empleo, modificada por la Ley 6/1996, de 30 de

diciembre y por la Ley 12/2003 de 4 de abril, del Servicio Canario de Empleo

- Navarra: Decreto foral 148/1998, de 29 de abril, de Creación y Estatutos

de Servicio Navarro de Empleo

- Aragón: Ley 9/1999 de 9 de abril, de creación del Instituto Aragonés de

Empleo

- Valencia: Ley 3/2000, de 17 de abril, de creación del Servicio

Valenciano de Empleo y Formación, modificada por la Ley 9/2001, de 27 de

diciembre

172


- Baleares: Ley 7/2000 de 15 de junio, de creación del Servicio de Empleo

de las Islas Baleares

- Extremadura: Ley 7/2001 de 14 de junio, de creación del Servicio

Extremeño Público de Empleo

- Madrid: Ley 5/2001 de 3 de julio, de creación del Servicio Regional de

Empleo, modificada por la Ley 14/2001, de 26 de diciembre

- Cataluña: Ley 17/2002 de 5 de julio, de ordenación del Sistema de

Empleo y de creación del Servicio de Empleo de Cataluña

- Asturias: Decreto 122/2002 de 11 de septiembre, de organización y

funcionamiento de Servicio Público de Empleo

- Murcia: Ley 9/2002 de 11 de noviembre, de creación del Servicio

Regional de Empleo y Formación

- Andalucía: Ley 4/2002 de 16 de diciembre, de creación del Servicio

Andaluz de Empleo.

- Castilla-La Mancha: Ley 2/2003 de 30 de enero, del Servicio Público de

Empleo de Castilla – La Mancha.

- La Rioja: Ley 2/2003 de 3 de marzo, del Servicio Riojano de Empleo

- Cantabria: Ley 1/2003 de 18 de marzo, creación del Servicio Cántabro

de Empleo

- Castilla y León: Ley 10/2003 de 8 de abril, de creación del Servicio

Público de Empleo de Castilla y León.

El nuevo enfoque ha de permitir aplicar los principios de descentralización y

proximidad para lograr que mediante la gestión autonómica de estos servicios se

alcance un mayor grado de eficacia.

A partir de este marco jurídico, se plantean las actuaciones en materia de

política de empleo ejecutadas por las diferentes Comunidades. A título de ejemplo,

para el caso andaluz, pueden citarse entre las competencias transferidas:

¬ la función de ejecución en materia de intermediación laboral

173


¬ el registro de los contratos

¬ las autorizaciones de agencias de colocación

¬ la gestión y control de las políticas de empleo

¬ las escuelas taller

¬ la potestad sancionadora

¬ los fondos de promoción del empleo

Para visualizar el grado de asunción de políticas por parte de las

Comunidades en las diversas materias comprendidas dentro de la política de

empleo, podemos utilizar el gráfico de la Guía Laboral 1999 del MTAS, del que

hemos excluido la asunción en materia de servicios de empleo ya enumerados en la

lista anterior. Así, resulta que:

1 Formación Profesional Ocupacional

2 Programas de apoyo al empleo

3 Cooperativas y Sociedades Laborales

4 Regulación de empleo

5 Relaciones laborales

6 Asistencia y servicios sociales (ISM)

7 IMSERSO

8 Servicios sociales

9 Fomento de la igualdad entre sexos

174


1 2 3 4 5 6 7 8 9

Andalucia X X X X X X X X

Aragón X X X X X X X X

Asturias X X X

Baleares X X X X X X X X

Canarias X X X X X X X X X

Cantabria X X X X X X X X

Castilla-

La Mancha

X X X X X X X X

Castilla-

León

X X X X X X X X

Cataluña X X X X X X X X X

Extremadura X X X X X X X X

Galicia X X X X X X X X X

Madrid X X X X X X X X

Murcia X X X X X X X X

Navarra X X X X X X X X

La Rioja X X X X X X X X

Valencia X X X X X X X X

País Vasco X X X X X X X

175


El Estado autonómico supone, efectivamente, el reconocimiento y la

articulación jurídica de la complejidad de la sociedad española. Esta complejidad se

interpreta normalmente como una patología generadora de conflictos y divergencias,

pero lo cierto es que en materia de empleo constituye un factor decisivo en el

crecimiento y desarrollo económico, social y cultural de las Comunidades al cumplir

con los principios de proximidad y adaptabilidad que importamos del Derecho

europeo.

En tiempos recientes pues, el marco constitucional ha experimentado un

progresivo proceso de transferencias y asunción de competencias por parte de las

Comunidades Autónomas. Este proceso de autonomización es altamente visible

en ámbitos sociales como educación, sanidad, servicios sociales y – para nuestro

caso- políticas de empleo. Entre las competencias ya asumidas por todas las

Comunidades está la gestión del servicio público de empleo, que utilizamos como

ejemplo para validar esta teoría.

Las políticas de fomento del empleo se están desarrollando, actualmente, en un marco de concurrencia de diferentes Administraciones, en los tres ámbitos territoriales existentes – estatal, regional y local -. En este sentido, algunos elementos parecen apuntarse como razonables en la línea de conjugar el desarrollo de la actividad autonómica con la preservación de la unidad del mercado de trabajo y la igualdad en la cohesión social.

Así se justifica normativamente la asunción por parte de la Administración del

Estado de la competencia necesaria para la coordinación de las diferentes

Administraciones Públicas, tanto en el diseño de las medidas de empleo como en la

instrumentación de mecanismos sobre el control de los recursos. La gestión

autonómica se ve también limitada por la legislación sobre Seguridad Social y por el

régimen económico de la misma. Así la gestión de las prestaciones de desempleo,

por ser consideradas parte del sistema de Seguridad Social, sigue teniendo una

gestión nacional única.

176


Asimismo, otro aspecto donde se perfila como necesaria la actuación del

Estado, es en relación a los denominados “efectos frontera”, es decir: la ejecución de

determinadas medidas por las Comunidades Autónomas, destinadas a la atracción

de empresas situadas en regiones limítrofes. Parece una opción lógica, al respecto,

plantear que las políticas regionales de fomento del empleo no vayan dirigidas a

potenciar la competencia de las empresas en detrimento de las de otras regiones.

Deben de articularse por tanto mecanismos de preservación de la cohesión

social para lograr que el sistema de diversidad competencial creado por la

Constitución no produzca efectos adversos. Esta es en definitiva la filosofía que

preside la aprobación de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de empleo, que se

analiza más adelante.

La transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Andalucía

a) Funciones y servicios del Estado que asume la Comunidad Autónoma de

Andalucía

1. Intermediación en el mercado de trabajo

a) las funciones de ejecución, en materia de intermediación laboral. En

especial la inscripción y registro de los demandantes de empleo y la

obligación de los trabajadores de comunicar la terminación del

contrato de trabajo

b) las funciones de ejecución relativas a la obligación de los empresarios

de registrar o comunicar los contratos laborales

c) la autorización de las agencias de colocación cuyo ámbito de

actuación no supere el territorio de la Comunidad autónoma. En el

supuesto de agencias de colocación cuya actividad supere ese

ámbito, la Comunidad emitirá un informe preceptivo con carácter

previo a la autorización del SEPE

d) las funciones del SEPE en el territorio de la Comunidad Autónoma de

Andalucía relativas a las actividades de la red EURES

2. Funciones de gestión y control de las políticas de empleo

177


a) las actuaciones de control y gestión de las subvenciones y ayudas

públicas de la política de empleo que concede el SEPE en los

siguientes programas:

- Acciones de comprobación de la profesionalidad, información

profesional , orientación profesional y búsqueda activa de empleo,

por entidades e instituciones colaboradoras (OM 9 marzo 1994,

modificada por OOMM de 21 junio 1996 y 20 enero de 1998).

- Subvenciones consistentes en el abono a los trabajadores que

hicieran us del derecho previsto en el art. 1 del RD 1044/1985 de 19

de junio, de cuotas a la seguridad social

- Ayudas y subvenciones sobre fomento del empleo de los

trabajadores minusválidos (RD 1451/1983)

- Acciones de orientación profesional para el empleo y

asistencia para el autoempleo (OM 10 octubre 1995)

- Subvenciones para la contratación de trabajadores

desempleados para la realización de obras y servicios de interés

general y social por parte de la AGE, CCAA, Universidades e

instituciones sin ánimo de lucro (OM 19 diciembre 1997)

- Acciones de orientación profesional para el empleo y

asistencia para el autoempleo (OM 20 enero 1998, modificada por

OOMM de 10 de marzo 1998 y 4 febrero 2000)

- Subvenciones para la contratación de trabajadores

desempleados para la realización de obras y servicios de interés

general y social por parte de las corporaciones Locales (OM 26

octubre 1996)

- Fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y

empresas calificados como I + E (OM 15 julio 1999)

- Programas de Escuelas Taller y Casas de Oficios, de

Unidades de Promoción y Desarrollo y los Centros de Iniciativa

Empresarial (OM 14 noviembre 2001)

178


- Programa de Talleres de Empleo (OM 14 noviembre 2001)

- Subvenciones para la puesta en práctica de programas

experimentales en materia de formación y empleo (OM 30 octubre

2001)

- Cualquier otra norma en materia de política de empleo que

sea dictada por la Administración del Estado y contemple la

posibilidad de encomendar a las CCAA las funciones de gestión y

control.

b) La organización y articulación en el ámbito de la Comunidad

Autónoma de los convenios con las entidades asociadas de los

servicios integrados para el empleo

c) La gestión y control de los programas nacionales de escuelas taller y

casas de oficios. Se incluye la programación, organización y gestión

de las acciones así como la homologación de escuelas taller y casas

de oficio y la expedición de los certificados de profesionalidad

correspondientes.

d) Las funciones atribuidas al SEPE excepto las relativas a las

prestaciones por desempleo relativas a los fondos de promoción del

empleo

e) La Comunidad Autónoma de Andalucía gestionará los fondos de las

subvenciones que no formen parte del coste efectivo asumido,

conforme a la legislación del Estado, dado su carácter de fondos de

ámbito nacional y de empleo.

3. Funciones y servicios reservados a la Administración General del Estado

a) la afectación anual de créditos del INEM para subvencionar a las

Corporaciones Locales y otras Administraciones Públicas la

contratación de trabajadores desempleados, preferentemente

eventuales agrarios, en obras y servicios de interés general.

b) la afectación de créditos de las Administraciones públicas para la

realización de determinados proyectos

179


c) la distribución de créditos conforme lo dispuesto en el artículo 6 del

RD 939/1997 por el que se regula el programa de fomento del empleo

agrario en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura

y en otras zonas rurales deprimidas

d) la gestión, seguimiento y control de las subvenciones a las

Corporaciones Locales y otras administraciones públicas para la

contratación de trabajadores desempleados, preferentemente

eventuales agrarios, en obras y servicios de interés general.

4. Funciones concurrentes y compartidas

a) Intercambio de información y cooperación permanente, orientada a

lograr un mejor conocimiento del mercado de trabajo, que garantice la

compensación de ofertas y demandas entre oficinas, los principios de

igualdad de derechos, libre circulación, no discriminación y trabajo en

todo el territorio nacional para los trabajadores

b) el registro y tratamiento de la información derivada de las actuaciones

relativas a funciones de intermediación en el mercado de trabajo

garantizará en todo caso la transparencia y accesibilidad de la misma

del sistema público de empleo estatal, estableciéndose una

metodología de comunicaciones que permita una coordinación eficaz

y que garantice un sistema de información nacional, cuya gestión

global y coordinación corresponde al INEM.

c) Al objeto de garantizar el actual nivel de utilización de la estadística

para fines estatales, la Comunidad Autónoma de Andalucía facilitará

al INEM información que permita la elaboración de la estadística

sobre el ejercicio de las funciones traspasadas, de forma que quede

garantizada su coordinación e integración con el resto de la

información estadística de ámbito estatal.

d) con el fin de realizar el informe anual de ejecución que el INEM

presenta anualmente ante el Fondo Social Europeo par al

cofinanciación de subvenciones en programas d empleo, formación,

escuelas taller y casas de oficios y talleres de empleo, la Comunidad

Autónoma de Andalucía proporcionará al INEM la información

180


necesaria para garantizar la correcta elaboración de las solicitudes de

pago en cada uno de los programas

e) La cooperación entre ambas Administraciones garantizará en todo

caso la coordinación entre la gestión, pago y control de las

prestaciones por desempleo y el seguimiento colectivo de

demandantes de empleo, a los que se dirigen las políticas de empleo

que se traspasan

Al objeto de garantizar la adecuada coordinación a que se refiere el presente

Decreto de transferencia de competencias, se crea una Comisión de coordinación y seguimiento. Esta Comisión estará compuesta de forma paritaria por cuatro

representantes de la Administración General de Estado y cuatro representantes de

la Administración andaluza.

Asimismo, mediante los oportunos convenios de colaboración entre el INEM

y la Administración de la Comunidad Autónoma se regularán los términos de la

cooperación entre ambas administraciones en los siguientes aspectos:

¬ coordinación de la gestión del empleo y la gestión de las prestaciones por

desempleo

¬ intercambio de información y estadística

¬ coordinación de las facultades y actuaciones que competen a una y otra

Administración en relación a los centros nacionales de formación

profesional ocupacional

¬ regular las funciones y régimen de funcionamiento de la Comisión de

coordinación y seguimiento

La ley del Parlamento de Andalucía 4/2002 de 16 de diciembre, de creación del

Servicio Andaluz de Empleo

Como ya se ha indicado anteriormente, la Comunidad Autónoma de

Andalucía ostenta una doble habilitación constitucional en materia de empleo puesto

que desarrolla competencias ejecutivas en materia laboral al mismo tiempo que

competencia exclusiva en materia de fomento y planificación de la actividad

económica en Andalucía. En este contexto normativo, el Parlamento Andaluz

181


aprueba la ley 4/2002 de 16 de diciembre, de creación del Servicio Andaluz de

Empleo (SAE).

EL SAE es un organismo autónomo de carácter administrativo de la Junta de

Andalucía, adscrito a la Consejería de Empleo. Según el artículo 3 la Ley, le

corresponden el ejercicio de las competencias en materia de empleo y cualificación

profesional, en particular en las áreas relativas a:

¬ fomento del empleo

¬ formación para el empleo

¬ orientación e información

¬ prospección

¬ registro de demanda e intermediación en el mercado de trabajo

Para el desarrollo de estos cometidos, el SAE ejerce las siguientes

funciones:

¬ elaboración de los anteproyectos de los planes de empleo

¬ planificación, gestión, promoción y evaluación de los distintos programas

y acciones para empleo que sean competencia de la Comunidad

¬ resolución de la convocatoria de ayudas y subvenciones

¬ suscripción de convenios de colaboración

¬ asistencia técnica en materia de empleo y formación profesional para el

empleo a los distintos órganos de la Junta

La Ley, además de especificar de manera genérica tanto las áreas de

actuación como las funciones, detalla de manera explícita cuales son los programas

que desarrolla la Junta y que por tanto gestionará el SAE. Así, el apartado segundo

del artículo 3 establece nueve tipos distintos de programas andaluces:

¬ programas relativos al fomento del empleo

182


¬ programas relativos a la formación para el empleo, la coordinación y

planificación de los centros propios o consorciados

¬ prospección del mercado de trabajo y difusión de la información sobre el

mercado laboral

¬ intermediación laboral, registro de demandantes de empleo y recepción

de comunicación de contratos y la gestión de la red EURES en Andalucía

¬ orientación e información profesional y acciones de apoyo para la mejora

de la cualificación profesional y el empleo

¬ programas relativos al fomento de vocaciones empresariales, la

formación de emprendedores y pequeños empresarios, fomento del

autoempleo y la difusión de la cultura empresarial

¬ colaboración con los medios de comunicación de masas, tanto para

promocionar los distintos planes de empleo como para transmitir valores

culturales y éticos que estimulen la cantidad y la calidad del empleo

¬ la autorización de centros colaboradores o asociados a aquellas

entidades que participen en la ejecución de actividades de competencia

del SAE así como la autorización de agencias de colocación que actúen

en el ámbito de la Comunidad de Andalucía

¬ la promoción y el desarrollo del empleo local, atendiendo a las

necesidades específicas de cada territorio

Orgánicamente, el SAE se organiza en: órganos de gobierno y gestión;

órganos territoriales y órganos de participación.

A pesar de tratarse de un organismo autónomo, la presencia de la Junta de

Andalucía en el funcionamiento básico del SAE resulta considerablemente visible.

Así, corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta la aprobación de los planes de

empleo y el establecimiento de las directrices generales en materia de políticas de

empleo. Además, el SAE no dispone de un poder normativo propio ya que

corresponde a la Consejería de Empleo tanto la aprobación de las órdenes

correspondientes en materia de empleo como la propuesta al Consejo de Gobierno

183


de las disposiciones administrativas de carácter general que afecten a la materia.

En definitiva, el SAE es básicamente un organismo autónomo de carácter

administrativo adscrito a la Consejería de Empleo que es quien tiene potestad

normativa directa.

En este sentido, es destacable como el Decreto 203/2004 de 11 de mayo,

establece la estructura orgánica de la Administración pública andaluza en materia de

empleo, contemplando tanto la Consejería de Empleo como el SAE:

Según el artículo 1 de este Decreto, corresponde a la Consejería de Empleo:

¬ las relaciones laborales, en sus vertientes individuales y colectivas,

¬ condiciones de trabajo,

¬ mediación y arbitraje y conciliación,

¬ informes en relación con mutualidades no integradas en la seguridad

social,

¬ tiempo libre

¬ en general las competencias atribuidas a la autoridad laboral en el ámbito

de la Comunidad Autónoma de Andalucía

¬ prevención de riesgos laborales, seguridad y salud laboral

En contrapartida, corresponden al SAE:

¬ fomento del empleo, ya sea por cuenta propia o ajena, así como su

calidad, cualificación y estabilidad y el seguimiento del Programa de

Fomento del Empleo Agrario

¬ promoción de la creación de empleo en el ámbito local mediante el

aprovechamiento de sus recursos endógenos a través de las unidades y

agentes de empleo y desarrollo local

184


¬ formación profesional para el empleo, promoviendo la inserción laboral de

los desempleados y la cualifación profesional de los ocupados e

iniciativas emprendedoras entre los demandantes de empleo

¬ intermediación laboral, mediante la cualificación de la demanda y la

animación de la oferta de empleo

¬ orientación e inserción profesional para los demandantes de empleo

mediante el establecimiento de itinerarios personalizados y de

acompañamiento del empleo tanto por cuenta propia como ajena

¬ ejecución y coordinación de las acciones derivadas de la Estrategia

Europea por el Empleo en Andalucía, así como la participación en los

programas e iniciativas comunitarias objeto de las materias que son

competencia de esta Consejería

Para ejercer estas funciones, la Consejería se estructura en tres direcciones

generales:

- DG de Planificación

- DG de Trabajo y Seguridad Social

- DG de Seguridad y Salud Laboral

El SAE cuenta igualmente con tres DG:

- DG de intermediación e inserción laboral

- DG de fomento del empleo

- DG de formación para el empleo

185


La ley estatal 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.

Paralelamente, de acuerdo con el diseño político de Estado de las

Autonomías, analizado anteriormente, se desarrolla la descentralización de la

gestión de las políticas activas realizada por el INEM como servicio público de

empleo, de forma que gran parte de las Comunidades Autónomas están ya

gestionando su servicio público de empleo y las políticas de formación, orientación y

colocación.

Las distintas reformas en este ámbito han dado lugar a un nuevo modelo de

gestión de la política de empleo, junto a la aparición de nuevos actores

(singularmente los de carácter privado). Con la descentralización territorial del

servicio público de empleo no se trataba sólo del desarrollo político del marco

constitucional, en el que las administraciones territoriales tienen un importante

protagonismo, sino de conseguir un mayor acercamiento de los gestores públicos de

políticas de empleo a los beneficiarios de las mismas. El nuevo modelo de Servicio

Público de Empleo exigía, por su propio diseño, la integración de actuaciones de las

Administraciones para la consecución de una mayor eficacia de las políticas

adoptadas.

Este proceso se está llevando a cabo, además, careciendo de un marco legal

previo de regulación del nuevo modelo de Servicio Público de Empleo

descentralizado, que garantizara la integración de la información y la transmisión de

la misma en todos los ámbitos territoriales. Es en parte para solucionar esta carencia

que se aprueba la Ley estatal de empleo del 2003

El artículo 2 de la Ley define los objetivos de la política de empleo:

¬ Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación en el

acceso al empleo y las acciones orientadas a conseguirlo, así como la libre

elección de profesión u oficio.

¬ Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo

que comprende tanto las prestaciones por desempleo como las políticas

activas de empleo. Se pretende conseguir una coordinación entre las mismas

y una colaboración entre los distintos entes implicados en la ejecución de la

política de empleo.

186


¬ Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo, especialmente de larga

duración, facilitando una atención individualizada a los desempleados,

mediante acciones integradas de políticas activas que mejoren su

ocupabilidad

¬ Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos

colectivos que representen mayores dificultades de inserción laboral,

especialmente jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duración

mayores de 45 años.

¬ Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal

¬ Asegurar la libre circulación de trabajadores y facilitar la movilidad geográfica

¬ Coordinar su articulación con la dimensión del fenómeno migratorio interno y

externo.

El Preámbulo de la norma establece algunas reflexiones sobre el cambio de

entorno y de situación socioeconómica que justifican la aparición de la misma. Así,

con la ley básica de empleo 51/1980 de 8 de octubre, la situación se caracterizaba

por la existencia de un único servicio de empleo (INEM) con competencia en todo el

territorio nacional. Además esta estructura organizativa se acompañaba con una

aplicación moderada de las políticas activas. En otras palabras, la centralización se

acompañaba de una política de empleo concebida básicamente como una

prestación por desempleo ante las situaciones de falta de trabajo.

Según enuncia la propia ley, “pero no sólo se ha transformado y se ha vuelto

más complejo el mercado de trabajo en el que actúan los servicios públicos de

empleo, también ha cambiado el entorno político e institucional. El método

tradicional de gestión estatal de mercado de trabajo ha dado paso a planteamientos

más descentralizados con transferencia de funciones y servicios para la ejecución de

las políticas activas de empleo a las comunidades autónomas. De otra parte, la

financiación de estas políticas tiene un componente importante de fondos

procedentes de la Unión Europea, a través del servicio Público de Empleo Estatal,

aun cuando la gestión de las mismas se lleva a cabo por las Administraciones

autonómicas.”

Veamos algunos de estos aspectos separadamente:

187


a) descentralización de los servicios públicos de empleo

El fin del monopolio territorial del INEM ha comportado la aparición de

servicios autonómicos de empleo encargados del ejercicio de las funciones relativas

a la intermediación laboral (art. 20) y de las políticas activas de empleo (art. 23).

Según el articulo 23 de la Ley “se entiende por políticas activas de empleo el

conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación que tienen por

objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el

mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación,

recalificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras destinadas

a fomentar el espíritu empresarial y la economía social”

Estas políticas activas deben complementarse con la protección por

desempleo que realiza el Estado a través de la Seguridad Social y deben

desarrollarse de manera coordinada en todo el Estado. Por tanto, la

descentralización, según la Ley debe ir acompañada de un doble nivel de

coordinación: de una parte la coordinación vertical con respecto a las prestaciones

por desempleo entre los servicios autonómicos y el Estado y de otra parte, la

coordinación horizontal entre los distintos servicios públicos de las comunidades.

Hay que recordar en este punto que la coordinación como técnica de relación

interadministrativa supera la simple colaboración o cooperación en el sentido de

implicar una potestad de dirección del conjunto. Mientras que la colaboración y la

cooperación son técnicas interadministrativas voluntarias en un plano de igualdad, la

coordinación supone un poder de dirección sobre los servicios. La coordinación

requiere una actuación directora sobre un conjunto material y humano que se

coordina. Así, en el marco de la descentralización de las políticas activas el Estado

se reserva un doble poder de dirección sobre el nivel autonómico.

Los servicios públicos de empleo de las Comunidades se dotarán de órganos

de dirección y estructura adecuados para la prestación del servicio al ciudadano.

Dichos servicios contarán con la participación de las organizaciones empresariales y

sindicales más representativas en los órganos de representación de carácter

consultivo de acuerdo con los principios de participación paritaria y tripartita. Nada

se dice en cambio en este sentido sobre la participación de otros niveles

administrativos (local) a pesar de la mención específica que realiza en art. 4 de la ley

sobre la dimensión local de la política de empleo.

188


También merece la pena destacar la disposición relativa a la financiación

autonómica de las políticas activas de empleo (art. 19) en los siguientes términos:

“las políticas activas desarrolladas en las comunidades autónomas cuya financiación

no corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal, o en su caso, las

complementarias de las del Servicio Público Estatal, se financiarán, en su caso, con

las correspondientes partidas que los presupuestos de la comunidad autónoma

establezcan, así como con la participación en los fondos procedentes de la Unión

Europea”.

Esta descentralización va acompañada al mismo tiempo del establecimiento

de un ámbito conjunto de actuación en lo que refiere a la política de empleo. La

descentralización, pues, acerca la gestión al ciudadano al mismo tiempo que implica

a las comunidades en la definición de la política nacional. Si atendemos a la

formulación del art. 1 de la Ley, la política de empleo se define como “el conjunto de

decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas (...)” .

En el mismo sentido es destacable que la descentralización de las políticas

activas y la retención por parte del Estado de la gestión de las prestaciones

económicas de desempleo no queda absolutamente separado. De este modo se

entienden los artículos 27 y 28 de la Ley cuando establecen mecanismos de

cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades. Según la norma, se

fijará la conexión de los procesos de gestión y de los sistemas de información

relacionados; la colaboración en la ejecución de las actividades; la comunicación de

la información necesaria para el ejercicio de las respectivas competencias; la

prestación integrada de servicios a los demandantes de empleo solicitantes y

beneficiarios de prestaciones por desempleo, y la aplicación de intermediación, de

medidas de inserción laboral y de planes de mejora de la ocupabilidad y de

comprobación de la disponibilidad del colectivo (art. 28.2.).

b) la existencia de un sistema nacional de empleo y de un Servicio Público Estatal de Empleo

Según el Preámbulo de la Ley, “desde una perspectiva de armonización de

nuevo modelo con la actual distribución de competencias constitucionales entre el

Estado y las comunidades autónomas, en materia de política de empleo, los

objetivos se centran en asegurar la cooperación y coordinación entre las

189


Administraciones implicadas de modo que se logre la máxima efectividad

movilizando y optimizando todos los recursos disponibles. El instrumento nuclear

para conseguir tal finalidad es el Sistema Nacional de Empleo.”

El artículo 5 define el Sistema Nacional de Empleo como “el conjunto de

estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política

de empleo. El sistema nacional de empleo está integrado por el servicio público de

empleo estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas”.

Son órganos de este sistema nacional:

1. la conferencia sectorial de asuntos laborales. Es el instrumento general

de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración del

Estado y las Comunidades en materia de política de empleo.

2. el consejo general del sistema nacional de empleo. Es el órgano

consultivo de participación institucional. Está integrado por un representante

de cada Comunidad por igual número de representantes del Estado, de las

organizaciones empresariales y sindicales. Para la adopción de acuerdos se

ponderará el voto de manera que los representantes empresariales y

sindicales sumen el mismo número de votos que el de los representantes de

las Administraciones.

En el ámbito de la intermediación entre ofertas y demandas de empleo, no

quedaba garantizada la difusión de la oferta de trabajo entre unas Comunidades

Autónomas y otras, en el conjunto del Estado. De hecho, al igual que en la gestión

realizada por el INEM, el ámbito de actuación de la gestión de colocación se

restringe a la “cuenca de empleo” y normalmente la búsqueda de demandantes para

cubrir la oferta se centra en el ámbito local o comarcal correspondiente a la oficina

de empleo.

El servicio estatal y los servicios autonómicos colaborarán en la creación,

puesta en funcionamiento y mantenimiento de un servicio de información común que

se organizará con una estructura informática integrada y compatible. La función de

este sistema de información es superar las barreras territoriales en la intermediación

laboral, el registro de paro, las estadísticas comunes, la comunicación del contenido

de los contratos y el seguimiento de la utilización de los fondos nacionales o

europeos por parte de las Comunidades.

190


Medidas como el proyecto en curso de implantación de un sistema

informático integrado -Servicio Integrado de Servicios Públicos de Empleo, SISPE-

en cuyo diseño participan el INEM y las CCAA, permitiría integrar las ofertas de

empleo generadas en cada Comunidad mediante un cruce de datos en las mismas,

y en un segundo momento entre unas y otras Comunidades; o elementos básicos de

cooperación entre las distintas administraciones públicas. Medidas que están

recogidas -aunque muy parcialmente- en la Ley de Empleo, y son elementos

imprescindibles para dar coherencia a un modelo de descentralización como el

emprendido.

Además, es una función del Servicio Público Estatal de Empleo la

coordinación y cooperación con sus homólogos autonómicos en las actuaciones de

coordinación entre las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo.

(arts. 27 y ss).

c) la priorización de los colectivos desfavorecidos

El Preámbulo mismo de la ley se encarga de destacar que “la evolución del

mercado de trabajo en el largo período de tiempo transcurrido desde la aprobación

de la Ley Básica de empleo ha visto como se producían situaciones de pérdida de

puestos de trabajo, con expulsión del mismo de los colectivos más sensibles, a la

vez que aumentaba la dificultad para su acceso al empleo, el desempleo y las tasas

de temporalidad en la contratación, acentuándose los desequilibrios territoriales.

Junto a ello, se han producido situaciones expansivas que han permitido la creación

de empleo. No obstante, persiste una alta tasa de paro y una baja tasa de

ocupación, comparativamente con las cifras de la Unión Europea, especialmente

para el colectivo de mujeres”

Esta previsión del preámbulo se refleja en la parte dispositiva de la Ley con la

redacción del artículo 26 dedicado específicamente a los colectivos prioritarios. En

cierta manera, pues, se fija por parte del Estado los colectivos que obligatoriamente

deben ser objeto de priorización.

191


d) la intermediación laboral

La intermediación laboral es el conjunto de acciones que tienen por objeto

poner en contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo para su

colocación. La finalidad de la intermediación es proporcionar a los trabajadores un

empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores

más adecuados a sus necesidades.

Esta intermediación se realiza básicamente a través de los servicios públicos

de empleo y de las agencias de colocación. Los servicios públicos asumen la

dimensión pública de la intermediación laboral si bien podrán establecer convenios

con otras entidades para favorecer la colocación.

Según establece el art. 3 de la Ley “en el ámbito de la competencia estatal

corresponde al gobierno, a través del MTAS, en el marco de los acuerdos adoptados

por la conferencia sectorial de asuntos laborales, la coordinación de la política de

empleo. Igualmente corresponde al gobierno, a propuestas del MTAS y previo

informe de este ministerio a la conferencia sectorial de asuntos laborales, la

aprobación de los proyectos de normas con rango de ley y la elaboración y

aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con :

- la intermediación y la colocación en el mercado de trabajo

- fomento del empleo

- protección por desempleo

- formación profesional ocupacional y continua en el ámbito estatal

- gestión y control de las prestaciones por desempleo

e) la aparición de agentes privados

El segundo objetivo de las reformas, la participación de nuevos agentes

públicos y privados en el desarrollo de unas políticas de empleo cada vez más

complejas y diversificadas, buscaba que su colaboración permitiera, como señalaba

la Ley 10/1994 la máxima especialización y proximidad a las fuentes de empleo.

192


De hecho, la ruptura del monopolio del INEM dando entrada en la gestión de

la intermediación a las agencias de colocación sin ánimo de lucro, así como la

diversificación de los agentes que colaboran en las políticas de acompañamiento a

la colocación, como ayuntamientos, agentes sociales, entidades asociadas y

colaboradoras, entre otras, abrieron indudables perspectivas de mejora de la eficacia

de las políticas activas.

Sin embargo, más que especialización y proximidad, parece estarse

produciendo una actuación localista, poco articulada con el resto de protagonistas de

la gestión de las políticas de empleo, (con el riesgo de atomización en sus

actuaciones), y una notable falta de especialización y, por tanto, de eficiencia en sus

resultados.

La existencia de entidades privadas asociadas a los servicios públicos de

empleo puede colaborar a una mayor eficacia en su aplicación, por la mayor

proximidad a las necesidades del entorno productivo y la especialización que

pueden aportar en algunos casos. La colaboración de este tipo de entidades

asociadas a los Servicios Públicos incorpora un valor añadido, siempre y cuando no

suponga una dejación de funciones propias de éstos y no genere una duplicidad de

actuaciones o una acción basada en el "clientelismo".

La ley abre un espacio normativo importante para las comunidades en la

regulación de las condiciones que deben reunir las entidades colaboradoras en la

gestión del empleo. La ley prevé una reglamentación estatal relativa al régimen de

colaboración de los privados. Esta regulación establecerá los requisitos mínimos de

las entidades para colaborar en la gestión, sin perjuicio del desarrollo que cada

Comunidad Autónoma pueda realizar.

El servicio público estatal de empleo

El Instituto Nacional de Empleo, es un organismo autónomo de carácter

administrativo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la

Secretaría General de Empleo. Está dotado de personalidad jurídica propia y

capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. El INEM constituye el núcleo

de actuación del como servicio público de empleo estatal y en virtud de la

Disposición Adicional 1ª de la Ley 56/2003 pasa a denominarse Servicio Público

Estatal de Empleo (SEPE)

193


Las Comunidades Autónomas cuentan con sus propios servicios públicos de

empleo en el ámbito de su territorio, con la función de gestionar las competencias

transferidas en los ámbitos del trabajo, el empleo y la formación profesional. Hasta

diciembre de 2003 se habían transferido dichas competencias a las Comunidades

Autónomas de Andalucía, Aragón, la Comunidad Valenciana, Canarias, Cataluña,

Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia, las Islas

Baleares, Madrid, Navarra, Murcia, el Principado de Asturias y la Rioja. Junto con el

INEM, los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas que han asumido

competencia en la materia conforman el sistema nacional de empleo

A través del Sistema Nacional de Empleo se gestionan la colocación, la

formación profesional, la protección por desempleo y la promoción del empleo.

Según establece el art. 6 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, el sistema nacional

de empleo deberá garantizar el cumplimiento de los siguientes fines:

¬ fomentar el empleo y apoyar la creación de puestos de trabajo, en

especial dirigidos a personas con mayor dificultad de inserción laboral

¬ ofrecer un servicio de empleo público y gratuito a trabajadores y

empresarios, capaz de captar las ofertas de empleo del mercado de

trabajo, sobre la base de una atención eficaz y de calidad con vistas a

incrementar progresivamente sus tasas de intermediación laboral

¬ facilitar la información necesaria que permita a los demandantes de

empleo encontrar un trabajo o mejorar sus posibilidades de ocupación, y

a los empleadores, contratar los trabajadores adecuados apropiados a

sus necesidades, asegurando el principio de igualdad en el acceso de los

trabajadores y empresarios a los servicios prestados por el servicio

público de empleo

¬ asegurar que los servicios públicos de empleo, en el ámbito de sus

respectivas competencias, aplican las políticas activas conforme a los

principios de igualdad y no discriminación, en los términos previstos en el

artículo 9 de la Constitución, y promueven la superación de los

desequilibrios territoriales

¬ garantizar la aplicación de las políticas activas de empleo y de la acción

protectora por desempleo

194


¬ asegurar la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio español y

su integración en el mercado único europeo, así como la libre circulación

de los trabajadores

¬ impulsar la cooperación del servicio público de empleo y de las empresas

en aquellas acciones de políticas activas y cualificación profesional que

éstas desarrollen y que puedan resultar efectivas para la integración

laboral, la formación o recualificación de los desempleados.

El sistema nacional de empleo cuenta con dos órganos básicos:

- la conferencia sectorial de asuntos laborales. Es el instrumento

general de colaboración, coordinación y cooperación entre la

Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas en

materia de política de empleo.

- el Consejo General. Es el órgano consultivo de participación institucional

en materia de política de empleo. El consejo está integrado por un

representante de cada una de las CCAA y por igual número de miembros

de la Administración General del Estado, de los representantes

empresariales y sindicales.

Los servicios públicos de empleo son los responsables de asumir la

ejecución de las políticas activas de empleo, sin perjuicio de que puedan

establecerse instrumentos de colaboración con otras entidades que actuaran bajo su

coordinación.

El Servicio Público Estatal de Empleo tiene encomendadas las siguientes

competencia básicas (artículo 13 ley 56/2003) :

¬ elaborar y elevar al MTAS las propuestas normativas de ámbito estatal en

materia de empleo que procedan

¬ formular el anteproyecto de presupuesto de ingresos y gastos

¬ percibir las ayudas de fondos europeos para la co-financiación de

acciones a cargo de su presupuesto y proceder a la justificación de las

195


mismas, a través d la autoridad de gestión designada por la normativa de

la Unión Europea

¬ colaborar con las CCAA en la elaboración del Plan Nacional de acción

para el empleo, ajustado a la Estrategia Europea de Empleo, y del

Programa anual de trabajo del sistema nacional de empleo

¬ gestionar los programas financiados con cargo a la reserva de crédito

establecida en su presupuesto de gastos

¬ llevar a cabo investigaciones, estudios y análisis sobre la situación del

mercado de trabajo y los instrumentos para mejorarlo, en colaboración

con las respectivas Comunidades Autónomas

¬ mantener las bases de datos que garanticen el registro público de ofertas,

demandas y contratos, mantener el observatorio de las ocupaciones y

elaborar las estadísticas de empleo a nivel estatal

¬ la gestión y control de las prestaciones por desempleo, sin perjuicio de

las competencias de la Inspección de Trabajo. A los efectos de garantizar

la coordinación entre políticas activas y prestaciones por desempleo, la

gestión de esta prestación se desarrollará mediante sistemas de

cooperación con los Servicios Públicos de Empleo de las CCAA.

En definitiva, podemos visualizar como las dos grandes áreas reservadas al

SEPE son la gestión de las prestaciones por desempleo y la gestión de programas

propios. A los efectos de delimitar el campo de actuación de los programas propios,

la misma ley define tres tipos de programas estatales:

Tipo Descripción

Programas 1 Programas cuya ejecución afecte a un ámbito

geográfico superior al de una Comunidad Autónoma,

cuando exija movilidad geográfica de los

desempleados o trabajadores participantes a otra

Comunidad autónoma distinta de la suya y precisen

196


una coordinación unificada

Programas 2 Programas para la mejorar de la ocupación de los

demandantes de empleo mediante la colaboración

del SEPE con órganos de la Administración General

del Estado o sus organismos autónomos para la

realización de acciones formativas y ejecución de

obras y servicios de interés general y social relativas

a competencias exclusivas del Estado

Programas 3 Programas de intermediación y políticas activas de

empleo cuyo objetivo sea la integración laboral de

trabajadores inmigrantes, realizados en sus países

de origen.

Entre sus órganos rectores, se encuentra el Consejo General, de carácter

tripartito y paritario, que asegura la participación de los Agentes Sociales, al estar

integrado por representantes de la Administración Pública, de las Organizaciones

sindicales y de las empresariales y la comisión ejecutiva. El INEM se estructura en

Servicios Centrales y Territoriales, con órganos rectores en cada uno de esos

ámbitos. La composición y funciones de cada órgano se establecerá por reglamento

siendo aplicable en momento de redacción de este informe la estructura antigua.

- Consejo General. El Consejo General es un órgano tripartito, integrado

por trece representantes de la Administración Pública, entre los que figura

el Secretario General de Empleo como Presidente y el Director General

del SEPE como Vicepresidente, trece representantes de las

Organizaciones sindicales más representativas y trece de las

Organizaciones empresariales. Al Consejo General le corresponde

elaborar los criterios de actuación, así como el anteproyecto de

presupuestos y la aprobación de la Memoria Anual para su elevación al

Gobierno.

- Comisión Ejecutiva. La Comisión Ejecutiva es también un órgano

tripartito, integrado por tres representantes de la Administración Pública,

entre los que figura el Director General del SEPE como Presidente, tres

de las Organizaciones sindicales y tres de las Organizaciones

197


empresariales que formen parte del Consejo General. Le corresponde a

esta Comisión supervisar y controlar la aplicación de los acuerdos

adoptados en el Consejo General, ejercer las funciones que le delegue

éste y proponer las medidas necesarias para el mejor cumplimiento de

los fines del Servicio.

- Dirección General. A la Dirección General le compete dirigir, coordinar,

planificar y controlar las actividades del Servicio en el cumplimiento de

sus funciones y fines, inspeccionar sus servicios y coordinar las

relaciones con el Ministerio. Dependen de la Dirección General las

siguientes unidades:

o Subdirección General de Gestión de Recursos, con funciones

relativas a régimen interior, asuntos generales, gestión

patrimonial, gestión administrativa y ordenación de recursos

humanos.

o Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria,

con funciones relativas a la gestión económica y financiera.

o Subdirección General de Servicios Técnicos, que desarrolla las

funciones de documentación técnica y elaboración de informes,

planificación y seguimiento de las actividades y coordinación

jurídica.

o Subdirección General de Informática y Estadística, que ostenta la

dirección del Centro de Proceso de Datos, de administración y

gestión informáticas de las bases de datos y registros de los

servicios públicos de empleo, la elaboración de estadísticas y el

desarrollo de programas de gestión.

o Subdirección General de Promoción de Empleo, cuyas funciones

básicas son la preparación y el seguimiento de los programas de

fomento del empleo y la ordenación de los procesos y medios en

materia de colocación y de orientación profesional.

o Subdirección General de Gestión de Formación Ocupacional, que

ejerce las funciones de ordenación y seguimiento de los planes y

198


programas de actualización, perfeccionamiento y reconversión

profesional de trabajadores no ocupados

o Subdirección General de Formación Continua, que ejerce, en

materia de formación continua, las funciones de valoración y

análisis de expedientes; la planificación, seguimiento y evaluación;

la asesoría y asistencia técnico-jurídica.

o Subdirección General de Prestaciones, cuya función básica es la

ordenación y gestión de las actividades y los servicios derivados

de las prestaciones por desempleo en sus diferentes modalidades

y en todo el territorio del Estado.

o Intervención Delegada del Ministerio de Hacienda adscrita a la

Dirección General del SEPE.

Los órganos periféricos del Servicio Público de Empleo son: las Comisiones

Ejecutivas Provinciales e Insulares y las Direcciones Provinciales:

- Comisiones Ejecutivas Provinciales. Las Comisiones Ejecutivas

Provinciales son órganos tripartitos, integrados por tres representantes

del Administración Pública, entre los que figura el Director Provincial de

Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales como Presidente, tres

representantes de las Organizaciones sindicales más representativas y

tres de las Organizaciones empresariales. Corresponde a las Comisiones

velar por el cumplimiento de los acuerdos del Consejo General y de la

Comisión Ejecutiva en el ámbito provincial o insular. En el seno de cada

Comisión Ejecutiva Provincial se encuentran los Comités Provinciales de

Seguimiento de la Formación Profesional Ocupacional, cuyas funciones

son el seguimiento, el análisis del desarrollo y la emisión de propuestas y

recomendaciones a los órganos competentes sobre la situación y

desarrollo de la Formación Profesional Ocupacional en la provincia.

- Direcciones Provinciales. El Director Provincial del Servicio vela por el

cumplimiento de los fines del SEPE, de acuerdo con el Director Provincial

de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales.

Las Conferencias Sectoriales de Asuntos Laborales y de Asuntos Sociales

son dos órganos de encuentro y deliberación entre la Administración del Estado y las

199


Comunidades Autónomas. Su finalidad primordial es conseguir la máxima

coherencia en la determinación y la aplicación de las políticas públicas ejercidas por

ambas administraciones en los ámbitos laborales y de políticas sociales, mediante el

examen en común de los problemas que puedan plantearse y de las acciones

proyectadas para afrontarlos y resolverlos.

Estas instituciones están constituidas por el Ministro de Trabajo y Asuntos

Sociales y por el Consejero o Consejeros con competencia en la materia de cada

Comunidad Autónoma. Sus funciones más relevantes son:

¬ Servir de cauce de información de las normas dictadas por las diferentes

administraciones públicas.

¬ Coordinar políticas sectoriales y cooperar en la determinación de

objetivos comunes y sus correspondientes acciones.

¬ Elaborar los planes y los programas conjuntos de actuación, los criterios

de distribución de los créditos destinados a las Comunidades Autónomas

y la evolución de los programas desarrollados en las mismas con cargo a

dichos créditos.

¬ Analizar con carácter general las condiciones del mercado de trabajo y

sus perspectivas futuras, así como organizar conjuntamente actividades

de estudio, formación y divulgación.

¬ Participar en la elaboración, desarrollo y seguimiento de los planes

nacionales a favor de los distintos colectivos.

¬ Potenciar los mecanismos de cooperación a través de la acción

concertada, particularmente los referentes a la creación y mejora de la

red básica de servicios sociales.

¬ Articular la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos

laborales y sociales que sean objeto de tratamiento en el ámbito de la

Unión Europea.

En el cumplimiento de sus funciones, pueden adoptar acuerdos, dictámenes

y recomendaciones. Dado su carácter consultivo, los acuerdos adoptados en las

conferencias surten efecto para aquellos miembros que hayan votado

200


favorablemente, pudiendo adherirse posteriormente las Comunidades Autónomas

que no hayan expresado su voto favorable. En el ámbito de actuación del Ministerio

de Trabajo y Asuntos Sociales existe otra conferencia sectorial, la Conferencia

Sectorial de la Mujer, con características y funciones similares a las dos citadas,

dedicada específicamente a las políticas de igualdad de oportunidades y las dirigidas

al colectivo de mujeres.

201

Informe técnico jurídico para la transferencia

CUADRO RESUMEN

Administración Competencia Actuación

UE Coordinación de políticas nacionales

Desarrollo de políticas propias

Ayuda financiera

Estado Legislación en materia laboral

Competencia general de coordinación

Existencia de cláusulas competenciales horizontales

Ayuda financiera (soberanía y territorialización del

gasto)

Créditos a Corporaciones locales

Programa de empleo rural

Prestaciones por desempleo

Programas propios SEPE

Andalucía Competencia ejecutiva en materia laboral

Competencias transferidas por el Estado

Competencias estatutarias propias

Ejecución de la legislación del Estado en relación con

Intermediación en el mercado de trabajo

Ejecución de la legislación del Estado en relación con Gestión de

políticas de empleo

Programas propios del SAE

Entidades locales

Administración directa europea

Colaboradoras de la política andaluza de empleo

Potestad general propia

202

Informe técnico jurídico para la transferencia

Esquema de funciones concurrentes

¬ Intercambio de información y cooperación permanente, orientada a lograr

un mejor conocimiento del mercado de trabajo, que garantice la

compensación de ofertas y demandas entre oficinas, los principios de

igualdad de derechos, libre circulación, no discriminación y trabajo en

todo el territorio nacional para los trabajadores

¬ el registro y tratamiento de la información derivada de las actuaciones

relativas a funciones de intermediación en el mercado de trabajo

garantizará en todo caso la transparencia y accesibilidad de la misma del

sistema público de empleo estatal, estableciéndose una metodología de

comunicaciones que permita una coordinación eficaz y que garantice un

sistema de información nacional, cuya gestión global y coordinación

corresponde al INEM.

¬ Al objeto de garantizar el actual nivel de utilización de la estadística para

fines estatales, la Comunidad Autónoma de Andalucía facilitará al INEM

información que permita la elaboración de la estadística sobre el ejercicio

de las funciones traspasadas, de forma que quede garantizada su

coordinación e integración con el resto de la información estadística de

ámbito estatal.

¬ con el fin de realizar el informe anual de ejecución que el INEM presenta

anualmente ante el Fondo Social Europeo para la co-financiación de

subvenciones en programas d empleo, formación, escuelas taller y casas

de oficios y talleres de empleo, la Comunidad Autónoma de Andalucía

proporcionará al INEM la información necesaria para garantizar la

correcta elaboración de las solicitudes de pago en cada uno de los

programas

¬ La cooperación entre ambas Administraciones garantizará en todo caso la

coordinación entre la gestión, pago y control de las prestaciones por

desempleo y el seguimiento colectivo de demandantes de empleo, a los

que se dirigen las políticas de empleo que se traspasan

202


¬ coordinación de la gestión del empleo y la gestión de las prestaciones por

desempleo

¬ intercambio de información y estadística

¬ coordinación de las facultades y actuaciones que competen a una y otra

Administración en relación a los centros nacionales de formación

profesional ocupacional

Órganos administrativos de cooperación

¬ Comisión de coordinación y seguimiento prevista el el RD 467/2003 de 24

de abril, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la

gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del

trabajo, el empleo y la formación

¬ Conferencia sectorial de asuntos laborales. Es el instrumento general de

colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración del Estado

y las Comunidades en materia de política de empleo.

¬ Consejo general del sistema nacional de empleo. Es el órgano consultivo

de participación institucional. Está integrado por un representante de cada

Comunidad Autónoma por igual número de representantes del Estado, de las

organizaciones empresariales y sindicales.

207


A.4. La participación de las entidades locales

El marco competencial trazado por el ordenamiento español excluye a las

Corporaciones locales. De esta manera, las entidades locales no disponen

explícitamente de competencias en materia de empleo. A pesar de esta realidad,

también es cierto que existe una habilitación general para llevar a cabo desde el

plano local todas aquellas políticas, actuaciones y servicios que supongan un

beneficio para los intereses de los respectivos vecinos.

La realidad normativa contrasta, pues, fuertemente con la práctica de modo

que las entidades locales desarrollan en España diferentes acciones de estímulo del

desarrollo local, lo que incluye sin duda el fomento del empleo y la formación.

El Tratado de Amsterdam reconoció que el problema del desempleo era una

cuestión de interés común para el conjunto de la UE, lo que propició una nueva

iniciativa basada en una estrategia coordinada dirigida a impulsar el empleo. Este

enfoque reconoce la interdependencia de los diversos elementos macroeconómicos

y estructurales. Aunque el desarrollo local del empleo se ha considerado durante

mucho tiempo algo marginal en comparación con las estrategias macroeconómicas y

estructurales, en la actualidad se reconoce cada vez más su importancia y fruto de

ello aparecen dos comunicaciones importantes de la Comisión al resto de las

instituciones.

Tradicionalmente la legislación sobre régimen local de 1985 no atribuye

ningún competido específico a las entidades locales en materia de empleo. La

realidad dinámica respecto al fenómeno del empleo ha desembocado en la asunción

de éstos de tareas en esta materia, ya sea como parte de sus servicios sociales, ya

sea como ejecutores o entidades colaboradoras de programas europeos o

autonómicos.

Sin lugar a dudas podemos afirmar que el estudio revela un protagonismo

desconocido de las entidades locales en materia de empleo. Los instrumentos

jurídicos para articular este ámbito competencial son el la mayoría de los casos

instrumentos negociales: convenios, acuerdos de colaboración administrativa,

participación en planes de empleo de ámbito territorial superior, etc.

207


A.5. Conclusiones

La política europea de empleo

¬ La configuración de la política europea de empleo plantea la

descentralización y la territorialización de las políticas de empleo.

¬ La existencia de una política europea de empleo no se traduce en la

uniformidad de las distintas opciones administrativas nacionales. La política

europea de empleo se articula entorno a la creación de espacios de

cooperación de políticas normativas y administrativas que han de permitir la

convivencia de la diversidad de soluciones y de diferentes opciones políticas.

¬ La base normativa de la política europea de empleo se funda en la órbita

competencial relativa al desarrollo económico (Pacto de Estabilidad) más que

en las políticas laborales. Ello tiene trascendencia a la hora de analizar el

reparto interno de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma

de Andalucía. En este sentido, la vinculación del Derecho del Trabajo a la

legislación estatal se ha puesto en revisión por la creciente trascendencia el

Derecho de la Unión Europea.

¬ A pesar del principio de autonomía institucional y procedimental, el Derecho

Europeo puede servir como título competencial para la actuación de las

entidades locales en materia de políticas activas de empleo, actuando

directamente en calidad de Administración directa europea más allá de las

atribuciones del ordenamiento jurídico español.

La Constitución y las políticas de empleo

¬ La Constitución española define la legislación laboral como competencia

exclusiva del Estado de tal manera que la actividad normativa corresponderá

al Estado mientras que la ejecución de la misma a las Comunidades

Autónomas. El alcance de la legislación laboral no se limita a los aspectos

básicos sino que puede incluir reglamentos de desarrollo, excepto aquellos

puramente organizativos (potestad de autorganización administrativa).

¬ La competencia estatal sobre planificación económica ex. art. 149.1.13 no

puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica si

207


no posee incidencia directa y significativa sobre la actividad económica

general, pues de otro modo se vaciaría de contenido una materia y un título

competencial más específico. (principio de especialidad en la atribución de

competencia).

¬ De forma general, pues, puede decirse que la Comunidad Autónoma de

Andalucía tiene para nuestro caso una doble habilitación constitucional: de

una parte tiene asignadas competencias de ejecución de la legislación del

Estado en materia laboral; de otra parte le corresponde la competencia

exclusiva sobre el fomento y planificación de la actividad económica.

¬ el orden competencial establecido en el bloque de constitucionalidad

(Constitución y Estatuto de Autonomía) no puede resultar alterado por la

conclusión de acuerdos fruto de concertación con los agentes sociales.

¬ El ejercicio de competencias por parte de la Comunidad Autónoma de

Andalucía debe respetar diversas cláusulas competenciales horizontales

como son la unidad del ordena económico español o la igualdad de la

legislación laboral.

¬ La Comunidad Autónoma de Andalucía es competente en materia de

políticas de empleo para regular tanto aquellas medidas que supongan una

ejecución de la legislación laboral del Estado como aquellas medidas que

directamente supongan el ejercicio de competencias plenas en fomento y

planificación de la actividad económica en Andalucía. Para este segundo

aspecto, más que de una competencia exclusiva (Estado-Andalucía), debería

hablarse de una competencia indistinta sujeta a cláusulas competenciales

horizontales, tales como la unidad de mercado o la igualdad de todos los

españoles.

¬ La soberanía financiera del Estado debe respetar el orden constitucional de

distribución de competencias (STC 95/2002). No existe una competencia

subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado.

¬ La jurisprudencia constitucional apunta de la existencia de un ámbito

competencial ejecutivo reservado a la Junta de Andalucía. En otras palabras,

la actividad normativa del Estado en materia laboral no se limita a la fijación

de una normativa básica sino que puede extenderse hasta cuestiones

207


tradicionalmente encomendadas a los reglamentos administrativos. Esta

fuerza expansiva del título competencial estatal podría, en cierta manera,

arrinconar las potestades que la Constitución ha previsto para las

Comunidades. El mecanismo inverso reconocido por el Tribunal

Constitucional se configura como un reserva ejecutiva de Andalucía, y

supone un límite a la capacidad ‘centralizadora’ estatal.

¬ La jurisprudencia constitucional reserva al Estado una facultad nuclear, ya

que éste puede predeterminar de forma muy detallada el destino de los

recursos que pone a disposición de las Comunidades Autónomas. Ante este

hecho es necesario admitir que las Comunidades no disponen de

argumentos de base jurídico-constitucional que obliguen al Estado a comedir

su capacidad en este ámbito. En los demás casos, el ejercicio de la

competencia exclusiva en materia de legislación laboral no puede invadir el

espacio ejecutivo que corresponde a la Comunidades.

El modelo administrativo andaluz

¬ Las políticas de empleo en España han experimentado un amplio proceso

de descentralización materializado en los últimos 15 años, incorporando

así la llamada dimensión territorial de las políticas de empleo.

¬ Las políticas de fomento del empleo se están desarrollando, actualmente,

en un marco de concurrencia de diferentes Administraciones, en los tres

ámbitos territoriales existentes – estatal, regional y local -. En este

sentido, algunos elementos parecen apuntarse como razonables en la

línea de conjugar el desarrollo de la actividad autonómica con la

preservación de la unidad del mercado de trabajo y la igualdad en la

cohesión social.

¬ El Real Decreto 467/2003 de traspaso de funciones y servicios a la

Comunidad Autónoma de Andalucía incluye funciones ejecutivas respecto

a la intermediación en el mercado de trabajo y funciones de gestión y

control de las políticas de empleo.

¬ El Estado se reserva básicamente instrumentos presupuestarios básicos

para el apoyo financiero a las Corporaciones Locales. Se establece

207


igualmente un ámbito compartido de funciones concurrentes, en especial

el aquello que refiere al intercambio de información y el registro

estadístico.

¬ La Ley estatal 56/2003, de empleo, apunta algunos mecanismos de

reconducción de las competencias autonómicas. A título de ejemplo, la

políticas nacionales de empleo se definen como el conjunto de decisiones

adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas.

¬ Las políticas activas de empleo (tanto estatales como andaluzas) deben

complementarse con la protección por desempleo que realiza el Estado a

través de la Seguridad Social y deben desarrollarse de manera

coordinada en todo el Estado. Por tanto, la descentralización, según la

Ley 56/2003 debe ir acompañada de un doble nivel de coordinación: de

una parte la coordinación vertical con respecto a las prestaciones por

desempleo entre los servicios autonómicos y el Estado y de otra parte, la

coordinación horizontal entre los distintos servicios públicos de las

comunidades.

¬ Se define el Sistema Nacional de Empleo como el conjunto de

estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar

la política de empleo. El sistema nacional de empleo está integrado por el

servicio público de empleo estatal y los servicios públicos de empleo de

las comunidades autónomas. No existe por lo tanto una neta separación

de funciones sino que se opta por un modelo administrativo integrador

basado en varios órganos interadministrativos de cooperación.

¬ En el ámbito de la competencia estatal corresponde al gobierno , en el

marco de la conferencia sectorial de asuntos laborales, la coordinación de

la política de empleo. La coordinación es una técnica administrativa

relacional basada en la existencia de dos niveles e implica cierta potestad

de dirección

¬ El Servicio público estatal de empleo ejerce funciones tanto en lo relativo

a la gestión de las prestaciones por desempleo como a la gestión de

programas de empleo propios

207


¬ Las entidades locales no disponen en principio de atribución competencial

ninguna en materia de empleo. La realidad dinámica respecto al

fenómeno del empleo ha desembocado en la asunción de éstos de tareas

en esta materia, ya sea como parte de sus servicios sociales, ya sea

como ejecutores o entidades colaboradoras de programas europeos o

autonómicos.

¬ El estudio revela un protagonismo desconocido de las entidades locales

en materia de empleo. Los instrumentos jurídicos para articular este

ámbito competencial son el la mayoría de los casos instrumentos

negociales: convenios, acuerdos de colaboración administrativa,

participación en planes de empleo de ámbito territorial superior, entre

otros.

207


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Aragón, J.; Rocha, F. y Torrents, J. Pactos y medidas de fomento del empleo

en las Comunidades Autónomas. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

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políticas de empleo en España” Documento de trabajo de la Fundación 1º de Mayo

n. 3/2003

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País Vasco en materia de trabajo, empleo y protección social” en Goñi Sein y Landa

Zapirain, Derecho Social Vasco, IVAP, Bilbao, 1999

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legislación del Estado. IVAP-Civitas, Madrid, 1993

Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales. Sistemas de Intermediación en el

mercado de trabajo en el ámbito local. MTAS, Madrid, 2001

Rodríguez-Piñero, M. “Las competencias laborales de las Comunidades

Autónomas y la formación profesional ocupacional” Relaciones Laborales n. 6, 2004

Serrano Falcón, C. Servicios Públicos de empleo e intermediación laboral en

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Tornos Mas, J. “Las competencias ejecutivas de las Comunidades

autónomas. Un criterio para su delimitación en la STC 196/1997, de 13 de

noviembre” Revista Española de Derecho Administrativo, n. 98, 1998.

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