INFORMES SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE PROMOCIÓN...

INFORME SOBRE EL PROYECTO DE LEY DEPROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y

ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DEDEPENDENCIA

COMISIÓN MULTIDISCIPLINAR SOBRE DISCAPACIDAD Y DEPENDENCIAS DEL ILUSTRECOLEGIO DE ABOGADOS DE CORDOBA.

Informe sobre el proyecto de ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia

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INFORME SOBRE EL PROYECTO DE LEYDE PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN A

LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA

ESQUEMA

1. INTRODUCCIÓN

2. ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA JURÍDICA

3. ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA SOCIAL

4. CONCLUSIONES

LOS INTEGRANTES DEL GRUPO DE TRABAJO

Equipo jurídico

Ana Tamayo UreñaPilar Bravo SánchezCristina Ranz GarijoElena Arce Jiménez

Elena Lechuga VaronaAurora Ruiz López

Miguel Orense MorenoJosé Manuel Expósito Santos

Fernando Santos Urbaneja

Equipo social

Rocío Asensio AtocheSalud Martínez Muñoz

Isabel Palomares LinaresCarmen Fernández Gamito

Javier Moya Huertos


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ÍNDICE:

PáginaI.- INTRODUCCIÓN 4

II.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA JURÍDICA: 6

A) Competencia Estatal, Competencias Autonómicas y Principio de Igualdad 6B) Entrada en vigor de la Ley y de la efectividad de las prestaciones 7C) Ley y Reglamentos 7D) Titulares de derechos 7E) Conceptos de “Autonomía” y “Dependencia” 8F) Autotutela 10G) Prevención de las situaciones de dependencia 14H) Profesionalización de los servicios y el papel de los cuidadores no profesionales 15I) Financiación de los servicios y criterios para determinar la capacidad económica

del beneficiario de los mismos 15J) El papel del voluntariado 16

III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA SOCIAL: 18

1) Análisis global del documento 182) Ámbito de aplicación 203) Financiación 20

- Singularidad del modelo alemán 20- El copago 21- Instrumentos de control administrativo 24

4) Catálogo de prestaciones 24- Servicios de atención y cuidado 25- Servicios para la promoción de la autonomía personal 28

5) Mecanismos de control y asesoramiento 296) El seguro privado de dependencia 297) Carencias del documento 30

IV.- CONCLUSIONES 31


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I. INTRODUCCIÓN

Hasta hace unos pocos años el Derecho se ocupó muy someramente de las protección de laspersonas en estado de necesidad (a través de la institución de los alimentos entre parientes - Arts. 142a 153 del Código Civil -) y, en absoluto, de la promoción de las personas dependientes entendiendo, entodo caso, que eran funciones pertenecientes al ámbito privado de cada familia o al de la beneficencia,en caso de carecer aquéllas de familiares.

Como en tantos otros aspectos, es la Constitución de 1978 la que sienta las bases de un nuevomodelo de relación Estado-Ciudadano, en definitiva, de un nuevo modelo de sociedad que prontocolocaría a nuestro país en la senda de la “postmodernidad”.

En lo que ahora interesa, la Constitución de 1978 proclama e impulsa dos fuerzas que,interactuando a lo largo de las últimas décadas, han dado lugar, junto a otros factores, a un cambioprofundo en nuestra sociedad.

- De un lado, configura un Estado que se proclama “Social” y que, con independencia de lasobligaciones que correspondan a los familiares, quiere presentarse como proveedor debienestar y servicios a los ciudadanos (Art. 1-1 C.E.)

Las pensiones, la asistencia sanitaria universal, las distintas prestaciones sociales,responden a este propósito.

- De otro, encomienda a los Poderes Públicos la promoción de las condiciones para que lalibertad y la igualdad de todos los individuos sean reales y efectivas (Art. 9-2 C.E.),especialmente en relación con los colectivos más vulnerables (Arts. 49 y 50 C.E.).

A la sociedad tradicional, donde los roles sociales y familiares estaban claramentediferenciados, en la que la mujer se ocupaba “de los cuidados” y el hombre “de los suministros”, sucedeahora un modelo social con igualdad de oportunidades en el que hombres o mujeres, dependientes ono dependientes, están llamados a disfrutar de las mismas opciones.

Ahora cada persona puede elaborar un proyecto individual para desarrollar dentro, fuera o altiempo que un proyecto social, afectivo o familiar.

El reto está en hacer compatibles las distintas opciones, en alcanzar un compromiso razonabley democrático.

En definitiva, poder conciliar individualismo y protección de los miembros más vulnerables de lafamilia; dependencia y disfrute de derechos

Para conseguir este fin se han venido promulgando distintas leyes como la Ley 39/1999 de 5de Noviembre para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras ola más reciente Ley 51/2003 de 2 de Diciembre de igualdad de oportunidades, no discriminación yaccesibilidad universal de las personas con discapacidad.

El Proyecto que el Gobierno ha enviado al Congreso pretende abordar la cuestión en todas susdimensiones:

- En el colectivo afectado: Todas las personas dependientes.


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- En la estrategia: Promover la autonomía - Atender situaciones de dependencia.

- En las personas e instituciones llamadas a cooperar en el buen fin de lo pretendido: EstadoCentral – Comunidades Autónomas – Administración Local – Las propias Personasdependientes - Familiares – Cuidadores profesionales – Voluntariado, etc.…,

Cabe preguntarse si el Proyecto, tal y como está articulado, da respuesta equilibrada a lasmúltiples tensiones que pueden detectarse en su seno y en su entorno. A Saber:

- Conciliación entre las competencias del Estado y de las distintas ComunidadesAutónomas.

- Consideración dada a las prestaciones profesionales y a las no profesionales.- Financiación- Dependencia y Autotutela- Etc.…


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II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA JURÍDICA

Los miembros de la Comisión Multidisciplinar procedentes del mundo jurídico hemos estudiadoel texto enviado por el Gobierno al Parlamento y hemos reparado en algunos puntos o cuestiones queexponemos a continuación:

A) COMPETENCIA ESTATAL, COMPETENCIAS AUTONÓMICAS Y PRINCIPIO DE IGUALDAD

La ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el Art. 149-1-1ª de la Constitución que atribuye alEstado competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos losespañoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Este precepto se entendía bien en el año 1978 al tiempo de promulgarse la Constitución.

En la actualidad, tras el proceso de transferencias y en momentos de acentuado desarrolloautonómico resulta claro que se quiere dar a este precepto una interpretación distinta. En el presenteProyecto ello se advierte claramente al distinguirse tres niveles de protección (Artículo 7)

- Primer Nivel: Garantizado por la Administración General del Estado

- Segundo Nivel: Fruto del Convenio que la Administración General del Estado establezcacon cada una de las Comunidades Autónomas

- Tercer Nivel: Que adicionalmente puede establecer cada Comunidad Autónoma para susciudadanos.

Se establece de este modo una “igualdad de mínimos”, que debe garantizar el EstadoCentral, y la libertad de cada Comunidad Autónoma paraelevar las prestaciones, ya sea mediante convenio con laAdministración General del Estado o por su propia iniciativa,cuanto lo estimen conveniente en función de la opción quetomen sus gobernantes.

Por esta vía la igualdad que se predica se refiere alo que se ha dado en denominar los “mínimos decentes”.Ahora bien, por decisión de las respectivas ComunidadesAutónomas, estos mínimos podrán ser aumentados o no,pudiendo dar lugar a la postre, a un mosaico diferenciado desituaciones en el que se podrá advertir sustancialesdiferencias entre la realidad de unos u otros territorios delEstado.

Este parece ser el nuevo concepto de igualdad y la interpretación de este DerechoFundamental y Valor Superior de nuestro ordenamiento jurídico.

El hecho de que la definición de las prestaciones y servicios, su financiación y elreconocimiento del grado de dependencia estén vinculados a convenios con las distintas ComunidadesAutónomas o a decisiones de éstas, impide formarse una idea del contenido real y efectivo de la Ley.


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Por otro lado resulta llamativa la indefinición en que queda la participación en el sistema de laAdministración Local.

El Art. 12 no puede ser más inconcreto:

“Las Entidades Locales participarán en la gestión de los servicios de atención a laspersonas en situación de dependencia, de acuerdo con la normativa de sus respectivasComunidades Autónomas y dentro de las competencias que la legislación vigente lesatribuye”

Ello contrasta con la ingente labor que en este ámbito están prestando las entidades locales,como Administración más cercana al ciudadano.

B) ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY Y DE LA EFECTIVIDAD DE LAS PRESTACIONES

Una cosa es la entrada en vigor de la Ley, prevista para el primer día del mes siguiente al de supublicación en el Boletín Oficial del Estado, y otra la efectividad del derecho a las prestaciones dedependencia reconocidas, que se producirá de modo gradual desde el día 1 de Enero de 2007 hasta elaño 2015, de acuerdo con el calendario previsto en la propia Ley que sigue el criterio de mayor amenor dependencia.

El criterio se juzga adecuado pues se trata de un esfuerzo que no se puede asumir en sutotalidad en un solo ejercicio presupuestario, sino que exige un compromiso sostenido a lo largo devarios años.

C) LEY Y REGLAMENTOS

Si la remisión a convenios del Estado Central con las Comunidades Autónomas impide conocerel contenido real de la Ley, la remisión a futuros desarrollos reglamentarios de la misma hace aún máspatente esta impresión.

Urge de modo especial la constitución del Consejo Territorial del Sistema Nacional deDependencia a quien la Ley atribuye las más esenciales funciones para su desarrollo.La previsión es que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la Ley y, en todo caso,antes del día 1 de Enero de 2007, esté constituido el Consejo (Disposición Final Segunda).

A su vez, en el plazo máximo de tres meses desde la constitución del Consejo Territorial delSistema Nacional de Dependencia, éste deberá aprobar el Plan de Acción Integral (Disposición FinalCuarta)

Con anterioridad al día 1 de Enero de 2007, el Gobierno, de conformidad con los correspondientesacuerdos del Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia, deberá aprobar el catálogo deservicios, así como el baremo para la valoración del grado y niveles de dependencia (Disposición FinalQuinta)

D) TITULARES DE DERECHOS

Se desprende del Artículo 5 del Proyecto que la titularidad del derecho viene dada por laacumulación de los siguientes requisitos:


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- Encontrarse en situación de dependencia.

- Residir en territorio español y haberlo hecho durante cinco años, de los cuales dos deberánser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud.

El Proyecto, al menos en su articulado, mantiene un requisito más que ha sido objeto deseveras críticas:

- Tener 3 o más años de edad

No se entiende el mantenimiento de este requisito a la luz de lo dispuesto en la DisposiciónAdicional Decimotercera relativa a la protección de los menores de tres años, que dispone:

1.- Sin perjuicio de los servicios establecidos en los ámbitos educativo y sanitario, elSistema Nacional de Dependencia atenderá las necesidades de ayuda a domicilio y, ensu caso, prestaciones económicas vinculadas y para cuidados en el entorno familiar afavor de los menores de 3 años que presenten graves discapacidades. El instrumento devaloración previsto en el artículo 27 de esta Ley incorporará a estos efectos una escalade valoración específica.

2.- La atención a los menores de 3 años, de acuerdo con lo dispuesto en el apartadoanterior, se integrará en los diversos niveles de protección establecidos en el artículo 7de esta Ley y sus formas de financiación.

3.- En el seno del Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia, sepromoverá la adopción de un plan integral de atención para los menores de tres añoscon graves discapacidades, en el que se contemplen las medidas a adoptar por lasAdministraciones Públicas, sin perjuicio de sus competencias, para facilitar atencióntemprana y rehabilitación de sus capacidades físicas, mentales e intelectuales”

E) LOS CONCEPTOS DE “AUTONOMÍA” Y “DEPENDENCIA”

El Proyecto proporciona un concepto deautonomía (Artículo 2-1) que no coincide con elsignificado coloquial.

En términos coloquiales se entiende por“autónoma”, aquella persona que es capaz de tomarsus propias decisiones y llevarlas a cabo por sí misma.

El Proyecto, en cambio, se refiere a la“autonomía” únicamente como capacidad para decidirpor sí mismo y concibe la “dependencia” como el estado de la persona necesitada de asistencia oayuda permanentes para la realización de las actividades básicas de la vida diaria.

Para la Ley autonomía es:

“La capacidad percibida de controlar, afrontar y tomar decisiones personales acerca decómo vivir al día de acuerdo con las normas y preferencias propias”


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La autonomía, en el sentido de capacidad para decidir por sí mismo, requiere unas facultadesintelectuales medias que permitan a la persona conocer los términos en que están planteadas lascuestiones que se le presentan.

La persona se inclinará por una u otra opción, en definitiva, “decidirá”, en función de suspreferencias o código de valores.

Cosa distinta es la capacidad para llevar a cabo por sí mismo lo decidido pues requiereotras cosas como ciertas habilidades físicas, voluntad o medios

Se puede tener plena capacidad para decidir y necesitar ayuda para llevar a cabo las máselementales actividades de la vida diaria por razón de padecer discapacidad física o sensorial.Se puede tener plena capacidad para decidir y no poder llevar a cabo lo decidido por falta de medios ola existencia de barreras que lo impiden.

La dificultad severa o la imposibilidad de llevar a cabo por sí mismo lo decidido es lo que elProyecto entiende por “dependencia” en los siguientes términos (Artículo 2-2):

“El estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razonesligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, intelectual o sensorial, precisan dela atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividadesbásicas de la vida diaria”

Tal y como entiende la Ley estos conceptos, se llega a la paradoja de se puede ser a la vez“autónomo” y “dependiente”. “Autónomo” por contar con facultades para decidir y “dependiente” pornecesitar ayuda para llevar a cabo lo decidido.

La propuesta que hacemos es que se sustituya el concepto de autonomía por el de “capacidadpara decidir por sí mismo” y se reserve el concepto de autonomía para las personas que además dedecidir pueden llevar a cabo por sí mismas lo decidido, pues este es el significado usual de la palabra ytambién el que recoge el diccionario de la Real Academia de la Lengua:

Autonomía: “Condición del individuo que de nadie depende en ciertos conceptos”

En suma, una adecuada comprensión de lo dicho exigiría distinguir entre tres conceptos:

- Capacidad para decidir por sí mismo: referida al plano intelectual que aparece preservadode modo que la persona puede ponderar las alternativas en juego y decidir de acuerdo asus preferencias.

- Autonomía: cuando a la capacidad para decidir se suma la de llevar a cabo lo decidido.

- Dependencia: se produciría en tres supuestos:

a) Cuando la persona carece de capacidad para decidir por sí misma.b) Cuando la persona carece de capacidad para llevar a cabo lo decidido.c) Cuando la persona carece de ambas capacidades.


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Hay que destacar que uno de los ejes del Proyecto es “la promoción de la autonomía personal”,esto es, facilitar los medios y condiciones precisas para que las personas puedan llevar una vida con elmayor grado de autonomía posible.

En este sentido el Proyecto no hace sino caminar en la misma línea que la Ley 51/2003 de 2 deDiciembre de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personascon discapacidad.

F) LA AUTOTUTELA

El Proyecto alude expresamente a la autotutela dentro de los derechos de las personas ensituación de dependencia en los siguientes términos (Artículo 4-2 -f):

Las personas en situación de dependencia disfrutarán de todos los derechosestablecidos en la legislación vigente, considerándose de especial protección lossiguientes:

…//….

A decidir cuando esté en su pleno juicio, sobre la tutela de su persona y bienes, para elcaso de pérdida de capacidad de autogobierno.

El Grupo ha dedicado una especial atención al estudio de la Autotutela o tercer modelo. Lollamamos “tercer modelo” porque le han precedido el modelo de atención exclusivamente familiar y elde corresponsabilidad Familia-Estado.

- El modelo de atención exclusivamente familiar: ha sido el modelo tradicional. Durantesiglos la familia ha sido la gran referencia protectora. Cualquiera de sus miembros quenaciera o cayera a lo largo de su vida en estado de desvalimiento, debía encontrar en ellasu amparo económico, afectivo,asistencial, etc.

- El modelo de corresponsabilidadFamilia - Estado: característico deldenominado “Estado Social” o“Estado de Bienestar” nacido conuna clara vocación de intervenir enámbitos antes reservados a lafamilia.

El Articulo 50 de la Constitución,expresa bien este modelo, referido a las Personas Mayores:

“Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas yperiódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante latercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares,promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderánsus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio”.


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El tercer modelo: La Autotutela

Su nacimiento obedece a varias razones:

a) De un lado se percibe que aquél vigoroso Estado de Bienestar que proclamabala Constitución de 1978 va dando evidentes muestras de agotamiento y, el quemás y el que menos, va pensando que sólo con lo que vaya a recibir del Estado nova tener suficiente para atender una situación de dependencia.

b) Por otro lado, los cambios sociales y de pensamiento hacen que la familia noaparezca ya como la única referencia protectora, proveedora de prestacionescompletas y gratuitas para el caso de caer en estado de dependencia.En este sentido se puede percibir en las nuevas generaciones una conciencianueva respecto del modo de afrontar estas situaciones.

c) Existe una razón más sutil y es que, como señalaba Stuart Mill en su célebreensayo Sobre la Libertad

“Nadie es mejor juez que uno mismo con respecto a lo que daña ono daña los propios intereses.El hombre o la mujer más común tienen al respecto medios deconocimiento que superan inconmensurablemente aquellos quepueda poseer cualquier otro”.

Y añade:

“Todos los errores que el individuo pueda cometer en contra delconsejo y la advertencia, están contrarrestados de lejos por el malde permitir a otros que le obliguen a hacer aquello que consideranque es su bien”

Consciente el Estado de ello u obligado por las circunstancias, el Derecho ha comenzado acrear instrumentos destinados a ofrecer soluciones a los retos planteados.

Así,

A.- En previsión de caer en el futuro en estado de incapacidad para decidir y frente a iniciativasde los familiares o del propio Estado tendentes a subsanar este defecto, la persona puedevalerse de:

A- 1 LOS PODERES PREVENTIVOS

La Ley 41/2003 de 18 de Noviembre, de Protección Patrimonial de las Personas conDiscapacidad da una nueva redacción al Art. 1732 y ha creado una institución de enormetrascendencia en la medida que permite, mientras se conservan las facultades mentales, nombrar


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un representante para el caso de que lleguen a perderse hecho éste, he aquí la novedad, que noimplicaría la revocación del poder.

Se puede evitar de este modo, en caso de pérdida de capacidad, el tener que nombrar unrepresentante (tutor) a través del procedimiento de incapacitación.

Dispone el Art. 1732 del Código Civil:

“El mandato se extinguirá también por la incapacidad sobrevenida del mandante, ano ser que en el mismo se hubiera dispuesto su continuación o el mandato sehubiera dado para el caso de incapacidad del mandante apreciada conforme a losdispuesto por éste.

En estos casos el mandato podrá terminar por resolución judicial dictada alconstituirse el organismo tutelar o posteriormente a instancia del tutor”

A.- 2 EL NOMBRAMIENTO DE TUTOR

El hecho de que se hayan otorgado “Poderes Preventivos” no garantiza al poderdante quealguna de las personas a las que la ley se lo permite inste su declaración judicial de incapacidad sillegara a perder la capacidad de decisión.

Para prevenir esta eventualidad y procurar que la persona designada como tutor sea lapreferida, aquélla puede manifestar su deseo y voluntad al respecto en documento público onotarial.

La Ley 41/2003 de 18 de Noviembre, de Protección Patrimonial de las Personas conDiscapacidad añade un segundo párrafo el Art. 223 del C.Civil en los siguientes términos:

“Asimismo, cualquier persona con la capacidad de obrar suficiente, en previsión deser incapacitada judicialmente en el futuro, podrá en documento público o notarial,adoptar cualquier disposición relativa a su persona o bienes, incluida la designaciónde tutor”

A.- 3 LA AUTOINCAPACITACIÓN

La expresión máxima de la “autotutela” es la “autoincapacitación”.

La Ley 41/2004 modifica el Art. 757 de la LEC. en el sentido de permitir al “presunto incapaz”instar su propia declaración de incapacidad:

“La declaración de incapacidad puede promoverla el presunto incapaz...”

A) Frente al Estado que consagra en el Artículo 43 de la Constitución el Derecho a la Salud detodos sus ciudadanos, pueden oponer éstos su libertad ideológica o religiosa proclamadaen el Artículo 16 y decir “no” o “de qué modo” quieren que se les preste la asistenciasanitaria

La Ley 41/2002 de 14 de Noviembre, de Autonomía del Paciente permite al individuo crearámbitos de libertad en relación con el sistema sanitario a través de instituciones como las“instrucciones previas” o “testamento vital”


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B) Frente al Estado de Bienestar que viene anunciando que quizás no pueda ofrecer en elfuturo las prestaciones que el ciudadano va a necesitar o que éstas serán de menor cuantíaque las actuales, el individuo puede reducir este riesgo mediante

C.-1 EL CONTRATO DE ALIMENTOS

La Ley 41/2003 de 18 de Noviembre, de Protección Patrimonial de las Personas conDiscapacidad crea y regula en los Arts. 1791 a 1797, dentro de los Contratos Aleatorios, un nuevocontrato denominado “Contrato de Alimentos”

Dispone el Art. 1791

“Por el contrato de alimentos, una de las partes se obliga a proporcionar vivienda,manutención y asistencia de todo tipo a una persona durante su vida, a cambio de latransmisión de un capital en cualquier clase de bienes y derechos”

C.-2 LOS PLANES DE PENSIONES

Desde hace una década han proliferado notablemente y muchas personas han optado porconcertarlos en previsión de que el Estado no pueda mantener el nivel actual de prestaciones.

Existen algunos Bancos que al vencimiento del plan ofrecen, alternativamente, el cobro delcapital, una cantidad mensual durante toda la vida o alojamiento en uno de los varios CentrosResidenciales que ofertan.

C.- 3 LOS DISTINTOS INSTRUMENTOS PARA LA COBERTURA DE LA DEPENDENCIA

En estos momentos asistimos a un nuevo fenómeno; Lacontratación de productos para financiar la dependencia.

La mayor parte de las personas mayores son propietarios dealgún bien inmueble. Esto llevó a pensar en fórmulas como ladenominada “hipoteca inversa” que funciona del siguiente modo:

La persona mayor o el matrimonio anciano que no cuenta consuficiente liquidez para pagar la Residencia en la que deseaingresar o los servicios que quiere que se le preste en su domiciliopuede acudir a una entidad financiera o bancaria y concertar quemensualmente le será entregada una cantidad con el aval quesupone el bien inmueble del que son propietarios y hasta el límiteque represente el valor de éste.

Los propietarios no pierden la propiedad del inmueble sino que van acumulando una deuda concargo a él. En caso de fallecimiento, sus herederos podrán recuperar el bien previo pago de lacantidad desembolsada por la entidad con sus intereses. En caso contrario la entidad se hará pagocon la adjudicación del inmueble o lo subastará y, en su caso, entregará el exceso a los herederos.

Urge una regulación para que estos productos, en sí mismos saludables, no den lugar aabusos.


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El Proyecto se hace eco de esta cuestión en la Disposición Adicional Séptima dedicada a losinstrumentos privados para la cobertura de la dependencia, en los siguientes términos:

1.-“El Gobierno, en el plazo de seis meses, promoverá las modificacioneslegislativas que procedan, para regular la cobertura privada de las situaciones dedependencia”

2.- Con el fin de facilitar la cofinanciación por los beneficiarios de los servicios quese establecen en la presente Ley, se promoverá la regulación del tratamiento fiscalde los instrumentos privados de la cobertura de la dependencia”

Nos parece imprescindible que a estos productos se les apliquen dos medidas:

a) Intervención administrativa de los contratos

- Con establecimiento de normas de obligado cumplimiento para los ofertantes- Visado de los contratos por el departamento competente.

b) Establecimiento de un plazo de desistimiento de tres a seis meses a favor de las personasmayores contratantes

La legislación penal española está necesita de tipos delictivos específicos que protejan a losancianos de conductas defraudatorias en este ámbito.

G) LA PREVENCIÓN DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA

El Proyecto proclama la prevención de las situaciones de dependencia como uno de susgrandes fines.

Consideramos que este aspecto de capital importancia se encuentra necesitado de mayorregulación si bien es preciso reconocer que en el Proyecto mejora en este punto el Anteproyecto,donde este crucial aspecto pasaba prácticamente inadvertido.

El Artículo 21 del Proyecto contiene varias referencias dignas de destacar:

a) La alusión a los diversos colectivos asociados a la dependencia, pues en los primerosborradores del texto podía parecer dirigido sólo al colectivo de las personas mayores.

b) La previsión de actuaciones de promoción de condiciones de vida saludables.

c) La alusión a la coordinación socio-sanitaria sin la cual las medidas resultan muy pocoeficaces.

d) La previsión de elaboración de un futuro Plan de Prevención de Situaciones deDependencia.


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H) LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS Y EL PAPEL DE LOS CUIDADORES NO PROFESIONALES

Del Proyecto de desprende una clara tendencia a la profesionalización de los servicios, esto es,a que sean prestados por terceros ajenos al núcleo familiar que cuenten con los conocimientostécnicos o habilidades precisas.

Sólo en esta clave puede entenderse el trato excepcional que se da al supuesto de que elbeneficiario pueda ser atendido en su domicilio por su entorno familiar y que ello genere derecho apercibir una prestación económica (Artículos 14-4 y 18-1).

Muchas personas dependientes gozan aún del cariño de los familiares que los atienden y nocabe duda de que calidad del servicio está directamente relacionado con la calidez con que se presta.

Sin negar que los cuidadores profesionales pueden y deben tener una actitud afectiva, parecelógico pensar que ésta aparezca rodeada de unos matices especiales cuando de familiares o allegadosse trata.

Por eso, a nuestro entender, el Proyecto debería primar la atención familiar sobre la profesionaly no al revés o al menos colocarlos en plano de igualdad en cuanto al derecho a percibir unaretribución económica.

I) FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS Y CRITERIOS PARA DETERMINAR LA CAPACIDAD ECONÓMICA DELBENEFICIARIO DE LOS MISMOS.

Tal y como está redactado el Proyecto, las vías de financiación de los servicios tiene una doblenaturaleza:

PÚBLICA

Con cargo a los Presupuestos de la Administración Central y de las Administracionesde las distintas Comunidades Autónomas, debiendo éstas contribuir cada año, al menos con lamisma cantidad con que lo haga la Administración General del Estado (Artículo 32)

Las Disposiciones Adicionales Primera, Segunda, Undécima y Duodécima y laDisposición Transitoria hacen referencia a distintos aspectos de la financiación pública.

PRIVADA

Con cargo a la participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones enatención al coste del servicio y a su capacidad económica (Artículo 33).

Llama poderosamente la atención que la capacidad económica del beneficiario se midaexclusivamente en atención a su renta y patrimonio al tiempo de formular la solicitud.

Esto nos genera las siguientes reflexiones:

- Primera: El Proyecto parece venir a derogar, en el ámbito de su competencia, la instituciónde los alimentos entre parientes, regulada en los Artículos 142 a 153 del Código Civil, pues


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para nada se cuenta con los familiares cercanos para costear o cooperar en el pago de losservicios prestados al familiar-necesitado.

- Segunda: Esto puede dar lugar a una corriente de “despatrimonialización” de la personanecesitada, en beneficio generalmente de sus familiares, con el objeto de que laparticipación de aquél en la financiación de los servicios sea la mínima posible.

Para evitar esto algunas legislaciones como la de la Comunidad Andaluza habían optado poruna solución bien distinta y conforme a lo dispuesto en el Código Civil

Así, la Ley 6/1999 de 7 de Julio de Atención y Protección a las Personas Mayores en Andalucíadispone:

Artículo 22. Participación de los usuarios en el coste de los servicios.

1. A los efectos establecidos en el artículo 30 de la Ley 2/1988, de 4 de abril, deServicios Sociales de Andalucía, serán computadas tanto las rentas y bienes de lapersona mayor como los de aquellos obligados a prestarle alimentos, sin perjuicio deque las personas que carezcan de recursos suficientes para abonar su importe tenganderecho a la exención o bonificación del pago del coste de los servicios que reciban.

2. Los usuarios vendrán obligados a declarar la situación patrimonial en los casos deingreso en centros o servicios del sistema público.

En definitiva, estimamos que la opción del Proyecto de dejar fuera a los familiares cercanos dela financiación de los servicios no se ajusta a las previsiones del Código Civil y puede dar lugar amuchas situaciones abusivas e injustas.

El Proyecto parece haber reparado en esta circunstancia y en la posibilidad de uso inadecuadode las prestaciones o ayudas económicas pues incluye un precepto que no existía en el Anteproyecto.Es el siguiente:

Artículo 39: Acción administrativa contra el fraude

Las Administraciones Públicas velarán por la correcta aplicación de los fondos públicosdestinados al Sistema Nacional de Dependencia, evitando la obtención o disfrutefraudulento de sus prestaciones y de otros beneficios o ayudas económicas que puedanrecibir los sujetos que participen en el Sistema o sean beneficiarios del mismo.Igualmente establecerán medidas de control destinadas a detectar y perseguir talessituaciones.

A tales efectos, las Administraciones Públicas desarrollarán actuaciones de vigilancia delcumplimiento de esta Ley y ejercerán las potestades sancionadoras conforme a loprevisto en el Título III de la misma, haciendo uso, en su caso, de las fórmulas decooperación interadministrativa contendidas en esta Ley.

J) EL PAPEL DEL VOLUNTARIADO

Existe en el Proyecto una tímida alusión al voluntariado en el artículo 16-4; Dice así:


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“Los poderes públicos proveerán la colaboración solidaria de los ciudadanos con laspersonas en situación de dependencia, a través de la participación de lasorganizaciones de voluntarios”

No es esta una iniciativa nueva. Hay que recordar que la Ley del Voluntariado es del año 1996y que las distintas Comunidades Autónomas han legislado también en este sentido en el marco de suscompetencias.

Con la perspectiva que proporcionan los años transcurridos cabe decir que el resultado ha sidodesigual. El Voluntariado ha funcionado bien en el sector de las personas mayores, algo menos en elde la discapacidad y ha tenido muy poca incidencia en el sector de los trastornos y enfermedadesmentales.

De alguna manera el legislador contempla al voluntariado como el cuarto pilar del sistema deatención a las dependencias junto al Estado, la Familia y los propios afectados.

Sería una magnífica noticia que así fuese.


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III. ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA SOCIAL

En la actualidad, en España la atención pública a las personas dependientes se realiza desdelos servicios de Salud y desde los Servicios Sociales, en los que son competentes las ComunidadesAutónomas, y en algunas materias (ayuda a domicilio) en cooperación con las Corporaciones Locales.Por otra parte, el sistema de Seguridad Social aporta protección económica a variadas situaciones dedependencia: gran invalidez, complementos de ayuda a tercera persona en la pensión no contributivade invalidez y de la prestación familiar por hijo a cargo con discapacidad. Asimismo, existenprestaciones de servicios sociales en materia de reeducación y rehabilitación de personas condiscapacidad y de asistencia a las personas mayores, que vienen recogidas en el artículo 38 e) de laLey General de la Seguridad Social.

Sin embargo, a comienzos del siglo XXI, la atención ala dependencia merece una intervención más global ygenerosa por parte de las Administraciones públicas puestoque el escenario demográfico y social es muy distinto alexistente cuando los estados iniciaron la protección social desus ciudadanos.

En esta tesitura se encuentra nuestro país, y delresultado de lo que se acuerde entre las distintas fuerzaspolíticas representadas en el Parlamento de la nacióndependerá el alcance de la protección a la dependencia quepodremos gozar los españoles.

A continuación, se exponen las conclusionesalcanzadas por el grupo de trabajo que ha centrado su laboren el análisis del alcance y contenido de carácter social del Proyecto de Ley de la que ya espopularmente conocida como “Ley de la Dependencia”.

Como sistemática expositiva, y con la intención de mostrar de forma coherente lasconclusiones del trabajo desarrollado, se ha optado por seguir un hilo argumental que pretendedesarrollar los siguientes apartados:

1. Análisis global del documento.2. Ámbito de aplicación.3. Financiación.4. Catálogo de prestaciones.

a.- Servicios de atención y cuidado.b.- Servicios para la promoción de la autonomía personal.

5. Mecanismos de Control y asesoramiento.6. El Seguro Privado de Dependencia.7. Carencias del documento.

1.- ANÁLISIS GLOBAL DEL DOCUMENTO.

Si hay algo que caracteriza de forma singular al Proyecto de Ley que nos ocupa, es su falta deconcreción. Este hecho no es en absoluto casual, sino fruto del difícil equilibrio que el Legislador ha demantener en materias tales como la financiación entre las distintas Administraciones implicadas


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(Estado, CC.AA., CC.LL.), la regulación de una materia que constituye una competencia asumida concarácter exclusivo por los distintos Estatutos de Autonomía, el alcance que ha de darse a la atención ala dependencia, la valoración uniforme en todo el territorio nacional de sus distintos grados...etc.

De esta forma, son muchas las materias que el Proyecto prevé que sean objeto de un posteriordesarrollo reglamentario, así como de negociación entre las distintas Administraciones Públicasimplicadas.

En consecuencia, resulta evidente que la primera conclusión que cabe extraer no es otra que elque nos encontramos ante una realidad que no es pacífica. La forma en la que haya de afrontarse laatención a las personas dependientes es objeto de visiones muy distintas entre las distintas CC.AA.,dependiendo entre otras cosas del grado de desarrollo alcanzado en el diseño de su espaciosociosanitario o de sus particulares posibilidades de financiación.

Ante esta situación, es natural que el Legislador pretenda alcanzar un “acuerdo de mínimos”que pueda ser asumido por todas las partes implicadas (asociaciones de afectados, ComunidadesAutónomas, Ayuntamientos, Estado, entidades titulares de centros, empresarios, sindicatos...). Sólo asíserá posible construir un Sistema Nacional De Atención a la Dependencia que garantice unasprestaciones de carácter igualitario (aunque con limitaciones que serán objeto de un posterior análisis)para la ciudadanía en general, con independencia de su lugar de residencia.

Dicho esto, procede decir que la falta de concreción del Proyecto dificulta, si no impide, realizarun análisis en profundidad de su alcance, puesto que aspectos claves de su contenido (como son loscriterios de baremación, la cartera de servicios, el pago parcial de la prestación por parte delbeneficiario, la financiación del Sistema Nacional de la Dependencia....) están aún por definir.

2.- ÁMBITO DE APLICACIÓN.

El artículo 5 del documento prevé el ejercicio de los derechos establecidos en el mismo poraquellas personas que reúnan los siguientes requisitos:

1. Encontrarse en situación de dependencia en el alguno de los grados establecidos.2. Tener tres o más años de edad.3. Residir en territorio español y haberlo hecho durante cinco años, de los cuáles dos deberán

ser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud.

En cuanto al primero de los requisitos “encontrarse en situación de dependencia”, cabe decirque algunas de las prestaciones previstas en el documento no precisan el que su beneficiario seencuentre en situación de dependencia. Se trata de aquellas que tengan que ver con el ámbito de laprevención y de la teleasistencia, contempladas en el artículo 13, apartado 2º punto primero delProyecto, denominados “Servicios para la promoción de la autonomía personal”.

En relación con la exclusión de la atención de las situaciones de dependencia de menores detres años de edad, no son pocas las entidades que han mostrado su sorpresa por esta cuestión. Nopuede negarse que los niños y niñas menores de tres años son “dependientes natos”, pero también escierto que en no pocas ocasiones se dan casos de enfermedades especialmente invalidantes en estasedades, que constituyen una gravosa carga para los padres y que no son cubiertas por el SistemaNacional de Salud (ej.- Niños ventilodependientes que requieren la presencia constante de cuidadores


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en su casa). No se entiende como se ha producido esta exclusión “ex lege” precisamente enunos sujetos de derechos en los que la vulnerabilidad y la dependencia son más evidentes.

Con respecto al periodo de carencia establecido (cinco años), cabe decir que son pocos lospaíses que han acudido a esta figura. De hecho, entre los países que cubren la dependencia mediantela modalidad de seguro público, sólo Alemania establece un periodo de carencia, que desde el año2000 se ha fijado en cinco años de aseguramiento dentro de los últimos diez años de residencia. Por elcontrario, países como Japón, Luxemburgo o Francia no establecen este requisito.

Nuestro país ha acudido a esta figura con el fin de reducir, siquiera parcialmente, el costeeconómico que conllevaría la concesión de las prestaciones que lleva asociada la condición dedependiente a aquellas personas que llevan poco tiempo residiendo en nuestro país. Teniendo encuenta el ingente coste que conlleva la atención de las situaciones de dependencia, esta “restricción”puede parecer legislativamente asumible pero, desde un punto de vista social, no debemos perder devista que también puede dejar desatendidas situaciones humanamente insufribles.

Por otra parte, y tras no pocas polémicas, un colectivo que ha quedado expresamente incluidoen el ámbito de aplicación del Proyecto de Ley es el constituido por los enfermos mentales. El grupo detrabajo se felicita por esta inclusión expresa de un colectivo cuya necesidad de recursos y apoyos noafecta a los enfermos en exclusividad, sino que abarca a su entorno personal y familiar.

3.- FINANCIACIÓN.

El grueso de las críticas que ha recibido el entonces Anteproyecto de Ley, y que siguerecibiendo como Proyecto de Ley, giran en torno a la financiación del ingente gasto que conlleva laimplantación del Sistema Nacional de la Dependencia. ¿Quién y en qué medida habrá de afrontar sucoste? Las Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales)recelan de quién habrá de pagar semejante factura. Sabido es que el hecho de reconocer legalmenteun derecho subjetivo conlleva la posible exigencia de su ejercicio por parte de su titular. Enconsecuencia, podemos encontrarnos con un número enorme de situaciones de dependenciareconocidas administrativamente por los equipos de valoración que conlleven la aplicación de algunasde las prestaciones que contemplará la futura Ley, y cuya atención no admitirá demora. Habrá decontarse con los recursos necesarios y, a su vez, disponerse de partidas presupuestarias para afrontarsu coste.

En todo caso, resulta indudable que el Sistema Nacional de Dependencia basará su solidez ensu solvencia económica y en la eficacia y eficiencia de su gestión, así como en la satisfacción de lasnecesidades de las personas dependientes de nuestro país; pero para darse esta segunda cuestióndebe partirse de la premisa anterior. La atención a la dependencia necesita ingentes cantidades derecursos económicos, puesto que los servicios demandados son costosos.

Pese a la evidente importancia de la cuestión, y dado que nuestro análisis ha de centrarse enel contenido social de este documento, obviaremos profundizar en esta cuestión que habrá de serobjeto de un intenso debate político en los próximos meses.

a.- La singularidad del modelo alemán.

En relación con la financiación de la atención a la dependencia, el grupo de trabajo desearealizar una aportación que, por su valioso contenido de consenso social, podría resultar de interés


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para contribuir a la financiación de la atención a las personas dependientes de nuestro país. Se tratadel proceso seguido en Alemania para garantizar la financiación del su modelo de atención a ladependencia; modelo que dicho sea de paso es un referente mundial sobre la materia y que, enconcreto, es el que ha servido de guía al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales español paraelaborar el Proyecto de Ley que es objeto de análisis.

Pues bien, en Alemania, como fruto de la concertación social entre todos los interlocutoressociales (Administración, empresarios, trabajadores, colectivos de afectados...), la financiación de lacobertura de la dependencia de sus ciudadanos se realiza mediante una cotización a la SeguridadSocial del 1,7% de los salarios brutos sujetos a cotización, y por una aportación de los empresarios deigual importe. El proceso negociador hizo que los trabajadores “sacrificaran” un día de sus vacacionesanuales retribuidas para así poder contribuir con su trabajo a incrementar el PIB alemán, y de estaforma asegurar la financiación de un buen modelo de atención a la dependencia, que habría de cubrireventuales situaciones de necesidad a las que todos estaban expuestos.

De esta forma, en Alemania se garantiza la universalidad de una cobertura básica de ladependencia a todos los ciudadanos que coticen a la Seguridad Social, sin excluir lacomplementariedad de la suscripción de pólizas privadas de Seguro de Dependencia. De hecho, elsistema alemán de Seguro de Dependencia, aprobado mediante una Ley del parlamento Federal de1994, constituye la primera regulación legal europea de la materia. En la actualidad, se estima queunos 8,5 millones de alemanes tienen suscritos Seguros de Dependencia con compañías privadas.

b.- El copago.

El Proyecto de Ley contempla, como vía de financiación de los servicios, el copago por partede sus beneficiarios. Este hecho, relativamente novedoso en nuestro país, ha supuesto la aparición denumerosas quejas por parte de los colectivos de afectados (Personas con Discapacidad y PersonasMayores, mayormente), quienes ven cómo se han de reducir sus ingresos para satisfacer, siquieraparcialmente, el coste de un servicio por el que ya reconocen haber pagado vía impositiva. Elargumento es sencillo: si mis impuestos pagan el derecho a la educación de mis hijos ¿por qué he depagar por mi derecho de atención en caso de devenir dependiente? ¿Por qué he de contribuirdoblemente por un mismo servicio?

En este sentido, habrá que estar a lo que establece el propio texto del Proyecto de Ley (artículo33):

1.- “Los beneficiarios de las prestaciones de dependencia participarán en lafinanciación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidadeconómica”.

2.-“La capacidad económica del beneficiario se tendrá también en cuenta en ladeterminación de la cuantía de las prestaciones económicas”

3.- “El Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia fijará los criterios parala aplicación de lo previsto en este artículo, que serán desarrollados en los Conveniosa los que se refiere el artículo 10”


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Este precepto deja entrever el carácter progresivo que habrá de tener la aportación delbeneficiario de la prestación. Se contribuirá en función de la capacidad económica de cada cual. Quiénmás tenga, contribuirá al pago del servicio en mayor proporción.

Pese a que el desarrollo del contenido de este precepto, como el de tantos otros, se deja parauna posterior regulación reglamentaria, todo parece indicar que el Sistema pretende introducir criteriosde justicia social.

Esta interpretación viene corroborada por el tenor literal del artículo 14.7, que establece:

“A los efectos de esta Ley, la capacidad económica se determinará, en la forma quereglamentariamente se establezca, en atención a la renta del patrimonio del solicitante.En la consideración del patrimonio se tendrán en cuenta la edad del beneficiario y eltipo de servicio que se presta”.

Curiosamente no hace expresa mención este precepto al patrimonio inmobiliario que elbeneficiario pueda tener o haber tenido en los años anteriores a su demanda de servicio.

Esta cuestión, así como las nuevas formas de garantía patrimonial para asegurar la prestaciónde un servicio asistencial (Ej.- hipoteca inversa…) ha sido objeto de análisis por parte de loscomponentes del grupo de trabajo que analiza los aspectos jurídicos de este texto, motivo por el queevitaremos profundizar en él, pese a su sustancial importancia para garantizar la estabilidad de todo elSistema de Atención a la Dependencia, así como para permitir el que las prestaciones alcancen a unmayor número de afectados. Si se opta por establecer el sistema de copago, quien pueda contribuir acubrir el coste de los servicios que recibe, deberá hacerlo. Es un elemental criterio de Justicia que debeimpregnar todo el Sistema.

Como decíamos anteriormente, ni la idea del copago en la atención a la dependencia es enabsoluto nueva, ni tampoco lo es el hecho de que se apliquen mecanismos de justicia social en estamateria. De hecho, en Europa lleva años funcionando en el modelo de atención a la dependenciaestablecido en los países escandinavos, a excepción de Dinamarca.

Anteriormente hemos analizado brevemente el sistema de financiación del sistema alemán,pero dada la relevancia que tienen las políticas sociales en los países nórdicos, el grupo de trabajo haconsiderado necesario hacer una sucinta referencia sobre su regulación y sus fuentes de financiación.Como no existen sustanciales diferencias en su regulación, salvo en el caso de Dinamarca queposteriormente comentaremos, nos referiremos de forma global a Noruega, Suecia, Dinamarca yFinlandia.

A diferencia de Alemania y Japón, países en los que la financiación de la dependencia corre acargo de las cotizaciones de empresarios y trabajadores a la Seguridad Social, en los paísesescandinavos es la sociedad en su conjunto la que, mediante el pago de los impuestos sostiene elsistema existente. En concreto, son tres las fuentes de financiación utilizadas:

- Por una parte, el gobierno central cede a los gobiernos subcentrales (condados,municipios...) parte de los ingresos obtenidos a través de los impuestos estrictamenteestatales, sin que exista ningún impuesto específicamente destinado para esta cuestión.

- Por otra, los gobiernos subcentrales realizan idéntica operación, incrementando con susrecursos propios, impuestos locales, la asignación estatal.


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- Y finalmente, la tercera fuente de financiación la constituyen los copagos; esto es, lascantidades que los usuarios pagan de su propio bolsillo para afrontar una parteproporcional del coste de los servicios que utilicen. La aportación que supone el copagovaría porcentualmente en función del tipo de servicio requerido.

En el caso de las residencias, la aportación que realiza el usuario viene determinada por lacuantía de su pensión. De hecho, resulta interesante saber que en los países escandinavos, aexcepción de Dinamarca, la residencia ingresa directamente la totalidad de la pensión de losresidentes, dejando a éste una pequeña cantidad en concepto de “dinero de bolsillo”, que es idénticapara todos los usuarios. Al igual que en el sistema español, el Estado sufraga la diferencia de costeentre el precio del servicio y la aportación del usuario.

Un interesante trabajo de investigación de la UE realizado en 1.999, asegura que el subsidiopúblico medio en Noruega, Suecia y Finlandia se sitúa en torno al 80% del coste de una plazaresidencial en sus respectivos países. Lo que “a contrario sensu” indica que el pago medio que realizael usuario es de un 20% del coste, dato que ofrece una clara idea del elevado nivel de protección socialde estos países.

El caso de Dinamarca es algo diferente. Aquí el usuario retiene completamente su pensión,pero debe aportar el 15% de toda su renta (pensión y otros ingresos) a la residencia, además de pagaruna serie de tasas de cuantía fija por diversos conceptos (alojamiento, manutención, electricidad...). Eneste supuesto no existe el copago.

No obstante, y con carácter general, el sistema de universalización de los servicios públicos deatención a las personas dependientes en los países escandinavos es bastante más justo, en términossociales, que el existente en Alemania. La razón es clara, los países escandinavos han introducido elcopago como mecanismo corrector de las distintas situaciones económicas de los usuarios, haciéndosecargo de una mayor parte del coste de los servicios requeridos por las personas que disponen demenores recursos económicos. Por el contrario, el sistema establecido por el modelo alemán deatención a la dependencia asigna idéntica cantidad de dinero a todas las personas que padezcan igualgrado de dependencia, sin tomar en consideración su nivel de ingresos.

En los países que han optado por un sistema que la doctrina denomina “asistencialista”(Reino Unido, Irlanda, Portugal, Holanda, Austria o España), el copago constituye una fuente adicionalde financiación de los servicios ofrecidos por la Administración. Así, para financiar el coste de lasplazas residenciales, muchos países, entre ellos el nuestro, permiten que el usuario se quede con unapequeña parte de su pensión en concepto de “dinero de bolsillo”, dedicando el resto a satisfacer elcoste de su estancia. En el caso de que la cantidad resultante sea insuficiente, es el Estado el que sehace cargo de la diferencia.

Otros países como Bélgica, Italia o Francia ofrecen una ligera variación. En estos casos, elcoste de una plaza en residencia se divide en dos componentes: el sanitario y el residencial. El primero(cuidados de enfermería, consumo farmacéutico...) lo cubre directamente el Estado a través de suspresupuestos en materia de Sanidad, y el segundo, el componente residencial, que es el de mayorimportancia económica, lo paga el residente de su propio bolsillo, e incluye todos aquellos gastos nosanitarios (alojamiento, manutención...). En el caso de que el usuario no alcance a satisfacer su coste,la Administración asume la diferencia.


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Pues bien, llegados a este punto, a modo de conclusión, y a la vista del análisis comparadode la regulación europea y extracomunitaria anteriormente reseñada, el grupo de trabajo considera quees el momento adecuado para formular una opinión acerca del modelo que considera sería el idóneopara ser adoptado por nuestro país.

A nuestro modo de ver, España debería optar por un modelo de atención a la dependenciapúblico y mixto, similar al alemán, ya sea financiado con cargo a la Seguridad Social o vía impositiva,en el que se garantice la universalidad de una cobertura básica de servicios y se permita lacomplementariedad de las pólizas privadas, y en el que, de adoptarse el copago, deberían introducirselas medidas correctoras contempladas por los países escandinavos, a excepción de Dinamarca.

c.- Instrumentos de control administrativo.

En relación directa con la financiación del coste derivado de la atención a la dependencia porparte del beneficiario, se encuentra la necesidad de realizar un estudio individualizado de su capacidadeconómica.

El elevado coste económico que supone la atención a una persona dependiente hace que laAdministración deba de ser especialmente rigurosa en evitar situaciones de fraude, en su mayoría decarácter patrimonial.

Con este fin, la Administración debiera de dotarse de equipos de profesionales que indaguensobre los cambios de titularidad de bienes de los beneficiarios en los años anteriores a la demanda decualquier tipo de prestación al Sistema Nacional de Dependencia, máxime si se trata de prestacionesde carácter residencial. Este sistema ha sido implantado por Francia, donde se investigan en elRegistro de la Propiedad los cambios de titularidad de bienes inmuebles que pertenecieran aeventuales beneficiarios durante los cinco años inmediatamente anteriores al reconocimiento de suderecho.

4.- CATÁLOGO DE PRESTACIONES

En reiteradas ocasiones el texto del Proyecto hacealusión a la garantía de un contenido mínimo común de lasprestaciones y servicios que haya de ofrecer la futura ley, sinperjuicio de dejar abierta la posibilidad de que aquellasComunidades Autónomas que lo deseen, mejoren el catálogode prestaciones ofrecidas. De esta forma, el deseado criterio deigualdad entre los españoles con independencia de su lugar deresidencia, se quiebra.

En consecuencia el texto del Proyecto, pese a tratar degarantizar la igualdad de todos los españoles en lo querespecta a la cobertura de una eventual situación dedependencia, lejos de conseguirlo, deja entrever una puertaabierta para la desigualdad.

Especial mención merecen los “objetivos de las prestaciones de dependencia” que vienenestablecidos en el artículo 13 del Proyecto. Entre los integrantes del grupo de trabajo causó verdadera


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sorpresa la regulación que de esta cuestión realizaba el Anteproyecto de Ley, así como la ausencia decontenidos, que se entendían esenciales, en el mismo. No obstante, como la redacción del texto delProyecto de Ley, a nuestro juicio, ha sido sustancialmente mejorada, centraremos nuestro análisis ensu redacción literal, que es la siguiente:

“La atención a las personas en situación de dependencia deberá orientarse a laconsecución de los siguientes objetivos:

a) Facilitar una existencia autónoma en su medio habitual, todo el tiempo quedesee y sea posible.

b) Proporcionar un trato digno, en todos los ámbitos de su vida personal,familiar y social”.

En relación con el apartado b) de este precepto, el grupo de trabajo entiende que huelga fijarcomo objetivo el “proporcionar un trato digno”. Una Ley no puede caer en justificar lo evidente. El que auna persona dependiente se le ofrezca un trato digno nada tiene que ver con su condición de personadependiente, sino con su condición de persona. Sin perjuicio de lo anterior, y dada la situación deespecial vulnerabilidad y desvalimiento de las personas dependientes, resulta plausible el que se velecon especial celo por el que se les trate con la dignidad que merecen…por el mero hecho de serpersonas.

Entre la carencia que se observa en este precepto merece destacarse el que no se preveacomo objetivo el “asegurar una atención integral a la persona dependiente en todas sus necesidades”.Es curioso que el artículo se centre en la importancia de la autonomía, la participación y el trato digno(y en el texto del Anteproyecto también en la participación), que sin duda la tienen, y no en el garantizarla atención de todas las necesidades de la persona, que evidentemente abarca aspectos muchos másamplios y de cuya satisfacción depende la vida misma del afectado.

Siguiendo con nuestro análisis, el texto del Proyecto define los servicios y prestaciones que lospoderes públicos han de satisfacer a los ciudadanos en situación de dependencia, diferenciando entreaquellos que se dirigen a la promoción de la autonomía personal, de los que tienen una finalidadesencialmente de atención y cuidado. Nuestra reflexión se adaptará en este punto a la sistemáticaexpositiva del documento.

a.- Servicios de atención y cuidado.

Con respecto a este tipo de servicios, el Proyecto opta por ofrecerlos a través de la ofertapública del Sistema Nacional de Dependencia, ya sea mediante centros y servicios, ya sean públicos oprivados (artículo 6.2). Sólo en caso de no poder atenderse la demanda a través de los recursoscitados, se prevé el reconocimiento de una prestación económica vinculada a este fin y, en todo caso,el servicio será prestado por una entidad o centro acreditado para la atención ala dependencia. En estepunto, el texto es especialmente celoso en materia de gasto, alejándose del modelo alemán, que optapor entregar una cantidad en función del grado de dependencia asignado, debiendo procurarse elservicio el propio beneficiario, o facilitárselo sus familiares.

Pero este artículo 14 merece un comentario algo más detallado. Nos habla de prestaciones queserán realizadas a través de una “entidad o centro acreditado”. Es más, el artículo 16.3 dice que “loscentros y servicios privados no concertados que presten servicios para la atención de personas en


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situación de dependencia deberán contar con la debida acreditación de la Comunidad Autónomacorrespondiente”. ¿Supone esto que se deja en manos de cada Comunidad la determinación de lascondiciones de calidad que se apliquen en su territorio? ¿No vuelve esta medida a romper el deseadoprincipio de igualdad?

Esta cuestión queda algo más clara en el artículo 34 del texto, cuando al hacer referencia a las“medidas para garantizar la calidad del Sistema” establece:

2.- “La administración General del Estado y las Comunidades Autónomas promoverán,en el ámbito del Consejo Territorial, la fijación de criterios comunes de acreditaciónde centros y planes de calidad del Sistema Nacional de Dependencia…”

3.- “Asimismo, el Consejo Territorial acordará:

a) Criterios de calidad y seguridad para los centros y servicios.b) Indicadores de calidad para la evaluación, la mejora continua y el análisis

comparado de los centros y servicios del Sistema.c) Guías de buenas prácticas.d) Cartas de servicios, adaptadas a las condiciones específicas de las

personas dependientes, bajo los principios de no discriminación yaccesibilidad.

La redacción literal de este precepto es tan sutil como delicada es la cuestión competencialsubyacente en materia de Servicios Sociales. Se trata de una competencia de titularidad exclusiva delas CC.AA. y, en consecuencia, el papel estatal es tan limitado como el que la lectura de este artículosugiere. El texto dice que el Consejo Territorial “promoverá” la fijación de criterios comunes deacreditación, lo que evidencia que no podrá imponerlos. Se abre aquí otro espacio para la desigualdaden la prestación de los servicios puesto que los requisitos, tanto materiales como funcionales, de losCentros de Servicios Sociales integrados en el Sistema Nacional de Dependencia pueden ser distintossegún nos encontremos en una Comunidad Autónoma o en otra.

Una aportación novedosa del documento, aunque establecida con carácter excepcional, es laprevisión de ofrecer una asignación económica al beneficiario para ser atendido por cuidadoresfamiliares (artículo 14.4). Esta novedad ha sido muy bien aceptada por el colectivo de familiares, en losque recae la poco reconocida carga de los cuidados informales. Esta cuestión merecería un mayorcomentario pero, puesto que el texto sólo la enuncia, habrá que estar al desarrollo reglamentario quese realice sobre la materia. En cualquier caso, el Proyecto ya contempla el que esta actividad cotice ala Seguridad Social, esté sujeta a programas de formación y conlleve el disfrute de periodos dedescanso. En este punto la iniciativa legislativa es plausible y viene a satisfacer una importantedemanda de los familiares de las personas afectadas.

En este punto, y a efectos de cotización a la Seguridad Social de los cuidadores informales,habrá que tenerse en consideración la especial situación de aquellas personas que, siendo mayores de65 años, tienen a su cargo la atención y cuidado de personas dependientes.

En lo que a recursos asistenciales se refiere, el texto hace un esfuerzo de racionalización ysimplificación de los recursos necesarios; huyendo de la frecuente atomización de recursos de la queadolecen las distintas normativas autonómicas reguladoras de la materia.


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En concreto, en lo que a centros residenciales se refiere, prevé la existencia de tres tipos derecursos:

a) Residencias para Personas Mayores Dependientes.b) Centros de Atención a dependientes con discapacidad psíquica.c) Centros de Atención a dependientes con discapacidad física.

El Sistema parece prever lacreación de centros especializados en lasdeficiencias causantes de la dependencia(artículo 25.2), alejándose de toda idea deintegración. A nuestro modo de ver, lanorma se equivoca al acudir a la causa dela dependencia como criterio clasificatoriode los centros. En las personas con un altogrado de dependencia (ej. Alzheimer gradoIV) la causa de la dependencia esindiferente, puesto que la intervención seproduce sobre su consecuencia: ladependencia misma. De esta forma,quizás debiera sopesarse la conveniencia

de crear centros de distribución modular que permitan, en la medida de lo posible, la convivencia dedistintos perfiles de personas dependientes, huyendo así del aislamiento y la uniformidad de laenfermedad invalidante, sin que con ello se merme la calidad de la atención que la especializaciónpuede ofrecer.

El ámbito que es objeto de un mayor número de recursos es el que se refiere al Servicio deCentro de Día y de Noche. Aquí la tipología de centros es la siguiente:

a) Centro de Día de Mayores.b) Centro de Día para menores de 65 años.c) Centro de Día de Atención Especializada.d) Centro de Noche.

En este aspecto, dentro de los Centros de Día de Atención Especializada, la norma permite eldespliegue de un sinfín de recursos especializados en la atención de las más diversas patologíasinvalidantes (esclerosis múltiple, enfermedades de Alzheimer y Parkinson, Corea de Huntington …).

En cualquier caso, en todo el texto se echa en falta una referencia, aunque sea de soslayo, a lanecesidad de realizar una intervención individualizada. De pensar en la Persona. Lo más cercano aeste respecto es la referencia al establecimiento del Programa Individual de Atención, que se cita en suartículo 29.

Agrada leer en el articulado del ya Proyecto de Ley el que se tenga en especial consideración alos centros del tercer sector (sin ánimo de lucro) a la hora de incorporarlos a la red de servicios delSistema Nacional de Dependencia. No obstante, esta cuestión no es pacífica, y ya se ha levantadoalguna voz contraria a este criterio de “discriminación positiva”.

Para concluir el análisis de los servicios de atención y cuidado, el grupo de trabajo deseaexponer su recelo hacia el contenido del artículo 11.2 del Proyecto de Ley. Este punto dispone:


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“En todo caso, las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en elartículo 7 podrán definir, con cargo a sus presupuestos, niveles de protección adicionalal fijado por la Administración General del Estado en aplicación del artículo 9 y alacordado, en su caso, conforme al artículo 10, para los cuales podrán adoptar lasnormas de acceso y disfrute que consideren más adecuadas”.

En este punto se observa claramente la posibilidad de la coexistencia de diversos sistemas deatención a la dependencia en función del lugar de residencia del beneficiario. Nada debiera extrañarnosque en un futuro los ciudadanos prevean, con la debida antelación, un cambio de ComunidadAutónoma de residencia en función de la cartera de servicios que ésta les ofrezca.

b.- Servicios para la promoción de la autonomía personal.

La prevención es la mejor herramienta para evitar situaciones de dependencia. Es sin lugar adudas la mejor inversión que un Estado, con una tasa de envejecimiento tan importante como elnuestro, puede y debe hacer.

El artículo 21, único destinado a esta cuestión, contempla el “desarrollo coordinado entre losservicios sociales y de salud, de actuaciones de promoción de condiciones de vida saludables y deprogramas específicos de carácter preventivo dirigidos a las personas mayores y a quienes se veanafectados por procesos de hospitalización complejos. Con este fin, el Consejo Territorial del SistemaNacional de Dependencia elaborará un Plan de Prevención de las Situaciones de Dependencia, conespecial consideración de los riesgos y actuaciones para las personas mayores”.

Esto es todo lo que en el texto se estableceen materia preventiva. Sorprende la escasarelevancia que se le concede a una cuestión tanrelevante, máxime si se conoce cómo los países denuestro entorno están interviniendo con gran éxitoen la reducción de las tasas de prevalencia1 de ladependencia de su población. Es el caso deAlemania, Francia, Estados Unidos y, aunque conmenor intensidad, Suecia.

El mero hecho de concienciar a la poblaciónen los beneficios de la práctica de hábitossaludables de vida (buena alimentación, no fumar,hacer ejercicio…) produce efectos directos en el nivel de dependencia de sus ciudadanos.

Así, un estudio realizado por científicos norteamericanos (Jacobzone, 1999) demostró que latasa de prevalencia de la dependencia de su país se redujo en 1,3 puntos porcentuales entre los años1993 y 1998, en parte debido a cuestiones tan elementales como la mejor calidad de la alimentación yla higiene que han recibido las generaciones de americanos que ahora llegan a pertenecer a la llamada“cuarta edad”, los mayores de 80 años, y en parte debido a los avances científicos y técnicos queminoran la incidencia de la dependencia, permitiendo prolongar en el tiempo la autonomía personal.

1 Se entiende por tasa de prevalencia de la dependencia la evolución de la incidencia de la dependencia en unasociedad durante un determinado periodo de tiempo.


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Las Administraciones Públicas poseen una importante red de Centros de Día de Mayores, losantiguamente llamados Hogares del Pensionista, a través de la cual se podría realizar una intervencióncomunitaria preventiva de la dependencia de indudable rentabilidad social. Sólo tienen que creer quees posible…y hacerlo.

Una sencilla adaptación funcional del hogar (cambio de bañera por sumidero sifónico,eliminación de barreras arquitectónicas en sus accesos…) puede favorecer la autonomía de la personapor un prolongado periodo de tiempo, a la vez que aumentará su satisfacción y elevará su autoestima.

Estas sencillas y conocidas ideas debieran impregnar el diseño de las viviendas, permitiendopor ejemplo el acceso de sillas de ruedas a los cuartos de baño (puertas de 80 cm. de hueco libre depaso y posibilidad de giro libre de 1,20 m). El envejecimiento es más saludable si se hace en casa.Para ello la normativa básica para la edificación (NBE), que realiza el Estado, debe ser especialmentesensible con el hecho de que su trabajo incide directamente en la autonomía de la persona que habráde habitar la vivienda.

5.- MECANISMOS DE CONTROL Y ASESORAMIENTO

En cuanto al régimen sancionador previsto en el documento, sorprende que sólo se preveansanciones contra los centros y entidades prestadores del servicio, sin que en ningún momento se hagareferencia a la responsabilidad que asume la Administración por la demora en el aseguramiento de laprestación que los comités de valoración hayan tenido a bien reconocer a una persona. En este casohabrá que estar al régimen general de responsabilidad de la Administración.

Se crea el Comité Consultivo del Sistema Nacional de Dependencia, en el que se integran lasAdministraciones Públicas, y las organizaciones sindicales y empresariales. Las funciones de esteórgano serán las de informar, asesorar y formular propuestas sobre materias que puedan redundar enla mejora del funcionamiento del Sistema.

En la composición de éste órgano se echa en falta la presencia del Tercer Sector (sin ánimo delucro), que es objeto de un cierto trato de favor en el articulado del Proyecto de Ley y que, a la hora depropiciar la participación de los colectivos afectados, no son tenidos en cuenta, salvo en la parte quecomo empresarios les corresponde.

Pues bien, a juicio de este Grupo de trabajo, este Comité permitirá hacer realidad laparticipación social e institucional en el Sistema, pero no enriquece con aportaciones de caráctertécnico. Se echa en falta la configuración como órgano de asesoramiento estable, de un “Comité desabios” en materia de dependencia. Un grupo de estudiosos que evalúen el funcionamiento delSistema y realicen propuestas técnicas de mejora.

Por supuesto, uno y otro órgano no son en modo alguno excluyentes.

6.- EL SEGURO PRIVADO DE DEPENDENCIA

La Disposición Adicional Séptima del Proyecto de Ley establece:

“El Gobierno, en el plazo de seis meses, promoverá las modificaciones legislativas queprocedan para regular la cobertura privada de las situaciones de dependencia”.


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“Con el fin de facilitar la cofinanciación por los beneficiarios de los servicios que seestablecen en la presente Ley, se promoverá la regulación del tratamiento fiscal de losinstrumentos privados de cobertura de la dependencia”.

De esta forma, absolutamente tácita, el proyecto normativo contempla la coberturacomplementaria de cualquier contingencia en materia de dependencia que no quede cubierta por elSistema Nacional de la Dependencia.

El sector asegurador espera un auge significativo, aunque progresivo, de la suscripción depólizas de Seguro de Dependencia, pero para ello habrá que estar a la regulación que de estamodalidad de seguro se realice, así como de las ventajas fiscales que su suscripción pueda conllevarpara los asegurados.

Para situarse ante la significación económica de esta modalidad de seguro, basta recordar queen Alemania existen 8 millones y medio de pólizas de Seguro de Dependencia suscritas. Por su parteen Francia, que constituye el mercado europeo más desarrollado para el Seguro de Dependenciadespués del alemán, hay suscritas 600.000 pólizas privadas de esta modalidad de seguro.Indudablemente, de la regulación que de esta materia se haga en nuestro país dependerá directamenteel número de pólizas que se suscriban en nuestro país.

Evidentemente, en nuestro país este sector está aún por desarrollar, y no son pocas lascompañías aseguradoras que tratan de tomar posiciones de ventaja para dar cobertura a estacontingencia. De hecho, una parte muy significativa de los recursos económicos que se destinan a lacreación de nuevos centros residenciales, mayoritariamente destinados a personas mayores, provienendel capital de las grandes compañías de seguros.

Para el grupo de trabajo, la existencia de una forma complementaria de financiación de laatención a la dependencia es una buena idea, siempre que se parta de una cobertura mínima básica yuniforme para todos los españoles. El hecho de que quien quiera, y pueda, se dote de una mayorprotección constituye una posibilidad de protección que se pone al alcance del ciudadano, que nolesiona derechos de terceros, y que supone un importante ejercicio de previsión.

7.- CARENCIAS DEL DOCUMENTO

Tras una lectura del texto del Proyecto, y su posterior reflexión, en el grupo de trabajo hemosnotado una silenciosa aunque sustancial ausencia. Se trata del aspecto ético que conlleva todaintervención con personas, que en el caso de encontrarse en situación de dependencia, cobra unasignificativa importancia.

Por nuestra parte, entendemos que este documento debiera incorporar el asesoramiento de un“Comité de Bioética” que determine el alcance de las prestaciones del Sistema a la luz de la defensa delos más elementales derechos de la persona, evitando el ensañamiento diagnóstico y terapéutico, yvelando por el que se le ofrezca en todo momento la atención debida, sin que restricciones de carácterpresupuestario, o de cualquier otra índole, afecten a la intervención que en Justicia proceda.

Toda intervención con personas, sean dependientes o no, que carezca de unadimensión ética podrá resultar eficaz, pero carecerá de sentido.


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CONCLUSIONES

1º.- Se valora muy positivamente la iniciativa del Gobierno de abordar el tema de la atención a laDependencia, tantas veces aplazado.

Tenemos la convicción de que la presentación del Proyecto ha abierto un proceso que sin dudaserá largo y en el que habrá que debatir muchas cosas, pero que juzgamos irreversible y del quehabrán de beneficiarse las personas dependientes, sus familiares y la sociedad en general.

2º.- Nos parece una iniciativa necesaria para que la compleja realidad de nuestra sociedad actualencuentre cauce y reflejo en una legislación que permita conciliar pretensiones tan legítimas y tandiversas como son los deseos de realización personal participando en la vida política, económica,social y cultural de la sociedad en que nos ha tocado vivir y la atención a las situaciones devulnerabilidad y dependencia, atención no meramente paliativa, sino de promoción de sus aspiracionesde actuar en estos terrenos en igualdad de condiciones que cualquier otra persona.

3º.- El Proyecto cuenta con cuatro protagonistas para la consecución de sus objetivos: laAdministración en todos sus niveles; las personas directamente afectadas; sus familiares y allegados y,por fin, la sociedad en general a través del Voluntariado.

*4º.-Una de las características más relevantes del texto es la inconcreción.

El sistema de reenviar al desarrollo reglamentario o a los Convenios con las diferentesComunidades Autónomas aspectos tan relevantes como son los criterios de baremación, la cartera deservicios, la contribución del beneficiario en el pago de losmismos, la financiación del Sistema Nacional de Dependencia,etc.…, hace que no pueda emitirse un juicio definitivo

5º.- No obstante lo anterior ha preocupado sobremanera alGrupo que el establecimiento en el Art. 7 de tres niveles deprotección, de los cuales sólo uno está garantizado por laAdministración General del Estado, quedando los otros dos aresultas de Convenios celebrados con las distintas ComunidadesAutónomas o a la iniciativa particular de éstas, pueda dar lugar amedio y largo plazo a graves situaciones de desigualdad entreunos y otros territorios del Estado.

Esta igualdad de todos los españoles referida sólo a loque han dado en denominarse “mínimos decentes”, compatiblecon la posibilidad de que los ciudadanos puedan recibir al alza prestaciones públicas dependiendo dela Comunidad en que se encuentren, puede dar lugar a situaciones de “agravio comparativo”.

6º.- Nos ha llamado también la atención la referencia tan escasa e inconcreta que el Proyecto hace a lacontribución de las Administraciones Locales en el Sistema de Atención a la Dependencia, máximecuando ésta desarrollando una ingente labor en este terreno como Administración más cercana a losciudadanos.

7º.- En cuanto a los titulares de los derechos reconocidos en el Proyecto, hemos advertido que éste sehizo pensando, sobre todo, en las personas dependientes mayores o de la tercera edad.


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Hemos comprobado con satisfacción como el texto del Proyecto ha mejorado en este punto eldel Anteproyecto de modo que puedan entenderse incluidos sin dificultad otros colectivos como ladiscapacidad física, psíquica o sensorial, las enfermedades y trastornos mentales inhabilitantes, etc.…

8º.-A la luz de lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimotercera, nos parece que no tiene sentidoel haber mantenido en el articulado la exclusión de los menores de tres años. Muy probablemente setrata de un error de coordinación o de adaptación entre el texto del Anteproyecto y del Proyecto.

9º.- Estimamos que no son adecuadas las definiciones que el Proyecto proporciona de “Autonomía” y“Dependencia” pues se equipara autonomía con capacidad para decidir por sí mismo de modo que, sellega a la paradoja, de que se puede ser al mismo tiempo “autónomo” y “dependiente” como ocurrirá entodos aquellos casos de discapacidad física o sensorial gravemente inhabilitantes para el desarrollo delas actividades de la vida diaria pero que en nada afectan a la capacidad de decisión.

La propuesta es que se sustituya el concepto de autonomía por el de “capacidad para decidirpor sí mismo” y se reserve el concepto de autonomía para las personas que además de decidir puedenllevar a cabo por sí mismas lo decidido.

10º.- En el grupo ha causado especial satisfacción la referencia que el texto hace a la “autotutela” pueseste el tema cuyo estudio se nos encomendó especialmente desde el Consejo General de la Abogacía.

El Proyecto alude expresamente a la autotutela dentro de los derechos de las personas ensituación de dependencia (Artículo 4-2 -f):

Llamamos también a la “Autotutela” el tercer modelo pues aparece después del denominadomodelo tradicional-familiar y el subsiguiente de co-responsabilidad Familia-Estado propio de losEstados Sociales o de Bienestar.

Hay que apresurarse a decir que la autotutela no supone una derogación de los modelosprecedentes, sino un instrumento más de protección basado en la libertad ideológica, en la libertad deelegir de cada individuo según sus propias convicciones y preferencias dentro de los límites legalmenteestablecidos.

Así, los poderes preventivos, las instrucciones previas o testamento vital en el ámbito sanitario,la autoincapacitación, la previsión de tutor para el caso de ser judicialmente incapacitado, los planes depensiones, el seguro de dependencia, la hipoteca inversa o los distintos instrumentos para financiar ladependencia, son manifestaciones de este fenómeno.

11º.- Precisamente, contemplamos con preocupación la proliferación de fórmulas y productosfinancieros privados destinados a costear las situaciones de dependencia.

Urge una regulación para que estos productos, en sí mismos saludables, no den lugar aabusos.

El Proyecto se hace eco de esta cuestión en la Disposición Adicional Séptima dedicada a losinstrumentos privados para la cobertura de la dependencia.

Nos parece imprescindible que a estos productos se les apliquen dos medidas:


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a) Intervención administrativa de los contratos

Con establecimiento de normas de obligado cumplimiento para los ofertantes

Visado de los contratos por el departamento competente.

b) Establecimiento de un plazo de desistimiento de tres a seis meses a favor de las personasmayores contratantes

La legislación penal española está necesitada de tipos delictivos específicos que protejan a losancianos de conductas defraudatorias en este ámbito.

12º.- Se valora muy positivamente la posibilidad de que los cuidadores no profesionales, esto es, losfamiliares y allegados a la persona directamente afectada, puedan recibir una retribución y cotizar a laSeguridad Social, si bien pensamos que no tiene mucho sentido el considerar esta hipótesis como unsupuesto “excepcional”.

Muchas personas dependientes gozan del cariño de los familiares que los atienden y no cabeduda de que calidad del servicio está directamente relacionado con la calidez con que se presta.

Sin negar que los cuidadores profesionales pueden y deben tener una actitud afectiva, parecelógico pensar que ésta aparezca rodeada de unos matices especiales cuando de familiares o allegadosse trata.

Por eso, a nuestro entender, el Proyecto debería primar la atención familiar sobre la profesionaly no al revés o al menos colocarlos en plano de igualdad en cuanto al derecho a percibir unaretribución económica.

13º.- La financiación del Sistema se presenta como uno de aspectos más relevantes del Proyecto.

¿Quién y en qué medida habrá de afrontar el coste del Sistema Nacional de Dependencia?

Las Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales)recelan de quién habrá de pagar semejante factura. Sabido es que el hecho de reconocer legalmenteun derecho subjetivo conlleva la posible exigencia de su ejercicio por parte de su titular. Enconsecuencia, podemos encontrarnos con un número enorme de situaciones de dependenciareconocidas administrativamente por los equipos de valoración que conlleven la aplicación de algunasde las prestaciones que contemplará la futura Ley, y cuya atención no admitirá demora. Habrá decontarse con los recursos necesarios y, a su vez, disponerse de partidas presupuestarias para afrontarsu coste.

En todo caso, resulta indudable que el Sistema Nacional de Dependencia basará su solidez en susolvencia económica y en la eficacia y eficiencia de su gestión, así como en la satisfacción de lasnecesidades de las personas dependientes de nuestro país; pero para darse esta segunda cuestióndebe partirse de la premisa anterior. La atención a la dependencia necesita ingentes cantidades derecursos económicos, puesto que los servicios demandados son costosos.

Tal y como está redactado el Proyecto, las vías de financiación de los servicios tiene una doblenaturaleza:


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1. Pública

Con cargo a los Presupuestos de la Administración Central y de las Administraciones delas distintas Comunidades Autónomas, debiendo éstas contribuir cada año, al menos con lamisma cantidad con que lo haga la Administración General del Estado (Artículo 32)

2. Privada

Con cargo a la participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones enatención al coste del servicio y a su capacidad económica (Artículo 33).

Llama la atención que la capacidad económica del beneficiario se mida exclusivamente enatención a su renta y patrimonio al tiempo de formular la solicitud.

Esto nos genera las siguientes reflexiones:

Primera: El Proyecto parece venir a derogar, en el ámbito de su competencia, la institución delos alimentos entre parientes, regulada en los Artículos 142 a 153 del Código Civil, pues paranada se cuenta con los familiares cercanos para costear o cooperar en el pago de los serviciosprestados al familiar-necesitado.

Segunda: Esto puede dar lugar a una corriente de “despatrimonialización” de la personanecesitada, en beneficio generalmente de sus familiares, con el objeto de que la participaciónde aquél en la financiación de los servicios sea la mínima posible.

En definitiva, estimamos que la opción del Proyecto de dejar fuera a los familiares cercanos dela financiación de los servicios no se ajusta a las previsiones del Código Civil y puede dar lugar amuchas situaciones abusivas e injustas.

El Proyecto parece haber reparado en esta circunstancia y en la posibilidad de uso inadecuadode las prestaciones o ayudas económicas pues incluye un precepto, el Artículo 39, que no existía en elAnteproyecto, dedicado a la acción administrativa contra el fraude.

14º.- En relación con la financiación de la atención a la dependencia, el grupo de trabajo desea realizaruna aportación que, por su valioso contenido de consenso social, podría resultar de interés paracontribuir a la financiación de la atención a las personas dependientes de nuestro país.

Se trata del proceso seguido en Alemania para garantizar la financiación del su modelo deatención a la dependencia; modelo que dicho sea de paso es un referente mundial sobre la materia yque, en concreto, es el que ha servido de guía al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales español paraelaborar el Proyecto de Ley que es objeto de análisis.

Pues bien, en Alemania, como fruto de la concertación social entre todos los interlocutoressociales (Administración, empresarios, trabajadores, colectivos de afectados...), la financiación de lacobertura de la dependencia de sus ciudadanos se realiza mediante una cotización a la SeguridadSocial del 1,7% de los salarios brutos sujetos a cotización, y por una aportación de los empresarios deigual importe. El proceso negociador hizo que los trabajadores “sacrificaran” un día de sus vacacionesanuales retribuidas para así poder contribuir con su trabajo a incrementar el PIB alemán, y de esta


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forma asegurar la financiación de un buen modelo de atención a la dependencia, que habría de cubrireventuales situaciones de necesidad a las que todos estaban expuestos.

De esta forma, en Alemania se garantiza la universalidad de una cobertura básica de ladependencia a todos los ciudadanos que coticen a la Seguridad Social, sin excluir lacomplementariedad de la suscripción de pólizas privadas de Seguro de Dependencia. De hecho, elsistema alemán de Seguro de Dependencia, aprobado mediante una Ley del parlamento Federal de1994, constituye la primera regulación legal europea de la materia. En la actualidad, se estima queunos 8,5 millones de alemanes tienen suscritos Seguros de Dependencia con compañías privadas.

15º.- En cuanto a la prevención de situaciones de dependencia, llama la atención que este aspecto quetiene tanta trascendencia se encuentre escasamente reflejado en el Proyecto que contiene un soloprecepto (Art. 21) con una vaga declaración de intenciones y la remisión al futuro Plan de Prevenciónde Situaciones de Dependencia.

La prevención es sin lugar a dudas la mejor inversión que un Estado, con una tasa deenvejecimiento tan importante como el nuestro, puede y debe hacer.

El mero hecho de concienciar a la población en los beneficios de la práctica de hábitossaludables de vida (buena alimentación, no fumar, hacer ejercicio…) produce efectos directos en elnivel de dependencia de sus ciudadanos.

16º.-Finalmente el Grupo quiere poner de manifiesto una impresión: El Proyecto encara la realidad dela Dependencia desde un plano quizás excesivamente técnico. Organiza unos servicios destinados aun fin pero con muy pocas concesiones al “humanismo”.

Puede pensarse que esto se da por supuesto pero no sería malo completar el Proyecto o conalgunas consideraciones explícitas de carácter ético como son el respeto a la manera de ser y a lasdiferencias, el derecho a un trato personal e individualizado que procure la felicidad del individuo, etc.…

Todos sabemos de la fragilidad de las personas dependientes y de cómo repercute en ellas eltrato que reciben por quienes les prestan los cuidados que necesitan. Tenemos la convicción de que,cuando las personas tienen al lado alguien que les tiene afecto su calidad de vida se multiplica. Encambio cuando no reciben un trato afectivo, ni todas las leyes ni todas las instituciones juntasconseguirán evitar que tenga una existencia penosa.

Creemos que no sería mala idea el añadir al conjunto de órganos consultivos y participativosprevistos en el Proyecto, un Comité de Ética o de Bioética que se ocupara de estudiar y definir criteriosen torno a las múltiples cuestiones de este tipo que plantea la atención a las Personas Dependientes.

Concluye aquí este informe, que pretende constituir una reflexión sobre un Proyecto de Leyque viene a dar respuesta a las situaciones de mayor vulnerabilidad de las personas, la dependencia, ya la que cualquiera de nosotros estamos expuestos. El Grupo de trabajo desea que esta humildereflexión pueda contribuir a dotar de mayor contenido el debate que sobre esta cuestión ahora se iniciaen nuestro país.

Córdoba, 3 de mayo de 2006.

INFORMES SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE PROMOCIÓN...

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