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INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 2

FRACCIÓN III BIS Y 41 FRACCIÓN III INCISO C) Y SU ÚLTIMO PÁRRAFO Y

ADICIONA UN INCISO W) A LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 41 DE LA LEY

FEDERAL DE RESPONSABILIDAD HACENDARIA

ALLIET MARIANA BAUTISTA BRAVO, Diputada Federal de la LXII Legislatura, integrante del

Grupo Parlamentario del PRD, con fundamento en las atribuciones que le confieren los artículos 71,

fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55

fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos, somete a consideración de esta Soberanía la presente iniciativa con Proyecto de Decreto

que reforma los artículos 2 fracción III Bis y 41 fracción III inciso c) y su último párrafo y adiciona un

inciso w) a la fracción II del artículo 41 de la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria, para quedar

como sigue:

Planteamiento del problema

La necesidad de establecer una estrategia presupuestal específica para impulsar el desarrollo del sector

social de la economía se deriva de la importancia que éste tiene y que se le reconoce claramente en el

artículo 25 de nuestra Constitución.

Artículo 25. …

….

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el

sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas

de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.

…

Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de

acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del

desarrollo.

Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e

impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía,

sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio

general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio

ambiente.

La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión

de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de

trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria

o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de

organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y

servicios socialmente necesarios.

...

En este artículo 25, nuestra Carta Magna reconoce claramente en el sector social de la economía, a un

sector que tiene la misma importancia que el sector público o el sector privado. No obstante, hasta

ahora no se le ha dado el impulso institucional necesario para que se fortalezca y sea un sector más, un

sector fundamental, junto con el público y el privado, para el desarrollo de la economía nacional.

2

En ese sentido, se puede afirmar que si bien en la estructura presupuestaria se incluyen algunos

programas de los que se podrían beneficiar algunos de los grupos integrantes del sector social, como

son los ejidatarios, cooperativas pesqueras y comuneros, como parte de los respectivos programas

agropecuarios y pesqueros de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA), de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y

de la Secretaría de Economía (SE).

Esos programas en sí mismos no tienen un diseño integral y suficiente en monto y tiempo, para

propiciar el fortalecimiento sostenible de las unidades productivas que se busca beneficiar, sean

pequeñas propiedades o de integrantes del sector social. Esto se debe a deficiencias en el diseño o la

ejecución de esos programas, que no superan el carácter asistencialista, pero también, en lo que se

refiere al sector social, a que falta consolidar el reconocimiento que tiene como un sector que

participa y contribuye con la economía nacional y no lo hace de manera marginal.

Esa situación se refleja en que, muchas veces se incurre en el error de suponer que el apoyo al sector

social se resuelve mediante la atención a las necesidades sociales de educación y salud. Cabe aclarar

que esas necesidades sociales afectan a todos los sectores y la atención debe ser general. No se puede

asumir que eso beneficia sólo al sector social. Y, sin embargo, es necesario señalar que, por ejemplo,

en el caso de las cooperativas, los servicios que ofrecen en materia de salud y en algunos casos en

educación de sus socios, sustituye el gasto del Estado, como sucede también en algunos estratos del

sector privado.

Así, se puede decir que, a pesar de que el sector social es uno de los pilares de la estructura económica

de nuestro país, como lo define el artículo 25 Constitucional mencionado, eso no se ha reflejado de

manera tripartita en la políticas públicas y, en consecuencia, en la evolución del presupuesto. Como no

se le considera un sector propiamente productivo, que requiere apoyos para producir y desarrollarse,

en paralelo pero también compitiendo con el sector privado, entonces no se le contempla en la

asignación de recursos y en el diseño de programas presupuestales. A diferencia de la atención que se

proporciona a la actividad del sector privado y al apoyo que requiere el sector público, no se toma en

cuenta la aportación que puede, hace y podría llevar a cabo específicamente el sector social a la

economía.

Es por eso que se considera necesario esta reforma al artículo 2 fracción III bis y demás disposiciones

complementarias de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con el propósito de

establecer criterios de asignación de recursos y evaluación de programas para la atención del tercer

sector, el sector social de la economía nacional.

Argumentos que lo sustentan

El desarrollo de la economía social en México

En México el desarrollo de la economía social ha tenido diversos momentos. Desde el reconocimiento

de la propiedad comunal en tiempos de la Colonia hasta su institucionalización, junto con el ejido, en

el México postrevolucionario. Sin duda, son formas de propiedad y de organización social y

productiva que confirman la existencia, importancia y viabilidad del sector social de la economía.

Incluso formas asociativas del sector, como el cooperativismo, también contribuyeron a la historia del

desarrollo del sector social de la economía en nuestro país. Por ejemplo, se dice que el primer vestigio

de cooperativismo primitivo en nuestro país, se desarrolló en los pueblos hospitales fundados por el

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obispo Vasco de Quiroga, en Michoacán en el siglo XVI1. Posteriormente, algunos de los registros que

se tienen apuntan que la primera cooperativa en México se fundó en 1872, por un grupo de tejedores

de rebozos. En paralelo con el desarrollo del cooperativismo a escala mundial, se constituyeron

nuevas cooperativas. En 1873 se fundó el taller cooperativo del Círculo Obrero de México, como

cooperativa de consumo y en 1882 se fundó en Veracruz la primera cooperativa de crédito2.

Es así como nacen las primeras cooperativas en México, que obtienen reconocimiento legal en 1889

cuando en el Código de Comercio se les reconoce como “unidades económicas, con características de

organización y funcionamiento diferentes a las de la empresa privada”.

No obstante, al iniciarse el siglo XX, las actividades cooperativas en México estaban poco

desarrolladas. Se considera que los años de dictadura política de Porfirio Díaz frenaron los ideales

cooperativos. En ese contexto, sobresale la constitución del “Centro Mutuo Cooperativo de México”,

cuyos miembros eran decididos partidarios de Francisco I. Madero, lo que significó un antecedente

revolucionario del cooperativismo. Posteriormente, al triunfo de la Revolución Mexicana, el

movimiento cooperativo encontró condiciones adecuadas para su crecimiento. Durante la época post

revolucionaria, de 1911 a 1926, el cooperativismo empezó a crecer a pesar de no contar con un marco

jurídico propio3.

En ese sentido, destaca la inclusión en la Constitución de 1917, de la Fracción XXX en el Artículo

123, en el que se considera de utilidad pública el cooperativismo de vivienda para los trabajadores.

Para el 1º de Octubre de 1929 a las 10 de la mañana se inauguró el Primer Congreso Cooperativista

Nacional en Tampico, con 5,000 delegados de distintas cooperativas de la nación, donde se creó el

Departamento Autónomo de Fomento Cooperativo y el Consejo Técnico de Cooperativas4.

El Presidente Plutarco Elías Calles, está considerado como el pionero del cooperativismo mexicano,

por promulgar la Primera Ley Cooperativa en 1927 y crear el marco jurídico para esta actividad. Seis

años después, en 1933, el Presidente Abelardo L. Rodríguez promulgó la Segunda Ley Cooperativa,

con la intención de mejorar el sentido social de la primera Ley. El Presidente Lázaro Cárdenas,

considerado el gran promotor del cooperativismo mexicano, promulgó en 1938 una revolucionaria Ley

General de Sociedades Cooperativas, que originó un enorme desarrollo social y económico del nuevo

cooperativismo mexicano.

Con ese contexto, en 1930 se crea el Banco del Trabajo bajo el mandato del presidente provisional de

los Estados Unidos Mexicanos, Emilio Portes Gil. Este banco, constituido de forma autónoma tenía el

mandato de financiar entre otros sujetos económicos a las cooperativas de trabajadores y el crédito

popular, así como fomentar el ahorro principalmente entre las clases trabajadoras. En los años treinta

de este siglo se fundaron las cooperativas más grandes y que aún funcionan, la productora de cemento

Cruz Azul y las de los periódicos Excélsior y La Prensa.

En 1937, durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas se creó el Banco Nacional Obrero de

Fomento Industrial. Sus esfuerzos estarían orientados a establecer un sistema de crédito para fomentar

1El Cooperativismo en México. http://www.cruzazul.com.mx/2008/lacruzazul/cooperativismoMexico.aspx.

2 http://cooperativasdeproduccion.blogspot.mx/2009/12/datos-de-la-historia-del-cooperativismo.html. Emilio

Lozada. 3 El Cooperativismo en México. http://www.cruzazul.com.mx/2008/lacruzazul/cooperativismoMexico.aspx. 4 http://cooperativasdeproduccion.blogspot.mx/2009/12/datos-de-la-historia-del-cooperativismo.html. Emilio

Lozada.

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la actividad productiva de los sectores económicamente débiles y contribuir al desenvolvimiento

industrial del país.

Como consecuencia de las limitaciones que tenía el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial,

porque su margen de acción era muy estrecho y no tenía capacidad financiera para auxiliar con el

crédito a los organismos con los que debía operar (cooperativas y grupos de trabajadores), en junio de

1941, durante la administración del presidente Manuel Ávila Camacho, se crea el Banco Nacional de

Fomento Cooperativo. A partir de los años cincuenta se desarrollan las cajas populares, que la ley

actual ya les confiere el carácter de cooperativas.

Si bien en el sector se considera que el ambiente favorable para el movimiento cooperativo fue

menguando ya para finales de los sesentas y principios de los setentas del siglo pasado, debido a la

posición apolítica adoptada por la mayoría de las cooperativas, entre ellas las de ahorro y préstamo, en

ese entonces cajas populares, lo cierto es que en 1972, durante el gobierno de Luis Echeverría se

observó un fuerte impulso.

A las cooperativas pesqueras se les aseguró la explotación de las especies marinas de mayor valor

comercial. Estas cooperativas supieron capitalizar con creces su permanencia, aprovechando la

estrategia alimentaria de ese gobierno que se propuso incluir al pescado a la dieta de los mexicanos,

mediante un apoyo decidido a la industria pesquera representada ampliamente por un sector

cooperativo pesquero.

En 1978, durante el gobierno de José López Portillo, se creó la Comisión lntersecretarial para el

Fomento Cooperativo y especial mención merece la incorporación, en 1983, de la definición

fundamental de la economía tripartita contenida en el artículo 25 de nuestra Constitución. Además,

en 1986 se crea el Banco Nacional Pesquero y Portuario, en sustitución del Banco Nacional de

Fomento Cooperativo.

Importancia actual de la economía social

Actualmente, las cifras que se tienen acerca de la economía social en México, sugieren que su

magnitud es poco importante en comparación con el tamaño de la economía nacional. De acuerdo con

el Censo Económico 2008, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), al cierre de ese

año en México había 4.1 millones de empresas, que dieron empleo a 27.7 millones de trabajadores. En

contraste, según ese Censo, las cooperativas sumaron sólo 9 mil 767 unidades económicas, las cuales

dieron empleo a 182 mil 928 personas. En conjunto reportaron un valor agregado de 16 mil 280

millones de pesos y una producción bruta total de 30 mil 600 millones de pesos, que representaron,

respectivamente, 0.13% y 0.25% del PIB de ese año.

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Asumir esos datos de manera simplista nos llevarían a concluir que la economía social no es

importante. No obstante, es necesario señalar la probabilidad de que, debido a la falta de atención que

se da a al sector social, los datos no consideren otros aspectos de la importancia del sector social. Por

ejemplo, el Fondo de Protección de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, informó que

en el país hay 617 de estas unidades económicas, que en total cuentan con activos por 89 mil 234

millones de pesos y están formadas por 5.8 millones de socios.

Además, no se puede perder de vista que una gran parte del sector social de la economía es el sustento

del trabajo en el campo y que, de entrada, ahí se deben incluir los 5.6 millones de ejidatarios y

comuneros que reportó el censo ejidal 2007. De acuerdo con cifras de Apoyos y Servicios a la

Comercialización Agropecuaria (ASERCA), las unidades de producción con menos de cinco hectáreas

aportan 34% de los granos básicos que se producen en el país. Asimismo, se debe tener en cuenta que

la participación de los bienes que producen es fundamental para atender la demanda del mercado

interno y que, lejos de reconocer esa aportación, se permite que intermediarios actúen como

oligopolios imponiéndolse condiciones de intercambio desventajosas, lo que impide la capitalización

de esos productores del sector social.

Por otra parte, en relación con el compromiso que tiene este sector con la economía nacional, se

pueden mencionar las cifras que se disponen acerca de su contribución a las finanzas públicas. De

acuerdo con el Servicio de Administración Tributaria (SAT)5, una de las figuras asociativas del sector

social de la economía, el de cooperativas, en 2013 incrementó en 12.6% en términos reales su

contribución a los ingresos tributarios, alcanzando 4,151.6 millones de pesos, casi tres veces el

crecimiento que reportó el conjunto de la economía, que fue de sólo 4.4%.

Por su parte, la aportación de las cooperativas en los que se refiere al Impuesto al Valor Agregado

(IVA) creció 5.4%, hasta 2,281.2 millones de pesos, en un año en el que la recaudación por IVA en el

conjunto de la economía no creció, sino que cayó 7.5%.

Así, es innegable que el sector social existe y es parte nuclear de la economía social y puede y debe

desempeñar el papel que le corresponde en el pacto constitucional, sobre todo si se considera la

condición de debilidad estructural en la que se ha situado a la economía nacional en la que, de acuerdo

con el INEGI, la informalidad contribuye o capta 25% del PIB. Además, el fortalecimiento de la

economía social es una necesidad que deriva de las experiencias comunitarias de la historia del país,

de su papel en la etapa actual del desarrollo, en el que la producción de alimentos para el mercado

interno y la actividad económica en regiones marginadas sería incomprensible sin el aporte de las

pequeñas unidades familiares, básicamente ejidales, comunidades y cooperativas.

A eso se agrega el reconocimiento que ha alcanzado la economía social en las últimas décadas en

Europa y América, y en particular las nuevas respuestas diseñadas por la economía social a partir de la

crisis de 2008. Como lo han demostrado las sociedades de esos países, la sostenibilidad de una

economía se potencia cuando cuenta con un mercado interno sustentado en un sector social que

promueve, contribuye y se basa en el desarrollo y fortalecimiento de la asociatividad de las personas

en organizaciones y empresas de carácter solidario, sin ánimo de especulación, las cuales reinvierten

socialmente sus excedentes y riqueza generada, apostando por el trabajo digno y decente de sus

asociados.

5Comparación del informe que envió el Servicio de Administración Tributaria (SAT) a la Comisión de Fomento

Cooperativo y Economía Social, con las cifras trimestrales dadas a conocer por la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público.

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Esa aspiración general de la humanidad ya se expresa en logros concretos en diferentes países del

mundo, de acuerdo, en particular, con el desarrollo de una de las figuras asociativas de la economía

social, el cooperativismo.

Las cooperativas en el plano internacional

Por lo que respecta a su influencia en la sociedad, las cifras de la Alianza Cooperativa Internacional

(ACI)6 apuntan que, por ejemplo, en 2010, en Canadá, 4 de cada 10 personas, es decir el 40% de su

población, eran socias de al menos una cooperativa, mientras que en la provincia de Quebec esa cifra

se elevó al 70%. En Japón, una de cada 3 familias es cooperativista, mientras que en la India, los

miembros de cooperativas superan los 240 millones de personas

Asimismo, su importancia económica es innegable. En el año 2011, en Uruguay, las cooperativas eran

responsables de 90% de la producción de leche, 34% de la miel y 30% en el caso del trigo. En Brasil,

en el año 2009 las cooperativas aportaron 37.2% del PIB agrícola y el 5.4% del PIB global. En el año

2011, las 6,600 cooperativas vinculadas a la Organización de las Cooperativas Brasileñas tenían cerca

de 10 millones de socios cooperativistas y dieron empleo directo a casi 300.000 personas. En 2008, en

Argentina había 13,000 cooperativas registradas, con 9.4 millones de socios y dieron empleo directo a

más de 265,000 personas. Además, las cooperativas agropecuarias argentinas son responsables de más

del 20% del total nacional de las exportaciones de trigo.

En El Salvador y Costa Rica las cooperativas de ahorro y préstamo administraban poco menos del

10% de los activos del sistema financiero de cada unos de esos países. Incluso en Estados Unidos, el

país que pregona el predominio de la propiedad privada y el capital, en 2010 las cooperativas

agropecuarias contribuyeron con 28% del procesamiento y la comercialización de la producción

agrícola. En ese mismo país, las cooperativas eléctricas rurales atendieron a más de 42 millones de

usuarios residentes en 47 Estados, lo que representó administrar 42% de las líneas de transmisión. En

Bélgica las cooperativas farmacéuticas tienen una participación en el mercado de 19.5%. En Corea las

cooperativas agrícolas reúnen a más de 2 millones de productores rurales, cerca de 90% del total y

facturan anualmente una cifra superior a los 11,000 millones de dólares, a eso se agrega que sus

cooperativas pesqueras registraron una participación en el mercado de 71%.

En Finlandia las cooperativas son responsables de la producción de un 74% de los alimentos, un 96%

de los lácteos, un 50% de la producción de huevos, 34% de la producción forestal y manejan un 34%

de los depósitos en el sistema financiero En Noruega las cooperativas producen el 99% de la leche y

derivados, las cooperativas de consumo manejan el 25% del mercado, las pesqueras son responsables

del 8.7% de las exportaciones nacionales y las forestales tienen una participación del 76% en el sector.

Uno de cada 3 habitantes del país es miembro de una cooperativa

En el plano mundial las cooperativas también registran logros importantes. En 2012, las cooperativas

contaban con casi 1,000 millones de socios y generaron 100 millones de empleos, una cifra superior en

20 % a lo producido por las firmas multinacionales. Además, las ventas de las 300 empresas

cooperativas más grandes del mundo sumaron 1.1 trillones de dólares, importe comparable al PIB de

algunas de las economías nacionales más importantes.

Por esa razón, se considera que se debe poner atención a este sector y porque además, se requiere

desarrollar un mercado interno sostenido por una red de organizaciones sociales con posibilidades de

6Los datos sobre la cooperativas en el mundo son de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), una

organización no gubernamental independiente que reúne, representa y sirve a organizaciones cooperativas en todo el mundo. http://www.aciamericas.coop/

7

dar una respuesta real y sustentable a la demanda interna de bienes y servicios básicos. Ese debería ser

uno de los objetivos del actual proceso de desarrollo social en nuestro país. En Europa, contar con esas

redes les permitió sortear con menos daño social la grave crisis iniciada en 2008.

Como ya se ha dicho en otras ocasiones, la economía social no es una moda, no es lo novedoso,

tampoco es lo marginal o lo que requiere de acciones asistencialistas. Es la mejor solución para el

futuro de la humanidad porque sus unidades económicas son sostenibles y compiten sin incurrir en

costos sociales; es la que mejor cuida el ambiente, la única que puede garantizar el suministro de

bienes básicos; la que mejor puede contribuir a reducir la desigualdad, la pobreza y el hambre.

Obviamente, hacen falta políticas públicas que reconozcan su papel, la fortalezcan y le permitan

operar, como dice la ley, en las condiciones del trabajo socialmente necesario, en condiciones de

productividad y competencia que le permitan sobrevivir.

La preocupación multinacional

Cabe señalar la semejanza en la concepción de la conformación de la economía social, en el Artículo

25 de nuestra Constitución y el informe de 2011 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),

que describió la economía social y solidaria como "un concepto que se refiere a las empresas y

organizaciones, en particular las cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y empresas

sociales, que producen específicamente los bienes, servicios y conocimientos, al tiempo que impulsan

la búsqueda de objetivos económicos y sociales y el fomento de la solidaridad. En particular, en 2010

la Comisión Europea consideró a la economía social como aquélla la conformada por cooperativas,

mutualidades, asociaciones sin ánimo de lucro, fundaciones y empresas sociales.

Esa cercanía en los conceptos se puede comprender aún más si se toma en cuenta la importancia que

dan las organizaciones multinacionales a la economía social. Vale recordar que bajo el lema “las

empresas cooperativas ayudan a construir un mundo mejor” la Asamblea General de las Naciones

Unidas proclamó el 2012 como el Año Internacional de las Cooperativas y resaltó “la contribución de

las cooperativas al desarrollo económico y social, especialmente su impacto en la reducción de la

pobreza, la creación de empleos y la integración social”. Ban Ki-moon, Secretario General de las

Naciones Unidas, destacó además, que “con su distintivo énfasis en los valores, las cooperativas han

demostrado ser un modelo empresarial versátil y viable, que puede prosperar incluso en épocas

difíciles. Su éxito ha contribuido a impedir que muchas familias y comunidades caigan en la

pobreza”7.

En esa línea, también conviene tener en cuenta le Recomendación R193, sobre la promoción de las

cooperativas, que adoptó en 2002 la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo

(OIT), en la que reconoce la importancia de las cooperativas para la creación de empleos, la

movilización de recursos y la generación de inversiones, así como su contribución a la economía.

Asimismo, destaca su desempeño en la promoción de la más completa participación de toda la

población en el desarrollo económico y social. Si bien advierte que la mundialización ha creado

presiones, problemas, retos y oportunidades nuevos y diferentes para las cooperativas, considera que

se precisan formas más enérgicas de solidaridad humana en el plano nacional e internacional para

facilitar una distribución más equitativa de los beneficios de la globalización8.

Siguiendo en el mismo tipo de preocupaciones, a finales de 2013 la Organización de la ONU para la

Alimentación y la Agricultura (FAO) lanzó el Año Internacional de la Agricultura Familiar 2014 para

7 Información de la ONU. http://www.un.org/es/events/coopsyear/ 8 OIT. Recomendación R193.

8

destacar el enorme potencial de los agricultores familiares para erradicar el hambre y conservar los

recursos naturales. Las explotaciones familiares son las que dependen principalmente de miembros de

una familia para la gestión y mano de obra. Según la Organización de la ONU para la Alimentación y

la Agricultura (FAO), tanto en países desarrollados como en desarrollo, más de 500 millones de

agricultores familiares producen alimentos que nutren a miles de millones de personas9.

El Plan Nacional de Desarrollo incluye al sector social

Siguiendo esa preocupación, en el Plan Nacional de Desarrollo 2013 -2018 se retoma el objetivo de

fortalecer al sector social como uno de los tres pilares de la economía nacional. En el Capítulo IV.2,

correspondiente a las acciones que se adoptarán para eliminar las trabas que limitan el potencial

productivo del país, se propone desarrollar “una política de fomento económico con el fin de crear un

mayor número de empleos, desarrollar los sectores estratégicos del país y generar más competencia y

dinamismo en la economía”. Para lo cual, “se buscará incrementar la productividad de los sectores

dinámicos de la economía mexicana de manera regional y sectorialmente equilibrada”. Y agrega el

siguiente párrafo “para ello, se fortalecerá el mercado interno, se impulsará a los emprendedores, se

fortalecerán las micro, pequeñas y medianas empresas, y se fomentará la economía social a través de

un mejor acceso al financiamiento10”.

Más específicamente, en la Estrategia 4.8.5., denominada “Fomentar la economía social”, entre las

líneas de acción propone “Realizar la promoción, visibilización, desarrollo y cooperación regional e

intersectorial de las empresas de la economía social, para mitigar las diferentes formas de exclusión

económica y productiva” destacando la necesidad de “fortalecer las capacidades técnicas,

administrativas, financieras y gerenciales de las empresas de la economía social11”.

Con esas dos disposiciones, que forman parte de las acciones y estrategias del Plan Nacional de

Desarrollo, se hace un reconocimiento explícito a la necesidad de impulsar al sector social de la

economía.

Eso tiene una gran importancia, considerando que el artículo 26 establece que “el Estado organizará un

sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,

competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la

democratización política, social y cultural de la nación”.

Y añade que los fines del “proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los

objetivos de la planeación y será democrática, es decir, mediante la participación de los diversos

sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los

programas de desarrollo”.

Se crean instituciones específicas

En el mismo sentido de fortalecer al sector social de la economía, el 23 de mayo de 2013 se publicó en

el Diario Oficial de la Federación la Ley de la Economía Social y Solidaria, Reglamentaria del Párrafo

Séptimo del Artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente

al sector social de la economía, la cual transforma al Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de

Solidaridad y crea el Instituto Nacional de la Economía Social como un órgano administrativo

desconcentrado de la Secretaría de Economía.

9 Página de la Organización para la Agricultura y la Alimentación de la Organización de las Naciones Unidas

(FAO) http://www.un.org/spanish/News/story.asp?NewsID=28084#.U-0Eo_mSws8 10 Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, página 87. 11 Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, página 140.

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Como lo establece la Ley, “el Instituto tiene como objeto instrumentar políticas públicas de fomento al

sector social de la economía, con el fin de fortalecer y consolidar al sector como uno de los pilares de

desarrollo económico del país, a través de la participación, capacitación, investigación, difusión y

apoyo a proyectos productivos del sector”. Adicionalmente, este mismo año, el 11 de junio, se

publicaron importantes reformas con la expectativa de hacer más eficiente la administración de las

funciones del Instituto Nacional de la Economía Social.

Antecedentes en la Cámara de Diputados

Además de lo anterior, como parte del trabajo de la Comisión de Fomento Cooperativo y Economía

Social, el 28 de octubre de 2013 envió a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la Opinión

aprobada por la mayoría de los integrantes de la Comisión, sobre modificaciones a diversas

disposiciones del Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal 2014, en lo correspondiente al Gasto del Sector Social de la Economía.

Conviene señalar que esta propuesta se apoya en un estudio que presentó en 2013 el Centro de

Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), sobre los “Programas Federales para la Economía Social y

el Cooperativismo”. Ese trabajo constituye un primer acercamiento acerca de lo que puede ser un

anexo específico de presupuesto transversal, es decir, de todos los programas que en los diferentes

ramos administrativos se destinan a fortalecer al sector social de la economía.

De hecho, en el trabajo realizado por los investigadores del Centro se encuentran, además de los

programas que opera el INAES, 23 programas que de acuerdo a sus reglas de operación están

orientados preferentemente o específicamente a beneficiar al Sector Social de la Economía. Como

criterio, consideraron todos los Programas Federales que apoyan al Sector Social, lo cual incluyó la

revisión de sus Reglas de Operación y/o lineamientos, según correspondió, verificando la población

objetivo, incluyendo a todos aquellos programas que apoyan a cualquiera de los agentes, que conforme

a la Constitución conforman al Sector Social.

En el presupuesto de 2013, ese conjunto de programas sumaron poco menos de 50 mil millones de

pesos; en el presupuesto de 2014 se eliminaron algunos y a otros se les reubicó.

Quedando el proyecto de anexo, en los siguientes términos:

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Se requiere decisión institucional

Sin duda, la construcción precisa de este anexo, que contenga el total y el destino específico de los

recursos y de los diferentes programas dirigidos al sector social de la economía deberá hacerse

mediante la participación de las diferentes dependencias bajo la coordinación de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, que es la dependencia responsable de coordinar el desarrollo

administrativo integral. Conviene mencionar el papel que en la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal se le asigna a esta secretaría:

Enla fracción I del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se dice que a

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde, entre otros asuntos:

“I.-Proyectar y coordinar la planeación nacional del desarrollo y elaborar,

con la participación de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional

correspondiente;”

Como se mencionó anteriormente, en el Plan Nacional de Desarrollo hay disposiciones específicas

dirigidas al sector social de la economía.

Además, en las fracciones XIV y XV se hace referencia a las obligaciones de la Secretaría de

Hacienda en materia de presupuesto, pero, especialmente la fracción XVII se refiere a que debe:

11

XVII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la

evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los programas y

presupuestos de egresos, así como presidir las instancias de coordinación que

establezca el Ejecutivo Federal para dar seguimiento al gasto público y sus

resultados;

Esa disposición bien se puede referir a la construcción de anexos especiales, presupuestos

transversales, en función de la necesidad de llevar “el control y la evaluación del ejercicio del gasto

público federal y de los programas y presupuestos de egresos. Esas disposiciones se fortalecen con lo

establecido en la fracción XIX, que señala que la Secretaría de Hacienda debe:

XIX. Coordinar la evaluación que permita conocer los resultados de la

aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal la validación

de los indicadores estratégicos, en los términos de las disposiciones aplicables;

Y, para terminar, la fracción XXIII apunta que le corresponde:

XXIII.-Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las

disposiciones en materia de planeación nacional, así como de programación,

presupuestación, contabilidad y evaluación;

Por otra parte, la posibilidad y la necesidad de construir un anexo que concentre los diferentes

programas destinados a fortalecer al sector social de la economía también encuentra sustento legal en

la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que en su artículo 2, fracción III Bis

define:

III Bis. Anexos Transversales: anexos del Presupuesto donde concurren

Programas Presupuestarios, componentes de éstos y/o Unidades Responsables,

cuyos recursos son destinados a obras, acciones y servicios vinculados con el

desarrollo de los siguientes sectores: Igualdad entre Mujeres y Hombres;

Atención de Niños, Niñas y Adolescentes; Desarrollo Integral de los Pueblos y

Comunidades Indígenas; Desarrollo de los Jóvenes; Programa Especial

Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable; Programa de Ciencia,

Tecnología e Innovación; Estrategia Nacional para la Transición Energética y

el Aprovechamiento Sustentable de la Energía; Atención a Grupos

Vulnerables; y los Recursos para la Mitigación de los efectos del Cambio

Climático;

A lo que se añade lo que al respecto se establece en el artículo 23:

Artículo 23.-En el ejercicio de sus presupuestos, las dependencias y entidades

se sujetarán estrictamente a los calendarios de presupuesto autorizados a cada

dependencia y entidad en los términos de las disposiciones aplicables,

atendiendo los requerimientos de las mismas.

…

…

…

…

12

La Secretaría deberá elaborar los calendarios de presupuesto, en términos

mensuales, de los Anexos Transversales a que se refiere el artículo 41, fracción

II, incisos j), o), p), q), r), s), t) y u) de esta Ley y deberá publicarlos en el

Diario Oficial de la Federación a más tardar 15 días hábiles posteriores a la

publicación del Presupuesto en el propio Diario Oficial de la Federación.

…

…

…

…

Además que el artículo 41 define que los anexos informativos contendrán la metodología, los factores,

variables y fórmulas utilizadas para la elaboración de los anexos transversales:

Artículo 41.- El proyecto de Presupuesto de Egresos contendrá:

I a II. ..

III. Los anexos informativos, los cuales contendrán:

a) a b) …

c) La metodología, factores, variables y fórmulas utilizadas para la elaboración de los

Anexos Transversales a los que se refieren los incisos j), o), p), q), r), s), t) y u) de la

fracción anterior, estableciendo con claridad los porcentajes o cuotas que del

presupuesto de los Programas Presupuestarios y/o de las Unidades Responsables son

considerados para la integración de dichos Anexos. En caso de que existan

modificaciones en la metodología con respecto a la utilizada en el ejercicio fiscal

anterior, se deberá incluir un apartado donde se explique y justifique plenamente el

motivo de dichas modificaciones, y

d ) ..

…

Esto es, los anexos transversales son aquéllos donde concurren programas presupuestarios,

componentes de éstos y/o unidades responsables, cuyos recursos son destinados a obras, acciones y

servicios vinculados con el desarrollo de los sectores que reciben la atención específica de diferentes

ramos, en los porcentajes y la participación establecida por los programas.

Además, es innegable que por necesidad de administrar lo mejor posible el presupuesto destinado a

sectores fundamentales, como es el sector social de la economía, se requiere la identificación de los

recursos que se destinan a un mismo sector en los diferentes ramos, con el propósito de llevar a cabo

un seguimiento transversal de su asignación, administración y ejecución. Eso permite programar y

anticipar el comportamiento probable que desde diferentes ramos administrativos tendrán los recursos

que se destinan a un mismo fin.

Por una omisión histórica, hasta ahora no se había intentado desarrollar el seguimiento en una visión

transversal de los recursos que se destinan al fortalecimiento del sector social de la economía, uno de

los tres pilares del desarrollo, como lo establece el artículo 25 de nuestra Constitución,

13

Cabe recordar que la Opinión que se envió a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, acerca del

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2014, aprobada por la mayoría de los

integrantes de la Comisión de Fomento Cooperativo y Economía, incluía la propuesta de desarrollar

un anexo transversal para el sector social de la economía, el cual tenía el objetivo de potenciar su

capacidad de desarrollo y de influir positivamente en la reconstrucción del tejido social y productivo,

la derrama de beneficios que proporciona y la generación de empleos productivos.

Por esa razón, el contexto, la inminente presentación del Paquete Económico para 2015, que incluye el

proyecto de presupuesto para el próximo año, es un momento en el que cobra especial importancia

promover la determinación de los recursos presupuestales que se destinan al sector social de la

economía mediante los diferentes programas, lo que permitiría avanzar en su evaluación de resultados

específicos, abriendo la posibilidad de rediseños y mejoras para impulsar el fortalecimiento del sector.

Explicación de la iniciativa

Se propone el desarrollo de un presupuesto transversal que permita desglosar y conocer los montos y

características de los programas que se destinan al sector social de la economía, desde los diferentes

ramos administrativos.

Para ello se propone reforma los artículos 2 fracción III Bis y 41 fracción IIII inciso c) y su último

párrafo y adiciona un inciso w) a la fracción II del artículo 41 de la Ley Federal de Responsabilidad

Hacendaria, para quedar como sigue:

LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y

RESPONSABILIDAD HACENDARIA PROYECTO DE DECRETO

Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se

entenderá por:

I. a III. …

III Bis. Anexos Transversales: anexos del

Presupuesto donde concurren Programas

Presupuestarios, componentes de éstos y/o

Unidades Responsables, cuyos recursos son

destinados a obras, acciones y servicios

vinculados con el desarrollo de los siguientes

sectores: Igualdad entre Mujeres y Hombres;

Atención de Niños, Niñas y Adolescentes;

Desarrollo Integral de los Pueblos y

Comunidades Indígenas; Desarrollo de los

Jóvenes; Programa Especial Concurrente para el

Desarrollo Rural Sustentable; Programa de

Ciencia, Tecnología e Innovación; Estrategia

Nacional para la Transición Energética y el

Aprovechamiento Sustentable de la Energía;

Atención a Grupos Vulnerables; y los Recursos

para la Mitigación de los efectos del Cambio

Climático;

Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se

entenderá por:

I. a III. …

III Bis. Anexos Transversales: anexos del

Presupuesto donde concurren Programas

Presupuestarios, componentes de éstos y/o

Unidades Responsables, cuyos recursos son

destinados a obras, acciones y servicios

vinculados con el desarrollo de los siguientes

sectores: sector social de la economía;

Igualdad entre Mujeres y Hombres; Atención de

Niños, Niñas y Adolescentes; Desarrollo

Integral de los Pueblos y Comunidades

Indígenas; Desarrollo de los Jóvenes; Programa

Especial Concurrente para el Desarrollo Rural

Sustentable; Programa de Ciencia, Tecnología e

Innovación; Estrategia Nacional para la

Transición Energética y el Aprovechamiento

Sustentable de la Energía; Atención a Grupos

Vulnerables; y los Recursos para la Mitigación

de los efectos del Cambio Climático;

14

IV. a LVII. …

…

IV. a LVII. …

…

Artículo 41.- El proyecto de Presupuesto de

Egresos contendrá:

I. …

II. El proyecto de Decreto, los anexos y

tomos, los cuales incluirán:

a) a v) …

III. Los anexos informativos, los cuales

contendrán:

a) …

b) …

c) La metodología, factores, variables y

fórmulas utilizadas para la elaboración de los

Anexos Transversales a los que se refieren los

incisos j), o), p), q), r), s), t), u) y v) de la

fracción anterior, estableciendo con claridad los

porcentajes o cuotas que del presupuesto de los

Programas Presupuestarios y/o de las Unidades

Responsables son considerados para la

integración de dichos Anexos. En caso de que

existan modificaciones en la metodología con

respecto a la utilizada en el ejercicio fiscal

anterior, se deberá incluir un apartado donde se

explique y justifique plenamente el motivo de

dichas modificaciones, y

d) …

Las previsiones de gasto a las que se refieren los

incisos j), o), r) y t) de la fracción II del presente

artículo, en congruencia con los ingresos

previstos en la iniciativa de Ley de Ingresos

deberán contar, al menos, con la misma

proporción del gasto programable con las que

Artículo 41.- … :

I. …

II. El proyecto de Decreto, los anexos y

tomos, los cuales incluirán:

a) a v) …

w) Las previsiones de gasto que

correspondan a los programas específicos

para el sector social de la economía;

III. Los anexos informativos, los cuales

contendrán:

a) …

b) …

c)La metodología, factores, variables y fórmulas

utilizadas para la elaboración de los Anexos

Transversales a los que se refieren los incisos j),

o), p), q), r), s), t), u), v) y w) de la fracción

anterior, estableciendo con claridad los

porcentajes o cuotas que del presupuesto de los

Programas Presupuestarios y/o de las Unidades

Responsables son considerados para la

integración de dichos Anexos. En caso de que

existan modificaciones en la metodología con

respecto a la utilizada en el ejercicio fiscal

anterior, se deberá incluir un apartado donde se

explique y justifique plenamente el motivo de

dichas modificaciones, y

d) …

Las previsiones de gasto a las que se refieren los

incisos j), o), r), t) y w) de la fracción II del

presente artículo, en congruencia con los

ingresos previstos en la iniciativa de Ley de

Ingresos deberán contar, al menos, con la

misma proporción del gasto programable con

15

fueron aprobadas en el ejercicio fiscal

inmediato anterior, siempre y cuando se hubiere

cumplido con los objetivos y metas que para tal

efecto se hayan definido en el Sistema de

Evaluación del Desempeño para el Presupuesto

de dicho ejercicio fiscal.

las que fueron aprobadas en el ejercicio fiscal

inmediato anterior, siempre y cuando se hubiere

cumplido con los objetivos y metas que para tal

efecto se hayan definido en el Sistema de

Evaluación del Desempeño para el Presupuesto

de dicho ejercicio fiscal.

Fundamento legal

Por lo expuesto, y con fundamento en las atribuciones que le confiere el artículo 71, fracción ll y 78,

fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55 del Reglamento para el

Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en lo señalado en el

presente proyecto se somete a esta Soberanía el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 2 FRACCIÓN III BIS Y 41

FRACCIÓN IIII INCISO C) Y SU ÚLTIMO PÁRRAFO Y ADICIONA UN INCISO W) A LA

FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 41 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD

HACENDARIA

Artículo Único.- SeREFORMA los artículos 2 fracción III Bis y 41 fracción IIII inciso c) y su último

párrafo y ADICIONA un inciso w) a la fracción II del artículo 41 de la Ley Federal de

Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:

Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. a III. …

III Bis.Anexos Transversales: anexos del Presupuesto donde concurren Programas Presupuestarios,

componentes de éstos y/o Unidades Responsables, cuyos recursos son destinados a obras, acciones y

servicios vinculados con el desarrollo de los siguientes sectores: sector social de la economía;

Igualdad entre Mujeres y Hombres; Atención de Niños, Niñas y Adolescentes; Desarrollo Integral de

los Pueblos y Comunidades Indígenas; Desarrollo de los Jóvenes; Programa Especial Concurrente para

el Desarrollo Rural Sustentable; Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación; Estrategia Nacional

para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía; Atención a Grupos

Vulnerables; y los Recursos para la Mitigación de los efectos del Cambio Climático;

IV. a LVII. …

…

Artículo 41.-El proyecto de Presupuesto de Egresos contendrá:

I. …

II. El proyecto de Decreto, los anexos y tomos, los cuales incluirán:

a) a v) …

w) Las previsiones de gasto que correspondan a los programas específicos para el sector social

de la economía;

16

III. Los anexos informativos, los cuales contendrán:

a) …

b) …

c)La metodología, factores, variables y fórmulas utilizadas para la elaboración de los Anexos

Transversales a los que se refieren los incisos j), o), p), q), r), s), t), u), v) y w) de la fracción anterior,

estableciendo con claridad los porcentajes o cuotas que del presupuesto de los Programas

Presupuestarios y/o de las Unidades Responsables son considerados para la integración de dichos

Anexos. En caso de que existan modificaciones en la metodología con respecto a la utilizada en el

ejercicio fiscal anterior, se deberá incluir un apartado donde se explique y justifique plenamente el

motivo de dichas modificaciones, y

d) …

Las previsiones de gasto a las que se refieren los incisos j), o), r), t) y w) de la fracción II del presente

artículo, en congruencia con los ingresos previstos en la iniciativa de Ley de Ingresos deberán contar,

al menos, con la misma proporción del gasto programable con las que fueron aprobadas en el ejercicio

fiscal inmediato anterior, siempre y cuando se hubiere cumplido con los objetivos y metas que para tal

efecto se hayan definido en el Sistema de Evaluación del Desempeño para el Presupuesto de dicho

ejercicio fiscal.

Disposiciones Transitorias

PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial

de la Federación.

SEGUNDO. En términos de la presente Ley, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Públicay la

comisión ordinaria competente,con apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas y de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, diseñarán para su publicación en el Presupuesto de de

Egresos de la Federación, el anexo transversal en lo referente a los programas y montos dirigidos al

sector social de la economía.

Dicho anexo se revisará e integrará en ejercicios subsecuentes con la participación de los diferentes

ramos de la administración pública que desarrollen programas y asignen recursos al sector social de la

economía.

Dado en la Sede de la Comisión Permanente, a 20 de agosto de 2014.

SUSCRIBE

ALLIET MARIANA BAUTISTA BRAVO

DIPUTADA FEDERAL