Institucionalidad ambiental estatal en el desierto de Atacama-Chile:

Estado Neoliberal y ecogubernamentalidad en el caso Pascua Lama

Alfredo García1

Resumen

En Chile, el tema ambiental es relativamente nuevo en términos del abordaje político por parte de la sociedad. Hacia el año 1994 se promulga la Ley de Bases de medio ambiente 19.300 y con ella se funda la CONAMA (Comisión nacional de medio ambiente). Esta institucionalidad sienta las bases de los que se conocerá como la institucionalidad ambiental, con sus diferentes organismos, leyes, reglamentos, instituciones y políticas, pero toda esta institucionalidad ya lleva más de 20 años de operación, y las problemáticas ambientales no se han detenido. Estas problemáticas parecen acrecentarse en ciertos ecosistemas. El desierto de Atacama es un sistema frágil desde el punto de vista ecológico, la escasez de agua se ha visto incrementada producto de la instalación de mega proyectos mineros que utilizan el agua de la alta cordillera en el desierto más árido del mundo. Pascua Lama es un caso emblemático en términos de problemas ambientales, este proyecto minero binacional, único en el mundo, ha tenido una serie de problemas para su inicio de operación. Sin embargo, durante sus 16 años de existencia ha podido sortear todas las etapas que la institucionalidad publica ambiental le ha demandado. La hipótesis es que la institucionalidad ambiental opera como un dispositivo de poder que no cuestionan los principios del modelo neoliberal, que son inherentemente contrarios a la protección y cuidado del ambiente. A través de elementos teóricos de autores postfoucaultianos se realiza una aproximación a las diversas leyes, códigos y organismos estatales normalizan una relación sociedad/ambiente que potencian problemáticas socioambientales. Palabras-clave: Estado neoliberal - Ecogubernamentalidad - Institucionalidad ambiental

1. Introducción En Chile, hace un par de décadas, las problemáticas ambientales han ido aumentando en frecuencia e intensidad, esto ha provocado un análisis crítico del accionar de ciertos sectores productivos de la economía que han ocasionado mayor contaminación y problemas ambientales, y en el fondo una revisión del modelo sociopolítico y económico imperante. Si bien, el modelo neoliberal chileno ha representado cierta estabilidad macroeconómica e indicadores de crecimiento, esto no se ha traducido en acortar las brechas la desigualdad e inequidad de ingresos, y ha ido cuestionando una serie de otros efectos de dicho modelo. En este sentido, el tema ambiental es un tema pendiente y relativamente nuevo en términos del abordaje por parte de la sociedad. Si bien en Chile se crea una institucionalidad ambiental desde el año 1994, antes ya se habían sucedido una serie de problemas ambientales los cuales no tuvieron mayor tratamiento por parte del Estado. Hacia el año 1994 se promulga la Ley de Bases de medio ambiente 19.300 y con ella se funda la CONAMA (Comisión nacional de medio ambiente). Pascua Lama es un caso emblemático en términos de problemas ambientales de minería en el desierto, emplazada en la tercera región de Atacama, el proyecto minero binacional, único en el

1 Sociólogo de la Universidad de Concepción, Magister en Antropología y Desarrollo de la Universidad de

Chile. Profesor Instructor e investigador de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de

Atacama en Chile.

mundo, ha tenido una serie de problemas para su inicio de operación. Sin embargo, durante sus 16 años de existencia (considerando su ingreso al sistema de evaluación ambiental) ha podido sortear todas las etapas que la institucionalidad publica ambiental le ha demandado, pero aun así no se ha detenido una serie de afectaciones al entorno natural atacameño. Todo esto nos lleva a interrogarnos respecto al verdadero papel del Estado en el cuidado respecto al cuidado del medio ambiente, y en cómo la institucionalidad ambiental es capaz de lograr dicho fin. La hipótesis de este trabajo es que la institucionalidad ambiental operar como un dispositivo de poder que no cuestionan los principios del modelo neoliberal, que son inherentemente contrarios a la protección y cuidado del ambiente. A través de elementos teóricos que algunos autores postfoucaultianos han aplicado a temáticas ambientales (ecogubernamentalidad y subjetivación política), me propongo explicar cómo diversas leyes, códigos y organismos estatales normalizan una relación sociedad/ambiente que no ha parado de generar problemáticas socioambientales. A partir del “análisis de discurso” a un corpus compuesto por mensajes presidenciales, discusiones de comisiones senatoriales, proyectos de leyes, leyes y códigos sectoriales, se pretende establecer como en Chile y en Atacama se ha instaurado un régimen de verdad que permite e incentiva prácticas económicas que atentan contra el medio ambiente y que nuestros habitantes han admitido como normal/natural en el marco del modelo chileno, y que sin embargo han generado emergentes líneas de resistencias que llevan más de 20 años y que en la actualidad están más cerca que nunca del cierre de Pascua Lama (Barrick Gold) a través de la utilización de esta misma institucionalidad.

2. Antecedentes (CONTEXTO MACRO)

Chile es un caso emblemático de aplicación del modelo neoliberal en el mundo (Murillo, 2015, Palominos, 2015), a partir del denominado “experimento Chile”, se instaura en modelo societal que venía fraguándose a escala global desde el sXIX (Murillo, 2015) y cuyos principales elementos consideran libertad de mercado, la privatización de la economía, la prioridad del derecho a la propiedad privada y la disminución del tamaño del Estado.

Después de la segunda guerra mundial y con el auge de Estados Unidos como potencia imperial (Quijano 2002) asistimos a una nueva fase del capitalismo, donde Chile a través del golpe de Estado y la posterior dictadura cívico-militar (1973-1989) implementa una serie de políticas económicas basada en los discursos de la doctrina económica y social de la escuela de Chicago, a cargo de su mentor Milton Friedman, considerado el padre del neoliberalismo estadounidense. (CEP,1992). Con la dictadura cívico-militar (1973-1990) se instala un modelo económico neoliberal que genera una privatización de los recursos naturales (bosques, agua, minerales y recursos marinos) promoviendo la apertura de los territorios para la inversión de capitales internacionales interesados en la agricultura extensiva, forestal y la mega minería. De tal modo, se comienza a desarrollar un crecimiento económico que trae consigo una serie de problemas en el entorno local relacionado con alteraciones a los sistemas de vidas y el deterioro de la naturaleza. Así, junto con el aumento en los indicadores macroeconómicos del país, los problemas de escasez hídrica, polución de material particulado, contaminación por desechos industriales, entre otros, van generando un malestar en la población que de a poco empieza a exigir un tratamiento a estas problemáticas entendiendo que, con la vuelta a la democracia en el año 1990 en Chile, es posible tener una mayor injerencia en estos temas.

Sin embargo, el asentamiento del modelo económico neoliberal durante las siguientes décadas se profundizará; dado que las normativas jurídicas establecidas a partir de la Constitución de 1980, el código de aguas de 1981 y el código de minería de 1983, entre otras, continuarán siendo los principales marcos jurídicos que norman estas actividades. Toda la orgánica del Estado tuvo una modificación a partir de la oficialización de la Constitución política de 1980. A partir de aquí, se funda un estado con características propias de un modelo neoliberal, en donde el Estado cumple un rol característico.

3. El estado Neoliberal

Cuando hablamos del Estado neoliberal nos estamos refiriendo a una forma de estado con

características específicas en su contexto histórico. Si bien, con la instauración de un modelo de

economía neoliberal cuyos orígenes se remontarán al ordo liberalismo alemán hace más de 200

años (Murillo, 2015), se van a instalar una serie de discursos que priorizan el actuar de los mercados

como elemento fundamental en para el orden social, el estado no dejará de ser importante ni menos

ausente en este modelo.

La figura del Estado en el neoliberalismo cobra un papel estratégico mucho más discreto, y no es

más un Estado poseedor de los medios de producción; pero es el garante de que se respete la

propiedad privada y la libertad de mercado que permita actuar con amplitud a la empresa privada.

El estado en el neoliberalismo, siguiendo los principios de sus padres ideológicos como Hayek y

Friedman, debe ser de menor tamaño posible, para permitir el ejercicio libre de los privados sobre

sus propiedades, cuestión que el Estado debe asegurar dándole un papel central a esta “propiedad

privada”. Por otra parte, la libertad empresarial debe abrir las puertas de un país a cualquier inversor

o dueño de capital que quiera invertir productivamente en un territorio nacional, donde el Estado

debe dar la seguridad y las condiciones para que dicha inversión se realice con normalidad

(Dispositivos de seguridad). Además, el estado es el que debe asegurar la buena condición de

empleabilidad a través de un mantenimiento de mano de obra disponible y de bajo costo para el

desarrollo productivo empresarial.

En síntesis, se le atribuye un rol al Estado alejado de las posibles intervenciones al mercado que tuvo

antaño, pero su intervención en la sociedad y en la economía es mucho más estratégica y cobra

principal relevancia en salvar los momentos de crisis cíclicas que se dan en la economía a través de

mecanismos de salvataje a bancos, quiebras y mayor inversión social cuando la libertad de mercado

no es sostenible y hay riesgo de inestabilidad social para la inversión.

El caso de Chile, es un caso emblemático en términos de aplicación del modelo neoliberal, diremos

que siguiendo a varios autores, quizás uno de los elementos fundantes del Estado neoliberal chileno

es el hecho de que la carta magna del ordenamiento político del país se llevó a cabo en un periodo

de Dictadura cívico-militar (Salazar, 1999); y aun cuando se ha recuperado la democracia hace más

de 25 años , esta constitución y el marco jurídico legal (ejemplo el código de agua y el de minería),

se ha mantenido promulgándose nuevas leyes y normativas sobre dicho marco establecido en

dictadura.

La refundación del país a través de la fuerza militar continúa al día de hoy, y ha configurado un rol

del Estado secundario en apariencia, pero estratégico en la práctica. Con esta nueva constitución se

oficializa los principios rectores del neoliberalismo, y se da pie a la institucionalidad que debe

ejecutar estos principios en la política formal.

Para el caso es cuestión, nos interesa aquí el abordaje de los denominados temas ambientales o la

cuestión ambiental, y como se aborda desde un estado neoliberal como el chileno. Diremos

entonces que, partiendo de una configuración constitucional determinada en principios

neoliberales, se promulga La ley General de Bases del Medio Ambiente en 1994, ley que viene a

establecer las forma de abordar dicha cuestión.

Para ello se crea Institucionalidad pública del medio ambiente, que pasado ya 20 años ha tenido un

interesante desarrollo que se pretende analizar a la luz de un caso emblemático en Chile. Para este

trabajo no seguiremos el abordaje habitual respecto a los temas del estado, el cual establece una

distinción formal entre la relación estado/sociedad, la formas burocráticas o administrativa que

despliega y la ejecución de política públicas (Thwaites, 2012), sino más bien nos interesa aplicar una

analítica del poder en un contexto micro territorial

4. Estado, gubernamentalidad y ecogubernamentalidad

Para entender el Estado, hay que analizarlo en sus ejercicios de poder, la analítica de poder

planteada por Foucault (2015), es una “teoría del estado no explicita”, que trata de abstraerse de

preconcepciones formales jurídicas y filosóficas, pero se concentrarse en las formas que se ejerce

el poder en la sociedad. Para Foucault el estado será un “efecto” y causa de diversos ejercicios de

poder, donde lo que interesa es analizar el cúmulo de gubernamentalidades distintas que atraviesa

al estado y que permiten un ejercicio de poder en la red de relaciones sociales de que se trate

(Skornicki, 2017).

Diversos autores han trabajado ya el tema de la Gubernamentalidad en temas ambientales, sin

embargo, pocos han analizado el accionar del estado y sus institucionalidades específicas en estos

temas ambientales. Al respecto, nos cabe recordar que el estado es una de las preocupaciones que

retorna con fuerza en los últimos cursos de Foucault en el collage de France de 1978 y 1979, cuestión

que aborda Castro-Gómez (2010) en la Historia de la gubernamentalidad.

Por otra parte, Astrid Ulloa amplia el concepto a una ecogubernamentalidad como herramienta

teórica, cuestión que nos permite vislumbrar la posibilidad de analizar bajo estos lineamientos el

ejercicio de poder ecogubernamental en el caso de pascua lama, y el rol de la institucionalidad

ambiental (Ulloa, 2011).

Para nuestro análisis en cuestión, utilizaremos el concepto de ecogubernamentalidad entendida como: “todas las políticas, los discursos, los conocimientos, las representaciones y prácticas ambientales (locales, nacionales y transnacionales) que interactúan con el propósito de dirigir a los actores sociales (cuerpos verdes) a pensar y comportarse de manera particulares hacia fines ambientales específicos (desarrollo sostenible, seguridad ambiental, conservación de la

biodiversidad, acceso a recursos genéticos, entre otro)” (Ulloa, 2011: 42).

5. Orígenes de la institucionalidad ambiental

Si bien podemos encontrar instrumentos de jurisdicción pública en torno a las cuestiones

ambientales desde 1550 en Chile con la prohibición y regulación del corte de leña en Santiago

(Guzmán, 2012), pasando por distintas normativas que no son explícitamente versadas sobre

cuestiones ambientales pero están estrechamente vinculadas (código de agua, código de minería,

ley forestal, entre otras), fue la promulgación de la ley N° 19.300 sobre Bases del medio ambiente

en 1994 el hito que da inicio al tratamiento formal desde el Estado a esta emergente temática.

Esta ley aborda por primera vez “de modo sistemático el tratamiento jurídico del medio ambiente,

tanto desde el punto de vista de los instrumentos de gestión, como de la forma en que la

institucionalidad pública debía operar en ese ámbito” (Guzmán, 2012:17). Se crea entonces la

Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), organismos que tendrá por labor direccionar el

accionar estatal de sus organismos, a través de regulaciones y políticas generales. Posteriormente,

luego en el año 2010, se procede a promulgar la ley que da nacimiento al actual Ministerio del Medio

Ambiente, con el fin de perfeccionar el sistema anterior en función del análisis de su gestión.

Nos interesa aquí subrayar que independiente de los cambios en la institucionalidad que

corresponden principalmente a sus instrumentos de gestión y su estructura organizacional,

continúan apoyándose en los principios y conceptos contenidos en la ley 19.300 y en la constitución

política de 1981. Al respecto se continua bajo la “fórmula del desarrollo sustentable” (Guzmán,

2012:18)

La constitución política chilena de 1981 establece: el a) derecho de vivir en un ambiente libre de

contaminación(artículo 19 n° 8, inciso 1°), b) el doble deber del Estado de velar por que tal derecho

no se vea afectado y preservar la naturaleza (art 19,n° 9, inciso1°), la c) posibilidad de establecer

restricciones al ejercicio de derechos o libertades para proteger el medio ambiente (art 19, n° 8,

inciso 2° y d) la factibilidad de limitar u obligar en el ejercicio de derecho de propiedad para

conservar el patrimonio ambiental (art 19, n°24, inciso 2°). En lo procesal considera la acción o

recurso de protección para el ejercicio legítimo del derecho a vivir en un ambiente libre. (Guzmán,

2012:50).

Por otra parte la Ley General de Bases del Medio Ambiente (19.300) establece jurídicamente que el

medio ambiente es “el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de

naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente

modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la

vida en sus múltiples manifestaciones”2 (Art 2, letra II), esta definición ha ocasionado una serie de

discusiones respecto a sus implicancia teórica y prácticas, según Guzmán el medio ambiente esta

“constitucionalmente indeterminado” (Guzmán, 2012:21), pero es la base de las acciones que

realizan empresa, estado y ciudadanía en el Chile actual.

Si bien estos instrumentos constitucionales más la ley de bases de medio ambiente son un avance

en materia de tratamiento y problematización de la cuestión ambiental, hay que considerar dos

elementos según Guzmán: a) las regulaciones ambientales constitucionales colisionan en ocasiones

con los derechos y libertades asociados al desarrollo de actividades económicas, la propiedad y la

libertad de movimiento3, y b) el convencimiento social e individual e hacerse cargo del respeto por

el lugar y el ambiente. (Guzman,2012).

2 Los elementos y sus interacciones, principalmente con lo socioculturales, son dignas de análisis y discusión. Puntos de análisis al respecto en Guzmán 2012:23-24. 3 Actualmente se abre una discusión respecto a la propiedad individual sobre bienes comunes naturales (minerales, peces, agua, arboles, aire)

En cuanto a la estructura organizacional y procedimientos de la institucionalidad ambiental, hay que

recordar que entre 1994 y 2010, la institucionalidad ambiental (CONAMA) tenía un rol de

coordinación de los diversos organismos del estado que alguna relación establecían con los

componentes del medio ambiente. Así, la CONAMA se componía de un Ministro Presidente de la

comisión (instaurado recién el 2007), un consejo de ministros (consejo directivo), un director

ejecutivo, un consejo consultivo nacional (más sus versiones regionales) y las COREMAS (comisiones

regionales de medio ambiente). (Guzmán, 2012)

A partir del año 2010, la evaluación de la gestión de esta institucionalidad se sintetiza en la

imposibilidad de coordinación de organismos fuertemente sectorializados y deficientes

instrumentos de gestión ambiental aplicada (fijación normas, estándares, instrumentos fiscalización

entre otros). Se promulga entonces la ley 20.417 que realiza una reorganización de su estructura

organizacional mediante la instalación de un Ministerio de Medio ambiente, un consejo de ministros

para la sustentabilidad, un consejo consultivo (nacional y regional), un servicio de evaluación

ambiental (SEA) y un vínculo explícito con las Municipalidades. Además, se instala una

Superintendencia de Medio Ambiente y Tribunales Ambientales. (Guzmán, 2012)

Por otra parte, los instrumentos de gestión establecidos en la ley 19.300 se actualizan para esta

nueva estructura, y en función de la evaluación de los 15 primero años de la institucionalidad,

resumiéndose en instrumentos de:

• Educación e investigación

• Evaluación ambiental estratégica

• Sistema Nacional de áreas silvestres protegidas (en vías de conformarse un Servicio)

• Sistema de clasificación de especies

• Planes de Manejo

• Sistema de evaluación de impacto ambiental

• Normas de calidad ambiental y de emisión

• Planes de prevención y de descontaminación

• Fondo de protección ambiental

• Participación ciudadana

• Sistema de responsabilidad civil extracontractual por daño ambiental (Guzmán, 2012)

Durante los años de operación de esta institucionalidad es posible observar algunos puntos

relevantes respecto a cómo se ha llevado a la practica el diseño de esta institucionalidad, lo cual se

pretende aproximar a través del análisis del caso pascua lama en cuestión a través de las analíticas

del poder en un contexto neoliberal.

6. Región de Atacama, contextualización

La región de Atacama se encuentra en el norte de Chile (~26°S-29°’S), posee una población de

290.581 habitantes cuyos asentamientos se distribuyen en las 3 cuencas hidrográficas que

configuran el hábitat humano de los atacameños. Al estar en pleno desierto de Atacama, estas 3

cuencas hidrográficas albergan las zonas residenciales, industriales y comerciales de la región. Aquí

coexisten diversas actividades productivas, pero sin duda la minería y la agricultura son las de mayor

envergadura.

El desierto de Atacama es un ecosistema caracterizado por la poca cantidad de agua que requiere

para su equilibrio natural, con una precipitación que no supera los 18 mm al año para toda la región

(Squeo, Arancio y Gutiérrez, 2008:26). Desde la década de los 80’ se observan cambios considerables

en el entorno natural a partir de las actividades productivas que han generado una serie de

problemas socioambientales. Se entenderá, por ahora, los problemas socioambientales como las

afecciones en la población producto de alteraciones en sus entornos naturales provocados por el

ser humano.

Las condiciones geográficas son de grandes extensiones de desierto atravesadas por tres cuencas que albergan los asentamientos de la población humana en la región de Atacama, así irán configurando el paisaje y el metabolismo social de una región diseñada con el paso de décadas de explotación mineras como un territorio con características singulares; como el ser parte o función de un territorio nacional mayor y con un rol específico (minería), con una población que acepta y se auto identifica con esta denominación minera y que asume que un “elemento vital” para su existencia este bajo gobiernos de mercado, y que esta forma de gestión puede atentar la salud debido la mala calidad del servicio de las empresas sanitarias (agua potable) y su escasez. Por otra parte, la población regional, también es un elemento clave en este caso, acá tenemos una

población objetivo que tiene bajos nivel de escolaridad, nivel de salud, (IDERE, 2016) altos niveles

de desempleo, alta movilidad de población flotante debido a las faenas mineras, que en general

habla de una población que está habituada a condiciones adversas de vida en comparación con el

resto de la población nacional

7. Orígenes del proyecto Pascua Lama

El proyecto Pascua Lama tiene una larga data, para que pudiera concretarse tuvieron que realizar

prospecciones desde el año 1977 en la región de Atacama, particularmente en la parte alta de la

cordillera en la provincia del Huasco. Estas prospecciones fueron realizadas por diversas empresas

mineras transnacionales, que por esas décadas contaban con la estructura que el modelo neoliberal

desplegaba para la apertura de Chile a los inversionistas extranjeros en torno al modelo extractivista

(Svampa, 2013)

Las empresas tenían, y siguen teniendo, una enorme cantidad de incentivos para invertir en el país,

entre los dispositivos que conformaban estas posibilidades de conductas en términos económicos

figura, la ley 18.248 dictada en 1983 y el código de minería que en síntesis privatizaban los recursos

mineros en Chile y daban la libertad de explotación a cualquier inversionista con el poder adquisitivo

de extraer el mineral. Hay que agregar aquí, el código de agua como otro componente de este

conjunto de dispositivos jurídicos, el cual mediante el otorgamiento de derechos de

aprovechamientos posibilita el ingreso de este bien común natural a un mercado de aguas. El agua

en el desierto es un bien escaso, por tanto, el mercado de agua posibilitó un aumento de la

demanda, disminución de oferta y elevación de precios, ante lo cual los grandes poderes

adquisitivos fueron acaparando: Mineras y Agrícolas

Desde la dictadura cívico-militar, y bajo una forma de gobierno a nivel planetaria que se va

configurando bajo los dictámenes de diversos organismos internacionales en cuyas redes operar el

Estado nación Chile (ONU, BM, FMI), se van configurando las condiciones que permiten establecer

el funcionamiento de grandes transnacionales en territorio nacional. Es posible observar que todo

el discurso desarrollista y extractivista va estableciendo las bases de lo que será posteriormente la

instalación del caso, para ello el paradigma de capitalización de la naturaleza (Leff, 1995), va a poner

en circulación mediante sus distintas organizaciones internacionales (PNUMA y CEPAL) los

conceptos desarrollo sustentable que van a tratar de conciliar un crecimiento económico con el

cuidado del medio ambiente (Seoane, 2015).

Con esta red de organismos internacionales y sus discursos de producción de verdad respecto a la

economía y la naturaleza (Seoane, 2015); sumado a las leyes ya mencionadas y agregando

posteriormente el tratado de integración minera binacional firmado en 1997, entre Chile y

Argentina, van a permitir la instalación de la empresa luego de una serie de lobbies de Barrick Gold

con distintas autoridades políticas (Luna et. Al, 2004). Posteriormente este acuerdo binacional será

complementado con un protocolo adicional específico para el proyecto firmado el año 2004, todo

lo cual sucederá en una escala de decisiones internacional (empresa -estados) pasando

desapercibido por parte de las poblaciones locales directamente afectadas.

En paralelo a este desarrollo de los términos jurídicos y empresariales, el Estado comienza en 1990

a re articular sus organismos e instituciones, en donde el tema ambiental ha tenido mayor demora

en su abordaje desde el Estado. En 1994 se crea la Comisión Nacional de Medio Ambiente

(CONAMA) junto con la Ley General de Bases del Medio Ambiente 19.300, y luego de 14 años se

implementan las primeras reformas importantes creándose el Ministerio del Medio Ambiente. Se

entiende que “la institucionalidad ambiental, es el conjunto de leyes, decretos, reglamentos,

resoluciones, etc., de organismos del estado, que definen las “reglas del juego” en materia

ambiental” (Cifuentes, 2013). De ahí la importancia de analizar la forma en que ha operado en la

práctica dicha institucionalidad, es decir cómo ha funcionado, cuáles son sus bases jurídicas, como

se implementan las gestiones concretas, como se articulan los distintos actores y organismos, cual

ha sido el impacto de su implementación, etc.

En este marco institucional en el año 2000 Barrick Gold comienza su proceso de Estudio de Impacto

Ambiental, en donde se incluyó un proceso de “participación ciudadana” con comunidades indígena

y no indígenas. Acá es posible observar que la empresa empieza a realizar todos los trámites

administrativos que le impone el Estado para operar, y en su primera inserción las comunidades

locales comienzan a lidiar y conocer todas estas formas de gestión política de los bienes comunes.

Antes de este proyecto no se conocían experiencias de esta magnitud en el Valle del Huasco, con lo

cual las comunidades muchas veces veían al principio con cierta inocencia todo el arsenal discursivo

enunciado por el estado y la empresa: “participación ciudadana”, “desarrollo sustentable”,

“responsabilidad social empresarial” y “crecimiento económico” son potentes mensajes que fueron

abriendo camino a la instalación del proyecto de parte de gran cantidad de personas.

Sin embargo, acá se van ocasionando las primeras resistencias por parte de los locales, cuyos

principales argumentos tenían que ver con la reserva de agua del rio Huasco, y los glaciares

contenidos en la cabecera de cuenca, donde se instalaría el proyecto binacional. Estos glaciares no

habían sido considerados por la empresa en su primera declaración de impacto ambiental (Salinas

2007), ante los cual el Estado y su aparataje institucional no poseía una forma de conocer tal

situación. Fue la voz de alerta de las comunidades, que hizo generar una serie de estudios y análisis

que pudieran visibilizar la realidad de los glaciares en Chile (cuestión en pleno auge en la discusión

de la ley de glaciares). La empresa entonces ha realizado diversos estudios, los cuales han sido

cuestionados por la comunidad científica y por las comunidades.

Las organizaciones de resistencia comienzan a coordinarse por primera vez en torno a un proyecto

de esta magnitud y características, pues no había antecedentes de ello a diferencia del resto de la

región de Atacama. Acá cabe mencionar, que la región de Atacama es conocida como una “región

minera”, y se ha articulado un imaginario y una serie de discursos que hacen de la actividad minera

un heraldo regional. Sin embargo, el Valle del Huasco tenía hasta antes de la llegada de Barrick Gold

una vocación agrícola importante, por lo cual también se genera una resistencia a estos discursos y

estas formas de entender al atacameño como “minero”. Aquí se desarrollan una serie de tecnologías

que tratan de construir la identidad minera de un ciudadano atacameño.

Unos de los actores relevantes de resistencia fueron, y son aún, la Comunidad Agrícola de los

Huascoaltinos, que tiene derechos ancestrales sobre todo el territorio (Yañez, 2005), pero cuyo

reconocimiento de propiedad real no se ha realizado por parte del Estado. Si bien en Chile hay un

reconocimiento del convenio 169, en la práctica no se aplica y más aun no se consideraba a esta

organización como una organización indígena, por parte de la institucionalidad estatal chilena, por

ende, la empresa y el estado no la reconocen como diaguita, lo cual es muy conveniente para ejercer

poder sobre ellos. Esta comunidad adquirió el título de “comunidad agrícola” como estrategia para

inscribir los territorios a su nombre, cuestión que bajo la legislación indígena no le permitiría hacerlo

sino hasta 1994; puesto que no son reconocidos como diaguitas.

Así, con el pasar de los años, en el 2001 el consejo regional de medio ambiente de Atacama

(COREMA) aprueba el proyecto con observaciones sobre los glaciares, siendo el Estado el que le

propone hacer un manejo de estos, lo cual es inédito en el mundo. De todas formas, así la empresa

realiza este plan de manejo, el cual es de dudosa rigurosidad científica y técnica, teniendo que

desdecirse en la actualidad respecto a dicho plan.

De este modo, cada vez son más los actores vinculados a la resistencia, organización no

gubernamentales nacionales e internacionales, diversas organizaciones de todo el valle que

conforman la provincia van tomando en cuenta la unidad de la cuenca y la importancia del agua de

“cordillera a mar” en el desierto. Sin embargo, una gran cantidad de gente no opone resistencia, acá

el tema de la subjetivación en torno de la cuestión minera como referente del ser atacameño cobra

importancia y peso. A esto habría que señalar, las vinculaciones con el temor permanente al

desempleo, el cual es esgrimido constantemente por el Estado y la Empresa para validar la inserción

de capital extranjero en la zona, ante lo cual gran parte de la población estará de acuerdo con tener

más posibilidad de empleo, sin importar la calidad de estos

Con el paso del tiempo en el año 2004 se crea la Junta de Vigilancia del Rio Huasco y sus afluentes,

cuestión contemplada en la orgánica funcional establecida en el código de aguas de 1981. Si bien

esta organización estaba en contra y se mostraba crítica al proyecto Pascua Lama, en el año 2005

firma un protocolo de acuerdo con la empresa, estableciendo un fondo de “compensación” de 60

millones de dólares a entregarse en un plazo de 20 años. Cabe mencionar que la forma de establecer

las decisiones de esta organización establece que el voto es equivalente a las acciones de agua que

se posea. Esto genera una concentración del agua en quien tiene más dinero, y por tanto a mayor

cantidad de votos que se ejercen al momento de tomar decisiones. El acuerdo llegado por la

directiva de esta organización, que son los mayores “aguatenientes” del valle, fue recibido como un

duro golpe a la cohesión de la resistencia al proyecto.

Luego; en el 2006 se aprueba nuevamente el proyecto con observaciones a los glaciares, y se

establece su no intervención. Es interesante observar que los estudios aún se discuten en torno la

afectación que se ha hecho sobre los glaciares desde el año 2000 hasta ahora, sin embargo, un dato

fundamental es que la mayor cantidad de estudios se realiza desde la empresa y organismos

privados, con lo que significa una producción de saber con fines claramente empresariales.

En el año 2007 la comunidad agrícola Huascoaltina demanda al estado de Chile ante la CIDH, la

comisión declara admisible la demanda y se está a la espera de su fallo, mientras tanto en el año

2009 comienza la construcción del proyecto. Desde este año, las organizaciones de resistencias han

continuado atentas y han denunciado una serie de cambios en el rio, atribuyéndole al proyecto

potenciales episodios de contaminación.

Por otra parte, en el año 2013 hay una proliferación de organizaciones indígenas, son 13 las nuevas

organizaciones que CONADI ha registrado, estas organizaciones han sido asesoradas por un

conocido abogado dedicado a demandas ambientales, con el fin de negociar posteriormente con la

empresa. De este modo las organizaciones, asesoradas jurídicamente, presentan un recurso a la

empresa en la corte apelaciones Copiapó, por la afectación al derecho a la vida y contaminar los

recursos hídricos (Gajardo, 2014). Todo esto desemboca en la firma de un memorándum de

entendimiento en el año 2014, entre las organizaciones y la empresa, lo cual es fuertemente

criticado por otras organizaciones contrarias al proyecto.

Finalmente, la empresa comienza a sufrir una serie de multas y suspensiones por parte de los

servicios públicos e institucionalidad ambiental. Se le han cursado multas por incumplimientos de

un plan de monitoreo de glaciares por parte de la DGA (Dirección General de Aguas) y cargos por no

construir canales para el manejo de ácidos solicitada por la SMA (Superintendencia de Medio

Ambiente). De esta manera, en octubre de 2013 la empresa anuncia la suspensión del proyecto,

encontrándose paralizada hasta hoy.

8. La institucionalidad ambiental en el caso Pascua Lama

8.1 Contexto regional contexto meso

Para este trabajo el contexto meso corresponde a la manifestación regional de la institucionalidad

ambiental. En este sentido, la orgánica de la institucionalidad les da un papel preponderante a las

autoridades políticas locales, específicamente a través del nombramiento del Intendente4 como

presidente de la Comisión Regional de Medio Ambiente (Corema), la cual es la que decide a través

del voto de sus miembros la aprobación o desaprobación de un proyecto que ha ingresado al

Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

Los miembros de esta comisión son los directores de los servicios públicos que ya han realizado las

observaciones al Estudio de Impacto Ambiental (EIA), mediante sus respectivos evaluadores, pero

que finalmente son los directores que asisten a estas comisiones y votan.

4 El Intendente es la máxima autoridad política de la región, nombrado directamente por el presidente de la república.

Por esta razón en importante señalar, que las instituciones que participan en los procesos de

Evaluación de impacto ambiental son siempre las mismas, y que sus evaluadores también son los

mismos que evalúan diferente tipo de proyectos, de distinta naturaleza, en donde puede suceder

que no tenga los conocimientos más idóneos y especializados para analizar o evaluar un proyecto.

Otro punto relevante, es que los jefes de servicios en la región son nombrados en función del reparto

de jefaturas que se dan entre los partidos políticos que conforman el gobierno de turno. Por tanto,

el análisis de los programáticas de los partidos y sus estrategias en la región es interesante para

develar el funcionamiento de las instituciones en la región.

8.2 Actores claves

Para el caso Pascualama en cuestión, las instituciones formales son los principales ejecutores de las

políticas públicas e instrumentos de gestión ambiental establecidos jurídicamente. Para el

desarrollo del proceso de evaluación ambiental los diversos servicios de la región evalúan el

potencial impacto del proyecto en función de su competencia, siendo el SEA el encargado de

coordinar este proceso de comunicación entre evaluadores de servicios sectoriales, comunidad y

empresa. Loa actores en cuestión fueron:

• Comisión Nacional del Medio Ambiente,

• Compañia Minera Nevada SpA

• CONADI, Región de Atacama

• CONAF, Región de Atacama

• Consejo de Monumentos Nacionales

• DGA, Región de Atacama

• Dirección de Vialidad, Región de Atacama

• DOH, Región de Atacama

• Gobernación Marítima de

• Caldera

• Ilustre Municipalidad de Alto del Carmen

• Ilustre Municipalidad de Vallenar

• SAG, Región de Atacama

• SEREMI de Agricultura, Región de Atacama

• SEREMI de Salud, Región de Atacama

• SEREMI de Transportes y Telecomunicaciones

• SEREMI de Vivienda y Urbanismo

• SEREMI DESARROLLO SOCIAL

• SEREMI MOP, Región de Atacama

• SERNAGEOMIN, Región de Atacama

• Servicio Evaluación Ambiental,

• Servicio Nacional de Pesca,

• Servicio Nacional Turismo,

• Superintendencia de Servicios Sanitarios

• Susan Henry Henry

Fuente: Resolución Calificación ambiental modificaciones proyecto Pascua Lama 2006

8.3 Trayectoria institucional del caso

La trayectoria de la institucionalidad ambiental en la región de Atacama es poca, nace en 1994

como comisión regional de medio ambiente, dependen regional de la CONAMA.

El sistema de evaluación ambiental opera en marcha blanca hasta 1997, cuando se oficializa el

primer reglamento del Sistema de evaluación de impacto ambiental, haciendo obligatorio el ingreso

a las empresas que desee instalar un proyecto productivo en la región que pueda tener algún

impacto en el medio ambiente. El ingreso es vía DIA o EIA, dependiendo de la magnitud e impacto

que el proyecto represente, cuestión que es determinada por el Servicio de evaluación mediante un

primer procedimiento de admisibilidad.

Luego en 2000 ingresa Pascua lama al SEIA, y comienza el proceso fuerte de socialización por parte

de la empresa respecto a los por menores y detalles específicos del proyecto. Ante esto, las

comunidades empiezan a poner la voz de alerta respecto al impacto en los glaciares que la empresa

no consideraba en sus estudios. Del mismo modo las instituciones vinculadas al agua (DGA) no

tenían tampoco conocimiento acabado de la situación del ambiente criosférico que sería afectado.

Otro elemento fundamental es que el proceso de participación ciudadana (PAC) no consideró a la

comunidad agrícola Huascoaltina como comunidad indígena, por que por ley ellos no tenían esa

personalidad jurídica, aun cuando se auto identifican como diaguitas. Cuestión que fue utilizada por

la empresa para excluir de manera legal a la comunidad que mayor resistencia mantiene hoy con el

proyecto. La CONADI, fue un actor expectante de toda esta situación sometiéndose a los dictámenes

de lo procedimentalmente permitido, aun cuando los argumentos de dicha comunidad

consideraban temas de derechos indígenas que vulneraba el proyecto.

En el 2001 se aprueba el proyecto con observaciones, y es la propia institucionalidad de la Comisión

regional de medio ambiente que solicita y exige un Manejo de protección de glaciares, cuestión

inédita en términos científicos y técnicos, que supone una serie de incertidumbres en la comunidad.

En el 2006 la empresa presenta un nuevo estudio de Evaluación ambiental, con modificaciones que

incorporan un mayor nivel de producción y el plan de manejo de los glaciares, el cual es nuevamente

aprobado. Si embargo este plan de manejo fue duramente criticado, y desde esta fecha hasta hoy

la empresa ha sufrido una serie de multas paralizando sus acciones hasta hoy.

En este sentido el funcionamiento de los tribunales ambientales desde el 2010 han dado mayor

atención a las demandas de las comunidades canalizadas mediante este instrumento jurídico de

fiscalización, junto con la superintendencia de medio ambiente.

8.4 Discursos

Respecto a los discursos que es posible evidenciar en el proceso en que la insitucionalidad ambiental

ha operado en el caso pascua lama, podemos mencionar que se sustentan sobre una idea fuerza

plasmada ya en la ley general de bases del medio ambiente: desarrollo sustentable. Esta idea

acuñada por Naciones Unidas es la forma que el capitalismo es entendido como una forma que

puede desarrollarse de manera armónica con su entorno natural y recursos (medio ambiente), por

lo cual el desarrollo de las actividades productivas en el capitalismo desde hacerse en esta armonía,

agregando además el factor social a esta triada (desarrollo en lo económico, social y ambiental).

El término desarrollo es ampliamente utilizado por actores políticas, funcionarios, comunidad,

científicos etcétera, y hace alusión al crecimiento económico y las actividades económicas como

motor del desarrollo. Esta forma de entender el proyecto nacional puede observarse cuando el

desarrollo parece ser la meta de todos, con sus distintos énfasis, algunas hablaran de crecimiento

económico, empleo uy otros, de reducir la pobreza y cuidar el medio ambiente, pero el

“desarrollarse” en este camino parce ser incuestionable aun cuando no este del todo claro.

Otro concepto fundamental es el de la modernización del estado, el cual hace alusión las mejoras

que tiene la gestión en el estado para hacerse cargo de problemas nuevos en sintonía con los

avances de la sociedad y de la economía. El sistema de evaluación ambiental es una forma de

abordar de manera moderna la gestión del estado en estas materias.

Por otra parte, el concepto de ciudadanía, y de participación ciudadana en estas materias cobrará

un sentido peculiar que servirá para definir quien puedo no participar en estos procesos, y por otra

parte ira perfilando en nivel de injerencia política real de dicho procedimiento. ‘¿Cuál es el poder

real de las comunidades o ciudadanía?

8.5 Los funcionarios de la institución

En cuanto a los funcionarios, desde el director regional de la institucionalidad ambiental y los

dirigentes políticos, existirá un discurso fuertemente economicista de sus labores. Pareciera que la

institucionalidad está más para resguardar el buen cometido del sistema económico productivo,

que el cuidado del medio ambiente per se.

Un actor fundamental en esta institucionalidad es el abogado, quien es el poseedor del saber

fundamental de aplicación de las leyes y normativas, de lo permitido o no permitido en el plano de

lo ambiental, en el cual se puede jugar las acciones de empresa, servicios y comunidades.

Así mismo, los profesionales especializados en materias ambientales, llámese los ingenieros

ambientales, los geógrafos, biólogos, químicos, entre otros, tendrán un rol fundamental al

momento de indicar que es la “verdad” respecto a los fenómenos naturales, cuando hay

contaminación o no.

Por último, los actores de las ciencias sociales en general, y la sección de Participación ciudadana,

serán los actores llamados a canalizar todas las demandas de la comunidad hacia la empresa,

pareciendo jugar un rol de contención de la resistencia de los pobladores, mediando entre la

empresa y ellas.

8.6 Procesos internos de la institución (contexto micro institucional)

La institucionalidad ambiental en la región Atacama está definida de tal modo que la estructura de

la organización delimita las acciones, de sus funcionarios y establece como debe realizar las acciones

las empresas y ciudadanía para “consensuar” la forma en que se realizarán las actividades

productivas, de modo que no impacten el medio ambiente tal como lo define la ley y las normativas

jurídicas vigentes.

Para lograr este cometido, existirá una distribución de labores explícitamente definida. La jerarquía

es liderada por el director regional quien es un cargo de confianza política y responde la mayoría de

las veces a la figura del intendente de turno, quien también es elegido por el presidente de turno.5

Luego destaca la figura del abogado, que en la mayoría de las ocasiones es el principal asesor en

términos de gestión de los jefes de servicio, que en ocasiones no conocen la mayoría de los detalles

jurídicas y normativas de la función institucional, sobre todo porque sus mandatos están ligados por

lo general al régimen de cada gobierno político de turno (4 años)

El régimen de plazos y procedimientos de cada etapa y formalidad de la gestión de la

institucionalidad está plasmado en los destinos reglamentos que son diseñados y establecidos a

nivel central (Santiago). Estos reglamentos son lo que definen en la práctica como actuar en función

de los distintos procedimientos que se establecen. Respecto a la evaluación ambiental, el

reglamento establece a grandes rasgos los formularios, plazos, ítems a ser considerados por los

5 Se discute hoy en parlamento la elección por votación de esta autoridad

titulares (empresas), para presentar un proyecto a ejecutar (productivo, construcción, energía, etc.).

Así se definen los tiempos en los que el titular debe informar de las características del proyecto.

Así, en un primer paso, se establece la admisibilidad del proyecto al proceso de evaluación

ambiental y definir su propiedad de Declaración o estudio. Para el caso pascua lama, debido a las

magnitudes del mega proyecto, se desarrolló un estudio presentado el 2000 y otro presentado el

2004 (modificaciones). Entre uno y otro hay una serie de cambios, que dan cuanta principalmente

de las estrategias que empresa y ciudadanía establecen para lograr sus fines (aprobación o rechazo

del proyecto)

En este juego de poder, la institucionalidad ambiental trata de mantenerse neutral, apelando a sus

competencias autodenominas eminentemente técnicos y no políticas.

9. Conclusiones

Sin embargo, sostenemos que la institucionalidad ambiental opera como un dispositivo de poder

que no cuestionan los principios del modelo neoliberal, los cuales son eminentemente políticos en

cuanto trata de normalizar las relaciones de poder que permiten establecer una conducta de los

distintos actores presentes en un territorio, a través de sus relaciones económicas con el entorno.

Estas relaciones de poder se realizan en un marco político económico de capitalismo neoliberal que

son inherentemente contrarios a la protección y cuidado del ambiente cuando se prioriza

(constitución 1980) el libre mercado y el derecho a la propiedad privada, por sobre los derechos

sociales y de acceso a los bienes comunes (Código de agua 1981: privatización del agua)

El marco jurídico normativo instaurado en 1980 (dictadura cívico-militar) es la base de la posterior

ley general de base de medio ambiente, y su trasfondo ideológico neoliberal es el que continua

hasta nuestros días. Esto a permitido una serie de nuevas normativas, reglamentos, e instituciones

que continúan con el proyecto neoliberal, aplicado ahora específicamente en la institucionalidad

ambiental.

La institucionalidad ambiental es el dispositivo que permite normalizar las acciones de las empresa

nacionales y transnacionales para poder actuar de manera “amigable” con el medio ambiente según

las indicaciones de organismos internacionales como la OCDE a la cual pertenece Chile. Lo

cual hace una suerte de contención de las fuerzas resistentes al poder de las transnacionales

emergidas de las comunidades, orientando su accionar hacia procedimientos burocráticos que a lo

largo de 20 años de historia dichas comunidades han aprendido y utilizado a su favor (ej. Recursos

jurídicos que sancionan y mantienen detenido el proyecto vía SMA y Tribunales ambientales)

En este ejercicio de ecogubernamentalidad por parte de la institucionalidad ambiental, el Estado en

general puede aplicar el modelo neoliberal instaurado. Así los sujetos al interior de la

institucionalidad se asumen como técnicos y burócratas apolíticos. Así mismo, sostienen que los

conflictos se deben solucionar de manera individual y entre privados, y por último sostienen la

superioridad de los argumentos científicos validados por las instituciones especializadas

(universidades, centros, etc,) por sobre los demás saberes.

De esta forma, se orienta la discusión y las prácticas discursivas y no discursiva hacia temas

eminentemente técnicos (de alta complejidad) y se invisibilizan temas políticos, éticos y morales,

que no tienen cabida en el contexto de la institucionalidad, o más bien los superan. Tanto es así,

que es posible encontrar altos personeros jefes de servicio de ciertas instituciones estratégicas

como la institucionalidad ambiental, que luego de sus mandatos pasan a formar filas en las

empresas privadas.

Por último, la normalización de estas relaciones de poder, están siendo cuestionadas cada vez más,

cuando el modelo en Chile comienza a cuestionarse en muchos otros ámbitos, siendo quizás el más

relevante las forma en que el sistema económico interactúa con el sistema político y el rol que

juegan los partidos políticos en esta compleja relación de poder en el neoliberalismo chileno.

10. Referencias bibliográficas

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