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Institucionalizar la participación de la sociedad civil en poderes legislativos:

Métodos efectivos de asesoramiento

Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de

Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013.

Tavera Pareja, Iván. Programa de Fortalecimiento a la Concertación y al Estado de

Derecho (CONCED – GIZ)

Email: ivan.tavera@giz.de

Resumen/abstract: El paper analiza los conceptos centrales del enfoque y los

principales hallazgos y aprendizajes en el trabajo del Programa CONCED-GIZ

para el asesoramiento a entes legislativos en el tema de Participación de la

sociedad civil organizada. Además presenta los principales resultados de una

investigación de campo sobre dicha participación en las Asambleas Legislativas

Departamentales de Bolivia.

Palabras clave: Parlamentarismo, participación ciudadana, legislativo, sociedad civil.

Nota biográfica: El autor se desempeña como Asesor de Coordinación Técnica y

Concertación del Programa CONCED-GIZ en Bolivia. Cuenta con más de 15 años de

experiencia en el trabajo con Entes Legislativos en Bolivia y ha asesorado técnicamente

el proceso de la Asamblea Constituyente (2006).

El presente documento es el resultado de la gestión de conocimiento realizada sobre el

trabajo del Programa CONCED-GIZ en Bolivia. Los aprendizajes y hallazgos que se

presenta provienen del asesoramiento realizado entre julio de 2012 y agosto de 2013 en

el área de Relacionamiento con la Sociedad civil, a las nueve Asambleas Legislativas

Departamentales, instauradas en el País como parte del proceso de construcción de las

autonomías departamentales.

2

Introducción

El año 2009 marca un hito en la historia de Bolivia. Marca el nacimiento del Estado

Plurinacional de Bolivia, el Estado que refleja una Bolivia que ensambla clases sociales,

culturas, vidas, lenguas e historias, dando así lugar a un Estado que representa el “yo

colectivo” de la bolivianidad (García, 2009: 7). A partir de dicho hito, el país viene

llevando adelante el actual proceso de reconfiguración del estado, el mismo que tiene

como uno de sus contenidos centrales el desarrollo de un régimen de autonomías

departamentales, municipales, regionales e indígena-originaria-campesinas.

La Constitución Política vigente en Bolivia y la Ley Marco de Autonomías y

Descentralización han fijado el marco de trabajo para transformar la acción del estado

en el nivel sub-nacional, con especial atención en la descentralización del poder

legislativo (órgano legislativo).

En la actualidad la Asamblea Legislativa Plurinacional (parlamento nacional) no es la

única que tiene atribuciones legislativas. Las nueve Asambleas Legislativas

Departamentales (ALD), de reciente creación, tienen atribuciones de legislación,

deliberación y fiscalización. Forman parte de los Gobiernos Departamentales

Autónomos, uno por cada departamento de Bolivia.

Este proceso de construcción de autonomías viene siendo objeto de numerosos

esfuerzos desde el año 2009, incluyendo iniciativas tanto del propio estado, como de la

cooperación internacional. En este marco se incluye el Programa de Fortalecimiento a la

Concertación y al Estado de Derecho (CONCED – GIZ), esfuerzo conjunto entre la

Vicepresidencia del Estado Plurinacional1 y la Deutsche Gesellschaft für Internationale

Zusammenarbeit (GIZ) de Alemania, buscando fortalecer a las nueve ALD mediante el

asesoramiento técnico en tres áreas: técnica legislativa, sistema de información legal del

estado y relacionamiento de las ALD con la sociedad civil.

El presente trabajo busca presentar tanto el enfoque como los principales hallazgos y

aprendizajes de la experiencia vivida en el campo de la participación ciudadana en las

ALD. La intención es la de compartir reflexiones sobre la experiencia de asesorar en

esta temática a entes legislativos, dada su creciente importancia en el mundo y en

Latinoamérica.

1 La Vicepresidencia del Estado es a la vez la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

3

Participación ciudadana en las Asambleas Legislativas Departamentales

El Programa CONCED-GIZ realizó a fines de 2012 un estudio con el propósito de

elaborar, en el tiempo más breve posible, un estado de situación de la participación

ciudadana en las ALD del país. La idea principal fue responder algunas interrogantes

que, en el contexto de la descentralización del Órgano Legislativo boliviano, se

consideró prudente contestar ¿La ciudadanía conoce su nueva institucionalidad

legislativa y participa de ella? ¿Se están comprendiendo las nuevas reglas del juego para

el nivel departamental en lo que a participación se refiere? ¿Se está avanzando en la

institucionalización autonómica del órgano legislativo?

En base al estudio realizado2, en términos generales las nueve ALD del país han logrado

avanzar algunos pequeños pasos en pro de su institucionalización.

Han avanzado en la función de elaboración, tratamiento y aprobación de leyes, según

las competencias asignadas. Este aspecto ha sido ampliamente debatido en el País como

uno de los factores principales del avance de las autonomías, en contraposición a la

atribución competencial, más bien poco generosa, a los departamentos. Sin embargo el

debate está siendo muy fructífero por el aprendizaje que se está viviendo a nivel

departamental sobre la pertinencia (y costo) de establecer un ente legislativo propio y

obtener una función legislativa más cercana.

Asimismo las ALD han logrado avances, pequeños pero importantes, en la instauración

de procesos internos (reglamentos, procedimientos) para su propio trabajo, esfuerzo que

se valora aún más si se toma en cuenta que la mayoría de ellas cuenta con presupuestos

de funcionamiento más bien pequeños. En este aspecto se ha observado la presencia de

un fenómeno de asimilación de procesos a los que efectúa la Asamblea Legislativa

Plurinacional del nivel central, con sus virtudes y defectos.

Por último, en forma más bien intuitiva, las ALD han avanzado en la ardua tarea de

comunicación institucional para proyectar su imagen y posicionarse como un actor

clave para el desarrollo departamental. En este campo se ha hecho uso de muchas

formas alternativas de comunicación, entre las cuales, por el objeto del presente

documento, es de importancia la apertura de espacios de participación ciudadana,

especialmente en los procesos de generación de leyes. Todas las asambleas han

2 El estudio se llevó a cabo entre diciembre de 2012 - febrero de 2013 y alcanzó a todos los departamentos del País. Aquí presentamos los resultados más interesantes del mismo.

4

generado espacios destinados a la participación de la sociedad civil, además de

participar en espacios convocados por la propia sociedad civil.

Sin embargo el estudio pudo detectar la existencia de muchas dudas y cuestionamientos

sobre el funcionamiento de dichos espacios. No solo sobre los aspectos técnicos a

considerar para realizar una efectiva “escucha” de los planteamientos, sino también

sobre la preparación y ejecución de las mismas, las actividades e instrumentos para

hacer evaluaciones, las formas de efectuar “devoluciones” y la manera de asegurar la

incorporación real de los planteamientos en los instrumentos normativos.

Otro factor crítico identificado fue el relacionado a la generación de expectativas por

parte de la sociedad civil ante la convocatoria de las ALD, las mismas que después, en

varios casos se han visto frustradas por no observarse resultados concretos de la

participación.

Incidencia de la participación ciudadana sobre las decisiones legislativas

El 70% de los actores de la Sociedad Civil entrevistados ha manifestado haber

participado en al menos una ocasión en espacios creados por la Asamblea Legislativa de

su respectivo Departamento y más de 60% de ellos también manifiesta haber formulado

propuestas de normativas específicas o para el Estatuto.

Sin embargo tanto entrevistados como asambleístas, coinciden en que de los

planteamientos hechos, pocos han llegado a ser parte de las decisiones finales. El 60%

de los integrantes de las ALD, considera positiva pero débil la incidencia de la

participación de la Sociedad Civil en los procesos legislativos.

Uno de los hallazgos más importantes del estudio se dio a raíz de preguntar la razón de

esta débil incidencia a representantes de la sociedad civil. Se había anticipado que

podría haber respuestas como: la ALD no nos convoca, la ALD es poco transparente,

etc. Al contrario la sociedad civil apuntó a dos aspectos clave: las propias limitaciones

en cuanto al conocimiento técnico para formular propuestas de calidad y al

desconocimiento sobre la consideración positiva o negativa de ellas que hacen las ALD.

Este último factor se ha presentado en casi todos los procesos de convocatoria que se

han efectuado. La participación debe ser visibilizada y transformada en incidencia real a

fin de mantener la credibilidad y confianza en las acciones de los entes legislativos

(Corporación Participa, 2012:8). Es por eso que se planteó la necesidad de ahondar en el

tipo de espacios que las ALD ponen a disposición de la sociedad. Se pensó en

5

diferenciar los mismos a fin de lograr hallazgos que permitan orientar mejor los

esfuerzos de convocatoria.

Mecanismos de participación

Una de las interrogantes planteadas por el estudio fue la preferencia por los mecanismos

y espacios de participación. Desde la lógica de las ALD, la pregunta se dirigió a

determinar cuál es el espacio de participación de la sociedad civil que consideran más

fructífero y apropiado, mientras que desde la perspectiva de la ciudadanía se intentó

conocer qué mecanismo que motiva más su participación.

En el País se tiene alguna tradición respecto de mecanismos de relacionamiento. El

mecanismo más utilizado ha sido el de Audiencias Públicas, de larga tradición en el

antiguo Parlamento Nacional. Además en el proceso de la Asamblea Constituyente

(2006), se establecieron dos mecanismos muy importantes: los Foros Ciudadanos y los

encuentros regionales, ambos con sus propios objetivos y formas diferenciadas de

acción. A estos tres mecanismos se sumó el de audiencias expertas, espacio que ha

venido siendo cada vez más utilizado en el País.

De entre los cuatro mecanismos propuestos el criterio de los asambleístas privilegió las

Audiencias Públicas como el mejor recurso para la participación de la sociedad civil,

mientras que esta última inclinó su preferencia hacia los Foros de Interés Ciudadano.

• PERSPECTIVAS COMPARADAS: PREFERENCIAS DE MECANISMOS

DE RELACIONAMIENTO

Fuente: Estudio elaborado

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Audiencias PublicasAudiencias PublicasAudiencias PublicasAudiencias Publicas Foros de Interés CiudadanoForos de Interés CiudadanoForos de Interés CiudadanoForos de Interés Ciudadano Encuentros RegionalesEncuentros RegionalesEncuentros RegionalesEncuentros Regionales Audiencias EspecializadasAudiencias EspecializadasAudiencias EspecializadasAudiencias Especializadas

Fre

cu

en

cia

Opciones de Participación CiudadanaOpciones de Participación CiudadanaOpciones de Participación CiudadanaOpciones de Participación CiudadanaPerspectivas comparadasPerspectivas comparadasPerspectivas comparadasPerspectivas comparadas

SC ALD

6

La significativa polarización en las opiniones de asambleístas y representantes de la

sociedad civil organizada -Audiencias Públicas y Foros de Interés Ciudadano- refleja

los intereses distintos que se persiguen. Mientras asambleístas concentran su interés en

un mecanismo que les permita evadir el debate sobre temas específicos y más bien

posicionar sus ideas políticas, la sociedad civil prefiere un mecanismo que le permita

dialogar y debatir más ampliamente sobre temas que son de su interés.

Las Audiencias Públicas constituyen en ese sentido un mecanismo que en la práctica se

activa desde las Asambleas Legislativas Departamentales, casi siempre mediante una

vinculación directa a la generación de normativa departamental. La experiencia muestra

que es el mecanismo más empleado por los entes legislativos departamentales, a pesar

de no ser el más indicado para todos los propósitos del proceso legislativo3.

Aquí es que surge la duda sobre el verdadero propósito de la activación de estos

mecanismos. En todo caso, parece quedar claro que la utilización de los mismos tiene

efectos no solo en términos del cumplimiento del proceso legislativo, sino también

sobre la imagen de las propias ALD.

Posicionamiento de las ALD

Dado el escaso tiempo de vigencia institucional de las ALD, parece prematuro hablar

sobre el posicionamiento de la ALD en el contexto departamental. Es poco probable que

instituciones, altamente centralizadoras y reglas del juego que han permanecido

inmutables durante muchos años, desaparezcan rápidamente del contexto en que se

encuentran.

Desde esta óptica, parece posible enfocar el proceso de autonomías en el país como la

tensión entre instituciones que buscan mantener y retomar el centralismo en la toma de

decisiones y las instituciones de reciente creación en pro de las autonomías sub-

nacionales.

Las ALD, en todo caso, han tenido y aún tienen la posibilidad de enfrentar el desafío de

su posicionamiento a partir de generar instituciones virtuosas de relacionamiento con la

sociedad civil, lo que les permitirá tanto establecerse en el contexto departamental y

3 Las Audiencias Públicas son el mecanismo para el relacionamiento con la sociedad civil más empleado por las ALD en Bolivia. Es posible atribuir esto a la tradición legislativa, heredada de instancias como el ex Congreso Nacional de la República. No obstante, se evidencia que la puesta en práctica de otros medios de relacionamiento legislativo-sociedad civil, como Foros de Interés Ciudadano y Audiencias Expertas, comienzan a enriquecer el vínculo, sobre todo en la construcción participativa de las leyes.

7

nacional, como ser parte de las instituciones clave en los esfuerzos de desarrollo. Esto es

algo que también está en debate actualmente: la verdadera posibilidad de las autonomías

para plantear y llevar adelante su propio desarrollo, dadas las competencias que les han

sido otorgadas. Este debate, en la práctica, se está resolviendo de a poco en base a un

modelo de “tira y afloja” entre las autonomías y el gobierno central.

Otro aspecto a considerar a este respecto es el de los reducidos presupuestos con los que

cuentan en general las ALD, los que no les permiten desarrollar acciones intensivas y

extensivas para difundir el rol institucional. Prueba de ello es la confusión persistente,

por parte de las organizaciones de la sociedad civil, entre el rol de las actuales ALD y el

de los ex Consejos Departamentales (organismos de acompañamiento de la labor del

ejecutivo departamental, sin potestad legislativa).

En la actualidad las ALD se encuentran inmersas en sus propios procesos para la

elaboración de estatutos departamentales, prueba de fuego para su accionar y su

legitimación en el sistema de gobierno.

Estatutos Departamentales

El proceso legislativo más importante encarado por las ALD es la construcción del

Estatuto Autonómico Departamental, donde tanto entidades como organizaciones de la

sociedad civil consideran haber participado con propuestas.

La formulación participativa del Estatuto Autonómico Departamental es un punto

fundamental que merece reconocimiento especial en el trabajo desarrollado por las

ALD. La opinión de una mayoría importante de actores de la sociedad civil (74%) así lo

establece. Sin embargo, ahondando en el concepto de incidencia, la cifra es mucho

menos interesante: más del 60% de ellos manifiesta que dicha participación se ha

traducido en una escasa incidencia en las decisiones finales.

Desde la óptica de la propia sociedad civil son dos las razones de esta situación: la

calidad de propuestas presentadas, dadas las limitaciones en cuanto al conocimiento

técnico para su formulación; y la falta de retroalimentación por parte de la ALD, en lo

referente a su consideración real y efectiva. De hecho, la falta de “mecanismos de

devolución” de los resultados obtenidos por la participación ciudadana fue un elemento

mencionado tanto por asambleístas como por la ciudadanía.

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Participación de grupos poblacionales específicos

Tan importante como promover y conseguir la participación de la sociedad civil en los

procesos legislativos departamentales, es abrir paso a la participación de grupos o

segmentos poblacionales con intereses particulares y que no siempre son reivindicados

sino a través de sus propios integrantes. Tal es el caso de las mujeres y pueblos

indígena-originario-campesinos, cuya participación e incidencia en la agenda legislativa

de los Departamentos muestra resultados destacables.

La participación de organizaciones de mujeres en procesos legislativos departamentales

es positiva. Más del 90% de los entrevistados consideran una positiva influencia de las

organizaciones de mujeres. En la práctica, el indicador refleja la lucha de las mujeres

organizadas por su inclusión, tanto en la formulación de leyes de hecho, su presencia

se nota en muchos casos asociada a los espacios de dirección en las ALD como en el

contenido de las mismas. Las organizaciones de mujeres han demostrado una fuerte

presencia y cohesión en los asuntos legislativos de todos los departamentos del País.

Muy parecida es la apreciación sobre la incidencia de los pueblos indígena-originario-

campesinos. El 95% de los asambleístas entrevistados considera que la incidencia es

positiva. No obstante, la participación indígena aún es débil en los espacios creados por

las ALD, habiéndose detectado déficits importantes en cuanto a su incidencia real.

Participación de actores “clave”

Tan importante como la habilitación de espacios de participación de la ciudadanía, es la

identificación, invitación y priorización de los actores clave de un determinado

mecanismo de participación. Como en varias ocasiones han apuntado distintos teóricos,

la participación ciudadana en cualquier espacio de discusión o encuentro creado por las

autoridades se considera efectiva en la medida en que se haya dado la asistencia y

presencia activa de los actores clave cuya posible incidencia positiva o no resulte

fundamental para dicho proceso. Al respecto el estudio reveló que más de la mitad de

los asambleístas considera que no siempre se ha dado la participación de todos los

actores clave y que, incluso, puede que varios procesos legislativos se hayan dado sin la

participación de ninguno de los principales actores involucrados. Este aspecto fue

precisado en el desarrollo de la asesoría, habiéndose elaborado instrumentos específicos

al respecto, de manera de evaluar la realización de mecanismos de relacionamiento a

partir de la participación de los principales actores involucrados.

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Principales conceptos del enfoque de asesoramiento

Dado el marco contextual presentado, en el tema de participación de la sociedad civil el

Programa CONCED-GIZ planteó el área de Relacionamiento con la Sociedad Civil,

después de analizar algunas alternativas más conocidas y con marcos teóricos más

trabajados: participación ciudadana y participación social (Guimaraes, 2008: 4). El

insumo principal para esta decisión fue el aporte del planteamiento institucional del

profesor Joan Prats, el cual además de visualizar un aspecto crucial del desarrollo

institucional, incorporó mucho del trabajo que el profesor realizó en Bolivia,

incluyendo su aporte en el propio proceso constituyente.

Este insumo se convirtió en esencial para comprender tanto el proceso autonómico del

País (tensión dinámica entre instituciones centralizadas y nuevas instituciones

autonómicas), como las propias formas de interacción estado-sociedad (instituciones

poco virtuosas en el tratamiento demanda-respuesta) y más específicamente sociedad

civil organizada y asambleas legislativas departamentales (instituciones nacientes y en

formación).

Entre las consideraciones principales realizadas están:

Vínculo entre autonomía, participación y democracia

La participación que los procesos descentralizadores y autonómicos en general

promueven se considera como un elemento de fortalecimiento de la democracia. De

hecho, son múltiples y coincidentes las opiniones que sostienen que autonomía sugiere

mayor democracia porque permite y garantiza más (y más efectiva) participación

política de la ciudadanía en los procesos de construcción de las política públicas. La

autonomía puede garantizar mejor práctica política “…por la simple y sencilla razón de

que el poder baja a la base de la sociedad, llega a la calle, porque en la calle el

ciudadano puede constatar de manera directa el efecto de su participación política a

través de los mecanismos democráticos…” (Mesa, 2012: 61-62).

Es más, se afirma que la participación es vital para la reconstrucción social de

sociedades caracterizadas por la fragmentación y la exclusión. Se podría decir que el

objetivo que se busca con la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos es

darle contenido y ampliar la democracia, avanzando en la perspectiva de lo que se

denomina «democracia participativa».

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En especial en las dos últimas dos décadas, el concepto de Participación ha sido

ampliamente utilizado en el discurso político, dado que este concepto está relacionado

con los derechos de la ciudadanía y la gobernanza que se pretende promover, con mayor

énfasis, en los procesos autonómicos y descentralizadores.

Tipo y profundidad de la participación social

Pero, ¿qué tipo de participación social y ciudadana se pretende? ¿Hasta dónde llega la

misma? La participación puede circunscribirse al control sobre los recursos y las

instituciones, desde fuera del Estado4 (Stiefel y Wolfe, 1970: 27), puede concebirse al

nivel de consulta o toma de decisiones en todas las fases del ciclo del proyecto5, o puede

concentrarse en la participación política orientada a influir en las decisiones de los

representantes y funcionarios estatales6.

Dicho de otra forma, ¿qué nivel de participación social se persigue? Y ¿cuál es el

requerido para avanzar, más efectivamente en democracia? Se pueden distinguir tres

niveles de participación: Información, tenerla en grado suficiente sobre cualquier tema

público es imprescindible para participar en la discusión sobre esos temas7; Consulta y

Debate, proceso en el cual los interesados (afectados) emiten opinión, sugieren y

dialogan con la administración8; Gestión compartida o trabajo en común (Cogestión),

que implica tomar decisiones de manera conjunta y compartida entre la administración y

la Sociedad Civil (Gaventa, 1999:13).

Cobra entonces mucha importancia el tipo de participación ciudadana que se pretende

instalar. Por lo tanto fue clave definir bajo qué lógica de asesoramiento se debía trabajar

el asesoramiento a las ALD. Es aquí donde surgió el concepto de Relacionamiento

4 En un estudio muy influyente a finales de 1970, Stiefel y Wolfe, definen la participación como los

esfuerzos organizados para incrementar el control, sobre los recursos y las instituciones reguladoras en determinadas situaciones sociales, por parte de los grupos y movimientos excluidos de tales controles.

5 El Grupo de Aprendizaje en Participación del Banco Mundial define la participación como el proceso mediante el cual las partes interesadas influyen y comparten el control sobre iniciativas de desarrollo y sobre las decisiones y recursos que los afectan. Desde esta perspectiva, la participación se pudo ver en el nivel de consulta o toma de decisiones en todas las fases del ciclo del proyecto, desde la evaluación de las necesidades, a la apreciación, a la aplicación, la vigilancia y la evaluación.

6 Parry, Moyser y Neil Day definen participación política como la participación en el proceso de formulación, aprobación e implementación de las políticas públicas. La principal preocupación está en las acciones de los ciudadanos dirigidas a influir en las decisiones tomadas principalmente por los representantes y funcionarios públicos.

7 “Información implica también Formación: la información que no es comprendida no sirve, por lo tanto a veces es necesaria una labor previa de formación”. John Gaventa and Camilo Valderrama.

8 “Mediante la Información y la Consulta podremos posibilitar llegar a propuestas de consenso que, a la larga, serán más eficaces y útiles que las realizadas sin participación”. John Gaventa and Camilo Valderrama.

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ALD-Sociedad civil, dada su connotación mayor en la interacción, en el proceso

continuo de articulación entre los actores, en la posibilidad de considerar el trabajo de

asesoramiento como el insumo inicial para posicionar las ideas fundamentales y buscar

que se desarrollen por sí mismas.

La Real Academia de la Lengua Española en su edición vigésima segunda (2001),

aporta una definición clave del relacionamiento: conexión, correspondencia, trato,

comunicación de alguien con otra persona. En este sentido el término conexión se

constituye en el elemento para establecer si existen además: inclusión, apoyo o

complemento, aspectos que se consideraron clave para orientar el trabajo de

asesoramiento a las ALD.

También fue importante considerar que si se quiere que la participación social

trascienda la retórica y desemboque en ciudadanía activa, es necesario enfocar cambios

importantes en los modos de relacionamiento con la sociedad; implica modificaciones

del accionar fundamental de todos los actores (sociales y políticos) y plantea desafíos en

términos de estrategias que consoliden canales institucionales y mecanismos de

relacionamiento con posibilidades de convertirse en instituciones.

En contextos sociales fragmentados y excluyentes, la participación social, considerada

como factor esencial de reconstrucción del tejido social, debe contar con una

característica adicional muy importante, la de no ser “…funcional a las lógicas

gubernamentales, por el contrario debe tener una dimensión crítica y exigente de las

políticas, para contribuir a su permanente democratización” (Villarroel, 2000: 24).

Mecanismos de participación e incidencia

En consecuencia, para que este tipo de procesos participativos tengan éxito, es necesario

generar marcos institucionales y mecanismos de relacionamiento entre la Sociedad Civil

y el Estado que potencien la participación y otorguen condiciones mínimas para que las

organizaciones y actores sociales puedan incidir. En la búsqueda de mecanismos y

marcos institucionales de relacionamiento entre la Sociedad Civil y el Estado, que

contribuyan a potenciar la participación y desarrollar procesos de ciudadanía que

fortalezcan la democratización de la democracia, procurar la incidencia parece

fundamental.

Se entiende por incidencia al “…proceso utilizado para influir en espacios donde se

toman decisiones políticas” (PARC/SUNY-USAID: 2004: 7).

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A la hora de sugerir mecanismos y marcos institucionales para la participación de la

Sociedad Civil, es correcto asumir la existencia de demanda de participación por parte

de ésta. Pero debe considerarse que esta demanda está sujeta a los beneficios que de la

participación obtiene. Como bien señalan Ferrari Wolfenson y Mazzina:

”…. hay límites a la participación, que no puede ser extendida de forma

indefinida incluso en el escenario más idílico, con ciudadanos muy preparados

para participar, políticos muy predispuestos a que lo hicieran y una vida

política intensa y estimulante, los recursos que el ciudadano medio podría

dedicar a la vida política serían finitos debido al rol crucial que juega un

recurso tan limitado como es el tiempo……, el hecho de que éste sea limitado

provoca que los ciudadanos lo valoren especialmente, por lo que será preciso

que los participantes obtengan satisfacciones expresivas o instrumentales de su

participación y no se queden con la sensación de haber estado derrochando su

tiempo para nada” 9.

La participación indudablemente promueve ejercicio ciudadano, pero trae aparejadas

muchas expectativas que de no ser cubiertas, al menos parcialmente, pueden dar lugar a

frustraciones y la consecuente pérdida de legitimidad y credibilidad institucional.

En definitiva, el reto de todos los procesos que pretenden fortalecer el ejercicio de la

ciudadanía de múltiples actores es trascender los espacios rituales donde se escenifican

diálogos poco prácticos entre administradores y ciudadanos, hacia mecanismos

participativos para tomar decisiones que se lleven a la práctica.

Asesoramiento en Relacionamiento con la Sociedad Civil

Como resultado de las consideraciones anteriores (y otras concernientes al acuerdo entre

gobiernos, entre ellas montos y tiempos de ejecución), el trabajo del Programa

CONCED-GIZ se enfocó en generar y establecer las condiciones necesarias de

conocimientos, instrumentos, aptitudes, reforzamiento de actitudes, resultados y formas

de réplica, para la consolidación a futuro de procesos sostenidos de relacionamiento de

las ALD con la sociedad civil de sus respectivos departamentos. Para esto se definió la

siguiente metodología de trabajo.

9 Ferrari Wolfenson, Gustavo y Mazzina, Constanza. “Mecanismos de participación”. Trabajo presentado

en el V Congreso Nacional de Ciencia Política, 14-17 de noviembre 2001.

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Metodología utilizada

Considerando los tiempos que asambleístas y funcionarios pueden asignar a temas de

fortalecimiento de capacidades, la metodología utilizada para el trabajo se basó en la

idea de efectuar cuatro ciclos lo más prácticos posibles, con instrumentos simples para

el análisis en la práctica de lo elaborado por cada ALD. Estos ciclos se materializaron

en la realización de cuatro viajes, con intervalos de aproximadamente veinte días, para

realizar con asambleístas y asesores talleres prácticos de capacitación, organización de

equipos de trabajo, programación de actividades y seguimiento del avance.

En el caso del área de relacionamiento con la sociedad civil, en general se definió

trabajar los siguientes aspectos en cada ciclo (estos ciclos fueron manejados en forma

más bien flexible en función de las posibilidades en cada ALD, con sus diferentes

momentos y dinámicas institucionales):

• Primer ciclo: Intercambio sobre la importancia de la participación de la

sociedad civil en los procesos legislativos departamentales. La metodología de

trabajo preveía iniciar un debate participativo (como muestra de lo que serían

luego los mecanismos de relacionamiento), sobre los temas centrales de la

participación, su papel en las democracias, la necesidad de interactuar con los

representados, las vías alternativas para esto, el concepto de diálogo y los

criterios para la eficacia de los mecanismos de relacionamiento (audiencias

públicas, audiencias expertas, foros de intereses ciudadanos).

• Segundo ciclo: Culminación del trabajo de capacitación de asambleístas y

asesores especialmente en los mecanismos de relacionamiento, siempre

considerando los temas transversales de interculturalidad y género. Además en

este ciclo se incluyó el desarrollo participativo de una propuesta para la

realización de un mecanismo acordado conjuntamente, en base a un proyecto de

ley que estuviere siendo tratado en la ALD y al análisis de necesidades y

objetivos. Al finalizar el ciclo fue necesario establecer el equipo de trabajo de la

ALD para realizar toda la preparación para la realización del mecanismo.

• Tercer ciclo: Taller para el trabajo de aspectos clave de la preparación. En este

taller se previó trabajar la operativización del tema a ponerse a consideración de

la sociedad civil, los necesarios mapeos de actores para la convocatoria y

posteriormente para la evaluación de la misma, la evaluación de las condiciones

de convocatoria, la definición de instrumentos de sistematización y devolución

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inmediata de lo trabajado en el mecanismo, la definición de responsabilidades y

la programación de actividades para el proceso final. En algún caso fue

necesario hacer una simulación lo más aproximada a la realidad, a fin de que

asambleístas y asesores visualizaran su rol y el desarrollo ideal de un mecanismo

de relacionamiento. Este instrumento fue de mucha utilidad al momento de

establecer los diferentes roles, generar un espíritu de trabajo conjunto para el

mecanismo y definir aspectos como el manejo de posibles situaciones

conflictivas.

• Cuarto ciclo: Realización del mecanismo y evaluación compartida. Sin la

intervención de asesores CONCED-GIZ, la aplicación en la realidad del

mecanismo es, sin duda, el momento de mayor aprendizaje por parte de las

ALD, dado que se enfrentan realidades respecto de la participación, las formas

de escucha de planteamientos, los propios planteamientos que muchas veces se

contradicen y las dificultades inherentes a la propia convocatoria. Una vez

finalizado el mecanismo, llega el momento del aprendizaje conjunto, a través de

metodologías participativas con preguntas clave.

A continuación se presenta los aspectos principales considerados en el enfoque de

trabajo, con el propósito de reflexionar sobre su eficacia y pertinencia en base a su

contrastación con la práctica. Asimismo, en cada uno se presenta los aprendizajes

recogidos en la experiencia y algunas recomendaciones y sugerencias que parecen

importantes.

Entorno del asesoramiento

Al iniciar el trabajo se debió comprender el ambiente altamente político, marcado aún

por las tensiones que había vivido el País desde el 2003 y polarizado en lo político-

partidario. Fue bastante común encontrar pugnas internas en las ALD. Por este motivo

el contexto de trabajo requería tomar recaudos para evitar tanto posibles efectos

negativos de nuestra presencia, como prever que el asesoramiento pudiera llegar a todas

las facciones políticas.

En la práctica se estableció claramente que los recaudos que se tomaron fueron

absolutamente necesarios. En varias oportunidades se tuvieron que adoptar decisiones

en base al criterio de pluripartidismo que trazamos al inicio del trabajo. Este aspecto fue

crucial a la hora de establecer los necesarios lazos de confianza con asambleístas y

15

funcionarios de las diferentes ALD. En otras ocasiones fue imposible realizar

capacitaciones con la presencia de todas las fuerzas políticas, lo que afectó directamente

a los resultados que se lograron.

Otro aspecto del entorno que fue muy necesario considerar fue el relativo a

interculturalidad. En realidad se trabajó en un ambiente de mucha diversidad cultural, lo

que hizo necesario que, especialmente en el tema de lenguaje, se tenga que hacer ajustes

muy importantes. La fuerte presencia indígena, provocada no solo por las normas

relativas a la elección de asambleístas sino también por el contenido de la política del

oficialismo, ocasionó que en los trabajos con asambleístas se utilizara un lenguaje más

bien sencillo, evitando en lo posible el lenguaje técnico. No así en el caso de trabajos

solo con asesores de las ALD, en los que la preparación profesional era mayor. La

necesaria adecuación de instrumentos y mensajes estuvo siempre presente en el

desarrollo de los ciclos.

Asimismo, durante el trabajo se impulsó las ideas relativas a la igualdad de género. En

algunas asambleas fue la primera vez que se tocó el tema, dado el ambiente cultural y

ciertas costumbres del departamento. La presencia femenina en las asambleas

legislativas es un asunto en debate en Bolivia desde hace ya varios años. De manera

que, en general, el tema fue asumido por los participantes.

Es necesario mencionar que al apoyar a las nueve ALD del País, se pudo contar con un

elemento adicional para promover el avance del trabajo conjunto: una especie de efecto

“competencia” entre ellas. En varias oportunidades fue necesario acudir a los logros de

otras asambleas en aras de obtener compromiso o lograr el cumplimiento de tareas y

actividades.

En razón de este apoyo paralelo a las nueve ALD del País, fue posible pensar en llevar

adelante actividades de encuentro entre ellas, para que pudieran compartir sus

experiencias y aprendizajes, dado que todas están atravesando las mismas problemáticas

y enfrentan muy similares desafíos.

Experiencia y aprendizaje propios

El trabajo de relacionarse con la sociedad civil es algo que no se enseña sino que debe

ser aprendido en base a la experiencia y vivencia necesarias, de manera que se pueda

evidenciar diferencias importantes entre lo que se acostumbra a hacer y lo que

técnicamente pueden ofrecer las metodologías al respecto.

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En la práctica esta idea inicial fue validada en función a los resultados obtenidos.

Durante la ejecución de los ciclos de asesoramiento se hizo evidente que los

asambleístas y sus asesores aprendieron tanto de sus aciertos como de sus errores,

durante la labor de planteamiento y ejecución de los mecanismos. La labor de

orientación y guía de los asambleístas y asesores en los momentos clave ha sido muy

importante, dado que ha permitido que se saquen conclusiones muy necesarias para los

próximos trabajos. Inclusive ha sido necesaria una labor de provocación por parte del

asesor para cimentar los aprendizajes. Por ejemplo las preguntas: si ustedes representan

a la sociedad civil ¿porqué deben ir a escucharla? ¿No deberían ustedes saber qué les

van a decir?, han sido de mucha utilidad para solidificar las ideas.

Por otro lado, a la luz de la experiencia fue evidente que el asesoramiento no consideró

plenamente la faceta de reinvención constante de los mecanismos de relacionamiento.

El avance de la tecnología, las posibilidades prácticas de las ALD, las demandas de los

diferentes sectores de la sociedad civil, la diversidad de temas a tratar, etc. son algunos

de los aspectos para adecuar la acción de los entes legislativos.

Apropiación de la temática

Para que el efecto del asesoramiento sea sostenible, la apropiación del tema por parte de

asambleístas y asesores de las ALD, debe ser lo más alta posible. Es necesaria la

consideración de las costumbres y formas de interacción de cada departamento. Al

respecto se debe mencionar que se cometen muchos errores al pensar que el

relacionamiento con la sociedad civil es una actividad sencilla de realizar.

Respecto de la apropiación de la temática por parte de las ALD, se ha observado en la

práctica su utilidad. El cuidado de este aspecto ha sido un factor clave para el éxito

alcanzado. Desde un inicio del asesoramiento se tuvo el cuidado de dar y practicar esta

idea. Lo que significó que se hable y se recalque mucho los saberes y pensamientos de

asambleístas y asesores de las ALD, sus propias lógicas, la toma de decisiones por su

parte, etc. El efecto “nosotros los hicimos” ha sido importante para la cimentación del

tema en los procesos legislativos de las ALD. Aquí es necesario comentar que no todo

es atribuible a la labor de asesoramiento. En este caso concreto, un conflicto social de

grandes proporciones por una decisión legislativa de una de las ALD, dio lugar a que

todas las ALD hagan conciencia de la necesidad de generar espacios de consulta y

escucha. Este acontecimiento que paralizó un departamento por aproximadamente un

17

mes, tuvo el efecto de ser muy demostrativo de la necesidad de atender los

planteamientos de la sociedad civil.

Es necesario reconocer que no se ha previsto realizar una labor de levantamiento y

sistematización de conocimientos para visualizar el efecto en los próximos años, lo que

sería de mucha utilidad para asegurar la institucionalización de esta temática en las

ALD.

Integralidad del asesoramiento

Para la asimilación de la temática se necesita considerar tanto los aspectos más técnicos

(mecanismos formales de participación, criterios de eficacia, convocatorias, espacios,

etc), como los relacionados con las actitudes y aptitudes de las personas, tales como

habilidades para el diálogo y concertación, motivación, comunicación interpersonal,

escucha activa, etc., las cuales soportan el andamiaje necesario para efectuar una

verdadera escucha de la sociedad civil.

Los aspectos más técnicos incluyen:

• Tipos de mecanismos de relacionamiento: objetivos, funcionamiento.

• Criterios de eficacia de los mismos, incluyendo: la oficialidad requerida dentro del

proceso legislativo, el cumplimiento de normativa que los regula, la convocatoria

por parte de al menos una instancia colegiada de la ALD (comisión, brigada,

comisión mixta), su carácter público, sin restricciones a la participación, su carácter

no vinculante y las técnicas para considerar obligatoriamente las propuestas

levantadas.

• Aspectos formales del desarrollo: instalación de sesiones, orden del día, acta de las

sesiones, etc.

• Técnicas usuales: mapeo de actores, sistematización.

Entre los aspectos relacionados con aptitudes y actitudes:

• Comunicación interpersonal, ruidos, clarificación

• Escucha activa, empatía, rol de los asambleístas

• Instrumentos para ampliar la mente

• Diálogo y concertación

• Liderazgo y trabajo en equipo

18

Como se puede ver, el trabajo en estos temas requiere de cuidar la coherencia entre los

asuntos que se trabaja y el propio comportamiento de los asesores del Programa. Este,

sin duda, es el factor clave para el aprendizaje. Trabajar este tipo de aspectos requiere

de “reforzadores” presentes en las diversas actividades que se cumplen. Por esto el

trabajo de asesoramiento se hizo más complejo sobre todo si se toma en cuenta que la

labor implicó cuidar los mensajes no conscientes y considerar la estrecha relación entre

el mensaje y el “mensajero”.

Incidencia de la participación

La participación ciudadana sin incidencia condena al fracaso a los mecanismos de

relacionamiento y a la desvalorización de la acción de los entes legislativos. El uso de

mecanismos de relacionamiento solamente para la “foto”, es decir para aparentar que se

está consultando a la población, es un error que puede ser muy difícil de superar. La

expectativa de la sociedad civil no es la de asistir a las audiencias. Su expectativa es de

lograr incidir en los instrumentos legislativos, hacer que su voz se escuche.

La posibilidad de incidencia por parte de la sociedad civil es un factor clave para

asegurar la sostenibilidad de cualquier mecanismo de relacionamiento. Sin embargo, la

práctica demuestra que es muy difícil percibir el grado de incidencia. Se relaciona con

la posibilidad de ver los planteamientos plasmados en normas, pero también con la

posibilidad de cambiar la orientación de las mismas, complementarlas, etc. La cualidad

de incidencia es siempre vista a partir de percepciones y no tanto de datos fácticos. Por

eso es que el tema se torna de debate. Para las mismas personas muchas veces la

percepción es diferente.

Esto, por lo tanto, se convierte en una especia de arte: Las ALD siempre deben tener

presente que no solo tienen que escuchar a la sociedad civil, sino que además deben

hacerlo notar y precisarlo en el ideario común. Ha sido muy gratificante escuchar esta

afirmación por parte de algunos asambleístas, después de haber terminado el

asesoramiento. Los aprendizajes señalan en la dirección correcta: evitar el abuso de los

mecanismos de relacionamiento, siempre considerando el largo plazo más que el éxito

inmediato.

19

Instituciones para la sostenibilidad

Paralelamente al trabajo directo con las ALD, también se ha trabajado en favor de

explicitar la necesidad de generar reglas formales e informales que le den sostenibilidad

a los esfuerzos por relacionar a las ALD con la sociedad civil.

Mediante instrumentos de difusión se ha tratado de apoyar la institucionalización en el

entorno departamental. Desde la difusión por televisión de mensajes en pro del

posicionamiento de las ALD y su conocimiento por parte de la ciudadanía, hasta el uso

de instrumentos como separatas periodísticas con mensajes a favor de la participación

ciudadana, el trabajo de construcción de instituciones ha sido objeto de esfuerzos por

parte del CONCED-GIZ.

Las tensiones entre las viejas instituciones y las nuevas se verán disminuidas en el

mismo grado en que las instituciones nuevas signifiquen mejoras reales en la respuesta

del Estado a las necesidades ciudadanas. Este es el aspecto crucial a comprender al

interior de las ALD. Por ahora la población en general está a la espera de mejores

señales por parte de la institucionalidad departamental, sobre el histórico desencanto

con la legislación del nivel central. Esta es la oportunidad que las ALD tienen y el

“nicho de mercado” que pueden enfocar.

En la práctica, es fácil ver que los esfuerzos desarrollados en esta dirección han sido

más bien pequeños, en relación a la magnitud de la tarea. Por ejemplo, la costumbre

enraizada de incumplimiento por parte del estado de sus propias normas, es un factor

que debe ser atacado frontalmente para garantizar la pertinencia de contar con: 1

Asamblea Legislativa Plurinacional, 9 Asambleas Legislativas Departamentales y cerca

de 340 Concejos Municipales con potestad legislativa. Es una gran cantidad de entes

legislativos que conforman el estado boliviano. Gran parte de su labor supone la

existencia de un estado que cumple con la ejecución de sus normas y con una

ciudadanía que vigila porque así sea.

Encuentros regionales

Al momento de escribir este trabajo el CONCED-GIZ ha realizado ya el primer

encuentro regional de asambleístas y asesores de ALD, con el propósito de crear

espacios en los que se pueda compartir experiencias y trabajar aspectos medulares sobre

actitudes y aptitudes de líderes potenciales de cambio.

20

En este primer encuentro se desarrollaron varios aspectos técnicos, como fiscalización

estratégica y presupuestaria, que fueron compartidos por los participantes. Además, en

el sentido vertido anteriormente, estos trabajos estuvieron acompañados de una serie de

técnicas grupales y vivenciales para el aprendizaje conjunto de aspectos como liderazgo,

trabajo en equipo, dinámica grupal, respondiendo tanto al planteamiento de partida del

asesoramiento en esta área, expuesto anteriormente, como al reconocimiento del

carácter colegiado de la labor de los entes legislativos.

En realidad, el carácter colegiado de su accionar junto con el carácter político de sus

atribuciones, son las características más importantes a considerar para establecer

procesos exitoso de asesoramiento.

Es necesario reconocer en este campo, que los trabajos del Programa CONCED-GIZ en

estos temas se orientaron, por su propia naturaleza, solamente a algunos asambleístas y

asesores de ALD. No se concibió realizarlos para todos por las exigencias que suponen

la tarea y los recursos necesarios. Sin embargo la experiencia vivida aconseja

desarrollar esfuerzos en este sentido en el futuro, siempre en aras de fortalecer el

funcionamiento de las ALD y, por lo tanto, los posibles impactos de su labor.

-------------o------------

Compartir la experiencia y enseñanzas vividas en el trabajo de fortalecimiento de las

ALD en Bolivia, tiene el propósito fundamental de aportar en el desarrollo de métodos y

técnicas para fortalecer el funcionamiento de entes legislativos en Latinoamérica y el

mundo.

Evidentemente la naturaleza misma de dichos entes y las particularidades de su

conformación y organización, hacen necesario establecer enfoques, conceptos y

métodos particulares. Aspecto que, junto al interés más bien menor por parte de las

agencias de cooperación y organismos de cooperación internacional por trabajar en el

campo, ha ocasionado que los avances sean más bien lentos.

Esperamos sinceramente que los aprendizajes y hallazgos del trabajo sean de utilidad

para las personas que tienen la labor de mejorar el funcionamiento de este tipo de

entidades que hacen intrínsecamente a la democracia. Esperamos que las experiencias

vividas por EL CONCED-GTZ ayuden a investigadores, asesores y profesionales de la

capacitación a orientar sus trabajos y hacerlos más efectivos.

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