Instituciones y Derecho de La Union Europea
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Instituciones y derecho de la Unión Europea
Instituciones y derecho de la Unión Europea Mangas Martín Liñan Nogueras 7ª
Ed. Tecnos, Madrid 2012
Examen 60%
Tema I: El proceso histórico de la Integración europea
1. LA IDEA DE EUROPA EN LA HISTORIA
Los antecedentes más directos del proceso de integración europea se sitúan a
finales del s. XIX y en la primera mitad del s. XX, con el manifiesto Paneuropa
de Codenhove-Kalergi, con una de las primeras propuestas articuladas de
unión europea.
La unión europea tal y como la conocemos hoy, es una consecuencia de la
IIG.M y la conciencia que se tomó de que nunca más debería repetirse un
suceso parecido en la primera mitad de los años 40 del siglo pasado. Por tanto,
se tomaron ciertas iniciativas que fueran hacia la integración europea,
promoviendo el consentimiento de los participantes y no la imposición de uno
sobre otro. Pese a los problemas y los defectos de la actual Unión Europea,
objetivamente los expertos coinciden en que es probablemente lo mejor que ha
ocurrido en la historia del siglo XX, al haber transformado un área específica
del mundo siendo una experiencia tan positiva y transformadora.
En la segunda mitad de los años 40, en europa se vivió una enorme
efervescencia política e intelectual alrededor de la idea de europa, movilizando
a las élites y surgiendo propuestas por todas partes, así como partidos que se
vincularían a los movimientos de resistencia, generándose un clima propicio
para que se pusiera en marcha el proceso.
En mayo de 1948 los principales movimientos europeístas convocaron el
denominado Congreso de la Haya, donde se reunieron responsables políticos e
intelectuales, y se debatió a fondo sobre hacia dónde debía encaminarse
europa en los siguiente años para tratar de superar la situación de la IIG.M.
Surgieron ideas dispares, con dos corrientes prevalecientes: una que apostaba
por una europa intergubernamental con organizaciones europeas, pero
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respetando la soberanía de los estados. Otra corriente más vanguardista
buscaba superar el esquema clásico de la cooperación entre estados,
apostando por un nuevo modelo de colaboración entre estados en pos de esa
idea muy vaga de unidad europea. En esos años y como consecuencia, esta
conferencia tuvo mucho eco en la europa occidental, pero fruto de todo este
ambiente, fueron surgiendo diversas organizaciones en europa antes de que se
planteasen las comunidades europeas.
Organizaciones como la Unión Occidental, después UEO, o como es el
Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, creada en 1949, integrado por
45 estados incluyendo a la Federación Rusa, etc. La realización más conocida
de este Consejo de Europa es el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de
cuyo control se encarga el Tribunal de Estrasburgo (no confundir con el de
Luxemburgo). Esta organización surge para abrir vías en Europa, y está
configurada por estados europeos. En este proceso tiene una enorme
importancia una iniciativa extra europea, el Plan Marshall, para la
reconstrucción de Europa. Este plan si ejerció una influencia muy notable en
este clima de creación de nuevas organizaciones e iniciativas, pues uno de los
requisitos para acogerse a la financiación, es que debían crear entre ellos una
organización de carácter económico para que los esfuerzos de reconstrucción
se dieran de forma conjunta. Esta organización se denominó OECE, y de ella
formaron parte los estados que posteriormente formarían la actual UE. Esta
OECE, aseguraba la convertibilidad de las diferentes monedas, eliminar
obstáculos entre los estados parte, y una vez cumplida su función, se convirtió
en la OCDE (Organización de la Cooperación y el Desarrollo económico) a
partir de 1960, pasando a tomar parte los EEUU, Japón, Australia…
El acta fundacional de lo que hoy conocemos como UE fue la Declaración
Schuman de 9 de mayo de 1950 (no en vano, el día de europa es el 9 de mayo
en conmemoración a este texto). Este texto es una iniciativa que adopta el
gobierno francés, en un momento en el que el este gobierno estaba
enormemente preocupado pues, se había creado en 1949 un nuevo estado
alemán en zonas de ocupación. Como consecuencia de que Alemania
recuperase su soberanía, se iban a producir una serie de cambios muy
acelerados, que inquietaban a los franceses, entre ellos que el control del
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carbón, (debemos tener en cuenta que estamos hablando de los años 40 en los
cuales el carbón era la base de la industria de guerra), iba a ser recobrado por
el nuevo gobierno alemán. Esto inquietaba al gobierno francés que pese a la
reconciliación que se abría paso en la época, veía la recuperación de la
soberanía alemana, como una amenaza. Y esto junto con la “altura de miras”
de ciertos políticos franceses y alemanes, llevó al gobierno francés en un
debate interno enorme, con Jean Mone como inspirador, a tomar la iniciativa
que consistía en proponer a Alemania, en un proyecto abierto a la participación
de otros estados europeos, a colocar bajo una alta autoridad común las
producciones de carbón y acero, creando una comunidad (CECA) con
instituciones propias en las que se garantizase una administración compartida.
Pero en este texto, además de cumplir ese objetivo, aparece una especie de
“declaración de principios” de lo que después sería el proceso de integración
europea.
Se avanzará hacia la integración, hacia la unión europea con un método muy
claro, ir poniendo en común poco a poco distintas parcelas de soberanía de los
estados con un modelo distinto del que se había llevado a cabo en la
cooperación internacional, comenzando por este ámbito tan específico (carbón
y acero). Los políticos que pusieron en marcha esta idea, asumieron riesgos
importantes, al ser estados enfrentados uno contra otro, y que al entrar en una
dinámica como esta, apostaban fuertemente por el futuro.
En la Declaración Schuman se habla de que el objetivo de esta iniciativa era
hacer que una nueva guerra en Europa fuera no solo algo impensable sino
materialmente imposible. Es decir, poner una nueva mecánica de interacción,
avanzando de sectores concretos a unos más amplios, lo que hará que ese
nuevo enfrentamiento bélico sea impensable. La respuesta a la Declaración
Schuman, fue la suma de otros 4 estados europeos, el Benelux, e Italia que
desde el principio accedieron a formar parte de esta iniciativa. Estos 6 estados
firmaron un primer tratado, en 1951, el Tratado de París, que creaba la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Así, desde 1952 se pone en
marcha el proyecto de integración europea, con un ámbito de actuación muy
restringido.
2. La creación de la CECA y la CEE
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A partir de aquí, en esta primera fase, todavía percibimos una cierta
inseguridad entre los estados participantes y los objetivos del proceso, lo que
llevó a que en los años posteriores a la creación de la CECA se produjera una
crisis importante, provocando el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa.
Esto se debe a la presión que recibió Francia por EEUU, queriendo que
Alemania se rearmase lo antes posible, es decir, que las restricciones que se
habían impuesto acabaran, puesto que el bloque occidental en la Guerra Fría
no podría prescindir de esa baza. Esta propuesta de la Comunidad de Defensa
para integrar a Alemania fracasó en 1954 y a partir de ahí los 6 estados
miembros fueron conscientes de que la única vía para avanzar serían los
pequeños pasos, y recurriendo a compartir soberanía únicamente en lo
económico.
En la Conferencia de Mesina, en el año 55, decidieron retomar la vía de la
integración económica y tratar de dar un nuevo paso para consolidar lo que se
había puesto en marcha. Esto se dio mediante la negociación de 2 nuevos
tratados a través de los cuales se pretendía extender la lógica de la integración
económica, a nuevos sectores para consolidar el proceso y para ello se
negociaron estos dos nuevos tratados de importancia muy dispar, mediante los
que la lógica del carbón y del acero se amplió a otros sectores. Estos se
firmaron en marzo de 1957, en Roma, los denominados Tratados de Roma.
Mediante ellos se crean otras dos comunidades europeas, la Comunidad
Económica Europea (CEE) la más importante, con un tratado que tenía un
carácter bastante amplio, afectando la lógica de la integración a un gran
número de sectores económicos, y formulaba ese objetivo de crear un mercado
común para las actividades económicas, con la libertad de circulación de
servicios, personas, capitales etc. Como para Francia suponía un problema, ya
que apostaba por la energía nuclear y no quería que quedase al margen de las
iniciativas europeas pero tampoco que quedase al sometimiento general, se
creó la Comunidad europea de la energía atómica o el EURATOM. Estos
tratados entraron en vigor a comienzos de 1958, encontrándonos con la
estructura básica de integración, basándose en 3 organizaciones. Se basaban
en poner en común parcelas de soberanía para ejercerla mediante
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mecanismos más sofisticados para alcanzar esa idea de unidad política,
compartiendo competencias.
De las comunidades europeas a la UE:
La evolución del proceso de integración se ha producido siempre con los
avances sin ser definitivos, ni lineales, sino que había una sensación de cierta
crisis a cada avance, pudiendo relanzarlo posteriormente.
Toda esta evolución se ha articulado en torno a dos ejes fundamentales:
profundización y la ampliación, siendo un proceso abierto hacia dentro, pues se
han ido sucediendo reformas del marco jurídico (tratados) con idea de mejorar
los mecanismos de la organización para hacerlos más democráticos y
transparentes, mediante nuevas competencias a la Unión. Y en cuanto a la
ampliación, un proceso abierto hacia fuera, pues desde finales de los 50 hasta
ahora, no han dejado de incorporarse nuevos estados llegando a los 28
actuales.
El proceso de integración ha avanzado no solo como consecuencia de
reformas internas, sino también en base a nuevos estados, siempre con la
vocación a que sea una integración abierta a nuevos socios. La década de los
60 fue una etapa que estuvo muy marcada por Francia y la concepción
francesa de la integración europea, y por la política europea de De Gaulle, que
era partidario de la integración europea, pero que estaba truncada con
aspectos que no tenían que ver con esta idea de integración como el recelo a
UK o el odio a EEUU. Al ver que el proceso se consolidad UK presentó su
solicitud, y para que éste entre, era necesario el acuerdo unánime de los ya
fundadores, oponiéndose el general De Gaulle. Además en esta etapa cuando
en 1968 De Gaulle abandona, el veto a UK desaparecerá, pero hubo un
segundo acontecimiento muy importante, una crisis muy profunda, en 1985,
que afectó al funcionamiento de las comunidades europeas pudiendo poner en
peligro su existencia, lo que se denomina la Crisis de la Silla Vacía. Esta
consistió en que durante 6 meses el gobierno francés decidió no participar en el
consejo de ministros de la unión europea, que era el órgano de decisión básico,
la institución donde se representa a cada país. El gobierno francés decidió no
participar en las reuniones del consejo, paralizando el funcionamiento de las
comunidades europeas por una razón muy sencilla, los tratados de roma
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preveían distintas fases, un periodo transitorio de 12 años a lo largo del cual
debían tomarse medidas para hacer realidad el mercado único europeo y a
medida que se iba avanzando, las decisiones fundamentales en lugar de
tomarse por unanimidad por el consejo, a partir de un momento determinado,
pasaban a tomarse por mayoría cualificada, siendo la clave para poder ejercer
en común la soberanía.
El gobierno francés que había firmado y ratificado el tratado donde se exponía
esto, comenzó a verlo como una amenaza, pudiendo en el sector agrícola,
quedar en minoría frente al resto de socios. Así, trató de posponer esta minoría,
resistiéndose el resto de socios, adoptando el gobierno francés esta medida de
presión. Esta crisis se superó a través de un compromiso, un acuerdo político,
no pudiendo ser una reforma de los tratados, buscándose una formula
imaginativa, el compromiso de Luxemburgo en 1966, en el que se decía que el
resto de socios comprendían las preocupaciones del gobierno francés y
aceptaban que cuando algún gobierno considerase que algún aspecto pudiera
perjudicar a sus políticas nacionales, el resto de estados buscarían aprobarlas
por mayoría absoluta. Así, si se aceptaba que en aquellas cuestiones
relevantes para un solo estado, en la práctica suponía un modo encubierto que
es cerrar la mayoría cualificada. Así, hasta mediados de los 80 este
compromiso fue una sombra que planeaba permanentemente en las decisiones
del consejo, por tanto, la simple percepción de que un estado pudiera esgrimir
este compromiso, los debates se alargaran durante años, para que no
afectaran a esos intereses nacionales de algún país. En todo caso permitió
seguir con el funcionamiento de las comunidades.
Fruto de ese compromiso de Luxemburgo, y de la profunda crisis económica
que afecto a europa occidental en los años 70 (petróleo) hizo que si bien
durante esta década no asistimos a ninguna gran crisis en el funcionamiento de
la europa comunitaria, los avances fueron más lentos y se produjo una especia
de letargo, pues el clima económico no era el propicio para avanzar en el
proceso de integración. No obstantes la profundización y la ampliación seguían
latentes, con la adhesión de Grecia en 1981. Además, hubo reformas
presupuestarias, y ya a finales de los 70 parece a restablecerse el proceso y
proliferan iniciativas nuevas, debido a una serie de acontecimientos, el más
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importante fue la elección directa del parlamento europeo, pues hasta entonces
no sucedía así. Las primeras elecciones al parlamento europeo se celebraron
en junio de 1979 y por primera vez los ciudadanos de los 9 estados eligieron a
sus representantes. Así, este parlamento fruto de estas elecciones fue muy
activo y reivindicativo, pues hasta el momento estaba formado por delegados
de los parlamentos nacionales. El parlamento por tanto tenía una función
básicamente consultiva antes de tomar decisiones, pero con un poder muy
limitado. Este parlamento, comienza a interpelar a los gobierno de los estados
miembros para tratar de reavivar el proceso de integración y fruto de esto y del
cambio de fase económica, se da la Declaración Solemne sobre la Unión
europea, adoptada por el consejo europeo de Stuttgart en 1983, donde por
primera vez los máximo dirigentes adoptan una declaración política diciendo
que están de acuerdo en dar un nuevo impulso a este proceso de integración,
buscando superar el marco clásico y comienza a verse una nueva estructura
como la unión europea. En la estela de esta declaración, este parlamento,
elaboró un proyecto concreto de tratado de la unión europea, aun sabiendo que
no era competente para elaborar este proyecto articulado de la unión europea,
el proyecto Spinelli, aprobado en 1984.
En este proceso antes de llegar al tratado de la UE, o el tratado de Maastricht,
hubo que cubrir una etapa intermedia que se materializó en una primera gran
reforma de los tratados que refirió el nombre de Acta Única Europea, con una
enorme importancia en su momento. Esta coincidiría con la tercera ampliación
de las comunidades europeas (España y Portugal).
En este camino, la etapa final se cubrió mediante esta reforma, que no da la
creación de la UE, pero es muy significativa en términos jurídicos. La
denominación de este texto fue un nuevo tratado, y se denominó así porque
mediante un único texto se llevaron a cabo dos operaciones distintas y de una
importancia muy dispar. Lo esencial es que supuso una gran reforma de los
tratados comunitarios, y la primera en profundidad. Hasta este momento, los
tratados habían sufrido reformas en los años 60 y 70, pero que afectaron a
aspectos específicos y esta acta abre el periodo de las grandes reformas. ¿Con
qué objetivo? Con el de sacar a las comunidades europeas de esa situación de
letargo de la que habían vivido en los años anteriores, significando mucho, y
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esto se hizo reformulando el objetivo principal del proceso de integración,
pasando a denominarse el mercado interior, diciendo que debe ser una realidad
en un plazo de tiempo breve (1993). Para ello se debía de adoptar un sinfín de
legislación, y agilizar la toma de decisiones, así introduce un cambio adicional
que consiste en ampliar el recurso a la mayoría cualificada en la toma de las
decisiones.
Esta acta única no podía derogar la declaración de Luxemburgo, y al ampliar
los supuestos por los que se llevaba a cabo la mayoría cualificada, acabó con
la declaración de Luxemburgo. Este acta entró en vigor a mediados de 1987, y
a partir de ahí se adoptaron varias medidas para hacer realidad ese mercado
interior. A través de esta acta única se llevó a cabo otra operación, y que fue la
constitucionalización de la cooperación política europea. Esto último fue desde
principios de los 70 un esquema rudimentario de colaboración entre los
gobiernos de los estados miembros en materia de política exterior.
El acta única da por primera vez carta de naturaleza constitucional, sin cambiar
gran cosa de lo que se venía haciendo, pero recogiendo esos mecanismos por
primera vez en un tratado, de ahí que se denominase acta única europea.
El Tratado de la Unión Europea: 7 de febrero de 1992 (en vigor desde el
1.11.1993)
El que aparezca en este momento el tratado de Maastricht tiene que ver con
una serie de circunstancias políticas y economías que se dan en europa en ese
momento. En lo económico, el último periodo de los 80 había sido un periodo
fructífero en lo económico y sobre todo, los gobiernos de los países se habían
dado cuenta de que el esfuerzo para llegar al mercado interior había
dinamizado las economías nacionales, y por ello se preguntaban cuál iba a ser
el nuevo objetivo, que sería la unión económico y monetaria. A finales del 89 se
produce también la caída del muro de Berlín, así como los procesos de
transición que se producen en Europa, y por ello el proceso de transición no
puede permanecer solo en lo económico, debido a los cambios que se están
dando dentro de la misma europa. Todas estas circunstancias hacen que ya
esté madura esa idea y de que las comunidades europeas se le sumen la idea
de la UE, que se crea formalmente, jurídicamente, en virtud del tratado de la
unión europea.
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Este tratado supone un salto cualitativo sin precedentes, una reforma aún más
ambiciosa, entre otras cosas porque crea la UE. Por destacar algún aspecto,
destacamos algunos aspectos en los que se produjeron avances importantes a
raíz de este tratado:
-Más democracia, por lo que el Parlamento Europeo sale reforzado,
colegislando con el consejo en un futuro, reforzando a su vez la idea de
democracia indirecta.
-Se amplían las competencias comunitarias y de la UE, la ilustración más clara
de ella es el calendario, la hoja de ruta para alcanzar la unión económica y
monetaria.
-Se incorporan nuevos elementos políticos, pues la UE dota de un nuevo
contenido político, y se percibe en los aspectos del tratado de Maastricht, como
idea de la ciudadanía europea.
Los propios negociadores del tratado, para aclararse de qué era lo que estaban
negociando, desde el principio optaron por intentar asimilar la nueva estructura
que iba a tener el proceso de la UE con algo gráfico, y esta imagen es la del
templo griego:
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La unión europea se articulaba dentro de 3 pilares, un pilar central, el pilar
comunitario, basándose en los tratados de las tres comunidades europeas (no
aparece la CECA porque el tratado fue el único que se celebró durante un
tiempo determinado, y los demás no). Esta CE suponía la incorporación de
nuevos ámbitos de cooperación intergubernamental para marcar la diferencia
entre lo comunitario.
Antes de que se inicie este periodo de sucesivas reformas, asistimos a la
cuarta ampliación, ya de la UE, con la incorporación de Austria, Finlandia y
Suecia, pasando a contar con 15 miembros. El hecho de que entrasen estos 3
estados en el 95 y sobre todo en que ese momento histórico, en un plazo de
tiempo no demasiado amplio, se tenía que llevar a cabo esa macro ampliación
en el centro y este de europa, comenzó a percibirse la reforma de las
instituciones de la UE, adaptado a una UE en la que había un equilibrio entre
estados, y claro este equilibrio con las sucesivas ampliaciones se había ido
rompiendo y que sin esta reforma no era posible la ampliación. Y por ello, se
decidió abrir un nuevo proceso de reforma de los tratados, siendo el objetivo
fundamental adoptar las instituciones en un plazo de tiempo desconocido pero
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no muy largo. Esta se preparó con cuidado, pero fracasó al ver que no se podía
alcanzar un acuerdo entre los estados miembros, porque tocaba al equilibrio de
poder de la UE.
El tratado de Ámsterdam si bien fracasó en el objetivo central, permitió avanzar
en otras cuestiones, por tanto, no es que no sirviese para nada. Por tanto, al
cabo de dos o tres años el problema seguía pendiente, y los estados del este
de europa cada vez estaban más cerca, por ello, se abrió un nuevo proceso de
reforma en 1999, cuando entró en vigor el de Ámsterdam. Este proceso dio
lugar al Tratado de Niza, entrando en vigor en 2003, y con este se consiguió
resolver el problema de las instituciones, alcanzando un acuerdo de mínimos
para que el tema de la reforma institucional no se convirtiese en un problema.
La reforma institucional de mínimos aunque suficiente para hacer posible la
ampliación anunciaba ya la apertura de un nuevo proceso de revisión de los
tratados. Fruto de esa insatisfacción, la declaración nº23, iba a suponer un
debate mucho más amplio, el denominado debate constitucional, en el que
hemos estado enfrascados en los últimos años.
Se produjo la apertura de un nuevo proceso, el Consejo Europeo de Laeken, y
por primera vez, se aceptó que ese replanteamiento fuese sustituido por la
Convención sobre el futuro de europa. Esta convención sobre el futuro de
europa que inició sus trabajos en 2002 y finalizó en 2003, era un órgano mucho
más representativo, habiendo representantes directos de los estados
miembros, pero básicamente la convención estaba formada por parlamentarios,
elegidas directamente por los parlamentarios, y a la convención se le encargó
que expusieran propuestas sensatas ara la reformulación de la UE, elaborando
un nuevo proyecto de tratado, que proponía la reformulación. La convención a
toda costa quiso revestir de un halo constitucional al trabajo que realizaba, y lo
que realizó al final el proyecto de tratado por el que se establece una
Constitución para europa, pero no siendo una constitución como tal.
Los gobiernos de los estados miembros negociaron sobre la base del proyecto
en la conferencia intergubernamental en el año 2004 y con algunas pequeñas
modificaciones, respetaron la estructura global del Tratado constitucional y lo
adoptaron, dándole el visto bueno. El tratado se firmó en Octubre de 2004 y
para subrayar la refundación del proyecto, la firma se dio en Roma.
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En el proceso de ratificación, se puede ver como el tratado constitucional
fracasó, ya que la mayor parte de los políticos europeos habían exaltado las
virtudes constitucionales (a pesar de no serlo) algunos estados miembros se
vieron obligados a convocar un referéndum para que la población lo ratificara.
Si bien hacer un referéndum en España no era obligatorio como en el resto de
países, salió un si por mayoría pero, en la primavera de 2005 en el plazo de
una semana se celebraron referéndums en Francia y en los Países bajos,
donde se reafirmó el no.
Así, el resto de países al conocer los resultados de los otros referéndums,
suspendieron el proceso de ratificación, suponiendo un periodo de reflexión
que se prolongó hasta finales de 2006 durante más de un año, barajándose
diversas opciones, con un estancamiento de la integración europea. Tras ese
periodo de reflexión, los gobiernos de los estados miembros decidieron que se
debía aprovechar el tratado que se había llevado a cabo, y que se consideraba
válido para el futuro de la unión, pero teniendo en cuenta que los ciudadanos, y
dos países de los estados miembros habían refutado ese texto, no se podía a
poner en marcha el mismo tratado. Así, en 2007 se trató de identificar los
aspectos salvables e incorporarlos a una reforma clásica de los tratados ya
existentes, estilo Maastricht. En esa negociación hubo estados miembros que
marcaron determinadas pautas, suponiendo recortes en el tratado, pero la
mayor parte de los avances que comportaba el tratado constitucional se
incorporaban a este nuevo texto y que se presentó como un tratado de reforma,
denominado el Tratado de Lisboa en diciembre de 2007, y ahí nuevamente
entramos en otro proceso de ratificación, con ciertos problemas también,
finalmente el 1 de diciembre de 2009 entró en vigor la “reforma” que
incorporaba el tratado de Lisboa.
Este tratado simplifica el marco jurídico de la UE, entre otras cosas hace
desaparecer a la antigua CE, y el marco jurídico de la unión estará regulado
por dos textos fundamentales, el tratado de la unión, y el tratado de
funcionamiento de la UE.
El tratado de la UE son 55 artículos, breve, en el que encontramos la
regulación básica de la UE, donde se nos dice los principios que inspiran la UE,
el cometido básico de las instituciones…
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Tema II: La Unión Europea. Caracteres generales.
1. Caracterización general de la UE
A la hora de caracterizar la UE en general, ha sido siempre compleja y original,
es decir si por algo se caracteriza, es por su complejidad y originalidad que se
manifiestan tanto en el terreno jurídico como político, tanto si nos acercamos al
fenómeno de la integración desde una perspectiva jurídica o política. En
términos jurídicos, es una organización internacional, pero es la más avanzada
que existe. Es una organización internacional que funciona como tal; pero ha
alcanzado un grado de desarrollo tan importante que en algunos aspectos se
parece poco a otras organizaciones internacionales. La UE siendo una
organización internacional, ha alcanzado un grado de desarrollo tan alto que se
parece en muchas cuestiones a otras organizaciones internacionales. Pero por
ello, por ser tan compleja y original, no deja de ser una organización. Lo mismo
ocurre en términos políticos, se suele mencionar siempre una frase histórica a
De Gaulle, la definición del as comunidades europeas como un OPNI, objeto
político no identificado, porque la UE siempre ha sido un fenómeno político,
siempre ha perseguido objetivos políticos claros y concisos.
¿Qué indicaciones nos da el art. 1 del tratado de la UE? El primer párrafo nos
dice “Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES
constituyen entre sí una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada
«Unión», a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar
sus objetivos comunes.” De este se desprende que la UE pese a este
desarrollo, sigue siendo una organización internacional y que los estados
miembros no aspiran a que en el futuro se convierta en otra cosa distinta. La
UE es una creación de esos estados, que ceden el ejercicio de las
competencias constitucionales propias para ejercer esa soberanía de un modo
distinto, ejercerla en común.
“El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una
unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las
decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos
que sea posible.” Esto sugiere que hay una cercanía con los ciudadanos,
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intentando que estos la perciban como un fenómeno cercano. En relación con
esta cuestión, el tratado constitucional era mucho más explícito.
El último párrafo del art. 1 dice “La Unión se fundamenta en el presente Tratado
y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo
denominados "los Tratados"). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico.
La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea.” Esta es la última
referencia del art. 1 y nos indica que esta nueva estructura interna es más
unitaria y simplificada, ya no es una estructura, al menos formalmente, en
pilares como la de la UE que existió desde la entrada en vigor en Maastricht
hasta el 2009. Ahora ya contamos con una única organización, la UE, con
personalidad jurídica clara.
En el art. 2 se asientan los valores sobre los que se asienta la UE, “La Unión se
fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad,
democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos
valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada
por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y
la igualdad entre mujeres y hombres.” En estas últimas reformas se han
detallado distintos aspectos a estos valores, como el respeto a las minorías, el
principio de igualdad entre hombres y mujeres, etc.
En el art. 3 se formulan los objetivos de la UE, apareciendo por sectores
concretos.
1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus
pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin
fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas
conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras
exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.
3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de
Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los
precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno
empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad
del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.
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La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la
protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las
generaciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los
Estados miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la
conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.
5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus
valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la
paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo
entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la
protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como
al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de
los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las
competencias que se le atribuyen en los Tratados.
Vamos a tratar de identificar los principios básicos sobre los que se funda la UE
en la actualidad, ¿cuáles son esos principios que aparecen reflejados en estas
primeras articulaciones del tratado?
Quizá el principio que aparece más claramente identificado es el principio
democrático, es decir, la UE se asienta sobre esto que podríamos denominar el
principio democrático o el principio de la democracia. Esto es algo bastante
comprensible, porque si tenemos en cuenta que para poder ser miembro de la
UE a cualquier estado se le exige que sea un sistema democrático que
funcione de forma consolidada, pues es lógico que si los estados miembros al
forma parte de la UE atribuyen a la UE determinadas competencias de
soberanía.
En el art. 10 se explica con más detalle este principio diciendo que “el
funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”, siendo
esto por dos vías “porque los ciudadanos estarán representados en la Unión a
través del Parlamento europeo” los elegimos democráticamente. También
funciona como una democracia representativa porque “Los Estados miembros
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estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y
en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien
ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos” ya que están
representados los estados miembros bien por los gobiernos, o por otras
personas, estando controlados por parte de los gobiernos nacionales.
Seguidamente el art. 10 en su párrafo tercero afirma que “Todo ciudadano tiene
derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas
de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.” Así, aspira a tener una
participación lo más amplia posible por parte de los ciudadanos, pero si ya es
complicado en sí lograr esa participación en el ámbito nacional, las
instituciones europeas deben hacer un doble esfuerzo. Así la comisión, siendo
la institución que se encarga de elaborar las propuestas legislativas, cada vez
que se plantea elaborar propuestas en un nuevo ámbito, lo primero que debe
hacer es articular cauces para ver los puntos de vista de los ciudadanos. Si
continuamos en el art. 11, en su apartado cuarto introduce una novedad en
este ámbito de la democracia participativa “Un grupo de al menos un millón de
ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados
miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de
sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos
ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la
aplicación de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos para la
presentación de una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el párrafo
primero del artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Lo que
viene a ser en los ordenamientos internos la Iniciativa Legislativa Popular. Esto
después ha sido desarrollado después mediante un reglamento en el que se
dan los detalles de cómo funciona esta iniciativa.
Por tanto este primer principio aparece de forma muy importante en los
primeros preceptos del tratado.
Un segundo principio es obviamente, muy vinculado al primero, la protección
de los derechos humanos o fundamentales. Al igual que para el principio
democrático, no sería aceptable, dicho en varias ocasiones los tribunales
constitucionales de varios estados miembros, que los estados miembros
atribuyesen a la UE el ejercicio de tareas constitucionales, y que esas
instituciones no garanticen los derechos fundamentales. En la actualidad la UE
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cuenta con un sistema bastante perfeccionado de protección de derechos
fundamentales, y que si consideramos que las instituciones de la UE en algún
momento afectan a derechos fundamentales, tengamos vías para recurrir, para
que se nos garantice un disfrute adecuado. En el art. 6 del tratado de la UE,
que ya formaba parte del tratado anterior, se ha ido perfeccionando, y
actualmente dice “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios
enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de
diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo,
la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.” La UE anteriormente no
tenía un catálogo propio de DF, y se inspiraba en las tradiciones
constitucionales y en el convenio de europa, y ahora la UE se ha dotado ya de
un texto propio de derechos fundamentales y que los respeta tal y como están
recogidos en ese texto, respetado como un tratado.
Algunos principios más que se desprenden de estas disposiciones, como por
ejemplo en el art. 4.2 de la UE, ahí aparece un principio básico de la UE y que
los estados miembros se han encargado de reforzar su formulación con el
tratado de Lisboa, y es el principio de la igualdad de los estados ante la UE y el
respeto de su identidad nacional, “La Unión respetará la igualdad de los Estados
miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las
estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo
referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del
Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial,
mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la
seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado
miembro.” Por mucho que avance la UE, esta no podrá decir a un estado
miembro, como debe organizarse internamente.
En el apartado 3 del art. 4 está el principio de cooperación leal, “Conforme al
principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y
asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.
Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los
Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados
miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de
toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.”
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Tiene una vertiente negativa, pues los estados miembros deben abstenerse de
aquellos comportamientos e iniciativas que dificulten la consecución de los
principios que aparecen en el tratado, siendo el equivalente de la lealtad
autonómica, como se denomina en España. Este ha estado desde el principio
en los tratados fundacionales de la UE.
Conviene hacer referencia a al menos otros dos principios: el principio de
solidaridad, que siempre ha estado en la base del proceso de integración. Se
desprende, aunque quizás no aparezca tan claramente en estas disposiciones,
del art. 1 así como en el preámbulo del tratado. Este es un principio que
siempre ha estado presente en el proceso de integración y que después se
concreta en muchos artículos de los tratados. Así poco a poco, se fueron dando
ciertos mecanismos de solidaridad europea, como por ejemplo, el presupuesto,
que no puede superar el 1% del PIB del conjunto de la UE.
En esta última etapa se han introducido en los tratados elementos que llevan la
solidaridad al ámbito político, incorporándose dos cláusulas que ilustran esta
idea de solidaridad llevada a lo político. La primera de ellas es el art. 222 del
tratado de funcionamiento de la UE, este se denomina precisamente cláusula
de solidaridad, y se incluyó a raíz de los atentados de 11S en EEUU y dice que
si un estado miembro fuese objeto de un ataque terrorista o que sufriese una
catástrofe, tiene derecho a solicitar a los demás estados miembros su ayuda
para lograr salir de la situación y no verse desbordado.
Hay otra cláusula que aparece recogida en el tratado de la UE, en su art. 42.7,
siendo similar, pero en el terreno de la seguridad militar, de asistencia mutua en
caso de que un estado miembro pudiese sufrir un ataque terrorista procedente
del exterior, similar a la de la Base Atlántica de la OTAN, que hasta ahora no
había existido.
Un último principio es el de apertura y transparencia, que quiere decir que a
este se alude también en el art. 1 cuando se dice que se crea una unión en la
cual las decisiones se tomarán de la forma más abierta y próxima posible a los
ciudadanos. A partir de los 90 se empieza a hablar de esta apertura y
transparencia, a partir de Maastricht, y esto se refleja en la legislación que en
materia de transparencia está en vigor, legislación que procede de las
tradiciones más avanzadas de la UE, como las tradiciones nórdicas.
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2. La Adhesión a la Unión y la posibilidad de retirada de un Estado miembro
Las disposiciones que se refieren a la adhesión y retirada de los estados
miembros son los arts. 49 y 50 TUE. En el 49 se dan las condiciones para
entrar a formar parte de la UE, y el art. 50 es la retirada del estado miembro, es
decir, la posibilidad de que un estado miembro, sea uno de los fundadores o
uno que se adhirió posteriormente pueda decidir retirarse de la UE. Esta
cuestión es delicada, que está también en el centro del debate político en
algunos estados miembros por la amenaza de que algunas partes de
determinados estados, se secesionen del país. La regulación de la retirada de
la Unión, el que el tratado se refiera a esta posibilidad, es algo novedoso, pues
hasta que no entró en vigor el tratado de Lisboa, no había ninguna referencia
en los tratados a través del cual se pueda retirar un estado miembro. Aunque
en algún momento, se ha barajado la hipótesis, nunca un estado miembro ha
manifestado su voluntad de retirarse de la UE. Un ejemplo que está en todo
manual es el de Groenlandia, y a mediados de los años 80, a petición de las
autoridades, dejasen de aplicarse los tratados en Groenlandia, y desde 1985,
Groenlandia no forma parte del territorio al que se aplican los tratados.
¿Qué nos dice el art. 50? Es una disposición, “Todo Estado miembro podrá
decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión”
que dice que todo estado miembro puede decidirlo, y conforme a sus
disposiciones constitucionales, y en caso de que lo haga, comunicara su
decisión al Consejo europeo, por lo tanto, la retirada se contempla como un
derecho de todo estado miembro. Para poder ser miembro de la UE hay que
cumplir unas condiciones muy precisas, pero para retirarse basta con una
decisión del propio estado y la comunique. Lo que si establece claramente, es
que, si bien la retirada no se somete a ninguna condición, lo que si se impone
al estado miembro que quiere retirarse es la obligación de negociar las
condiciones en las que se va a producir la retirada de la UE. Este art. 50
continúa y contempla un supuesto que podría darse en la práctica y es que
esas negociaciones se prolongaran y no se produjera un acuerdo entre el
estado que quiere irse y la UE. Así, este art. Nos dice que si transcurridos 2
años no ha sido posible alcanzar un acuerdo, al cabo de esos dos años, la
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retirada podrá comenzar a producir efectos, y esto refuerza que la retirada es
una decisión del estado.
Así, un estado miembro que ha formado parte de la UE, esa retirada puede
suponer consecuencias muy graves para el estado que ha formado parte del
mismo. Y por último, el art. 50 en su apartado 5 plantea la suposición de que si
ese estado que se ha salido, quisiera entrar de nuevo, y este art. 50 nos dice
que sí, pudiendo solicitar su adhesión, pero que se le examinaría como
cualquier otro candidato, teniendo que pasar el examen previo a la adhesión.
Esta cuestión que se planteaba hipotéticamente de una secesión de una parte
del estado, el territorio sería un tercero, totalmente ajeno a la UE. El argumento
que se está utilizando es la figura, que no posee sustento en los tratados, de
que Escocia y Cataluña, la UE se vería afectada por una ampliación desde
dentro, algo que no es posible.
3. Las competencias de la UE: tipología y ejercicio.
Debemos volver sobre la idea inicial de que la UE es una organización
internacional, siendo sujetos de derecho internacional que se diferencian de los
estados en que las organizaciones no gozan de soberanía, mientras los
estados si, siendo esta la plenitud de competencias. La UE es una organización
internacional y por tanto solo cuenta con las competencias que le han sido
atribuidas por los estados miembros a través de los tratados. Este principio
básico y elemental, está recogido en el art. 5 del tratado de la UE, y es lo que
se denomina el principio de atribución, y está en la base del sistema
competencial de la UE. ¿Qué significa esto de la atribución? En el apartado II
del art. 5 “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los
límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los
Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no
atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. Este
principio en la práctica de la UE se ve en algún aspecto modulado sobre todo
por una doctrina que se denomina de las competencias implícitas, y esta idea
de que en su funcionamiento la UE puede tener competencias “implícitas”.
¿Cuáles son los tipos, la tipología de las competencias de la UE?
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Esta cuestión está regulada en el TFUE, en los art. 2 a 6, y nos dic cuales son
los distintos tipos de competencias que los estados miembros han atribuido a la
UE y en qué ámbitos. Estas novedades se introdujeron en el tratado de Lisboa,
pues hasta entonces no encontrábamos una clasificación clara de las
competencias de la UE, no es que no existieran, porque se iban ampliando
poco a poco, lo que ocurre es que la técnica con la que se redactaron los
tratados no permitió incluir una clasificación de los tratados. En el art. 2 del
TFUE, dice que la UE tiene competencias para desarrollar algo que se
denomina PESC, pero no define esa competencia.
-Competencias exclusivas
-Competencias compartidas, entre la UE y los estados miembros
-Competencias complementarias o de apoyo.
El art. 2 define qué entendemos por competencias exclusivas de la UE. Esto
quiere decir que “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia
exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar
actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto
tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar
actos de la Unión”, como la unión aduanera y comercial, así, si no existen
estas, el mercado único europeo no puede funcionar.
Competencias compartidas: “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una
competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado,
la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente
vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia
en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros
ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya
decidido dejar de ejercer la suya”. Le atribuye a la UE la capacidad para
adoptar ciertas medidas, pero adoptándose los estados miembros cierta
capacidad de actuación. Por eso, el art. 4 del tratado de funcionamiento,
veremos que la lista es muy amplia de competencias compartidas. En los
apartados 3 y 4, dentro de las competencias compartidas, están las
competencias recurrentes, la definición que encontramos en el art. 2, así, a
medida que la unión va interviniendo, se produce una reducción de los
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escenarios, limitando la capacidad de los estados miembros. Pero en estos
apartados, se mencionan ciertos ámbitos que se denominan competencias
compartidas, pero el hecho de que la UE desarrolle esos temas de
investigación, no limitan a los estados.
Las competencias complementarias o de apoyo, a las que se dedica el tratado
6 del TFUE, siendo la competencia de la UE más débil, en los que esta puede
llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, complementar la actuación de los
estados miembros.
En relación con las competencias, el art. 5 del TUE es una disposición clave,
comienza diciendo que, al hablar del ejercicio de las competencias de la unión,
debemos tener en cuenta los principios de subsidiaridad y proporcionalidad. El
principio que supone más problemas es el principio de subsidiaridad, que es un
principio consustancial al fenómeno de la UE. Se decidió con motivo de la
reforma del tratado de Maastricht, incorporar este a los tratados. ¿Por qué? Un
poco con la idea de limitar, aunque no solo funciona en ese sentido, los
excesos que a juicio de algunos estados miembros, estaban incurriendo las
instituciones de la UE a la hora de ejercer sus competencias y por eso, se
consideró necesario introducir este principio en los tratados. Por tanto, tiene
que ver con el ejercicio de las competencias con las que ya cuenta la UE, y se
habla de él como un principio racionalizador de las competencias.
El art. 5 en su apartado III “En virtud del principio de subsidiariedad, en los
ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en
caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a
nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor,
debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la
Unión”. Cada vez que la UE quiera intervenir en algún aspecto, deberá tener en
cuenta el principio de subsidiariedad, justificando que la intervención de la UE
es necesaria porque va a sr más eficaz que si los estados miembros actuasen
por separado. El Tratado de Lisboa ha implantado dos mecanismos de control
del principio de subsidiariedad. A través del mecanismo de control que ha
introducido se asocia a los parlamentos nacionales al control del principio de
nacionalidad, haciéndolo a través de diferentes fórmulas, la más relevante el
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mecanismo preventivo que consiste en, cuando la comisión, encargada de
elaborar propuestas en cualquier ámbito de competencia compartida, al mismo
tiempo que la envía al consejo y al parlamento europeo, la tiene que enviar a
todos los parlamentos nacionales de los estados miembros para que estos, en
un periodo de tiempo no muy amplio, examinen esa propuesta y puedan
manifestar su opinión sobre si esa propuesta es conforme o no a este principio.
4. La posibilidad de una “unión a la carta”: la cooperación reforzada.
La flexibilidad ha sido algo consustancial al proceso de integración europea
desde sus orígenes, existiendo estos supuestos en el funcionamiento de la UE,
de distintos ritmos en el avance de la UE. Cada vez que un nuevo estado se ha
incorporado, se le han permitido periodos transitorios para poder incorporarse a
la UE. En la evolución del proceso de integración, es algo que más
recientemente encontramos en la regulación de la zona euro, siendo uno de
sus objetivos la moneda única. Pero el tratado de Maastricht regulo la
posibilidad de quedar al margen de la moneda única, por tanto, 17 estados
miembros compartamos moneda única y otros 11 no lo hacen.
La cooperación reforzada es el mecanismo jurídico concreto a través del cual
se ha tratado de encauzar la flexibilidad en los tratados, es decir, llegó un
momento en el que los gobierno y estados miembros creían que era necesario
incluir en los tratados un mecanismo general, estableciendo unas pautas para
encauzar la idea de flexibilidad en el avance de los estados.
Este es un mecanismo que pese a que lleva muchos años en los tratados se
han utilizado en 3 ocasiones, y tiene que ver con que las condiciones que se
dan para que unos estados avancen más que otros, son muy estrictas. La
cuestión clave es ¿Cuáles son las condiciones para que el consejo autorice
este mecanismo? El art. 20 del TUE, es la disposición que se refiere a la
cooperación reforzada, “Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una
cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión
podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas competencias aplicando
las disposiciones pertinentes de los Tratados, dentro de los límites y con arreglo a las
modalidades contempladas en el presente artículo y en los artículos 326 a 334 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
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La finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la Unión,
proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Las cooperaciones
reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los Estados miembros, de
conformidad con el artículo 328 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
2. La decisión de autorizar una cooperación reforzada será adoptada por el Consejo
como último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos
perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable
por la Unión en su conjunto, y a condición de que participen en ella al menos nueve
Estados miembros. El Consejo se pronunciará con arreglo al procedimiento
establecido en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.”
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Tema III. El sistema institucional de la UE. Aspectos generales. La
comisión europea o la representación del interés general de la UE.
1. Originalidad y caracteres generales del marco institucional de la Unión.
La UE cuenta con un marco institucional único, integrado por 7 instituciones, a
todas ellas se les reconoce la calidad de institución de la UE en el art. 13 del
nuevo tratado de la UE. En este se menciona que el marco institucional está
integrado por 7 instituciones, 4 de ellas las podemos llamar clásicas: la
comisión, el consejo, el parlamento y el tribunal de justicia, debido a que están
vigentes desde el principio de la integración. A estas, a lo largo del tiempo se le
han ido sumando otras 3: el consejo europeo, el tribunal de cuentas y el banco
central europeo. De estas tres es el consejo europeo la más importante, pero
hasta el tratado de Lisboa no se le ha dado el carácter que tiene actualmente.
Sin embargo, la regulación del Tribunal de cuentas y del BCE queda relegada
al Tratado de Funcionamiento. Basta con leer el art. 13 del TUE y las
disposiciones que le siguen para darse cuenta de que en el fondo, el propio
tratado de la UE, entre estas instituciones, distingue 5 de una importancia
mayor, las 4 primeras + el consejo europeo y otras dos, que tienen una
importancia más limitada.
Al BCE y al TC, el tratado de la UE no le dedica una disposición específica,
sino que su regulación aparece solamente en el TFUE, mientras que en el TUE,
encontramos varias disposiciones dedicadas a presentarnos a cada una de las
instituciones. La complejidad del sistema institucional no se agota en la
existencia de estas, habiendo otros muchos actores que no son instituciones
pero que son importantes, como algunos órganos consultivos que no tienen
carácter de institución, como el comité económico y social y el comité de las
regiones. Dentro de este marco institucional de la UE, vemos como el tratado
de Lisboa ha creado un nuevo órgano que tampoco es una institución pero que
se le define como un órgano institucionalmente autónomo “servicio europeo de
acción exterior” para el que trabajan ya 4000 personas dentro de la UE, que
cuenta con una red de embajadas, las delegaciones de la UE en otros países,
de 140 embajadas en terceros países. Dentro de la UE, existe otra entidad
europea de carácter financiero, el Banco Europeo de inversiones, así como
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otros organismos de la UE, como el defensor del Pueblo, la oficina de lucha
contra el fraude… y un buen número de agencias (FRONTEX, EUROPOL…).
Además de complejo, el sistema institucional de la UE, es un sistema muy
original y solo comprendiendo bien esta originalidad, se comprende por qué en
general y al margen de las sombras, la integración europea ha sido un éxito,
sobre todo si lo comparamos con los sistemas institucionales de otras
organizaciones.
El sistema institucional de la UE no puede interpretarse a través de los
parámetros que interpretan el funcionamiento de los poderes públicos en el
marco de un estado. En todo caso, como ha señalado algún autor, esa
separación sería más funcional que orgánica. Vemos esto porque en la UE, el
poder legislativo, es un poder que comparten dos instituciones, el consejo y el
parlamento europeo, así este último en cierto modo es un recién llegado. Al
hablar del poder ejecutivo, la Comisión, el ejecutivo comunitario, es muy
matizable, porque esta tiene esos poderes por delegación por el Consejo,
siendo el papel distinto al que lo que podríamos entender por ejecutivo en el
Gobierno. Por tanto la lógica del sistema institucional está basada en ciertos
equilibrios internos, que son bastante originales. Unos equilibrios que fueron
concebidos desde el principio por los “padres fundadores de los tratados”, un
equilibrio muy concreto y que hay que conocer. Por ello, el funcionamiento del
sistema institucional de la UE, es la que nos ofrece el denominado principio de
equilibrio institucional, siendo fundamental para comprender el sistema
institucional de la UE, ya que se caracteriza por un equilibrio interno muy
peculiar. Este principio ha sido argüido por el Tribunal de justicia en varias
veces “TJCE. S. 22.5.1990. PEc. Consejo, Chernóbil, como consecuencia
importancia del diálogo interinstitucional exigido por los Tratados que se puede
traducir en la celebración de acuerdos interinstitucionales” (art. 295 TFUE).
En la UE hay cosas que suenan extrañas en el sistema institucional y en el que
esa lógica de pesos y contrapesos es lo que trata de ilustrar este principio de
equilibrio institucional. El consejo donde están representados los gobiernos de
los estados miembros, este no puede adoptar propuestas de actos normativos,
solo a propuesta de la comisión, para evitar el peso excesivo de lo
intergubernamental en el sistema.
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Este equilibrio se puede ejemplificar en el “triángulo institucional básico”.
Dentro del núcleo duro de las 5 instituciones, el esquema básico está formado
por este triángulo, Comisión-consejo-parlamento, y en el dialogo entre ellos, es
como se va fraguando el derecho de la UE, la adopción de normas y actos
jurídicos.
2. Aspectos instrumentales: sedes, lenguas y función pública
Las sedes de las instituciones de la UE, han sido un tema sensible porque los
países miembros buscan que en su territorio estén algunas sedes de las
instituciones de la UE. Lo que nos dice el TFUE en su art. 341 se refiere a este
tema de las sedes y nos dice que las decisiones relativas a las sedes deben
ser adoptadas de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros.
Actualmente tras infinidad de vicisitudes incluso recursos ante el TJ, hay un
protocolo anexo al TFUE, en el que se nos dice dónde están las sedes de las
instituciones determinadas de común acuerdo entre los gobiernos de los
estados. Dentro de este reparto de organismos y agencias, ha ido creciendo,
en casi todos los estados miembros tiene su sede alguna de estas de la UE,
como curiosidad en España tenemos sede de la agencia europea de seguridad
y salud en el trabajo (Bilbao)…
En cuanto al régimen lingüístico, también ha suscitado algún problema y la UE,
entre sus principios que está la defensa de la identidad y de las prerrogativas
básica de los estados miembros, y que la diversidad cultural es comprendida
como un valor, por tanto esta reconoce que las lenguas oficiales de los estados
miembros es también lengua oficial de la UE (art. 55 TUE). Tras la adhesión de
Croacia son 24 las lenguas de la UE. Esto no quiere decir que absolutamente
toda la información y documentos, estas 24 lenguas estén en absoluto pie de
igualdad, aunque si para ciertas cuestiones como para la publicación de los
actos jurídicos que pueden afectar a los ciudadanos, personas físicas o civiles.
En las reuniones y consejos de la UE, los representantes tienen derecho a
utilizar sus lenguas maternas, por tanto tiene que haber un personal dedicado a
la interpretación, pero luego en el funcionamiento cotidiano las cosas cambian
y cada vez en mayor medida el inglés o el francés, aunque en algún caso el TJ
cuando se retiran a deliberar, continúan haciéndolo en francés, por tanto para
ser juez hay que entender el francés.
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Todas las personas que trabajan para las instituciones, órganos u organismos
de la UE, están sometidos a un estatuto de la UE, el Estatuto común de la
función pública (EPSO).
3. La Comisión Europea o la representación del interés general de la UE:
composición, organización interna y funcionamiento. Los poderes de la
comisión. La responsabilidad política de la Comisión.
Por lo que se refiere al análisis del sistema institucional siempre nos vamos a
encontrar con el mismo esquema: en el tratado de la UE es un artículo general,
en este caso el 17, donde se nos presenta, a la institución, de qué se trata, y
luego ya en el TFUE, tenemos los arts. 244-250). Este esquema se va a repetir
con el resto de instituciones.
La primera idea a modo de introducción es destacar la originalidad de esta
institución. La comisión que siempre ha formado parte del sistema institucional
de la UE, es la institución que está encargada de velar por el interés general, y
por lo tanto, como se trata de la institución a la que se le encomienda la
defensa del interés general de la UE, el rasgo general que tiene es el carácter
de la independencia de los gobiernos de los estados miembros, porque si no es
así, difícilmente podrá velar por el interés general de la UE. Por tanto es
fundamental que la comisión actúe con absoluta independencia. Cuanto más
permeable sea ésta a las críticas de los estados miembros, será peor su
actuación.
En cuanto a la composición, ha sido siempre un tema delicado, determinar
quien integra, quien forma parte de los comisarios. Mientras la UE estuvo
formado por un número de estados relativamente pequeño (15), el número de
comisarios se mantuvo, siendo un tema que se solventó fácilmente porque
había al menos un nacional de los estados miembros, y los estados más
grandes podrían proponer a dos de sus nacionales a formar parte de la
comisión, y así fue durante unos años, siendo de 20 personas. Pero cuando la
UE constata que se va a producir una macro ampliación, creciendo el número
de miembros, este tema de la composición fue uno de los más delicados.
Actualmente lo que nos dice el art. 17 del TUE, en estos momentos la Comisión
está formada por una persona de la nacionalidad de cada estado miembro,
siendo 28 actualmente. Entre estas se incluye al presidente de la comisión, que
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si es de alguna nacionalidad, ya no habrá otro comisario de esa nacionalidad.
Reducir el número de comisarios a 18, tendría que implantar un sistema
rotatorio, algo que no está maduro hoy por hoy. Evidentemente esto es
preocupante, porque la comisión para trabajar lo haría mejor con un número
mejor, sino que la opinión pública, no pueden evitar pensar que debe haber un
nacional de cada estado que debe “velar por el interés nacional”.
Para poder ser miembro de la comisión europea debe tratarse de una persona
con una competencia en tema europeos, y que ofrezca absolutas garantías de
independencia, haciendo honor al cargo de comisario. Normalmente los
comisarios europeos suelen ser personas que han ejercido normalmente en
mandatos nacionales. Actualmente, al proponerse solo un candidato, se
propone uno de la ideología afín al partido que esté en el gobierno, así,
Joaquín almunia, que fue propuesto por el antiguo gobierno, parte de su
mandato coincide con el de otro grupo político. La duración de su mandato es
de 5 años, aunque no siempre ha sido así, siendo antes de 4 años, siendo
anómalo. Este periodo es renovable a un segundo mandato.
¿Cómo se designa a los miembros de la comisión? Explicado por el art. 17
TUE.
El procedimiento de elección de la comisión está regulado en su apartado 7.
Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las
consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría
cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá
al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la
mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría
cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo
procedimiento.
El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás
personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán
seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros, de
acuerdo con los criterios enunciados en el párrafo segundo del apartado 3 y en el
párrafo segundo del apartado 5.
El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto
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de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la
Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.
Se desarrolla en varias fases y donde tiene un papel muy importante el
parlamento. Esta ascensión institucional del parlamento se intuye en que
representa un papel fundamental en el nombramiento de los miembros de la
comisión, dando a entender que entre ambas instituciones se entabla una
relación política.
El primer paso dentro del procedimiento consiste en designar a la persona que
se quiere proponer para presidir la comisión europea. Esta es una decisión que
conforme a la redacción actual de los tratados debe tomar el CE por mayoría
cualificada, y una vez que se produzcan las elecciones al parlamento, debe
ponerse de acuerdo por esta mayoría sobre la persona que se quiere proponer
para presidir la comisión.
Si en las elecciones al parlamento ha resultado entre los miembros del
parlamento, es mayoría los miembros de una determinada tendencia política, la
personalidad designada debe ser perteneciente a esa tendencia ideológica. La
personalidad que se pretende proponer para presidir la comisión se debe poner
de acuerdo sobre ella los jefes de gobierno por mayoría y teniendo en cuenta
los resultados al parlamento europeo. Esa persona que propone el consejo
europeo tiene que someterse a la aprobación del parlamento europeo, que
tiene que elegir al candidato, confirmarlo, y el consejo identifica y propone.
Una vez designado el presidente de la comisión o la persona designada para
presidir, hay que proceder al nombramiento del resto de la comisión, con la
particularidad de que hay uno de esos miembros que se elige por un
procedimiento distinto.
Una vez que sabemos quién preside la comisión, se proponen por el consejo
por mayoría cualificada y de común acuerdo con el presidente electo. Los
gobiernos de los estados miembros proponen a una persona y el consejo de la
unión, de acuerdo con el presidente, debe proponer a esas personas, que
suelen ser personas de ámbito político vinculados al partido político que está
en el gobierno. Una vez propuestos, el presidente y los miembros se someten
al voto de aprobación del consejo europeo, que es un voto colegiado,
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aprobando o no aprobando al paquete que se le presenta. En la práctica el
parlamento europeo se las ha ideado para crear un sistema para vetar
individualmente a cada una de las personas, y ese sistema está inspirado en el
sistema de los EEUU para el nombramiento de determinados cargos públicos
“hearings”. En la práctica esto ocurre, y el parlamento antes de dar su
aprobación de forma global, pide a los candidatos que compadezcan ante la
comisión de turno. Este sistema ha puesto en manos del parlamento europeo
un instrumento muy poderoso, porque si no se hiciese así, el parlamento solo
podría aceptar globalmente o rechazar globalmente, aunque solo tenga
objeciones de uno o dos de las personas que se le proponen.
Si a la comisión no le parece bien ese candidato, presenta un informe al
gobierno de ese nacional, y este gobierno, antes de que se presente este
candidato, lo retira, y presenta a otro (caso italiano hace 10 años). Una vez que
rimero el presidente y luego el resto han obtenido la aprobación, asumen sus
cargos y el consejo europeo por mayoría cualificada los aprueba, y toman sus
cargos en Luxemburgo. A partir de ese momento, los comisarios son
inamovibles, es decir, no se puede revocar su mandato, solo en caso de que
prosperase una moción de censura por parte del parlamento europeo obligando
a dimitir a la comisión en pleno, o bien hay un cierto procedimiento, que si
incumple manifiestamente sus cometidos, en este caso hay un procedimiento, y
la destitución la aprobaría el tribunal de justicia pero NUNCA los gobiernos de
los estados miembros.
La figura del “nuevo” alto representante
La figura del alto representante tiene un estatuto específico, y es una novedad
del tratado de Lisboa. El puesto de alto representante fue una creación del
tratado de Ámsterdam, cuya denominación era alto representante de la política
exterior y seguridad común, estando vinculado solamente a esa función. Ahora,
el tratado de Lisboa ha reforzado ese cargo, teniendo ahora mucho más poder,
más prerrogativas, porque antiguamente solo estaba vinculado al consejo,
siendo una especie de mandatario del consejo, para llevar a cabo ciertas
misiones de política exterior y de seguridad. Es un puesto más reforzado e
importante, de ahí el cambio de la denominación, y el elemento más
importante, es que el alto representante además de estar vinculado al consejo,
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y presidir el consejo de asuntos exteriores, también es miembro de la comisión
europea, ostentando uno de las vicepresidencias de la comisión, condicionando
su mandato, ya que es elegida por un procedimiento específico, siendo el
consejo europeo por mayoría cualificada quien designa a la persona que quiere
que sea alto representante, teniendo que someterse después al voto de
aprobación del parlamento europeo. Este cargo está sometido a una cierta
tensión institucional, teniendo un pie en el consejo y otro en la comisión, para
intentar que la acción europea de la UE fuera más consistente.
Es una figura institucionalmente tan relevante que el tratado de la UE le dedica
un artículo exclusivo a esta figura para explicarnos qué es.
Sobre la organización interna de la comisión, el presidente dirige los trabajos y
le corresponde “asignar las carteras” a los distintos comisarios, aunque en la
práctica debe respetar ciertos “términos” como el de no dar una “cartera
insignificante” a un comisario de un país “grande”. Si el presidente además le
pide a un comisario que dimita, el comisario debe dimitir (art. 17.6 TUE). La
comisión se organiza internamente en direcciones generales (“ministerios”) y
servicios comunes, bajo la responsabilidad de cada uno de los 28 comisarios. Y
dentro de las comisiones hay como servicios comunes, como el servicio de la
abogacía común o un servicio general de lucha contra el fraude. Todas estas se
reparten entre los comisarios, y cada uno está al frente de uno o varias de esas
comisiones.
Por eso tampoco es razonable que el número de comisiones sea excesivos
porque llegará un momento que no habrá nada que repartir. La sede de la
comisión está en Bruselas. La comisión adopta sus decisiones por mayoría
absoluta, y celebra una reunión a la semana, adoptando sus decisiones
colegiadamente, aunque se puede delegar, o utilizar el procedimiento escrito,
circulando entre todos los comisarios un escrito.
Competencias o funciones de la comisión:
Una de las atribuciones básicas y fundamentales y que explican más
claramente ese juego de equilibrios, de pesos y contrapesos, es la función de
la iniciativa normativa, con un enorme calado político, siendo una de las
competencias que mejor ha definido el papel de la comisión, queriendo decir
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que se encarga de elaborar las propuestas normativas en el marco de la UE,
poniendo en marcha el proceso legislativo, dándole un enorme poder. Esta
función goza en virtud del art. 293 TFUE, de un escudo de protección muy
importante y es que cuando presenta su propuesta normativa, los estados
miembros solo pueden modificar o enmendar por unanimidad. Esta función es
lo que permite identificar a la comisión como el motor del proceso de
integración.
Este poder tan importante recae en ella porque se supone que es la mejor
situada en la UE para identificar el interés general del proceso de integración.
Para identificar ese interés general, no pueden haceros los funcionarios en la
sede general, sino que está en dialogo constante con los gobiernos y con los
sectores afectados por cualquier legislación de la UE, habiendo un dialogo
fluido con los diversos sectores. Esto suele llevar meses de trabajo.
Una segunda competencia es la del control del cumplimiento de las normas, es
decir, la comisión debe velar también como institución independiente por la
observancia de la UE, porque todos los que están obligados por el derecho de
la UE se aplique de forma uniforme, haciéndolo de forma administrativa,
teniendo la capacidad de llevar ante el tribunal de justicia, a aquellos que
considera que no cumplen con ello. La comisión vigila el cumplimiento del
derecho por lo que se refiere a los estados miembros y a los particulares,
personas jurídicas. En lo que se refiere a los estados miembros, la comisión
tiene en sus manos un instrumento muy poderoso para controlar a estos, el
procedimiento por incumplimiento. Puede llevarlo a cabo cuando considere la
comisión en su reunión semanal, que un estado miembro no está cumpliendo
adecuadamente las obligaciones que le incumben. Este procedimiento se
desarrolla en dos fases: la primera es puramente administrativa, dialogando
con el estado miembro y si la comisión considera que el gobierno está
incumpliendo y no va a cambiar, puede presentar una demanda, pasando a la
fase jurisdiccional, ante el TJ. Los problemas relativos del incumplimiento, al
estar sometidos todos los estados a la jurisdicción, ponen en manos de la
comisión quién se ocupe de vigilar que los estados miembros cumplen y si no,
requerirle el cumplimiento o llevarle ante la jurisdicción. Teóricamente existe la
posibilidad de que un estado demande a otro por incumplimiento, porque
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cuando uno considera que otro no está cumpliendo. Cuando hablamos de
particulares hablamos de personas jurídicas, y el problema es que la comisión
solo puede ejercer estas funciones en sectores muy específicos, porque
normalmente el derecho de la UE lo aplican las autoridades de los estados
miembros, y hay pocos sectores en los que la comisión actúe directamente de
forma administrativa. Aquí la comisión es la que vigila que los grandes
operadores económicos, no incurran en prácticas o acuerdos restrictivos de las
competencias.
Hay otros dos capítulos de competencias que pertenecen a la comisión, una de
ellas es la competencia normativa o de ejecución, es decir, la comisión más allá
de poner en marcha el procedimiento normativo tiene capacidad para ejecutar
el derecho de la UE y desarrollarlo.
Representación exterior de la UE: en virtud de los tratados de la UE ha llevado
a cabo funciones de representación exterior de la UE. Desde el presidente de
la comisión hasta muchos comisarios que realizan funciones de carácter
exterior.
Tema IV. La representación de los intereses de los Estados: el Consejo
Europeo y el Consejo
1. El Consejo Europeo: proceso de institucionalización, organización y
funciones.
Esa representación directa de los gobiernos de los estados miembros estuvo
garantizada durante mucho tiempo primero por el consejo, y después por el
consejo de la unión. Junto a la primera, el consejo, fue surgiendo primero en la
práctica y después ya cristalizada en los tratados, otra institución, otro foro al
que finalmente el tratado de Lisboa ha reconocido el estatuto de institución de
la UE, siendo el Consejo Europeo.
El consejo europeo, conforme al art. 13 del TUE, se introduce en este tratado
de Lisboa, reconociéndole el estatuto en sentido estricto de la UE. El consejo
europeo surge a mediados de los 70 sobre la base de la práctica de los
estados, consistiendo en que cuando comienzan a funcionar las comunidades
europeas se constata que en el sistema institucional de la UE no hay ninguna
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institución en la que puedan participar los máximos líderes políticos de los
estados miembros.
Esta laguna de que no había ningún foro de gobierno, dio lugar a que desde
comienzo de los años 60, en los inicios del proceso de integración, comenzaran
a convocarse sin ninguna periodicidad lo que se denominaron cumbres de jefes
de estado o de gobierno de los estados miembros, pero como algo informal,
como un foro donde de vez en cuando los jefes de estados de gobierno se
reunían para tratar la actualidad internacional y diversas cuestiones.
En estas fechas, y en una cumbre, se decide que para darle más formalidad a
este aspecto, las cumbres pasarían a llamarse Consejo europeo, pero sin
modificar los tratados. A partir de los años 60-70 se pensó que se podían
celebrar 3 cumbres al año, formalizando el formato sin establecer normas
específicas, pero haciendo referencia a los tratados.
Así siguió funcionando en la década de los 80, con la salvedad de que en el
Acta única de la UE (1987) por primera vez se hace una referencia al CE, como
algo en la práctica, pero sin referirse a una institución y posteriormente en el
tratado de la UE, cuando se crea la UE a principios de los 90, se dedica ya por
primera vez un artículo del tratado sin decir que sea una institución, fuera de
las disposiciones, para dar en dos párrafos una explicación de lo que era el CE,
y así hemos continuado en este tiempo, aunque con el debate del tratado
constitucional si se elevaba el rango.
Encontramos un artículo, el 15 en el TUE, que regula el consejo europeo como
institución de la Unión.
Composición
El art. 15 del TUE, la disposición de referencia del CE, y después una
regulación más completa en el TFUE. En el 15 se dice quién integra:
-jefes de estado o de gobierno de los estados miembros de la UE, más el
presidente del consejo europeo (estable) y el presidente de la comisión,
acompañado de la alta representante de la UE para asuntos exteriores y
política de seguridad. Además en determinados casos, los jefes de estado o
gobierno se podrán hacer acompañar por algunos de sus ministros y el jefe de
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la comisión por algún comisario. ¿Por qué la referencia a jefes de estado y de
gobierno?
Hubo una época en la que participaban los ministros de asuntos exteriores,
pero se ha decidido que no porque era multitudinario, y se considera que el CE,
debe ser una reunión “al calor de la lumbre”.
El tratado de Lisboa en el tema de la composición ha introducido una novedad,
pues hasta ahora la presidencia del CE iba rotando cada 6 miembros
(¿meses?). Esto llevo a que durante mucho tiempo las reuniones se hicieran en
el país del presidente, y el tratado de Lisboa eliminó esta rotación por un
presidente estable, elegido por los miembros del propio consejo que ejerce
estas funciones de dirección de los trabajos, coordinación, seguimiento, etc.
Por tanto se trata de una novedad encaminada a garantizar una mayor
estabilidad de la agenda europea, evitando que se vea muy mediatizada,
propulsando la continuidad, y en este caso, es renovable hasta los 5 años. Lo
elige por mayoría cualificada, por dos años y medio.
Las funciones del presidente del consejo europeo están reguladas en el art. 15
del TUE:
El Presidente del Consejo Europeo:
a) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo;
b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo,
en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos
del Consejo de Asuntos Generales;
c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo
Europeo;
d) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al
Parlamento Europeo.
El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la
representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad
común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
El Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno.
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Funcionamiento interno del CE
Al convertirse en institución ha sido necesario aprobar un reglamento interno
del CE, cosa que antes no había ocurrido nunca. El CE como no era una
Constitución, en un primer momento no necesito un reglamento interno. Este
fue aprobado con la entrada en vigor del TUE. Los tratados nos dicen que el
CE al menos se reúne 4 veces al año, dos cada semestre. Lo tradicional es que
siempre haya una reunión al final de cada semestre y a esas reuniones se le
suman la de primavera y la de otoño. También puede ocurrir que se realicen
reuniones extraordinarias. En cuanto al funcionamiento interno (235-236
TFUE), el CE en cuanto a su funcionamiento surge en la práctica de las
cumbres y la idea siempre fue en que el formato no fuese muy rígido habiendo
flexibilidad y por tanto durante mucho tiempo el consejo europeo tomaba sus
decisiones por consenso y, no había un procedimiento específico, y por
mayoría cualificada se aplican las normas relativas a esta en el seno de la UE.
Funciones
Hay que completarlas con las disposiciones de los tratados. Tradicionalmente
la función básica del CE ha sido la de dar a la UE los impulsos necesarios para
su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales, es decir, apareció
no como una institución para tomar decisiones concretas, sino como una
especie de órgano encargado de dar esos impulsos y orientaciones al proceso
de orientaciones. El CE mantiene esa función y al convertirse en institución se
le añaden otras funciones, con una limitación, y es que el consejo europeo no
ejerce funciones legislativas, no pudiendo salir normas generales.
Cuando el consejo adopta decisiones de este tipo, estas gozan de todos los
atributos de un acto jurídico. Esto no es impedimento para que el consejo
continúe adoptando al término de cada una de las sesiones un documento en
el que se recoge el debate y las decisiones que se han ido adoptando, este
documento se denomina las conclusiones del consejo europeo y estas van
acompañadas como anexos de declaraciones o resoluciones.
2. El Consejo. Composición, poderes y procedimientos de votación (art. 16 TUE
y 237-243 TFUE)
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Está regulado en el TUE, en su art. 16 junto con varios preceptos del TFUE, es
la institución en la que están representados los intereses de los estados
miembros tradicionalmente. Indica su composición:
-El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de
rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que
represente y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2).
Esta fórmula trata de reflejar la posibilidad de que algún estado miembro se
haga representar en el consejo por personas que no forman parte
estrictamente por el gobierno del estado, sino que son parte de los gobiernos
subestatales, como las comunidades en España. Si un estado miembro se
hace representar por esa persona, a quién representa no es a la región, a la
comunidad (belga) de cuyo gobierno forma parte, sino al estado miembro de la
UE, pero conforme a los arreglos se permite que al abordar temas de
competencias sub estatal.
Esta primera definición dice que la composición del consejo a diferencia del CE
no es una composición permanente y estable sino que cambia en función de
las materias sobre las que tiene que pronunciarse y puede reunirse en distintas
formaciones (hasta 10 formatos distintos). Dependiendo de las materias, lo
hace un consejo u otro.
Con la entrada en vigor del tratado de Lisboa fue necesario desdoblar en el
Consejo de Asuntos exteriores, individualizado a partir de la entrada en vigor
del TUE, frente a las funciones de coordinación del Consejo de asuntos
generales. En el consejo de asuntos exteriores, tienen la figura de ministro de
asuntos europeos.
La decisión de en cuantas formaciones se puede reunir el consejo de la unión
la toma el consejo europeo en la que aparecen recogidas las formaciones,
pues el TUE solo alude a las formaciones de asuntos exteriores y asuntos
generales.
El papel de la presidencia en el Consejo asume unas funciones muy
importantes en cuanto a la organización de los trabajos del consejo y sobre
todo en relación con cuando se pasa a la votación en una reunión del consejo,
siendo su papel muy relevante. En relación con este tema el TUE ha
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introducido cambios, pues el sistema tradicional para el ejercicio de la
presidencia consistió desde los orígenes del proceso en que la presidencia va
rotando cada 6 meses entre los gobiernos de los estados miembros. Esto
quiere decir que en todas las formaciones del consejo, durante la integración,
se decía que le correspondía la presidencia de la UE, de todo el consejo, de
todas las formaciones dentro del consejo. El TUE, ha modificado en ciertos
aspectos este sistema tradicional de la rotación semestral, pero por lo que se
refiere al consejo ha introducido modificaciones, y la más importante consiste
en que con la entrada en vigor, el consejo de asuntos exteriores pasa a tener
una presidencia permanente o estable, que corresponde al alto representante
de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. La alta representante
es una figura tan importante que el propio tratado de la UE le dedica un
artículo, y el que se ponga a una persona al frente de este consejo, tiene que
ver con la necesidad de que al frente de la diplomacia europea, haya una
persona que garantice una mayor visibilidad y coherencia, continuidad en los
trabajos, es decir, que no vaya cambiando la cara de la UE cada 6 meses, lo
que ocurría con anterioridad.
Resto de formaciones del consejo se sigue usando el sistema de rotación
semestral. El tratado de Lisboa ha introducido un matiz que de hecho en la
práctica se venía utilizando que consiste en los tríos de presidencia, es decir,
que los estados que ejercen la presidencia de la UE intenten coordinarse para
cubrir periodos más amplios, y esto empezó con la presidencia de España en
2010, junto con Bélgica y Hungría.
Hay una formación del consejo que no aparece en la lista de formaciones que
surgió con la práctica, junto con la implantación del euro. El tratado de Lisboa le
dedica un protocolo al Eurogrupo, aquellos estados miembros que forman parte
de los estados miembros, formado por sus ministros de economía.
Dentro del Eurogrupo se elige a su presidente, dentro de los miembros del
Eurogrupo para coordinar los trabajos.
3. La preparación de las tareas del Consejo: el COREPER
El Comité de Representantes permanentes (COREPER), (arts. 16.7 TUE y 240
TFUE).
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Existe en el seno del consejo un comité o un órgano, no siendo una institución,
el COREPER. Este es un órgano dentro de la estructura del consejo con una
importancia capital por una razón básica, y es que los miembros del consejo no
están permanentemente en Bruselas. Forman parte del mismo los
representantes permanentes que son técnicamente los embajadores de cada
estado de la UE. La representación permanente por ejemplo de España en
Bruselas por el volumen de personas y medios materiales es la embajada más
importante, porque sus funciones representativas son lo de menos, es decir,
esa representación está incrustada en el sistema institucional a través de este
órgano. La maquinaria fundamental del consejo es el COREPER, quien
garantiza el funcionamiento de esto, quienes le cocinan las decisiones a los
ministros son los miembros del COREPER.
En la práctica el COREPER se reúne en dos formaciones distintas. El
COREPER I, pese a la denominación con el I, participa el segundo de a bordo
de la representación permanente, el adjunto, y se encarga de todos los temas
de carácter técnico. Al COREPER II donde participan los jefes de la
representación, van todos los asuntos de contenido político, cuestiones más
sensibles políticamente para los gobiernos de los estados miembros. En la
práctica, el COREPER que está por debajo de las reuniones de los ministros es
la punta de una estructura mucho mayor, y para que los representantes puedan
trabajar tienen que estar elaboradas las cuestiones por los grupos de trabajo,
están integrados por técnicos y en cada grupo de trabajo hay un representante
de cada uno de los estados miembros. En el orden del día del consejo de la
UE, siempre se estructura en dos partes, puntos A, son los que se abordan en
primer lugar, siendo cuestiones respecto de las que se ha alcanzado un
acuerdo y lo único que tienen que hacer es ratificar ese acuerdo.
Competencias del Consejo
En relación con estas, al igual que ocurre con el resto de instituciones el TUE
ha introducido una redacción mucho más transparente que la que existía con
anterioridad. Todas las disposiciones relativas con cada una de las instituciones
comienzan describiendo las competencias de la institución, y en este caso
acudimos al art. 16 del TUE, es decir, son la función legislativa y
presupuestaria. El Consejo siempre ha sido la institución básica de decisión en
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el seno de la UE. Esto continua siendo así, lo que ocurre es que a medida que
ha ido avanzando este proceso, el parlamento europeo ha ido acaparando
mayores poderes y por lo tanto el consejo ha ido compartiendo ese poder
general de decisión con el parlamento, por eso el art. 16 dice que el consejo
ejerce junto al parlamento las funciones legislativas y presupuestarias. Esto no
quiere decir que el consejo haya dejado de ser la institución en la que recae el
peso de la UE, pero fuera de lo legislativo y lo presupuestario, las decisiones
siguen cayendo sobre el consejo.
En segundo lugar nos dice el art. 16 que dispone de un poder de coordinación
de las políticas económicas de los estados. Al consejo, es la institución sobre la
que recae la coordinación de las políticas económicas, porque en este caso no
existe una única, sino que cada estado miembro tiene cierto margen de
maniobra y para coordinarlas el consejo ejerce esa supervisión.
Al consejo le corresponda cada vez que delega en la comisión, ejercer un
control sobre la comisión cuando se le encomienda la ejecución de actos
delegados.
Lo esencial son el poder de decisión y la coordinación de políticas económicas.
Procedimiento de toma de decisiones
Mayoría simple, unanimidad y mayoría cualificada.
El procedimiento general es el de la mayoría cualificada
Los tratados siempre han sido muy claros estableciendo desde los orígenes 3
métodos para la adopción de decisiones en el consejo:
-Mayoría simple: muy escasos supuestos, y normalmente para decisiones de
poca importancia, en cierto modo de trámite o aplicación de otras normas o
decisiones previamente adoptadas. En muy pocos tratados se adopta esta
mayoría simple, como en situaciones muy concretas.
-Unanimidad: pese a que se ha reducido mucho, todavía sigue siendo un
procedimiento importante para la toma de decisiones del consejo de la UE.
Esta se reserva para aquellas materias o supuestos que resultan muy sensibles
para los estados miembros, como materias en las que los estados no están
dispuestos a aceptar que quedando en minoría la decisión que se adopte sea
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obligatoria. A medida que va avanzando el proceso de integración, los
supuestos en los que se aplica han ido reduciéndose, significando que se
adoptan decisiones con más agilidad, avanzando en el desarrollo de varias
funciones, reduciéndose el número de supuestos en los que se exige esta
unanimidad.
-Mayoría cualificada: este procedimiento es el general para la toma de
decisiones. En el art. 16 del TUE, dice que salvo que se indique lo contrario las
decisiones del consejo se toman por mayoría cualificada. La mayoría de las
decisiones del Consejo se adoptan por esta, siendo el rasgo distintivo del
proceso de integración, ya que los estados ceden a la hora de las decisiones y
aceptan que las decisiones se adoptan por ella.
El hecho de que el tratado establezca como procedimiento general esta
mayoría cualificada, no quiere decir que en todos los casos, se acabe votando
en el seno del Consejo, siendo algo relativamente excepcional. ¿Para qué
sirve? Es extremadamente eficaz porque en una materia en la cual los estados
saben que hay una materia que debe decidirse por esta mayoría, cuando se
sientan a la mesa de negociación lo hacen con una posición muy distinta,
mucho más flexible.
La cuestión fundamental viene de cómo se calcula esa mayoría cualificada,
pues el umbral de la mayoría se coloca entre la mayoría simple y la
unanimidad, pero puede haber mayoría absolutas muy dispares.
En el marco del proceso de integración europea, desde los orígenes, se decidió
ponderar el voto de cada estado, atribuyendo a cada estado un peso y
establecer así el umbral de la mayoría cualificada. Desde los orígenes hasta
finales de 2004 el sistema funcionó otorgando a cada estado miembro un voto,
desde 10 votos a los estados más grandes hasta 2 a Luxemburgo. La mayoría
cualificada suponía exigir un número de votos del 71% de los votos
ponderados. En un principio se calculó atendiendo a la importancia y población
de cada estado, pero también respetando el principio de que los estados más
pequeños, pese a la reducción de su población tuvieran un cierto peso en la
toma de decisiones de la UE.
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Pensando también en que en los años 50 con la creación de las comunidades
europeas, había 3 estados grandes y 3 medianos y pequeños, habiendo que
buscar un equilibrio, sin que los grandes pudieran imponer, y que los últimos no
pudieran bloquear la toma de decisiones. A medida que se fueron incorporando
nuevos estados, este sistema se fue proyectando hacia los nuevos estados.
Desde los orígenes hasta 2004 a la UE se habían incorporado 9 estados
miembros, y de ellos únicamente UK y España podían considerarse estados
grandes, y el resto estados pequeños, habiendo una clara mayoría de estados
medianos y pequeños. Con lo cual, a pesar de haberse dado los ajustes
apropiados, se producía una sobre representación de los estados pequeños y
medianos por encima de los grandes. En el tratado de Ámsterdam no fue
posible encontrar una solución y a medida que se iba acercando la perspectiva
de la ampliación hacia el este, en los 90 se produjo un problema, ya que se era
consciente de que los países con este sistema del este y del centro, no podrían
entrar en la UE.
Por tanto, proyectando este sistema supondría una perversión del sistema, y lo
que se ideó como un equilibrio, acabaría produciendo que el funcionamiento
del consejo se volviera imposible. Este fue el tema más delicado de la reforma
constitucional.
Finalmente ante la perspectiva de que si no se conseguía reformar la
ponderación, no había ampliación, y bajo esta presión en Niza en 2000, se
consiguió un acuerdo para reformar el sistema de ponderación del voto, que no
satisfizo a nadie, porque introdujo más complejidad, aunque permitió que se
desbloquease la perspectiva de la ampliación.
Hubo muchas propuestas, llegando a recurrir los estados a matemáticos para
lograr fórmulas. Finalmente se optó por un sistema, que todos acabaron
aceptando, consistiendo en elevar el número de votos asignado a cada estado.
En el sistema en vigor hasta 2004 era relativamente pequeña, entonces la
solución por la que finalmente se optó permitió matizar más. Ampliando la
horquilla desde 3 votos, pero llevando el límite superior hasta 29 votos, y el
peso de los estados grandes se multiplicaba por 3, mientras que el peso de los
estados pequeños a penas se multiplicaba 0.5.
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El umbral de la mayoría cualificada se colocó en el entorno del 74. Tras la
adhesión de Croacia, la mayoría cualificada se alcanza con 260. Hasta Niza el
único criterio que se utilizaba era el del número de votos y con Niza se
introducen dos condiciones para que se pueda considerar alcanzada esta
mayoría, teniendo que haber una mayoría de estados miembros, porque si
estos 260 no corresponden al menos a 15 estados miembros la decisión no
podrá considerarse adoptada. En contra partida los estados miembros
introdujeron otra cuestión, que detrás de ese número, haya representado como
mínimo un 62% de población de la UE.
En este sistema para evitar que una decisión se adopte por mayoría cualificada
se puede alcanzar la minoría de bloqueo por 3 formas:
-estados que sumen al menos 93 votos.
-14 estados miembros aunque no sumen esos votos.
-Estados que sin llegar a ese número, y sin sumar el número de 14,
representasen un 38.05%.
Esta fue la única solución que se alcanzó para reformar este sistema y hacer
posible la ampliación. Este nuevo sistema comenzó a aplicarse a partir de
2004, siendo sólo aplicable a partir del cambio de legislatura (1 de noviembre
de 2004).
Es comprensible que nadie se sintiera muy satisfecho con esta reforma y por
ello este tema volvió a plantearse en el marco de la convención sobre el futuro
de europa, que elaboró el proyecto de tratado constitucional, sobre todo para
hacer el sistema más transparente y sencillo y que no hubiera que sacar la
calculadora para determinados momentos. El tratado constitución contenía una
modificación de nuevo del sistema de ponderación, que ha pasado al tratado
de Lisboa, y si se lee el art. 16, introduce un nuevo sistema de ponderación del
voto, más sencillo y transparente. Este sistema que todavía no se está
aplicando en la práctica, por primera vez en la historia, se prescinde de asignar
un número concreto de votos a cada estado miembro y tener que hacer todo
tipo de fórmulas para que reflejase el peso del estado.
El sistema por el que se ha optado ahora es el sistema de la doble mayoría. El
nuevo sistema para el cálculo de la mayoría cualificada maneja dos
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magnitudes, intentando compaginar el hecho de que la UE es una organización
internacional integrada por estados, y por ese simple hecho, te da un cierto
peso en la toma de decisiones, y tan estado miembro es Malta como Alemania,
y compatibilizarlo con el elemento más democrático de la población, siendo los
estados más poblados los que tengan más peso en la decisión. Así una
decisión se considerará adoptada si cuenta con el apoyo del 55% de los
estados miembros y que representen a un 65% de la población. Si se dan
ambas, la decisión se considera adoptada por mayoría cualificada.
El hecho de que la población de los estados miembros evolucione, es
importante a la hora de calcular la suma de cuantos estados pueden calcular el
bloqueo de la toma de decisiones, bastando con que superen el 35%. Este
sistema, que supone un avance, tiene una pequeña complicación, y es que se
añadió a instancia de algunos estados miembros, como España, el que la
minoría de bloqueo esté siempre compuesta por al menos 4 estados miembros.
Es decir, no basta con que Alemania, Francia y UK, sumen más del 35%,
necesiten otro socio que les acompañe en esa minoría del bloqueo.
Este sistema es un sistema que no se ha aplicado inmediatamente pues
cuando se negocio había que satisfacer a aquellos estados más reticentes a
cambiar la ponderación del voto, el art. 16 dice que se aplicará a partid del 1 de
noviembre de 2014, debido a las elecciones de la UE. Además, se dice que
todavía hasta mediados del 31 de marzo de 2017, si un estado miembro lo
solicita, podría seguir aplicándose el sistema actual (el anterior).
La diferencia está en que tanto en el procedimiento de la mayoría simple, como
en la de la unanimidad, requiriéndose que todos estén a favor, en ambos, todos
los estados miembros tienen el mismo peso, digámoslo así que cada estado
miembro tendría un voto. Obviamente somos conscientes de que si una
decisión debe adoptarse por unanimidad y están todos los estados de acuerdo
salvo, Malta y Chipre, y las posibilidades de que resistan en su posición, es
complicado por el coste político. Pero sobre el papel es esa capacidad.
Mientras en el supuesto de la mayoría cualificada es distinto porque el cálculo
se realiza mediante la ponderación, asignándole un peso específico a la hora
de tomar la decisión.
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Tema V. La representación del interés de los ciudadanos: el ParlamentoEuropeo.
1. La elección mediante sufragio universal directo
El parlamento europeo es la institución que directamente estamos
representados en el sistema institucional de la UE. Por lo tanto, el parlamento
europeo es la institución más se ha vinculado al principio democrático.
En el artículo 10 se dice que uno de los rasgos democráticos de la UE es que
los ciudadano elegimos directamente a los representantes del parlamento
europeo. Es una institución compuesta por representantes directo. Esto es muy
excepcional en el contexto de las OOII. Normalmente, los parlamentos de las
OOII están compuestos por delegados de los estados miembros.
De todas las instituciones de la UE, el parlamento es sin duda alguna la que
más ha cambiado con el paso del tiempo. En los años 50, el parlamento
europeo, donde se llamaba asamblea parlamentaria de las comunidades
europeas. Esta tiene poco que ver con el actual, las funciones eran
estrictamente consultivas, el consejo consultaba a la asamblea parlamentaria
sin que esa opinión fuera vinculante para el Consejo.
2. Composición, organización interna y funcionamiento.
- Composición y (artículos 14 TUE y 223 ss. TFUE)
La composición del Parlamento comenzó a convertirse en un problema ya a
medias de los años 90 del siglo pasado porque a medida que se iba
incrementado el número de estados miembros, también se iba incrementando
el número de representantes en el Parlamento. En el tratado de Ámsterdam, se
acordó que el máximo número de 700 miembros. Ante la incapacidad de los
estados para contener ese número, en Niza se dijo que 700 eran poco y
quizás era mejor 750 miembros.
Hasta que entro el Tratado de Lisboa, encontramos la lista de los
eurodiputados de los estados miembros y el número de miembros del
parlamento europeo que les correspondían. Finalmente se ha encontrado una
fórmula para contener el número de los miembros del PE.
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Se define cual es el sistema general para repartir los escaños del parlamento
europeo de los estados miembros. El parlamento estará compuesto por 750
miembros más el Presidente, que se repartirán conforme a un sistema
decrecientemente proporcional, con lo que cada estado asignara como mínimo
a 6 eurodiputados para los estados más pequeños y 96 para los estados más
grandes, nunca pudiendo superar los 750. Que sea proporcional quiere decir
que: Tiene que estar proporcionalmente asociada al número de habitantes de
los estados miembros.
Para las elecciones del año que viene, el Consejo Europeo ya ha aceptado la
decisión. Sabemos que en esa decisión aparecen repartidos los 751 miembros
entre los estados miembros. Actualmente, Alemania tiene 99, España tiene 54
hasta los 6 que se eligen en Estonia, Luxemburgo, Chipre o Malta.
- Elección de los miembros:
Desde los orígenes del proceso de integración, se preveía que el PE, que en
aquel entonces se llamaba asamblea parlamentaria de las comunidades
europeas, debía ser elegido por sufragio universal. Lo que ocurre es que
durante la etapa inicial, la asamblea parlamentaria estaba formada por
delegados de los parlamentos nacionales.
En 1979 se celebraron elecciones al parlamento europeo por sufragio
universal, los ciudadanos eligieron a sus representantes en el PE. En 1976 se
hizo una reforma de los tratados mediante la cual se hizo posible la elección del
PE. Desde ese año, se han celebrado cada 5 años las elecciones.
Esa decisión de 1976, estableció unas normas elementales. En los tratados,
siempre se habló la conveniencia de adoptar un procedimiento común electoral.
Con el paso del tiempo, se constató que era imposible de establecer un
acuerdo por parte de los estados miembros. Por ello, se introdujo en los
tratados, la posibilidad de que se adoptara un procedimiento basado en
principios comunes y no un procedimiento común. Esto es lo que permitió que
en el 2002 se aprobase una decisión que completa el acto electoral del 76 y en
virtud de la cual se establecen esos principios comunes que rigen las
elecciones al PE.
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En realidad, los principios comunes, son unos principios muy básicos. Algunos
de ellos son:
o Sufragio universal directo.
o El sistema para el cómputo de cotos es un sistema proporcional.
o Límite de votos que hay que obtenerse para tener representación
parlamentaria.
o Incompatibilidades de los eurodiputados.
El sistema no es uniforme para todos los estados miembros. Por ejemplo: la
mayoría de edad para poder votar en las elecciones al PE, no siempre es de 18
años. Que se utilicen listas abiertas o cerradas. A la hora de establecer las
circunscripciones electorales, en España es única. El día de celebración de las
elecciones, hay estados que tradicionalmente las elecciones se realizan en
días laborales, mientras que en España se realizan el domingo. De este modo,
en la UE, se dice que las elecciones se dan cada 5 años en una horquilla de 4
días, de jueves a domingo, con la limitación de que no se podían hacer
públicos los resultados hasta que cierren los colegios electorales.
- Ciudadanía de la unión.
Es el derecho de sufragio activo y pasivo. Poder votar y poder ser candidato a
las elecciones del PE. Conforme a las normas, es un derecho que está
vinculado al estatuto de la ciudadanía de la Unión. Es un derecho que nos
corresponde en cuanto a ciudadanos de la unión, nos podemos presentar para
la elección al PE en el estado en el que residimos. Está regulado en una
directiva del año 1993 que permite establecer ciertas condiciones en cuanto al
número de años de residencia en otro estado miembro.
Con relación a las elecciones del PE, podemos ver cómo ha ido evolucionando
la participación al PE desde 1979. La participación ha ido cayendo
ininterrumpidamente desde 1979. El cuadro nos refleja una realidad paradójica:
quienes votan a las elecciones del 1979 votaban a un PE que no tenía poderes,
mientras que quien voto al PE en 2009 se estaba votando a un PE con amplios
poderes. Cuando votemos en 2014 estaremos votando a un PE aún más fuerte
y con más competencias.
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Organización interna
En cuanto al análisis orgánico del parlamento:
-La presidencia junto a los catorce vicepresidentes y cinco cuestores, el
presidente es elegido por periodos de dos años y medio (se eligen dos mesas
en cada legislatura). Existen también comisiones del seguimiento de cada una
de las políticas del parlamento europeo.
Una cuestión interesante también es la relativa a los grupos políticos, los
eurodiputados que elegimos en cada estado miembro. Estos parlamentarios no
forman grupos políticos nacionales, sino que se agrupan en función de su
orientación política. Esto es importante porque si bien no existen partidos
políticos europeos, como mucho existiendo asociaciones, pero dentro del
parlamento si existen estos grupos políticos de los cuales forman parte todos
los miembros de la institución con una determinada orientación y la cámara
funciona con el trabajo de estos grupos políticos. Existen:
-Grupo del partido popular europeo
-Grupo de la alianza progresista de socialistas y demócratas.
-Grupo de alianza de los demócratas y liberales de europa.
-Grupo de los verdes/alianza libre europea.
-Grupo de los conservadores y reformistas europeos.
-Grupo confederal de la izquierda unitaria europea (países nórdicos)
-Europa de la libertad y la democracia.
El reglamento interno del parlamento europeo privilegia el que formen parte de
los grupos políticos el mayor número posible de nacionalidades de la UE, no
pudiendo haber grupos políticos integrados por un solo miembro. A la hora de
formar grupo político en la UE, si solo forman parte de él, dos o tres estados, el
requisito es tratar de privilegiar a los grupos políticos que sean más
multinacionales posibles, con gran parte de estados miembros.
3. Los Poderes del Parlamento europeo: normativos, presupuestarios y de
control político.
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El parlamento europeo es la institución que ha experimentado cambios más
profundos a lo largo del proceso de integración, y estos no se refieren al
número de miembros, sino a los poderes de este, ganando progresivamente
nuevos poderes y nuevas competencias. De tal forma que en la actualidad si
leemos la disposición básica que el tratado de la UE dedica al parlamento,
veremos cómo comienza, “el parlamento europeo...” (Art. 14 TUE), por tanto
podemos ver que son poderes o competencias de una importancia capital. Así
el poder legislativo y ejecutivo se reparte en las dos ramas, entre el Consejo y
el PE, pero no se refiere a la toma de cualquier decisión, sino legislativas o
presupuestarias.
Por tanto, en cierto modo, hay un modelo bicameral, algo parecido a lo que
ocurre en Alemania, una cámara elegida por los ciudadanos, y otra en la que
estén representados los miembros de la federación, o el ejemplo de USA. Esto
es por lo que se refiere al ejercicio de poderes legislativos o presupuestarios.
Comenzando por el poder político o democrático, el PE cuenta con los
instrumentos clásicos con los que cuenta cualquier parlamento a la hora de
controlar al ejecutivo, pero no podemos identificar solamente con la comisión,
sino también con el consejo. Estos son:
-preguntas e interpelaciones en el PE. Esta labor se ejerce sobre todo a la
Comisión, pero no solo, ya que compadece también la presidencia de turno, el
presidente del BCE…
Junto a estos mecanismos cotidianos, existe el mecanismo más potente, la
moción de censura, regulado en el 234 del TFUE, refiriéndose únicamente a la
Comisión, presentándose en varias ocasiones aunque sin prosperar.
A través de la intervención de los parlamentos en el procedimiento de los
nombramientos, no solo del presidente, sino también de los comisarios,
también es posible ejercer un control político antes de que asuman sus
funciones. Por lo demás la relación entre la Comisión y el PE, es muy estrecha,
pues la comisión debe informar regularmente de su actividad al PS y cuando se
produce la actividad de la comisión, suscita un debate intenso en el
parlamento.
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El poder más importante del que goza el PE es el poder legislativo, o la
capacidad de intervenir en el procedimiento legislativo. Durante décadas, las
funciones o los poderes del PE fueron sólo consultivos, es decir, cuando el
consejo tenía que decidir adoptar actos, pedía el parecer al PE, pero esta
decisión no vinculaba al Consejo, pudiendo tomar la decisión contraria. Hoy el
poder de consulta básico sigue estando, aunque casi residual, porque el PE ha
ido poco a poco asumiendo esa capacidad legislativa que actualmente
comparte con el consejo y de ahí esa idea de la autoridad en el legislativo de la
UE.
En su versión actual, posterior al tratado de Lisboa, resulta más sencillo
comprender qué significa el poder legislativo del PE, porque antes no se
utilizaba en los tratados, aunque el PE había ganado ese poder legislativo,
negándose varios estados a introducir esa mención del poder legislativo.
Cuando uno se enfrenta a esta cuestión en los tratados, se comprueba cómo
se habla de procedimiento legislativo ordinario, regulado en las disposiciones
289 y 294 del TFUE, o conforme al procedimiento legislativo especial. El
primero es el más importante y el que más se usa. Cuando se trata de actos de
carácter legislativo se recurre al denominado PLO. Este es un procedimiento
que se desarrolla en dos lecturas sucesivas de la propuesta de la comisión, es
decir, esta pone en marcha el procedimiento legislativo ordinario, enviando su
propuesta al CE y al PE, simultáneamente. Y ahí se pone en marcha el
procedimiento, siendo el PE el que realiza la primera lectura y su posición pasa
al CE, y si este no se pone de acuerdo en esa primera lectura, lo pasa al PE, y
realizar otra vez el mismo proceso para pasarse otra vez al CE, para ver si se
llega al acuerdo. En estas dos lecturas se va pasando la pelota el uno al otro y
la comisión se mantiene ahí porque es su propuesta. Si al término de estas dos
lecturas no ha sido posible alcanzar un acuerdo, la regulación de este
procedimiento dice que debe convocarse un comité de conciliación, sentándose
el CE y el PE en la misma mesa para salvar las diferencias. Así, el PE designa
a 28 parlamentarios, para que durante un periodo negocien directamente en el
marco del comité de conciliación. En este sentido, desaparece un poco el papel
de la comisión. Si el papel de la comisión no consigue llegar a un acuerdo, se
considera que el procedimiento ha terminado y no hay acto administrativo. Pero
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si en este comité se alcanza un acuerdo, se produce una tercera lectura, que
supone simplemente, la ratificación por parte del CE y del PE, siendo un
complemento del procedimiento.
Ni el CE ni el PE pueden imponer sus puntos de vista a la otra institución, cosa
que antes si ocurría por parte del CE al PE.
El TFUE contempla también el que, para determinadas cuestiones, se aplique
lo que se denomina procedimientos legislativos especiales (289.2 TFUE). Si
hablamos de estos procedimientos especiales, vemos que ya no funciona esa
lógica de equilibrios entre PE y CE. La especificidad consiste en que ese acto
legislativo es adoptado por una de las dos instituciones con la intervención de
la otra, siendo lo normal que en la mayoría del caos en los que se aplica,
decide el consejo previa aprobación del PE. Aquí no hay realmente diálogo
entre las dos instituciones, siendo el poder del PE negativo, aunque no puede
negociar. En algunos casos ha sido al revés, pero siendo muy excepcional.
En el campo de la acción exterior de la UE, es decir, cuando esta celebra
acuerdos con terceros países o con otras organizaciones, el PE tienen una
capacidad muy importante de participar, yendo más allá de la capacidad de los
parlamentos nacionales en los estados. Esta disposición (218.6 del TFUE) es
una disposición larga, que regula el procedimiento que se sigue para negociar
acuerdos con terceros países, y en uno de sus apartados establece que quién
decide si la UE negocia o no es el PE.
Se trata de una capacidad de intervención en la UE nada desdeñable. Junto a
este poder legislativo, el PE dispone de importantes poderes en el marco del
denominado procedimiento presupuestario. En relación la aprobación del
presupuesto anual, existe también un equilibrio entre el CE y el PE. Durante
mucho tiempo existió una distinción entre gastos obligatorios y gastos no
obligatorios, y desde que la comisión elabora el anteproyecto, se establece un
dialogo entre el CE y el PE para la aprobación del presupuesto.
4. El defensor del pueblo europeo
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Esta, está vinculada al PE porque depende orgánicamente del PE, siendo este
quién elige al inicio de cada legislatura al defensor del pueblo europeo. Esta
figura no ha existido siempre, siendo una novedad que introdujo el TUE en su
versión original, como un elemento para reforzar la dimensión política del
proceso de integración en la UE. Hay referencias al defensor del pueblo en
varios artículos de la parte inicial del TFUE (20 y 24) disposiciones que se
corresponden con la ciudadanía europea.
En todo caso donde tenemos la regulación específica sobre esta figura es en el
art. 228 del TFUE, que es una de las disposiciones, que están dentro de las
que se refieren al PE. De hecho basta con leer este artículo para conocer lo
esencial del defensor del pueblo.
Es elegido al inicio de la legislatura, siendo un cargo renovable y el PE no solo
elige al defensor, sino que se encarga de establecer o definir las normas que
regulan al defensor del pueblo, lo que se denomina el estatuto del defensor del
pueblo.
¿Qué labor desempeña?
Se explica en el art. 228 del TFUE, que consiste en tramitar las reclamaciones
que reciba de los ciudadanos que consideren que se ha incurrido con ellos en
supuestos de mala administración por parte de órganos u organismos de la UE.
Debe tratar de dar una respuesta pertinente a este ciudadano que ha sido
víctima de una mala administración.
El ámbito de actuación se limita a los supuestos de mala administración por
parte de organismos u órganos de la UE.
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Tema VI Otras instituciones y órganos de la Unión
1. El sistema institucional de la Unión Económica y Monetaria.
Cuando se alude al BCE, también se alude al sistema europeo de bancos
centrales, ya que el BCE es una institución de la UE y como tal aparece
regulada en los tratados, pero un poco peculiar porque se integra en un
sistema más amplio, ya que es la cabeza de un sistema del que forman parte
los bancos centrales nacionales de los estados miembros. Aunque hay varias
disposiciones del tratado de funcionamiento que aluden al papel del BCE, lo
esencial de la regulación de este está en un protocolo anejo a los tratados que
se denomina “Protocolo sobre los estatutos del BCE y del sistema de bancos
centrales europeos”.
Un objetivo fundamental de la UE es convertirse en una unión económica y
europea (art. 3 TUE). Pero, ese objetivo de la unión económica y monetaria se
presenta como un objetivo asimétrico, en el sentido de que los estados
miembros no han cedido a la unión el ejercicio de las mismas competencias en
materia monetaria que en materia económica. La unión económica y monetaria
es una unión asimétrica porque en el ámbito monetario hay una cesión
completa del ejercicio de competencia a la unión por parte de los estados
miembros. Mientras de lo que hablamos de las políticas económicas, veíamos
que el art. 2 decía que la UE dispondrá de una competencia para coordinar las
políticas económicas de los estados miembros. Ni siquiera se considera
competencia compartida sino que la UE tiene competencia efectiva, pero es
una competencia que no es exclusiva, sino que tiene características
especiales. Esta asimetría es lo que está en el origen de los problemas por los
que atraviesa la UE con el motivo de la UE: unión monetaria, pero con políticas
económicas no comunes.
Al hablar del BCE y del sistema europeo de bancos centrales nos situamos en
la vertiente monetaria. En un ámbito en el que un grupo importante de estados
miembros han cedido a la UE con carácter exclusivo el ejercicio de sus
competencias en materia monetaria, algo que queda muy claro con el euro.
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Estamos hablando de una institución muy importante pero cuyo sector se limita
al ámbito monetario, aunque con implicaciones en el ámbito económico. El
BCE apareció al mismo tiempo que el Euro.
El BCE está integrado dentro de un sistema, el art. 282 TFUE (añadir). El
objetivo de la unión monetaria es un objetivo para la UE en conjunto, por tanto
todos los estados miembros están llamados a integrarse en la zona euro. Al
mismo tiempo el art. 282 del TFUE dice que entre el banco central europeo y
los bancos centrales nacionales constituirán el sistema europeo de bancos
centrales. El banco central europeo y los bancos centrales nacionales de los
estados miembros cuya moneda es el euro… Todo ello insertado en el SEBC
con absolutamente todos los bancos centrales. Cuando se planteó todo el
proyecto de la UEM, quién más tenía que perder era Alemania, porque disponía
de la moneda más estable en el concierto europeo, hasta el punto de que en
aquella época, el gobernador del banco de España tuvo que devaluar la peseta
varias veces en un año, lo que nos empobreció a todos un 25%, lo que ahora
no se puede hacer.
El hecho de que en aquel momento los gobernadores de los bancos centrales,
lo primero que hacían era ver qué decisiones había tomado el Bundestag,
tomando las decisiones en función de las que se tomaban allí. Cuando se puso
en marcha el proyecto, quién tenía que perder era Alemania con su moneda
fuerte, y esto explica que el modelo de unión monetaria es un modelo muy
próximo al alemán de política monetaria, modelo basado en que la autoridad
monetaria tenía que ser dependiente del poder político. Y con este modelo se
buscaba controlar los precios y la inflación.
El rasgo fundamental desde el punto de vista institucional europeo, es su
independencia, es decir, el BCE y sus integrantes deben ser independientes.
Independencia no quiere decir que el BCE pueda actuar arbitrariamente, ya
que tiene que rendir cuentas, pero el modelo se basa en la independencia de la
autoridad monetaria. Se rinde cuentas a través de informaciones continuas de
sus políticas monetarias, a través de ruedas de prensa mensuales del BCE,
etc.
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Las funciones del euro sistema son las de cualquier autoridad monetaria pero
no vamos a entrar en ellas, aunque obviamente lo más importante es definir y
ejecutar la política monetaria. Quizás comentar el tema de la contribución a la
supervisión prudencial y la estabilidad financiera, que supone la supervisión
que ejerce la UE sobre los bancos, que su funcionamiento es razonable. Estas
se han mantenido bajo la autoridad de los bancos centrales nacionales, y con
la crisis el debate de la Unión bancaria significa atribuir más funciones de
supervisión, al menos a todos los grandes bancos u operadores financieros en
la zona euro.
Los órganos rectores del BCE, y por extensión del sistema europeo de bancos
centrales son 3: el consejo de gobierno, el comité ejecutivo y el consejo
general, este último con menor importancia.
El órgano decisorio fundamental es el consejo de gobierno, en el art. 283 del
TFUE, está integrado por los miembros del comité ejecutivo y por los
gobernadores de los bancos centrales cuya moneda es el euro, por tanto este
órgano está formado por 23 personas. Seis que son los miembros del comité
ejecutivo, entre ellos el presidente del BCE y los 17 gobernadores o
presidentes de los bancos centrales de los países cuya moneda es el euro.
Aquí no hay ponderación del voto, tomándose las decisiones por mayoría.
Estos órganos se reúnen el primer jueves de cada mes, una vez al mes. Las
funciones de este órgano son las de definir la política monetaria de la zona
euro, entre ellas fijar los tipos de interés oficiales del BCE, la liquidez de los
bancos de la zona.
Muy relacionado con el consejo de gobierno está el comité ejecutivo, algo más
restringido. Este ejecuta en el día a día y supervisa la ejecución por los bancos
nacionales las decisiones del consejo de gobierno. Está integrado por 6
personas, lo cual no va a cambiar con el número de estados de la zona, sin
estar representados todos los estados miembros. Todos ellos son elegidos por
el consejo europeo, con un mandato de 8 años. La renovación no es completa
aun así. La explicación es la independencia, que nadie pueda tener tentaciones
a final de su mandato de dejarse influir políticamente por la reelección.
El consejo general es un órgano menos relevante porque en el consejo general
están los miembros del comité ejecutivo y los gobernadores de todos los
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bancos centrales de los estados miembros. Está la idea por tanto, de que se
busca como objetivo que todos los estados miembros terminen integrándose en
la UE. De esta forma, tiene que haber un órgano en el que todos los estados
estén representados.
2. La financiación de la UE y el Tribunal de cuentas
Junto al BCE hay una séptima institución mencionada en el art. 13 del TUE. El
TC es una institución mucho menos importante, cuyo papel solo puede
entenderse hablando de la financiación de la UE. El TC no estaba
originalmente propuesto en los tratados, surgiendo cuando a mediados de los
70 se modificó el sistema de financiación de la UE. Se estableció lo que se
denomina el sistema de recursos propios, apareciendo el TC como un órgano
auxiliar, que después se convirtió en institución. Ese sistema sirve para
financiar el presupuesto anual de la UE, que es un presupuesto importante en
términos absolutos.
Además de la existencia de este presupuesto, los gobiernos de los estados
miembros decidieron que se iba a instaurar un presupuesto plurianual,
anteriormente anual, pero a partir de los 80 cambio. Esta es una de las
negociaciones más duras y difíciles de la UE que se lleva a cabo en el consejo
europeo.
Que la UE se financie por un sistema de recursos propios significa que en lugar
de un sistema clásico de financiación, en la UE funcionan de un sistema
distinto habiendo fuentes de financiación que se denominan sistema de
recursos propios de donde sale el presupuesto.
-recursos propios tradicionales: creados en los 70, son una serie de
aranceles que derivan de la propia actividad de la UE. En concreto en el
ámbito de la política agraria hay un sistema a través el cual cuando los
productores se pasan de ciertos cupos, deben pagar una cierta cantidad
de dinero (exacciones reguladoras o derechos agrarios). Junto a ellos
están los aranceles o derecho de aduana, que se da en el marco de su
política exterior, ya que a finales de los 60 en las relaciones con el
exterior aplicamos un arancel único. Es decir, cuando importamos de
cualquier socio comercial, esas mercancías independientemente de por
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qué punto entren de la UE se le aplican las mismas normas, los mismos
gravámenes, pues la UE funciona como un bloque. Esto no da para
mucho, es decir, lo que se recauda por estos conceptos cada vez es
menos, pues la UE es un bloque comercial muy abierto en sus
relaciones con el exterior, aunque ciertamente hay aspectos sobre todo
agrícolas donde hay un cierto proteccionismo, pero sino, el gravamen es
muy bajo. A partir de los 70 se añadió una serie de recursos propios de
naturaleza fiscal o de equilibrio.
-Recursos de naturaleza fiscal o de equilibrio: el primero fue un
porcentaje del IVA armonizado, es decir, la fiscalidad indirecta en la UE
está armonizada, aplicando todos los estados miembros un mismo
sistema de imposición indirecta a través del impuesto sobre el valor
añadido, pero los tipos no son exactamente los mismos en todos los
estados miembros, no habiendo una única regulación uniforme. Como
este es un sistema armonizado se decidió que un % bajo de lo que se
recauda por IVA, iría al presupuesto de la UE, siendo en torno al 1%.
Cuando comenzó a aplicarse este sistema empezando a recaer el IVA
en la financiación de la UE, comenzaron a darse problemas pues es un
impuesto al consumo, habiendo diferencias entre los estados más ricos y
los menos ricos. En estos últimos, hay un porcentaje menor que se
destina al consumo, mientras en los más ricos hay mayor capacidad de
ahorro. Así, se introdujo a finales de los 80 el cuarto recurso o porcentaje
uniforme del PNB de la comunidad.
- “cuarto recurso” o porcentaje uniforme del PNB de la comunidad. Este
consiste en que cada miembro aporte un % uniforme del PNB. Esto hace
que los estados más ricos contribuyan por la vía de este recurso en
mayor medida que en los menos prósperos. Esto se hizo porque se veía
que los anteriores no promovían una financiación adecuada de la UE.
Los recursos propios tradicionales permiten financiar poco más del 10% del
presupuesto, los ingresos procedentes del IVA, apenas representan el 14%, y
más de un 70% al cuarto recurso. En estos últimos años se ha hablado sobre la
posibilidad de introducir nuevos recursos propios, barajándose la posibilidad de
crear algún tipo de impuesto ecológico, o unificar la política medio ambiental,
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con un impuesto a nivel europeo, que buscaría también participar en el
presupuesto de la UE.
¿En qué gasta la UE ese presupuesto?
Lo gasta en administración (5,5%), la conservación y gestión de los recursos
naturales (44,4%), la libertad, seguridad y justicia (0,4%), la ciudadanía (0,5%),
la unión europea como socio mundial (5,4%), las compensaciones (0,4%), la
competitividad para el crecimiento y el empleo (7,4%) y la cohesión para el
crecimiento y el empleo (35,9%).
Principios del presupuesto de la UE:
-Unidad: con alguna pequeña excepción como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Todo el gasto de la UE se financia a través de su presupuesto general, salvo el
FED. La UE al margen de su presupuesto anual cuenta con un fondo por una
cuestión histórica con los países ACP (África, Caribe y Pacífico), manteniendo
relaciones de cooperación especialmente estrecha, creando a finales de los 50
este fondo, aportando recursos cada uno de los estados miembros conforme al
reparto que se fija cada 5 años.
-Universalidad: no hay afectación de ingresos a gastos determinados
-Anualidad
-Especificidad o especificación
-Publicidad
-Equilibrio
-enunciación en euros
-Buena gestión
El Tribunal de Cuentas
Es una institución cuya misión consiste fundamentalmente en controlar desde
una perspectiva administrativa la ejecución del presupuesto anual de la UE. La
institución encargada de ejecutar el presupuesto es la comisión, las distintas
direcciones generales, más específicamente. Dentro de la comisión hay por
ejemplo una oficina de lucha contra el fraude, pero esta cuando ejecuta el
presupuesto de la UE, está expuesta a otros controles externos. Un control
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político que ejerce el PE, que se extiende al ámbito presupuestario que hace
que el acto final por el que se considera cerrado un ciclo presupuestario es que
el PE conceda a la comisión el denominado descargo presupuestario. Pero
además de este control político, la comisión en la ejecución presupuestaria está
sometida a un control de naturaleza técnica, es decir, el TC es la institución de
la UE que se ocupa de controlar desde una perspectiva técnica la ejecución
del presupuesto de la UE. No es un tribunal en sentido estricto sino un órgano
administrativo.
El TC nació como órgano auxiliar de las comunidades europeas a mediados de
los 70, porque este fue el momento de las reformas presupuestarias,
introdujendose los recursos propios de financiación. Lo que ocurre es que con
motivo de la reforma del tratado de Maastricht (92) los estados miembros
decidieron que el TC pasase a ser una institución de la UE. No había ningún
motivo específico para esto, no le dotó de nuevos poderes sino simplemente
los gobiernos de los estados decidieron convertir a este órgano auxiliar en una
institución. Además de esa referencia que se hace al TC, en el art. 13 del TUE,
al margen de eso, se le dedican solo 3 artículos del TFUE (285-287). En cuanto
a su composición es muy sencilla:
-Nacional de cada uno de los estados miembros y normalmente suelen ser
personas que han ejercido funciones similares en los estados miembros,
normalmente el miembro antes ha sido presidente del TC nacional o ha
formado parte de él. Son elegidos por el consejo previa consulta al PE. Su
mandato es de 6 años renovable. Las personas que proponen los estados
miembros deben contar con garantías de tipo técnico para garantizar su
función.
El tribunal de cuentas realiza su actividad básica a través de la elaboración de
informes sobre la ejecución presupuestaria. Realiza un informe anual al cierre
de cada ejercicio presupuestario, así como informes especiales sobre
cuestiones concretas. Esto termina con una recomendación.
3. Órganos con funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Comité
Económico y Social y el Comité de las Regiones.
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Entre los órganos que podemos denominar auxiliares, hay dos con mayor
relevancia, aunque en la UE existen luego muchos comités, pues bien, dentro
de ese mundo de otros órganos, interesa destacar dos cuya composición es
casi simétrica, siendo casi la misma, y que son órganos que participan en el
proceso legislativo en la UE, no con funciones decisorias, pero que dentro de
esa lógica del triángulo institucional son órganos que colaboran en la toma de
decisión, consultándoles. Cuando el Consejo y el PE están implicados llevando
a cabo el procedimiento legislativo, en determinados momentos, deben
consultar a estos órganos. Lo importante es saber que existen y que otros
intereses que no son gubernamentales pueden tener cabida en el sistema
institucional sin ser instituciones, siendo órganos que colaboran, y a través de
estos aparecen representados en la UE
-Comité económico y Social: existe desde que se crearon las CEE en los años
50. Como su propio nombre indica, quienes están representados en la UE son
los agentes económicos y sociales, es decir, las asociaciones empresariales y
los sindicatos fundamentalmente. Estos 350 miembros proceden de
asociaciones empresariales nacionales, de los sindicatos nacionales de tal
forma que las asociaciones más representativas puedan tener presencia en
este comité. España propone a 21 miembros y los estados más grandes a 24.
-Comité de las Regiones: aunque el número de sus miembros sea el mismo
que el comité económico y social, su creación es más reciente con el Tratado
de Maastricht. La creación de este obedece a una reivindicación clásica en el
marco de integración europea a las entidades subestatales de tener una cierta
representación en la UE, sobre todo de aquellos estados en los que las
regiones, los estados federados, las CCAA tienen poderes muy significativos.
En la UE hay algunos estados que son federales, y por tanto el poder
enteramente está repartido. Pero como la disparidad es grande, se dijo que en
realidad en su seno se diera cabida no solo a las regiones, sino también a los
entes locales, a las ciudades.
Las funciones de estos órganos es una función meramente consultiva que se
expresa a través de la emisión de dictámenes, es decir, los miembros de estos
expresan su opinión, elaboran dictámenes sobre su parecer de los agentes
económicos y sociales. Estos pueden ser de varios tipos, pero la característica
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de todos ellos es que no son vinculantes, aunque se elevan al Consejo, al PE…
pero no vinculan a estas instituciones, pudiendo tener en cuenta ese punto de
vista, sin que condicionen en absoluto. Estos son de varios tipos: preceptivo
(obligatorio pedirlo); dictámenes facultativos, los tratados no lo presentan pero
sí que se piden para conocer el punto de vista; desde hace ya tiempo elaboran
dictámenes por iniciativa propia porque pueden considerar que sobre un tema
de actualidad relevante deben hacer público su punto de vista.
4. Otros órganos sin funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Banco
Europeo de Inversiones.
De naturaleza financiera, sin estar vinculado al BCE. Es una entidad financiera
pública y autónoma pero en un lenguaje más familiar el BEI es un bango
regional de desarrollo. En los años 50, los gobiernos de los estados miembros,
decidieron que se iba a crear vinculado al CEE una institución que era el BE,
creada por los tratados de carácter público y regulado por estos (308-309
TFUE). Como los demás bancos de desarrollo es una entidad financiera
pública cuyos accionistas son los estados miembros. Por tanto, el consejo de
gobernadores que toma las decisiones está integrado por un representante de
cada uno de los estados miembros. La misión del BEI es financiar actuaciones
iniciativas de inversión mediante la concesión de créditos para inversiones que
redunden en el desarrollo económico y social. Por tanto, un gobierno nacional o
regional puede solicitar un crédito con estas finalidades, estableciéndose estos
recursos con un carácter de crédito teniendo que devolverse el crédito con
ciertos intereses. El BEI, además de esto, si emite bonos en los mercados
financieros, para obtener más recursos.
5. ¿El papel de las Agencias?
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Tema VII. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea
1. Caracteres del ordenamiento jurídico de la Unión
La UE como cualquier otra organización internacional cuenta con un sistema
jurídico propio, con un ordenamiento autónomo. En realidad, cuando un grupo
de estados deciden crear una OI, en el fondo está asentando las bases para el
nacimiento de un nuevo sistema jurídico porque toda OI da lugar al nacimiento
de un sistema jurídico. Por tanto, dentro del DIP, hay muchos subsistemas, y el
más avanzado dentro del ámbito general del DIP. En la base del ordenamiento
jurídico de cualquier OI están sus tratados constitutivos, dando vida a esa OI,
sentando las bases de ese nuevo ordenamiento jurídico. En el ámbito de la UE
son los tratados constitutivos, como el TUE, y en el ámbito de naciones unidas
su tratado fundacional, siendo la base del ordenamiento jurídico propio de NU.
El convenio de Londres en virtud del cual se creó en 1949 el tratado
constitutivo de la UE, donde se dio el tratado constitutivo. Por tanto, el
nacimiento de cualquier OI da lugar a un nuevo ordenamiento jurídico.
Lo que ocurre es que en el caso de la UE, este sistema jurídico propio de la UE
ha adquirido características muy especiales, conociendo un desarrollo mucho
más notables que los ordenamientos de otras OI, porque en la base de la UE,
de las antiguas CEE, encontramos la cesión del ejercicio de competencias muy
amplias por parte de los estados miembros a la UE. Esto determina la
originalidad y el desarrollo mucho más intenso de la UE en relación con otras
OI. En la base de la UE hay algo que no es sencillo que se dé, la cesión de
soberanía, la cesión de competencias y por tanto no la simple cooperación
entre estados, y esto determina que este sistema jurídico sea especial, y
mucho más avanzado que los ordenamientos jurídicos de otras OI, por tanto,
del que se desprende una relación muy intensa con los ordenamientos internos
de cada uno de los estados.
Se caracteriza por su originalidad, porque está la puesta en común de la
soberanía, la cesión de competencias por parte de los estados miembros a las
instituciones de la UE. Esto lo subrayaría el TJCE en la sentencia Van Gen en
Loos (s. 5 de febrero de 1963) en el que el TJCE subrayó está originalidad del
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ordenamiento jurídico creado en los tratados pero que presenta características
particulares respecto a los ordenamientos de otras OI. Esta sentencia es
relevante porque se formuló el principio de la eficacia directa.
Y también se trata de un sistema jurídico bastante más complejo que el de
otras OI, por muchas razones. Una de ellas, es porque en la configuración de
este ordenamiento se han ido sucediendo una serie de tratados que se han
modificado entre sí, dando lugar a un conglomerado de tratados en el que
muchas veces es difícil situarse, y por tanto esta labor de yuxtaposición, de
tratados sucesivos de reforma. El marco jurídico también ha sido complejo
porque hay que recordar que durante bastante tiempo la UE fue una estructura
en la que las CEE convivía con los pilares de cooperación gubernamental. Es
decir, el ordenamiento jurídico de la UE por muchas razones, se generó un
sistema muy complejo.
Uno de los objetivos del tratado constitucional, consistía en tratar de simplificar
ese marco jurídico y en parte lo consiguió, aunque sólo en parte, entre otras
cosas porque desde que entró en vigor el tratado de Lisboa desapareció la
vieja CE, ahora existiendo sólo la UE, con dos tratados básicos, el TUE, y el
TFUE.
En el ordenamiento jurídico de la UE, tenemos que trabajar con una distinción
básica entre dos grandes categorías de normas:
-Derecho originario o de rango constitucional (TUE, TFUE)
-Derecho derivado, secundario o institucional
El que están sean las dos categorías básicas, no quiere decir que no haya otro
tipo de normas, de hecho, se destaca que junto a estos dos grandes bloques
en el derecho de la UE hay una tercera categoría, el derecho surgido de las
relaciones exteriores de la UE. Esta tiene una serie de políticas en el ámbito
interno, pero también se proyecta hacia el exterior, y por lo tanto tiene
capacidad para celebrar acuerdos con terceros países y con otras OI. Todos
estos acuerdos que son muy importantes forman esta tercera categoría de
normas que es el derecho surgido de las relaciones exteriores de la UE. El
conjunto de normas de carácter convencional (acuerdos), que son tratados, lo
que ocurre es que en el argot cuando nos referimos a los tratados que se
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celebran con terceros países se prefiere utilizar el término acuerdo para no
confundir con el derecho originario.
En este ordenamiento jurídico también tienen una presencia muy importante los
principios generales del derecho, siendo algo típico, porque no solo está
integrado por normas, sino también por principios, que aplican los tribunales a
la hora de resolver y aplicar las normas, y al igual que cualquier ordenamiento
jurídico.
2. El Derecho originario o constitucional: los tratados constitutivos y sus
mecanismos de revisión
Este derecho originario está formado por aquellas normas convencionales, es
decir, aquellos tratados que están en la base del proceso de integración
europea y que son instrumentos jurídicos negociados y concluidos de acuerdo
con las técnicas propias del DIP. Son tratados que sientan las bases del
proceso de integración, de la existencia de la propia UE y de su
funcionamiento.
Mediante la negociación directa de representantes de los estados, gobiernos
de los estados miembros de la UE. Estas normas se han ido complicando con
el paso del tiempo y el tribunal de justicia con fecha especialmente reciente,
con fecha en los 80, ha calificado al derecho originario, o a este primer bloque
fundamental, como carta constitucional dijo en ese momento, de una unión de
derecho, utilizando esto términos propios del estado de derecho. Por tanto este
bloque podríamos denominarlo el bloque constitucional, en un sentido formal,
no material, porque la UE no tiene una Constitución en el sentido de los
estados. Es el derecho constitucional, en tanto en cuanto, funciona como una
especie de constitución, es decir, establece las normas básicas de la UE. En
este momento, el marco básico del derecho originario de la UE está integrado
por los tratados con los que venimos trabajando: TUE, TFUE. A estos hay que
añadir la carta de derechos fundamentales que no está incluida en los tratados,
que nos dice que tiene el mismo valor que los tratados. Este sería el armazón
básico del derecho originario de la UE. Pero en temas prácticos, el mundo de
derecho originario es mucho más complejo porque a lo largo del tiempo se han
ido sucediendo una serie de reformas de los tratados que han obedecido a una
doble lógica. Por un lado al progresivo perfeccionamiento del sistema mediante
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reformas a los tratados que se hay ido yuxtaponiendo uno a otro, y que con el
Tratado de Lisboa, se han ido derogando el resto, y fruto de ellas, el derecho
de la UE es bastante más complejo.
Además hay que tener en cuenta que la UE ha experimentado reformas y
cambios como consecuencia de las sucesivas ampliaciones de la UE. Cada
vez que un nuevo estado miembro se incorpora a la UE esa operación jurídica
que consiste en la incorporación, se articula mediante la celebración de un
tratado, del tratado de adhesión de ese estado, el más reciente el de Croacia.
Todos estos tratados a través de los cuales, celebran los estados miembros de
la UE y los nuevos estados que se incorporan a la UE, siendo muy complejos,
son parte del derecho originario de la UE. A través de ellos siempre hay que
introducir modificaciones en los tratados ya firmados para acomodar al nuevo
estado.
Obviamente muchas de las disposiciones de esos tratados dejan de tener valor
jurídico a partir de que va pasando el tiempo. En el tratado de España, por
ejemplo, se regulaban los periodos transitorios de España para su
incorporación, o cuestiones como el estatuto especial de Ceuta y melilla en
relación con la UE. Este bloque de normas se sitúa en la cima de la jerarquía
normativa de la UE, es decir, se trata del derecho constitucional y presiden el
ordenamiento jurídico de la UE. Esto quiere decir que el derecho derivado
tendrá que ser conforme a este y por tanto si las instituciones de la UE al
adoptar normas de Derecho derivado es contraria a los tratados, el TJ
respondería frente a la legalidad y a la validez de estas normas, porque en el
fondo el derecho originario es el fundamento del derecho derivado.
Ámbito de aplicación del derecho originario
Desde tres puntos de vista es relativamente sencillo determinarlo:
-Ámbito de aplicación material: viene determinado por las competencias que los
estados miembros han atribuido a la UE (arts. 5.1 TUE y 3-6 TFUE).
-Ámbito temporal: todos los tratados que conforman el derecho originario han
sido celebrados por un periodo de tiempo indefinido. A esto se alude en los
arts. 53 TUE y el 356 del TFUE, que debemos relacionar además con el art. 59
del TUE, que habla sobre la posibilidad de la retirada de la UE.
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-Ámbito de aplicación territorial: art. 355 del TFUE. La norma general se recoge
en el art. 52 del TUE. La aplicación es el territorio de los 28 estados miembros.
Pero después la cosa es algo más complicada roque cuando los distintos
estados miembros se fueron incorporando, algunos de ellos quisieron matizar
la aplicación de los tratados en parte su territorio. El art. 355 del TFUE es una
disposición mucho más detallada en la que se especifica por ejemplo que los
tratados son aplicables a determinados terrenos de ultramar.
Procedimiento de revisión o “reforma constitucional” (art. 48 TUE)
Esta disposición distingue entre dos tipos de procedimientos de revisión, el
procedimiento ordinario y los procedimientos simplificados.
Lo primero que encontramos, es que en el propio tratado de la UE cuando se
trata el tema de la revisión constitucional, el art. 48 distingue entre dos tipos de
procedimientos. Por un lado nos habla de que existe el procedimiento ordinario
o general de reforma de los tratados y que junto a él, se contempla también la
posibilidad de llevar a cabo un procedimiento simplificado de revisión. Al
ordinario se le dedican por tanto los apartados II a V del art. 48 y el simplificado
en los VI y VII, del TUE.
En el procedimiento ordinario podemos distinguir 3 etapas:
-Fase inicial: consiste en una propuesta de cualquier Estado miembro, de la
Comisión o del PE, dirigida al Consejo, que la remite al Consejo Europeo y a
los Parlamentos Nacionales. Tras consultar a la Comisión y al PE, el Consejo
Europeo puede decidir abrir el proceso pronunciándose por mayoría simple.
Dentro de esta, lo primero es determinar quién tiene capacidad para proponer
la reforma. El art. 48 dice que cualquier estado miembro, la Comisión o el PE
pueden realizar propuestas de cara a una eventual reforma de los tratados.
Estas se dirigen al Consejo de la Unión que las comunica a los Parlamentos
Nacionales, y la eleva al PE. Se pueden realizar este tipo de propuestas que se
elevan en última instancias al Consejo Europeo y este por mayoría simple,
puede ponerlo en marcha. En alguna ocasión, como con el acta única, algún
estado miembro (UK) se opuso a esta revisión de los tratados y finalmente UK
dio su visto bueno. En esta fase inicial se nos dice que si en el Consejo
Europeo hay una mayoría simple para que se inicie esa reforma, este
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procedimiento se iniciará, y el primer paso consiste en que el presidente del
Consejo Europeo convoque una convención.1 La Convención fue capaz de
preparar un proyecto completo por el que se reformaba el Tratado
Constitucional. Así cada vez que se lleve a cabo una idea de reforma de algún
tratado, el presidente convocará una Convención, donde estén presidentes,
parlamentarios nacionales, gobierno… Como función, este nuevo mecanismo
se incorporará en el Tratado de Lisboa.
A través de la convención se tratará de elaborar unos informes que no son
vinculantes. En el propio art. 48 se contempla que el CE podrá decidir por
mayoría simple previa aprobación del PE no convocar una convención cuando
las consecuencias no lo determinen. Así, cuando las reformas que se quieran
llevar a cabo pese a que se deban llevar a cabo por este procedimiento
ordinario, que se convoque a este órgano, no tendría justificación, aunque debe
ser el PE el que debe aprobar que se prescinda de la convención. Esta fase
termina al emitir sus recomendaciones, aunque no se nos dice cómo deben
articularse. En el caso del Tratado de Europa, se planteó un proyecto completo
con todo su articulado. Hay una presencia muy importante de las distintas
instituciones de la UE.
-Conferencia intergubernamental: se constata el predominio de la negociación
directa entre los gobiernos. El art. 8 dice que el presi del consejo convocará
una conferencia de representantes […] Consiste simplemente en que sobre la
base de las recomendaciones, los representantes de los estados miembros se
ponen a negociar para ponerse de acuerdo sobre qué reformas considerarán
aceptables para los tratados. Se trata de una negociación entre los estados
miembros, y durante mucho tiempo eran negociaciones a puerta cerrada, y una
vez que terminaban los gobiernos presentaban las reformas que pretendían
introducir. En los últimos tiempos las conferencias intergubernamentales por la
presión de la opinión pública y por los cambios de las sociedades pudiéramos ir
sabiendo cosas y que trascendiesen propuestas y contrapropuestas. El
resultado de la conferencia intergubernamental es un tratado de reforma de lo
que ya existe. La cuestión es que como estamos pese a toda su originalidad y
a todas sus características peculiares, hablamos de características peculiares,
1 Ver Consejo de Laeken?
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y no basta simplemente con que los gobiernos se pongan de acuerdo sobre
esas modificaciones, sino que entramos en una tercera fase que a veces puede
complicar mucho la fase de decisión, que es la fase de ratificación.
-Fase de ratificación: ya no hay ni presencia de instituciones, ni casi de los
gobiernos, sino que es una fase que se desarrolla en el interior de cada estado
y que consiste a que conforme a sus procedimientos constitucionales se
apruebe esta reforma de los tratados. En estados como Dinamarca o Irlanda, la
Constitución establece que para este tipo de tratados deben celebrarse
referéndums a la ciudadanía para que ratifique. Esto puede llegar a complicar
mucho el procedimiento.
El art. 48 en su apartado V dice algo que puede parecer extraño, si pasados
dos años […] el CE podrá entrar a considerar la situación, pero en el fondo es
lo mismo, porque mientras no ratifiquen todos no puede entrar en vigor la
reforma de los tratados.
El método simplificado de los tratados se utiliza cuando se busca incidir en
cuestiones o asuntos muy concretos, para introducir pequeñas reformas por un
procedimiento más ligero. Dos procedimientos:
-Procedimiento del apartado 6º: Permite introducir modificaciones en la III parta
del TFUE y siempre que esas modificaciones no supongan ampliar las
competencias de la UE. No se puede modificar el TUE por la vía de este
procedimiento y dentro del TFUE lo que hemos dicho anteriormente. ¿En qué
consiste la simplificación del procedimiento? En que la reforma se aprueba
mediante decisión del consejo europeo, es decir, el procedimiento de reforma
consiste en que el consejo adopte una decisión mediante la que se modifican
los tratados. En lugar de que haya una negociación con todas sus fases, basta
simplemente con que los máximos representantes políticos, que forman parte
del Consejo europeo, se pongan de acuerdo por unanimidad en el marco de
este consejo, y que adopte una decisión en la que introduzca reformas en los
tratados. Además se añade en este apartado VI, que hace que no sea tan
sencillo hacer una reforma por esta vía: “dicha decisión sólo entrará en vigor
[…]” debiendo conseguir la aprobación de todos los estados miembros. Aunque
hace relativamente poco que entró en vigor el Tratado de Lisboa, ya tenemos
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un ejemplo de este procedimiento, la Decisión 25.3-2011 por el que añadía el
apartado 3º del art. 136 TFUE.
El apartado VII del art. 48 del TUE, introduce un procedimiento más sencillo
que el anterior, pero que sólo introduce un tipo de cambios muy concretos en el
tratado, denominándosele procedimiento de pasarela porque permite pasar de
una cosa a otra en los tratados. Permite que cuando el tratado prevé que en un
ámbito se establece que el consejo debe pronunciarse por unanimidad, que el
consejo se pronuncie por mayoría cualificada, cuando contempla que una
norma se adopte por un procedimiento legislativo especial, pasar a un
procedimiento legislativo ordinario.
Se exige la aprobación del PE a una decisión también tomada por el Consejo
Europeo por unanimidad y en este caso no se contempla un procedimiento de
aprobación por los parlamentos nacionales, así cualquier iniciativa tomada por
el CE […] El CE antes de adoptar esa decisión la transmitirá a los parlamento
nacionales, si no hay negativa de ningún estado en 6 meses, se aprueba la
decisión, si un estado miembro no está de acuerdo lo comunica en 6 meses y
no se aprueba la decisión.
3. El Derecho derivado o institucional: actos típicos (reglamento, directiva y
decisión) y atípicos.
Es el conjunto de normas que forman parte del derecho de la unión y que
forman parte de la actividad institucional de las instituciones de la UE creadas
en virtud de los tratados, y en virtud de estos, la UE le ha dado un abanico de
competencias, y para ejercerlas adoptan toda una serie de normas. A este
conjunto amplísimo de normas y actos jurídicos que surgen de la actividad de
las instituciones de la UE en el ejercicio de las competencias que le han sido
atribuidas.
Este derecho originario está sometido a los tratados. En el momento en el que
se exceda una institución, puede presentar una demanda un estado ante el
tribunal de Luxemburgo para que constate que se ha adoptado ultra vires.
El art. 288 ha estado siempre desde los orígenes, tomándola como punto de
partida para el análisis del derecho derivado. Esta disposición en el TFUE es la
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primera de un capítulo que se titula actos jurídicos de la Unión… Este artículo
menciona 5 tipos de actos:
-reglamentos
-directivas
-decisiones
-recomendaciones
-dictámenes
Los tres primeros son vinculantes, mientras que los últimos dos son
vinculantes, aunque esto no significa que no tengan cierta relevancia jurídica.
Esta disposición o el hecho de que los tratados siempre hayan tenido esta
disposición, ha llevado tradicionalmente a introducir un par de distinciones o
clasificaciones básicas en cuanto a los derechos derivados, distinguiendo entre
los actos típicos, actos atípicos y actos vinculantes o no vinculantes. Los actos
atípicos son los que a veces adoptan las instituciones y no aparecen en el art.
288 del TFUE. Por ejemplo, una resolución en la que en el tratado no aparece
tal denominación, es decir, en la práctica nos encontramos con actos que
adopta y que no se corresponde con la terminología de los artículos 288 o los
tratados. La tipología de los actos jurídicos fue un tema que se abordó en el
tratado constitucional que nunca llegó a entrar en vigor, puesto que la tipología
cambiaba y en lugar de hablar de reglamentos, se hablaba de leyes europeas y
leyes marco europeas, para que fueran más comprensibles para los
ciudadanos.
No obstante, aunque no encontramos tras la reforma de Lisboa esa
terminología, este tratado si ha mantenido algunos otros cambios que sirven
para esclarecer un poquito más el sentido de los actos derivados. Estos otros
cambios consisten en distinguir entre actos legislativos y actos no legislativos,
es decir, además de esa distinción o esas distinciones básicas en las que
siempre nos hemos encontrado, con el T. de Lisboa, con esta lógica de
hacerlas más comprensibles, se añade una diferenciación de actos legislativos
y actos no legislativos. Esto nos dice que serán actos legislativos los que se
aprueben conforme al procedimiento legislativo ordinario o mediante un
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procedimiento legislativo especial, y al resto actos no legislativos (art. 289
TFUE)
Además de esto, la reforma del tratado de Lisboa introduce que los actos no
legislativos a su vez pueden ser actos delegados o actos de ejecución (actos
normalmente de la comisión) (art. 290 TFUE). Estas disposiciones nos dicen
que el acto deberá incluir los términos delegado o de ejecución.
-Actos delegados: (art. 290 TFUE) derivados del ejercicio de competencias
delegadas a la Comisión que se adjetivan como “delegados” es decir:
“Reglamento delegado”, “directiva delegada”…
-Actos de ejecución: (art. 291 TFUE) en el ejercicio de las competencias de
ejecución conferidas a la Comisión o al Consejo en PESC que se adjetivarán
de ejecución, así “Reglamento de Ejecución”…
Aspectos técnico-legislativos comunes (arts. 296-297 TFUE)
En ambos se nos dan unas indicaciones generales sobre los actos del derecho
derivado. Cada vez que las instituciones de la UE adoptan un acto jurídico,
deben de verificar que tienen competencias para llevarlos a cabo.
-Exigencia de motivación de todos los actos vinculantes, como requisito
sustancial de forma que pueda determinar la invalidez del acto en caso de ser
insuficiente.
-régimen de publicidad (a través del Diario Oficial de la UE que se publica en
todas las lenguas oficiales de la UE). Notificación (cuando el acto tienen unos
destinatarios concretos) y vigencia (en la que determine el acto o a los 20 días
de su publicación oficial). Art. 297, que especifica aquellas categorías de actos
cuya publicación en el DOUE es obligatoria (en realidad, se da publicidad a
muchos más…) La publicidad es un requisito formal, que afecta a la publicación
aunque no a la validez del acto.
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Para terminar con el análisis de la cuestión, al no poder analizar
detalladamente todos los actos de derecho derivado, nos centraremos en el
análisis de los tres tipos básicos de normas de derecho derivado que aparecen
en el art. 288 TFUE. Esos tres tipos básicos son los reglamentos, directivas y
decisiones. Las recomendaciones y dictámenes, son actos no vinculantes
como su propia denominación ya sugiere, es decir, su objetivo es que una
institución manifieste su posición por ejemplo.
Dependiendo de cómo ser articulen podrán ser vinculantes o actos típicos.
Reglamentos: según el art. 288, el reglamento tendrá alcance general,
será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable a todos
los estados miembros. Esto nos da ideas ya de entrada que de los 3
tipos de actos, el reglamento es el más completo y eficaz de la gama de
instrumentos normativos a través de las cuales puedan expresarse las
instituciones de la UE. Normalmente cuando estas ejercen las
competencias en virtud de los tratados, nos dicen que esta competencia
es importante. Durante mucho tiempo se dijo que para intentar buscar
apoyo en los reglamentos nacionales, que el reglamento sería
equivalente a la ley en el ámbito nacional. Cuando las instituciones
actúan adoptando reglamentos quiere decir que tienen una capacidad
normativa muy intensa, es decir, cuando la competencia de la UE es de
cooperación o de apoyo, no pueden adoptar reglamentos.
En cuanto al alcance general, dice que no tienen destinatarios concretos,
es decir, cuando las instituciones de la UE, como el parlamento,
aprueban un parlamento en cualquier ámbito, lo que están haciendo en
la mayoría de los casos es legislar en abstracto, no dirigiéndose a nadie
en concreto, sino que afecten a todos, estados, entidades financieras, y
nacionales.
Es obligatorio en todos sus elementos, diferenciándolo de la directiva,
queriendo decir que es una norma completa, una norma que establece
no solo una obligación de resultado sino también de comportamiento.
Esto con independencia de que puede haber reglamentos que tengan
naturaleza legislativa y luego otros que sean reglamentos de ejecución.
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Son directamente aplicables en los estados miembros, que también los
distingue de la directiva. Esto quiere decir que el reglamento por sí
mismo produce plenitud de efectos de forma inmediata en todo el
territorio de la UE. Y por eso es absolutamente contrario al derecho de
la UE el que por ejemplo un estado miembro pretenda condicionar la
eficacia, por ejemplo con el hecho de que tenga que publicarse en el
BOE, siendo publicado en el Diario Oficial de la UE, pasando 20 días, y
convirtiéndose en derecho aplicable. Por tanto esto quiere decir que los
particulares podrán invocarlos.
Directivas: acto jurídicamente vinculante. Según el art. 288, obligará al
estado o estados miembros en cuanto al resultado que deba
conseguirse dejando sin embargo a las autoridades nacionales la
elección de la forma y de los medios. Es un acto jurídico mucho más
complejo que el reglamento, pues los efectos y eficacia es uno de los
temas que más jurisprudencia ha dado en el TJUE, teniendo que
esclarecer poco a poco su sentido. Lo esencial es que en primer lugar
tienen como destinatarios a los estados miembros, no son actos de
alcance general. Las directivas obligan a los destinatarios a alcanzar un
resultado concreto, pero les deja libertad a la hora de decidir los medios
para alcanzar ese resultado.
Requieren siempre actos de transposición por parte de los estados
miembros, con una técnica legislativa en dos tiempos. En primer lugar la
intervención comunitaria que determina objetivos, y en segundo lugar
unas actas nacionales de transposición. Un primer momento consiste en
que las instituciones aprueben una directiva. La aprobación y la entrada
en vigor, se abre el plazo de transposición, el plazo de los estados
miembros para adoptar las medidas necesarias, con reglamentos
internos, o las normas correspondientes, pero que todos los estados
miembros deben haber aprobado antes de que termine este plazo de
transposición. Así, cuando termine ese plazo la situación jurídica de
todos los estados miembros sea homologable. La plenitud de efectos de
la directiva no cubre lo mismo que el reglamento, pues en este caso es
un acto jurídico que existe desde su entrada en vigor pero la plenitud de
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sus efectos se traslada en el tiempo hasta que los estados adopten las
medidas para llevarlas a cabo.
Las directivas, sobre todo si tienen naturaleza legislativa, suelen
utilizarse para legislar en aquellos ámbitos en los que la unión y los
estados miembros comparten competencias.
En principio los estados miembros gozan, en la medida en que la
directiva solo impone obligación de resultado, de un margen de
maniobra amplio a la hora de transponer las directivas al derecho
interno. En la práctica ese margen de maniobra no es tan amplio,
habiendo directivas muy detalladas, y porque el TJ en su jurisprudencia
ha ido limitando ese margen de maniobra. Por ejemplo en la Sentencia
6.5.1980 Comisión c. Bélgica (recurso por incumplimiento) el TJ
estableció frente a lo que pretendía el gobierno belga, que no se pueden
transponer las directivas mediante simples prácticas administrativas,
pues el estado miembro goza de un amplio margen por el que transpone
la directiva a su ámbito interno, pero esta se debe realizar mediante
actos que garanticen la seguridad jurídica. Es decir, un estado no puede
decir que “lo que indica esta directiva en este ámbito concreto se da en
la práctica o la costumbre de nuestra administración” siendo necesario la
seguridad jurídica. Lo que sí es posible es que la transposición de las
directivas en las que los estados miembros tienen una composición
descentralizada, la adaptación de normas por parte de la administración
no tiene que importar, sino que puede hacerse mediante la adopción de
normas de entidades subestatales.
Las autoridades nacionales de los estados miembros están obligadas a
comunicar a la Comisión una vez expirado el plazo de transposición, las
medidas que han adoptado para transponer la directiva a su derecho
interno.
Aunque las directivas son un acto jurídico cuya plenitud de efectos se
pospone en el tiempo, pues hasta que no expira el periodo de
transposición, la directiva existe desde su entrada en vigor, desde la
adopción en las instituciones. Además, despliega determinados efectos
jurídicos, bastante limitados.
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En cierto modo parece que los redactores de los tratados hubieran
redactado ambos como tipos de actos opuestos entre sí, don diferencias
muy marcadas.
Decisiones: el art. 288 nos dice que la decisión será obligatoria en todos
sus elementos, cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para
ellos. Así, en principio han sido actos obligatorios de carácter individual.
Tenían uno o varios destinatarios concretos. Por eso se han identificado
como actos de carácter individual. Los destinatarios pueden ser estados
miembros o particulares (físicas o jurídicas). Normalmente la decisión n
su sentido clásico se han pronunciado para situaciones individuales de
un estado miembro o un particular.
En la práctica, sin embargo, es muy frecuente que adopten decisiones
“sui generis” porque a veces los tratados decían que el Consejo decidirá
en tal o cual cuestión, sin destinatarios concretos, y sin especificar el
acto concreto que debía llevarse a cabo. El ejemplo más notable es el de
actos atípicos.
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Tema VIII. El tribunal de Justicia de la Unión Europea
1. Organización y funcionamiento: Tribunal de Justicia, Tribunal General y
tribunales especializados.
Uno de los rasgos distintivos del derecho de la UE, uno de los rasgos que
explica el éxito de la UE, tiene que ver con que desde los inicios del proceso de
integración, los redactores de los tratados decidieron crear en el marco del
derecho de la UE una autentica jurisdicción de carácter obligatorio y de
carácter exclusivo para resolver los litigios que pudiera suscitar la
interpretación de los tratados. Este es un rasgo que diferencia al derecho de la
UE de otros subsistemas de justicia, como por ejemplo el TIJ, tan relevante,
solamente conoce de los litigios o controversias que voluntariamente quieran
someterle los estados, no estando obligados a hacerlo.
El establecimiento de jurisdicciones internacionales es algo que ha ido
avanzando, con su máxima expresión en la UE, sobre todo porque el ejercicio
de los estados miembros han cedido parte de su soberanía a la UE. Al cabo de
bastante tiempo, se ha conseguido que el Tribunal de Estrasburgo acepte el
convenio europeo de derechos humanos y sus competencias, se limitan a
observar la protección de los derechos fundamentales recogidos en el convenio
de 1950. En la UE esta jurisdicción exclusiva existe desde que se crearon las
CEE, afectando a todo el ámbito de aplicación de los tratados, siendo una
novedad muy importante.
En este sentido el TJUE es el garante del respeto del derecho de la
interpretación y aplicación de los tratados, así como que la UE funcione como
una comunidad de derecho, refiriéndose el estado del derecho, garantizando el
imperio del derecho, y que por tanto que el comportamiento de todos los
actores que se mueven en el ámbito de la UE pueda controlarse a la luz de ese
derecho, ya sean los estados miembros, las instituciones de la UE, o los
particulares.
En la práctica el TJUE es una jurisdicción de carácter internacional, pero así
mismo, en muchos aspectos cumple funciones propias de lo que serían
jurisdicciones o tribunales internos sobre todo de estados con una estructura
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judicial compleja, con funciones de jurisdicción constitucional, teniendo en su
propia estructura órganos con perfiles muy variados (carácter de originalidad).
A diferencia de lo que suele ser habitual en las jurisdicciones habituales el
TJUE apenas ha conocido litigios que enfrentaran a dos estados miembros. En
varios asuntos que ha conocido en 60 años de existencia no lleguen a 8 o 10
que ha sido un contencioso directo entre estados miembros, pues es algo
totalmente excepcional en una jurisdicción, que pese a ello es una jurisdicción
internacional.
El tribunal de Luxemburgo (TJUE) al mismo tiempo que actúa como tal, es la
cabeza visible o la cúspide de un sistema judicial mucho más complejo del que
forman parte todos los jueces y tribunales de cada uno de los estados
miembros, porque la aplicación judicial del DUE es descentralizada, que se
realiza a través de autoridades nacionales de los estados miembros, por tanto
están asociados al TJUE en la aplicación judicial del DUE. Esta relación que
existe entre jueces nacionales y jueces del TJUE se articula a través del
mecanismo de la cuestión prejudicial, es decir, el que permite a cualquier juez y
tribunal de cualquiera de los 28 estados miembros, dirigirse al TJUE, y
plantearse una cuestión “prejudicial”, ya que al juez nacional le surgen “dudas”
sobre cómo aplicar ese derecho de la unión europea.
El TUE, en su art. 19, se desarrolla en los arts. 251-281 del TFUE, regulando
los procedimientos o vías procesales a través de los cuales el TJ ejerce su
labor.
Marco institucional del TJUE
La institución denominada TJUE está integrada por tres órganos:
-Tribunal de justicia
-Tribunal general
-Tribunales especializados
Esto es algo relativamente novedoso, pues la institución del TJUE sólo contaba
con un órgano anteriormente, y durante mucho tiempo su denominación fue el
TJCEE. Esta situación cambio a finales de los 80, añadiéndose al tribunal de
justicia de las CEE, un segundo órgano jurisdiccional al que se denominó
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inicialmente tribunal de primera instancia, que es lo que hoy conocemos tras la
reforma del Tratado de Lisboa como Tribunal General. La posibilidad de crear
este segundo órgano, se introdujo en virtud del acta única europea, y está a
mediados de los 80 fue la gran reforma de los tratados, y ente otras muchas
cuestiones incorporó que si el consejo así lo afirmaba se pudiera añadir un
segundo órgano al TJUE, procediéndose en 1988 un nuevo órgano para aliviar
la carga de trabajo que en ese momento tenía el TJ, que empezaba a ser
inmanejable. Así, al denominado órgano de primera instancia se le encargó que
conociese en primera instancia toda una serie de recursos y que se
pronunciase sobre ellos, y que si posteriormente no estaba de acuerdo entre
las partes, se interpusiese un recurso al TJ.
Con esta misma lógica en 2005 se ha añadido al TJUE un tercer órgano. En
realidad la posibilidad de añadir más órganos jurisdiccionales lo introdujo el
tratado de Niza en 2003, diciendo que se podrían introducir salas
especializadas, aunque es más correcta la denominación de los tribunales
especializados. Estos serán órganos jurisdiccionales de importancia menor
cuyo trabajo se limitará a un sector concreto del derecho de la UE. Esa
posibilidad de crear tribunales especializados ha dado lugar al Tribunal de la
Función Pública, tratando de liberar carga al Tribunal General. Se creó
mediante una decisión del consejo de 2004 y empezó a funcionar a finales de
2005. En los siguientes años podrían crearse más tribunales de este ámbito.
El Tribunal de Justicia (arts. 251-253 TFUE) está integrado actualmente
por un juez o magistrado de la nacionalidad de cada uno de los estados
miembros, por tanto, actualmente lo componen 28 jueces a los cuales se
suman un número determinado de lo que se denominan abogados
generales que también son miembros de la institución que desempeñan
unas funciones muy específicas dentro de la UE (9 actualmente, 11 en
2015). Son elegidos de común acuerdo por los gobiernos de los estados
miembros, la indicación del tratado es que deben elegirse entre personas
que reúnan las condiciones para ejercer las más altas funciones
jurisdiccionales en el interior del estado de los que proceden.
Hay una diferencia en cuanto al reparto de los puestos de juez y abogado
general. En el primer caso, hay un juez de cada nacionalidad, sin haber
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problemas, y aunque formalmente es un acuerdo común, cada estado
presenta a su candidato. Y en el caso de abogados generales es más
problemático, pues no hay un puesto para cada estado miembro, por
tanto se reparte de la siguiente manera: los 5 estados más grandes
proponían a uno de sus nacionales, y los 3 puestos restantes se repartían
entre los demás estados miembros. El Tratado de Lisboa planteó la
posibilidad de que a petición del propio tribunal se pudiera incrementar
este número. El TJ lo solicitó el 25 de Junio de 2013, adoptando el
Consejo una decisión por la que se aumenta el nº de abogados generales
del TJUE. En realidad en una declaración anexa al Tratado de Lisboa se
decía ya que el incremento de puestos de abogados generales consistiría
en añadir 3 puestos y que estos se dividiría: 1) para la nacionalidad
polaca (por ser un estado grande), y los otros 2) engrosarían ese paquete
que va rotando. Actualmente son 9, y los otros dos puestos se
completarán en 2015 cuando corresponde renovar parte de los miembros
del TJ.
Todos ellos son elegidos de común acuerdo por los gobiernos de los
estados miembros. En cuanto al nombramiento, el Tratado de Lisboa
introdujo una novedad que es, establecer un comité (regulado en el 255
TFUE) que examina la validez de los candidatos a jueces y abogados
generales propuestos por los estados miembros, por tanto estas
personas, deben ser examinadas por un comité que está integrado por
antiguos miembros del TJ como una especie de garantía para ver si
cumplen con las exigencias previstas en los tratados.
Lo más relevante es distinguir la función de jueces y de los abogados
generales. La función de los abogados generales son miembros de la
institución, y en el art. 255 del TFUE nos da las indicaciones acerca del
abogado general, “la función de este consistirá en presentar públicamente
con toda imparcialidad e independencia conclusiones motivadas sobre
asuntos que requieran su intervención”. Esta función no es muy común,
pues antes de que el TJUE se pronuncie sobre un asunto concreto, tiene
que conocer y explicar la opinión a través de las conclusiones del
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abogado general, presentándole una propuesta razonada de resolución
que podrá seguir o no el TJUE.
En el caso de los abogados generales es más problemático puesto que
no hay tantos puestos como estados miembros. De hecho, hasta este año
el número de abogados generales era de 8 en el TJ. Aquí se mantienen,
en cuanto al reparto, el que los abogados generales se repartían de la
siguiente manera: los 5 estados más grandes proponían uno, y los tres
puestos restantes se repartían por rotación entre los demás miembros. El
Tratado de Lisboa planteó una posibilidad de que a petición del propio TJ
se pudiera incrementar el número de abogados generales. El TJ lo pidió, y
el 25 de junio de 2013, el Consejo adoptó una decisión por la que se
aumenta el número de abogados generales del TJ. En realidad, en una
declaración aneja al Tratado de Lisboa se decía ya que el incremento del
número de abogados era de +3 (1 para incorporar a Polonia como estado
grande, mientras que los otros dos serían del paquete de rotación entre el
resto). En la actualidad ya son 9 y los otros dos puestos se completarán
en 2015 cuando corresponde renovar parte de los miembros del TJ.
Todos ellos son elegidos de común acuerdo entre los gobiernos de los
estados miembros.
En cuanto al nombramiento, el Tratado de Lisboa introduce una novedad
que es establecer un comité que examina la validez de los candidatos a
jueces y abogados generales propuestos por los estados miembros. De
forma, que antes de nombrarlos, el Comité del artículo 255 tiene que
examinar los currículos de las propuestas de los estados, para estudiar
que estos cumplen los criterios de los tratados.
Lo más relevante aquí es que distinguimos la función de los jueces y de
los abogados generales. Los jueces se encargarán de las funciones
propiamente jurisdiccionales del TJ, mientras que los abogados generales
(art. 252 TFUE) tienen como función presentar públicamente con
independencia conclusiones motivadas sobre los asuntos que requieran
su intervención. Es decir, que los abogados generales ejercen una
función, que se da en ciertos estados pero que no es común,: antes de
pronunciarse el tribunal, tiene que escuchar las conclusiones, u opinión,
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del abogado general propuesta razonada de conclusión. Sin embargo,
esta conclusión no es vinculante para el juez.
La intervención del abogado general no es necesaria en todos los casos.
Anteriormente sí que lo fue. Ahora hay asuntos de menos importancia,
donde ya hay una jurisprudencia asentada, donde no se usa. Pero donde
no se da este supuesto, una vez que se ha dado la fase escrita y oral del
procedimiento y antes de que el tribunal emita su sentencia, el abogado
general le presenta al tribunal un documento con una propuesta motivada
de resolución. Ese documento, esa propuesta, es lo que se denomina “las
conclusiones del abogado general”. Es un documento, siendo elaborado
por una única persona, con muchos argumentos jurídicos sobre los
distintos supuestos.
Por supuestos el tribunal no está obligado a seguir las conclusiones del
abogado general. En la práctica, se constata que a veces el abogado
general no acepta sus conclusiones, pero que con el tiempo sí que
adoptan sus conclusiones. De esta forma, pueden influir en el proceso
jurisdiccional.
La única diferencia en cuanto a su estatuto entre los jueces y los
abogados generales, es que los abogados generales no participan en la
elección del presidente del TJ. El presidente es elegido por los jueces del
Tribunal.
El TJ es un órgano amplio y por tanto lo normal es que trabaje en salas.
En el art. 251 TFUE ya se especifica que se trabajará en salas o en
grandes salas, y que trabaje en pleno es algo muy excepcional, siendo lo
normal que actúen en salas de tres jueces, o para asuntos más
importantes salas especiales.
Tribunal General (antiguo TPI; arts. 254 y 256)
Comenzó a existir a finales de los 80 del siglo pasado. Este órgano en un
futuro será en el que lleguen la mayor parte de los asuntos, quedando el
TJ el que quede para asuntos más concretos y especiales. Antes se
denominó tribunal de primera instancia, atribuyéndose asuntos concretos,
y a partir de ahí se ha ido ampliando el tipo de asuntos de los que puede
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conocer el TG y la tendencia es que se vaya ampliando todavía más,
reservando asuntos muy importantes para el TJ.
El TFUE nos dice que el TG estará integrado al menos por un juez de
cada nacionalidad de cada estado. Esto quiere decir que en el futuro si
continúa incrementándose al ritmo que se viene haciendo el contencioso,
podría estar formado por más de 28 jueces.
En este no existe la figura de los abogados generales pero si
eventualmente si el presidente del TG puede considerar la posibilidad de
pedir un abogado general del TJ para que participe en algún asunto,
aunque no suele suceder.
Las personas que pueden formar parte del TG deben ser personas que
tengan garantías de independencia, y que tengan la capacidad de ejercer
altas funciones jurisdiccionales (mientras que el TJ dic que debe ser las
“más altas”).
Esa lógica se expresa de forma más clara en el hecho de que las
resoluciones o sentencias del TG son susceptibles de recurso en casación
ante el TJ. En los recursos de casación lo único que se puede pedir al
órgano superior es que revise la fundamentación jurídica sobre la base de
la cual el tribunal inferior se fundamentó. Entre el TJ y el TG hay un cierto
reparto de trabajo, pero no interesa demasiado entrar en detalles porque
este reparto está en constante evolución, cambiando cada poco tiempo,
con la idea de que el TJ se quede solamente para la jurisdicción más
importante.
El tribunal de la Función Pública (art. 257 TFUE)
En el TFUE no se alude directamente a este órgano, sino lo que se dice
es que dentro del TJUE se podrán crear tribunales especializados. Hasta
la fecha sólo se ha creado este tribunal especializado, en virtud de una
decisión del consejo del año 2005, por tanto lleva funcionando desde
2006. Como su propio nombre indica este se ocupa únicamente de un
contencioso concreto, de los litigios que surgen como consecuencia de la
relación laboral de los funcionarios y agentes que mantienen con estas
instituciones y órganos para los que trabajan.
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Para conocer los detalles de este tribunal tenemos que ir a la decisión del
Consejo en el que se creó. El TFUE está integrado por 7 personas. En el
futuro podrían crearse más tribunales especializados de este tipo.
2. Vías de acceso directo a la jurisdicción de la UE.
Vamos a distinguir entre vías y procedimientos directos de acceso al tribunal y
por otro lado la cuestión prejudicial, que no es una vía de acceso al tribunal, no
habiendo partes que se enfrentan, sino que es un procedimiento no
contencioso, habiendo un tribunal nacional planteado una cuestión prejudicial al
tribunal de justicia.
Hay que tener presente que sólo vamos a ver los tres procedimientos más
importantes pero que no agotan el abanico de vías o procedimiento
jurisdiccionales que se dan ante el tribunal de Justicia. Hay un sistema
completo de procedimiento y recursos que permiten al tribunal ejercer esa
función de garante del derecho de la UE.
Procedimientos contenciosos:
-Recurso por incumplimiento (art. 258-260 TFUE): regulado en estas
disposiciones del TFUE. Como su propia denominación indica, el procedimiento
por incumplimiento, es un procedimiento a través del cual el TJ enjuicia si los
estados miembros cumplen con el derecho de la UE. En el marco de este
procedimiento la parte demandada será siempre un estado miembro,
normalmente suele ser uno, pero a veces hay recursos que se inician contra
varios estados miembros. ¿Quién inicia el procedimiento? Tanto la comisión
como los estados miembros pueden actuar como partes demandantes en este
procedimiento, al leer estas disposiciones, aunque en la práctica es la comisión
quien inicia este tipo de procedimientos.
Esto es totalmente razonable a la luz de cuál es el reparto de funciones en el
sistema institucional de la UE, ya que si recordamos al hablar de la comisión se
dijo que era la más independiente, que vela por el interés general de la UE, por
tanto es la que se encarga de perseguir a los estados miembros que no
cumplen sus funciones. Es un rasgo distintivo en el sistema de la UE. Cuando
se incumple un tratado, lo normal es que si se somete a un órgano
jurisdiccional haya sido el estado afectado quién lo haya llevado. Mientras que
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en la UE, no suele ser el caso, sino que es un órgano de la OI quien emprende
la acción.
Este procedimiento se desarrolla en dos fases:
-Fases pre-contenciosas: no participa el TJ. En la que la Comisión se dirige al
estado miembro de que trate. Primero mediante el escrito de requerimiento, y
después, a través del dictamen motivado (caracterización jurídica de la
infracción que se imputa). El dictamen motivado debe de realizarse de una
forma mucho más cuidadosa porque determina el contenido de la futura
demanda ante el TJ.
-Fase contenciosa: participa el TJ. Con total discrecionalidad, la comisión
puede interponer el recurso una vez agotada la fase anterior. La sentencia del
Tribunal tiene un carácter meramente declarativo, aunque es obligatoria para el
Estado afectado.
Si la reacción al dictamen motivado del estado, continua siendo insatisfactoria,
la Comisión puede abrir esta segunda fase. Pero el recurso por incumplimiento,
solo se puede interponerse si se ha pasado antes la fase pre-contenciosa.
La comisión dispone de una cierta discrecionalidad. El hecho de que se haya
desarrollado la fase pre contenciosa, y no se hayan dado medidas no significa
que deba acudir directamente ante el tribunal, dando paso a la fase
contenciosa. Si la comisión decide dar el paso los servicios jurídicos
interponen un escrito de demanda ante el TJ, a la que tendrá que contestar el
estado, con un escrito que conteste y luego se desarrollará la fase ora.
Todo ello termina con una sentencia que tiene carácter declarativo, el fallo de
esta, siempre está redactado del mismo modo, constatando que el estado X ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de X, es decir, constata
el incumplimiento. Y el estado miembro por tanto debe poner su conducta en
conformidad con lo que ha establecido el tribunal. No obstante desde hace ya
un tiempo a partir del tratado de Maastricht, para mejorar el cumplimiento con
estas sentencias, se articuló el procedimiento sobre incumplimiento, que la
comisión pudiera llevar de nuevo a ese estado tras el paso de que el EM no ha
puesto remedio a la situación, pudiendo llegar a pedir la comisión que imponga
una sanción económica.
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-Recurso de anulación (arts. 263-264)
Hay también un procedimiento de jurisdicción consultiva, son los que el tribunal
emite a través de una vía específica que le ofrece el art. 218 del TFUE, en su
apartado undécimo, aludiendo a un procedimiento en virtud del cual se puede
solicitar al tribunal de justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad de un
acuerdo que la UE pretende realizar con otros países con los tratados. Lo que
se suele denominar en el derecho interno el procedimiento de control
constitucional de los acuerdos. Desde los inicios hasta ahora ha habido una
treintena de procedimientos de este tipo.
Este es sin duda alguna la segunda vía de acceso directo más relevante, de
todas que prevén los tratados. En este caso se trata de controlar la acción de
las instituciones de la UE, es decir, es un recurso a través del cual se busca
controlar la legalidad de los actos de las instituciones, su comportamiento. Las
instituciones de la UE se expresan a través de sus actos jurídicos, legislativos o
no legislativos, por tanto el control se plantea como un control de legalidad,
siendo los actos conformes a los tratados o a las normas.
Este procedimiento ha sido importantísimo a lo largo de la historia y a través de
él se han ventilado controversias de muy diversas naturalezas. Un ejemplo de
las controversias que puede conocer es la constitucionalidad de los actos
legislativos o también se ha articulado el contencioso o parte de él, relativo a la
protección de los derechos fundamentales. Así, este procedimiento permite a
un particular cuestionar la legalidad de un acto ante ese tribunal, de ver si
respeta los derechos fundamentales. También aborda el parlamento
interinstitucional, ver si considera que el Consejo ha adoptado una decisión
contra el derecho de la UE, es decir, es un procedimiento polivalente con el
control de legalidad como mismo objetivo. En definitiva si se lee el art. 263 lo
que se busca es que cualquier acto de las instituciones que tenga un carácter
obligatorio que tenga efectos a terceros, pueda estar sujeta al control del TJ,
dango igual la denominación del acto.
Legitimación activa
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Es uno de los aspectos más controvertidos de la configuración del recurso de
anulación que ha experimentado diversas modificaciones a lo largo del tiempo.
En la disposición 264 dice quiénes pueden interponer este recurso.
Distinción básica entre:
-Demandantes privilegiados: se trata de aquellos que pueden interponer
recursos de anulación siempre que quieran, sin tener que justificar ningún
interés específico, teniendo “abiertas las puertas de par en par las puertas” del
procedimiento. Son cualquiera de los estados miembros, el PE, el Consejo y la
Comisión.
-Otros demandantes institucionales: otros demandantes que forman parte en
sentido amplio del marco institucional de la UE, pero que a la hora de pretender
que se declara un recurso ante el TJ deben cumplir varias condiciones. El BCE,
el Tribunal de Cuentas y el Comité Regional pueden interponer un recurso en
defensa de sus prerrogativas. Es un acceso mucho más restringido por tanto.
-Demandantes no privilegiados: “los que lo tienen más difícil”. Son los
particulares fundamentalmente, personas físicas y jurídicas, aunque también a
estos efectos podría ser un ayuntamiento. “Toda persona física o jurídica podrá
interponer… recurso contra los actos de los que sea destinada y que la afecten
directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afectan
directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Por tanto podemos
acudir las personas si somos los destinatarios del acto que se quiere recurrir.
Por tanto, si no somos destinatarios, ¿no podemos impugnarlo? Sólo podemos
hacerlo, si somos capaces de demostrar ese acto del que no somos
destinatarios, directa e individualmente.
En cuanto a las causas de anulación, se establecen en los arts. 263 y 264. Así,
el plazo para poder interponer el recurso es de 2 meses desde la adopción del
acto.
3. La cooperación entre el TJUE y las jurisdicciones nacionales: el mecanismo
de la cuestión prejudicial.
Un mecanismo a través del cual se articula la colaboración entre los jueces de
los estados miembros y el TJUE, y este mecanismo que siempre ha existido en
los tratados, se denomina, el mecanismo de la cuestión prejudicial, regulado en
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el art. 267 del TFUE. Para entender el sentido y la importancia de este, hay que
partir de la constatación de que la aplicación judicial del DUE es
eminentemente descentralizada. El TJUE es la cúspide del sistema judicial,
pero de este también forman parte todos los jueces y tribunales de los estados
miembros. Para garantizar que este sistema funcione efectivamente, es
fundamental, que exista una vía de comunicación entre los jueces y tribunales
nacionales y el Tribunal de Luxemburgo, y esta vía es el mecanismo de la
cuestión prejudicial. Esto es algo que ocurre cotidianamente, y a lo largo del
proceso de integración europea, han sido miles las cuestiones prejudiciales que
se han expuesto al TJUE. La labor que el tribunal ejerce es claramente
constitucional, porque a través de esta, vela porque el derecho de la unión se
aplique de la misma forma en los distintos estados miembros. Esta vía ha
permitido ir construyendo esos principios del ordenamiento jurídico de la UE.
Si vemos el art. 267 del TFUE vemos como las cuestiones prejudiciales pueden
ser de dos tipos:
-En interpretación: la duda del juez nacional se refiere a una interpretación de
una determinada norma de la UE, en relación con la situación de la que está
conociendo. Se puede plantear en relación con cualquier norma del DUE,
derecho originario o derivado.
-En apreciación de validez: las dudas son relativas a la validez de la norma.
Puede ocurrir que el TJ tenga que aplicar un artículo de un reglamento, y que
se diga que es contrario a los tratados. Este es un mecanismo que permite al
tribunal entrar a analizar la legalidad de un acto aunque hayan pasado los dos
meses para poner el recurso de anulación. Se puede plantear a todo menos a
la validez de las disposiciones de los tratados.
En la práctica la inmensa mayoría, son cuestiones judiciales en interpretación.
En principio, teóricamente, lo que hace el TJ a través de esta vía, es ofrecer
una interpretación de la norma, no en decirle cómo debe resolver el litigio
concreto que está conociendo. Así, a la luz de los hechos, del asunto principal,
le ofrece al juez nacional una interpretación de la norma en abstracto, porque
después será el juez nacional quien debe resolver la cuestión.
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En relación con este mecanismo de la cuestión prejudicial, el último aspecto
relevante es el de quién puede plantear la cuestión.
De la configuración que establece el art. 267 hay que señalar varias
cuestiones. La primera de ellas es ¿qué debemos entender por órgano
jurisdiccional de los estados miembros? El TJ en su jurisprudencia ha hecho
una interpretación bastante amplia sobre qué debe entenderse por órgano
jurisdiccional a efectos de la cuestión prejudicial. En ocasiones le ha llegado al
TJ ciertas cuestiones prejudiciales de órganos de los que se dudaba si era un
órgano jurisdiccional.
Así, el TJ al establecer los requisitos por los cuales un órgano puede ser
perteneciente al sistema jurisdiccional de un estado miembro, ha tratado de
abordar la mayor variedad posible. El TJ ha establecido una noción propia en la
que caben evidentemente todos los órganos que forman parte de los sistemas
jurisdiccionales en sentido estricto y órganos que son cuasi jurisdiccionales, y
aunque no formen parte del sistema, están cerca de ellos y cumplen
determinados criterios. De la redacción del art. 267 es la diferenciación entre 2
categorías de órganos jurisdiccionales nacionales. Por un lado los órganos
jurisdiccionales cuyas cuestiones son susceptibles de recurso en el orden
interno, jueces y tribunales cuyas resoluciones pueden ser recurridas a un
órgano superior en el Derecho interno. Y por otro lado, los órganos cuyas
resoluciones no son susceptibles de ulterior recurso: puede identificarse con los
tribunales de última instancia.
En relación con la primera categoría, el mecanismo de la cuestión prejudicial
aparece configurado como una facultad, teniendo la posibilidad de presentar
una cuestión cuando le surjan dudas, aunque no están obligados a hacerlo, ya
que lo que ellos digan se pueden recurrir ante órganos superiores. Es decir, el
planteamiento de la cuestión prejudicial aparece como una facultad. Sin
embargo en el caso de los órganos jurisdiccionales que no son susceptibles de
ulterior recurso, si tiene dudas sobre alguna cuestión no puede eludir la
cuestión prejudicial, estando obligado a plantearla, sin poder “escurrir el bulto”.
En el plano teórico esto es “muy bonito” pero quién decide si tiene o no dudas
es el propio tribunal y por eso el tribunal de Luxemburgo en su jurisprudencia
ha tratado de limitar las discrecionalidad de las jurisdicciones de última
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instancia de los estados miembros, diciéndoles cómo deben proceder para
decidir si en un tema tienen conocimiento de cómo resolverlo, si tiene clara la
interpretación de esa norma. Así no basta con su propia intuición, sino teniendo
que seguir una comparación incluso en distintas versiones lingüísticas para ver
si hay diferencias, examinar la jurisprudencia previa del tribunal, etc. De todos
modos este es un terreno “pantanoso”, pues aun habiendo muchas cuestiones
planteadas, hay otros muchos tribunales que no plantean esta cuestión.
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Tema IX. Los principios del Derecho de la Unión en sus relaciones con
los ordenamientos internos de los estados miembros
Trataremos de analizar las pautas y principios que rigen las relaciones entre el
DU y los ordenamientos jurídicos de los estados miembros.
Partiendo de que el DUE es un derecho propio, específico, que nace a partir de
los tratados, y que después se va enriqueciendo mediante la actuación de las
instituciones.
Este derecho, estas normas, son normas que deben aplicarse en todas y cada
uno de los estados miembros de la UE, siendo normas que están abocadas a
existir con el derecho nacional de los estados miembros. Es decir, las normas
de la UE, están condenadas a mezclarse con el derecho nacional de los
estados miembros y en esa convivencia surgen esos problemas, todas esa
serie de relaciones, en las que surgen dificultades, conflictos etc. Entonces
debemos tener claros cuales son las pautas que nos ayudan a comprender las
relaciones entre el DUE y las normas nacionales en cada uno de los estados
miembros. Entre ambas existe una relación muy estrecha, como puede ser el
caso de las directivas, que exigen normas nacionales de transposición. Por
tanto es un mundo muy complejo en el que se pueden producir situaciones de
muy diversa naturaleza y por lo tanto para poder resolver conflictos, problemas,
poder articular de un modo razonable esa relación entre el DUE y el derecho de
los estados miembros el tribunal ha ido definiendo una serie de principios
básicos.
Esos principios que el TJ, que se trata en todos los casos de origen
jurisprudencial, sigue desarrollando en su jurisprudencia después de tantos
años. Estos son 3:
-Primacía
-Eficacia Directa
-Responsabilidad patrimonial de los estados por el incumplimiento del Derecho
comunitario.
Los dos primeros se formulan en los inicios del proceso de integración (asunto
Van Gend & Loos, y la sentencia Costa c. ENEL). Junto a estos dos principios
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que surgen con un año de diferencia, el principio de la responsabilidad
patrimonial es algo posterior, que el tribunal formula a comienzos de los años
90.
En realidad el principio de primacía y el principio de eficacia están también en
el derecho internacional, denominándose normas que pueden por si mismas
crear derechos y obligaciones para los particulares. Lo que ocurre es que el
juego que dan estos principios es muy limitado, porque el DI no hay una
jurisdicción obligatoria a la que puedan acudir los jueces nacionales cuando
tienen que aplicar un tratado x de derecho y plantear una cuestión prejudicial,
pero en el DUE si se puede hacer. Entonces la diferencia es un juego más rico
en el ámbito europeo, que deriva de la cuestión prejudicial y de la propia
naturaleza de los tratados, entre otros.
1. El principio de la autonomía.
¿?
2. El principio de la eficacia directa.
Es la capacidad de la norma comunitaria de crear directamente de derechos y
obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de
aplicación. Los particulares podrán por tanto, invocar esas normas ante las
autoridades públicas nacionales, administrativas y judiciales, que estarán
obligadas a salvaguardar esos derechos y obligaciones.
Es por tanto una cualidad especial de las normas del derecho de la unión. En
los tratados no tenemos referencias a este principio, tan sólo hay en el art. 288
del TFUE cuando se define qué es un reglamento, cuando se habla de normas
directamente aplicables, haciendo referencia a esta eficacia directa, aunque
también a otras muchas cosas. Pero más allá de esa referencia que aparece
en el art. 288, no hay en los tratados otras alusiones a este principio. Se trata
por tanto un principio que el TJ ha formulado y ha ido consolidando en su
jurisprudencia. Este principio no tiene carácter absoluto, pues no todas y cada
una de las normas de la UE tengan que ser de efecto directo. En todo caso el
TJ desde el principio, desde el asunto Van Gend & Loos establece que aunque
en algunos casos estas normas no tengan efecto directo, cualquier norma del
derecho de la unión puede gozar de este derecho.
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El punto de partida de la formulación del efecto directo es la sentencia del
asunto Van Gend & Loos. El art. 12 del tratado que estaba redactado de una
forma muy concreta, imponiendo una obligación de abstención de los tratados
miembros (aranceles). Por eso en un contexto nada favorable cuando se
trataba de aplicar una obligación, el TJ llega a la conclusión de que el art. 12 es
una norma de eficacia directa, abriendo la vía para que en el futuro se pueda ir
consolidando esta doctrina. Obviamente no cualquier norma tiene efecto
directo, por tanto para que esta pudiera ser una norma con efecto directo debe
cumplir dos condiciones básicas:
-norma clara y precisa: el juez nacional pueda extraer de ella el concepto
-el mandato recogido en esta norma sea incondicional.
En la jurisprudencia posterior, va a distinguir entre la eficacia directa plena y la
eficacia directa de carácter vertical. La primera será la que tengan aquellas
normas que puedan ser invocadas por los jueces nacionales en el marco de
carácter vertical y horizontal. Pero habrá otra normas de derecho de la unión
con eficacia limitad, gozando sólo de efecto directo en el carácter vertical, sólo
de particular a estado.
Tipología de la eficacia directa
En su doctrina sobre la eficacia directa, el tribunal distingue entre normas de
derecho de la UE que gozan de plena eficacia directa, que pueden ser
invocadas por los particulares en su relación frente al estado y también frente a
otros particulares, desplegando sus efectos en el marco de carácter vertical y
horizontal. Junto a ella hay normas con una eficacia directa más limitada, con
un efecto directo sólo vertical. Solamente pueden ser exigidos en una relación
vertical, del ciudadano al Estado.
Esto tiene una razón de ser, que el tribunal ha expresado en su jurisprudencia,
que genera consecuencias no del todo razonables, pero es la doctrina del
tribunal.
En la práctica se complica mucho, habiendo decenas de sentencias aclarando
los recovecos que puede presentar este principio y en ocasiones, el tipo de
relación que se plantea es una relación más compleja, que no se puede
analizar en términos verticales u horizontales. Tenemos el caso por ejemplo de
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dos empresas que compiten por la adjudicación de un contrato público (asunto
de Fratelli Constanzo). En un esquema de este tipo la relación es más compleja
porque la empresa a la que no se le adjudicó el contrato busca amparo en el
derecho de la UE. Si el juez nacional le da la razón a esa empresa, ocasiona
un perjuicio a la otra, pero no hay una relación de carácter horizontal, sino que
es una relación triangular.
La eficacia directa de las distintas categorías de las normas comunitarias
Hay normas en el derecho de la UE que por su propia naturaleza se prestan
fácilmente a desplegar estos efectos (eficacia). Esto ocurre muy claramente en
el caso de los reglamentos, pues si recordamos el art. 288 del TFUE dice que
son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los
estados miembros. Así, se nos dice que en principio el contenido del
reglamento fácilmente puede desplegar estos efectos, es decir, que será
frecuente que en el articulado de un reglamento encontremos normas de rango
directo.
Esto no quiere decir que cualquier artículo de un reglamento tenga efecto
directo, pero por su propia naturaleza sus disposiciones se prestan a despegar
estos efectos.
En relación con los tratados hay infinidad de disposiciones con efecto directo. A
lo largo de estos 60 años el TJUE ha tenido oportunidad de hablar sobre todos
las disposiciones de los tratados.
Sin embargo, no es que sea fácil encontrar artículos que reconozcan derechos
particulares, pero en las disposiciones generales de los tratados, no hay
artículos que reconozcan derechos a los particulares. Si recordamos el asunto
de Van Gen & Loos, el TJ hace derivar de un artículo de los tratados, que en un
principio solo daba obligaciones, hace que resulten derechos para los
particulares. Este tipo de argumentación hacen que muchas disposiciones de
los tratados que establecen obligaciones para los estados miembros se
consideren disposiciones con efecto directo, pues cuando los tratados imponen
obligaciones a los estados miembros y de estas derivan obligaciones a los
particulares, estos podrán ampararse en esos tratados para hacer valer sus
derechos, como por ejemplo a la libertad de circulación de capitales, etc.
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Aunque no están específicamente atribuyendo unos derechos, lo hacen
indirectamente.
Es cierto que como son disposiciones que imponen obligaciones a los estados,
el efecto directo de las mismas será solamente vertical. Hay disposiciones
abundantes de los tratados sobre los que el TJUE ya se ha pronunciado sobre
el efecto directo.
El TJUE también ha reconocido la eficacia directa a disposiciones recogidas en
acuerdos celebrados por la UE con terceros países, la posibilidad de invocar
derechos derivados de acuerdos que la UE haya celebrado con terceros
países. Hay centenares de líneas jurisprudenciales muy asentadas sobre la
eficacia directa sobre disposiciones en acuerdos de este ámbito. Un ejemplo es
toda la jurisprudencia relativa a los derechos de los trabajadores turcos en
Alemania.
Aquello en lo que debemos centrarnos es en el efecto directo de las directivas,
qué relación existe entre este principio y las directivas, encontrándose el TJ con
mayores problemas, con una intervención jurisprudencial más intensa, que está
sometida aún a ciertas críticas. Es fácil comprender que este principio pueda
plantear problemas en relación con las directivas porque estas, de todas las
normas que integran el derecho de la UE, son las que a simple vista plantean
ya mayores problemas. Aparentemente las disposiciones de una directiva son
incompatibles con el efecto directo. Toda directiva exige, que se debe llegar a
los particulares a través de las normas nacionales de transposición. Tiene
como destinatarios como los estados, imponiendo la obligación de resultado, y
una vez inspirado el plazo de transposición, se deben haber adoptado en el
ordenamiento jurídico nacional.
Por tanto conforme a la naturaleza de las disposiciones, su contenido llegue a
través de los particulares a través de las normas nacionales de transposición.
Por definición no es incondicional, pues requiere este tipo de normas de
transposición no casando con este principio, pero aun así desde mediados de
los 70 empiezan a llegar al TJ cuestiones prejudiciales planteadas por jueces y
tribunales de los estados miembros en la que estos plantean al TJ si
eventualmente las disposiciones pudieran tener efecto directo. En un primer
momento, cuando hace una pequeña incursión en el asunto Van Duy (libre
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circulación de personas) el TJ no llega a pronunciarse, pero hace una alusión a
que, bueno no cabría excluir sin más el que las disposiciones de una directiva
pudieran tener efecto directo, diciéndolo en abstracto, porque estas al igual que
el resto de normas tienen carácter obligatorio, por tanto excluir a priori el efecto
de las directivas, sería debilitar el conjunto del derecho de la UE. Esto levanta
ciertos temores por parte de los estados miembros, pues sería casi asimilarlas
a los reglamentos, y ambas son cosas distintas. Por ello el TJ hubo que
esperar para esclarecer qué quería decir con que en determinadas
circunstancias una disposición de una directiva pudiera tener efecto directo,
ocurriendo a finales de los 80 en varios asuntos, siendo muy interesante el
asunto Ratti y Becker. Las respuestas que da el TJ al juez italiano que resuelve
este caso, es que en el primer caso, la primera directiva, como la norma
concreta que se invocaba era una norma precisa, el tribunal de Milán tenía que
aceptar la pretensión de este señor y proteger su derecho. Pero en relación con
la segunda directiva como el plazo de transposición no había expirado, no se
puede aceptar el efecto directo de las directivas porque Italia no está en
situación de incumplimiento.
Lo que el TJ establece en esta primera aproximación sobre el efecto directo de
las directivas consiste en afirmar que la eficacia directa sólo puede plantearse
en un contexto anómalo o patológico, cuando habiendo expirado el plazo, no
ha transpuesto la directiva, o que la haya transpuesto incorrectamente. Lo
importante es que haya expirado el plazo de transposición y se dé por tanto un
incumplimiento del estado, y sólo en este caso se puede aplicar la eficacia
directa.
Este es el punto de partida y el núcleo fundamental de la jurisprudencia del TJ
sobre la eficacia directa. El efecto directo de los reglamentos es distinto al de
los reglamentos, pues en este último caso sólo se plantea si se ha pasado el
periodo de transposición, mientras que el reglamento desde el principio podría
aplicar esa eficacia directa. Las cosas siguieron complicándose a medida que
avanzó el tiempo y continuaron llegando cuestiones prejudiciales en las que se
preguntaba al TJ qué ocurre si hay un supuesto X… y el tribunal se ve obligado
a hacer avanzar su doctrina. Llegó a la cuestión de que si las disposiciones
podrán tener efecto directo no solo frente a estados sino también en el plano
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horizontal. Aquí el tribunal se encuentra con una barrera que no puede
franquear, no sabe cómo afrontarlo y determina que la directiva no puede tener
efecto directo en el plano horizontal (ejemplo del caso Marshall, una directiva
no puede imponer obligaciones a los particulares). Si un particular invoca una
directiva frente a otro particular que ha violado una directiva, no puede darse,
puesto que la directiva tiene como destinarios a los estados miembros y una
directiva no transpuesta no se pueden derivar obligaciones a otros particulares.
Esta doctrina ha sido incluso criticada por sus propios abogados generales,
pero pese a esto, el TJ mantiene esta jurisprudencia siendo consciente de que
de esta jurisprudencia se pueden derivar consecuencias negativas para los
particulares, aunque considera que no puede ir más allá porque en el tratado
se configura la naturaleza de las directivas.
El asunto Faccini Dori, cuestión prejudicial planteada por un tribunal italiano. Se
ponía en juego el eventual efecto directo de artículos de dos directivas sobre
protección de consumidores. La señora Faccini Dori incumple un contrato para
adquirir un curso de inglés por correspondencia, habiendo cumplido la empresa
enviándole los materiales y se le reclama el pago de las cantidades. En
relación con este tema había una directiva controvertida relativa a la protección
delos consumidores que se denomina “ relativa a la protección de los
consumidores en aquellos supuestos celebrados fuera del puesto”, se
considera que en estos supuestos somos vulnerables porque no tomamos la
iniciativa. Y un artículo de esta directiva establece que en casos de contratos
fuera del local comercial se puede rescindir el contrato en un plazo de 7 días,
sin coste o consecuencia. En la legislación italiana no se contemplaba esa
directiva pues no se había transpuesto en el ordenamiento nacional. El juez
italiano plantea una cuestión prejudicial, diciendo que si se podía hacer valer en
esta directiva, y el TJ le responde lo que ya había avanzado desde el asunto
Marshall, y le dice que las disposiciones de una directiva no pueden tener
efectos en una relación horizontal, pues tiene como destinatarios a los estados
miembros, esa empresa no tiene por qué conocer la directiva sino mediante la
norma de transposición. El TJ le pide que intente interpretar el derecho
nacional a la luz del derecho de la UE, para ver si puede alcanzar el objetivo de
la directiva. Y en caso de que no sea posible, siempre tendrá el particular la
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posibilidad de reclamar frente al estado que con su incumplimiento del derecho
de la UE le ha causado un perjuicio, solicitando una indemnización, haciendo
uso de la responsabilidad patrimonial de los estados por el incumplimiento del
derecho de la UE. Otro asunto similar es el asunto del Corte Inglés con una
directiva diferente. La persona contrata un viaje, y aplaza el pago. Cuando un
consumidor contrata un servicio o la prestación, y la propia empresa que
contrata le ofrece esta financiación, aunque esta se realice mediante otra
empresa del mismo grupo hay una directiva que protege esta situación, y que
el consumidor pueda esgrimir la reclamación pertinente. Lo que ocurría es que
la legislación española no se había adaptado al contenido de la directiva. Ante
esto, el juez de Sevilla plantea la cuestión prejudicial similar a la otra. Esto
conduce a veces a situaciones de discriminación.
3. La primacía del Derecho de la Unión.
Es un principio bien conocido en el derecho internacional, es decir, este por su
propia naturaleza debe primar sobre el derecho interno porque si no, no tendría
sentido su existencia. Si un grupo de estados celebran un tratado internacional,
aceptan obligarse, pero después toleran que normas internas puedan ser
contrarias a ese tratado, este último no tiene sentido. Lo que ocurre en el caso
del DUE al igual que la eficacia directa, la primacía despliega efectos muchos
más intensos en el ámbito del DUE, que en el ámbito del DI, pues porque en el
ámbito del DUE existe un tribunal con competencia general y de carácter
obligatorio para resolver todas las controversias que surjan, haciendo valer las
consecuencias que derivan de la primacía ante los tribunales nacionales y que
si estos tienen dudas acudan al TJUE. Por tanto, es un sistema más avanzado
y perfeccionado que el Di o que otros sistemas dentro del DI, pudiendo
despegar efectos mucho más intensos.
Esta es una doctrina que el TJ empieza a desarrollar a partir del asunto Costa
contra Enel, sentencia del año 64. En esta, se desarrolla una argumentación
muy parecida al del asunto Van Gend and Loos, diciendo que tiene primacía el
derecho de la unión europea frente al derecho nacional.
El sentido de la primacía es una condición existencial del DUE, y sin esta no
existiría ni podría cumplir su misión.
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Lo más importante con este principio son sus efectos prácticos, algo que el
tribunal ha esclarecido varias veces en distintas sentencias, pero sobre todo en
el asunto Simmenthal, y en la cual se explican los efectos de la primacía, es
decir, el efecto básico de la primacía consiste en que los jueces nacionales
cuando se vean confrontados a una situación en la que haya contradicción
entre una norma de la UE y una norma nacional, la obligación que tiene todos
los jueces y tribunales nacionales, por extensión las autoridades públicas,
deben aplicar la norma comunitaria y dejar inaplicada la norma nacional
contraria y ello sin tener que realizar ninguna consideración acerca de si la
norma nacional es conforme o no al derecho interno, es decir, sin tener que
esperar o plantear una cuestión de inconstitucionalidad a su tribunal
constitucional. Los jueces y tribunales de los estados miembros deben aplicar
el derecho de la unión con carácter prevalente frente a cualquier norma interna
que sea válida, pero que sea contraria al derecho de la UE.
Para un juez nacional no aplicar una norma de derecho interno que es válida y
en vigor, sin preguntarle a su TC si esa norma es contraria a la constitución,
nada de eso es relevante, no aplicar la norma y aplicar la norma de la UE es
algo que hay que aceptar derivado de la primacía del derecho de la UE. Hacer
valer este principio resulta más fácil cuando las normas tengan efecto directo,
aunque no solamente en este caso, porque la primacía a diferencia del efecto
directo es un principio de carácter absoluto, pues una norma no debe reunir
unos requisitos para que sea así, sino que es así por este principio.
En el asunto Bordessa, a principios de los 90, cuando todavía había controles
físicos en las fronteras entre los estados miembros, esta persona fue
sorprendida pasando a Francia con varias maletas llenas de dinero, y eso
estaba prohibido (evasión de capital) a partir de ciertas cantidades sin
comunicar. Entonces en este caso se trataba de un supuesto al final iba a
Francia (aunque al final fuera a Suiza) y los tratados establecen la libre
circulación de capitales, tanto en los tratados como en dispositivas anteriores.
Que en la legislación de los estados miembros a efectos de control estadístico
se puede establecer que cuando se saquen del país determinadas cantidades
se haga una comunicación a efectos estadísticos, pero que debe primar el
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derecho de la unión, despenalizando a esta persona, siendo un ejemplo de que
la primacía afecta a todas las normas nacionales.
¿Qué ocurre con las normas constitucionales?
El hecho de que cualquiera de los estados miembros puedan serlo ,se debe a
que esa posibilidad está contemplada en sus constituciones aunque no quiera
decir que el fundamentos de la primacía esté en las constitucuones de los
estados. Pero sería absurdo pensar que se impone sobre las constituciones
porque el hecho de que cualquiera de los estados miembros haya podido
adherirse, es posible porque en su constitución se contempla la posibilidad de
adherirse, la posibilidad de que pueda producirse un cierto “vaciamiento” de la
constitución como consecuencia de la adhesión a organismos de carácter
supranacional.
Hemos repetido varias veces que la UE se basa en la cesión de competencias
por parte de los estados miembros a la UE, en una ejecución de las
competencias de forma compartida, y esto se regula en su constitución
nacional, siendo totalmente necesario. En el caso de España es el art. 93 de
nuestra constitución.
La relación que se establece entre derecho de la UE y derecho del estado,
debe ser armónica, es decir, que las relaciones que se producen entre la UE y
el estado tienen que ser armónicas, establecidas en su propia constitución. En
relación con las materias cedidas, la norma superior son los tratados, y el
análisis que se haga en materia de primacía se hace a través de los tratados,
debiendo ceder la norma nacional a favor de los tratados.
Entre la constitución y el derecho de la unión debe existir una relación
armónica.
4. La tutela judicial efectiva y la tutela cautelar ante las jurisdicciones
nacionales.
La jurisprudencia del tribunal es una consecuencia del principio de la primacía
combinado con el principio de la eficacia directa. Este principio a lo único que
conduce o su sentido, es muy sencillo, es decir, todos los jueces y tribunales
nacionales de los estados miembros deben garantizar plenamente la protección
de los derechos que para los particulares resultan de la UE. Y en esta labor de
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garantizar los derechos, los jueces nacionales pueden verse obligados a
descartar las soluciones que ofrece el derecho nacional, incluso a crear vías
específicas para garantizar la protección de esos derechos. Dicho de otro
modo, a fin de garantizar este principio, derivan también consecuencias muy
relevantes desde el punto de vista de la posición de los jueces y tribunales
nacionales que tienen que hacer todo lo posible para garantizar los derechos
de los particulares. Esto resulta de la combinación de la primacía con la
eficacia directa.
Hay muchas sentencias en las que el tribunal, como el asunto Marshall II ilustra
esta idea. Otro ejemplo sería el asunto Johnston, de 1986. Trabajaba para un
cuerpo policial en UK y la policía británica no va armada lo que ocurre es que
afínales de los 70, trabajaba en Irlanda del norte y como consecuencia de la
situación, el gobierno de UK en Irlanda del norte patrullase armada y como
consecuencia el gobierno decidió que al convertirse en cuerpo armado, se iba a
prescindir de aquellas mujeres que no pudieran cumplir tareas dentro de la
policía que no supusieran patrullar por las calles etc, porque se suponía que las
mujeres de la policía de UK no podían ir armadas. Esta señora reclamó porque
consideraba que era una cuestión discriminatoria. La legislación británica no le
ofrecia amparo, y su abogado evoca una de las primeras directivas en la
igualdad entre hombres y mujeres. En este caso se planteó que conforme a la
legislación de UK, si la autoridad correspondiente afirmaba que una medida
determinada era necesaria para garantizar la seguridad nacional, esa medida
no podría ser objeto de control judicial. Y en este supuesto una particularidad
del derecho británico, debe ceder, no resulta aplicable cuando está en juego la
protección de los derechos que derivan del ordenamiento de la UE. Los jueces
británicos no podían suspender una ley por considerar que fuera
inconstitucional en UK, y el TJ le dice que cuando lo que está en juego son los
derechos derivados del ordenamiento jurídico de la UE, con ciertas
circunstancias, pueden llegar a suspender cautelarmente una ley sobre la cual
se tengan indicios claros de que va contra los principios del derecho de la UE.
Es interesante porque se trata de proteger íntegramente los derechos que
resultan del ordenamiento de la UE.
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5. El principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho
de la Unión.
El principio en virtud del cual si un estado miembro incumple con sus
obligaciones en virtud del derecho de la UE puede verse confrontado a que los
particulares le exijan la indemnización de los perjuicios que ha ocasionado con
el incumplimiento del derecho de la UE. Este tiene tanta importancia como el
anterior, pero a diferencia de ellos, este principio fue formulado por el TJ de
forma mucho más tardía, de hecho, la sentencia, el equivalente a las otras
sentencias, es el asunto Francovich, una sentencia de 1991.
Este principio es como el propio TJ ha admitido es el principio con el que se
pretende cerrar el sistema de derechos de la unión, como el complemento que
faltaba respeto a los principios de eficacia directa y primacía, para que el
sistema no tenga tantos puntos débiles. Hemos visto como la eficacia directa,
la primacía, permiten a los particulares hacer valer sus derechos frente al
incumplimiento de los estados. Puede haber supuestos en los que los
anteriores principios no permitan corregir el incumplimiento, y por ello el TJ
formula este tercer principio, para conseguir que en ese tipo de supuestos se
pueda corregir, los estados se vean confrontados a las consecuencias de su
incumplimiento del derecho de la unión y una forma de hacerlo es que la UE
imponga el deber de indemnizar a aquellos perjudicados por su conducta.
La motivación que lleva al tribunal a elaborar este principio es la misma. El
asunto Francovich, es de unas señoras que habían sido despedidas por una
empresa, y que pretendían que les pagaran las indemnizaciones ante la
quiebra de la empresa. La directiva obliga a establecer una serie de
mecanismos para establecer un fondo para subsanar esta situación. La
cuestión que se plantea es que si esa directiva ¿tiene efecto directo en este
caso? El problema aquí estaba en que una directiva de esas características no
establecía con precisión el mecanismo para llevar a cabo estas medidas. Ante
esta tesitura y teniendo en cuenta el planteamiento que llevaron a cabo los
abogados, el TJ formula este principio y dice que un adecuado protección de
los derechos de la UE, rija que si un estado miembro no cumple con sus
compromisos asumidos en virtud del DUE tenga que soportar las
consecuencias de su incumplimiento y tenga que reparar las consecuencias.
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Este principio por tanto existe y se justifica en esta sentencia, y en este caso
concreto hay un perjuicio claro para las trabajadoras y que en este caso, el
estado estaría obligado a pagar esos perjuicios.
Este asunto deja abiertos muchos interrogantes porque el TJ no precisó
excesivamente cuales eran los requisitos ara que los particulares pudieran
solicitar la reparación de los daños derivados del incumplimiento. Por eso, en
los años posteriores empezó a llegar una pequeña avalancha de casos de
cuestiones prejudiciales sobre este tema. Y a mediados de los 90 hay muchas
sentencias respondiendo a estas cuestiones y entre todas ellas, hay una que
es sin duda la más importante donde el TJ consolida y desarrolla este principio
y esta sentencia es Brasserie du pêcheur y Factortame III. Es una sentencia
bastante larga donde esclarece el régimen jurídico de la responsabilidad
patrimonial. Los asuntos tienen que ver con incumplimientos previos ocurridos
en Alemania y Francia.
Lo más importante es que el TJ establece claramente cuáles son los requisitos
que deben darse para que un estado esté obligado a indemnizar. En primer
lugar, la vulneración de cualquier norma de derecho de la UE puede generar
responsabilidad, pero no cualquier infracción genera automáticamente la
obligación de reparar el daño causado. Así, este principio se aplica en cualquier
caso, incluso aquellos en elos que la obligación incumplida esté en los tratados
o en una disposición de un reglamento o la falta de transposición de una
directiva. El TJ dic que da igual el órgano del estado que ha efectuado este
incumplimiento. Pero, no toda infracción genera la obligación de reparar, no
bastando que haya un incumplimiento para el derecho a la indemnización,
siendo aquí donde entran en juego una serie de características o condiciones
que deben darse:
La norma comunitaria vulnerada debe atribuir derechos a los
particulares, pero no quiere decir que sea una norma de efecto directo,
pues hay disposiciones de directivas que no puedan tener efecto directo. Debe existir una relación de causalidad entre la infracción del derecho
de la UE y el daño o perjuicio sufrido por los particulares. Debe tratarse de una “violación suficientemente caracterizada”, que sea
una violación grave del derecho de la unión.
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El TJ explica qué se entiende por violación suficientemente caracterizada a
raíz de cuestiones prejudiciales.
Es muy importante como elemento disuasorio para los estados, como control a
los estados miembros. En el caso de que los intereses en juego sean
millonarios, la vía para la protección patrimonial puede ser la apropiada.
Tema X El derecho de la UE y el derecho español
Relaciones en el derecho de la UE y el derecho español rigen los principios del
tema anterior. El derecho español no plantea particularidades específicas en
las relaciones que mantiene con la UE. En la práctica a partir de la entrada en
las CEE, hace más o menos 25 años, a partir de aquí los jueces y tribunales
españoles fueron progresivamente asumiendo los principios de eficacia directa,
primacía, responsabilidad patrimonial y en la jurisprudencia española
encontramos una doctrina consolidada sobre estos principios.
Obviamente en el proceso de afianzamiento se han planteado problemas como
en otros estados miembros pues asumir estos principios no es fácil, estando
confrontado a problemas y dificultades en todos los estados miembros. Dos
cuestiones importantes:
I) ¿Cómo se contempla en nuestra CE las relaciones entre el derecho de la UE
y el derecho español? ¿Cuál es su regulación constitucional?
La CE que data de 1978, y que sólo ha sido reformada en dos ocasiones en
cuestiones muy puntuales, y ambas han venido motivadas por la participación
de España en el proceso de integración europea. Ésta, contiene una
disposición que se refiere específicamente, que se introdujo pensando en la
adhesión de España en las CEE. Esta disposición, art. 93 de la CE, es una
disposición que cuando se elaboró la CE se introdujo pensando en que España
se incluiría en el proceso de integración rápidamente. Este artículo no alude
específicamente a las CEE, cosa que si hacen otras constituciones.
Este artículo se denomina la cláusula Europa, la cláusula a través de la cual se
refieren las cuestiones de integración. El art. 93 no hace referencia explícita al
proceso de integración europea, es relativamente sencilla con dos párrafos:
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1) mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados
[…] Lo que en este lugar hace es establecer el procedimiento que habrá
de seguirse para articular jurídicamente la participación de España en el
proceso de integración europeo, diciendo que mediante ley orgánica las
Cortes, podrán autorizar la celebración de tratados, mediante los que se
atribuya a instituciones u organizaciones el ejercicio de competencias
derivadas de la adhesión. Por tanto esta disposición en este párrafo es
una disposición que está correctamente redactada, hablándose de la
atribución del ejercicio de competencias derivadas de la CE. Esto es
importante porque las competencias que se regulan en la CE forman
parte de la soberanía del estado y obviamente esta soberanía reside en
el pueblo, por tanto esta no se transfiere, sino es el ejercicio de las
competencias reguladas en la CE. El procedimiento que establece
nuestra CE para llevar a cabo esta atribución, es un procedimiento no
demasiado gravoso, ya que lo único que se dice es que el parlamento
podrá autorizar al gobierno a establecer estos tipos de tratados mediante
LO, en un sentido estrictamente procedimental. Nuestra CE no prevé la
celebración de un referéndum a este respecto, pareciéndose al resto de
estados de la UE, que normalmente no contemplan esta posibilidad a la
hora de realizar este tipo de operaciones, sino que requieren una
mayoría parlamentaria significativa. La LO mediante la que se aprobó en
el parlamento la incorporación de España a las CEE, fue una ley que se
votó en el congreso de los diputados por unanimidad. Esta LO es una ley
muy sencilla que consta de dos artículos simplemente, puramente
procedimental. Este procedimiento se ha vuelto a realizar cada vez que
se han tenido que ratificar tratados, o cuando se adherían otros estados.
2) Este párrafo segundo no es tan riguroso. Aquí a lo que se alude no es
a la entrada en proceso de integración, sino a la aplicación de las
obligaciones que resultan de la condición de estado miembro de la UE,
tanto tratados y resoluciones, diciéndose que según los casos
corresponderá al Parlamento o al Gobierno. Las obligaciones que
dimanan de la UE corresponden a todos los órganos e instituciones de
los estados miembros. Por tanto el PE está obligado a cumplir, pero
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también el gobierno estatal, los autonómicos, el poder judicial, están
igualmente obligados a hacer efectivo ese respeto al derecho de la UE.
Este artículo si bien se redactó este precepto pensando en facilitar la
incorporación de España a las entonces CEE, no estaría mal que se
actualizase un poco. En relación con este, su interpretación en base al
Tribunal Constitucional fue posterior a la crítica que llevo a cabo la
doctrina pidiéndole una “altura de miras” como se llevó a cabo finalmente
en 2004. El art. 95 de la CE dice que el gobierno o cualquiera de las
cámaras pueden requerir al TC para decir si hay contradicción entre un
tratado y la CE. En dos ocasiones el gobierno ha pedido al TC que se
pronuncie en esta vía, la primera en relación al tratado de Maastrich, y la
segunda fue con motivo de la ratificación del tratado constitucional (que
nunca se llevó a cabo). Esta declaración de diciembre de 2004 es la
respuesta del TC a esa solicitud para que examinase si ciertas
disposiciones del tratado constitucional que se había negociado,
adoptado, y firmado, eran o no contrarias a la CE. El TC al contestar a
esas preguntas, llegó a la conclusión de que no había contradicción
entre el contenido y la CE, pero en el análisis que hace el TC interpreta o
reinterpreta el sentido del art. 93 de la CE. Hasta entonces en cuanto al
art. 93 se dijo que este artículo tenía un sentido orgánico procedimental,
en el sentido de que se consideraba que la finalidad de este artículo
consistía en prever el procedimiento que habría de seguirse para la
incorporación de España en el proceso de integración de la UE. Esta
concepción un tanto rígida o restrictiva había sido muy criticada, y en
este pronunciamiento el TC cambia esa concepción. Primero recuerda
que “se trata de una disposición orgánico procedimental, pero esto que
hemos mantenido durante bastante tiempo, que dijimos en la declaración
de 1992, aquella caracterización se incluía en unas coordenadas
precisas. Sin embargo debemos insistir ahora en que este artículo tiene
un sentido que va mucho más allá de este sentido orgánico procesal,
pues articula permanentemente la relación entre nuestro sistema
constitucional y el ordenamiento jurídico de la UE.” Todo esto lo dice
para justificar que a la hora de autorizar la atribución del ejercicio de
nuevas competencias a las instituciones de la UE basta con este artículo
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y no es necesario reformar la CE, siendo una especie de bisagra que
integra nuestro ordenamiento con el de la UE. Así, lo que aceptamos es
que hay un vaciamiento, un transvase del ejercicio de las competencias
ejercidas por los órganos españoles. Así, el art. 93 dice que no permitiría
que por la vía de esta cesión de competencias se alterara la
composición de los elementos básicos del estado.
La virtualidad del art. 93 va más allá de ser una simple disposición que
incluye un procedimiento, sino que es una bisagra por la cual interactúan
nuestro sistema constitucional y el OJ de la UE.
II) ¿Cómo se articula la participación de las CCAA españolas en el proceso de
integración europea?
Las CCAA españolas igual que las comunidades en Bélgica, o que cualquier
otra comunidad, son parte de estados miembros de la UE y como tales no
gozan de una subjetividad específica frente a la UE o a sus instituciones, pues
la UE la forman ls estados, no entidades subestatales. Pero por otro lado es
evidente que esta operación de la que se ha estado hablando antes que
supone la participación en el proceso de la UE, la cesión del ejercicio de
competencias, afecta a las CCAA en el sentido de que estas competencias que
se atribuyen a las instituciones de la UE son competencias autonómicas, no
estatales. El hecho de que España forme parte de la UE, y por tanto atribuya a
las instituciones europeas el ejercicio de un buen número de competencias
derivadas de la CE, afectan a las CCAA, pasando a ser ejercidas por las
instituciones.
¿Cómo ser articula la participación?
Cuando se habla de participación de las CCAA en el proceso de integración se
suele distinguir entre:
participación interna o indirecta: a lo que estamos aludiendo es a los
mecanismos a través de los cuales las CCAA pueden participar en la
formación de la voluntad del estado, la voluntad que el estado va a
defender en las instituciones europeas, distinguiéndose entre
participación ascendente y descendente. En cuanto a la primera, se
refiere a que cuando internamente el gobierno está fijando la posición
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que va a mantener en el consejo de la unión o en el consejo europeo,
pues que se tenga en cuenta se dé cabida a los puntos de vista de las
CCAA. En cuanto a la segunda tiene que ver con los mecanismos a
través de las que se coordinan entre el estado y las CCAA para cumplir
el derecho de la UE. Deben existir mecanismos para que el modo de
transponerse por ejemplo una directiva, sea conforme.
El foro fundamental a través del cual se lleva a cabo este diálogo es la
CARUE o conferencia de asuntos relacionados con la UE. Dentro del
sistema constitucional español el dialogo entre gobierno y CCAA se
articula a través de las conferencias sectoriales.
participación externa o directa:
Hay ya un órgano, aunque con función consultiva, en el que hay presencia
directa de las regiones y los municipios: comité de las regiones.
También se puede hablar de las oficinas que los gobiernos autonómicos que
mantienen en Bruselas ante las instituciones de la UE. No tienen funciones
representativas, siendo oficinas de una dimensión mayor o menor que en
determinados momentos, ahora ya no debido a los costes que representaban,
si que estaban, como las del gobierno vasco.
El TC se pronunció en función de varios motivos como el de la oficina del
gobierno vasco, y dijo que siempre que estas no se extra limitasen en sus
funciones, no afectando a la condición de política exterior del estado, eran
perfectamente razonables como un mecanismo a través del cual los gobiernos
autonómicos podían intentar captar información a través de forma directa. Es
decir, que siempre que se mantuvieran en ese ámbito era perfectamente
posible que mantuvieran esas oficinas en Bruselas.
Es una presencia un tanto testimonial, pero no significa que participen en las
instituciones, aunque intentarán entrevistarse con responsables que lleven a
cabo temas que supongan el interés de esa CCAA. Cuando hablamos del
Consejo de la UE, el art. 16 del tratado de la UE decía que el consejo estaría
formado por representantes de carácter ministerial con capacidades para
comprometer al Estado. Esto tiene que ver con el hecho de que si un estado
miembro lo decidía podría hacerse representar por ministros regionales.
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Las CCAA y el gobierno llegaron a un acuerdo en virtud del cual un
representante autonómico participa en 4 formaciones del consejo. En la
delegación española hay en esa delegación un representante de las CCAA que
está dentro de la sede del consejo. Estas 4 son las que más afectan a las
CCAA:
-El consejo de Agricultura y pesca.
-El consejo de medio ambiente.
-El consejo de empleo política social sanidad y consumidores.
-El consejo de educación, juventud y cultura.
Tema XI. Derechos fundamentales y ciudadanía de la Unión
1. Protección de los derechos fundamentales e integración europea: la Carta de
los Derechos fundamentales de la Unión.
La protección de los DF ha sido una cuestión importante a lo largo del proceso
de integración, así como sensible porque todos los estados miembros de la UE
deben ser democráticos que respeten los derechos fundamentales, recogido en
el art. 2 TUE. Por tanto en la medida de que se exija que los estados respeten
estos derechos, pues evidentemente el tema de hasta qué punto los DF gozan
de protección en el marco de la UE debe ser un ámbito sensible.
La evolución que se ha producido en cuanto a la protección de los DF ha
consistido en pasar de un modelo de protección de los DF que ha regido en la
mayor parte de la integración, en un modelo de protección basada en la acción
judicial, llevándose a cabo por la labor del tribunal de justicia, poco a poco se
ha ido evolucionando a un modelo que se basa en la existencia de un catálogo
propio en materia de derechos fundamentales que además forma parte del
derecho originario de la UE y que es la carta de los derechos fundamentales de
la UE. Por tanto la evolución ha sido esta, poco a poco el tema de los DF se
convirtió en un tema sensible, dándose respuesta mediante un modelo de
protección basado en la vía judicial y posteriormente evoluciono a un modelo
más acabado que descansa en la existencia de un texto propio.
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Es un texto reciente, pues en su versión original fue proclamada en el 2000 y
sólo es jurídicamente vinculante cuando entró en vigor la modificación del
Tratado de Lisboa.
El punto de partida en materia de protección de DFUE, es muy sencillo, es
decir, los tratados elaborados a mediados de los 50, se pusieron en marcha
procesos de integración eminentemente económica, y en la medida en que sólo
trataban este ámbito, no se incluyeron estos derechos fundamentales, porque
lo que se estaba poniendo en marcha era un proceso de integración económica
simplemente, aunque lo que si había eran las previsiones relativas al TJ a
todas las vías de recurso que ya se han visto, y a la posibilidad de que jueces y
tribunales nacionales junto con el TJ garantizan los procedimientos.
No se pensó que de la acción de las instituciones de la UE pudieran derivarse
infracciones de DF que debieran ser protegidas, aunque a finales de los 5
comienzan a llegar al tribunal de Luxemburgo algunos asuntos en los que se
plantea la protección de los derechos fundamentales (sentencia de 4 de febrero
de 1959, Stork, 1/58). Ante estos litigios en los que de una forma tangencial se
presentaba esta protección de los DF, el TJ adoptó una aptitud inicialmente
reticente a entrar en estas cuestiones, es decir, las trató de evitar porque en los
tratados no se hacía referencia a los derechos fundamentales y el TJ no tenía
una responsabilidad específica en relación con estos temas. En que en los 60
comenzasen a llegar más asuntos ante el TJ y este no entrase, e intentase
escabullirse, suscitó preocupación en los estados miembros y sobre todo en los
tribunales constitucionales de los mismos. Así, varios tribunales de los estados
miembros mostraron su preocupación derivada de la actuación del TJ de estos
temas, pues si mediante ellas se atentase contra los derechos fundamentales
de los ciudadanos, no existiría un mecanismo de protección.
Todo este proceso sería lo que llevaría al TJ a finales de los 60 en el asunto
Stauder, siendo consciente de que debía pronunciarse sobre esta cuestión, en
esta afirma que los DF aunque los tratados no hablen de ellos, forman parte del
ordenamiento jurídico de la UE y que por tanto el TJ debe garantizar su
protección. Como los tratados no dicen nada sobre la protección de los DF, el
TJ afirma que los DF forman parte del ordenamiento jurídico de la UE en tanto
que principios generales del derecho, es decir, en cualquier ordenamiento
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jurídico hay unos principios generales del derecho, que los tribunales aplican a
la hora de resolver los casos que se le plantean, principios no escritos que
aplican en sus pronunciamientos.
Manifiesta que el TJ se considera competente para controlar la acción de las
instituciones en relación con la protección de los derechos fundamentales en
virtud del asunto antes referido. Lo importante de este caso es que el TJ
mediante esta primera sentencia se declara competente y a partir de aquí
comienza a desarrollar su construcción jurisprudencial.
El primer paso en esta construcción trató de determinar qué DF formarán parte
del ordenamiento jurídico de la UE en tanto principios generales del derecho. El
TJ desarrolla esta cuestión en la primera mitad de los 70, en sentencias como
la de mayor del 74 en la que dice que el TJCE garantiza la protección de los
derechos fundamentales en el ordenamiento comunitario en tanto que
principios generales del derecho tal y como resultan de las tradiciones
constitucionales comunes a los estados miembros y del convenio europeo de
derechos humanos. Mediante ello, establece las fuentes de inspiración, por un
lado las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros, es decir,
cuando se le planteen dudas a los estados miembros, se utilizarán las
tradiciones comunes de los estados miembros para ver si es una fuente de
derecho. La segunda fuente serán los convenios internaciones en materia de
derechos humanos, habiendo uno especialmente relevante, el convenio del
Consejo de Europa, del que existe un acervo jurisprudencial muy importante,
ya que ha ido interpretando cada uno de los derechos. A principios de los 70
nos encontramos con que el TJ se ha declarado competente, ha determinado
que los DF forman parte del derecho de la unión en tanto que principios
generales y que a la hora de determinar si gozan de protección se inspirará en
la tradición de los estados y en el convenio europeo de derechos humanos.
Esto sin embargo tiene sus inconvenientes porque al no ser derechos escritos
hay cierta incertidumbre porque no hay un catálogo como en las constituciones
nacionales. Este es el método por el que se ha garantizado la protección de los
derechos fundamentales en el marco del ordenamiento comunitario. Fue
respaldado por el resto de instituciones que adoptaron una declaración
solemne diciendo que iban a mostrarse respetuosos con los DF en tanto a
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principios generales. Los propios estados miembros codificarían esta labor del
TJ que se había declarado competente en el Tratado de Maastricht, en el que
se decía (art. 6) que los derechos fundamentales gozan de protección en la UE
en tanto que principios generales de derechos.
Todo esto no paliaba los defectos de un sistema de protección basado en la
acción judicial, es decir, el sistema seguía adoleciendo de defectos y
problemas, como el problema de la inseguridad jurídica, el problema que
supone que no exista una absoluta certeza acerca de cuáles son los derechos
fundamentales en el ámbito de la unión. Para tratar de superar este defecto, se
tomó consciencia de que existían 2 posibilidades para mejorar el sistema:
-proceder directamente a la elaboración de un catálogo de derechos de la UE.
-tomar como catalogo propio el convenio europeo de derechos humanos.
Los estados miembros decidieron comenzar explorando la alternativa
consistente en adherir la UE al convenio de derechos humanos. Como tenían
dudas de si eso se podía hacer jurídicamente conforme a los tratados, lo que
hicieron fue solicitar un dictamen al tribunal de Luxemburgo preguntándole a
este si podría la UE adherirse al convenio de los derechos humanos sin
violentar los tratados constitutivos. El TJ se pronuncia mediante su dictamen
2/94 en el 96 y lo que le dice al Consejo que “tal y como están redactados los
tratados la UE no tiene competencia para adherirse al convenio europeo de
derechos humanos, y que si quieren hacerlo tendrán que modificar los
tratados”. Así, el TJ cierra temporalmente esa primera vía que consistía en la
adhesión.
Ante esta perspectiva los estados miembros cambian la estrategia y en los
años posteriores va surgiendo en los estados miembros un cierto consenso en
torno a la idea de elaborar un catálogo propio de derechos. Finalmente a
mediados del 99, en el Consejo Europeo de Polonia, los jefes de gobierno
toman la decisión política de proceder a la elaboración de un catálogo de
derechos específicos en materia de DF. Esta decisión se toma en junio de 1999
y se decide que la elaboración de este texto se le va a encargar la redacción de
esa carta de DF a un órgano al que se denomina convención. Esta convención
no tiene que ver con la que elaboró el Tratado constitucional, pues era
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eminentemente técnica, integrada por antiguos presidentes de tribunales
constitucionales de los estados miembros, especialistas en los derechos
fundamentales. Esa convención trabajó durante el año 2000 y presentó el
resultado de sus trabajos al Consejo Europeo. Una vez realizado se preguntó
¿qué se hace con este texto? Lo lógico es incluir este texto al derecho
constitucional de la UE, siendo el ámbito propicio pues en el año 2000 se
desarrolló la conferencia intergubernamental de Niza y había una coyuntura
propicia para aprovechando esta, incorporar la carta. Lo que ocurrió es que
algunos gobiernos de los estados miembros se mostraban reticentes a
incorporarlo al derecho originario. Finalmente se descartó incorporar la carta a
los tratados, y se proclamó solemnemente que ese texto que había sido
elaborado a petición del Consejo Europeo se convertía en la Carta de
Derechos Fundamentales de la UE. Esta declaración es un acto
eminentemente político y poco después se abrió el proceso de aprobación de la
Constitución de la UE, planteándose incorporar a ese proyecto la carta de los
derechos fundamentales, siendo aceptado por los estados miembros, pero este
tratado nunca llegaría a entrar en vigor.
Esto se ha remediado mediante la última de las reformas llevada a cabo por
Lisboa, en virtud de la cual ahora encontramos en el art. 6 del TUE en su
versión actual una referencia específica. Mediante esta referencia, la carta de
DFUE ha pasado finalmente a formar parte del derecho originario o del derecho
constitucional de la UE, no estando en los tratados, pero teniendo el mismo
valor jurídico que los tratados, por tanto tiene el valor de derecho constitucional
de la UE. Si continuamos leyendo el art. 6 el tratado de Lisboa no solo se
confirma con elevar la carta a derecho constitucional sino que se establece un
mandato directo para que la UE además de contar con una carta de derechos
fundamentales, sometiéndose a la jurisdicción de Estrasburgo. A día de hoy
esto aún no ha sucedido debido a que esta operación es jurídicamente muy
compleja, comenzándose a negociar a partir de la entrada en Lisboa,
modificándose.
A parte de esto, en el apartado tercero se sigue diciendo que además de todo
eso los DF siguen formando parte de los principios generales de derecho y que
para determinarlos hay que tener en cuenta las tradiciones y el convenio.
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Estructura de la Carta
Tiene un preámbulo y 54 artículos en los que se recogen los derechos civiles y
políticos, los derechos económicos sociales y culturales, así como los derechos
de la ciudanía. Lo que hizo la convención fue llevar a cabo un procedimiento de
esclarecimiento, cuáles serían los derechos fundamentales esenciales en este
siglo y esclarecerlos en base a los estados miembros, siendo un proceso más
bien de revelación. Los derechos aparecen agrupados en la carta en VII títulos.
Esta carta va acompañada de un documento de explicaciones en el que se dice
en relación a cada derecho en qué se han basado los redactores para indicar
ese derecho como derecho fundamental. El art. 6 del TUE dice que la carta
tiene el mismo valor jurídico que los tratados hace referencia a este documento
para decirnos que estas explicaciones deben considerarse como la explicación
auténtica.
Desde que la carta es vinculante, el TJ aplica la carta de DF en su
jurisprudencia y ha tenido ya ocasión de aplicar varias de sus disposiciones,
una vez que se ha convertido en jurídicamente vinculante. Lo que no hay es
una vía específica de acceso al tribunal para hacer valer estos derechos
fundamentales.
2- La ciudadanía de la Unión: Significado y derechos protegidos.
Aunque estos derechos aparezcan en la carta, han seguido un recorrido
distinto al que hemos visto para la Carta de Derechos Fundamentales.
En el texto de los tratados encontramos una referencia al estatuto de la
ciudadanía desde el tratado de Maastricht. Por un lado tenemos el art. 9 del
TUE, cuando hablamos del principio de igualdad democrática, pero luego
donde se encuentran desarrollados son en el TFUE en los arts. 20-25.
La aparición de esta noción y por tanto de una serie de derechos, se produce a
principios de los años 90 del siglo pasado en concreto en el proceso de
elaboración del tratado de Maastricht. En realidad desde los 80 se venía
pensando en las instituciones de la unión en cómo se podría a través de qué
medios se podría garantizar una vinculación más directa entre los ciudadanos y
las instituciones de la Unión. Todo esto desemboca en que durante el proceso
de negociación se plantea la incorporación en los tratados del concepto de
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ciudadano de la unión y que por hecho de serlo disfrutamos de ciertos
derechos que nos vienen de los tratados de la UE. Formalmente, una
propuesta del gobierno español, con el tratado de Maastricht dio lugar a que se
incorporaran a los tratados el estatuto de ciudadano de la unión y en
consecuencia de la entrada en vigor, nace el estatuto de la ciudadanía de la
unión y esos derechos vinculados a la ciudadanía.
Desde entonces los derechos no han sufrido modificaciones relevantes pero el
TJ a través de su jurisprudencia si ha llevado a cabo una labor de
interpretación de esos derechos habiendo infinidad de sentencias sobre el
sentido de la ciudadanía, adoptando una visión generosa, tratando de
interpretar en un sentido amplio esos derechos de ciudadanía para poder
beneficiarnos en la mayor medida.
El TJUE siempre afirma en estas sentencias que la ciudadanía constituye el
estatuto fundamental de los nacionales de los estados miembros. Esto, unido a
la presión de los ciudadanos, ha llevado que más derechos se estén
desarrollando con grandes implicaciones.
Significado
El estatuto de la ciudadanía, lo que se intenta a través de él, es hacer explícito
el vínculo directo que existe no solo en términos económicos, sino más
amplios, entre cualquier nacional de un estado miembro y la UE, es decir, que
sintamos que entre cualquier a de nosotros y la UE existe un vínculo y que de
este derivan ciertos derechos concretos que refuerzan nuestro estatuto
personal. El estatuto de la ciudadanía trata de explicitar este vínculo, darle
contenido.
No hay que acudir a ninguna ventanilla de la UE para que le expidan la
condición de ciudadano de la UE, y se nos dice que son ciudadanos de la UE
los ciudadanos de los estados miembros. Esto ha planteado problemas por la
concesión de la nacionalidad, que abordan determinados estados. Cuando esto
se ha planteado ante el TJ diciendo que la atribución de la nacionalidad
corresponde a cada estado y que si el estado considera a una persona
ciudadano, este gozará de este estatuto de ciudadanía. Sin embargo, la
ciudanía de la unión no sustituye a la nacionalidad de cada estado.
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Los arts. 21 y ss., lo que hacen es formular esos derechos concretos de
ciudadanía.
Derecho de movilidad: libertad de circulación y residencia en las
condiciones establecidas en los tratados. Ahora estos derechos se
conciben como derechos de ciudadanía, no es necesario ejercer una
actividad económica concreta. Derechos de participación política: tenemos derechos adicionales de
participación política que se refieren en concreto a dos tipos de procesos
electorales: las elecciones locales y las elecciones al parlamento
europeo. Derecho de acogerse fuera de la UE a la asistencia de las autoridades
diplomáticas o consulares de otro estado miembro cuando el estado del
que se es ciudadano no tiene representación en ese estado (embajada y
consulados). Derecho de petición, derecho de dirigirse al defensor del pueblo
europeo, derecho de dirigirse a cualquiera de las instituciones u órganos
de la UE en alguna de las lenguas oficiales y recibir respuesta.
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