I

INSTITUCIONES Y POLÍTICAS EN EL DECLIVE

ECONÓMICO DE URUGUAY DURANTE EL SIGLO XX

Gabriel Oddone & Ivanna Cal (*) (Julio 2006)

Resumen

La historia económica de Uruguay durante el siglo XX está caracterizada por un prolongado declive, que se distingue por tres hechos estilizados: el crecimiento de largo plazo es extraordinariamente pobre, las fluctuaciones cíclicas son comparativamente profundas y el crecimiento de la economía ha estado predominantemente explicado por un uso más intensivo de los factores productivos antes que por una mayor eficiencia en su utilización. Si bien el trabajo reconoce que el origen del declive está asociado a una inserción exterior extraordinariamente débil y que se ha vuelto progresivamente más vulnerable, unas instituciones débiles y unas políticas inadecuadas habrían impedido una apropiación fluida de las mejoras de productividad en la economía internacional y que la innovación doméstica tuviera lugar. Este fenómeno habría sido particularmente intenso durante la segunda mitad del siglo XX.

De este modo, este trabajo se propone responder a la pregunta; ¿qué papel tuvieron las instituciones y las políticas en el declive económico de Uruguay durante el siglo XX? La argumentación desarrollada descansa en que las “estrategias de crecimiento” adoptadas no fueron las adecuadas para enfrentar las restricciones externas. Es decir, a partir de algún momento de la segunda posguerra, las instituciones y las políticas no habrían sido capaces de crear un clima favorable para que el crecimiento y el desarrollo tuvieran lugar. Ello ocurrió a pesar de que durante la segunda mitad del siglo XX las orientaciones de las políticas fueron sustancialmente diferentes, y sus objetivos e instrumentos muy diversos. Los entornos institucionales derivados de ellas generaron ambientes poco propicios para el ahorro, la inversión y la adopción de innovaciones, lo que se tradujo en un desempeño económico mediocre y volátil que ayudó a consolidar el declive de Uruguay.

Según la evidencia reunida por este trabajo existen indicios de que factores institucionales y de naturaleza política habrían contribuido a explicar el pobre crecimiento del PIB y su elevada volatilidad cíclica entre 1920 y 2001. Entre ellos se destacan el debilitamiento del poder político de los gobiernos, la mayor fraccionalización de los partidos políticos, la elevada discrecionalidad en el manejo de la política monetaria y la existencia de ciclos políticos de tipo oportunista en variables como el crecimiento del PIB, su volatilidad cíclica, la evolución del resultado fiscal y la aceleración de la tasa de inflación.

(*) Centro de Investigaciones Económicas (��������������������)

II

ÍNDICE INTRODUCCIÓN............................................................................................................ 1 1. EL DECLIVE ............................................................................................................ 2 2.1. Rezago relativo ..................................................................................................... 2 2.2. Fluctuaciones cíclicas profundas .......................................................................... 4

Flujos comerciales volátiles ..................................................................................... 5 Dificultades para diversificar los riesgos domésticos.............................................. 6 Políticas pro-cíclicas. ............................................................................................... 7

2.3. ¿Qué explica el crecimiento de Uruguay?............................................................ 8 Escaso crecimiento de la productividad ....................................................................... 9 Por qué es pobre el crecimiento de la productividad en Uruguay .............................. 11

2. POLÍTICAS E INSTITUCIONES EN EL DECLIVE............................................ 12 2.1. Hipótesis y fundamentos .................................................................................... 13

2.1.1. Orientaciones de política e instituciones................................................ 13 2.1.2. Papel atribuido a las instituciones y a las políticas ............................... 15 2.1.3. Tipos de instituciones ............................................................................. 18 a) Régimen económico ....................................................................................... 18 b) Proceso político .............................................................................................. 25

2.2. Variables, fuentes y metodología ....................................................................... 31 2.2.1. Variables utilizadas y fuentes ................................................................. 32 a) Variables dependientes ................................................................................... 32 b) Variables explicativas..................................................................................... 33 c) Variables de control y hechos anómalos ........................................................ 36 d) Esquemas de intervención .............................................................................. 37 2.2.2. Descripción de la metodología............................................................... 39

2.3. Papel de las instituciones y las políticas en el declive........................................ 41 2.3.1. Resultado fiscal e inflación .................................................................... 41 2.3.2. Crecimiento y volatilidad cíclica............................................................ 44 2.3.3. Limitaciones: consistencia y endogeneidad de las variables ................. 47

3. CONCLUSIONES Y COMENTARIOS FINALES .............................................. 49 4. REFERENCIAS ..................................................................................................... 50 5. ANEXOS................................................................................................................ 58

Instituciones y políticas en el declive económico de Uruguay durante el siglo XX

1

INTRODUCCIÓN

Estudios recientes, basados en estimaciones del PIB (Producto Interno Bruto) de todo el siglo XX, concluyen que, a pesar de que durante la segunda mitad del siglo Uruguay registra períodos de crecimiento, a lo largo de ella se habría verificado un alejamiento sistemático del nivel de vida de los habitantes de Uruguay respecto al de los países ricos. La idea de un pasado mejor tiene bases ciertas, al menos en términos comparados.

Este trabajo se propone discutir cuál ha sido el papel de las instituciones y las políticas en el desempeño de largo plazo de Uruguay, en particular durante el período de tiempo percibido por los habitantes del país como un prolongado declive. Dado el enfoque que se adopta, el artículo somete a prueba, para un estudio de caso, algunas de las hipótesis que la literatura del crecimiento atribuye a las instituciones y a las políticas un especial protagonismo. Como es sabido, la mayoría de los trabajos empíricos conocidos sobre el tema adoptan una perspectiva de análisis comparado entre grupos de países para períodos de tiempo relativamente cortos. La disponibilidad de información, en particular de indicadores que permiten medir la calidad de las instituciones y las políticas, es la principal razón de ello. Precisamente, la forma en la que se intenta medir la evolución de la calidad institucional y de las políticas a lo largo del tiempo en este trabajo, intenta superar estas limitaciones. Otra razón que justifica el estudio del papel de las instituciones y las políticas en el declive de Uruguay es ayudar a reflexionar sobre qué decisiones se podrían haber adoptado y cuáles deberían adoptarse para torcer el rumbo. En el pasado, desde las más diversas orientaciones se ha atribuido a factores exógenos la responsabilidad del declive. El papel del país en la “división internacional del trabajo”, la inestabilidad económica de la región o el proteccionismo agrícola del mundo desarrollado, por citar sólo algunos, serían los responsables de la suerte de Uruguay. Esta visión “fatalista” de la historia deja un estrecho margen para quienes habitan hoy en el país. En este artículo se argumenta que, sin perjuicio de reconocer que la inserción externa de un país de reducido tamaño es el resultado de un conjunto de circunstancias, en su mayoría ajenas al control de sus habitantes (al menos a corto plazo), es posible “hacer algo”. Fortalecer las instituciones y mejorar la calidad de las políticas debería contribuir a acotar la incertidumbre, a hacer menos “impacientes” a los agentes y a desincentivar las conductas especulativas, lo cual debería afectar positivamente el crecimiento de largo plazo y con él la calidad de vida de los habitantes del país. Precisamente, este tipo de acciones son el resultado de un conjunto de decisiones deliberadas, razón por la cual su estudio debería tener implicaciones concretas sobre el crecimiento económico y el bienestar de la población.

El artículo está organizado en torno a dos grandes partes cada una de las cuales está dividido en secciones. En la primera parte se presenta evidencia que muestra que Uruguay registra un prolongado deterioro económico que se inicia en algún momento del siglo XX. El declive está caracterizado por tres hechos estilizados: el crecimiento es extraordinariamente pobre, las fluctuaciones cíclicas comparativamente profundas y el crecimiento ha estado predominantemente explicado por un uso más intensivo de los factores productivos antes que por una mayor eficiencia en su utilización. La segunda parte del trabajo, está dedicada a responder la pregunta; ¿qué papel tuvieron las instituciones y las políticas en el declive de Uruguay en la segunda mitad del siglo XX? Finalmente, se exponen las principales conclusiones y los comentarios finales que se desprenden de los resultados obtenidos.

2

1. EL DECLIVE

Tres rasgos centrales caracterizan el desempeño económico de Uruguay durante el siglo XX. Primero, su crecimiento comparado resulta pobre. Debido a ello, a pesar de que el producto por habitante crece, Uruguay se “aleja” de las economías industrializadas y algunos países de la región se le “acercan” en términos de producción por habitante. Lo anterior permite hablar de que durante el siglo XX la economía uruguaya se rezaga en términos relativos (Oddone & Willebald, 2001, Bértola & Porcile, 2000 y Rama, 1991). El rezago relativo fue más intenso en la segunda mitad del siglo; a pesar de lo cual entre 1900 y 1950 el crecimiento de la economía apenas alcanzó, en promedio, medio punto porcentual más que entre 1951 y 2001.

Segundo, las fluctuaciones económicas lucen comparativamente profundas. Ello podría estar explicado por una volatilidad cíclica exagerada o, alternativamente, porque el estilo de crecimiento de Uruguay estaría caracterizado por períodos de “impulsos” que son seguidos de otros que devienen en verdaderos “frenos”a las expansiones previas (Bértola & Lorenzo, 2003; Fanelli, Lorenzo & Oddone, 2003; y Real De Azúa, 1964).

Tercero, durante la segunda mitad del siglo XX el crecimiento de la economía ha estado predominantemente explicado por un uso más intensivo de los factores productivos, en particular el capital humano, antes que por una mayor eficiencia en su utilización (Blyde & Fernández Arias, 2004; Fossati, Mantero & Olivella, 2004; de Brun, 1999 y 2001; Bucacos, 1999). La falta de crecimiento de la productividad podría explicar, al menos parcialmente, el pobre desempeño económico de largo plazo de Uruguay.

Las tres características mencionadas podrían estar fundadas en la modalidad de la inserción externa de la economía, en la debilidad de las instituciones capaces de ayudar al crecimiento y en la calidad de las políticas públicas aplicadas.

2.1. Rezago relativo Entre 1870 y 2003 el producto por habitante de Uruguay se multiplicó por 3,4. En realidad, luego de más de un siglo, el promedio de los habitantes del mundo es en la actualidad más rico, y en algunas regiones mucho más, de lo que lo eran quienes habitaban en él en el siglo XIX. Entre 1900 y 2000 el producto por habitante del mundo se multiplicó por 3,8. Por tanto; ¿cómo evaluar la importancia del crecimiento económico que registra Uruguay a largo plazo?

En el gráfico 1 se aprecia cómo a lo largo del siglo pasado se verifica un alejamiento entre el producto por habitante de Uruguay y el de cuatro países industrializados que pueden ser considerados como los líderes mundiales en el período.

El fracaso económico adquiere entonces una dimensión relativa. Primero, porque si bien quienes habitan hoy en Uruguay son, en promedio, más ricos que quienes lo hacían hace cien o cincuenta años, sus condiciones de vida están más alejadas que en el pasado de los ciudadanos de los países industrializados (gráfico 1).

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Gráfico 1

Segundo, porque a lo largo del siglo XX otros países de la región “se acercaron” a Uruguay en términos de producto por habitante. En el gráfico 2 aparecen representados los cocientes entre los PIB por habitante de algunos países latinoamericanos (Brasil, Chile y Colombia) y el de Uruguay1. El indicador muestra que, con oscilaciones, el nivel del PIB por habitante de Chile y Uruguay fue similar a lo largo del siglo, aunque tendió a ubicarse por debajo antes de la década de los años ochenta. Sin embargo, a partir de allí, el PIB por habitante de Chile tiende a superar al de Uruguay. En el caso de Brasil y Colombia, más allá del descenso del indicador en los últimos años, es notorio que ambos países se han “acercado” a Uruguay entre 1900 y 2001.

De la simple observación de las dos dimensiones del rezago relativo presentadas en los gráficos 1 y 2, parece desprenderse que este proceso adquiere mayor relevancia en la segunda mitad del siglo XX. Probablemente, esa es la razón por la que muchos uruguayos perciben al siglo pasado partido en dos: la primera mitad asociada a la prosperidad y el bienestar, la segunda relacionada con estancamiento y crisis.

Gráfico 2

1 Un valor del indicador cercano a 1 da cuenta de que los niveles de los PIB por habitante son similares entre el país correspondiente y Uruguay.

PIB por habitante 1870-2001: Alemania, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Uruguay

Dólares de 1990 (International Geary-Khamis)

7

8

9

10

1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: Maddison

Esc

ala

loga

tímic

a

Uruguay Promedio Líder

Relación del PIB por habitante de Brasil, Chile y Colombia respecto a Uruguay

Cocientes del PIB por habitante en dólares de 1990 (International Geary-Khamis)

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1900

1904

1908

1912

1916

1920

1924

1928

1932

1936

1940

1944

1948

1952

1956

1960

1964

1968

1972

1976

1980

1984

1988

1992

Fuente: Maddison Brasil Chile Colombia

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2.2. Fluctuaciones cíclicas profundas Recientemente, Bértola & Lorenzo (2003) han aportado evidencia que muestra que el estilo de crecimiento de Uruguay está caracterizado por “impulsos” y “frenos” más o menos profundos que se producen con cierta regularidad no permitiendo que se consolide una trayectoria de expansión económica a largo plazo. Complementariamente, Cal (2004) siguiendo a Fanelli, Lorenzo & Oddone (2003) muestra como Uruguay, al igual que otros países latinoamericanos, exhibe una volatilidad cíclica comparativamente elevada.

En una visión de largo plazo, la excesiva volatilidad de la economía importa puesto que ella podría tener efectos sobre el crecimiento. En una economía propensa a sufrir fluctuaciones económicas muy pronunciadas, que cuenta con instituciones que no contribuyen a suavizar los ciclos económicos, y donde las políticas tienen un sesgo pro-cíclico las decisiones de ahorro e inversión podrían terminar por verse afectadas.

El gráfico 3 muestra una comparación de las fluctuaciones cíclicas de cuatro países: Bélgica, Nueva Zelanda, Argentina y Uruguay. Las severas contracciones que experimentaron las economías que sufrieron en sus territorios las dos guerras mundiales (Bélgica en nuestro caso), sugieren tomar datos de los períodos en los cuales las consecuencias de la segunda guerra mundial ya habían sido dejadas atrás (1945-2001).

La información contenida en el gráfico muestra que las fluctuaciones cíclicas de Argentina y Uruguay son más pronunciadas que las de Bélgica y Nueva Zelanda. Esto es particularmente notorio a partir de los años setenta, precisamente cuando los niveles de riqueza de Argentina y Uruguay se alejan de los de los países ricos (ver sección 1.1).

Gráfico 3

Un segundo aspecto que llama la atención es que, a excepción del período comprendido entre aproximadamente 1945 y 1975, los ciclos de Argentina y Uruguay parecen estar coordinados. La simetría de los choques externos y la progresiva integración económica registrada a partir de la segunda mitad de los años setenta entre ambas economías, contribuye a explicar este fenómeno (Kamil & Lorenzo, 1998).

Volatilidad cíclica del PIB per cápita: Argentina, Bélgica, Nueva Zelanda y Uruguay (1945-2001)

Proporciones de las tendencias

-0,2

-0,1

0,1

0,2

1945

1948

1951

1954

1957

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

Fuente: Maddison, 2001.

Argentina Bélgica

Uruguay N. Zelanda

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La profundidad de las fluctuaciones cíclicas de la economía de Uruguay resulta de la combinación de diversos fenómenos. De una forma general es posible afirmar que las explicaciones de este rasgo estructural pueden ser agrupadas en tres grandes argumentos: sus flujos comerciales son muy volátiles, el país tiene dificultades para diversificar adecuadamente los riesgos domésticos y las políticas tienen un sesgo pro-cíclico.

El patrón de comercio y la modalidad de acceso al mercado internacional de capitales vuelven proclive a la economía de Uruguay, al igual que al resto de los países subdesarrollados, a recibir choques externos frecuentes y profundos. Complementariamente a lo anterior, la ausencia de instituciones económicas (mercados, y entidades) capaces de ayudar a manejar y distribuir en el tiempo los efectos de los choques externos, tiende a exacerbarlos y hacerlos más perdurables. Finalmente, y en gran medida como consecuencia de lo anterior, las políticas macroeconómicas exhiben un marcado componente pro-cíclico lo que lejos de ayudar a suavizar los ciclos contribuye a hacerlos más profundos2. A continuación se resumen los tres tipos de argumentos que pueden ser utilizados para explicar la profundidad de las fluctuaciones cíclicas en Uruguay.

Flujos comerciales volátiles

La inserción internacional de Uruguay está caracterizada por ser un país exportador de productos primarios intensivos en recursos naturales y mano de obra, ser importador de bienes elaborados intensivos en capital, así como por ser un demandante neto de capitales. Exportaciones intensivas en productos primarios poco diferenciados suelen dar com resultado unos flujos comerciales volátiles (cuadro 1). Según se desprende de él, el coeficiente de variación de las exportaciones e importaciones es mayor en los países latinoamericanos que en el resto. De este modo, un patrón exportador intensivo en productos primarios es una fuente de inestabilidad para los flujos comerciales como consecuencia de la elevada variabilidad de sus precios y de eventuales fenómenos que afecten la disponibilidad o la comercialización de los recursos naturales.

Sin embargo, según se desprende del propio cuadro 1, contar con unas exportaciones concentradas en productos primarios, como los países latinoamericanos, Australia y Nueva Zelanda, no necesariamente está relacionado con una mayor volatilidad del comercio exterior. Ello sugiere que hay otras razones que también ayudan a explicarla.

2 Como respaldo del primer tipo de argumentos puede citarse al reciente trabajo de Bértola & Lorenzo (2003) en el que los autores muestran cómo las fluctuaciones económicas de Uruguay eran comparativamente significativas antes de 1930, para volverlo a ser a partir de los años setenta del siglo pasado. En ambos períodos, estas fluctuaciones encuentran correlación positiva con la evolución de los términos de intercambio y con los ciclos de la economía mundial. Como soporte de los argumentos de tipo institucional o de economía política, trabajos recientes como los de Cal (2004), Aboal & Oddone (2003) y Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003), presentan evidencia que sugiere la existencia de una correlación temporal entre discrecionalidad en el manejo de las políticas públicas y volatilidad del PIB y la inflación. Por su parte Fossati, Mantero & Olivella (2004) y Mailhos & Sosa (2000) argumentan que la debilidad de las instituciones económicas ayudan a explicar la presencia de políticas pro-cíclicas toda vez que restringen los márgenes para cumplir con su función de estabilización.

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Cuadro 1 Indicadores de la volatilidad del comercio respecto a Estados Unidos (1960-2001)

Coeficiente de variación Participación

País Exportaciones Importaciones Exportaciones

Primarias/ Total

Primarias Industriales Argentina 1.9 2.9 1.3 2.9 77.3

Brasil 1.5 2.2 0.9 3.0 65.2 Chile 2.2 2.0 1.5 2.9 90.7

Uruguay 1.6 2.0 1.2 2.4 64.8 Australia 1.1 1.4 0.7 1.7 79.2

N. Zelanda 1.3 1.5 0.9 1.6 80.9 Japón 1.3 1.6 1.0 1.4 5.8

Alemania 1.1 1.1 0.6 1.2 13.3 Austria 1.2 1.2 1.3 1.3 16.9

Dinamarca 1.1 1.2 0.7 1.3 44.5 España 1.5 1.9 0.9 1.9 34.7

Finlandia 0.9 1.7 1.2 1.5 25.3 Francia 1.2 1.3 0.9 1.3 25.0 Grecia 1.6 1.2 1.1 2.7 58.6 Italia 1.2 1.4 0.8 1.4 15.6

P. Bajos 1.2 1.1 0.5 1.4 42.5 Portugal 1.5 1.6 1.0 1.7 26.8 R. Unido 0.7 1.1 1.0 1.3 22.1

Suecia 1.2 1.3 1.0 1.3 22.1

Fuente: Elaborado a partir de los indicadores WDI del Banco Mundial (2004).

En este sentido el cuadro 1 muestra que, si bien la volatilidad de las importaciones también es mayor en los países latinoamericanos que en el resto, ésta es mayor que la de las exportaciones en todos los países. Probablemente, ello se debe a que las importaciones dependen también de la ocurrencia de choques reales y financieros los que tienden a ser más frecuentes y profundos en América Latina. Nótese que la volatilidad de las importaciones también es mayor en las economías del Río de la Plata que en el resto.

Dificultades para diversificar los riesgos domésticos.

Es natural que una economía emergente como Uruguay enfrente frecuentemente choques exógenos de distinta naturaleza. Alteraciones bruscas del precio internacional de algún commodity, aumentos significativos de los tipos de interés internacionales o la reversión repentina del signo de los flujos de capital a raíz de un cambio en las expectativas, son ejemplos del tipo de choque que países como Uruguay suele enfrentar.

Lo que suele observarse en economías como Uruguay es que éstas no logran distribuir en el tiempo los efectos del choque sino que, por el contrario, éstos son absorbidos enteramente durante su ocurrencia. A raíz de ello, todos los indicadores del país suelen volverse negativos, lo que tiende a reforzar las restricciones de financiamiento externo.

Los mercados internacionales de capital se han mostrado ineficaces para la diversificación adecuada de los riesgos domésticos de las economías emergentes. En Uruguay, al igual que en la mayoría de las economías latinoamericanas, las tasas a las que los agentes descuentan el futuro son extremadamente elevadas, el mercado de seguros es incompleto y el racionamiento del crédito frecuente.

7

Según es posible apreciar en el cuadro 2, la volatilidad de las variables seleccionadas de Uruguay, al igual que en los otros países latinoamericanos, es mayor que en el resto. Por ejemplo, la volatilidad comparada del consumo es sustancialmente mayor en Argentina y Uruguay, lo que es consistente con el hecho de que los mercados domésticos de capital son incompletos impidiendo que sean un mecanismo adecuado para suavizar el consumo a lo largo del tiempo. La volatilidad comparada de la inversión es también mayor en las economías del Río de la Plata que en el resto de los países. Sin embargo, las diferencias entre unos y otros son menores que en el caso del consumo. Ello da cuenta de que los choques de oferta y demanda que afectan a la inversión son más difíciles de evitar en todos los países.

Si comparamos la información de los cuadros 1 y 2, tenemos que en los países de América Latina la volatilidad del consumo es mayor que la del PIB. Lo contrario ocurre en el resto de los países considerados. Ello es una señal de las imperfecciones de los mercados de capital para diversificar los riesgos propios de las economías latinoamericanas, que impiden suavizar los ciclos del consumo como lo hacen los países desarrollados. Una vez más, en Argentina y Uruguay esta característica es todavía más marcada, lo que da cuenta de que las fluctuaciones macroeconómicas son todavía más profundas en estos países.

Cuadro 2 Volatilidad y correlación respecto a Estados Unidos (1960-2001)

Coeficiente de variación País Crecimiento

de la inversión Crecimiento del Consumo

Crecimiento del PIB

Argentina 3.9 3.0 2.9 Brasil 3.0 2.5 2.2

Chile 3.2 2.5 2.3

Uruguay 7.4 2.6 2.0

Australia 1.8 0.3 1.0

Nueva Zelanda 2.2 0.4 1.7

Japón 1.0 0.1 2.0

Alemania 0.6 0.0 0.9

Austria 0.8 0.0 1.0

Dinamarca 1.3 0.1 1.1

España 2.2 0.4 1.4

Finlandia 1.3 0.1 1.4

Francia 0.8 0.1 1.0

Grecia 1.2 0.1 2.0

Italia 1.7 0.3 1.1

P. Bajos 0.7 0.1 1.0

Portugal 1.7 0.1 1.6

R. Unido 0.9 0.1 0.8

Suecia 1.1 0.1 1.1

Fuente: Elaborado a partir de los indicadores WDI del Banco Mundial (2004) y Penn World Table (PWT 6.1).

Políticas pro-cíclicas.

La historia reciente de Uruguay, al igual que la de varios países de la región, está plagada de alteraciones bruscas del tipo de cambio nominal. Ellas constituyen en la mayoría de los casos las respuestas de los gobiernos, y que el Fondo Monetario Internacional (FMI) recomienda, a las restricciones derivadas de algún choque externo

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como el descrito. Una devaluación nominal de la moneda local tiene dos efectos. Primero, recompone la capacidad de competir de los bienes “comercializables” internacionalmente en los mercados, ayudando a resolver el problema de reservas originado por el choque. Segundo, induce un efecto contractivo del mercado interno vía el aumento del ahorro y la restricción de crédito. Adicionalmente, el ajuste del tipo de cambio real perseguido requiere de unas políticas fiscales y monetarias contractivas mientras éste tiene lugar. Todo ello se traduce en que las economías enfrentan profundas contracciones cíclicas. De este modo, las medidas que suelen ser aplicadas tienden a ser marcadamente pro-cíclicas. El papel contracíclico queda relegado a la asistencia financiera que las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), en especial el FMI, suelen aportar. Estas operan a través de dos canales: por un lado proveen reservas para enfrentar las restricciones de liquidez de corto plazo y, por el otro, al garantizar la solvencia del país puede ayudar a aliviar la presión sobre los tipos de interés. Estos efectos pueden verse reforzados si la devaluación de la moneda y el ajuste del producto, generan un superávit comercial transitorio (Fanelli, 2000)

Sin embargo, los efectos positivos de la recesión inducida por la devaluación, pueden verse neutralizados e incluso revertidos por los efectos de ella sobre las decisiones del sector privado. La incertidumbre provocada por la caída del producto y la depreciación de la moneda crea fuertes incentivos para comprar moneda extranjera, lo que tiende a agravar las restricciones de liquidez de corto plazo. En los hechos esta es precisamente la razón por la que el FMI constituye la única institución que despliega un papel contracíclico en este tipo de circunstancias (Fanelli, Lorenzo & Oddone, 2003).

De este modo, la aplicación de estrategias basadas en devaluaciones nominales para enfrentar choques externos vuelven excesivamente costosos los ajustes macroeconómicos por los que suelen atravesar países como Uruguay. Una economía cuyas exportaciones están concentradas en bienes en los que la producción no es capaz de reaccionar a corto plazo a estímulos de precios, y con ausencia de sectores industriales en condiciones de generar un superávit rápidamente luego de la corrección del tipo de cambio, requieren que el ajuste del sector externo recaiga en buena medida en una contracción significativa de las importaciones. Dada su estructura, ello se traduce instantáneamente en una contracción de la inversión. De ese modo la volatilidad de las exportaciones se convierte en volatilidad de las importaciones.

2.3. ¿Qué explica el crecimiento de Uruguay? De las secciones anteriores tenemos que a largo plazo la economía de Uruguay crece poco y que sus fluctuaciones macroeconómicas son comparativamente pronunciadas. En ciertos períodos del siglo XX, como entre 1956 y 1973 el crecimiento económico es prácticamente nulo. En otros como entre 1905 y 1912, 1925 y 1930, 1974 y 1981 o entre 1985 y 1998 se registran expansiones más o menos prolongadas y vigorosas que son seguidas de severas contracciones como las ocurridas respectivamente entre 1913 y 1916, 1931 y 1933, 1982 y 1984 o entre 1999 y 2002.

Esta sección está dedicada a identificar cuáles han sido los determinantes del crecimiento de largo plazo en Uruguay. Para ello, primero se realiza un ejercicio simple de contabilidad del crecimiento a los efectos de determinar la contribución al crecimiento del PIB de la acumulación de capital y trabajo, así como del aumento de su productividad. Seguidamente, dado el papel atribuido por la teoría y la evidencia empírica al aumento de la productividad en la explicación del crecimiento económico,

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se describe, siguiendo los resultados de algunos trabajos recientes, qué explica su evolución a largo plazo en Uruguay3.

Escaso crecimiento de la productividad

El ejercicio de contabilidad de crecimiento que se propone a continuación está basado en el modelo de crecimiento de Solow (1956). El cuadro 3 resume las resultados obtenidos de aplicar la ecuación (1) a los datos del PIB, del capital físico y del capital humano de acuerdo a las aproximaciones definidas en Oddone (2005), así como a partir de asumir que el peso del capital en el producto (�) es igual a 0,354.

PTFky ggg +−+= )1( αα (1)

Donde αααα es, por construcción la participación del capital en el producto.

Como es habitual, las estimaciones se realizan asumiendo que los cambios en la PTF (gPTF) de la economía son el “residuo” de la ecuación, esto es:

hhkkPIBPTF gggg .. αα −−= (2)

Cuadro 3 Contribución al crecimiento de los factores de producción y de la PTF:

Uruguay 1956-2001 (Valor de � equivalente a 0,35)

Tasa de crecimiento anual promedio (%) 1956-2001 1956-1973 1974-2001 PIB (1) 1,6 0,7 2,2 Capital físico (2) 1,1 -1,0 2,5 Capital humano (3) 1,8 1,7 1,8

Contribución al crecimiento del PIB (%) 1956-2001 1956-1973 1974-2001 Capital físico (4) 0,5 0,2 0,8 Capital humano (5) 1,2 1,0 1,3 Total Factores (6) = (4) +(5) 1,7 1,2 2,1 PTF (7) = (1)–(6) -0,1 -0,5 0,1

Fuente: Elaboración propia

El cuadro 3 y el gráfico 4 muestran que, en promedio, entre 1956 y 2001 el crecimiento del PIB en Uruguay está fundamentalmente explicado por la contribución la acumulación de “trabajo aumentada por el capital humano” (“capital humano” en adelante). En dicho período el capital humano, tal y como es medido en este trabajo, creció a una tasa promedio anual de 1,8% mientras que el PIB lo hizo a un 1,6% promedio anual. De esta tasa de crecimiento, el capital humano contribuye a explicar un 1,2%, lo que supone que entre 1956 y 2001 el capital humano es responsable del 74% del crecimiento del PIB en Uruguay.

3 No existe información que permita abordar estas cuestiones para todo el siglo XX; los datos de las cuentas nacionales están disponibles sólo a partir de 1955. A pesar de lo anterior, el ejercicio de contabilidad del crecimiento realizado captura el período en el que tiene lugar el rezago relativo de Uruguay. Además, los datos disponibles comprenden dos etapas en las que se verifican las características del desenvolvimiento económico de largo plazo que fueron identificadas: bajo crecimiento (1956-1973) y expansiones seguidas de contracciones profundas (a partir de 1974). 4 Las especificaciones del modelo teórico utilizado para la aplicación del ejercicio de contabilidad de crecimiento, así como de las variables utilizadas en el mismo pueden verse con más detalle en: Oddone (2005); Fossati, Mantero & Olivella (2004), Risso & Storch (2002).

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Grafico 4

La inversión neta (medida por el crecimiento del capital físico) aumentó a una tasa promedio anual de 0,5% entre 1956 y 2001, lo que supone que explica el 34% del crecimiento del PIB. La combinación de los dos resultados anteriores implica que el crecimiento anual promedio de los factores de producción (capital físico y capital humano) fue de 1,7% entre 1956 y 2001, una tasa mayor a la que creció el PIB anualmente en igual período. Esto quiere decir, como se observa en el cuadro 3 y en el gráfico 4 que la contribución de la PTF fue, en promedio, negativa en el período (-0,1%). Ello significa que durante la segunda mitad del siglo XX la utilización y la productividad de los factores (lo que en realidad mide la PTF) no sólo no ha alentado el crecimiento sino que lo ha “afectado negativamente”5.

Del análisis anterior tenemos que la acumulación de trabajo y la mejora de su calidad es el factor cuya contribución al crecimiento del PIB ha sido más importante en los subperíodos analizados. Ello se debe fundamentalmente a dos razones. Primero, tal y como lo medimos el capital humano incorpora el crecimiento de la PEA, el cual fue importante entre 1956 y 2001 como consecuencia de la masiva incorporación de las mujeres al mercado de trabajo a partir de los años setenta. Segundo, la cantidad de trabajadores que están dispuestos a trabajar y la educación no son sensibles a ser ajustados durante alteraciones bruscas de la actividad económica, en especial cuando son de corta duración. Ello le ha conferido al capital humano una mayor estabilidad a lo largo del período.

Los resultados expuestos no deberían impedir ver que, debido a cómo se mide el capital humano en este trabajo, es probable que se esté sobrestimando su contribución al crecimiento o, lo que es lo mismo, se esté subestimando la contribución de la PTF. De todos modos, los resultados son consistentes con los obtenidos por Blyde & Fernández Arias (2004), Fossati, Mantero & Olivella (2004), de Brun (2001) y Bucacos (2000). En cualquier caso, una conclusión que es posible extraer de los resultados obtenidos es que,

5 Este curioso resultado debería tomarse con cuidado debido a que en este trabajo la PTF recoge, por construcción, los efectos de los cambios en la calidad y la utilización de capital físico, las alteraciones de la ocupación del factor trabajo y la intensidad de su utilización, además del progreso técnico. Estos cambios presentan un marcado componente cíclico.

Contribución a la tasa de crecimiento del PIB

0,5%

0,8%

1,0%

1,3%

-0,1%

-0,5%

0,1%

0,2%

1,2%

-1,0% -0,6% -0,2% 0,2% 0,6% 1,0% 1,4%

1956-2001

1956-1973

1974-2001

Capital físico Capital humano PTF

11

al menos, en la segunda mitad del siglo XX la productividad de la economía no contribuyó a explicar el crecimiento.

Por qué es pobre el crecimiento de la productividad en Uruguay

La teoría económica y los hechos estilizados aportan argumentos y evidencia que avalan la idea de que “a partir de un cierto nivel de riqueza”, las economías que crecen más rápido son las que logran aumentos significativos y sostenidos de la productividad6. Si la expansión de la productividad es clave para explicar el crecimiento a largo plazo, los resultados comparativamente pobres que presenta Uruguay en la materia podrían explicar el escaso dinamismo de la economía, al menos durante la segunda mitad del siglo XX.

Asumir que el capital presente rendimientos decrecientes, como de hecho se hace en el análisis precedente, tiene consecuencias importantes sobre el crecimiento de las economías y sobre las acciones que se pueden desplegar para estimularlo. A raíz de los rendimientos decrecientes del capital, un aumento de la tasa de ahorro de un país eleva el crecimiento solamente durante un período de tiempo. Ello es así puesto que el mayor ahorro da lugar a más acumulación de capital lo que se traduce en unos beneficios del capital adicional invertido cada vez menores lo que estimula una desaceleración del crecimiento. En consecuencia, en el largo plazo el aumento de la tasa de ahorro de la economía tiene efectos sobre el nivel de la productividad y sobre la riqueza de los habitantes, pero no sobre las tasas de crecimiento de estas variables. Las políticas económicas que procuran influir sobre el nivel de ahorro e inversión de la economía, tendrán efectos en el nivel de riqueza y, transitoriamente, sobre las tasas de crecimiento. En el largo plazo sin embargo, la economía siempre retornará a su tasa de crecimiento inicial. Como consecuencia de lo anterior, el ritmo al que progresa la productividad termina siendo la “clave” que explica el crecimiento económico en el largo plazo.

Recientes desarrollos de la teoría del crecimiento han puesto en tela de juicio el supuesto de rendimientos decrecientes del capital. Los modelos de crecimiento “endógeno” argumentan que es posible acumular conocimiento sobre nuevas tecnologías que “economizan” trabajo, lo que permite superar los límites para el crecimiento que una cantidad fija de trabajo introducía al aumentar las “dosis” de capital (Romer, 1986, 1990 y 1994; Aghion & Howitt, 1999 y; Easterly, 2001). A diferencia de lo que ocurría en los modelos de crecimiento exógeno, en un mundo dominado por los rendimientos del capital crecientes, los rendimientos son elevados cuando este es abundante. Ello es una consecuencia de que cuando la creación y la difusión de conocimiento son suficientemente intensas, se sobreponen al rendimiento decreciente de las “máquinas” (Easterly, 2001). Naturalmente, en esta argumentación el ahorro tampoco contribuye a explicar por sí mismo el crecimiento de largo plazo de las economías. Así, la inversión en producir y difundir conocimiento es clave para el crecimiento debido a que es complementario y promueve externalidades positivas. Precisamente, debido a ello es posible que las cantidades y calidades que el mercado provea de él sean subóptimas lo que da lugar a que las políticas públicas tengan un rol central a desplegar en su oferta para fomentar el crecimiento de largo plazo.

6 Algunos trabajos como Collins & Bosworth (1996), Young (1995) y Kim & Lau (1994) encuentran evidencia que muestra que una buena parte del crecimiento de los países del sudeste de Asia durante los años setenta y ochenta deriva de la acumulación de capital físico y de trabajo.

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En consecuencia, en cualquiera de las dos vertientes de la teoría del crecimiento que se elija (“exógeno” o “endógeno”) existen poderosas razones para argumentar que las instituciones y las políticas públicas tienen un papel destacado que jugar. En el primero de los casos, porque ellas dan un marco de referencia para que los agentes tomen sus decisiones de inversión e innovación. En el caso del crecimiento “endógeno” por los fallos en los que incurren los mercados en proveer la cantidad y calidad de conocimiento suficiente para asegurar que el crecimiento tenga lugar.

Debido a lo anterior, recientemente la literatura ha recuperado el papel atribuido a las “instituciones” en el desempeño de largo plazo de las economías (Acemoglu, Johnson & Robinson, 2004, Rodrik, 2002, North, 1993 y 1990). De igual manera existen diversos trabajos que aportan evidencia a favor de que el crecimiento económico y la expansión de la productividad a largo plazo guarda relación con la calidad de las “instituciones” (Blyde & Fernández Arias, 2004; Vial & Orihuela, 2004; Rigobon & Rodrik, 2004; Rodrik, 2002, Rodrik, 2000).

Como se verá en las siguientes secciones, en este trabajo se argumenta que las instituciones y las políticas públicas en Uruguay tienen un papel central para explicar su pobre desempeño económico de largo plazo. Dada la estrecha relación descrita entre el crecimiento de las economías y la expansión de la PTF, poder encontrar algún tipo de relación entre la calidad de las instituciones y el crecimiento de la PTF en Uruguay, podría ayudar a los efectos de explicar el declive7.

2. POLÍTICAS E INSTITUCIONES EN EL DECLIVE

Este trabajo pretende responder la pregunta ¿qué papel tuvieron las instituciones y las políticas en el declive de Uruguay durante la segunda mitad del siglo XX? La tesis defendida en el trabajo, es que en un sentido general es posible afirmar que, a partir de algún momento de la segunda posguerra, las instituciones y las políticas no fueron capaces de crear un clima favorable para que el crecimiento y el desarrollo tuvieran lugar en Uruguay.

Lo anterior ocurrió a pesar de que durante la segunda mitad del siglo XX las orientaciones de las políticas fueron sustancialmente diferentes. Hasta la década del setenta bajo el dirigismo, porque la rentabilidad de los negocios dependía críticamente de factores estrictamente extraeconómicos, alentando el desvío de recursos y talentos hacia actividades de búsqueda de rentas (Rama, 1990, 1991 y 2003; Lane & Tornell, 1998). Luego, bajo el liberalismo8, unas instituciones débiles caracterizadas por regímenes macroeconómicos ineficaces y mercados incompletos cuando no inexistentes, se mostraron incapaces de gestionar los efectos de los choques externos contribuyendo incluso a su amplificación (Cal, 2004; Fanelli, Lorenzo & Oddone, 2003). Ello, sumado a un contexto externo más volátil que el prevalente en la inmediata posguerra, dio lugar a fluctuaciones macroeconómicas muy pronunciadas alentando una mayor incertidumbre que condujo a los inversores a reducir el plazo de sus decisiones y

7 Blyde & Fernández Arias (2004) y Fossati, Mantero & Olivella (2004), son recientes trabajos aportan evidencia a favor de que existe algún tipo de relación entre la calidad de las instituciones y el bajo crecimiento de la PTF en Uruguay. 8 Esta no es la expresión que refleja exactamente la orientación de las políticas. Sin embargo, por simplicidad y oposición al dirigismo es utilizada en este trabajo.

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a exigir rentabilidades extraordinariamente elevadas para los negocios (Henisz, 2000 y 2004). Durante el nuevo escenario emergente a mediados de los setenta, si bien el crecimiento tuvo lugar, crisis pronunciadas revirtieron los logros de los años de auge (Bértola & Lorenzo, 2003 y Cal, 2004). El declive cambió de estilo pero no desapareció.

Lo anterior no supone desconocer el importante papel que los recursos naturales, la integración al comercio internacional y la demanda exterior han tenido en el desempeño económico de Uruguay de la segunda mitad del siglo XX. Más bien pretende afirmar que las oportunidades y amenazas que la “geografía” y la “integración” al mundo le abrían a Uruguay antes de la gran depresión, desaparecieron definitivamente tras la segunda posguerra, y que estos cambios fueron enfrentados con instituciones inadecuadas y, sobre todo, con decisiones desacertadas. A pesar de que las orientaciones de las políticas fueron opuestas y sus objetivos e instrumentos muy diversos, los entornos institucionales derivados de ellas generaron ambientes poco propicios para el ahorro, la inversión y la adopción de innovaciones, lo que se tradujo en un desempeño económico mediocre y volátil que ayudó a consolidar el declive de Uruguay.

Siempre será posible preguntarse si, en cada momento, hubiera sido posible tomar caminos diferentes. El alcance del trabajo no pretende demostrar que sí, aunque pretende conjeturar al respecto y afirmar que algunas de las decisiones tomadas contribuyeron, en muchos casos, a alentar el declive. Por ello, a los efectos de contemplar otros argumentos ensayados para explicar el pobre desempeño de Uruguay durante la segunda mitad del siglo XX, el trabajo discutirá su validez y “controlará” los resultados empíricos por variables que capturen las hipótesis alternativas (o complementarias) a las aquí propuestas.

2.1. Hipótesis y fundamentos

2.1.1. Orientaciones de política e instituciones De forma esquemática, durante el siglo XX las políticas económicas de los gobiernos de Uruguay, al igual que las de otros países de la región, pueden agruparse bajo dos grandes orientaciones: dirigistas y liberales.

Por políticas dirigistas entenderemos aquellas que asignan al sector público un papel destacado y muchas veces preponderante en la asignación y distribución de recursos en desmedro de los mecanismos de mercado. Con matices y diferencias, es posible afirmar que el dirigismo en Uruguay se extendió durante el período comprendido entre 1931 y 1973 y adoptó como estrategia el crecimiento hacia dentro9. Las políticas dirigistas incorporan un elevado grado de discrecionalidad, por tanto son muy flexibles en el manejo de los instrumentos de las políticas macroeconómicas.

La mayor discrecionalidad en el manejo de las políticas, promovió en muchos casos, la creación de oficinas públicas y/o regulaciones que dieron lugar a una verdadera maraña institucional destinada a controlar y/o dirigir el funcionamiento de la economía. Ejemplos de ellas son: 9 La extensión del período de crecimiento hacia dentro y de la vigencia del dirigismo dista de ser un consenso. A partir de 1959 se dieron tímidos pasos para desmantelar el modelo sustitutivo de importaciones. Sin embargo, la apertura comercial fue escasa, la discrecionalidad de las políticas siguió siendo elevada y clientelismo no desapareció. Ello conduce a asumir que existe una continuidad de la orientación general de las políticas hasta la llegada del gobierno militar, aunque podría haberse establecido el corte en 1968 con la llegada de Pacheco Areco al gobierno.

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i) Fijación administrativa de precios e ingresos relevantes de la economía. La constitución de los Consejos de Salarios (CS) en 1943 y la Comisión de Productividad, Precios e Ingresos (COPRIN) en 1968.

ii) Emisión monetaria contra documentos en poder de la autoridad monetaria (redescuentos) a partir de 1939 (sobre todo desde 1947) y contra revalúos del oro depositado en ella (1935 y 1938)10.

iii) Utilización de mecanismos de racionamiento de las divisas (Contralor de Exportaciones e Importaciones desde 1941 y los permisos previos de importación desde 1938) y la creación de un complejo sistema de tipos de cambio múltiples (1933-1934).

iv) Levantamiento de barreras proteccionistas a partir de aumentos del arancel general (31 a 48% en 1931) y de la complejización de la estructura arancelaria de forma de constituir una gran variedad de posiciones arancelarias, en algunos casos dirigidas a proteger a una sola empresa11.

v) Generalización de prácticas “clientelísticas” a partir del empleo público (desde 1946) y de la extensión de los derechos de jubilación y pensión a personas que no habían cotizado nunca al sistema de pensiones (a partir de 1945)12.

vi) Manejos oportunistas de las políticas cambiaria y fiscal, en particular del gasto público a partir de 1956, pero sobre todo desde los años sesenta13.

Por políticas liberales entendemos, por oposición a las dirigistas, aquellas que procuraron a partir de 1974, pero sobre todo desde 1978, restablecer al mercado como principal mecanismo de asignación de recursos de la economía. Con distinto énfasis según el gobierno, estas políticas promovieron una profunda y temprana liberalización financiera (a partir de 1974), una progresiva pero sostenida apertura comercial de la economía (desde 1978 y sobre todo a partir de 1990), una integración económica con Argentina y Brasil (a partir de 1976) y una reducción del peso del sector público en la economía (aunque menos ambiciosa y eficaz de lo que se pretendía con el objetivo propuesto14). Habitualmente, se suele denominar a este período como de crecimiento hacia fuera. Las políticas monetaria y cambiaria fueron menos flexibles, por tanto menos discrecionales, y recurrieron frecuentemente a la adopción de reglas. Con la política fiscal, si bien el discurso oficial estuvo teñido por la ortodoxia, la práctica se mostró mucho menos proclive a la disciplina y la política de gasto siguió mostrando manejos oportunistas en términos electorales (Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone, 2003). Además, la política fiscal incrementó su perfil pro-cíclico, contribuyendo a hacer más intensas las fluctuaciones macroeconómicas (Stein, Talvi & Grisanti, 1998; Mailhos & Sosa, 2000).

Naturalmente, la institucionalidad emergente con este tipo de políticas fue menos frondosa que la derivada del dirigismo, entre otras razones porque precisamente uno de sus objetivos fue el desmantelamiento progresivo de las instituciones heredadas del período anterior. El aumento paulatino, aunque tenue, de la autonomía técnica de la autoridad monetaria, la constitución de “entidades” de supervisión de actividades 10 Damonte & Saráchaga (1971) y Aboal & Oddone (2003). 11 Macadar (1988), Rama (1990), Oliveras (1997) y Vaillant (2003). 12 Rama (1990). 13 Aboal, Lorenzo & Rius (2003) y Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003). 14 En el sentido de cumplir con el objetivo propuesto.

15

financieras y seguros, así como el tímido esfuerzo por comenzar a separar las funciones de diseño y aplicación de las políticas públicas de las actividades de regulación y supervisión del funcionamiento de los mercados, materializada a través de la reciente instalación de las unidades de regulación para la energía, el agua y las telecomunicaciones, son ejemplos de las instituciones nacidas bajo la etapa de crecimiento hacia fuera.

2.1.2. Papel atribuido a las instituciones y a las políticas Según se dijo, la pregunta fundamental del trabajo pretende responder es si el declive guarda alguna relación con la calidad de las instituciones y de las políticas aplicadas.

Dani Rodrik15 ha sostenido que a los efectos de explicar el crecimiento de los países, las instituciones predominan sobre los argumentos basados en la “geografía” y el grado de “integración” al comercio internacional. Esta afirmación dista de ser un consenso en la literatura. Sachs (2003a,2003b, 2002), Alcalá & Ciccone (2004), Easterly & Levine (2002), Dollar & Kraay (2002) y Frankel & Romer (1999), por citar sólo algunos ejemplos, han discrepado con la visión de Rodrik.

Este trabajo, como es natural, no pretende ingresar en este debate. Tan sólo procura reunir evidencia que permita sostener que la calidad de las instituciones (en un sentido amplio) ha jugado un rol importante en el declive de Uruguay. Ello no supone desconocer el papel destacado que la “geografía” y la “integración” puedan haber tenido en él. En este sentido, el trabajo puede ser incluido en la línea de los argumentos que Rama (1990, 1991 y 2003) utiliza para explicar el rezago relativo de Uruguay.

El papel de las instituciones en el crecimiento está originado en la visión de North (1990 y 1993) y ha sido recientemente apoyado por la evidencia empírica presentada por trabajos como los de Rigobon & Rodrik (2004), Acemoglu (2003), Acemoglu, Johnson & Robinson (2001) y Rodrik (2002). El argumento “institucional” puede ser resumido de la siguiente manera: la habilidad de cada sociedad para definir reglas de juego basadas en normas (explícitas e implícitas) que favorezcan la aparición de comportamientos económicos “deseados”, es clave para el crecimiento. Unas instituciones “fuertes” tienen tres efectos positivos sobre el proceso económico: i) aseguran los derechos de propiedad de forma que los agentes están dispuestos a correr el riesgo de invertir impulsando el crecimiento; ii) restringen las acciones discrecionales de los grupos de interés, las élites y los gobernantes, que amenacen con expropiar los resultados de la inversión; iii) garantizan un nivel de igualdad de oportunidades que incentiva a los individuos a invertir, especialmente en capital humano, y a participar en actividades que finalmente producen valor (Acemoglu, 2003).

A los efectos de contribuir efectivamente a la inversión y al crecimiento, el entorno institucional definido debe ser estable en el sentido de que la probabilidad de sufrir alteraciones bruscas sea baja. Como sustento de ello, la literatura que relaciona crecimiento con regímenes de gobierno (democracias o autocracias) parece decantarse por el hecho de que los países con regímenes de gobierno democráticos cuentan con unas instituciones más sólidas y estables en el sentido de que la probabilidad de reversión del crecimiento es menor que bajo regímenes no democráticos16. De esta

151995, 1999, 2002, 2003 a 2003 b 2003 c. 16 Rigobon & Rodrik (2004); Przeworski & Limongi (1993); Alesina, Roubini, Özler & Swagel (1992) y Mauro (1995).

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manera, la menor probabilidad de alteraciones repentinas en el entorno institucional, se traduce en unas “reglas de juego” más estables y predecibles de forma que generan un ambiente propicio para el crecimiento.

A partir de lo anterior es posible afirmar que el desempeño de largo plazo de las economías guarda relación con la naturaleza del proceso político vigente, la fortaleza de las instituciones económicas y la estabilidad de las políticas aplicadas. Precisamente este trabajo, pretende argumentar que el declive de Uruguay está, en algún sentido, explicado por estos factores.

Un enfoque singular y útil para la argumentación que se propone en este trabajo es el ofrecido por Rodrik (1999). Según él, la forma en que interactúan los choques externos y las instituciones domésticas destinadas a manejar los conflictos sociales, juega un papel clave en el desempeño de largo plazo de una economía. La idea es que cuanto más profundos sean los conflictos sociales y más débiles las instituciones destinadas a gobernarlos, el efecto final sobre la economía de un choque exógeno será mayor. Esto es, si los conflictos sociales latentes son importantes y las instituciones débiles, es probable que ante un choque externo se posterguen ajustes necesarios en la política fiscal y/o en los precios relativos (tipo de cambio real, salarios reales, etc.) alentando una mayor incertidumbre y/o promoviendo comportamientos no cooperativos destinados a buscar protección ante la pérdida de bienestar derivada del choque. Como consecuencia de ello, los efectos finales del choque terminan siendo mayores que los que se habrían derivado de su sola ocurrencia puesto que la mayor incertidumbre y los comportamientos no cooperativos sobrevinientes terminan por afectar el crecimiento de la productividad, debido a una menor inversión y al desvío de recursos y talentos hacia actividades de búsqueda de rentas. La figura 1 ilustra el argumento anterior.

FIGURA 1

������������������ Términos de Intercambio

�����

•Tipos de interés

•Reversión de flujos de capital

“Conflicto social

latente”

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������������� ��

Políticas gestionan mal

shock por postergación de decisiones.

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Tiempos y talentos para evitar efectos.

17

La debilidad institucional, en el caso de Uruguay, tal como se intenta justificar a continuación, tiene un impacto en el desempeño de largo plazo a través de dos canales diferentes, aunque íntimamente relacionados:

i) Directamente, en primer lugar porque las políticas estructurales y las instituciones no han dado lugar a un ambiente favorable para la innovación y la acumulación de capital físico. En segundo lugar, porque los regímenes económicos en la segunda mitad del siglo XX se han mostrado ineficaces para gestionar choques exógenos, lo que hace muy volátil a la economía.

ii) Indirectamente, porque los regímenes económicos ineficaces incidieron sobre el proceso político, lo que influyó sobre el poder político de los gobiernos retroalimentado por un lado la debilidad de las instituciones y de las políticas estructurales para alentar el crecimiento, y por otro la ineficacia estabilizadora del régimen económico, de forma que los efectos de cada choque exógeno resultaron más profundos y persistentes.

De acuerdo a lo anterior, la fortaleza de las instituciones juega un papel clave en el desempeño de largo plazo de las economías, en particular en nuestro enfoque del declive. Según se ha mencionado, el entorno institucional bajo las diferentes orientaciones de política existentes en Uruguay durante la segunda mitad de siglo ha sido bien distinto. Sin embargo, en este trabajo se argumenta que si bien las instituciones fueron diferentes y las políticas persiguieron objetivos diversos, su naturaleza continuó siendo débil, en el sentido de que se mostraron incapaces de alentar la inversión e innovación e ineficaces para gestionar los efectos emergentes de choques externos.

En este sentido resultan interesantes los resultados obtenidos por dos recientes trabajos. Primero, Blyde & Fernández Arias (2004) con datos del período 1985-1999, encuentran que las instituciones de los países del Cono Sur17 son, junto al grado de apertura de la economía, el principal factor que explica el pobre crecimiento de la productividad comparado con las de 53 países no latinoamericanos incluidos en su estudio. Segundo y, más importante todavía, Fossati, Mantero & Olivella (2004) muestran que los determinantes de los ciclos de productividad en Uruguay entre 1956 y 2003 han estado predominantemente explicados por factores exógenos. Estos pueden ordenarse, por su importancia, en: el flujo neto de capitales a Uruguay; las tasas de crecimiento de Argentina y Estados Unidos y, finalmente, los términos de intercambio y la tasa de interés real.

Los resultados anteriores suponen, por un lado que la calidad de las instituciones juega algún papel en el desempeño de largo plazo de Uruguay. Por otro, que si bien los choques externos son claves para determinar los ciclos de la productividad, los efectos finales de éstos sobre la economía (el componente tendencial de la productividad en términos econométricos) deberían ser función de factores internos y, por tanto, depender de la forma en que los habitantes del país los gestionen (Fossati, Mantero & Olivella, 2004).

17 Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

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Con el propósito de determinar la contribución de las instituciones a la explicación del declive de Uruguay definimos a continuación cómo medimos en este trabajo la debilidad institucional.

2.1.3. Tipos de instituciones A los efectos de someter a prueba la hipótesis de que la debilidad de las instituciones ayuda a explicar el declive, se tomarán en consideración dos tipos de instituciones: aquellas destinadas a estabilizar y fomentar el crecimiento de la economía, que aquí llamaremos régimen económico18 y aquellas destinadas a legitimar el régimen económico, que llamaremos proceso político19.

a) Régimen económico

La literatura que entiende que las instituciones juegan un papel clave en el crecimiento de los países ha prestado especial atención a aquellas destinadas a proteger los derechos de propiedad y asegurar los contratos (North 1990 y 1993), lo que Rodrik (2003) denomina instituciones destinadas a crear mercados. Habitualmente, la calidad de este tipo de instituciones está caracterizada por una serie de atributos como la eficiencia de la burocracia, el nivel de corrupción del gobierno, el imperio de la ley, el riesgo de expropiaciones o nacionalizaciones por parte del Estado, la probabilidad de que el gobierno repudie los contratos, el grado de cumplimiento de los contratos entre privados, etc.20.

Estos atributos han sido agrupados en indicadores que miden la “calidad de las instituciones”21. Lamentablemente, este tipo de información no está disponible para antes de la década del setenta del siglo XX, razón por la cual no es posible utilizarla para “medir” el papel de la calidad de las instituciones en el declive de Uruguay. Además, debe tenerse en cuenta que por construcción, este tipo de indicadores suele ser una herramienta útil para comparar países, aunque difícilmente lo sea para medir la evolución en el tiempo de la calidad de las instituciones para un mismo país.

Como consecuencia de lo anterior, para “medir” la calidad de las instituciones ha sido necesario recurrir a variables que reflejan indirectamente, a través de sus efectos, su fortaleza o debilidad. Ello no supone asumir que la legislación, la administración de justicia, los mecanismos de coerción para hacer cumplir las leyes y los contratos o la propia “honorabilidad” de los gobiernos, no tengan un papel en el declive. Tan sólo implica aceptar tres cosas: primero, cualquiera de los indicadores citados no identifica a Uruguay como un país que exhiba deficiencias comparativamente significativas con los países que forman parte del grupo de control en términos de calidad de las instituciones (ver cuadro 4). Segundo, durante la segunda mitad del siglo XX en Uruguay muchos de los atributos mencionados, especialmente los derechos de propiedad y la fuerza de los contratos, han estado probablemente influidos por un desempeño macroeconómico deficiente que se manifestó a través de una inflación crónica y oscilaciones bruscas del tipo de cambio real; excesos regulatorios que se tradujeron, por ejemplo, en represión

18 La expresión “régimen económico” comprende el conjunto de políticas, regulaciones e instituciones públicas que están orientadas a fomentar el crecimiento y a contribuir a la estabilización de la economía. 19 “Instituciones económicas” e “instituciones políticas” en términos de Rigobon & Rodrik (2004). 20 Dollar & Kraay (2003); Rodrik (1999); Knack & Keefer (1995); Mauro (1995), por citar algunos. 21 Entre los más conocidos están el ICRG (Internacional Country Risk Guide), Business Environment Risk Intelligence (BERI) y “Governance Indicators 1996-2002” estimados por Kaufman & Kraay (2003).

19

financiera, elevada discrecionalidad, ciclos electorales y pro-ciclicidad en las políticas macroeconómicas. Tercero, no se cuenta con la información necesaria para hacer un análisis del papel que puede ser directamente atribuido a los rasgos mencionados.

Por tanto, en este trabajo el régimen económico será utilizado como un instrumento para evaluar la influencia conjunta de la calidad de las instituciones y de las políticas en el declive. Según se dijo, el régimen económico está básicamente integrado por dos componentes: i) las instituciones y políticas estructurales que ayudan al crecimiento y ii) las instituciones y políticas que contribuyen a estabilizar la economía. Por ello, a continuación se formulan y describen las hipótesis que están asociadas al papel del régimen económico en el declive, las cuales se dividen en dos grupos: aquellas relacionadas con las instituciones y las políticas estructurales y; ii) aquellas asociadas con las políticas macroeconómicas.

Cuadro 4 Indicadores de calidad de las instituciones

Eficiencia del Sistema Judicial

1

Calidad de la burocracia

2

Nivel de corrupción

3

Estabilidad política

4

Eficiencia burocrática

(promedio 1-3) Argentina 6,0 6,7 7,7 7,7 6,8 Brasil 5,7 4,0 5,7 7,5 5,2 Chile 7,2 9,2 9,2 6,5 8,6 México 6,0 5,2 3,2 6,9 4,8 Uruguay 6,5 6,0 8,0 9,0 6,8 Bélgica 9,5 8,0 9,8 8,0 9,1 Italia 6,7 4,7 7,5 7,9 6,3 España 6,2 6,0 7,0 6,7 6,4 Australia 10,0 9,2 10,0 8,5 9,7 Nueva Zelanda 10,0 10,0 10,0 8,5 10,0 Estados Unidos 10,0 9,2 10,0 9,3 9,7 Fuente: Elaborado en base a Business Environment Risk Intelligence (BERI); datos 1995.

i. Hipótesis sobre instituciones y políticas estructurales. En este trabajo se asume que una menor apertura comercial favorece el declive. El fundamento es que, en general, una reducida apertura comercial impide que los procesos de aprendizaje e innovación tengan lugar, debido a que las empresas protegidas no tienen incentivos para adoptar o desarrollar nuevas tecnologías.

Si bien la teoría económica y la evidencia empírica disponible no son concluyentes respecto a que exista una relación de causalidad entre apertura y crecimiento (ver Rigobon & Rodrik, 2004), la información presentada en Oddone (2005) permite especular que Uruguay creció más durante los períodos cuya estrategia de crecimiento estuvo orientada hacia fuera.

Respecto al sector público, la hipótesis que se sostiene en el trabajo es que un mayor tamaño del Estado favorece el declive. El fundamento habitual para la inclusión de esta dimensión en estudios sobre crecimiento está asociado a la idea de que un gasto público elevado refleja las distorsiones que el Estado introduce en el proceso de asignación de recursos el cual, en ausencia de ellas, sería más eficiente.

20

Una buena parte de las explicaciones tradicionales sobre el origen del rezago relativo de Uruguay, atribuyen al exceso de tamaño del Estado un papel determinante. El temprano fracaso de la estrategia de sustitución de importaciones en Uruguay probablemente guarde alguna relación con la dimensión que el Estado adquirió para la economía del país. Sin embargo, como ya ha sido argumentado, una buena parte de las distorsiones pueden ser atribuidas a un exceso regulatorio antes que a un tamaño excesivo del Estado22. Además, podría argumentarse que la dimensión de la economía está inversamente relacionada con el peso del sector público en ella, dado un umbral mínimo de variedad y calidad de servicios públicos a suministrar.

Una tercera hipótesis que se somete a prueba en este trabajo es que la menor profundidad financiera favorece el declive. El fundamento es que una escasa canalización de fondos hacia el sector privado podría reflejar un sistema financiero poco desarrollado, una “expulsión” de inversión privada o una ausencia de proyectos de inversión rentables.

Según las estrategias de crecimiento adoptadas por el país, la liberalización financiera y la progresiva apertura de la economía primero, y la desregulación de algunos mercados después, se propusieron aumentar la eficiencia en la asignación de recursos. Sin embargo, al igual que ocurrió en otros países de la región, los procesos de liberalización y desregulación se tradujeron en mercados incompletos; “aperturas de jaulas vacías” en términos de Fanelli (2000). Primero, porque la liberalización comercial y financiera no estuvo respaldada por reformas del sector público destinadas a fortalecer las normas prudenciales del sector financiero. Segundo, porque no fue acompañada con adecuaciones regulatorias en mercados clave, por ejemplo el laboral.

De este modo, la escasa profundidad del mercado financiero contribuye a que los instrumentos disponibles para distribuir en el tiempo los efectos de un choque exógeno adverso sean muy escasos. Debido a ello las fluctuaciones macroeconómicas suelen ser comparativamente profundas, lo que termina ayudando al declive.

Una hipótesis asociada al papel de la educación y otra al de la infraestructura en el declive procuraron ser evaluadas en este trabajo. Sin embargo, la falta de información disponible para un período suficientemente prolongado impidió hacerlo.

La primera de ellas sostenía que la evidencia de que Uruguay no converge en términos de educación favorece el declive. Su fundamento era que la educación favorece el crecimiento del capital humano, así como el desarrollo y la absorción de tecnología, lo que estimula el crecimiento. Lamentablemente, la fuente de información (Barro & Lee, 2000), presenta datos quinquenales para el período 1960-2000, lo que resulta insuficiente para el propósito y la metodología usada en este trabajo.

De todos modos, vale tener en cuenta que los datos disponibles muestran que, a pesar de la creencia generalizada que hay en Uruguay al respecto, el país “no converge” en términos de acumulación de capital humano (ver gráfico 5). En efecto, en las últimas cuatro décadas, los años de educación de la población mayor de 25 años crecen menos que en aquellos países que en 1960 tenían, en promedio, menos de 5 y entre 5 y 7,5 años de educación. Forman parte del primer grupo Brasil, Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú,

22 La dimensión regulatoria del Estado es evaluada a partir de una serie de hipótesis que se formulan en el marco de los argumentos asociados al proceso político.

21

México, Venezuela, Paraguay, Portugal, Grecia, España e Italia. En el segundo, en el cual se incluye a Uruguay (su población mayor de 25 años tenía en 1960 un promedio de 5,1 años de educación), figuran Chile, Argentina, Países Bajos, Francia, Austria, Bélgica, Suiza, Noruega, Finlandia y Japón. En el tercer grupo, único en el que los años de educación crecen menos que en Uruguay entre 1960 y 2000 están incluidos Suecia, Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Alemania y Dinamarca.

Gráfico 5

Las cifras del gráfico 5 son consistentes con los resultados obtenidos por otros trabajos (Blyde & Fernández Arias, 2004). En el cuadro 5 se observa que el diferencial educativo de la población masculina mayor de 25 años (medido en años de educación secundaria) disminuyó en comparación con los países latinoamericanos y con los países de fuera de la región, mientras permaneció prácticamente estancado respecto a los países desarrollados23.

Cuadro 5 Diferencias de las tasas de crecimiento respecto a Uruguay Años de educación de la población masculina mayor a 25 años (1955-2000)

Regiones y países Diferencial de crecimiento Países Latinoamericanos -0,16 � Argentina -0,19 � Brasil -0,10 � Chile -0,06 � Paraguay -0,07

Países desarrollados 0,01 Resto del Mundo -0,15 Fuente: Elaborado en base a Blyde & Fernández Arias (2004).

Si el único factor que contribuye a explicar positivamente el crecimiento de Uruguay durante los últimos cincuenta años no “converge” y, su expansión resulta comparativamente pobre (1,8% promedio anual), no resulta extraño que el declive haya tenido lugar.

El ritmo lento de acumulación de capital humano en Uruguay podría estar asociado a la escasa inversión en educación que el país realiza en ella. En 2002 el gasto público en

23 Los países latinoamericanos incluidos son 20 y no incluyen los cuatro identificados. Los países desarrollados son 20 y el resto del mundo comprende a otros 13.

Diferenciales de tasas de crecimiento de los años de educación de la población mayor de 25 años: Uruguay versus grupos de países (1960-2000)

-25% -6%

14%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

Menos de 5 años Entre 5 y 7,5 años Más de 7,5 años

Fuente: Elaborado en base a Barro & Lee (2000)

Uruguay respecto a grupos de países ordenados de acuerdo al número de años promedio de educación de la población

22

educación apenas alcanzó al 2,5% del PIB, dos puntos porcentuales menos del nivel promedio de América Latina en 1999. Esta cifra es comparativamente muy baja aún cuando se la “controla” por la estructura de edad de la población. Por tanto, a pesar de la creencia generalizada acerca de que en Uruguay la educación de su población no es un problema debido a su nivel relativamente alto, la escasa inversión en ella estaría afectando la acumulación de capital humano lo que, en consecuencia, podría estar afectando la tasa de crecimiento de la economía y, por tanto, contribuyendo al declive.

Si, como se pretende argumentar en este trabajo, las políticas y las instituciones ayudan a explicar el pobre desempeño de Uruguay durante el siglo XX, el declive debería tener alguna relación con la calidad de las decisiones que los habitantes del país han venido tomando. Por sus efectos, son las decisiones que toma la elite las que deberían tener mayor responsabilidad en el desempeño de largo plazo. Precisamente, la inversión en educación superior en Uruguay es todavía más reducida en términos comparados que la que se destina a toda la educación. En 2001 la inversión en educación superior apenas superó el medio punto del PIB, siendo el gasto por estudiante del nivel superior un 30% menor que en el promedio de América Latina según la UNESCO (Oddone, 2005).

Como resultado de lo anterior, Uruguay también se quedó atrás en términos de población con educación terciaria terminada. En el gráfico 6 se compara la proporción de la población mayor de 25 años con estudios terciarios terminados de Uruguay con la de tres grupos de países: aquellos que en 1960 tenían a lo sumo un 1,5% de su población mayor de 25 años con educación terciaria terminada, aquellos que tenían entre 1,5% y 5% y aquellos que tenían más de 5%. En el primero de los grupos están Brasil, Colombia, Ecuador, Chile, México, Venezuela, Paraguay, Portugal, Noruega, Reino Unido, Italia, Nueva Zelanda, Países Bajos, Francia, Alemania y Austria. El segundo grupo está integrado por: Argentina, Perú, Grecia, España, Bélgica, Suecia, Finlandia y Japón. En el tercer grupo están incluidos: Suiza, Estados Unidos, Canadá, Australia y Dinamarca.

Gráfico 6

El gráfico 6 muestra como el porcentaje de la población mayor de 25 años con educación terciaria terminada aumenta proporcionalmente más en los grupos 1 y 2 que en Uruguay. A largo plazo, una escasa inversión en educación no permite que la acumulación de capital humano sea significativa ni que los procesos de innovación y desarrollo tecnológico tengan lugar. De este modo la productividad de los factores tampoco puede crecer a una tasa razonable. Una más que reducida inversión en

Proporción de la población mayor de 25 años con educación terciaria terminada según grupos de países (%)

3,5 1,1 2,7

7,5

16,6

13,4

9,58,5

0,0

3,0

6,0

9,0

12,0

15,0

18,0

Uruguay Menos de 1,5 en 1960 De 1,5 a 5 en 1960 Más de 5 en 1960

Fuente: Elaborado en base a Barro & Lee (2000)

1960

2000

23

educación superior no puede dar lugar a una elite de calidad suficiente como para tomar “decisiones adecuadas”. En este contexto, la probabilidad de que las políticas públicas desarrolladas y las instituciones económicas creadas ayuden al crecimiento debería ser baja.

La segunda hipótesis que fue desechada sostenía que un menor ritmo de desarrollo de la infraestructura favorece el declive. El fundamento es que el desarrollo de la infraestructura favorece el comercio y la acumulación de capital físico y humano estimulando la innovación tecnológica, todo lo cual alienta el crecimiento. Si bien en este caso, los problemas de reversión de causalidad podrían ser mayores que otros derivados del resto de las hipótesis formuladas, buscar alguna relación entre alguna medida que permitiera aproximar el grado de desarrollo relativo de la infraestructura en Uruguay, podría haber resultado útil. De hecho, trabajos como los de Blyde & Fernández Arias (2004), encuentran una relación significativa entre crecimiento del PIB per cápita y de la PTF con la producción de energía eléctrica al utilizar una muestra de 73 países usando datos quinquenales para el período 1985-1999.

Ambas hipótesis, las asociadas a la convergencia / divergencia en términos de capital humano e infraestructura, deberían ser objeto de alguna revisión a los efectos de evaluar su papel en el crecimiento económico de Uruguay.

ii. Hipótesis sobre políticas macroeconómicas. El segundo grupo de hipótesis que se formulan en este trabajo es el que está asociado a las políticas macroeconómicas que contribuyen a estabilizar la economía.

La primera hipótesis que se somete a análisis es que una inflación elevada favorece el declive. El fundamento es que una tasa de inflación elevada es un reflejo de la presencia de desequilibrios macroeconómicos. Estos desequilibrios favorecen cambios de precios relativos y altas tasas de descuento de los agentes. Ello debería estar asociado a una escasa acumulación de capital (físico y humano), a la falta de incentivos para adoptar o desarrollar innovaciones tecnológicas y a ineficiencia en la asignación de recursos.

La segunda hipótesis que se evalúa en este trabajo es que la sobrevaluación del tipo de cambio aumenta el declive. El fundamento de introducir la sobrevaluación del tipo de cambio como un factor de inestabilidad está asociado al riesgo de crisis de balanza de pagos que podría estar reflejando. Dollar (1992) encontró para un estudio de varios países que mientras mayor es la sobrevaluación cambiaria, menor es la tasa de crecimiento asociada. Ello es consecuencia de que estas economías no contarían con una estructura de “precios correcta” lo que anunciaría una corrección “inminente”de precios relativos.

En un reciente trabajo, Fernández et al. (2005) señalan que los desalineamientos y la volatilidad del tipo de cambio real pueden alterar abruptamente la rentabilidad de los negocios. Ello vuelve “impacientes” a los agentes quienes exigen a sus proyectos rentabilidades elevadas en plazos cortos. Ambos hechos terminan por afectar el crecimiento debido a que no existen incentivos a invertir y a incorporar tecnología. El gráfico 7 da cuenta de la magnitud de las fluctuaciones del tipo de cambio real en Uruguay en los últimos treinta años.

24

En este sentido, la sobrevaluación cambiaria es introducida en este trabajo como un indicador de desalineamiento del tipo de cambio real. Debe reconocerse, sin embargo, que hablar de sobrevaluación cambiaria supone, implícitamente, que existe un nivel de tipo de cambio (real) de equilibrio de largo plazo. En otras palabras, la hipótesis no supone afirmar que un nivel de tipo de cambio real alto favorece el crecimiento económico. Lo único que sugiere es que un nivel de tipo de cambio real por debajo del nivel de “equilibrio” de largo plazo aumenta el riesgo de una crisis de balanza de pagos y con ello incrementa la probabilidad de una contracción cíclica profunda.

Gráfico 7

Fuente: Fernández et al. (2005)

La siguiente hipótesis que se somete a revisión es que los menores resultados fiscales están asociados a un mayor declive. El argumento tradicionalmente utilizado para relacionar el resultado fiscal con el crecimiento es que un déficit fiscal elevado afecta las decisiones de ahorro e inversión privadas por el ajuste impositivo esperado, lo que se traduce en un menor crecimiento. (Easterly & Rebelo, 1993 y Fisher 1993). En el caso particular de Uruguay, la debilidad de los fundamentos fiscales contribuye decididamente a su vulnerabilidad externa.

En períodos de aceleración del crecimiento (1974-1981 y 1990-1998), los resultados fiscales negativos que fueron financiados con deuda soberana contribuyeron a la apreciación del tipo de cambio y a desalentar el ahorro doméstico. Los elevados niveles de la relación deuda / producto que se derivaron de ello, volvieron insostenibles la deuda pública cuando el ciclo se revirtió. Ello obligó a reestructuraciones costosas que han afectado la credibilidad y el acceso a financiamiento durante las fases recesivas.

La hipótesis de que una mayor discrecionalidad en el manejo de las políticas macroeconómicas está asociada a un mayor declive es otra de las que se analiza en este trabajo. El argumento de la discrecionalidad de las políticas entra aquí de la manera habitual con que ha sido utilizado en la literatura24. Una excesiva discreción en el manejo de las políticas macroeconómicas es un contexto ideal para que emerjan comportamientos temporalmente incoherentes por parte de los gobiernos.

Cuando la probabilidad de que un gobierno muestre un comportamiento incoherente es alta, los horizontes temporales de las decisiones tienden a acortarse y la inversión privada asociada suele ser baja (Rama, 1991). En este trabajo nos centraremos en medir la discrecionalidad asociada exclusivamente a la política monetaria, aunque ello

24 Kidland & Prescott (1977), Calvo (1978) y Barro & Gordon (1983).

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

1,10

1,20

1,30

1,40

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

TCR Bilateral entre EEUU y Uruguay

25

pretende ser un indicador de carácter general sobre la discreción en el manejo del conjunto de las políticas macroeconómicas.

b) Proceso político

Según se dijo, el trabajo presta atención a aquellas “instituciones” dedicadas a legitimar el régimen económico. Comparativamente, Chile, Colombia y Uruguay son los países de América del Sur que gozan de mayor tradición democrática. Uruguay cuenta con dos de los partidos políticos más antiguos de América25, excepto entre 1933-194226 y 1973-1984 todos los gobiernos del siglo pasado han sido electos democráticamente y las libertades públicas han sido un factor de distinción del país dentro del continente. Ello permite presumir que a lo largo del siglo XX el proceso político puede ser visto como un mecanismo a través del cual se canaliza el “conflicto social latente” (Rodrik, 1999).

A raíz de lo anterior, en esta parte del trabajo se procura medir la influencia que las instituciones destinadas a legitimar el régimen económico (el proceso político) tienen sobre el declive. Por ejemplo, se tomarán en consideración el grado de fragmentación y fraccionalización del sistema político, el “poder político” e “institucional” del Poder Ejecutivo, como para poder cumplir con sus programas de gobierno y la naturaleza de los gobiernos según se traten de mayoría, minoría o coalición.

La introducción de este tipo de argumentos está parcialmente avalada por otros trabajos sobre el siglo XX de Uruguay. Desde la historiografía27 se ha atribuido a la falta de autonomía del Estado frente a los grupos de presión, un papel decisivo en el estancamiento de la economía registrado bajo el dirigismo. Desde la disciplina económica, trabajos como los de Rama (1990, 1991), Vaillant (2003) y Oliveras (1997) aportan evidencia que muestra la creciente influencia de intereses particulares en decisiones de política. Desde otra perspectiva, Aboal & Calvo (2000), Aboal, Lorenzo & Rius (2003), Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003) y Cal (2004), a partir de datos del período 1920-2000 presentan evidencia que relaciona la fragmentación y fraccionalización del sistema político, la composición del parlamento y los años electorales con alteraciones significativas de variables de política económica. En todos los casos, los resultados se vuelven más evidentes a partir de la segunda mitad del siglo XX.

El andamiaje institucional creado a raíz de la gran depresión en los años treinta proveyó a los gobiernos de una amplia gama de instrumentos para incidir de forma determinante sobre la asignación y distribución de recursos de la economía. Ello dio lugar a que las actividades de búsqueda de rentas se volvieran crecientemente atractivas para el sector privado.

Como es natural, el poder de los gobernantes creció vertiginosamente al amparo de las fuertes regulaciones. Así, mientras los distintos grupos de presión destinaban más tiempo y talento a buscar favores de la administración, los gobernantes aumentaban y hacían más complejo el andamiaje regulatorio. Al respecto, Real de Azúa (1964) ha señalado que desde 1946 el Estado consolidó su papel de instrumento “político arbitral entre grupos competidores por la promoción de ventajas o la elusión de sus perjuicios”.

25 Ambos “surgieron” durante la década del treinta del siglo XIX. 26 Siendo poco exigentes el período podría ser 1933-1938. 27 Real de Azúa (1964) y Finch (1980 y 2005).

26

Además, el Estado utilizó su creciente poder con un criterio “inmediato” antes que “orgánico” y “político electoral” antes que “económico”.

Antes que la estanflación (1956-1968) pulverizara el “botín”, los gobernantes a través de los partidos políticos se erigieron en verdaderos intermediarios entre las demandas específicas y el aparato estatal. Mientras más complejo era el andamiaje institucional y mientras más discrecionales se volvían las políticas y los actos administrativos, más apetecible se volvía acceder a la jerarquía del sector público. La creación de empleos públicos en forma indiscriminada a partir de la segunda mitad de la década del cuarenta, el movimiento de influencias en la gestión de los trámites y resoluciones gubernamentales y, sobre todo, el reparto de derechos jubilatorios son indicativos del círculo que se generó entre el andamiaje regulatorio, los intereses particulares y el acceso a la jerarquía pública28.

Si la “política” era un mecanismo útil para obtener apoyo para alguna actividad o interés específico y, si acceder a la función pública era una fuente de poder extraordinario, precisamente por el rol asignado al sector público, es natural que la competencia por acceder a la jerarquía pública aumentara. Un indicador indirecto de esta presunción es el incremento de las restricciones impuestas a las expresiones electorales. Progresivamente, las constituciones de 1934, 1942 y 1951 fueron introduciendo regulaciones dirigidas a frustrar el surgimiento de “coaliciones accidentales” que pudieran amenazar las posiciones dominantes (Real de Azúa, 1964). De este modo, los partidos históricos (Colorado y Nacional) y, en particular los grupos dominantes en su interior, “pactaron” una distribución del poder al tiempo que levantaban barreras para impedir ser desplazados.

Gráfico 8

El aumento de la “demanda” por ingreso a la jerarquía pública se tradujo entonces en un aumento de la competencia electoral. En un contexto de restricciones a la creación de nuevas expresiones políticas, es natural que el resultado haya sido un aumento

28 Una descripción detallada de este proceso aparece en Oddone (2005). Trabajos como los de Monestier (1999), Aguiar (1991) y Solari (1991) argumentan a favor de la existencia en Uruguay de un vínculo entre fraccionalización de los partidos políticos y las prácticas clientelísticas desarrolladas por ellos. Más conocido es el trabajo de Sartori (1992) que describe este tipo de vínculos en el sistema partidario italiano.

Número de listas presentadas a las elecciones nacionales para diputados (todos los partidos)

157188

250322

431

295

473424

504538

0

100

200

300

400

500

600

1954 1958 1962 1966 1971 1984 1989 1994 1999 2004

Fuente: Monestier (1999) y CIFRA

27

progresivo de la“fraccionalización” de los partidos políticos históricos y mayoritarios a partir de la “normalización institucional” en 194229 (ver gráfico 8).

Debe reconocerse que la fraccionalización de los partidos políticos históricos en Uruguay se ha visto favorecida también por la tradicional proporcionalidad del sistema electoral para la elección de cargos legislativos (Sartori, 1992). El “doble voto simultáneo” presente en la legislación electoral entre 1910 y 1996 fue el mecanismo que legitimó la fraccionalización de los partidos y que, probablemente podría ser interpretado como un reconocimiento de la propia legislación a la alta fraccionalización de los partidos (Monestier, 1999) 30.

Sin embargo, si la legislación electoral puede explicar el elevado grado de fraccionalización del sistema político uruguayo en términos comparados, no explica su crecimiento a lo largo del tiempo. De acuerdo al propósito del trabajo, lo que interesa destacar aquí es que, independientemente de si los partidos políticos en Uruguay han sido históricamente coaliciones (González, 1999) antes que partidos, su grado de fraccionalización creció a lo largo del siglo XX (ver gráfico 8)31.

La mayor fraccionalización de los partidos políticos, tuvo a su vez dos tipos de consecuencias. Por un lado, volvió a los sucesivos poderes ejecutivos más débiles políticamente, en el sentido de que debieron negociar apoyos a sus políticas con otras fracciones dentro de su propio partido o fuera de él. Por el otro, constituyó un fuerte incentivo a desarrollar comportamientos oportunistas en el manejo de la política macroeconómica, sobre todo fiscal32 y cambiaria, con el propósito de permanecer en el gobierno. Mientras esto ocurría, la calidad de las instituciones y la eficacia de las políticas se deterioraban.

Esta historia no termina con los cambios introducidos en la estrategia de crecimiento a partir de 1973. Durante el Golpe de Estado de 1973 los militares argumentaron que la violación de la Constitución también fue una consecuencia de que los políticos utilizaban al Estado para favorecer sus intereses particulares (Subversión, las Fuerzas Armadas al Pueblo Oriental, Tomo I; 1976). Sin embargo, durante el gobierno militar las prácticas cuestionadas a los representantes civiles se repitieron. Así, el clientelismo, las regulaciones ad hoc, el oportunismo electoral (la devaluación de la moneda se postergó hasta el día siguiente de las elecciones de los partidos políticos de 1982), etc., no desaparecieron. Lo grave en este caso es que dada la naturaleza del gobierno, los ciudadanos ni siquiera podían sancionar a quienes llevaban adelante este tipo de prácticas.

29 Primera celebración de elecciones presidenciales sin la exclusión o autoexclusión de sectores de los partidos históricos o de otros partidos desde la ruptura institucional en 1933. 30 El doble voto simultáneo es un mecanismo por el cual el elector debía tomar dos decisiones simultáneamente: elegir un partido político y un candidato dentro del partido dado que había candidaturas múltiples por partido (Monestier, 1999). 31 En 1971 nació el Frente Amplio una coalición que reunió a partidos de izquierda y a algunas fracciones de los partidos históricos. En 2005, por primera vez en la historia del país, asumió un presidente constitucional que no fue electo por los partidos históricos. 32 Aunque esto recién a partir de los años sesenta. Probablemente ello esté asociado al agotamiento del “botín” para repartir. La progresiva y dubitativa eliminación del ambiente dirigista en los años sesenta es posible que haya dejado menos margen para las prácticas clientelísticas, dando lugar a un mayor oportunismo en el manejo de las políticas fiscal y cambiaria.

28

Después de 1985, cuando el país asume como irreversibles la liberalización financiera, la apertura de la economía y la integración regional, los márgenes de maniobra para los gobernantes quedaron restringidos en relación al período previo a 1973. Estos menores márgenes para la discrecionalidad y las consecuencias de la crisis de 1982-1984, “achicaron el botín” de recursos públicos del que los gobernantes podían disponer. En el fondo, había menos regulaciones que saltar, exceptuar o conceder, y menos margen fiscal para otorgar jubilaciones y empleo.

Sin embargo, el régimen económico continuó mostrándose esencialmente ineficaz para estabilizar la economía y apuntalar el crecimiento sostenido. Los ciclos políticos en la política fiscal, la sobrevaluación cambiaria y las políticas macroeconómicas pro-cíclicas, no sólo no desaparecieron sino que en algunos casos se hicieron más evidentes a partir de 1973. En otras palabras, los efectos negativos del proceso político sobre el régimen económico persistieron a pesar de las reformas liberalizadoras, aunque es posible que se hayan visto amortiguados. Además, una parte sustancial del “botín”, las empresas del Estado, continuaron en manos de los gobernantes que las siguieron utilizando muchas veces con fines electorales.

En otras palabras, el cambio de orientación de las políticas al que se asistió a partir de 1973 no cambió el estilo de “hacer política”, ni tampoco la calidad de las instituciones que sobrevivieron fue fortalecida. A lo primero, probablemente ha contribuido el aumento de la competencia electoral asociado al crecimiento de los votos de la izquierda desde 1984. La timidez de las reformas destinadas a fortalecer las instituciones públicas derivó de la falta de competencia técnica de los responsables y de una visión sobreideologizada del papel del Estado amparada en los lineamientos del Consenso de Washington.

A continuación se proponen y fundamentan las hipótesis relacionadas con este tipo de “instituciones”.

Las dos primeras hipótesis asociadas con el ciclo político se pueden formular de la siguiente manera: la mayor fragmentación del sistema político aumenta el declive y la menor fortaleza política del Poder Ejecutivo aumenta el declive. Los argumentos que respaldan las hipótesis de fragmentación y poder político del gobierno se pueden resumir en que mientras menor es el apoyo que el Poder Ejecutivo tiene en el Parlamento, cuanto más fragmentado y fraccionalizado está el sistema político (mayor el número de partidos y de fracciones rivales en su interior), las políticas macroeconómicas serán de “peor calidad” (Alesina & Perotti, 1994 y 1996, Persson & Tabellini 1997 y 2000). En efecto, mientras mayor sea el número de jugadores relevantes en el sistema político, más complejas y prolongadas serán las negociaciones para aprobar modificaciones en el presupuesto o introducir cambios en la política monetaria. Ello conduce a dilatar ajustes necesarios para enfrentar los choques o a realizar concesiones sobre excepciones o gastos adicionales a fracciones interesadas en defender determinados intereses particulares (Person & Tabellini 2000 y Drazen 2000). Las hipótesis de fortaleza política del poder ejecutivo y de fraccionalización de los partidos políticos, han sido sometidas a prueba para el caso de la política fiscal en Uruguay entre 1920 y 2000 (Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone, 2003). Para ambas, se encuentra evidencia que avala la idea de que cuanto menor poder tenga el presidente en

29

el parlamento o, alternativamente, cuanto más fraccionalizados estén los partidos políticos, los resultados fiscales son menores (menores superávit o mayores déficit)33.

Una hipótesis complementaria al tipo de argumento que proponen las dos anteriores es que las políticas desplegadas por los gobiernos de coalición aumentan el declive. La hipótesis que subraya la influencia de los gobiernos de coalición sobre las políticas macroeconómicas y, a través de ellas, sobre el declive, hace hincapié en las consecuencias negativas que tiene la acción conjunta de partidos o fracciones coaligados sobre la elaboración y ejecución de los presupuestos de gastos e ingresos del Estado y, eventualmente, sobre la política monetaria y cambiaria. Al respecto, Persson & Tabellini (1997) argumentan que la indefinición de “quién” pagará los mayores impuestos futuros asociados a un mayor nivel de gasto presente financiado con endeudamiento público, promueve un deterioro de la calidad de la política fiscal34. En otras palabras, este tipo de “incertidumbre” conduce a que los participantes de la coalición, al no internalizar completamente el costo futuro del mayor gasto o déficit público presente, se vuelven más dispendiosos.

De este modo, cada uno de los integrantes de la coalición buscará aumentar el gasto en bienes y servicios orientados a los grupos sociales que los respaldan, apostando a que la carga impositiva futura recaiga sobre el conjunto de la población. Como resulta natural, este problema se hace más grave cuanto mayor es el número de miembros de la coalición, o cuanto más fragmentado sea el apoyo del gobierno en el parlamento.

Alesina & Perotti (1994) desarrollan una línea de análisis diferente sobre los efectos de las coaliciones en el manejo de las políticas macroeconómicas. La argumentación propuesta por estos autores se basa en que los gobiernos de coalición pueden tener motivaciones para diferir en el tiempo las reacciones ante choques negativos. Este rezago en el ajuste es consecuencia de que los partidos que están en la coalición representan a sectores sociales distintos, los cuales no se ponen de acuerdo sobre en qué grupo recaerá el aumento de impuestos, la reducción de gastos a implementar o la alteración de privilegios otorgados por la política. Como consecuencia, los gobiernos de coalición no ajustan con la frecuencia e intensidad que lo haría un planificador social benevolente35. En suma, la predicción es que los gobiernos de coalición suelen presentar peores desempeños macroeconómicos que los gobiernos de mayoría de un partido. Este problema se vuelve tanto más grave cuanto más fragmentado es el apoyo parlamentario del gobierno.

Aboal, Lorenzo Moraes & Oddone (2003) estudiaron para el caso de Uruguay los efectos de los gobiernos de coalición sobre el resultado fiscal. La evidencia reunida muestra que este tipo de gobiernos, así como los de minoría, tienden a exhibir menores resultados fiscales (menores superávit o mayores déficit).

La siguiente hipótesis que se somete a análisis es que la menor fortaleza institucional del Poder Ejecutivo aumenta el declive. La fortaleza institucional del Poder Ejecutivo 33 El poder político del presidente se mide a través del producto del porcentaje de votos del partido del presidente en el Parlamento y el porcentaje de votos de la fracción del presidente en el Parlamento (Ver sección 4). 34 En el sentido que las políticas fiscales expansivas tendrán lugar frecuentemente independiente de la etapa del ciclo en el que se encuentre la economía. 35 Naturalmente, en el extremo opuesto los gobiernos de mayoría de un partido tienden a “sobreajustar”, en función de que pueden imponer los costos del ajuste sobre grupos que no son su base electoral.

30

podría tener importantes efectos sobre el grado de determinación de las políticas públicas (Drazen 2000), aunque no existe consenso sobre el signo de los efectos. Por un lado existe una vertiente tradicional de la literatura que argumenta que cuanto más discrecionales son las reglas de control del Ejecutivo sobre el Legislativo, mejores son los resultados fiscales (Alesina, Hausman et. al. 1999). La idea es que el Ejecutivo, con mejor información e intereses menos dispersos que el Legislativo, puede estar dispuesto a tomar decisiones presupuestarias en los tiempos necesarios para enfrentar choques externos.

Por otro lado, Henisz (2000) ha argumentado que a medida que aumenta el número de actores con “poderes de veto independientes”, crece el nivel de restricciones para las políticas, lo cual se traduce en un mejor desempeño macroeconómico toda vez que se reduce la discrecionalidad del gobierno favoreciendo la estabilidad de las políticas y con ello la inversión y el crecimiento.

En nuestro caso, dado que se está argumentando que el declive de Uruguay es un reflejo (también) de una pérdida de autonomía del Estado, una mayor fortaleza institucional del ejecutivo constituye un mecanismo para blindar sus decisiones de los intereses de los grupos de presión. Implícitamente, estamos asumiendo que la probabilidad de que los intereses específicos penetren al Estado aumenta con la mayor cantidad de jugadores con capacidad de injerencia en el proceso de formulación y aplicación de las políticas. Esto puede ser discutible desde el punto de vista teórico (Henisz, 2000) y ha sido específicamente cuestionado por Bértola (1991) para el caso uruguayo.

También esta hipótesis ha sido recientemente sometida a análisis para Uruguay en relación a la política fiscal (Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone, 2003). Siguiendo a Shugart & Carey (1994), el trabajo evalúa el poder institucional del Ejecutivo a través de las prerrogativas presidenciales en materia legislativa y no legislativa que están contenidas en las sucesivas constituciones del país para el período 1920-2000 (ver sección 4). El trabajo no encuentra evidencia que avale la idea de que en el caso de Uruguay un mayor poder institucional del presidente se haya traducido en resultados fiscales mayores (mayor superávit o menor déficit). Probablemente ello esté asociado a que los poderes institucionales del Ejecutivo fueron aumentados a medida que el poder político del presidente se reducía a lo largo del siglo (Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone, 2003).

Finalmente, se analiza en este trabajo la hipótesis de que los manejos oportunistas de las políticas macroeconómicas aumentan el declive. La relación entre ciclos electorales y el crecimiento es menos clara. La literatura de ciclos políticos en la política macroeconómica sugiere que, bajo expectativas adaptativas36o bajo expectativas racionales y asimetría de información37, los gobernantes están incentivados a desarrollar comportamientos oportunistas con el propósito de ser reelectos (ellos mismos o sus partidos) a través de la manipulación de variables económicas fundamentales. Estos modelos asumen que los votantes valoran positivamente el crecimiento y negativamente la inflación38, así como que para tomar sus decisiones electorales otorgan mayor importancia a los acontecimientos más cercanos a la fecha de

36 Nordhaus (1972) y Lindbeck (1973). 37 Rogoff y Sibert (1987), Rogoff (1990) y Streb (2000). 38 En economías abiertas los agentes también valoran positivamente la estabilidad del tipo de cambio real (Assael y Larrain, 1994).

31

las elecciones que a aquellos que tuvieron lugar al comienzo del período de gobierno. Como consecuencia de ello, el comportamiento óptimo de los gobernantes (bajo ciertas circunstancias) consiste en practicar políticas expansivas (contractivas) de la demanda agregada en los períodos pre-electorales (pos-electorales). Este tipo de comportamiento se manifiesta en la existencia de un “ciclo electoral” en la evolución de un conjunto de variables macroeconómicas.

En este trabajo, el argumento de los ciclos electorales entra a partir de la creciente manipulación electoral de las políticas macroeconómicas que se verifica en la segunda mitad del siglo XX en Uruguay, especialmente a partir de los años sesenta39. Debido a ello, las políticas se vuelven inestables y, sobre todo, no ayudan a estabilizar la economía promoviendo incertidumbre y afectando la acumulación de capital y el crecimiento de la productividad de forma que terminan por ejercer una influencia negativa sobre el crecimiento.

Gráfico 9

Fuente: Tomado de Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003)

La hipótesis de presencia de ciclo político en las políticas macroeconómicas de Uruguay ha sido evaluada recientemente por diversos trabajos (Aboal, Lorenzo & Rius, 2003; Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone, 2003 y; Aboal & Oddone, 2003). En los tres trabajos se encuentra evidencia a favor de que los gobernantes de Uruguay de la segunda mitad del siglo manipularon las políticas cambiaria, fiscal y monetaria con fines electorales. El gráfico 9 para el caso particular de la política fiscal, es elocuente en este sentido.

2.2. Variables, fuentes y metodología

Esta sección está dedicada a describir brevemente las variables y las fuentes utilizadas, así como la metodología empleada para someter a prueba las hipótesis formuladas. La misma está dividida en tres partes. La primera incluye una descripción de las variables y sus fuentes. La segunda presenta los esquemas de intervención utilizados para la

39 El fundamento de ello aparece explicado en el apartado 3.3.1 de esta sección.

Ciclo Político Electoral en el Res ultado Fis cal

-0.5%

-0.4%

-0.3%

-0.2%

-0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.3%

0.4%

0.5%

-1 Electo ral 1 2

A ñ o d e g o b iern o

Res

ulta

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l Cor

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prop

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ón d

el P

BI

Pro med io p o r añ o d e g o b iern o p ara el p erío d o 1920-2000

32

realización de los ejercicios econométricos. La tercera está destinada a describir la metodología adoptada para contrastar las hipótesis propuestas.

2.2.1. Variables utilizadas y fuentes Para casi la totalidad de las variables económicas existe disponible información anual para el período 1900-2001. Lamentablemente, en el caso de los indicadores utilizados para construir las variables que aproximan las dimensiones institucionales y políticas, las fuentes no aportan datos para el período anterior a 1920. Debido a ello, todos los modelos estimados comprenden el período 1920-2001.

a) Variables dependientes

Según se vio en la sección 1 de este trabajo, tres rasgos caracterizan el prolongado declive de Uruguay durante el siglo XX. Un crecimiento económico comparativamente pobre, unas fluctuaciones macroeconómicas relativamente profundas y un magro incremento de la utilización y de la productividad de los factores de producción.

Por este motivo tres variables deberían, a priori, ayudar a capturar el declive: la tasa de crecimiento del PIB cápita, su volatilidad cíclica y el crecimiento de la productividad total de los factores (PTF).

Sin embargo, los ejercicios econométricos que se realizan en la sección 5 emplean solamente y de forma alternativa dos variables dependientes: la tasa de crecimiento del PIB y su volatilidad cíclica. La tasa de crecimiento de la Productividad Total de los Factores fue descartada como variable dependiente por dos razones. Primero, el PIB y la PTF están generados por el mismo proceso estocástico. Ello es natural debido a que la PTF se obtuvo como un “residuo” del PIB. Segundo, lo anterior sumado a que los datos sobre la PTF están disponibles solamente para el período posterior a 1956, se decidió utilizar al PIB como medida para aproximar el declive puesto que existe información para todo el siglo XX.

De este modo, el trabajo espera encontrar evidencia que permita afirmar que el crecimiento del PIB y sus fluctuaciones pueden ser parcialmente explicados por el conjunto de variables que se definen a continuación. Si los resultados fueran los esperados y, dado que el declive está asociado a un bajo crecimiento y a unas fluctuaciones cíclicas pronunciadas, entonces las hipótesis definidas en la sección anterior ayudarían a explicar el declive.

Debido a que en el caso del PIB no es posible rechazar la hipótesis nula de existencia de una raíz unitaria en la representación autorregresiva, la variable utilizada en la especificación de los modelos econométricos uniecuacionales es la primera diferencia (logarítmica) del PIB (D(LOGPIB)) que resulta ser I(1). Para el período previo a 1955, los datos provienen de las estimaciones de Bértola (1999), mientras que para el período posterior se utilizan los datos publicados por el Banco Central del Uruguay (BCU). La serie está definida para el período 1900-2001.

Por su parte, la volatilidad cíclica del PIB de Uruguay (VOLA) está aproximada por el ciclo del PIB de Uruguay como porcentaje de su tendencia. La serie resulta estacionaria I(0). Las fuentes son las mismas que en el caso del crecimiento del PIB y están definidas para igual período.

33

b) Variables explicativas

A continuación se describen las variables y las fuentes que son utilizadas para explicar los modelos propuestos. En todos los casos en que es necesario recurrir al PIB de Uruguay, las fuentes utilizadas son las mismas que las mencionadas en el apartado anterior.

Coeficiente de apertura (APER) está medido por el cociente entre la suma de las exportaciones más las importaciones de bienes y el PIB de Uruguay para cada año.

URUt

URUt

URUt

PIBportExport Im. +

Para el período posterior a 1955 la fuente de información para las exportaciones e importaciones de bienes es el Banco Central del Uruguay. Los datos del período 1914 – 1941 provienen de Damonte & Sarachaga (1971) y los del período 1941 – 1955 del Instituto de Economía (1969). La serie de APER es integrada I(1) y está definida entonces para el período 1914-2001.

Peso del Estado (ESTADO). El peso del Estado viene definido por el cociente entre el gasto corriente del gobierno central y el PIB en Uruguay para cada año.

URUt

URUt

t PIBGP

ESTADO =

Los datos para el período 1921 - 1999 fueron tomados de Aboal & Calvo (2000), los cuales fueron actualizados a partir de información del BCU. La serie GP es estacionaria al 10%, pero tanto al 5 como al 1% es I(1).

Profundidad financiera (PROFUF) es el cociente entre el crédito otorgado al sector privado residente por el sector financiero y el PIB para cada año.

URUt

URUt

PIBCSP

Los datos del período 1964-2001 están tomados del BCU, los del período 1956-1963 del Instituto de Economía (1969) y los correspondientes a los años 1912 a 1955 de Damonte & Sarachaga (1971). La serie es Integrada de orden 1 (I(1)) para cualquier nivel de significación.

Inflación (INFLA). La serie de inflación es la primera diferencia (en logaritmos) del Índice de Precios al Consumo. Los datos son promedios anuales y su base es 1997 = 100. La información está tomada del Instituto Nacional de Estadística y de las estimaciones de la Unidad Multidisciplinaria de la Facultad de Ciencias Sociales para el período previo a 1955. La serie INFLA es estacionaria al 10%, pero al 5 y 1% es I(1).

Tipo de cambio real (TCREAL). Está estimado a partir del índice de tipo de cambio real construido por Aboal (2002). El índice es generado como el cociente entre el índice de precios al consumo de Uruguay expresado en dólares y el índice de precios al

34

consumo de Estados Unidos (IPCUy / $u/us$*IPCEUA) tiene como base 1997 = 100. Así construida, la serie es estacionaria (I(0)).

Resultado Fiscal (RESFIS). Es el cociente que surge de la diferencia entre los ingresos y los gastos del gobierno central y el PIB de cada año. Los datos de ingresos y egresos del gobierno central hasta 2000 están tomados de Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003) a los que se les agregó el dato de 2001 a partir de información del BCU. La serie es I(1).

Discrecionalidad de las políticas macroeconómicas (DISCRECIÓN). Según se adelantó en la sección 3, esta dimensión se mide exclusivamente a partir del nivel de discreción de la política monetaria. Siguiendo a Aboal & Oddone (2003), el indicador de discrecionalidad de la política monetaria surge de la combinación de tres criterios. En primer lugar, se toma en cuenta la proporción que representa el Crédito Interno Neto en la Base Monetaria (Índice CIN/BM). Este índice es un indicador de discreción en la política monetaria desde dos puntos de vista alternativos. Primero, muestra el constreñimiento que ha impuesto la legislación para emitir contra crédito interno. Segundo, es un indicio de la rigidez del régimen cambiario imperante, ya que es de esperar que cuanto más rígido sea el régimen cambiario mayor será la proporción de reservas internacionales netas, y por lo tanto, menor la relación entre crédito interno neto y base monetaria. Dicho de otro modo, la existencia de un stock “elevado” de reservas es una condición sine qua non para la existencia de un régimen de tipo de cambio relativamente rígido. Por tanto, cuanto mayor sea la proporción de crédito interno neto en la base monetaria, presumiblemente más laxa será la regulación, menos rígido el sistema cambiario y mayor la discreción de la política monetaria40.

El segundo indicador de discrecionalidad del manejo de la política que se emplea es un índice de rotación de los presidentes de la autoridad monetaria. El argumento es que cuanto mayor sea la rotación, mayor es la probabilidad de que el gobierno de turno esté teniendo incidencia sobre la autoridad monetaria, de forma que es de esperar que la política monetaria sea más discrecional (Índice ROTACIÓN)41.

Un tercer aspecto que puede restringir la discrecionalidad del manejo de las políticas macroeconómicas, son los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Para esto se propone identificar los períodos en los cuales la política macroeconómica estuvo bajo acuerdos con el FMI y, a partir de ello, construir una variable cualitativa que tiene valor uno cuando el país tiene un acuerdo firmado y cero en los demás períodos (FMI).

40 El uso de este índice puede ser objeto de controversia, en particular en lo que respecta a que la existencia de un “alto” nivel de reservas internacionales sea una condición sine qua non para la existencia de un régimen de tipo de cambio relativamente rígido. Las reservas podrían ser “altas” y el régimen elegido podría ser “flexible”. Por ejemplo cuando se produce un choque positivo de balanza de pagos y el gobierno trata de evitar una apreciación de la moneda comprando reservas internacionales. Entre 1978 y 1979, así como entre 1991 y 1993 Uruguay experimentó eventos de este tipo, aunque en ambos casos la política monetaria tenía un ancla cambiaria. 41 El indicador está construido a partir de datos del BCU y el BROU respecto a sus presidentes durante el período considerado. Debe tenerse presente que el trabajo asume expresamente que el BROU fue la autoridad monetaria del país antes de la fundación del BCU en 1967. Damonte & Saráchaga (1971) han cuestionado este punto, atribuyéndole al Poder Ejecutivo este rol. Si así fuera, la discrecionalidad de la política monetaria hubiera sido mayor que lo que el índice propuesto refleja. De este modo, la estimación de discrecionalidad podría estar subestimando su magnitud.

35

En el cuadro 6 se presenta la correlación existente entre estos indicadores. Como era de esperar la correlación entre CIN/BM (indicador de discrecionalidad) es positiva con respecto a la Rotación (indicador de discrecionalidad) y negativa con respecto a la variable FMI (indicador de no discrecionalidad).

Cuadro 6

Correlación entre variables indicadoras de discreción Variable Rotación FMI

CIN/BM Correlación de Pearson 0.540** -0.263* Significación 0.000 0.016 Rotación Correlación de Pearson - -0.030 Significación - 0.789 Nota: (**), (*) la correlación es significativa al 0.01, 0.05 respectivamente. Fuente: Elaboración propia en base a BCU, BROU y Damonte & Sarachaga (1971).

A los efectos de construir un indicador unidimensional de discrecionalidad en la política monetaria, se procedió a encontrar los ponderadores adecuados para cada una de la series. Esto se hizo a partir de un análisis factorial, procedimiento a través del cual se determinan los ponderadores que dan cuenta de la mayor varianza conjunta de los índices42. Los ponderadores obtenidos son 0,86, 0,78, -0,41 para las variables (estandarizadas) CIN/BM, Rotación y FMI respectivamente. El indicador unidimensional de discrecionalidad construido de la forma descrita resulta ser una serie integrada I(1).

Ciclos electorales. Es una variable cualitativa que toma el valor 1 (o -1 según el caso) en períodos en los cuales las políticas pueden ser calificadas como oportunistas y 0 en otro caso. El esquema de intervención empleado aparece descrito en la sección 4.2.

Fragmentación del sistema político. Para su estimación se emplea la fórmula de Laakso y Tagappera (1979) que mide el número efectivo de partidos y/o fracciones parlamentarias43:

�=

i iS 2

1N

donde N es el número efectivo de partidos (NEP) o fracciones (NEF) según se considere a Si como el número de bancas que tiene el partido i o la fracción i en el Parlamento respectivamente. Esta variable es tomada de Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003). El esquema de intervención empleado aparece descrito en la sección 4.2.

Fortaleza política del Poder Ejecutivo (IPP). Esta variable se construye a partir del Índice Poder Político del presidente el cual resulta de multiplicar el porcentaje de votos del partido del Presidente en el Parlamento (VP) por el porcentaje de votos de la fracción del presidente en el Parlamento (VF). De tal modo que IPP = VP × VF.

42 En términos más precisos se utilizó el primer componente principal como indicador de discreción. Para un desarrollo detallados ver Hair et. al. (1995). 43 Una fracción parlamentaria está definida por el grupo de legisladores (senadores y diputados) que fueron electos por una misma lista. Debe recordarse que en Uruguay, es habitual que un mismo partido político presente varias listas de senadores y diputados.

36

Fortaleza institucional del Poder Ejecutivo (IPI). Según se dijo en el capítulo 8, en este trabajo se sigue el mismo criterio que el seguido por Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003) para evaluar el poder institucional del Poder Ejecutivo. De este modo, a partir de Shugart & Carey (1994) se clasificaron los poderes de los presidentes en cada Constitución en poderes legislativos y no legislativos. Los primeros son aquellos que el presidente ejerce sobre el proceso legislativo como el veto total, veto parcial, decreto, iniciativa privativa, iniciativa presupuestaria y referéndum. Los poderes no legislativos son aquellos que determinan el poder del presidente sobre el gabinete ministerial: formación del gabinete, disolución de gabinete, disolución de las cámaras, censura44.

Entre 1918 y 2001, el diseño político-institucional sufrió transformaciones que fueron concentrando decisiones en el Poder Ejecutivo. Existe consenso de que la tendencia parlamentarista vigente entre 1934 y 1952 se interrumpe a partir de 1967, dándose inicio a una etapa en la que se le conceden crecientes atribuciones al Ejecutivo y se adopta el presidencialismo (cuadro 7).

Cuadro 7

Poder Institucional del Ejecutivo: Uruguay 1918-2001

Constitución Poderes Legislativos

Poderes No Legislativos

Total Gral. Clasificación

1918 Colegiado 2 4 6 Medio 1934 2 3 5 Bajo 1942 2 3 5 Bajo

1952 Colegiado 4.5 0 4.5 Bajo 1967 7 3 10 Alto 1996 7 3 10 Alto

Fuente: Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003)

De este modo, a los efectos de medir el poder institucional del Poder Ejecutivo, en este trabajo se emplean como referencia las tres dimensiones (bajo, medio y alto) que surgen del cuadro 6. Para hacerlo se definirán variables cualitativas de acuerdo al criterio establecido en la sección 4.2.

Gobiernos de coalición (COAL). En este trabajo se utilizan variables cualitativas para definir si se trata de gobiernos de coalición o no. En la sección 4.2 aparece el esquema de intervención empleado.

c) Variables de control y hechos anómalos

A los efectos de controlar los ejercicios econométricos propuestos por fenómenos ajenos a las hipótesis formuladas en la sección 3, se utiliza una serie de variables destinadas a capturar los efectos provocados por ellos. A continuación se establecen cuáles son los fenómenos que se incluyen y cómo se miden.

Términos de Intercambio (TI). Se estiman a partir del cociente entre los precios de exportación (PE) y los precios de importación (PM) de bienes. Para medir la evolución

44 Este dispositivo constitucional es atribución del Legislativo. Sin embargo, si el Ejecutivo o sus ministros no pueden ser censurados, el poder del presidente es mayor. De igual modo, es posible que el Legislativo censure a los ministros, pero los grados de poder del Ejecutivo pueden variar en función de que éste pueda mantener o no al ministro, o decida disolver las Cámaras para mantener su gabinete.

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de los TI se utiliza la serie estimada por Bértola (1999) actualizada por la información que publica el Banco Central del Uruguay.

Choques reales regionales (CRR). A los efectos de capturar los efectos regionales sobre las variables asociadas al declive, los resultados fueron controlados por la volatilidad cíclica de la economía argentina. Para ello se estima el ciclo del PIB de Argentina como porcentaje de su tendencia a partir de datos de Maddison (2001).

Choques reales mundiales (CRM). Los resultados obtenidos están controlados también por los choques reales de la economía mundial. Ellos son aproximados por la volatilidad cíclica de Estados Unidos para lo que se utilizaron datos de Maddison (2001) y se estimó el ciclo del PIB de Estados Unidos como porcentaje de su tendencia.

Cuadro 8

Estadísticas Descriptivas (1920-2001)

Variable Descripción Obs Media Desv. Std. Mín Máx

D(LOGPIB) Tasa de crecimiento del PIB (logaritmos) 90 0,020 0,065 -0,189 0,174 VOLA Ciclo del PIB relativo a su tendencia 102 -0,001 0,064 -0,199 0,223 D(RESFIS) Tasa de crecimiento del resultado fiscal 83 -0,001 0,023 -0,109 0,045 D(INFLA) Tasa de crecimiento de la inflación (logaritmos) 102 0,001 0,125 -0,623 0,354 D(APER) Tasa de crecimiento del coeficiente de apertura �(Exp+Imp /PIB) 88 -0,005 0,104 -0,532 0,463 D(ESTADO) Tasa de crecimiento del gasto público �(GP/ PIB) 82 0,001 0,025 -0,132 0,083 D(PROFUF) Tasa de crecimiento prof. financiera: � (crédito al S. Privado /PIB) 90 -0,003 0,069 -0,306 0,266 TCREAL Tipo de Cambio real (logaritmos) 91 4,879 0,317 4,079 5,536 D(DISCRECION) Tasa de crecimiento del índice de discrecionalidad 83 0,011 0,493 -2,269 2,446 OPORTU Políticas consideradas oportunistas (dummy) 84 0,202 0,404 0,000 1,000 NEFA Nº efectivo de fracciones en Parlamento es alto (dummy) 84 0,262 0,442 0,000 1,000 NEPA Nº efectivo de partidos en Parlamento es alto (dummy) 84 0,274 0,448 0,000 1,000 BAJOPOL Fortaleza política del gobierno baja (dummy) 84 0,369 0,485 0,000 1,000 IPI Gobiernos con altos poderes institucionales (dummy) 84 0,309 0,465 0,000 1,000 COAL Gobiernos de coalición (dummy) 84 0,107 0,311 0,000 1,000 T1 Ciclo oportunista corto (dummy) 83 0,000 0,663 -1,000 1,000 T2 Ciclo oportunista medio (dummy) 83 0,012 0,653 -1,000 1,000 T3 Ciclo oportunista: largo (dummy) 83 0,000 0,663 -1,000 1,000 D(TI) Tasa de crecimiento de términos de intercambio (logaritmos) 81 -0,003 0,118 -0,306 0,343 CRR Choques reales regionales: ciclo PIB Argentina relativo a su tendencia 102 -0,001 0,049 -0,174 0,119 CRM Choques reales mundiales: ciclo PIB EEUU relativo a su tendencia 102 -0,001 0,068 -0,167 0,286

Fuente: Elaboración propia

Los acontecimientos anómalos pretenden ser capturados a partir de la utilización de variables instrumentales que serán representadas mediante la siguiente notación: E ii = 1 en el año 19ii, 0 otro caso. El cuadro 8 incluye un detalle de las estadísticas descriptivas de las variables utilizadas en esta parte del trabajo.

d) Esquemas de intervención

A los efectos de hacer tratable, desde el punto de vista econométrico, el argumento político – institucional del declive, se proponen a continuación los esquemas de intervención para los “componentes” de los argumentos ciclo electoral, poder institucional del gobierno y fortaleza política del Ejecutivo (ver cuadro 9).

38

Cuadro 9 Esquemas de intervención de efectos institucionales y de políticas

ESQUEMA DE INTERVENCIÓN VARIABLES CUALITATIVAS Ciclo político (oportunista)

Efectos cíclicos para los años de gobierno 1920-2000.

T1 = 1 año electoral, -1 en el año siguiente y 0 en otro caso. T2 = 1 año electoral, -1 segundo año de gobierno y 0

en otro caso. T3 = 1 año electoral, -1 en el penúltimo año de

gobierno y en 0 otro caso. Poder Institucional del Ejecutivo

Poderes institucionales (ejecutivos y legislativos) del Presidente (IPI)

Altoinst = 1 gobiernos con alto poder institucional. (1967-73; 1985-2000)

Poder Político del Ejecutivo Poder Político del Presidente (IPP)

Altopol = 1 gobiernos con alto poder político, 0 otro caso.

Bajopol = 1 gobiernos con bajo poder político o en otro caso.

Número Efectivo de Fracciones (NEF) NEFB = 1 cuando el NEF es bajo, 0 otro caso. NEFA = 1 cuando NEF es alto, 0 otro caso.

Número Efectivo de Partidos (NEP)

NEPB = 1 cuando NEP es bajo, 0 otro caso. NEPA = 1 cuando NEP es alto, 0 otro caso.

Acontecimientos anómalos E ii = 1 en el año 19ii, 0 otro caso.

El esquema de intervención para el Ciclo Político (oportunista) está definido de la siguiente manera. La variable T1 está construida para cuantificar el desvío de las políticas que se produce en el año de elecciones y se compensa en el primer año del nuevo gobierno. Las variables T2 y T3, a su vez, se introducen para capturar la parte de los efectos sobre las políticas del año electoral que se compensan en el segundo y en el penúltimo año de gobierno respectivamente. La inclusión de opciones para la variable de ciclo político deriva del propósito de capturar su amplitud. Por ejemplo, en el caso de la política fiscal, parte de los ajustes es probable que se produzcan a partir del segundo año de gobierno. La reforma constitucional de 1967 estableció un cronograma de aprobación del presupuesto que implica que los gobiernos electos toman efectivamente a su cargo el diseño presupuestario a partir del segundo año de gestión. En los ordenamientos constitucionales anteriores esta disposición no existía, pero en la práctica la elaboración y aprobación del presupuesto ocupaba casi la totalidad del primer año de gobierno.

El segundo esquema de intervención considera el Poder Institucional del Ejecutivo sobre distintos aspectos legislativos y ejecutivos del Poder del Ejecutivo. En este caso se consideraron los criterios definidos en la sección 4.1 sobre el poder constitucional de los presidentes (ver cuadro 9).

El esquema de intervención definido para el Poder Político del Ejecutivo permite identificar la significación que tiene en forma conjunta el contingente legislativo del presidente en la Asamblea General y dentro de su propio partido45. Se mide el poder político total del presidente en el legislativo a través de un índice (IPP) que surge como fue establecido en la sección 4.1.

45 Se toma en cuenta el contingente legislativo del presidente en la Asamblea General debido a que este órgano ha tenido como cometido la dilucidación de las diferencias con el Ejecutivo en el tratamiento de los vetos. A partir de la reforma constitucional de 1996, diputados y senadores deciden separadamente mantener por 2/5 o levantar por 3/5 los vetos del Ejecutivo en la misma Asamblea General.

39

Cuadro 10 Variables políticas e institucionales: Valores y variables ficticias

Presidente Año VP Valor VF Valor NEP Valor NEF Valor IPP Valor

Serrato 1925 49,6 M 82,0 A 2,10 B 2,60 B 0,410 A Campisteguy 1928 48,0 M 64,4 M 2,10 B 2,90 B 0,310 M Terra 1 1931 48,8 M 75,0 A 2,10 B 2,90 B 0,370 A Terra 2 1934 54,6 A 83,1 A 2,20 B 2,80 B 0,450 A Baldomir 1938 61,5 A 61,3 M 2,10 B 3,40 B 0,380 A Amezaga 1942 60,0 A 57,7 M 2,00 B 4,70 M 0,350 A L.Batlle 1 1946 48,5 M 65,1 M 2,30 M 4,40 M 0,320 M Martinez Trueba 1950 53,1 A 37,7 B 2,90 A 5,70 A 0,200 B L.Batlle 2 1954 52,3 A 63,2 M 2,50 M 4,90 M 0,330 M Etchegoyen 1958 52,3 A 48,5 B 2,40 M 4,70 M 0,250 B Fernández 1962 47,7 M 43,5 B 2,30 M 5,60 A 0,210 B Pacheco 1966 51,5 M 49,3 B 2,30 M 5,90 A 0,250 B Bordaberry 1971 42,3 B 65,5 M 2,70 A 5,00 M 0,280 M Sanguinetti 1 1984 42,3 B 80,0 A 2,90 A 4,40 M 0,340 M Lacalle 1989 40,0 B 59,6 M 3,40 A 6,40 A 0,240 B Sanguinetti 2 1994 33,1 B 74,4 A 3,30 A 6,00 A 0,250 B J.Batlle 1999 33,8 B 45,5 B 3,07 A 8,02 A 0,154 B

MEDIA (M) 48,20 62,10 2,51 4,72 0,30 DESVIO STAND. (D) 7,90 13,91 0,45 1,49 0,08

M + D/2 52,15 69,06 2,74 5,47 0,34 M – D/2 44,25 55,15 2,28 3,98 0,26

Nota: (1) Valores A (alto), si es mayor a M+D/2; B (bajo), si es menor a M-D/2; M (medio), en otro caso. VF: Votos de la fracción del Presidente en la Asamblea General. VP: Votos del partido del Presidente en la Asamblea General.

Fuente: Elaborado en base a Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone e Instituto de Ciencia Política.

El cuarto y quinto esquema, respectivamente, están definidos para caracterizar la fragmentación y la fraccionalización del sistema político. Estos buscan identificar la significación que tienen el número efectivo de partidos y fracciones sobre las variables de interés. En ambos casos se siguió el criterio definido en la sección 4.1.

El cuadro 10 incluye los valores obtenidos para las variables políticas consideradas y las definiciones de las variables ficticias utilizadas a partir de los esquemas de intervención propuestos.

2.2.2. Descripción de la metodología De acuerdo a las definiciones realizadas en la sección 4.1, dos variables diferentes son utilizadas en este trabajo para capturar el declive: el crecimiento del PIB (D(LOGPIB)) y su volatilidad cíclica (VOLA). Ello supone que es necesario definir dos modelos diferentes para cada una de ellas. Los dos incorporan los distintos esquemas de intervención definidos en la sección 4.2 para evaluar adecuadamente la influencia de los argumentos económicos, institucionales y políticos sobre las variables de interés.

La metodología econométrica utilizada sigue los siguientes pasos. Primero, se caracterizan las propiedades estadísticas de los datos. Para ello, se emplean contrastes de raíces unitarias del tipo Dickey y Fuller Aumentado (ADF) sobre las series descritas como variables explicativas y las variables que aproximan el declive (Said & Dickey, 1984). Los resultados de estos contrastes aparecen en el cuadro 11 y son utilizados para

40

determinar la especificación más apropiada para modelizar el comportamiento dinámico de cada una de las variables elegidas. El tipo de representaciones consideradas depende de las características de los datos, no descartándose la posibilidad de que existan relaciones de equilibrio de largo plazo (relaciones de cointegración) entre variables no estacionarias (Banerjee, et al., 1993).

Cuadro 11

Contrastes de raíz unitaria Variable Dickey-Fuller Aumentado(dos retardos)

PIB -0.80* VOLA -6.49

RESFIS -2.25* INFLA -2.88* APER -1.78*

ESTADO -2.75* PROFUF -1.69* TCREAL -3.51

DISCRECION -2.26* TI -2.03*

CRR -5.63 CRM -6.26 * No rechazo la hipótesis nula - (Significación 5%)

Fuente: elaboración propia

Los modelos econométricos se especifican de modo de tener en cuenta la dinámica transitoria de los datos (Hendry, 1995). Por esta razón, la modelización incorpora un número apropiado de retardos de cada variable de interés y de las otras variables estocásticas. Los modelos son sometidos a los contrastes de diagnóstico habituales.

El procedimiento seguido para realizar las estimaciones es el siguiente. Primero se estiman los modelos en forma independiente para cada variable de interés (D(LOGPIB) y VOLA) respecto a las siguientes variables: D(APER), D(ESTADO), D(RESFIS), D(INFLA), TCREAL, D(PROFUF), D(TI), CRR y CRM. Como se observa, no fueron incluidas en este modelo las variables que pretenden capturar los aspectos institucionales y aquellos relacionados con la calidad de las políticas.

A continuación, para cada uno de los modelos se eliminan aquellas variables que no resultan significativas en la explicación de D(LOGPIB) y VOLA46. Asimismo, se corrigieron los problemas asociados a las observaciones atípicas, se seleccionaron los rezagos de las variables dependientes y se definieron los esquemas ARIMA con el propósito de mejorar las estimaciones. El cuadro 13 incluye los resultados obtenidos.

Finalmente, se agregaron las variables que recogen los aspectos institucionales y políticos. Ello fue hecho por bloques evitando incorporar variables correlacionadas o directamente aquellas que resultan de un mismo proceso estocástico. De este modo, se fueron agregando combinaciones de variables que incluyeron NEFA o NEPA, COAL o BAJOPOL, etc. Los resultados obtenidos aparecen incluidos también en el cuadro 13.

46 Como era razonable esperar, algunas de las variables elegidas para explicar el declive están correlacionadas afectando la calidad de las estimaciones. El cuadro A.1. presenta la matriz de correlaciones correspondiente.

41

2.3. Papel de las instituciones y las políticas en el declive

Esta sección está dedicada a presentar y discutir, a la luz de los resultados obtenidos, cuál ha sido el papel de las instituciones y de las políticas en el prolongado declive de Uruguay durante el siglo XX.

La sección está organizada en tres partes. La primera está dedicada a exponer los resultados obtenidos para los modelos estimados para la inflación y el resultado fiscal. La segunda se ocupa de presentar las estimaciones para los modelos sobre el crecimiento del PIB y su volatilidad cíclica. Finalmente, en la tercera sección se extraen algunas conclusiones a la luz de las restricciones y problemas que pueden surgir de la resolución empírica propuesta.

2.3.1. Resultado fiscal e inflación

Durante la segunda mitad del siglo XX Uruguay padeció una inflación crónica de dos dígitos. Esta elevada y persistente tasa de aumento de precios es sólo una de las dimensiones de los profundos desequilibrios macroeconómicos que el país atravesó en su historia reciente.

El gráfico 10 muestra que existe, en grandes líneas, una correlación temporal entre los elevados niveles de inflación y el resultado fiscal, el cual se volvió progresivamente deficitario a partir de los años cincuenta.

Gráfico 10

Fuente: Elaborado en base a Aboal & Calvo (2000), Bértola (1999) y BCU.

No es descabellado presumir entonces que la inflación crónica ha sido consecuencia, en buena medida, de unos persistentes y elevados déficit fiscales que fueron financiados mediante emisión monetaria, especialmente a partir de los años sesenta. De este modo, tanto por sus efectos directos sobre el desplazamiento de recursos desde el sector privado hacia el sector público, como por los indirectos a través del proceso de formación de precios, estudiar en qué medida los aspectos institucionales y políticos explican la evolución del resultado fiscal y de la inflación, podría aportar luz sobre algunos de los determinantes del declive. Es que finalmente el resultado fiscal y la inflación no son ajenos a las decisiones de los gobiernos. Además, como se verá en la sección siguiente, ambas variables parecen tener un papel en el declive.

Inflación y Resultado fiscal como proporción del PIB(1920-2001)

- 10 ,0 %

- 5,0 %

0 ,0 %

5,0 %

10 ,0 %

15,0 %

(In

g.-

Eg

e. G

.Cen

tral

)/ P

IB

- 2 0 ,0 %

0 ,0 %

2 0 ,0 %

4 0 ,0 %

6 0 ,0 %

8 0 ,0 %

10 0 ,0 %

Var

iaci

ón

an

ual

IPC

RESULTADO FISCAL

INFLACIÓN

42

Esta sección está dedicada a analizar la influencia de las variables de naturaleza institucional y política que fueron presentadas en la sección 4 sobre el resultado fiscal y la inflación. El objetivo es estudiar si pueden ser explicados por la debilidad política o institucional de los gobiernos, el grado de fragmentación del sistema político o la existencia de ciclos políticos. Con este propósito, se estimaron dos modelos: uno D(INFLA) y otro D(RESFIS).

Cuadro 12

MODELOS PARA RESULTADO FISCAL E INFLACIÓN (1920-2001) D(RESFIS) D(INFLA) D(BAJOPOL) -0,0203

(2,66)** -0,0770 (2,18)**

D(DISCRECION-1) - 0,0579 (3,21)***

TCREAL(-1) - 0,0012 (3,74)***

TCREAL(-2) - -0,0011 (3,36)***

NEFA(-2) -0,0054 (1,75)*

-

T1 -0,0069 (2,58)**

-0,0700 (5,44)***

T3 0,0076 (2,70)***

0,0572 (4,28)***

D(LOGPIB) 0,0998 (4,21)***

-

D(LOGPIB-1) - -0,2856 (2,37)**

CRR(-1) -0,0980 (2,83)**

-

CRR(-2) - -0,4909 (2,79)***

CRM(-1) - 0,1495 (1,61)

Observaciones 80 81 R2 0.73 0.81 Estadísticos-t entre paréntesis. No se muestran años atípicos *** Significación al 1%; ** Significación al 5%; * Significación al 10%.

Fuente: Elaboración propia

El cuadro 12 presenta los resultados obtenidos. Como se observa en él, cuando el poder político del gobierno disminuye y cuando el grado de fraccionalización del sistema político aumenta, el resultado fiscal tiende a deteriorarse. Asimismo, existe evidencia a favor de la presencia de ciclo político en la política fiscal, puesto que este tiende a disminuir (aumenta el déficit o disminuye el superávit) durante los años electorales, lo que parecería corregirse durante el penúltimo año de gobierno. Estos resultados son consistentes con los obtenidos por Aboal, Lorenzo, Moraes & Oddone (2003) para el período 1920-2000, aunque la amplitud del ciclo político obtenido aquí parece ser mayor.

Un resultado no esperado es el que muestra una relación inversa entre poder político bajo del gobierno y la aceleración de la inflación (cuadro 12). Adicionalmente, una mayor discreción (tal y como se mide en este trabajo) en el manejo de la política monetaria parece acelerar la inflación, lo cual es consistente con las predicciones de la literatura y con la evidencia empírica conocida para Uruguay (Aboal & Oddone, 2003). Los resultados obtenidos para la inflación también muestran la existencia de un ciclo

43

político que desacelera la tasa de inflación en el año electoral y la acelera en el penúltimo año de gobierno.

La evidencia reunida en el cuadro 12 permite afirmar al menos dos cosas. Primero, entre 1920 y 2001 el poder político de los gobiernos, el grado de fraccionalización del sistema político y la discrecionalidad en el manejo de la política monetaria contribuyen a explicar el comportamiento de dos variables que parecen jugar un papel clave en el desempeño económico de Uruguay. Segundo, y como consecuencia de lo anterior, aspectos institucionales, la calidad de las políticas y el comportamiento de los gobernantes no parecen ayudar a estabilizar la economía. En un país propenso a recibir choques externos recurrentes, lo anterior podría contribuir a que los efectos finales de estos choques terminen siendo más profundos.

En consecuencia, como se señaló en la sección 3, la creciente intervención y regulación de la economía por parte del Estado a partir de los años treinta habrían dado lugar a un mayor “esfuerzo” de los particulares por capturar las acciones y decisiones públicas. Este mayor esfuerzo volvió más “atractivo” el acceso al gobierno el cual, en una sociedad de larga tradición democrática, aumentó la competencia entre partidos (y en el interior de ellos) para ganar las elecciones. En un contexto de limitaciones importantes para la conformación de nuevos partidos políticos (ver sección 3), la mayor competencia se tradujo en una mayor fraccionalización de unos partidos políticos que ya lo eran desde su nacimiento. Dicha fraccionalización volvió más débiles a los gobiernos que debieron negociar apoyos para sus políticas entre más grupos. La mayor debilidad relativa de los gobiernos, probablemente contribuyó a exacerbar los manejos oportunistas con el propósito de permanecer en el cargo por parte de los partidos y/o de las fracciones47.

Ahora bien, la argumentación anterior no constituye en sí misma una explicación del declive. En primer lugar, porque ni la inflación ni los resultados fiscales constituyen dimensiones que permitan aproximar la noción de declive. En segundo lugar porque aún con unos desórdenes macroeconómicos severos como los que refleja el gráfico 10, el crecimiento de la economía de Uruguay podría haber sido algo mayor y el declive no haber tenido lugar. Los casos de Israel y Chile en los años ochenta son ejemplos de ello. Precisamente, la sección siguiente está dedicada a presentar los resultados obtenidos cuando se someten a prueba las hipótesis de naturaleza institucional y política sobre las variables elegidas para caracterizar el declive.

De todos modos, según se argumentó en la sección 3, una elevada tasa de inflación, que además estuvo acompañada de períodos de aceleración y desaceleración, provoca cambios de precios relativos que tienen efectos sobre las rentabilidades de los negocios. La larga duración del período de inflación crónica (ver gráfico 10), habría terminado por afectar parámetros críticos como la tasa de descuento de los agentes. Debido a ello, éstos se habrían vuelto más impacientes. Así, los horizontes de planificación y el tiempo dedicado al aprendizaje se habrían reducido, dando lugar a un contexto poco propicio para que el ahorro, la inversión y las mejoras de productividad tuvieran lugar. El pobre crecimiento no podía faltar a la cita. Instituciones débiles y políticas poco adecuadas ayudarían entonces a explicar el declive.

47 Los resultados que se obtienen para el ciclo político en ambas variables (resultados fiscal e inflación) son más robustos cuando se considera el período 1950-2001, precisamente mientras la fraccionalización y fragmentación del sistema político aumenta (ver gráfico 5).

44

2.3.2. Crecimiento y volatilidad cíclica El cuadro 13 resume los principales resultados de los modelos para D(LOGPIB) y VOLA. Como se observa en él, ambas variables de interés tienen dos modelos asociados. El primero de ellos no incluye las dimensiones institucionales y políticas como variables explicativas (columnas 1 y 3), mientras que el segundo sí (columnas 2 y 4). Un detalle de los resultados obtenidos aparece en los cuadros A.2 (A.2.1, A.2.2) y A.3 (A.3.1, A.3.2, A.3.3 y A.3.4) del Anexo.

Cuadro 13

MODELOS PARA EL CRECIMIENTO Y LA VOLATILIDAD CÍCLICA DEL PIB (1920-2001) D(LOGPIB)

Excluye variables Institucionales

(1)

D(LOGPIB) Incluye variables

Institucionales (2)

VOLA Excluye variables

Institucionales (3)

VOLA Incluye variables

Institucionales (4)

D(RESFIS) 1,3331 (12,24)***

1,2701 (12,07)***

0,4845 (3,58)***

0,5629 (5,11)***

D(INFLA) -0,1323 (8,21)***

-0,1092 (6,24)***

-0,0830 (4,30)***

-0,0877 (4,90)***

BAJOPOL - - - 0,0202 (1,88)*

TCREAL(-3) 0,0002 (5,30)***

0,0002 (5,83)*** - -

D(PROFUF) - - 0,0992

(3,74)*** 0,1031

(3,96)*** D(PROFUF-1)

0,1413

(3,42)*** 0,1388

(3,58)*** - -

NEFA - -0.0163 (1.70)* - 0,0401

(3,01)*** COAL - - - -0,0323

(1,98)** T3 - -0,0122

(2,49)** - -

D(TI-2) 0,0002 (2,41)**

0,0004 (3,60)***

0,0003 (5,39)***

0,0002 (2,93)***

CRR 0,3469 (6,40)***

0,3219 (6,05)***

0,4565 (6,42)***

0,4912 (6,50)***

CRM(-1) 0,2137 (5,83)***

0,2258 (6,55)*** - -

Observaciones 77 77 79 79

R2 0,85 0,87 0,86 0,87

Estadísticos-t entre paréntesis No se muestran años atípicos *** Significación al 1%; ** Significación al 5%; * Significación al 10%.

Fuente: Elaboración propia

Al comparar las columnas (1) y (2) para D(LOGPIB) y (3) y (4) para VOLA se observa que las estimaciones del crecimiento del PIB y de su volatilidad cíclica mejoran al agregar las dimensiones institucionales y políticas. Si las explicaciones del crecimiento del PIB y su volatilidad cíclica son más robustas al introducir variables que capturan las dimensiones institucionales y políticas es que su fortaleza y calidad, tal y como son medidas en este trabajo, deberían contribuir a explicar dos rasgos del prolongado declive de Uruguay durante el siglo XX: su pobre crecimiento económico y sus ciclos profundos.

El cuadro 13 muestra que un aumento del resultado fiscal contribuye al crecimiento, algo parecido a lo que ocurre con una mayor profundidad financiera y un tipo de cambio

45

real alto (columnas 1 y 2). Contrariamente, la aceleración de la tasa de inflación y la fraccionalización del sistema político afectan negativamente al crecimiento del PIB. El cuadro 13, muestra también la presencia de un ciclo político amplio en la variación del PIB que afecta negativamente su crecimiento.

De este modo, una mayor disciplina fiscal y un sistema financiero más profundo, podrían ayudar a aumentar la tasa de crecimiento del PIB. La razón por la que la fraccionalización del sistema político y los ciclos políticos afectan negativamente al crecimiento, probablemente tenga un mismo origen. Según se dijo, el carácter restrictivo del sistema electoral vigente en Uruguay durante una buena parte del período analizado (ver sección 3), probablemente facilitó una mayor fraccionalización de los partidos políticos. Debido a ello, los gobiernos se podrían haber vuelto políticamente más débiles y la competencia por acceder al gobierno más intensa, lo cual probablemente haya exacerbado la presencia de ciclos políticos sobre diversas variables, en particular sobre el crecimiento del PIB. Este ciclo parece ser amplio (al menos tres años) y resulta negativo para el crecimiento, lo que potencia el declive.

La argumentación anterior se ve reforzada si se toman en cuenta los signos de las variables explicativas D(RESFIS) y D(INFLA) en el modelo D(LOGPIB) y se considera, simultáneamente, el papel de las variables institucionales y políticas en su explicación en los modelos presentados en la sección 5.1 (ver cuadro 12).

El resultado obtenido para la variable explicativa tipo de cambio real no permite rechazar la hipótesis formulada en la sección 3 en el sentido de que un tipo de cambio real bajo (por debajo del de “equilibrio”) podría afectar negativamente el crecimiento debido a la mayor probabilidad de que una crisis de balance de pagos tenga lugar y/o a una alteración de precios relativos que discrimina contra los bienes comercializables internacionalmente producidos localmente. El hecho de que sea significativo a partir de considerar tres rezagos indicaría que el crecimiento se ve estimulado cuando se registra en el pasado reciente una estructura de precios relativos favorable.

En segundo lugar, el cuadro 13 presenta los resultados obtenidos para el modelo de la volatilidad cíclica del PIB (columnas 3 y 4). A diferencia de lo que ocurre con los modelos el crecimiento del PIB, algunos de los signos de las variables explicativas no parecen ser los esperados de acuerdo a las hipótesis propuestas en la sección 3. Estos son los casos de D(RESFIS), D(PROFUF) y COAL.

Sin embargo, guarda relación con las hipótesis formuladas el hecho de que las fluctuaciones macroeconómicas son más profundas a medida que más débiles políticamente son los gobiernos, menos discrecionales hayan sido las políticas en el pasado reciente, cuando aumenta la fraccionalización del sistema político y cuando la aceleración de la inflación disminuye.

Los resultados relacionados con la inflación y la discrecionalidad de la política son consistentes con los hallados por Aboal & Oddone (2003) y con los que la teoría predice. De acuerdo a ella, minimizar la tasa de inflación y su varianza (lo que está asociado a un menor “sesgo inflacionario” que se deriva de políticas más discrecionales) tiene como beneficio mejorar la credibilidad de la política monetaria, pero entraña un costo: maximiza la varianza del crecimiento del producto (Kidland & Prescott, 1977 y Barro & Gordon 1983). De este modo, si bien en Uruguay la reducción de la discrecionalidad en el manejo de la política monetaria habría tenido efectos favorables

46

sobre la inflación (ver cuadro 12), habría generado efectos negativos sobre la profundidad de las fluctuaciones cíclicas de la economía.

El resultado obtenido para la fraccionalización del sistema político también está en línea con la hipótesis formulada en la sección 3. Así, una mayor división en el interior de los partidos políticos haría más difícil al gobierno de turno tomar las medidas necesarias para enfrentar, por ejemplo, un choque externo adverso. La postergación de la aplicación de la política requerida, debida a los tiempos necesarios para reunir los apoyos requeridos, podría provocar que los efectos finales de su aplicación terminaran por ser mayores de lo que lo habrían sido en el origen. Los sucesos ocurridos entre 2001 y junio de 2002 en Uruguay, son elocuentes en este sentido.

Llaman la atención los signos obtenidos para D(PROFUF) y COAL. En el primero de los casos porque sería de esperar que ella contribuyera a distribuir mejor en el tiempo los efectos de los choques externos que la economía enfrenta, de forma que la volatilidad cíclica de la economía debería verse reducida cuando el sistema financiero se vuelve más profundo. El signo obtenido indica lo contrario. En el caso de los gobiernos de coalición porque sería razonable esperar que ellos fueran menos eficaces, por su debilidad política intrínseca, a la hora de gestionar los choques externos, razón por la cual deberían tener asociados una mayor volatilidad cíclica del PIB.

Sin embargo, en el caso de la profundidad del sistema financiero es posible hacer un comentario. Tal y como se mide en este trabajo (el cociente entre el crédito otorgado al sector privado residente por el sector financiero y el PIB), la variable PROFUF está capturando el marcado componente pro-cíclico que el crédito otorgado al sector privado ha tenido en Uruguay, especialmente durante los últimos treinta años. No es casual que las dos últimas crisis económicas severas que el país ha enfrentado (1982 y 2002) se hayan saldado con crisis bancarias que terminaron con la quiebra y cierre de numerosos bancos. En este sentido, la pro-ciclicidad del crédito bancario contribuiría a explicar en buena medida la profundidad cíclica del PIB. El gráfico 11 es ilustrativo al respecto. Si esto fuera cierto, las instituciones encargadas de supervisar el sistema financiero tendrían algún tipo de responsabilidad al respecto, de forma que la debilidad institucional contribuiría a explicar al menos parcialmente el declive.

Gráfico 11

Crédito al sector privado residente otorgado por el sector financiero (% del PIB)

2002

1982

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Fuente: Damonte & Sárachaga (1971); Instituto de Economía (1969) y BCU

47

Un último aspecto que merece ser comentado del cuadro 13 es el relativo a la influencia de la volatilidad cíclica regional en la economía de Uruguay. Tal y como se mide en este trabajo, la volatilidad cíclica de Argentina parece contribuir a que las fluctuaciones macroeconómicas de Uruguay sean más profundas. Así, al haber fortalecido las relaciones comerciales con Argentina, si bien Uruguay habría logrado diversificar las exportaciones, habría contribuido a vincular su suerte a una economía volátil (ver sección 1). Ello reforzaría uno de los rasgos distintivos del declive, las dificultades para consolidar los períodos de crecimiento.

2.3.3. Limitaciones: consistencia y endogeneidad de las variables De acuerdo a la evidencia presentada en las secciones 5.1 y 5.2, las instituciones y las políticas tienen algo que explicar en el desempeño de dos variables que caracterizan el declive de Uruguay durante el siglo XX.

El poder político de los gobiernos, el grado de fraccionalización del sistema político, la discrecionalidad en el manejo de la política monetaria y la existencia de ciclos políticos de tipo oportunista en variables como el crecimiento del PIB, su volatilidad cíclica, la evolución del resultado fiscal y la aceleración de la tasa de inflación, así parecen sugerirlo. Debido a ello, el desempeño de largo plazo de la economía de Uruguay guardaría alguna relación con la naturaleza del proceso político vigente, la fortaleza de las instituciones y la estabilidad de las políticas aplicadas. Así, los choques externos profundos a los que está sometida la economía de Uruguay no resultarían adecuadamente gestionados por las instituciones existentes y las políticas aplicadas. Unas instituciones débiles y unas políticas poco apropiadas, no permitirían que tuvieran lugar los ajustes necesarios ante la ocurrencia del choque externo. La postergación de estos ajustes habría promovido mayor incertidumbre y/o alentado comportamientos no cooperativos para buscar protección ante la pérdida de bienestar derivada del choque. Como consecuencia de ello, los efectos finales del choque terminarían siendo mayores que los que se habrían derivado de su sola ocurrencia puesto que la mayor incertidumbre y los comportamientos no cooperativos sobrevinientes terminan por afectar el crecimiento de la productividad debido a una menor inversión y al desvío de recursos y talentos hacia actividades de búsqueda de rentas.

Por tanto, en Uruguay las instituciones son débiles. Lo son en el sentido de que no permiten distribuir adecuadamente en el tiempo los efectos de los choques exógenos. La debilidad de las instituciones está asociada fundamentalmente a un régimen económico ineficaz que es el resultado de la fraccionalización creciente del sistema político, a la debilidad de los gobiernos y al comportamiento oportunista de los gobernantes. Lo anterior habría ocurrido a pesar de que durante la segunda mitad del siglo XX las orientaciones de las políticas fueron sustancialmente diferentes. Probablemente, ello se vio agudizado porque el contexto económico internacional se volvió crecientemente más volátil. De este modo, la ausencia de unas políticas adecuadas, habría vuelto más vulnerable el crecimiento económico de Uruguay.

Los resultados anteriores obtenidos por este trabajo presentan, sin embargo, limitaciones imposibles de desconocer. En primer lugar debe señalarse que la mayoría las hipótesis formuladas en la sección 3, están basadas en trabajos cuyos fundamentos teóricos están resueltos empíricamente desde una perspectiva de sección cruzada y no de series temporales. Ello es una consecuencia directa de la motivación central de este trabajo, explicar el declive de Uruguay durante el siglo XX. La debilidad de la resolución empírica del trabajo no debería impedir ver que, haber adoptado una

48

estrategia de sección cruzada si bien podría haber ayudado a comparar los resultados obtenidos con los de otros trabajos, habría reducido la posibilidad de capturar los efectos de las variables explicativas sobre el declive a lo largo del tiempo. No haber empleado un enfoque de series temporales hubiera supuesto resignar la posibilidad de centrar el análisis en la trayectoria económica de Uruguay durante el siglo XX.

Naturalmente, se podría haber adoptado una estrategia que, basada en datos panel, hubiera permitido capturar la evolución de la fortaleza institucional y de la calidad de las políticas de Uruguay a lo largo del tiempo sin resignar el análisis comparado con otros países. Sin embargo, tal extremo hubiera supuesto una revisión exhaustiva de información para poder construir para todos los países las variables utilizadas en este trabajo. Ello probablemente podría ser objeto de futuros trabajos.

Otro tipo de objeción que puede plantearse a los resultados presentados en la sección 5.2 es que, al igual que la mayoría de los trabajos que le atribuyen a las instituciones un papel central en la explicación del desempeño de largo plazo de las economías, están afectados por problemas de endogeneidad de las variables explicativas que podrían tener efectos de reversión de causalidad. Por ejemplo, la inflación crónica y/o la sobrevaluación cambiaria podrían ser un reflejo de las pugnas distributivas entre grupos que procuran no perder porciones de la renta en un contexto de bajo o nulo crecimiento (Instituto de Economía, 1969). Si esto fuera cierto, ambas variables serían consecuencia y no causa del declive como se argumenta aquí. De igual modo, la escasa profundidad del mercado financiero podría ser efecto de un desempeño económico pobre y volátil y no una explicación del declive. Incluso, la debilidad política de los poderes ejecutivos o el propio aumento de la fraccionalización de los partidos políticos, podrían derivar del descontento de los votantes con un crecimiento escaso o unas fluctuaciones económicas demasiado profundas.

La metodología empleada en este trabajo no permite atacar este tipo de problemas, incluso podría conducir a subestimar la contribución de la debilidad institucional en el declive de Uruguay. La solución convencional a esta clase de limitación, utilizar variables instrumentales que aproximen la debilidad institucional tampoco constituye una solución robusta. Primero porque los indicadores disponibles para medir la fortaleza institucional son escasos; segundo, y más importante para el propósito de este trabajo, sus alcances temporales son limitados.

Empleando un enfoque novedoso que explota las posibles diferencias en las varianzas de los errores entre sub-muestras de los datos, Rigobon & Rodrik (2004)48 obtienen resultados que ayudan a interpretar los encontrados en este trabajo. Primero, si bien encuentran que el ingreso de los países tiene efectos positivos sobre las instituciones democráticas y las “reglas de juego” (rules of law), su significación estadística es limitada. Menos del 10% de la “variación positiva” de las instituciones es explicado por el ingreso de los países. Contrariamente, las reglas de juego y las instituciones democráticas tienen un papel destacado en la explicación del nivel de ingreso de los países. Segundo, una apertura de la economía contribuye negativamente al ingreso de los países y, si bien afecta positivamente a las “reglas de juego”, parece hacerlo negativamente con las instituciones democráticas.

48 Identificación a través de Heteroscedasticidad (IH).

49

El primero de los resultados comentado por Rigobon & Rodrik (2004), sugiere que la fortaleza institucional (tal y como está medida por ellos) importa más en la determinación del ingreso de los países que el nivel de éste en la calidad de las instituciones. Ello avalaría la utilización de variables “institucionales” como explicativas del ingreso en este trabajo. El segundo de los resultados, permitiría afirmar que la apertura de la economía promovida en Uruguay desde los años setenta si bien debería haber contribuido a mejorar las “reglas de juego”, habría tenido efectos negativos sobre la fortaleza de las instituciones democráticas. No es casual que la apertura comercial y financiera haya sido impulsada en la segunda mitad de la década del setenta bajo un gobierno no democrático. El hecho de que Rigobon & Rodrik (2004) encuentren una relación negativa entre apertura económica y nivel de ingreso de los países, permitiría avalar la afirmación de que la adopción de una estrategia crecimiento hacia fuera a partir de 1973 no tiene porque haber tenido efectos significativos en el declive de Uruguay.

En consecuencia, si bien los resultados presentados en este trabajo están afectados por problemas de endogeneidad de algunas de las variables explicativas lo que podría afectar la reversión de la causalidad, existen argumentos teóricos y evidencia empírica que avalan la utilización de variables institucionales para explicar el nivel de ingreso de los países (o su evolución). Una futura línea de investigación debería estar orientada a mejorar los indicadores empleados por este trabajo para medir la fortaleza institucional y la calidad de las políticas. Asimismo, deberían realizarse esfuerzos por emplear estrategias de validación empírica que permitieran superar algunos de los problemas descritos.

3. CONCLUSIONES Y COMENTARIOS FINALES

La evidencia respalda que la historia económica de Uruguay durante el siglo XX está caracterizada por un prolongado declive. La combinación de extensos períodos de tiempo en los que el crecimiento resulta comparativamente pobre con otros en que las fluctuaciones cíclicas se muestran extraordinariamente profundas en términos comparados, son rasgos distintivos del declive.

La argumentación de algunas hipótesis que ayuden a explicar el declive descansa en que a una inserción externa extraordinariamente frágil se agregaron unas instituciones débiles y unas políticas inadecuadas que impidieron una apropiación fluida de las mejoras de productividad que se producían en otras zonas del mundo y que la innovación doméstica tuviera lugar. Ello habría tenido lugar especialmente en la segunda mitad del siglo XX. Precisamente, debido a lo anterior la intensidad en la utilización de los factores y su productividad, la productividad total de los factores, no sólo no alentó el crecimiento económico en Uruguay sino que lo afectó negativamente.

Este trabajo sostiene que, a partir de algún momento de la segunda posguerra las instituciones y las políticas no fueron capaces de crear un clima favorable para que el crecimiento y el desarrollo tuvieran lugar. Ello ocurrió a pesar de que durante la segunda mitad del siglo XX las orientaciones de las políticas fueron sustancialmente diferentes. Hasta la década del sesenta bajo el dirigismo, porque la rentabilidad de los negocios dependía críticamente de factores estrictamente extraeconómicos, alentando el desvío de recursos y talentos hacia actividades de búsqueda de rentas. Luego, bajo una orientación más liberal de las políticas, unas instituciones débiles, caracterizadas por regímenes macroeconómicos ineficaces y mercados incompletos cuando no

50

inexistentes, se mostraron incapaces de gestionar los efectos de los choques externos contribuyendo incluso a su amplificación. Ello, sumado a un contexto externo más volátil al que prevaleció en la inmediata posguerra, dio lugar a unas fluctuaciones macroeconómicas muy pronunciadas alentando una mayor incertidumbre que condujo a los inversores a reducir el plazo de sus decisiones y a exigir rentabilidades extraordinariamente elevadas para sus negocios. Durante el nuevo escenario emergente a mediados de los setenta, si bien el crecimiento tuvo lugar, crisis pronunciadas revirtieron los logros de los años de auge.

Lo anterior pretende afirmar que las oportunidades y amenazas que la “geografía” y la “integración” al mundo le abrían a Uruguay antes de la gran depresión, desaparecieron definitivamente luego de la segunda posguerra y que estos cambios fueron enfrentados con instituciones inadecuadas y, sobre todo, con decisiones desacertadas. A pesar de que las orientaciones de las políticas fueron opuestas, y sus objetivos e instrumentos muy diversos, los entornos institucionales derivados de ellas generaron ambientes poco propicios para el ahorro, la inversión y la adopción de innovaciones, lo que se tradujo en un desempeño económico mediocre y volátil que ayudó a consolidar el declive de Uruguay.

Según la evidencia expuesta en este trabajo y, a pesar de las limitaciones señaladas de la resolución empírica propuesta, existen indicios de que factores institucionales y de naturaleza política habrían contribuido a explicar el pobre crecimiento del PIB y su elevada volatilidad cíclica entre 1920 y 2001. Estos factores son el debilitamiento del poder político de los gobiernos, el aumento la fraccionalización del sistema político, la elevada discrecionalidad en el manejo de la política monetaria y la existencia de ciclos políticos de tipo oportunista en variables como el crecimiento del PIB, su volatilidad cíclica, la evolución del resultado fiscal y la aceleración de la tasa de inflación.

4. REFERENCIAS

− ABOAL, D., LORENZO, F., MORAES, J.A. & ODDONE, G. (2003); La Economía Política de los Déficit Fiscales en Uruguay; en ABOAL, D., y MORAES, J.A. editores. Economía Política en Uruguay: Instituciones y actores políticos en el proceso económico; Ediciones Trilce, Montevideo.

− ABOAL, D., LORENZO, F. & RIUS, A. (2003); Política Partidaria y Política Cambiaria: La evidencia para Uruguay desde 1920; en ABOAL, D. y MORAES, J.A. editores. Economía Política en Uruguay: Instituciones y actores políticos en el proceso económico; Ediciones Trilce, Montevideo.

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5. ANEXOS

Cuadro A. 1: Matriz de Correlaciones DLPIB VOLA DRESFIS DINFLA DAPER DESTA DPRFUF LTCR DDISC OPORT NEFA NEPA BPOL IPI COAL T1 T2 T3 DTI CRR CRM

DLPIB 1

VOLA 0.398 1

DRESFIS 0.229 -0.111 1

DINFLA -0.146 -0.153 0.337 1

DAPER 0.046 -0.055 -0.129 -0.088 1

DESTA -0.259 -0.085 -0.561 -0.345 0.466 1

DPRFUF -0.221 0.000 -0.425 -0.290 0.251 0.720 1

LTCR -0.243 -0.208 0.006 0.215 0.001 -0.117 -0.222 1

DDISC. -0.027 0.143 -0.086 0.002 -0.062 0.080 -0.031 -0.143

1

OPORT -0.075 -0.005 -0.136 -0.032 0.018 0.190 0.103 -0.013

0.052 1

NEFA -0.064 0.003 0.015 -0.069 0.045 0.031 0.048 -0.060

-0.092 -0.013 1

NEPA 0.062 -0.068 0.060 -0.080 0.048 0.026 0.049 -0.144

-0.133 0.040 0.510 1

BPOL -0.076 -0.096 -0.001 0.002 0.033 0.020 -0032 0.133 -0.061 -0.005 0.766 0.615 1

IPI -0.035 -0.068 0.052 -0.048 0.063 0.022 0.029 0.030 -0.093 -0.068 0.819 0.664 0.812 1

COAL -0.075 0.028 -0.037 -0.113 0.035 0.073 0.149 -0.313

-0.165 -0.050 0.537 0.519 0.411 0.473

1

T1 0.179 0.147 -0.167 -0.252 0.063 0.233 0.109 -0.054

0.108 0.682 0.000 0.000 0.000 -0.081

-0.065 1

T2 0.003 0.120 -0.095 -0.006 0.105 0.156 0.111 -0.026

0.019 0.728 0.032 -0.011 0.025 -0.094

-0.072 0.507 1

T3 0.012 0.077 0.026 0.171 0.049 0.081 0.004 -0.000

-0.026 0.729 0.066 0020 0.051 -0.024

-0.011 0.572 0.78

1

DTI -0.207 -0.193 0.026 0.037 -0.029 0.034 -0.057 0.011 0.247 -0.006 0.011 -0.127 0.068 -0.132

-0.044 -0.044

-0.11

-0.21

1

CRR 0.350 0.560 0.017 -0.118 0.027 -0.025 -0.052 -0.287

0.124 0.008 -0.152 -0.036 -0.208

-0.137

0.066 0.119 0.08

0.04

-0.315

1

CRM 0.132 0.107 0.050 0.097 -0.089 -0.131 -0.093 -0.123

0.079 -0.099 0.031 0.107 0.036 0.049

0.007 -0.102

-0.05

-0.04

-0.240

0.105 1

59

Cuadro A. 2.1

MODELO PARA RESULTADO FISCAL Variable Dependiente: D(RESFIS) Método: Mínimo Cuadrados Ordinarios Muestra Ajustada: 1922- 2001 (80 observaciones)

Variable Coeficiente Desvío Estándar Estadístico-t Prob.

D(BAJOPOL) -0.020307 0.007618 -2.665638 0.0095 NEFA(-2) -0.005375 0.003065 -1.753624 0.0838

T1 -0.006921 0.002678 -2.584177 0.0118 T3 0.007636 0.002829 2.699762 0.0087

DLOG(PIB) 0.099898 0.023716 4.212317 0.0001 CRR(-1) -0.098028 0.034579 -2.834856 0.0060

E32 -0.037999 0.009188 -4.135737 0.0001 E>=50 -0.110669 0.013001 -8.512094 0.0000

E82 -0.058214 0.009151 -6.361737 0.0000

R2 0.725611 Media de la var. dep. -0.000548 R2 Ajustado 0.694694 Desvío de la var. dep. 0.023009 Error Estándar 0.012713 Criterio Akaike -5.786685 Suma Cuad.Resid. 0.011476 Criterio Schwarz -5.518707 Log likelihood 240.4674 Durbin-Watson 2.301065

Residuos Normalidad

-.03

-.02

-.01

.00

.01

.02

.03

.04

30 40 50 60 70 80 90 00

D(RESFIS) Residuals

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

-0.025 0.000 0.025

Series: ResidualsSample 1922 2001Observations 80

Mean -0.000125Median -6.80E-05Maximum 0.033498Minimum -0.029073Std. Dev. 0.012052Skewness 0.100598Kurtosis 3.065932

Jarque-Bera 0.149424Probability 0.928011

60

Cuadro A. 2.2

MODELO PARA INFLACIÓN Variable Dependiente: D(INFLA) Método: Mínimo Cuadrados Ordinarios Muestra Ajustada: 1922- 2002 (81 observaciones)

Variable Coeficiente Desvío Estándar Estadístico-t Prob.

D(DISCRECION(-1)) 0.057893 0.018007 3.214947 0.0020 TCREAL(-1) 0.001191 0.000319 3.739524 0.0004 TCREAL(-2) -0.001083 0.000322 -3.359137 0.0013

T1 -0.070050 0.012866 -5.444628 0.0000 T3 0.057181 0.013362 4.279539 0.0001

D(BAJOPOL) -0.077018 0.035265 -2.183983 0.0326 DLOG(PIB(-1)) -0.285625 0.120679 -2.366818 0.0209

CRM(-1) 0.149554 0.093096 1.606453 0.1130 CRR(-2) -0.490875 0.175915 -2.790403 0.0069

E64 0.207824 0.061313 3.389544 0.0012 E69 -0.605019 0.061690 -9.807416 0.0000 E72 0.284775 0.061978 4.594809 0.0000 E79 0.196458 0.060617 3.240963 0.0019 E81 -0.189235 0.062588 -3.023499 0.0036 E83 0.160748 0.061042 2.633401 0.0106 E92 -0.180939 0.063877 -2.832630 0.0061

R2 0.807109 Media de la var. dep. 0.002499 R2 Ajustado 0.762596 Desvío de la var. dep. 0.121158 Error Estándar 0.059033 Criterio Akaike -2.646426 Suma Cuad.Resid. 0.226521 Criterio Schwarz -2.173448 Log likelihood 123.1802 Durbin-Watson 2.002210

Residuos Normalidad

-.12

-.08

-.04

.00

.04

.08

.12

.16

30 40 50 60 70 80 90 00

D(INFLA) Residuals

0

2

4

6

8

10

-0.10 -0.05 0.00 0.05 0.10 0.15

Series: ResidualsSample 1922 2002Observations 81

Mean -0.001947Median -2.78E-17Maximum 0.151293Minimum -0.102223Std. Dev. 0.053176Skewness 0.451107Kurtosis 3.108034

Jarque-Bera 2.786602Probability 0.248255

61

Cuadro A. 3.1 MODELO PARA CRECIMIENTO DEL PRODUCTO

(Excluye variables institucionales) Variable Dependiente: DLOG(PIB) Método: Mínimo Cuadrados Ordinarios Muestra Ajustada: 1925- 2001 (77 observaciones)

Variable Coeficiente Desvío Estándar Estadístico-t Prob.

D(RESFIS) 1.333120 0.108884 12.24347 0.0000 D(INFLA) -0.132266 0.016113 -8.208791 0.0000

TCREAL(-3) 0.000183 3.46E-05 5.301764 0.0000 D(PROFUF(-1)) 0.141302 0.041322 3.419517 0.0011

D(TI(-2)) 0.000224 9.29E-05 2.408168 0.0190 CRM(-1) 0.213749 0.036647 5.832692 0.0000

CRR 0.346921 0.054168 6.404569 0.0000 E>=31 -0.174256 0.029354 -5.936389 0.0000 E>=33 -0.222179 0.024730 -8.984100 0.0000 E>=34 0.128019 0.027452 4.663383 0.0000 E>=42 -0.153362 0.020552 -7.462276 0.0000 E>=50 0.163173 0.023248 7.018936 0.0000 E>=83 -0.190598 0.020249 -9.412877 0.0000 E>=00 -0.063559 0.022100 -2.875920 0.0055 MA(3) 0.949714 0.015020 63.23110 0.0000

R2 0.852208 Media de la var. dep. 0.021357 R2 Ajustado 0.818835 Desvío de la var. dep. 0.056966 Error Estándar 0.024247 Criterio Akaike -4.428127 Suma Cuad.Resid. 0.036450 Criterio Schwarz -3.971542 Log likelihood 185.4829 Durbin-Watson 1.846130 Raíces MA inv. .49 -.85i .49+.85i -.98

Residuos Normalidad

-.06

-.04

-.02

.00

.02

.04

.06

30 40 50 60 70 80 90 00

DLOG(PIB) Residuals

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

-0.04 -0.02 0.00 0.02 0.04

Series: ResidualsSample 1925 2001Observations 77

Mean 0.001144Median -0.000629Maximum 0.043966Minimum -0.047440Std. Dev. 0.021870Skewness -0.138861Kurtosis 2.383022

Jarque-Bera 1.468749Probability 0.479805

62

Cuadro A. 3.2 MODELO PARA CRECIMIENTO DEL PRODUCTO

(Incluye variables institucionales) Variable Dependiente: DLOG(PIB) Método: Mínimo Cuadrados Ordinarios Muestra Ajustada: 1925- 2001 (77 observaciones)

Variable Coeficiente Desvío Estándar Estadístico-t Prob.

D(RESFIS) 1.270095 0.105182 12.07520 0.0000 D(INFLA) -0.109222 0.017514 -6.236337 0.0000

TCREAL(-3) 0.000212 3.64E-05 5.830981 0.0000 D(PROFUF(-1)) 0.138804 0.038789 3.578392 0.0007

D(TI(-2)) 0.000358 9.93E-05 3.602056 0.0006 CRM(-1) 0.225809 0.034456 6.553533 0.0000

CRR 0.321883 0.053234 6.046521 0.0000 T3 -0.012259 0.004918 -2.492831 0.0155

NEFA -0.016274 0.009575 -1.699729 0.0944 E>=31 -0.180341 0.027597 -6.534783 0.0000 E>=33 -0.220682 0.023387 -9.436013 0.0000 E>=34 0.132171 0.026533 4.981464 0.0000 E>=42 -0.140133 0.020128 -6.962073 0.0000 E>=50 0.171702 0.022121 7.762119 0.0000 E>=83 -0.175477 0.019499 -8.999299 0.0000 E>=00 -0.042317 0.020822 -2.032305 0.0466 MA(3) 0.954879 0.016103 59.29918 0.0000

R2 0.875199 Media de la var. dep. 0.021357 R2 Ajustado 0.841919 Desvío de la var. dep. 0.056966 Error Estándar 0.022649 Criterio Akaike -4.545267 Suma Cuad.Resid. 0.030780 Criterio Schwarz -4.027804 Log likelihood 191.9928 Durbin-Watson 2.032459 Raíces MA inv. .49 -.85i .49+.85i -.98

Residuos Normalidad

-.06

-.04

-.02

.00

.02

.04

.06

30 40 50 60 70 80 90 00

DLOG(PIB) Residuals

0

2

4

6

8

10

12

14

-0.04 -0.02 0.00 0.02 0.04

Series: ResidualsSample 1925 2001Observations 77

Mean 0.001208Median 0.000173Maximum 0.046631Minimum -0.047713Std. Dev. 0.020088Skewness 0.097024Kurtosis 2.652200

Jarque-Bera 0.508906Probability 0.775341

63

Cuadro A. 3.3

MODELO PARA VOLATILIDAD (Excluye variables institucionales)

Variable Dependiente: VOLA Método: Mínimo Cuadrados Ordinarios Muestra Ajustada: 1923- 2001 (79 observaciones)

Variable Coeficiente Desvío Estándar Estadístico-t Prob.

D(RESFIS) 0.484480 0.135154 3.584655 0.0006 D(INFLA) -0.083018 0.019285 -4.304883 0.0001

D(PROFUF) 0.099254 0.026538 3.739993 0.0004 D(TI(-2)) 0.000354 6.56E-05 5.392765 0.0000

CRR 0.456495 0.071076 6.422636 0.0000 VOLA(-1) 0.249858 0.069979 3.570468 0.0007 VOLA(-3) -0.163812 0.073535 -2.227683 0.0293

E30 0.199205 0.018515 10.75898 0.0000 E33 -0.147255 0.025843 -5.698053 0.0000 E38 0.030461 0.017483 1.742306 0.0861 E42 -0.091834 0.017405 -5.276275 0.0000 E81 0.031179 0.015947 1.955122 0.0548

MA(1) 0.978477 0.010338 94.64550 0.0000 R2 0.857239 Media de la var. dep. 0.001229 R2 Ajustado 0.831282 Desvío de la var. dep. 0.057215 Error Estándar 0.023501 Criterio Akaike -4.514207 Suma Cuad.Resid. 0.036452 Criterio Schwarz -4.124298 Log likelihood 191.3112 Durbin-Watson 1.984142 Raíces MA inv. -.98

Residuos Normalidad

-.06

-.04

-.02

.00

.02

.04

.06

30 40 50 60 70 80 90 00

VOLA Residuals

0

4

8

12

16

20

-0.050 -0.025 0.000 0.025 0.050

Series: ResidualsSample 1923 2001Observations 79

Mean 0.000442Median -0.000390Maximum 0.050454Minimum -0.058262Std. Dev. 0.021613Skewness -0.104799Kurtosis 2.920714

Jarque-Bera 0.165300Probability 0.920673

64

Cuadro A. 3.4 MODELO PARA VOLATILIDAD (Incluye variables institucionales)

Variable Dependiente: VOLA Método: Mínimo Cuadrados Ordinarios Muestra Ajustada: 1923- 2001 (79 observaciones)

Variable Coeficiente Desvío Estándar Estadístico-t Prob.

D(RESFIS) 0.562859 0.110092 5.112609 0.0000 D(INFLA) -0.087747 0.017916 -4.897646 0.0000

D(PROFUF) 0.103149 0.026071 3.956408 0.0002 D(TI(-2)) 0.000216 7.36E-05 2.931223 0.0047

CRR 0.491224 0.075612 6.496648 0.0000 VOLA(-1) 0.254788 0.069206 3.681597 0.0005 VOLA(-3) -0.163898 0.072174 -2.270888 0.0265

NEFA 0.040104 0.013300 3.015324 0.0037 BAJOPOL -0.020230 0.010772 -1.878060 0.0649

COAL -0.032341 0.016353 -1.977728 0.0523 E30 0.202304 0.018070 11.19526 0.0000 E33 -0.146743 0.025444 -5.767220 0.0000 E38 0.030698 0.016983 1.807533 0.0754 E42 -0.095217 0.016989 -5.604765 0.0000

MA(1) 0.987024 0.014394 68.57223 0.0000 R2 0.868456 Media de la var. dep. 0.001229 R2 Ajustado 0.839681 Desvío de la var. dep. 0.057215 Error Estándar 0.022909 Criterio Akaike -4.545411 Suma Cuad.Resid. 0.033588 Criterio Schwarz -4.095515 Log likelihood 194.5437 Durbin-Watson 1.704961 Raíces MA inv. -.99

Residuos Normalidad

-.06

-.04

-.02

.00

.02

.04

.06

30 40 50 60 70 80 90 00

VOLA Residuals

0

2

4

6

8

10

-0.050 -0.025 0.000 0.025 0.050

Series: ResidualsSample 1923 2001Observations 79

Mean 0.000778Median 0.000290Maximum 0.054797Minimum -0.056439Std. Dev. 0.020737Skewness -0.054114Kurtosis 2.816724

Jarque-Bera 0.149124Probability 0.928150