INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

ESCUELA SUPERIOR DE ECONOMÍA

SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN

LA POBREZA EN MÉXICO Y ANÁLISIS DE ELEMENTOS

BÁSICOS DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES

T E S I S

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE:

MAESTRO EN CIENCIAS ECONÓMICAS

(DESARROLLO ECONÓMICO)

P R E S E N T A:

MARÍA DEL CARMEN HERNÁNDEZ EGUIARTE

Marzo

MÉXICO D.F., NOVIEMBRE DE 2012

DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS

Dedico esta tesis a Dios, a mi madre María Elena Eguiarte Ruíz y a mi hermana María

Elena Hernández Eguiarte por su incondicional apoyo y amor, elementos que han sido

indispensables a lo largo de mi vida, además de útiles para alcanzar cada una de las metas

que me he propuesto.

A mis entrañables y queridos abuelos, Arnulfo Eguiarte Quintero y María Elena Ruíz de

Eguiarte, que contribuyeron de forma importante en mi formación personal y profesional y

que desde el cielo cuidan cada uno de mis pasos.

También agradezco infinitamente a mis directores de tesis, Dr. Francisco Almagro

Vázquez y Dr. Genaro Aguilar Gutiérrez por haber compartido sus conocimientos y

experiencia además de su apoyo a lo largo de mi formación profesional.

Al Instituto Politécnico Nacional, a mis profesores, Horacio Sánchez Bárcenas, Filiberto

Cipriano Marín, José Ramos Poutou, Héctor Allier Campuzano, Miguel Ángel Flores

Ortega y a todos los catedráticos, compañeros, amigos y aquellos que me apoyaron y

acompañaron a lo largo de este proceso, con quienes pasé momentos que siempre

recordaré con entero cariño.

Gracias.

ÍNDICE

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS

RESUMEN

ABSTRACT

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1. ASPECTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES DE LA POBREZA

1.1 Definición de la pobreza

1.2 Clasificación de la pobreza

1.3 Factores determinantes de la pobreza

1.4 Instrumentos e indicadores que miden el nivel de la pobreza

1.4.1 Líneas de Pobreza (LP)

1.4.2 Magnitud de la pobreza

1.4.3 Severidad de la pobreza

1.4.3.1 Índice de brecha de la pobreza

1.4.3.2 Índice de brecha de la pobreza al cuadrado o índice de severidad de la pobreza

1.4.4 Índice de Sen

1.4.5 Método de necesidades básicas insatisfechas (NBI)

1.4.6 Método de medición integrada de la pobreza (MMIP)

1.5 Papel de los organismos internacionales sobre el combate contra la pobreza

1.5.1 El Banco Mundial

1.5.2 Organización de las Naciones Unidas

1.5.2.1 Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

1.5.2.2 Comisión Económica para América Latina y el Caribe

1.5.2.3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

CAPÍTULO 2. LA POBREZA EN MÉXICO

2.1 Evolución de la pobreza en México

2.2 Perfil socioeconómico de los pobres 2000-2010

i

v

vii

ix

xi

1

1

3

8

10

13

17

18

18

20

21

22

24

26

26

27

29

31

32

34

34

44

44

2.2.1 Pobreza extrema

2.2.2 Pobreza moderada

2.3 Destino histórico de recursos para subsanar la pobreza

2.4 Recuento de las acciones gubernamentales contra la pobreza

2.5 La distribución del ingreso en México, concentración de la riqueza

2.6 La pobreza mexicana ante el mundo y su comparación con otros países

CAPÍTULO 3. RESULTADOS, ANÁLISIS DE ELEMENTOS BÁSICOS Y

PROPUESTAS SOBRE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES

CONTRA LA POBREZA

3.1 Caracterización del Programa Oportunidades

3.2 Evaluación oficial de los programas sociales

3.2.1 Evaluación oficial de Programa Oportunidades

3.2.1.1 Evaluación de consistencia y resultados

3.2.1.2 Evaluación Específica de Desempeño (EED)

3.3 Análisis de elementos básicos del funcionamiento y desempeño del Programa

Oportunidades

3.3.1 Eficiencia y suficiencia de los recursos

3.3.2 Brecha de las personas que poseen el programa Oportunidades con el resto de

la población

Conclusiones

Bibliografía

Anexo A

Anexo B

47

50

52

70

77

78

84

84

97

103

111

119

130

131

134

145

149

157

159

i

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

CUADROS

Cuadro 1.1. Clasificación de la pobreza multidimensional

Cuadro 1.2 Ejercicio de magnitud de la pobreza

Cuadro 1.3. Ejemplo de índice de brecha de la pobreza

Cuadro 1.4. Ejemplo de índice de severidad de la pobreza

Cuadro 2.1 Número de personas y porcentaje de la población según situación de

pobreza por ingresos, 1992 a 2010

Cuadro 2.2 Población urbana según situación de pobreza por ingresos, 1992 a 2010

Cuadro 2.3 Población rural según situación de pobreza por ingresos, 1992 a 2010

Cuadro 2.4 Porcentaje de la población pobre y no pobre, 1992 a 2010

Cuadro 2.5 Porcentaje de la población en pobreza y carencias promedio por entidad

federativa, 2010

Cuadro 2.6 Profundidad e intensidad de la pobreza, 2008 y 2010

Cuadro 2.7 Perfil socioeconómico de las personas en estado de pobreza extrema,

2000 y 2010

Cuadro 2.8 Perfil socioeconómico de las personas en estado de pobreza moderada,

2000 y 2010

Cuadro 2.9 Gasto federal ejercido para la superación de la pobreza (millones de

pesos a precios constantes de 2010) 1990, 1995-2011

Cuadro 2.10 Comportamiento de la pobreza y el gasto federal para la superación de

la pobreza 1995-2010

Cuadro 2.11 Porcentaje del Gasto para la superación de la pobreza por tipo de

estrategia 1990, 1995-2011

Cuadro 2.12 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 1990-2010

Cuadro 2.13 Gasto federal destinado al Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades 1997-2010

7

17

19

20

34

36

37

38

41

43

48

50

52

53

59

62

67

ii

Cuadro 2.14 Relación pobre y beneficiario por recursos del Programa Oportunidades

1997-2010

Cuadro 2.15 Líneas de acción contra la pobreza 1994-2006

Cuadro 3.1 Operación del Programa Oportunidades

Cuadro 3.2 Apoyos del Programa Oportunidades y correspondencia de sus

beneficiarios

Cuadro 3.3 Estructura de la Matriz de Indicadores

Cuadro 3.4 Proceso de evaluación de los programas sociales

Cuadro 3.5 Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Oportunidades,

2011

Cuadro 3.6 Fortalezas del Programa Oportunidades, evaluación de consistencia y

resultados

Cuadro 3.7 Retos del Programa Oportunidades, evaluación de consistencia y

resultados

Cuadro 3.8 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada por

Coneval en términos de Diseño

Cuadro 3.9 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada por

Coneval en términos de planeación estratégica

Cuadro 3.10 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada

por Coneval en términos de cobertura y focalización

Cuadro 3.11 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada

por Coneval en términos de operación

Cuadro 3.12 Estructura de la Evaluación Específica de Desempeño (EED)

Cuadro 3.13 Presupuesto original, modificado y ejercido del Programa

Oportunidades 2003-2011

Cuadro 3.14 Resumen de los indicadores de la Evaluación Específica de Desempeño

Cuadro 3.15 Evolución de la cobertura del Programa Oportunidades

Cuadro 3.16 Cobertura insuficiente del Programa Oportunidades

Cuadro 3.17 Eficiencia de los recursos destinados al combate a la pobreza y al

Programa Oportunidades

69

74

86

92

100

102

106

113

114

115

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120

121

123

128

129

131

iii

Cuadro 3.18 Suficiencia de los recursos destinados al combate a la pobreza y al

Programa Oportunidades

Cuadro 3.19 Cuadro comparativo de la población beneficiaria de Oportunidades y

asalariados

Cuadro 3.20 Horas trabajadas de los beneficiarios del Programa Oportunidades,

2010

Cuadro 3.21 Nivel de ingreso de los beneficiarios del Programa Oportunidades,

2010

Cuadro 3.22 Inconsistencia en el nivel de ingreso de los beneficiarios del Programa

Oportunidades, 2010

Cuadro 3.23 Índice de marginación de Conapo para la población beneficiaria de

Oportunidades, 2010

GRÁFICOS

Gráfico 2.1 Porcentaje de la población mexicana según su situación de pobreza por

ingresos

Gráfico 2.2 Porcentaje de la población pobre y no pobre

Gráfico 2.3 Porcentaje de la población pobre en categorías desagregadas y no pobre

Gráfico 2.4 Porcentaje de la población en pobreza por Entidad Federativa 2010

Gráfico 2.5 Distribución de la población según su situación de pobreza, 2010

Gráfico 2.6 Comparación tasas de crecimiento de pobreza y gasto federal ejercido

para la superación de la pobreza

Gráfico 2.7 Gasto Federal por pobre 1995-2010

Gráfico 2.8 Gasto Federal para la superación de la pobreza como proporción del PIB

1995-2010

Gráfico 2.9 Gasto Federal para la superación de la pobreza como proporción del

Gasto programable total 1995-2010

Gráfico 2.10 Porcentaje de gasto para la superación de la pobreza por tipo de

estrategia 1990, 1995-2006

133

137

140

140

141

144

35

39

40

42

43

54

55

56

56

60

iv

Gráfico 2.11 Porcentaje de gasto para la superación de la pobreza por tipo de

estrategia 2007-2011

Gráfico 2.12 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 1997

Gráfico 2.13 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 1998

Gráfico 2.14 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 2003

Gráfico 2.15 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 2010

Gráfico 2.16 Porcentaje del gasto federal destinado al Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades 1997-2010

Gráfico 2.17 Relación gasto en Programa Oportunidades/pobre, gasto en Programa

Oportunidades/beneficiario 1997-2010

Gráfico 2.18 Coeficiente de Gini, México 1994-2010

Gráfico 2.19 Distribución del ingreso (porcentaje del ingreso nacional total),

México 2009

Gráfico 2.20 Porcentaje de la población que está por debajo de la línea de pobreza

nacional, selección de países 2000-2008

Gráfico 2.21 Porcentaje de la población que recibe menos de 1.25 dólares al día en

PPA (%), selección de países 2000-2008

Gráfico 2.22 Proporción de personas que viven con menos de 1.25 dólares al día,

1990 y 2005, (%)

Gráfico 2.23 Tabla de progreso del primer objetivo de desarrollo del milenio 2011

Gráfico 3.1 Presupuesto original, modificado y ejercido del Programa

Oportunidades 2003-2011

Gráfico 3.2 Evolución de la cobertura del Programa Oportunidades

Gráfico 3.3 Comparativo de la tasa de crecimiento de la pobreza y del gasto federal

destinado a Oportunidades

61

63

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65

66

68

70

77

78

79

81

82

83

122

128

132

v

LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS

ASF: Auditoría Superior de la Federación

BM: Banco Mundial

CCNA: Costo de la Canasta Normativa de Alimento

CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CNA: Canasta Normativa Alimentaria

CNP: Consejo Nacional de Población

CNS: Canasta submínima

CNSE: Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales

CONAPO: Consejo Nacional de Población

CONASUPO: Compañía Nacional de Subsistencias Populares

CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

COPLAMAR: Coordinación General del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados

DOF: Diario Oficial de la Federación

EED: Evaluación Específica de Desempeño

ENIGH: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

ENSANUT: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición

ET: Índice de exceso de tiempo de trabajo

FODA: Matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas

IBRD: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, por sus siglas en inglés,

International Bank for Reconstruction and Development

IDA: Asociación de Desarrollo Internacional, por sus siglas en ingles, International

Development Association

IFAI: Instituto Federal de Acceso a la Información

IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social

INAPAM: Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores

INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía

LGDS: Ley General de Desarrollo Social

LP: Línea de Pobreza

MIR: Matriz de Indicadores para Resultados

vi

MMIP: Método de Medición Integrada de la Pobreza

NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas

ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio

OIT: Organización Internacional del Trabajo

ONU: Organización de las Naciones Unidas

SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social

PAE: Programa Anual de Evaluación

PEC: Programa de Escuelas con Calidad

PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación

PIB: Producto Interno Bruto

PND: Plan Nacional de Desarrollo

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo´

PROGRESA: Programa de Educación, Salud y Alimentación

PRONASOL: Programa Nacional de Solidaridad

PSDS: Programa Sectorial de Desarrollo Social

ROP: Reglas de Operación del Programa Oportunidades

SFP: Secretaría de la Función Pública

SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SIIOP: Sistema Integral de Información para la Operación de Oportunidades

SIS: Sistema de Información en Salud de la Secretaría de Salud

SISPA: Sistema de Información en Salud para Población Abierta del IMSS-

Oportunidades

UNICEF: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

vii

RESUMEN

La pobreza representa un problema social que conduce al deterioro de la población de un país,

por lo que cuando las cifras son alarmantes es necesario destinar un amplio esfuerzo para su

combate. Lo anterior describe a grandes rasgos la situación de pobreza que caracteriza a

México, ya que a lo largo de los años se convirtió en un problema que se agravaba año con

año alcanzando niveles tan significativos como más de la mitad de la población. La pobreza

se define como la incapacidad de satisfacer las necesidades más básicas, es decir, es cuando se

presentan carencias en los aspectos más esenciales para la vida humana, como lo es la

alimentación, educación, salud, nutrición y otros que son pieza fundamental para el óptimo

desarrollo de la población.

Dada la importancia y fuertes consecuencias, la pobreza se ha convertido en un tema

ampliamente desarrollado para su perfecto conocimiento, como el establecimiento de una

clasificación que permite identificar adecuadamente al grupo poblacional que se encuentra en

tal estado tan deplorable. De igual forma se han creado diversos métodos para la

cuantificación de la pobreza que tienen como objetivo mostrar sus múltiples dimensiones para

ofrecer un panorama lo más cercano a la realidad que también pueda ser sujeto a la

determinación de variables generadoras de este importante problema social. Lo anterior

constituye una herramienta muy útil para la elaboración de planes y programas destinados al

combate de la pobreza, ya que una plena identificación de la población objetivo y sus

carencias específicas conduce a acciones que ofrezcan mejores resultados que se reflejen en

menores niveles de pobreza. Dada la importancia de este tema, múltiples organismos

internacionales como la ONU, el Banco Mundial y otros, ubican a la pobreza como uno de sus

principales objetivos, ya que reconocen que es un problema que merma a la sociedad de un

país y que genera consecuencias que se ven reflejadas en la economía nacional.

En México, como se mencionó, la pobreza alcanzó importantes cifras que exigieron un

significativo esfuerzo por parte del gobierno federal para su combate, ya que más de la mitad

de la población poseía un ingreso insuficiente para tener acceso a bienes y servicios

indispensables para vivir. La evolución de la pobreza ha demostrado que año con año

viii

millones de mexicanos se incorporan al umbral de la pobreza, lo que significa que los

esfuerzos del gobierno federal son insuficientes para atender tan grave problemática, por eso

es necesario conocer el perfil socioeconómico de los pobres y evolución del mismo, para

identificar las carencias que presenta la población, lo que conducirá a tener un panorama de la

pobreza mexicana.

Diversos son los programas sociales que están diseñados a contribuir con el desarrollo de la

población, por lo que en la década de los noventa se crea PROGRESA con la finalidad de

atender a hogares en estado de pobreza y que presentan carencia principalmente en educación,

salud y nutrición. En sus inicios sólo abarcaba localidades rurales, sin embargo, con el paso

de los años y debido al traslado de la pobreza a áreas urbanas se decidió ampliar la cobertura

y considerar ambos grupos poblacionales. PROGRESA, y a partir de 2002, Oportunidades se

convirtió en el programa para el combate a la pobreza más importante que considera apoyos

tanto económicos como en especie condicionados, es decir, sujetos a una corresponsabilidad

por parte de los beneficiarios.

A pesar de este ambicioso esfuerzo, las cifras de pobreza no registraron una disminución

significativa, por lo que en la presente investigación se consideran algunos elementos básicos

que se atribuyen a la ineficiencia del Programa. Uno de los elementos que obstaculiza conocer

el desempeño del Programa es la falta de información respecto a la evolución de los

beneficiarios, es decir, no hay datos que permitan conocer la situación previa y actual a partir

de los beneficios característicos de Oportunidades. Es importante mencionar que una de las

variables considerada es la de recursos destinados a Oportunidades con la objetivo de

observar la suficiencia de los mismos, la cual es muy limitada debido a las múltiples

necesidades de la población, por lo que se deriva que es mejor conceptualizar a los recursos

como una inversión y no como un gasto que pueda ser traducido en el bienestar de la

población. Por lo anterior, al mostrar los conceptos básicos que presentan deficiencias se

proponen una serie de medidas que permitirían mejorar el comportamiento de Oportunidades,

lo que podrá verse reflejado en menores niveles de pobreza.

ix

ABSTRACT

Poverty is a social problem that leads to deterioration of the population of a country, so when

the numbers are staggering is necessary to allocate a larger effort to combat it. This outlines

describes the poverty in Mexico, and that over the years became a problem that is

compounded each year reaching levels as significant as more than half of the population.

Poverty is defined as the inability to meet basic needs, that is, when there are deficiencies in

the most essential to human life, such as alimentation, education, health, nutrition and others

that are fundamental to the optimal development of the population.

Given the importance and strong consequences, poverty has become a topic widely developed

for perfect knowledge, as the establishment of a classification that adequately identifies the

population group that is in such a deplorable state. Likewise, various methods have been

developed for the quantification of poverty show that target multiple dimensions to provide a

picture as close to reality that can also be subject to the determination of variables generating

this important social problem. This is a very useful tool for the development of plans and

programs aimed at combating poverty, since a full identification of the target population and

their specific deficiencies leading to actions that offer better results to be reflected in lower

levels of poverty. Given the importance of this issue, many international organizations like the

UN, the World Bank and others, located to poverty as one of its main objectives, recognizing

that a problem that undermines society from a country that generates consequences that are

reflected in the national economy.

In Mexico, as mentioned, poverty reached significant level that required a significant effort by

the federal government to combat it, as over half the population had insufficient income to

access to goods and services essential to life. The evolution of poverty has shown that every

year millions of mexicans are incorporated into the poverty threshold, which means that the

federal government's efforts are insufficient to meet such a serious problem, so it is necessary

to understand the socioeconomic profile of the poor and its subsequent course, to identify

shortcomings in the population, leading to have an overview of mexican poverty.

x

There are several social programs that are designed to contribute to the development of the

population, so in the nineties PROGRESA is created in order to serve households in poverty

and are deficient mainly in education, health and nutrition. At its inception covered only rural

areas, however, over the years and due to the move from poverty to urban areas it was decided

to expand coverage and consider both population groups. PROGRESA, and since 2002,

Opportunities became in to the most important program to combat poverty that consider

financial support and in kind conditionated, ie subject to a responsibility on the part of

beneficiaries.

Despite this ambitious effort, the poverty figures did not record a significant decrease, so in

this investigation are considered some basic elements that are attributed to the inefficiency of

the program. One element that hinders knowing the program's performance is the lack of

information regarding the evolution of the beneficiaries, ie there is not information to

determine the current situation before and after the Opportunities benefits. It is noteworthy

that one of the variables considered is that of resources for opportunities with the objective of

observing the sufficiency thereof, which is very limited due to the multiple needs of the

population, so it follows that it is better to conceptualize to resources as an investment not an

expense that can be translated in the welfare of the population. Therefore, to show the basic

concepts that are deficient, we propose some aspects in order to improve the behavior of

Opportunities, which may be reflected in lower levels of poverty.

xi

INTRODUCIÓN

La pobreza es un tema de suma importancia en la vida de un país debido a que es un problema

lacerante para la sociedad que año con año afecta la vida de millones de personas;

expresándose como una forma de privación, una incapacidad para satisfacer las necesidades

fundamentales y principalmente se asocia a un estado de necesidad, de carencia relacionado

con lo necesario para el sustento de la vida (Boltvinik y Hernández, 2000:31).

El número de pobres en México a largo plazo ha registrado un importante incremento, según

la metodología de líneas de pobreza, en 1984 la cifra era de 29.7 millones de personas,

mientras que para 2009 esa cifra subió a 52.7 millones de personas (Aguilar, 2000:72)

(Aguilar, 2009:150). Es preciso mencionar que en 1997 la cifra ascendía a 72.7 millones de

personas (Aguilar, 2000:76), sin embargo, durante los años posteriores no presentó una

disminución a lo largo del tiempo, ya que en el transcurso del periodo comenzaron a repuntar

las cifras de pobreza afectando a más de la mitad de la población, sólo entre 2006 y 2009

surgieron 10 millones de pobres más en el país. (Banco Mundial, 2009).

Para atender este problema tan complejo, en la década de los noventa, el Gobierno Federal

inicio la planificación de un ambicioso programa de inversión en desarrollo humano en el que

participaron las secretarias de Hacienda, Educación, Salud y Desarrollo Social. Dicho

Programa, que comenzó en 1997, se denominó, inicialmente, Programa de Educación, Salud y

Alimentación (Progresa) el cual cubría tan sólo 0.3 millones de hogares, expandiéndose a 2.5

millones de familias para el año 2000. En sus inicios, Progresa se enfocaba a municipios

rurales pobres con menos de 2500 habitantes que contaban con las condiciones mínimas en

términos de educación y salud. En 2002, el nombre del Programa fue cambiado a

Oportunidades y su cobertura se expandió para incluir a pequeñas localidades urbanas de

2500 a 14999 habitantes; un año después todas las áreas urbanas estaban cubiertas con el

Programa. Lo anterior dio lugar a 5 millones de hogares beneficiados en 2004.

Debido a los niveles de pobreza que aún persisten en el país es necesario conocer los

resultados del Programa, de acuerdo a la asignación de recursos que se han invertido en el

xii

mismo. Consecuentemente, es de vital importancia elaborar un estudio dirigido a obtener

datos que permitan conocer si tal Programa ha generado los resultados propuestos por el

gobierno, y con ello determinar el nivel de satisfacción de las necesidades de la población

estudiada.

El objetivo de esta investigación es estudiar la evolución de la pobreza en México mediante

un conjunto de variables que permitan diagnosticar este problema y analizar los conceptos

básicos del Programa Oportunidades utilizando indicadores que faciliten evaluar los

resultados obtenidos desde su puesta en marcha y su impacto en los niveles de pobreza en

México.

La hipótesis propuesta es la siguiente: si la pobreza en México se ha intensificado y el

Programa Oportunidades presenta insuficiencias en su desempeño, entonces cabe proponer

un conjunto de políticas que mejoren su funcionamiento y con ello influir positivamente en

los niveles de pobreza.

El desarrollo de la tesis se presenta en tres capítulos. En el primero se consideran los aspectos

teóricos de la pobreza, tales como su concepción, los instrumentos para su medición, los

factores determinantes, entre otros, con la finalidad de dar a conocer ampliamente el tema y su

importancia tanto a nivel nacional como internacional. En el segundo capítulo se presenta un

estudio detallado de la situación de la pobreza en México, considerando una serie histórica

desde el inicio del Programa Oportunidades hasta 2010, que incluye las siguientes variables:

nivel de pobreza bajo la metodología del nivel de ingresos y multidimensional, así como las

acciones emprendidas y el destino de recursos para su combate. Por último, el tercer capítulo

contiene un análisis detallado de la operación del Programa Oportunidades, además de la

evaluación de una serie de elementos que permiten derivar medidas para su mejoría.

1

CAPÍTULO I. ASPECTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES DE LA

POBREZA

1.1 Definición de la pobreza

El término pobreza no está conceptualizado de forma única, en términos generales, se

considera una forma de privación, una incapacidad para satisfacer las necesidades más

fundamentales y principalmente se asocia a un estado de necesidad, de carencia relacionado

con lo necesario para el sustento de la vida (Boltvinik y Hernández, 2000:31). Por lo

anterior, se afirma que la pobreza vulnera las bases constitutivas de la vida humana y

representa la pérdida del potencial de existir y actuar de las personas. Respecto a esta

definición es importante notar que cualquier concepto de pobreza no puede plantearse fuera

del contexto de una filosofía social que teorice sobre la naturaleza de las necesidades del

ser humano, y la importancia de ciertas carencias.

Al hacer referencia al estado de necesidad se considera la falta de las cosas que son

necesarias para la conservación de la vida, pero también a una situación inherente de

cualquier persona. Es conveniente contraponer el término de necesidad con deseo y

preferencia. Es posible desear lo que se necesita o desear lo que no se necesita. Por su

parte, la preferencia es la predilección, ventaja o elección entre objetos que pueden ser

necesarios o superfluos.

Diversos autores consideran la siguiente clasificación de las necesidades basadas en dos

criterios: según las categorías existenciales proponen las de ser, tener, hacer y estar; según

categorías axiológicas proponen las de subsistencia, protección, afecto, entendimiento,

participación, ocio, creación, identidad y libertad. Las necesidades humanas fundamentales

son finitas, pocas y clasificables, además de que son las mismas en todas las culturas y en

todos los periodos históricos. Lo que está culturalmente determinado no son las

necesidades sino los satisfactores de esas necesidades (Boltvinik y Hernández, 2000:33).

2

La pobreza no sólo considera la privación de elementos necesarios para la vida humana

dentro de una sociedad, sino también de medios o recursos para revertir dicha situación.

Así, la pobreza puede concebirse como una carencia definida en distintos espacios:

1. En oportunidades de participación en los mecanismos de decisión colectiva, o

política, que le dan “voz” a la ciudadanía en la representación de sus intereses.

2. En mecanismos de apropiación sobre recursos que, entre otras cosas, provocan

incertidumbre respecto al acceso a satisfactores básicos.

3. En capital físico o humano, como la carencia de cierto tipo de vivienda o de un

número de años de educación formal.

4. En ingreso, es decir, los flujos monetarios para la adquisición de sus satisfactores.

5. En bienes de consumo.

6. En bienestar.

Lo anterior conduce a considerar a la pobreza como un problema multidimensional, en

donde la imposibilidad de obtener ciertos elementos para la vida humana identifica a quien

es pobre; por ejemplo, las personas que tienen ingresos suficientes para satisfacer ciertas

necesidades, pueden no tener los servicios públicos en su vivienda, o estar en una situación

de riesgo ante la inseguridad económica, variables relacionadas directamente con la

provisión de bienes y servicios públicos. Por otro lado, una persona puede tener acceso a

servicios en la vivienda y a los servicios de salud y, al mismo tiempo, no generar ingresos

suficientes para satisfacer sus necesidades.

La alimentación es, sin duda, la necesidad más elemental. Elementos como el vestido,

calzado y una vivienda permiten tener las condiciones mínimas necesarias para continuar

con las actividades diarias. La salud también adquiere vital importancia, ya que una

situación de desnutrición, o de enfermedad impiden continuar con las actividades o bien

llevarlas a cabo de forma productiva. Lo mismo ocurre con la educación, sumamente

necesaria para integrarse al mercado laboral, contar con un empleo remunerado que permita

obtener el ingreso suficiente para atender sus necesidades. Adicionalmente, una persona

3

necesita transportarse, recrearse, participar en las actividades de la comunidad y en la vida

pública del medio en el que vive, entre otras.

El hecho de tener acceso a los bienes y servicios básicos no garantiza lograr el

funcionamiento deseable y el nivel de bienestar buscado, por lo que Desai, citado en

Arraigada (2006:2), distingue cinco capacidades básicas para lograr que estos accesos se

transformen en instrumentos que permitan una vida basada en el bienestar:

1. La capacidad de permanecer vivo y disfrutar de una vida prolongada

2. La capacidad para asegurar la reproducción (biológica) de las personas

3. La capacidad para tener una vida saludable

4. La capacidad para interactuar socialmente

5. La capacidad para tener conocimiento y libertad de pensamiento y expresión.

(Ochoa, 2007:5).

1.2 Clasificación de la pobreza

Una de las clasificaciones de la pobreza, es la que atiende a la pobreza relativa y absoluta.

La pobreza puede definirse en un sentido absoluto como la privación de capacidades

básicas y en uno relativo como la carencia de los medios considerados como apropiados en

una sociedad específica para alcanzar dichas capacidades (Sedesol, 2002:19). Dicho de

otra forma, la pobreza en términos absolutos es aquel umbral que hace un nivel de vida

insoportable para una persona, independientemente del nivel promedio de vida en la

sociedad en que se encuentra. En este sentido, se relaciona con las necesidades para la

subsistencia como la alimentación, el vestido, el calzado, la vivienda y la atención a la

salud. La pobreza relativa depende del contexto de la sociedad en que se encuentre (Ochoa,

2007:5).

De igual forma, conviene separar la pobreza referida a la imposibilidad de alcanzar la

eficiencia biológica de aquella cuyo objetivo principal es la interacción con el medio social.

4

La que respecta a la eficiencia biológica se refiere en su sentido más amplio a estar nutrido

y saludable, mientras que la que se relaciona con la interacción social se refiere a que las

personas pertenecientes a un hogar tengan la posibilidad de vivir experiencias que ellos

consideran importantes en el contexto de la sociedad donde se desarrollan. Numerosos

investigadores consideran que las carencias que generan dicho deterioro orgánico

constituyen la pobreza extrema; aquellas adicionales que impiden funcionar como persona

o integrarse al entorno social, corresponden a la pobreza moderada.

Otra de las clasificaciones de la pobreza es la referida a su evolución en el ciclo de vida del

hogar. Esto es, la pobreza puede afectar temporalmente o bien ser una condición

permanente a lo largo de su ciclo de vida y transmitida a otras generaciones. La pobreza

crónica se asocia a la carencia de activos que requieren largos procesos de ahorro e

inversión para ser acumulados (por ejemplo, la escolaridad o niveles satisfactorios de

salud), y puede persistir en un horizonte intergeneracional; en tanto que la pobreza

temporal o coyuntural se debe a caídas en los rendimientos o en la utilización de los activos

disponibles (por ejemplo, bajas salariales o desempleo) (Sedesol, 2002:19).

El Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, publicó a través de la

Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) en el año 2002 una clasificación que obedece a la

pobreza por ingreso: Pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio.

La primera incluye a la población que cuenta con un ingreso per cápita insuficiente para

adquirir una alimentación mínimamente aceptable, equivalentes a 15.4 y 20.9 pesos diarios

de 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente.

De acuerdo con el comité, 18.6 % de los hogares del país (24.2 % de total de la población)

contaba, en el año 2000, con un ingreso inferior a este punto de referencia.

La pobreza de capacidades se refiere a la población que si bien puede cubrir sus

necesidades mínimas de alimentación, cuenta con un ingreso per cápita insuficiente como

para realizar las inversiones mínimamente aceptables en la educación y la salud de cada

uno de los miembros del hogar, equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos diarios del 2000, por

5

persona, en áreas rurales y urbanas, respectivamente. En el año 2000, 25.3 % de los hogares

a nivel nacional (31.9 % del total de la población del país) contaba con un ingreso inferior a

estos montos.

El último grupo se denomina pobreza de patrimonio que se identifica con aquella población

que si bien puede cubrir sus necesidades mínimas de alimentación, salud y educación,

cuenta con un ingreso per cápita insuficiente como para realizar las inversiones en vestido,

calzado, vivienda y transporte público de cada uno de los miembros del hogar. Tal ingreso

fue el equivalente a 28.1 y 41.8 pesos diarios del año 2000, por persona, en áreas rurales y

urbanas, respectivamente. De acuerdo con el comité, 45.9 % de los hogares del país (53.7

% del total de la población) tenía un ingreso inferior a este punto de referencia. (Sedesol,

2002:10) (PND 2007-2012:145)

Por decreto presidencial del año 2005 se crea el Consejo Nacional de Evaluación de la

Política de Desarrollo Social (Coneval), una institución con autonomía técnica y de gestión;

así como la comisión ejecutiva (CE)1 formada por seis científicos sociales seleccionados

por una comisión de altos funcionarios de los gobiernos y del poder legislativo; académicos

que no forman parte de la burocracia. La CE debe tomar las decisiones para cumplir las

dos funciones básicas del Coneval: realizar la medición oficial de la pobreza en México, y

normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social (Cortés,

2008).

En 2010, de acuerdo con Coneval, 21.2 millones de personas se encontraban en pobreza

alimentaria, mientras que 30 y 57.7 millones de personas padecían pobreza de capacidades

y de patrimonio, respectivamente. En términos relativos representan el 18.8, 26.7 y 51.3 %

del total de la población, para cada una de las clasificaciones de la pobreza mencionadas.

Asimismo, indican que el 14.8 % de los hogares del país se encontraba en pobreza

alimentaria, 21.3% en pobreza de capacidades y 43.7 % se encontraba en condiciones de

pobreza de patrimonio. (Coneval, 2010a)

1 El antecedente de la CE fue el Consejo Técnico para la Medición de la Pobreza, que como se mencionó

generó una medición de la pobreza por ingresos.

6

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) mandata al Coneval a realizar una medición

multidimensional de la pobreza, la cual considere al menos los siguientes indicadores:

1. Ingreso corriente per cápita

2. Rezago educativo promedio en el hogar

3. Acceso a los servicios de salud

4. Acceso a la seguridad social

5. Calidad y espacios de la vivienda

6. Acceso a los servicios básicos en la vivienda

7. Acceso a la alimentación

8. Grado de cohesión social (Sedesol, 2009a:101) (Coneval, 2009a:12)

La nueva metodología aplicada en 2010, permite profundizar en el estudio de la pobreza, ya

que además de medir los ingresos, se analizan las carencias sociales desde una óptica de los

derechos sociales. Estos componentes permitirán dar un seguimiento puntual de las

carencias sociales y al bienestar económico de la población. Con la publicación de esta

metodología, México se adecúa a la vanguardia internacional en materia de medición de la

pobreza multidimensional.

La metodología actual permite conocer en algún grado de detalle la situación social de toda

la población mexicana y el tipo de atención que requiere cada grupo de la misma.

Proporciona también información objetiva y relevante para que las políticas públicas de

superación de la pobreza sean más efectivas.

La pobreza multidimensional incorpora la medición de tres factores de las condiciones de

vida de la población:

1. El bienestar económico.

2. Los derechos sociales.

3. El contexto territorial.

7

De acuerdo con esta nueva concepción, una persona se considera en situación de pobreza

multidimensional cuando sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios

que requiere para satisfacer sus necesidades y presenta carencia en al menos en uno de los

siguientes seis indicadores:

1. Rezago educativo.

2. Acceso a los servicios de salud.

3. Acceso a la seguridad social.

4. Calidad y espacios de la vivienda.

5. Servicios básicos en la vivienda.

6. Acceso a la alimentación.

La pobreza multidimensional extrema es aquella que considera a la población que presenta

tres o más carencias sociales y su ingreso es insuficiente para cubrir sus necesidades de

alimentación, aun si dedicaran todo su ingreso para ese fin.

La clasificación anterior se muestra a través del cuadro 1.1 publicado por Coneval (2012a):

Cuadro 1.1. Clasificación de la pobreza multidimensional.

Fuente: Coneval (2012a)

8

Por lo que respecta al grado de cohesión social, éste se mide en el contexto territorial a

través de cuatro indicadores:

1. Desigualdad económica.

2. Polarización social

3. Redes sociales.

4. Razón de ingreso.

Finalmente, es preciso señalar que la información sobre la pobreza por ingresos seguirá

siendo reportada por el CONEVAL al menos hasta el año 2012, lo cual permitirá tener una

visión de mediano y largo plazo sobre la dinámica de la pobreza, que conducirá al mismo

tiempo a atender los objetivos y compromisos del poder federal. (Coneval, 2009a:3).

1.3 Factores determinantes de la pobreza.

Existen diversos modelos econométricos que tienen la finalidad de encontrar las variables

determinantes del nivel de ingreso de las personas, esto con el objeto de conocer los

principales factores que conducen a confirmar si se encuentra o no en estado de pobreza.

Aguilar (2000:40), para cuantificar la influencia sistemática de algunos factores sobre el

ingreso en México, implementa un modelo de regresión lineal múltiple, en donde la

variable dependiente es el logaritmo neperiano del nivel de ingreso.

Se incluyen variables dummy para la utilización de variables cualitativas, en este caso, dos

clases de género, ocho fajas etarias; seis niveles de escolaridad; tres categorías de posición

en la ocupación; cuatro fajas de horas trabajadas y tres sectores de actividad que

constituyen el conjunto de variables independientes. Asimismo, cada variable está

acompañada de su respectivo parámetro que permite conocer el diferencial de ingreso, en

función a la categoría o grupo de referencia de los demás niveles de cada una de ellas.

.

9

El siguiente modelo, propuesto por Lester C. Thurow, ex decano del MIT y autor de libros

sobre temas económicos, fue diseñado en 1960 para explicar la incidencia de pobreza en

cada uno de los cincuenta estados de la unión americana y el Distrito de Columbia. En

1960, 21.4% de las familias vivían en estado de pobreza, pero este promedio oculta una

dispersión que va desde un máximo de 51.6% en Mississippi a un mínimo de 9.8% en

Connecticut.

Las variables independientes consideradas son las siguientes: i) el porcentaje de familias

que viven en zonas urbanas, ii) el porcentaje de familias encabezadas por una persona de

raza negra, iii) el porcentaje de familias cuyos integrantes no pertenecen a la fuerza de

trabajo, iv) el nivel educativo del jefe de familia, v) el porcentaje de población que trabaja

tiempo completo, vi) la estructura industrial del estado2 y vii) variable dummy necesaria

para atender las diferencias entre Alaska y Hawaii. Conviene mencionar además que las

variables anteriores también son útiles para explicar el ingreso promedio.

Los resultados de la estimación mostraron que la estructura industrial y el número de

trabajadores de tiempo completo tienen un amplio vínculo con los ingresos medios, dado

que son dos componentes elementales que constituyen la determinación del ingreso del

estado. Un bajo nivel de educación y una pobre estructura industrial generan una alta

incidencia de pobreza, y al mismo tiempo esta última lleva a empeorar dichos niveles de

educación y estructura industrial (Thurow, 1967:40).

Finalmente, Medina (2001:894) señala otras causas de la pobreza, como la situación

demográfica, que se vincula con las tasas de dependencia económica en el hogar como una

medida que relaciona el número de menores de edad presentes en la familia respecto al total

2 La estructura industrial del estado se obtiene a través del siguiente índice que se define como:

∑

Donde:

Porcentaje de la fuerza laboral del estado en la industria i

Proporción de los ingresos promedio estadounidenses en la industria i respecto a los ingresos

estadounidenses promedio generales.

El índice mide la prevalencia de las industrias de altos salarios en el estado.

10

de adultos ocupados; la condición de desempleo, que afecta a las personas en edad activa, y

la conjunción de bajos ingresos y escasa educación, determinada a partir del número de

años de educación del jefe del hogar o del principal soporte en materia de ingresos. Los

servicios que ofrece el Estado también juegan un papel de suma importancia en la

existencia de pobreza, ya que los bienes y servicios públicos tienen utilidad social y valor

en sí mismos en la medida que pueden evitar que las personas mueran de hambre o falta de

atención médica, además de que reducen la posibilidad de que a un individuo se le margine

por falta de capacidades básicas y contribuye a que las personas mejoren sus destrezas y

habilidades para avanzar con su propio esfuerzo.

En este sentido es importante tomar en cuenta la eficiencia de los programas

gubernamentales emprendidos contra la pobreza, si estos no están diseñados e

implementados adecuadamente el resultado será un mayor número de pobres. Por tanto, la

política social debe expresar la suma de intereses individuales y colectivos, además de que

nunca se debe de dejar de lado la diferencia entre lo posible y lo deseable, identificando con

claridad los parámetros sobre los cuales se implementarán las acciones y las bases

informativas que se requieren para evaluar el efecto de los programas en el nivel de vida de

las personas.

1.4 Instrumentos e indicadores que miden el nivel de la pobreza

La información acerca del nivel de pobreza, intensidad y características socioeconómicas,

permite la emisión e instrumentación de políticas públicas. En este sentido, es relevante

disponer de datos que proporcionarán los indicadores seleccionados para medir la pobreza

en sus diferentes variantes. Esto facilita el control de la ejecución de las políticas

instrumentadas y de ese modo conduce al conocimiento de su evolución. Para este fin, es

necesario determinar mediante un horizonte temporal su tendencia, observando el

cumplimiento de lo propuesto y que sirva de base para nuevas proyecciones.

11

El conocimiento de los aspectos generadores de bienestar de los hogares y las personas

también es un elemento fundamental que debe de participar de forma activa en la

construcción de los instrumentos medidores del nivel de pobreza, ya que su conocimiento

permitirá la obtención de cifras que reflejen la situación socioeconómica prevaleciente;

siendo estos indicadores los siguientes:

1. El ingreso corriente.

2. Los activos no básicos y la capacidad de endeudamiento del hogar.

3. El patrimonio familiar, expresado como el conjunto de activos y bienes durables

que proporcionan servicios básicos a los hogares (vivienda y equipamiento

doméstico básico).

4. El acceso a bienes y servicios gratuitos.

5. El tiempo libre y disponible para trabajo doméstico, educación y reposo.

6. Los conocimientos de las personas, no como medio para la obtención de ingresos,

sino como satisfactores directos de la necesidad humana de entendimiento y como

indicadores directos del grado de desarrollo cognitivo del ser humano.

Los cuatro primeros rubros representan lo que suele llamarse recursos económicos,

expresados en términos monetarios, mientras los dos últimos tienen sus propias unidades de

medida, que no son reductibles a montos de valor monetario (Boltvinik, 2003a:454).

Existen métodos parciales que consideran algunos de los seis aspectos cuyo objetivo

principal es la medición de la pobreza y la generación de un dato significativo del nivel del

problema que acontece en un país.

Los tres métodos de medición de la pobreza, en función al tipo de dimensiones que toman

en consideración (Ochoa, 2007:6); (Sedesol, 2002:24) son los siguientes:

1. Medidas monetarias.

2. Medidas no monetarias.

3. Medidas mixtas.

12

En las medidas monetarias el indicador empleado es el ingreso o el gasto de las personas.

Asimismo, es posible considerar otras dimensiones, siempre y cuando su valor monetario

sea observable o imputable, tales como el ingreso o gasto en especie, los regalos, las

transferencias, el autoconsumo en especie y el alquiler estimado por el uso de vivienda

propia

En esta clasificación el método más utilizado es de líneas de pobreza (LP), el cual compara

el ingreso o el gasto con el costo de una determinada canasta de satisfactores, definiéndose

como pobres aquellas personas cuyo ingreso esté por debajo de la misma. El costo de la

canasta se obtiene mediante la identificación de una serie de necesidades básicas,

generando el costo de mercado vinculado a ellas.

Por su parte, las medidas no monetarias consideran rezagos en indicadores de bienestar

referidos a elementos no monetarios, tales como salud, educación, servicios a la vivienda,

acceso a agua potable, electricidad o drenaje, nivel de mortalidad infantil, esperanza de vida

al nacer, etc.

El método más común para este tipo de medición es el de necesidades básicas insatisfechas

(NBI), que consiste en la selección de una serie de necesidades y en la verificación de la

satisfacción de éstas por parte de la población.

Por último, las medidas mixtas, consideran los métodos combinados que intentan integrar

la información de carencias de bienes y servicios con la falta de los ingresos.

Además de las dificultades propias de cada método, la combinación de medidas

unidimensionales y multidimensionales requiere enfrentar la ponderación de cada

dimensión, ya sea con valores monetarios o de otro tipo. Una vez lograda la

homogenización de dimensiones, es posible calcular índices de pobreza que contemplen el

número, la brecha y la desigualdad de las brechas respecto al estándar establecido, aunque

dichos índices son de difícil interpretación.

13

1.4.1 Líneas de pobreza (LP)

“La línea de pobreza es uno de los métodos para determinar las condiciones de pobreza

absoluta. Esta medida fija cierta cantidad de ingreso por debajo de la cual una persona se

considera pobre” (Cetré, 2006:35).

La línea de pobreza extrema o absoluta fija el ingreso mínimo necesario para obtener una

canasta alimentaria que cubra los requerimientos de nutrición básicos de una persona. La

distancia entre el nivel de ingreso de una persona y la línea de pobreza se conoce como

brecha de pobreza. Este concepto se puede entender como el ingreso adicional que requiere

un pobre para dejar de serlo (Cetré, 2006:35). Conviene mencionar que el ingreso y la

línea de pobreza, generalmente, se expresan en términos per cápita.

Este método se descompone en tres elementos que son subvariantes de lo que Boltvinik

denomina la Canasta normativa alimentaria (CNA), o método de la pobreza alimentaria.

Éste considera una combinación de un enfoque normativo para la alimentación con uno

empírico para el resto de las necesidades. En todos los casos el procedimiento es el

siguiente: Elaborar una canasta alimentaria, determinar su costo y multiplicarlo por el

coeficiente de Engel (E: proporción del gasto dedicado a alimentos), y finalmente

transformarlo en una línea de pobreza. En ocasiones, el costo de la canasta alimentaria se

denomina línea de pobreza extrema o de indigencia que tiene como finalidad la

identificación de la gente más pobre. La diferencia entre las tres subvariantes radica en

que la primera elige el coeficiente de Engel observado entre los grupos más pobres ; la

segunda elige el del promedio de los hogares , y la tercera el de un estrato de

referencia que satisfaga los requerimientos nutricionales (Boltvinik y Hernández,

2000:46).

Existe una clasificación de las canastas básicas, las normativas y las observadas también

denominadas empíricas. Las normativas señalan lo requerido para satisfacer las

necesidades básicas, mientras que las empíricas consideran la descripción de los patrones

de consumo de algún estrato social o de todos los hogares de un país.

14

Los requisitos mínimos que debe tener una canasta básica normativa, son los siguientes:

1. La lista de rubros incluidos.

2. Las cantidades requeridas de cada uno de ellos en el periodo. En el caso de los bienes

durables es necesario distinguir la cantidad requerida para el hogar y el uso anual. Por

ejemplo, el hogar necesita un refrigerador, pero como éste dura más de un año, no es

necesario comprar uno cada año.

3. Los precios de cada rubro.

4. El costo de cada rubro que se obtienen al multiplicar las cantidades por los precios.

Para el caso de los bienes durables, la cantidad se refiere al uso anual, a lo que se debe

de sumar los gastos estimados por mantenimiento.

5. El costo total, es decir, suma de los rubros incluidos. Conviene mencionar, que el costo

total, por hogar o por persona, es la línea de pobreza que, en la medición de la pobreza

en función de los ingresos, permite la identificación de los pobres y la intensidad de su

pobreza (Boltvinik y Marín, 2003:474).

Los estudios existentes implementan diversas variantes, por ejemplo, la CNA define una

canasta de alimentos (lista y cantidades de cada uno) para cubrir los requerimientos

calóricos. La CEPAL considera el costo de la canasta normativa de alimento (CCNA)

como la línea de indigencia o de pobreza extrema, mientras que el Comité Técnico le llamó

la LP1, y la SEDESOL la denominó como línea de pobreza alimentaria. Para obtener la

línea de pobreza se multiplica el CCNA por un factor que debería definirse, en principio,

como el inverso del coeficiente de Engel o proporción del gasto total que los hogares de un

grupo de referencia destina a alimentos. La CEPAL elige, el grupo de referencia como uno

que satisface la necesidad alimentaria, lo que se expresa en que su gasto en alimentos es

igual o mayor que el CCNA. Aunque, en el caso específico de los países de América

Latina (e incluyendo México), la CEPAL utiliza, desde 1979, un factor de 2 para áreas

urbanas y de 1.75 para las rurales, lo que conduce a considerar que el procedimiento

descrito no se apega a la realidad ya que la proporción que se destina a alimentos no es

constante a lo largo del tiempo. En México, por ejemplo, este coeficiente ha tendido a

disminuir y, por lo tanto, su inverso a aumentar. (Boltvinik y Damián, 2003:520)

15

En el caso de México, hace más 20 años, la Coplamar (Coordinación General del Plan de

Zonas Deprimidas y Grupos Marginados) en conjunto con Siglo XXI Editores publicaron la

serie Necesidades Esenciales de México, que incluía entre otros productos la Canasta

Normativa de Satisfactores Esenciales (CNSE), la única canasta básica que comprendía

satisfactores para todas las necesidades básicas3.

La CNSE es un instrumento que podría ser de gran utilidad para establecer salarios

mínimos que cumplan con la norma constitucional, y definir el umbral mínimo de ingresos

(línea de pobreza) que, como se mencionó, separa a los pobres por ingresos de quienes no

lo son. A pesar de las múltiples utilidades que se podrían obtener de la CNSE, sólo se ha

implementado para el propósito último de líneas de pobreza. Asimismo, conviene

mencionar, que no existe publicación que explique con detalle el cálculo de la canasta, pese

a que hay textos que la presentan completa y dan una imagen general de la misma

(Boltvinik y Marín, 2003:473).

Destacamos que entre las necesidades básicas consideradas en la CNSE, los rubros de

alimentación, vivienda y algunos gastos menores en salud, higiene y material educativo

básico, conforman lo que la Coplamar denominaba Canasta submínima (CSM), cuyo costo

se tomaba en cuenta para la determinación de la línea de pobreza. Por consiguiente, una

persona está en condiciones de pobreza cuando su ingreso familiar per cápita es inferior al

costo de la CNSE; la persona está en condiciones de pobreza extrema si el monto promedio

per cápita de su ingreso familiar no es suficiente para cubrir el costo de la CSM, es decir,

no cubre las necesidades más fundamentales de alimentación, vivienda y otras categorías

menores que normalmente no se reciben por medio de transferencias gubernamentales

(Hernández, 2000: 870).

Existen diversas críticas al método de Línea de Pobreza, las más significativas son las

siguientes:

3 Los volúmenes fueron publicados por la Coplamar, Presidencia de la República, 1976-1982 y Siglo XXI

Editores, los primeros cinco en 1982 y el último en 1983.

16

1. Se ha criticado el método de la CNA debido a la inestabilidad que presenta el

coeficiente de Engel. Asimismo, este procedimiento no define normas para el resto

de las necesidades (Boltvinik y Damián, 2003:520).

2. Líneas de pobreza es un método parcial que toma en cuenta sólo una parte de las

seis fuentes de bienestar de los hogares y por tanto, produce ordenaciones

incorrectas de los hogares (Boltvinik, 2001: 873).

3. El método de líneas de pobreza depende significativamente de la especificación de

la canasta normativa, que carece de estándares reconocidos a escala internacional, al

igual que la forma de calcular el costo de tales necesidades, lo que introduce

importantes diferencias en la medición de la pobreza (Hernández, 2001:863).

4. La medición de la pobreza a través de este método es muy sensible a dos clases de

problemas, el primero a las deficiencias de las fuentes de información utilizadas y el

segundo a las diversas decisiones metodológicas que el investigador debe adoptar

en su aplicación en la práctica (Hernández, 2001:863).

5. No hay consenso entre los investigadores, los organismos internacionales y los

gobiernos, sobre el método de determinar las líneas de pobreza, a pesar de que su

cuantificación influye de manera notable en la medición de la incidencia e

intensidad de la pobreza (Hernández, 2001:864).

6. La aplicación del método también carece de consenso respecto al uso del ingreso o

gasto de los hogares. Algunos investigadores argumentan que el gasto refleja mejor

el ingreso permanente de las personas; mientras que los que optan por el ingreso hay

quienes incluyen o excluyen los ingresos en especie, dado su carácter imputado, en

especial los derivados de la renta de casa habitación. (Hernández, 2001:864)

17

1.4.2 Magnitud de la pobreza

El índice de magnitud de la pobreza mide la proporción de la población que es pobre. Este

índice se denota como P0, formalmente:

Donde Np es el número de pobres y N es el total de la población (o muestra). También es

útil escribirlo de la siguiente manera:

I(.) es una función que toma valores de 1 si la expresión entre paréntesis es cierta y 0

cuando es lo contrario. Así que si el gasto (yi) es menor a la línea de pobreza (z), entonces

I(.) es igual a 1 y el hogar sería considerado como pobre.

Como se mencionó, la virtud más importante de este índice es que su construcción es

simple y de fácil comprensión. Sin embargo, presenta al menos tres debilidades: la primera

es que el índice no cuantifica la intensidad de la pobreza. Esta deficiencia es visible a

través del siguiente ejemplo:

Considerando las siguientes dos distribuciones de ingreso:

Cuadro 1.2 Ejercicio de magnitud de la pobreza

Tasa de magnitud de pobreza en país A y B, asumiendo una línea de pobreza de 125.

Gasto por cada individuo en el país (Yi)

Tasa de

magnitud de

pobreza (P0)

Gasto en

país A 100 100 150 150 50%

Gasto en

país B 124 124 150 150 50%

Fuente: Ejemplo tomado de (World Bank, 2011:70)

18

Claramente, se observa que el país más pobre es A, pero el índice de magnitud no ofrece

este resultado.

La segunda inconsistencia de este índice es que no indica qué tan pobres son los pobres y,

por lo tanto, no cambia si la gente debajo de la línea de pobreza se hace más pobre.

Por último, las estimaciones de pobreza deberían ser calculadas por individuos y no por

hogares. Si el 20% de los hogares son pobres, puede ser que el 25% de la población sea

pobre (siempre y cuando los hogares pobres sean grandes) o que el 15% de la población sea

pobre en el caso de que los hogares pobres sean pequeños. El problema radica en que las

encuestas son siempre relacionadas con hogares, por lo que con el fin de medir la pobreza a

nivel individual, se debe suponer que todos los miembros del hogar disfrutan del mismo

nivel de bienestar; por ejemplo, algunas personas mayores, o los niños, pueden ser mucho

más pobres que otros miembros del mismo hogar. Lo anterior es consecuencia de que el

consumo realizado con el ingreso no es distribuido equitativamente entre los miembros del

hogar.

1.4.3 Severidad de la pobreza.

1.4.3.1 Índice de brecha de la pobreza.

Otra de las medidas de la pobreza, no tan popular, es el índice de brecha de la pobreza, el

cual considera a los individuos que se encuentran por debajo de la línea de pobreza y lo

expresa como porcentaje de la misma.

Definiendo la brecha de la pobreza (Gi) como la línea de pobreza (z) menos el ingreso

actual (yi) de los pobres, la brecha se considera cero para todos los demás. Usando la

función de índice tenemos:

19

El índice de brecha de la pobreza puede ser escrito como:

Donde N es el tamaño de la población.

El cuadro 1.3 muestra como es calculada la brecha de la pobreza, dividida por la línea de

pobreza y promediada para obtener el índice de brecha de la pobreza.

Cuadro 1.3. Ejemplo de índice de brecha de la pobreza

Calculando el Índice de Brecha de Pobreza, sumiendo una línea de pobreza de 125.

Gasto por cada individuo en el país

Índice de

Brecha de

Pobreza

Gasto en

país C 100 110 150 160

Brecha de

pobreza 25 15 0 0

Gi/z 0.2 0.12 0 0 0.08=(0.32/4)

Fuente: Ejemplo tomado de (World Bank, 2011:72)

Esta medida es la brecha de pobreza media proporcional de la población (donde los que no

son pobres tienen una brecha de pobreza de cero). Algunas personas encuentran ese índice

sumamente útil para considerar el costo de la eliminación de la pobreza (en función a la

línea de pobreza), porque muestra cuánto tendría que ser transferido a los pobres para

elevar sus ingresos o gastos para alcanzar la línea de pobreza.

20

1.4.3.2 Índice de brecha de pobreza al cuadrado o índice de severidad de la

pobreza.

El índice de brecha de pobreza al cuadrado o índice de severidad de la pobreza es una

medida que toma en cuenta la desigualdad entre los pobres. Elevando al cuadrado el índice

de brecha de pobreza, se pone más énfasis sobre las observaciones que caen por debajo de

la brecha de pobreza. Formalmente se tiene:

El cuadro 1.4 muestra como se calcula la brecha de pobreza, dividida entre la línea de

pobreza, elevada al cuadrado y promediada para obtener el índice de brecha de pobreza al

cuadrado P2.

Cuadro 1.4. Ejemplo de índice de severidad de la pobreza

Calculando el Índice de Brecha de Pobreza al cuadrado, sumiendo una línea de pobreza

de 125.

Gasto por cada individuo en el país Índice de Brecha de

Pobreza al cuadrado

Gasto en

país C 100 110 150 160

Brecha de

pobreza 25 15 0 0

Gi/z 0.2 0.12 0 0

(Gi/z)^2 0.04 0.0144 0 0 0.0136=(0.0544/4)

Fuente: Ejemplo tomado de (World Bank, 2011:73)

Una de las críticas a esta medida es que no es muy fácil de interpretar y por lo tanto no es

ampliamente usado. Este índice forma parte de la familia de medidas propuestas por

Foster, Greer and Thorbecke (1984), cuyo índice de forma general se escribe de la siguiente

manera:

21

Donde α es una medida de la sensibilidad del índice de pobreza a la línea de pobreza z, el

valor del gasto per cápita para la iésima persona del hogar que es xi y por lo tanto la

brecha de pobreza para el individuo i, es:

Con Gi=0 cuando xi>z. Cuando el parámetro α=0, P0 es simplemente el índice de magnitud

de la pobreza. Cuando α=1, es el índice de brecha de pobreza P1, y cuando α=2 se tiene el

índice de severidad de la pobreza P2.

Uno de los aspectos positivos de este índice es que se puede descomponer de forma que

permite captar la participación de los pobres de una región (o estado) en la pobreza de todo

el país.

1.4.4 Índice de Sen.

Sen en 1976 propuso un índice que combina los efectos del número de pobres, su

intensidad y la distribución de la pobreza dentro del grupo. El algoritmo es el siguiente:

Donde P0 es el índice de magnitud, μP es el ingreso (o gasto) promedio de los pobres y G

P

es el coeficiente de Gini de desigualdad de la pobreza. El coeficiente de Gini va de 0

(igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta). El índice de Sen puede ser escrito también

22

como el promedio de las medidas de magnitud y brecha de pobreza, ponderado por el

coeficiente de Gini de los pobres, dando por lo tanto:

Autores como Osberg y Xu en 2002 escriben el índice de Sen como:

Donde GPP

es el coeficiente de Gini de las brecha de pobreza de los pobres y PP

1 es el

índice de brecha de pobreza calculado por individuo pobre.

Conviene mencionar que el índice de Sen ha sido ampliamente discutido, teniendo la virtud

de tomar en cuenta la distribución del ingreso entre los pobres. Sin embargo, el índice casi

no se utiliza fuera de la literatura académica. (World Bank, 2011:75)

1.4.5 Método de necesidades básicas insatisfechas (NBI)

Desde la perspectiva de este método, la pobreza se mide directamente en función de

carencias en necesidades específicas, por lo que requiere definirse con precisión las

necesidades del ser humano consideradas como básicas o esenciales. El método consiste en

seleccionar un conjunto de necesidades y definir un número de elementos que logren su

satisfacción, por ejemplo, alfabetismo en educación, acceso al agua potable y energía

eléctrica para la vivienda, etcétera; con la finalidad de calcular la población que no se

encuentra bajo los estándares previamente especificados. Al incluirse diversas dimensiones

de manera simultánea es posible la identificación de los hogares con diversas carencias, así

como el número de personas que se encuentran en situación de pobreza. (Hernández,

2001:863)

23

En América Latina, los indicadores que logran la satisfacción de las necesidades

previamente seleccionadas, dependen básicamente de la propiedad de activos de consumo

(vivienda) o de los derechos de acceso a servicios gubernamentales (educación, acceso a

agua potable, luz eléctrica y otros) (Boltvinik, 2003a:456). La elección de las variables

incluidas en la medición se determinan en función de su confiabilidad, validez e

información disponible, por ejemplo, en el caso de vivienda, se considera el material del

que están hecho los techos, muros y pisos, el número de cuartos, el índice de hacinamiento,

la disponibilidad de agua potable, electricidad, etcétera. Por el lado de los indicadores de

escolaridad se tiene la asistencia a la escuela de la población en edad escolar, así como el

nivel educativo alcanzado por los demás miembros que conforman el hogar.

El punto central en la aplicación del método de NBI es el siguiente: las normas que

establecen los límites entre los hogares (o las personas) que presentan carencias (o

insuficiencias) respecto a una necesidad básica. Dado un haz de carencias (generadas a

partir de las variables y las normas), hay que encarar el problema de decidir si un hogar y

sus miembros son o no pobres. Por lo que la forma más sencilla de llevarlo a cabo es a

través de definir pobres a todos aquellos que presenten por lo menos una carencia, lo que

conduce a afirmar su simple aplicación, además de que se evita el problema de cómo

agregar en un sola medida indicadores distintos (Sedesol, 2002:28).

Algunas de las críticas al método de NBI son las siguientes:

1. Al igual que el método de líneas de pobreza, es un método parcial que sólo

considera una parte de las seis fuentes de bienestar de los hogares, y por tanto,

producen ordenaciones incorrectas de los mismos (Boltvinik, 2001). Este

método no toma en cuenta el ingreso corriente, los activos no básicos y el

tiempo libre, es decir, las fuentes 1, 2 y 6 de bienestar respectivamente

(Boltvinik, 2003:456).

2. Los resultados de este método están en función del número de necesidades e

indicadores considerados y no todos los investigadores coinciden en los

mínimos normativos ni en las ponderaciones con que deben integrarse para

24

separar la población pobre de la no pobre (Hernández, 2001:863). Algunas otras

razones de los diferentes resultados de los investigadores son: a) cuando hay

desacuerdo respecto a qué necesidades deben considerarse como básicas, b)

selección de paquetes de indicadores distintos para una misma necesidad

esencial, c) discrepancias en cuanto a los criterios o normas para establecer

carencias, d) formas alternativas para resumir los indicadores en un índice y, e)

en caso de decidir un índice de sumatoria ponderada, el camino a seguir para

cuantificar las ponderaciones (Sedesol, 2002:29).

3. No existe una compatibilidad con el método de NBI y líneas de pobreza.

Diversos estudios han demostrado que algunos hogares considerados como no

pobres por el segundo método lo son cuando se verifica con el primero, y

viceversa, no todos los hogares pobres por LP lo son por NBI (Boltvinik y

Damián, 2003:521).

4. NBI califica como pobre a un hogar con una carencia del mismo modo que a

otro que tiene, por ejemplo, diez carencias. Ante esto se propone construir una

medida sintética que agregue las carencias; el procedimiento más simple

consistiría en tomar un promedio, dando igual peso a todas las carencias, pero

también se podrían emplear índices basados en sumas ponderadas. (Sedesol,

2002:29)

1.4.6 Método de medición integrada de la pobreza (MMIP)

La variante original de este método fue producto de un estudio realizado por Beccaria y

Minujin en 1987 en el que se pretendía saber si los métodos de LP y NBI arrojaban los

mismos resultados, lo cual salió negativo. El resultado fue una tabla de contingencia

(matriz) en la que la población se clasifica en cuatro categorías: pobre por ambos métodos,

no pobre por ambos, pobre sólo por NBI y pobre sólo por LP. Una de las características

importantes del método es que permite la distinción entre la población recién empobrecida

y el tipo de pobreza más estructural, es decir, pobre por ambos métodos.

25

Posteriormente, Boltvinik (2003) desarrolla una variante mejorada con el objetivo de

superar las limitaciones del método original así como el de LP y el de NBI. A través del

mismo es posible considerar las seis fuentes de bienestar, por lo que constituye una

medición multidimensional de la pobreza, haciendo énfasis principalmente en la que

respecta al tiempo disponible para educación, recreación, descanso y tareas domésticas.

“MMIP combina la variante mejorada de NBI con la variante de canasta normativa

generalizada de la LP e incorpora un indicador de pobreza de tiempo, para obtener un

índice de pobreza integrado por hogar que permite calcular todas las medidas agregadas de

pobreza. El índice puede desagregarse en sus componentes. Se puede calcular la

contribución de cada dimensión de privación (y de cada indicador) al índice general, y se

pueden elaborar tablas de contingencia, como en la variante original del MMIP. El método

se ha aplicado sólo en México” (Boltvinik, 2003b:460).

La pobreza de tiempo se calcula mediante el índice de exceso de tiempo de trabajo (ET), el

cual depende del tiempo dedicado al trabajo extradoméstico por todos los miembros del

hogar y de los requerimientos de trabajo doméstico que están en función del tamaño del

hogar, de la presencia de menores de hasta diez años, del acceso a servicios para el cuidado

de los menores, de la necesidad de acarreo de agua y de la carencia de equipo ahorrador de

trabajo doméstico: refrigerador, lavadora, licuadora y vehículos de motor. También toma

en cuenta de manera explícita el tiempo necesario para el estudio, la presencia de

trabajadores domésticos, el número de personas que pueden realizar trabajo doméstico o

extradoméstico. Implícitamente contempla un tiempo necesario para el cuidado y aseo

personal, alimentación y tiempo libre.

Algunos de los factores que tienen fuerte influencia en la pobreza de tiempo son el

mejoramiento de los indicadores relacionados con las condiciones del trabajo doméstico, la

incorporación de un mayor número de mujeres y otros miembros del hogar al mercado

laboral o al estudio.

26

Existe un fuerte vínculo entre la pobreza de tiempo y la de ingresos. En tiempo de crisis, la

pobreza por ingresos, más no la de tiempo, tiende a aumentar, sin embargo, otras fuentes de

bienestar como los activos básicos, el acceso a servicios públicos o la disponibilidad de

tiempo libre puede tener una tendencia distinta, por lo que el análisis de los distintos

componentes del método permite tener una mejor perspectiva general o ampliada, a

diferencia de los métodos parciales, de los cambios en las condiciones de vida de la

población (Boltvinik y Damián, 2003:530).

1.5 Papel de los organismos internacionales sobre el combate contra la pobreza

1.5.1 El Banco Mundial

El Banco Mundial (BM) define a la pobreza como una privación del bienestar, abarcando

muchas dimensiones. El término incluye bajos ingresos y la imposibilidad de adquirir

bienes y servicios básicos necesarios para la supervivencia con dignidad. La pobreza

también considera los bajos niveles de salud y educación, el acceso limitado al agua potable

y saneamiento, seguridad física inadecuada, la falta de participación ciudadana, y la

insuficiente capacidad y la oportunidad de una vida mejor. Desde su perspectiva, se

entiende como línea de pobreza extrema el nivel de ingreso de 1 dólar al día, mientras que 2

dólares para pobreza moderada.

La medición de la pobreza incluye dos pasos fundamentales. El primer paso es identificar a

los pobres dentro de una población determinada. El primer paso requiere dos sub-pasos: a)

Definir una medida de bienestar individual, y b) Definir un umbral de pobreza para esa

medida de bienestar, debajo del cual un individuo se considera pobre. El segundo paso es

construir una medida o un índice de pobreza usando la información disponible sobre gente

pobre.

Uno de los principales objetivos del Banco Mundial es lograr un mundo libre de pobreza,

por lo que a través de su fondo contra este problema denominado Asociación de Desarrollo

27

Internacional (IDA, por sus siglas en ingles, International Development Association) ayuda

a los países más pobres. Establecida en 1960, IDA contribuye a reducir la pobreza a través

de la concesión de créditos sin intereses y donaciones para programas que impulsen el

crecimiento económico, reduciendo de esta forma desigualdades y mejorando las

condiciones de vida de la gente.

Asimismo, IDA trabaja en conjunto con el Banco Internacional de Reconstrucción y

Fomento (IBRD, por sus siglas en inglés, International Bank for Reconstruction and

Development) el cual otorga inversión de capital y servicios de asesoramiento a países con

ingresos medios. Ambos comparten el mismo personal y sede, además de que los

estándares de evaluación de proyectos son los mismos.

IDA es una de las más grandes fuentes de asistencia para los 79 países más pobres, 39 de

los cuales están en África. Es la principal fuente de fondos que proviene de donaciones

para servicios básicos en los países más pobres.

IDA otorga créditos pero sin la aplicación de un interés, y a plazos de hasta 35 o 40 años.

Desde su inicio, los créditos y garantías otorgados por IDA ascienden a un total de US$222

billones, promediando US$13 billones por año, siendo destinado para África un 50% (WB,

2012b).

1.5.2 Organización de las Naciones Unidas

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) establece los Objetivos de desarrollo del

milenio (ODM), que son los siguientes:

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

2. Educación universal.

3. Igualdad entre géneros.

4. Reducir la mortalidad de los niños.

28

5. Mejorar la salud materna.

6. Combatir el VIH/SIDA.

7. Sostenibilidad del medio ambiente.

8. Fomentar una asociación mundial.

Ya que la pobreza tiene consecuencias muy graves para la sociedad, constituye el objetivo

principal cuyas metas e indicadores son los siguientes:

Meta 1.A. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con

ingresos inferiores a 1 dólar por día.

Indicadores:

La crisis económica mundial ha disminuido el progreso, pero el mundo sigue en

camino de satisfacer la meta de reducción de la pobreza.

Antes de la crisis, la intensidad de la pobreza había disminuido en casi todas la

regiones.

Meta 1.B. Lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos,

incluidos las mujeres y los jóvenes.

Indicadores:

El deterioro del mercado laboral causado por la crisis económica, provocó un

fuerte descenso del empleo.

Con la pérdida de puestos de trabajo, más gente se ha visto forzada a aceptar

empleos vulnerables.

Desde la crisis económica, más trabajadores y sus familias están viviendo en

pobreza extrema.

Meta 1.C. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que

padecen hambre.

29

Indicadores:

Es probable que el hambre haya alcanzado un máximo en 2009, una de las muchas

consecuencias de la crisis alimentaria y financiera mundial.

En la mayoría de las regiones el progreso para erradicar el hambre se ha estancado.

A pesar de algunos avances, uno de cada cuatro niños de los países en vías de

desarrollo pesa menos de lo que debería. En áreas rurales, los niños tienen casi el

doble de probabilidad de tener un peso inferior al normal que los niños de las áreas

urbanas.

En algunas regiones, la preponderancia de los niños que pesan menos de lo normal

es mucho mayor entre los pobres.

Más de 42 millones de personas han tenido que abandonar sus hogares por

conflictos o persecución. (ONU, 2011)

1.5.2.1 Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) también participa en los

Objetivos de desarrollo del milenio, estableciendo como meta para 2015 reducir a la mitad

el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día.

A quienes más afecta la pobreza es a los niños y niñas, esto no significa que el resto de la

población no sufra los estragos de este problema social, pero son los primeros quienes más

afectaciones sufren ya que la pobreza amenaza la supervivencia, la salud, y la nutrición, la

educación, la participación y la protección contra el peligro y la explotación.

Ante esto, la UNICEF fomenta las capacidades nacionales para brindar atención primaria

de la salud, situándose como uno de los principales compradores de vacunas del mundo,

adquiere y ayuda a distribuir vacunas a más de un 40% de los niños y niñas en los países en

desarrollo. De igual forma, participa en la administración de suplementos de

30

micronutrientes para luchar contra la desnutrición y los mosquiteros tratados con

insecticidas para combatir el paludismo.

Junto a los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales a nivel nacional y de la

comunidad, UNICEF trabaja para fortalecer los sistemas locales de salud y mejorar el

cuidado del niño en el hogar, algo que incluye la rehidratación oral para salvar las vidas de

los recién nacidos con graves casos de diarrea, y promover y proteger el amamantamiento.

Otra de la acciones emprendidas por UNICEF es la escolarización de las niñas. Alrededor

de un 13% de los niños y niñas de 7 a 18 años en los países en desarrollo no han acudido

nunca a una escuela, siendo la educación la barrera más firme contra la pobreza,

especialmente para las niñas. Las niñas que han recibido educación tienen más

posibilidades de casarse más tarde y tener hijos más sanos. Son más productivas en el hogar

y reciben mejores salarios en el lugar de trabajo, son más capaces de protegerse contra el

VIH/SIDA y de participar en la toma de decisiones a todos los niveles.

A este fin, UNICEF trabaja en 158 países, y exhorta a los organismos encargados del

desarrollo, los gobiernos, los donantes y las comunidades a incrementar sus esfuerzos a

favor de la educación de todos los niños y niñas, y posteriormente se encarga de coordinar

estos esfuerzos.

Finalmente, también contribuye para la mejora del agua y saneamiento a través de la

promoción, el financiamiento y la asistencia técnica; y con la creación de un entorno

protector para la infancia mediante la concientización colaborando con individuos, grupos

cívicos, gobiernos y el sector privado para establecer y fortalecer redes locales de seguridad

para la infancia, entre ellos centros comunitarios de cuidado infantil, escuelas y servicios

sociales básicos. (UNICEF, 2011)

31

1.5.2.2 Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Uno de los fenómenos de las sociedades subdesarrolladas es la pobreza, la cual adquiere

una diversidad de expresiones en América Latina y el Caribe. Para enfrentar las

consecuencias así como controlar los factores que conducen su reproducción y

profundización se debe tener una agenda integral y sostenible que se atenga a las

características propias de cada región.

En América Latina y el Caribe la mayoría de los pobres viven en ciudades, por lo que una

política para reducir la pobreza debería considerar una integración de parámetros y

variables que definen la funcionalidad y calidad de la vida urbana. Las áreas de

intervención que la CEPAL propone como prioritarias para lograr esta integración son las

siguientes: i) suelo, ii) servicios públicos, iii) vivienda, iv) espacio público y v) trabajo e

ingreso.

La CEPAL emprende un proyecto para atender la pobreza en áreas urbanas denominado:

Pobreza Urbana: Estrategias para los gobiernos de América Latina y el Caribe, cuyo

objetivo es fortalecer la capacidad de los países de América Latina y el Caribe para la

formulación y gestión de las políticas y programas de reducción de la pobreza y la

precariedad urbana a escala nacional y local. De igual forma, los objetivos específicos del

proyecto son:

1. La caracterización de la pobreza y precariedad urbana en la región.

2. El diseño de políticas y programas nacionales y locales para la superación de la

pobreza y precariedad urbana.

3. El diseño de estrategias para el financiamiento y la institucionalización de la acción

de los gobiernos en esta materia.

El proyecto toma como fundamento los Objetivos de desarrollo del milenio, en especial de

la meta n° 11, referida al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de

tugurios, además de que acoge las recomendaciones de la "Declaración de Santiago sobre

los Asentamientos Humanos", aprobada durante la "Conferencia regional preparatoria de

América Latina y el Caribe para el período extraordinario de sesiones de la Asamblea

32

General con el fin de revisar y evaluar la Agenda Hábitat", celebrada en Santiago de Chile

del 25 al 27 de octubre de 2000 y organizada conjuntamente por la Comisión Económica

para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Programa de Naciones Unidas para los

Asentamientos Humanos.

Las acciones que considera la implementación del proyecto se refieren a la promoción,

examen y seguimiento de los logros del desarrollo sostenible de los asentamientos

humanos, combinando las mejores prácticas, las políticas, la legislación y los planes de

acción para reducir la pobreza y precariedad urbana. Los principales beneficiarios

esperados del proyecto son: a) los propios pobres urbanos y los barrios precarios; y b) las

instituciones involucradas con el alivio de la pobreza y precariedad urbana, en particular los

municipios de la región. (CEPAL, 2011)

1.5.2.3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

La contribución del PNUD en México a la reducción de la pobreza se enfoca en el

incremento de la competitividad del país y productividad de sus micro, pequeñas y

medianas empresas a fin de que éstas generen más y mejores empleos de alta calidad, a

través de la colaboración con el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, los

gobiernos de los Estados e instituciones empresariales, mediante el diseño de planes de

desarrollo de largo plazo a través de políticas específicas.

Dicha contribución puede efectuarse por dos vías con sus respectivos elementos:

1. Asistiendo a la formulación de políticas públicas que incrementen la competitividad.

a) Analizar las políticas que estimulan o constriñen la competitividad de las

empresas mexicanas, tanto a nivel federal como estatal.

b) Analizar cadenas de valor específicas, en comparación con sus referentes

internacionales a fin de detectar oportunidades para las empresas mexicanas, y áreas

33

donde políticas públicas pueden ayudar a su mejora para la generación de empleos

de calidad.

c) Monitorear y evaluar programas y políticas ya existentes, para determinar su

impacto en la competitividad de las empresas y en la generación de empleos, para

proponer su ampliación o mejora si fuera conveniente. También puede determinarse

el impacto de las políticas en la elevación del nivel de desarrollo humano en las

regiones donde se implementan.

2. Planeando, ejecutando, monitoreando o evaluando proyectos de asistencia técnica y

financiera a las empresas micro, pequeñas y medianas. Estos proyectos buscan integrar o

relacionar a las empresas entre sí, o con entidades que les brinden conocimientos o recursos

monetarios (PNUD, 2012).

Además de la elaboración de proyectos enfocados al combate contra la pobreza, el PNUD

colabora con CONEVAL para verificar las estimaciones oficiales de la pobreza en México,

con información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, lo que

permite trabajar activamente en el monitoreo de su progreso para su erradicación (PNUD,

2009).

34

CAPÍTULO 2. LA POBREZA EN MÉXICO

2.1 Evolución de la pobreza en México

La pobreza en México es un tema de suma importancia en el recuento histórico del país, el

cual ha sido partícipe de las diferentes metodologías para su cuantificación, atendiendo

primordialmente la clasificación por ingresos, recurriendo en el cálculo oficial al método de

líneas de pobreza, conceptualizado como aquel que fija una cantidad de ingreso por debajo

de la cual una persona se considera pobre.

Los siguientes cuadros resumen la evolución de la pobreza desde 1992 hasta 2010, año del

último informe del Coneval, considerando la clasificación de la pobreza por ingresos en los

años 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002, 2004, 2005, 2006, 2008 y 2010, debido a que su

fuente es la ENIGH que se realiza de forma bienal, siendo 2005 un levantamiento

extraordinario.

Cuadro 2.1 Número de personas y porcentaje de la población según situación de

pobreza por ingresos, 1992 a 2010

NACIONAL

Año Número de personas Porcentaje Tasa de crecimiento

Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio

1992 18,579,252 25,772,159 46,138,837 21.38 29.66 53.09

1994 19,018,063 26,908,870 47,045,221 21.18 29.97 52.4 2.36 4.41 1.96

1996 34,654,309 43,444,956 63,967,416 37.39 46.87 69.01 82.22 61.45 35.97

1998 31,682,407 39,751,061 60,671,333 33.26 41.73 63.69 -8.58 -8.5 -5.15

2000 23,722,151 31,216,334 52,700,549 24.13 31.75 53.61 -25.13 -21.47 -13.14

2002 20,139,753 27,085,351 50,406,024 19.97 26.86 49.98 -15.1 -13.23 -4.35

2004 17,914,516 25,435,261 48,625,044 17.39 24.7 47.21 -11.05 -6.09 -3.53

2005 18,954,241 25,669,769 48,895,535 18.24 24.7 47.04 5.8 0.92 0.56

2006 14,742,740 22,072,988 45,502,304 13.82 20.69 42.66 -22.22 -14.01 -6.94

2008 20,214,520 27,767,512 52,293,719 18.43 25.32 47.68 37.12 25.8 14.93

2010 21,204,441 30,029,507 57,707,660 18.83 26.67 51.25 4.9 8.15 10.35

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2010a)

35

Gráfico 2.1 Porcentaje de la población mexicana según su situación de pobreza por

ingresos

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.1

Como se puede apreciar en el gráfico, la pobreza de patrimonio, que se refiere a la

insuficiencia del ingreso para cubrir un conjunto amplio de los patrones de consumo básico

en alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público, se

encuentra por arriba de la pobreza alimentaria y de capacidades. Conviene mencionar que

esta situación resulta obvia dado que la pobreza patrimonial absorbe la de capacidades y la

alimentaria, mientras que la de capacidades incluye a la alimentaria. Destaca un

significativo incremento de las cifras en la transición de 1994 a 1996 y de 2006 a 2010

fundamentado en la fuerte crisis que afectaron a nuestro país en tales periodos. Sin

embargo, y atendiendo además el cuadro 2.1 también se observan descensos en los niveles

de pobreza, lo cual no refleja un resultado positivo, dado que los incrementos que ocurren

son de mayor magnitud, lo que ocasiona que cada una vez una mayor parte de la población

sufra una gran cantidad de carencias que deterioran su condición humana.

Otros de los datos que resaltan son los importantes descensos de las tasas de crecimiento en

las tres clasificaciones de pobreza por ingreso, en los años 2000 y 2006. Sin embargo, el

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010

Alimentaria

Capacidades

Patrimonio

36

problema continúa afectando a una gran parte de la población, resultando más alarmante la

cifra de la pobreza de patrimonio que abarca, en la mayoría de los años, a más de la mitad

de la población, esto empeora considerando la gran cantidad de habitantes en el país.

Asimismo, conviene hacer una diferenciación entre el comportamiento de la pobreza tanto

en el área urbana y en la rural, debido a que existe una gran brecha entre cada una de ellas.

Cuadro 2.2 Población urbana según situación de pobreza por ingresos, 1992 a 2010

URBANO

Año Número de personas Porcentaje Tasa de crecimiento

Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio

1992 6,800,734 10,510,336 23,140,886 13.01 20.1 44.25

1994 5,754,571 9,886,016 22,220,455 10.67 18.33 41.19 -15.38 -5.94 -3.98

1996 15,221,623 20,727,912 34,665,084 26.99 36.75 61.46 164.51 109.67 56.01

1998 12,401,904 17,748,327 32,403,021 21.38 30.6 55.87 -18.52 -14.37 -6.53

2000 7,498,833 12,105,587 26,202,029 12.49 20.17 43.65 -39.53 -31.79 -19.14

2002 7,062,099 10,696,819 25,656,394 11.33 17.16 41.15 -5.82 -11.64 -2.08

2004 7,091,168 11,469,192 26,485,077 11.01 17.81 41.13 0.41 7.22 3.23

2005 6,499,518 10,321,087 25,066,897 9.94 15.79 38.35 -8.34 -10.01 -5.35

2006 4,942,523 8,978,519 23,487,919 7.5 13.62 35.63 -23.96 -13.01 -6.3

2008 7,386,444 11,972,004 27,548,420 10.76 17.44 40.14 49.45 33.34 17.29

2010 8,873,963 14,089,457 32,088,922 12.59 19.99 45.53 20.14 17.69 16.48

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2010a)

Conviene mencionar que de acuerdo a consideraciones metodológicas del INEGI, se

definen como áreas urbanas a las localidades de más de 2500 habitantes. Es importante

añadir que las disminuciones de las cifras de pobreza a lo largo del periodo en estudio no

han sido suficientes para atender los importantes incrementos, empeorando al observar la

relación directa que presentan las cifras de pobreza en relación al tiempo.

Finalmente, para el área rural, representada por aquellas localidades cuya población es

menor a 2,500 habitantes, se tiene el siguiente cuadro de la evolución de la pobreza.

37

Cuadro 2.3 Población rural según situación de pobreza por ingresos, 1992 a 2010

RURAL

Año Número de personas Porcentaje Tasa de crecimiento

Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio

1992 11,778,518 15,261,823 22,997,951 34.03 44.1 66.45

1994 13,263,492 17,022,854 24,824,766 37.01 47.51 69.28 12.61 11.54 7.94

1996 19,432,686 22,717,044 29,302,332 53.54 62.59 80.74 46.51 33.45 18.04

1998 19,280,503 22,002,734 28,268,312 51.74 59.04 75.86 -0.78 -3.14 -3.53

2000 16,223,318 19,110,747 26,498,520 42.37 49.91 69.21 -15.86 -13.14 -6.26

2002 13,077,654 16,388,532 24,749,630 33.96 42.56 64.28 -19.39 -14.24 -6.6

2004 10,823,348 13,966,069 22,139,967 28.04 36.18 57.36 -17.24 -14.78 -10.54

2005 12,454,723 15,348,682 23,828,638 32.29 39.8 61.79 15.07 9.9 7.63

2006 9,800,217 13,094,469 22,014,385 24.06 32.15 54.05 -21.31 -14.69 -7.61

2008 12,828,076 15,795,508 24,745,299 31.26 38.49 60.29 30.9 20.63 12.41

2010 12,330,478 15,940,050 25,618,738 29.27 37.84 60.82 -3.88 0.92 3.53

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2010a)

Las áreas rurales presentan el mismo comportamiento que las áreas urbanas, sin embargo,

es preciso observar que existe una brecha menor entre la pobreza de capacidades y la de

patrimonio. No obstante las cifras de pobreza para la población rural resultan más

alarmantes ya que en el caso de la pobreza patrimonial afecta a más del 50% de la

población, mientras que las restantes consideran una gran parte de habitantes, no siendo

menor a un cuarto del total.

Dado que la pobreza patrimonial incluye la pobreza de capacidades, y al mismo tiempo,

esta última contiene la pobreza alimentaria, es preciso conocer cuál es el porcentaje de la

población que se encuentra en pobreza para dimensionar el tamaño de este importante

problema social. Para esto, se tiene el cuadro 2.4:

38

Cuadro 2.4 Porcentaje de la población pobre y no pobre, 1992 a 2010

NACIONAL

Año

Porcentaje

Alimentaria Capacidades Patrimonio Pobreza

a*

Pobreza

b**

Pobreza

c*** No pobre

1992 21.38 29.66 53.09 21.38 8.28 23.43 46.91

1994 21.18 29.97 52.4 21.18 8.79 22.43 47.6

1996 37.39 46.87 69.01 37.39 9.48 22.14 30.99

1998 33.26 41.73 63.69 33.26 8.47 21.96 36.31

2000 24.13 31.75 53.61 24.13 7.62 21.85 46.39

2002 19.97 26.86 49.98 19.97 6.89 23.12 50.02

2004 17.39 24.7 47.21 17.39 7.3 22.52 52.79

2005 18.24 24.7 47.04 18.24 6.46 22.35 52.96

2006 13.82 20.69 42.66 13.82 6.87 21.97 57.34

2008 18.43 25.32 47.68 18.43 6.89 22.36 52.32

2010 18.83 26.67 51.25 18.83 7.84 24.58 48.75

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2010a)

* Pobreza alimentaria, es decir, cuando el ingreso no es suficiente para atender las necesidades de

alimentación.

** Pobreza donde el nivel de ingreso no es suficiente para cubrir las necesidades de educación y salud, es

decir, pobreza de capacidades menos pobreza alimentaria.

***Pobreza donde el nivel de ingreso no es suficiente para atender las necesidades de vestido, calzado,

vivienda y transporte, es decir, pobreza de patrimonio menos pobreza de capacidades.

39

Gráfico 2.2 Porcentaje de la población pobre y no pobre

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.4

Los resultados permiten dimensionar el problema de la pobreza en México a lo largo de los

años, ya que, en promedio, afecta a más de la mitad de la población, y nunca menor al

40%, esto equivale a millones de pobres que día con día sufren de un conjunto de carencias

elementales necesarias para la preservación de la vida humana.

0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 90.00 100.00

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2005

2006

2008

2010

Pobre

No pobre

40

Gráfico 2.3 Porcentaje de la población pobre en categorías desagregadas y no pobre

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.4

Además, la desagregación de los niveles de pobreza refleja el estado de degradación en el

que se encuentra una gran cantidad de la población al no tener el suficiente ingreso para

atender la necesidad más básica para la preservación de la vida humana que es la

alimentación (Pobreza a), siendo un poco más de una quinta parte del total que se encuentra

en tal situación (22.18%).

Finalmente y de acuerdo con la nueva metodología para la medición de la pobreza

multidimensional de Coneval, se presenta a continuación la composición de la pobreza por

entidad federativa para 2010 con el objetivo de ofrecer un panorama de la situación más

actualizada de cada uno de los estados de la República.

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

100.00

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010

No pobres

Pobreza c

Pobreza b

Pobreza a

41

Cuadro 2.5 Porcentaje de la población en pobreza y carencias promedio por entidad

federativa, 2010

Entidad federativa

Pobreza

multidimensional

Pobreza

multidimensional

extrema

No pobres

Porcentaje Carencias

promedio Porcentaje

Carencias

promedio Porcentaje

Aguascalientes 34.6 1.8 3.6 3.3 61.8

Baja California 28.9 2 3.1 3.4 67.9

Baja California Sur 26.3 2 4.6 3.6 69.1

Campeche 38 2.2 12 3.7 50

Coahuila 25 1.7 2.9 3.4 72.1

Colima 32.6 1.9 2.1 3.6 65.3

Chiapas 45.6 2.2 32.8 3.8 21.6

Chihuahua 32.6 1.8 6.6 3.7 60.8

Distrito Federal 26.5 2 2.2 3.5 71.3

Durango 41.2 1.9 10.2 3.6 48.7

Guanajuato 40.5 2.1 8.1 3.5 51.5

Guerrero 38.6 2.6 28.8 4 32.6

Hidalgo 42.5 2.2 12.3 3.6 45.2

Jalisco 32 2 4.9 3.6 63.1

México 34.8 2.2 8.1 3.6 57.1

Michoacán 42.1 2.4 12.7 3.7 45.3

Morelos 37.4 2 6.2 3.6 56.4

Nayarit 33.6 1.9 7.6 3.8 58.8

Nuevo León 19.3 1.8 1.9 3.4 78.9

Oaxaca 40.5 2.4 26.6 3.9 32.8

Puebla 46.1 2.3 14.9 3.8 39

Querétaro 34.6 1.9 6.9 3.6 58.6

Quintana Roo 29.8 2 4.7 3.6 65.5

San Luis Potosí 37.6 2.1 14.7 3.7 47.7

Sinaloa 31.4 1.9 5.1 3.6 63.5

Sonora 28.6 2.1 5.2 3.8 66.2

Tabasco 46.2 2.2 11 3.6 42.8

Tamaulipas 33.8 1.9 5.5 3.6 60.6

Tlaxcala 51.2 1.9 9.2 3.4 39.6

Veracruz 40.1 2.3 18.1 3.7 41.7

Yucatán 38.1 2.1 9.8 3.8 52.1

Zacatecas 49.8 1.9 10.4 3.5 39.8

Estados Unidos

Mexicanos 35.8 2.1 10.4 3.7 53.8

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2010a)

*No pobres (porcentaje)= 100-(Pobreza moderada + pobreza extrema)

42

Gráfico 2.4 Porcentaje de la población en pobreza por Entidad Federativa 2010

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.5

Para el año 2010, Chiapas encabeza la lista de los estados más pobres con 78.4% del total

de su población, seguida por Guerrero con 67.4% y Oaxaca con 67.2%. La composición de

la pobreza en Chiapas es de 45.6% moderada y 32.8% extrema, siendo para este último el

valor más alto a nivel nacional. Tlaxcala ocupa el primer lugar de pobreza moderada con

51.2%, mientras que en el último puesto se ubica Nuevo León con 19.3%, situación que se

repite en términos del mínimo en pobreza extrema. Al poseer Nuevo León los valores más

pequeños en términos de pobreza moderada y extrema, se sitúa como la entidad con la

mayor cantidad total de no pobres (78.9%). El Distrito Federal se sitúa en el segundo

puesto de menor cantidad de pobres con 28.7%, existiendo una significativa diferencia de 7

puntos porcentuales con respecto de Nuevo León.

Finalmente, el siguiente cuadro muestra la situación actual de la pobreza:

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

No pobres

Pobres extremos

Pobres moderados

43

Gráfico 2.5 Distribución de la población según su situación de pobreza, 2010

Finalmente, es preciso mencionar el índice de profundidad de la pobreza elaborado por

Foster, Greer y Thorbecke atendido en el capítulo 1, el cual se trata de una medida que está

dada por la distancia promedio del ingreso de la población con un ingreso inferior a la línea

de bienestar, respecto a esa misma línea. Además del índice de profundidad que

corresponde al producto de la proporción de la población en el grupo de referencia y la

proporción promedio del total de carencias que presenta el mismo. (Coneval, 2010b:42)

Cuadro 2.6 Profundidad e intensidad de la pobreza, 2008 y 2010

Indicadores 2008 2010

Profundidad de la privación social

Población total 1.9 1.7

Población en situación de pobreza 2.7 2.5

Población en situación de pobreza moderada 2.3 2.1

Población en situación de pobreza extrema 3.9 3.7

Intensidad de la pobreza

Población en situación de pobreza moderada 0.2 0.19

Población en situación de pobreza extrema 0.07 0.06

Fuente: (Coneval, 2010a)

44

2.2 Perfil socioeconómico de los pobres 2000 y 2010

La fuente utilizada para la obtención de las cifras de pobreza en México es la Encuesta

Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares, cuyo objetivo primordial es proporcionar un

panorama estadístico del comportamiento de los ingresos y gastos de los hogares en cuanto

a su monto, procedencia y distribución; adicionalmente ofrece información sobre las

características ocupacionales y sociodemográficas de los integrantes del hogar, así como las

tipologías de la infraestructura de la vivienda y el equipamiento del hogar; contribuyendo

de esta forma con el desarrollo del país, ya que permite que las autoridades y representantes

de los diversos sectores tengan un mejor conocimiento de la realidad para fundamentar sus

decisiones, así como para evaluar los resultados de su desempeño. Además, es un insumo

fundamental para las investigaciones académicas que coadyuvan a la comprensión del

progreso del país. Su marco conceptual se fundamenta en las recomendaciones de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Grupo de Canberra, específicamente

aquellas emitidas en materia de ingresos y gastos de los hogares; cuya articulación además

es posible gracias al Sistema de Cuentas Nacionales y las encuestas de hogares que levante

el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)4. (INEGI, 2010c:7) (INEGI,

2010b: 9)

Como antecedente se tiene que la existencia de bases de datos en la ENIGH data de 1984,

en formato de archivos de texto, siendo hasta 1994 cuando el manejo de las mismas se hizo

a través de archivos .dbf. Sin embargo, aproximadamente desde 1956 diferentes

dependencias públicas consideraban varias encuestas referentes a algunas categorías

propias de la ENIGH. Su periodicidad a partir de 1992 es bienal con excepción de 2005, ya

que fue un levantamiento extraordinario.

En esta sección se emplearán los microdatos de la ENIGH 2000 y 2010 para conocer el

perfil socioeconómico de los pobres, tanto en áreas rurales como urbanas, a través del

4 El Grupo de Canberra sobre estadísticas de los ingresos de los hogares es el encargado de la formulación de

una serie de recomendaciones sobre las definiciones conceptual y operativa de los ingresos de los hogares.

(Organización Internacional del Trabajo, 2003:18)

45

tratamiento estadístico que permite la paquetería SPSS. La población objetivo de la

encuesta son los hogares nacionales o extranjeros, que residen habitualmente en viviendas

particulares dentro del territorio nacional, teniendo la siguiente cobertura temática:

Ingreso corriente total (monetario y no monetario) de los hogares.

Gasto corriente monetario de los hogares.

Percepciones financieras y de capital de los hogares y sus integrantes.

Erogaciones financieras y de capital de los hogares.

Características de la vivienda.

Residentes e identificación de hogares en la vivienda.

Características sociodemográficos de los residentes de la vivienda.

Condición de actividad y características ocupacionales de los integrantes del hogar

de 12 y más años.

Equipamiento del hogar, servicios.

El tamaño de la muestra efectiva fue de 10,108 y 30,169 viviendas para 2000 y 2010

respectivamente, elegidas mediante un minucioso proceso estadístico (incluye las viviendas

deshabitadas y de uso temporal), que garantiza que los resultados obtenidos a partir de una

parte de la población (muestra), se pueda generalizar hacia el total. Al ser una encuesta

muestral se debe de contar con un ponderador, el cual hace que un hogar represente a un

grupo de hogares, por lo que cualquier tipo de información se ponderó a través de la

variable factor contenida en la tabla Hogares.

El esquema de muestreo es probabilístico, teniendo un diseño previo estratificado y por

conglomerados, donde la unidad última de selección es la vivienda y la unidad de

observación es el hogar.

Algunas consideraciones de la metodología implementada para el tratamiento de los datos

son las siguientes:

1. Considerando la perspectiva del Banco Mundial, se entiende como línea de pobreza

extrema el nivel de ingreso de 1 dólar al día, mientras que 2 dólares para pobreza

46

moderada, considerando el tipo de cambio para noviembre de 2000 y 2010,

obtenidos del portal del Banco de México.

Línea de pobreza mensual Nov 2000

Extrema Pobreza

$285.00 $570.00

Línea de pobreza mensual Nov 2010

Extrema Pobreza

$370.20 $740.40

Fuente: BANXICO

2. La metodología de la encuesta por sí misma define área urbana aquellas localidades

de 2,500 y más habitantes, con etiqueta 1, mientras que rural, localidades menores

de 2,500, con etiqueta 2.

3. El rango de las edades se determinó con la finalidad de observar cuál grupo de

población es al que la pobreza afecta más significativamente, por ejemplo, en el

primer rango se considera aquellos jóvenes que no han terminado su formación

profesional, por lo tanto se tiene lo siguiente.

Rango Etiqueta

12-23 años 1

24-35 años 2

36-47 años 3

48-59 años 4

Más de 60 años 5

4. Se consideró aquellas personas con clave de ingreso P001, que el manual de la

ENIGH define como sueldos, salarios o jornal. (INEGI, 2010b:169). Lo anterior

debido a que, llevando a cabo una tabla de frecuencias para las claves de ingreso se

determinó que en el total de personas encuestadas la principal fuente de ingreso era

este concepto con 34.5% y 24.5%, respectivamente para 2000 y 2010.

5. La variable de sexo es binaria, en donde 1 es hombre y 2 mujer.

6. Lo anterior también ocurre para la variable de alfabetismo, en donde la pregunta

formulada es si la persona sabe leer y escribir, siendo 1 si y 2 no.

7. Para el manejo de datos de ENIGH 2000 respecto al rango de nivel de educación, se

clasifica como sigue:

47

0 Ninguno

1 Preescolar

2 Primaria

3 Secundaria

4 Preparatoria o bachillerato

5 Profesional

6 Posgrado

8. Para el caso de la variable nivel de instrucción aprobado para ENIGH 2010, se

tienen las siguiente categorías:

0 Ninguno

1 Preescolar

2 Primaria

3 Secundaria

4 Preparatoria o bachillerato

5 Normal

6 Carrera técnica o comercial

7 Profesional

8 Maestría

9 Doctorado

9. La variable de atención médica tiene dos posibles respuestas, 1 corresponde a que si

tiene acceso a atención médica y 2 lo contrario.

10. Es importante mencionar que las bases de datos fueron ponderadas mediante la

variable factor.

2.2.1 Pobreza extrema

A continuación se muestra el cuadro comparativo del perfil socioeconómico de las personas

en situación de pobreza extrema, para los años 2000 y 2010.

48

POBREZA EXTREMA

2000 2010

Indicador Etiqueta Descripción % % Descripción Etiqueta Indicador

Sexo 1 Hombre 63 50.5 Hombre 1

Sexo 2 Mujer 27 49.5 Mujer 2

Edad

1 12-23 años 48.5 53.6 12-23 años 1

Edad

2 24-35 años 24.5 17.2 24-35 años 2

3 36-47 años 13 14.9 36-47 años 3

4 48-59 años 7.5 9.3 48-59 años 4

5 Más de 60 años 6.5 5 Más de 60 años 5

Ubicación

geográfica

1 Urbano 53.8 67 Urbano 1 Ubicación

geográfica 2 Rural 46.2 33 Rural 2

Analfabetismo 1 Sabe leer y escribir 88.9 91.4 Sabe leer y escribir 1

Analfabetismo 2 No sabe leer y escribir 11.1 8.6 No sabe leer y escribir 2

Nivel de

escolaridad

0 Ninguno 10.6 7.4 Ninguno 0

Nivel de

escolaridad

1 Preescolar 23.6 0.5 Preescolar 1

2 Primaria 28.6 33.7 Primaria 2

3 Secundaria 28.8 35.8 Secundaria 3

4 Preparatoria o

bachillerato 8 16.4 Preparatoria o bachillerato 4

5 Profesional 0.3 0.1 Normal 5

6 Posgrado 0 1.6 Carrera Técnica o

Comercial 6

4.2 Profesional 7

0.3 Maestría 8

0 Doctorado 9

22.4 Tiene atención médica 1 Seguridad Social

77.6 No tiene atención médica 2

Cuadro 2.7 Perfil socioeconómico de las personas en estado de pobreza extrema, 2000 y 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2000 y 2010

49

Como muestra el cuadro 2.7, el porcentaje de mujeres en situación de pobreza extrema presenta un

importante crecimiento, de 27 a 49.5% para los años 2000 y 2010 respectivamente, lo cual puede

ser explicado por la mayor participación que tiene la mujer en la generación de ingresos dentro del

hogar.

Asimismo, para el año 2000, la concentración de la pobreza extrema se encontraba en el rango de

edad de 12 a 23 años con 48.5%, mientras que para 2010 el comportamiento se repitió, sin

embargo, la cifra aumentó 6 puntos porcentuales, por lo que poco más de la mitad de la población

“joven” se encuentra en esta situación tan deplorable. Otro dato importante es que para los años en

comparación se presentó una mejoría de las cifras para las personas de la tercera edad, es decir,

aquellas de 60 años y más, disminuyendo de 6.5 a 5%.

Respecto a la variable de tamaño de la localidad, se tiene que la pobreza urbana se incrementó de

53 a 67% para 2000 y 2010, mientras que la rural su disminución fue de aproximadamente 13

puntos porcentuales. Por eso, como se mencionó en el capítulo anterior, el importante esfuerzo de

la CEPAL para combatir dicha problemática

El nivel educativo fue otra de las variables que presentó un importante deterioro ya que para 2000,

la pobreza extrema se concentraba en aquellas personas que tuvieran la educación básica, mientras

que para 2010, la pobreza extrema alcanzó a aquellos que tienen concluido el bachillerato, lo que

muestra que cada vez es más necesario contar una mayor preparación profesional para aspirar a

mejores niveles de vida. Referente al analfabetismo, se presentó una ligera mejoría durante los 10

años estudiados, siendo para 2010 que el 11.1% de la población no sabía leer ni escribir, mientras

que para 2010 la cifra se redujo a 8.6%.

Finalmente, la variable de acceso a salud pública refleja la pésima cobertura que tiene el servicio,

ya que en 2010, el 77.6% de la población no tienen acceso a atención médica, una variable de

suma importancia para el desarrollo de las capacidades básicas de la población y que además

representa uno de los principales retos del gobierno federal.

50

2.2.2 Pobreza Moderada

POBREZA MODERADA

2000 2010

Indicador Etiqueta Descripción % % Descripción Etiqueta Indicador

Sexo 1 Hombre 64.4 56.3 Hombre 1

Sexo 2 Mujer 35.6 43.7 Mujer 2

Edad

1 12-23 años 46.1 49.7 12-23 años 1

Edad

2 24-35 años 25.2 20.9 24-35 años 2

3 36-47 años 14 15 36-47 años 3

4 48-59 años 7.8 9 48-59 años 4

5 Más de 60 años 6.9 5.4 Más de 60 años 5

Ubicación

geográfica

1 Urbano 57.9 68.2 Urbano 1 Ubicación geográfica

2 Rural 42.1 31.8 Rural 2

Analfabetismo

1 Sabe leer y

escribir 89.2 92.2 Sabe leer y escribir 1

Analfabetismo

2 No sabe leer y

escribir 10.8 7.8 No sabe leer y escribir 2

Nivel de escolaridad

0 Ninguno 10.4 0 Ninguno 0

Nivel de escolaridad

1 Preescolar 22.6 6.9 Preescolar 1

2 Primaria 28.6 0.5 Primaria 2

3 Secundaria 27.6 33 Secundaria 3

4 Preparatoria o

bachillerato 10 34.5 Preparatoria o bachillerato 4

5 Profesional 0.8 16.3 Normal 5

6 Posgrado 0 0.1 Carrera Técnica o Comercial 6

1.7 Profesional 7

6.7 Maestría 8

0.3 Doctorado 9

24.5 Tiene atención médica 1 Seguridad Social

75.5 No tiene atención médica 2

Cuadro 2.8 Perfil socioeconómico de las personas en estado de pobreza moderada, 2000 y 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2000 y 2010

51

De acuerdo con el cuadro 2.8 y teniendo un comportamiento relativamente similar con el referente

a pobreza extrema, la participación de las mujeres como generadoras de ingreso dentro del hogar

se hace visible al considerar un incremento de 35.6 a 43.7% para 2000 y 2010 respectivamente. Lo

anterior ocurre además debido al filtro mencionado en las consideraciones metodológicas al

considerar como fuente ingreso el salario o jornal.

El rango de edad también presenta un aumento para los años en cuestión, sin embargo, el

porcentaje es menor al de pobreza extrema, ya que en esta clasificación poco menos del 50% de

personas de 12 a 23 años de edad se encuentra en situación de pobreza moderada.

Aproximadamente de 10 puntos porcentuales fue el incremento de personas en situación de

pobreza moderada en áreas urbanas, por lo que la cifra es extremadamente alta al considerar que

casi el 70% de la población en dichas localidades presenta insuficiencias en su ingreso para atender

sus necesidades básicas.

El analfabetismo continúa siendo un problema importante para el desarrollo del país, a pesar de

que de 2000 a 2010 disminuyó, teniendo como cifra final que 7.8% de la población (asalariada) no

sabe leer ni escribir, situación que merma su potencial para el acceso a mejores oportunidades.

El nivel de escolaridad presenta un deterioro mayor, ya que la concentración de la pobreza ya

alcanza el nivel normal, por lo que como se mencionó, cada vez es más necesario una mayor y

mejor preparación que permita acceder a un nivel de ingreso suficiente para la satisfacción de las

necesidades.

Finalmente, la variable de acceso a atención medica confirma el deterioro general por el que

atraviesan los servicios públicos, ya que aproximadamente tres cuartas partes de la población no

tiene acceso a un servicio de salud que procure su bienestar.

52

2.3 Destino histórico de recursos para subsanar la pobreza

Dado que la pobreza es un problema que vulnera la vida humana que disminuye e incluso

erradica las oportunidades para la superación personal, el gobierno federal incluye año con

año un presupuesto dentro del gasto federal para subsanar y aminorar las consecuencias que

la pobreza genera. El siguiente cuadro muestra el gasto federal ejercido para la superación

de la pobreza así como su clasificación por ejecutor de gasto.

Cuadro 2.9 Gasto federal ejercido para la superación de la pobreza (millones de pesos

a precios constantes de 2010) 1990, 1995-2011

Año Total

Por ejecutor de gasto

%

Federal Estatal

1990 42,804.08 100 0

1995 66,445.50 100 0

1996 68,637.92 99.71 0.29

1997 68,363.72 98.77 1.23

1998 79,123.35 58.93 17.61

1999 86,887.63 56.19 18.47

2000 94,808.44 57.85 17.68

2001 102,948.82 55.93 18.2

2002 120,364.63 59.17 16.96

2003 124,606.02 60.13 15.73

2004 140,518.81 65.18 13.38

2005 154,167.31 66.1 12.49

2006 174,950.86 69.08 11.53

2007 183,355.19 74.63 5.4

2008 219,882.18 76.15 5.08

2009 246,606.04 78.62 4.55

2010 271,270.40 80.68 4.11

2011 284,343.99 80.07 4.24

Fuente: Elaboración propia con datos de (Fox, 2006) y (Calderón, 2011)

Como se muestra en el cuadro 2.9, el comportamiento del gasto federal ejercido es de

carácter creciente, pero para determinar si sus incrementos son suficientes para enfrentar el

crecimiento de los pobres se tiene el siguiente cuadro:

53

Cuadro 2.10 Comportamiento de la pobreza y el gasto federal para la superación de la pobreza 1995-2010

Año

Pobreza

Gasto Federal para la

superación de la pobreza

(millones de pesos a

precios constantes de

2010)

Gasto federal para la

superación de la

pobreza por pobre

(pesos)**

PIB (millones

de pesos a

precios

constantes de

2010)

Gasto Federal para

la superación de la

pobreza como

proporción del PIB

(%)

Gasto Federal

para la

superación de

la pobreza

como

proporción del

gasto

programable

total Número de

personas ***

Tasa de

crecimiento Cifra

Tasa de

crecimiento

1995* 54,857,645

66,445.50

364 5,597,310.70 0.36 6.9

1996 63,967,416 16.61 68,637.92 3.3 411.8 5,995,156.60 0.44 6.5

1997* 62,297,579 -2.61 68,363.72 -0.4 487.4 6,480,196.57 0.47 5.7

1998 60,671,333 -2.61 79,123.35 15.74 670.6 6,844,320.37 0.59 6.8

1999* 56,545,668 -6.8 86,887.63 9.81 909.2 7,119,508.71 0.72 7.2

2000 52,700,549 -6.8 94,808.44 9.12 1,159.80 7,739,378.86 0.79 7.1

2001* 51,540,519 -2.2 102,948.82 8.59 1,344.40 7,832,208.83 0.88 7.5

2002 50,406,024 -2.2 120,364.63 16.92 1,698.90 8,066,554.87 1.06 8.1

2003* 49,507,526 -1.78 124,606.02 3.52 1,861.90 10,214,063.47 0.9 7.6

2004 48,625,044 -1.78 140,518.81 12.77 2,248.70 11,014,422.42 0.99 8.3

2005 48,895,535 0.56 154,167.31 9.71 2,535.30 11,506,023.06 1.08 8.4

2006 45,502,304 -6.94 174,950.86 13.48 3,216.90 12,405,250.12 1.18 8.5

2007* 48,779,962 7.2 183,355.19 4.8 3,263.10 13,040,635.84 1.22 8.4

2008 52,293,719 7.2 219,882.18 19.92 3,888.50 13,171,886.32 1.54 9.2

2009* 54,934,035 5.05 246,606.04 12.15 4,299.90 12,411,102.79 1.9 9.7

2010 57,707,660 5.05 271,270.40 10 4,700.80 13,075,798.00 2.07 10.4

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2010a), (INEGI, 2012), (Fox, 2006) y (Calderón, 2011)

* Valores obtenidos por interpolación para número de personas en pobreza.

** El número de pobres es tomado de la pobreza patrimonial que incluye la alimentaria y de capacidades y que representa el total de la población se encuentra en

estado de pobreza, al presentar insuficiencias en el ingreso para la satisfacción de ciertas necesidades.

54

Gráfico 2.6 Comparación tasas de crecimiento de pobreza y gasto federal ejercido

para la superación de la pobreza

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.10

A pesar de que el crecimiento del gasto federal está muy por arriba del crecimiento de la

pobreza, las cifras continúan siendo alarmantes al abarcar la mitad de la población. A

simple vista el gráfico parece arrojar un comportamiento sumamente distinto entre

variables, lo cual resulta lógico, ya que cuando el crecimiento del gasto federal para el

combate contra la pobreza aumenta la tasa de crecimiento de la pobreza disminuye,

situación que no es constante a lo largo de los periodos en estudio.

Asimismo, conviene observar la relación de gasto federal por persona pobre y el gasto

federal destinado al combate a la pobreza como proporción del Producto Interno Bruto

(PIB) mediante el comportamiento de los siguientes gráficos:

-10.00

-5.00

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.0019

96

1997

*

1998

1999

*

2000

2001

*

2002

2003

*

2004

2005

2006

2007

*

2008

2009

*

2010

Tasa de crecimiento de lapobreza

Tasa de crecimiento delGasto Federal para lasuperación de la pobreza

55

Gráfico 2.7 Gasto Federal por pobre 1995-2010

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.10

A pesar de que la tendencia de la razón de gasto federal y personas en situación de pobreza

es creciente, el valor anual dedicado a cada mexicano pobre es sumamente pequeño

considerando las múltiples carencias y necesidades que posee, es decir, el destino del gasto

federal podría ser más eficiente si el número de pobres fuera pequeño, de lo contrario

sucede que los recursos no son suficientes para atender a este gran grupo de población tan

vulnerable y más cuando estos recursos no se emplean de manera eficiente.

Considerando el gasto federal como proporción del PIB, su conducta se refleja en el

siguiente gráfico:

0.00

500.00

1,000.00

1,500.00

2,000.00

2,500.00

3,000.00

3,500.00

4,000.00

4,500.00

5,000.00

56

Gráfico 2.8 Gasto Federal para la superación de la pobreza como proporción del PIB

1995-2010

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.10

Gráfico 2.9 Gasto Federal para la superación de la pobreza como proporción del

Gasto programable total 1995-2010

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.10

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

57

La tendencia del gasto federal para la superación de la pobreza como proporción del gasto

programable total no es creciente, además de que las cifras no son lo suficientemente

significativas para impactar positivamente a los más de 50 millones de pobres que existen

en el país y que a lo largo del tiempo representan en promedio el 50% de la población total.

Asimismo, el gasto para la superación de la pobreza se clasifica también de acuerdo al tipo

de estrategia, siendo para el periodo de 1995 a 2006, las siguientes cuatro variables:

1. Desarrollo de capacidades. Busca que todo mexicano cuente con la posibilidad de

acceder a educación de calidad, servicios de salud y niveles nutricionales

adecuados, que le permitan participar plenamente en la sociedad.

2. Desarrollo del patrimonio. Garantiza un nivel mínimo de solvencia a los adultos y

sus familias a través de los programas de vivienda, capacitación y asistencia técnica

para el trabajo y ahorro.

3. Generación de opciones de ingreso. Pretende que las capacidades se traduzcan en

mayores niveles de bienestar, mediante mejores empleos y mayor acceso al

financiamiento y la asesoría técnica para emprender proyectos productivos.

4. Protección social. Persigue que la formación de capacidades y la generación de

oportunidades de ingresos no se vean afectados por acontecimientos imprevistos.

Que las familias planeen el futuro y tengan la capacidad de mantener su nivel de

vida ante siniestros y eventos inesperados a nivel familiar. (Fox, 2005)

Sin embargo, a partir de 2007 la metodología fue modificada atendiendo a los objetivos del

Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-20125, quedando los siguientes indicadores:

5 El Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 define los objetivos y las estrategias para avanzar en

la construcción de un país con Igualdad de Oportunidades para todos los mexicanos. Su elaboración toma

como punto de partida La Visión México 2030 y el Plan Nacional de Desarrollo, así como los resultados de

una amplia consulta con actores relevantes del sector que han aportado elementos de diagnóstico y de acción,

expresándose por lo tanto, a través de él se expresan los objetivos, las estrategias y las líneas de acción que

definirán la actuación de las dependencias y de los organismos federales que pertenecen a este sector.

(SEDESOL, 2012c:5)

58

1. Desarrollo de capacidades básicas. Se refiere principalmente al Desarrollo de las

capacidades básicas de las personas en condición de pobreza, en términos de

nutrición, educación y salud.

2. Grupos sociales vulnerables. Abatir el rezago que enfrentan los grupos sociales

vulnerables a través de estrategias de asistencia social que les permitan desarrollar

sus potencialidades con independencia y plenitud

3. Desarrollo regional. Disminuir las disparidades regionales a través del

ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las

regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detonar las potencialidades

productivas.

4. Desarrollo urbano. Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con énfasis en los

grupos sociales en condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura

social y vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y

competitivas.

59

Cuadro 2.11 Porcentaje del Gasto para la superación de la pobreza por tipo de

estrategia 1990, 1995-2011

Año

Por tipo de estrategia

Gasto para

la

superación

de la

pobreza

(millones de

pesos a

precios

constantes

de 2010)

Desarrollo

de

capacidades

Desarrollo

del

patrimonio

Generación

de opciones

de ingreso

Protección

social

Desarrollo

de

capacidades

básicas

Grupos

sociales

vulnerables

Desarrollo

Regional

Desarrollo

urbano

1990 42,804.08 34.09 52.41 12.79 0.7

1995 66,445.50 43.52 40.43 15.55 0.49

1996 68,637.92 46.37 37.5 15.44 0.69

1997 68,363.72 44.29 37.88 17.55 0.28

1998 79,123.35 49.77 33.69 16.45 0.09

1999 86,887.63 49.98 33.67 16.24 0.1

2000 94,808.44 50.44 33.4 15.91 0.25

2001 102,948.82 52.28 32.06 15.39 0.27

2002 120,364.63 50.99 32.74 15.82 0.22

2003 124,606.02 53.56 33.51 12.16 0.78

2004 140,518.81 51.95 30.4 13.37 4.28

2005 154,167.31 46.95 34.5 11.51 7.04

2006 174,950.86 45.7 31.97 10.39 11.95

2007 183,355.19

49.6 6.8 39.1 4.5

2008 219,882.18

46.67 7.67 40.85 4.81

2009 246,606.04

46.32 8.54 40.76 4.38

2010 271,270.40

50.24 7.9 36.96 4.9

2011p 284,343.99 51.88 7.71 36.34 4.07

p: Presupuesto original aprobado

Fuente: Elaboración propia con datos de (Fox, 2006) y (Calderón, 2011)

60

Gráfico 2.10 Porcentaje de gasto para la superación de la pobreza por tipo de

estrategia 1990, 1995-2006

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.11

Para este periodo, la estrategia que absorbió más del 47% en promedio del gasto para la

superación de la pobreza fue el desarrollo de capacidades, mientras que la protección social

representó aproximadamente sólo el 2% de los recursos destinados para atender tal

problemática social.

0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

1990

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Desarrollo de capacidades

Desarrollo de patrimonio

Generación de opciones deingreso

Protección social

61

Gráfico 2.11 Porcentaje de gasto para la superación de la pobreza por tipo de

estrategia 2007-2011

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.11

Considerando la nueva metodología del Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-

2012, el desarrollo de capacidades básicas ocupa el primer lugar en destino de recursos

para la superación de la pobreza, seguida por el desarrollo regional y ocupando los últimos

puestos las categorías de grupos sociales vulnerables y desarrollo urbano, explicándose esto

último gracias a que la pobreza se identifica e intensifica más en localidades rurales con

una población menor de 2500 habitantes.

Es importante también observar la evolución de los principales programas sociales que ha

puesto en marcha el gobierno federal para la superación de la pobreza.

0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

2007

2008

2009

2010

2011

Desarrollo de capacidadesbásicas

Grupos sociales vulnerables

Desarrollo regional

Desarrollo urbano

62

Gasto Federal en programas para el combate a la pobreza (Millones de pesos a precios constantes de 2010)

Año

Programa de

Desarrollo

Humano

Oportunidades

Programa

de Abasto

Social de

Leche

Programa

de Abasto

Rural

Programa

de

Empleo

Temporal

Programa

de Opciones

Productivas

Subsidios

para

Vivienda

Seguro

popular

Caminos

Rurales 70 y más

Programa

de la

Comisión

Nacional

para el

Desarrollo

de Pueblos

Indígenas

IMSSS-

Oportunidades

Programa

de apoyo a

zonas de

atención

prioritaria

Programa

de

Educación

inicial y

básica para

la población

rural e

indígena

(CONAFE)

Programa

de

Desayunos

Escolares

1990

21

2,142.60

465.7

1991

8.5

3,104.60

453.5

1992

418

3,735.30

337.3

1993

374.6

4,822.90

365.4

1994

303.4 1,726.20

2,497.30

5,593.80

548.1

1995

494.4 1,679.90 3,360.90 1,546.90

4,539.70

1,091.70

1996

620.6 1,235.00 3,500.90 1,144.30

5,129.30

2,066.10

1997 1,048.80 532 1,247.40 4,662.90 863.7

5,463.40

1,962.20

1998 6,608.90 304.5 954.2 5,270.30 842.2 257.7

5,406.80

1,851.10

1999 11,644.90 76.4 792.7 5,748.20 856 440.9

5,237.20

1,972.20

2000 14,870.40 0 628.8 6,208.50 781 898.1

3,315.20

1,807.40 5,686.10

2,108.00 2,067.30

2001 18,413.40 210.7 761.1 5,575.50 783.6 650.6

2,941.20

2,157.20 5,733.70

2,297.50 2,475.00

2002 23,900.10 0 798.4 5,435.90 732.2 884 268.5 3,076.20

1,977.80 5,191.80

2,719.50 2,462.70

2003 30,187.60 361.7 989.5 2,338.20 985.2 907.9 855.7 3,143.10

3,040.40 5,620.90

2,635.10 2,463.30

2004 32,965.20 501.1 1,597.30 2,198.30 1,023.80 1,513.60 5,695.60 4,013.70

4,241.40 5,469.40

2,471.60 2,698.70

2005 37,265.30 769.1 697.4 2,142.20 552.1 1,324.00 10,658.70 8,012.50

5,968.60 5,393.00

2,657.00 2,732.80

2006 40,070.40 1,553.80 1,135.50 1,483.30 448 2,703.20 20,056.90 6,653.00

5,878.40 5,944.50

2,567.40 3,354.00

2007 42,355.00 2,335.00 2,697.00 1,820.50 994.2 1,984.90 21,730.10 6,291.10 6,912.10 5,868.40 5,774.40

2,582.00

2008 45,098.20 2,993.90 2,167.30 1,603.70 1,190.10 1,688.30 26,941.80 7,795.70 10,312.20 7,167.00 6,362.50 4,074.00 3,054.30

2009 48,754.40 2,663.60 1,885.90 2,568.70 911.5 1,691.30 32,651.90 13,953.40 12,953.00 6,484.00 7,281.00 7,692.30 3,012.50

2010 57,348.90 2,581.50 1,988.30 3,096.40 708.6 1,984.00 48,842.10 17,460.90 13,101.20 7,730.50 7,300.00 7,084.50 2,698.90

Cuadro 2.12 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de la pobreza 1990-2010

Fuente: Elaboración propia con datos de (Zedillo, 2000), (Fox 2006) y (Calderón, 2011)

La no aparición de las cifras se debe a que la metodología para su cuantificación fue diferente y no se dispone de información y porque algunos programas iniciaron en un año

distinto del inicio del periodo.

63

Es conveniente además mostrar lo que el Programa Oportunidades representa para el gasto

federal para el combate de la pobreza, a continuación se muestran gráficos para los años

1997, 1998, 2003 y 2010 donde se evidencia la participación de este Programa de

desarrollo humano respecto a sus semejantes para los mismos años. La selección de los

años está en función en que para 1997 comenzó el Programa, sin embargo para 1998 hubo

un importante crecimiento en el destino de recursos, mientras que 2003 refleja un año

“promedio” entre los periodos consecuentes y 2010 la situación actual respecto a los demás

programas del poder federal.

Gráfico 2.12 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 1997

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.12

En 1997, año en que inició el Programa Oportunidades y en comparación con los más

importantes de aquel año, abarcaba por sí sólo casi 7% de los recursos, teniendo el mayor

porcentaje el vinculado con el sector salud (IMSS-Oportunidades), sumando entre ellos más

del 40% de los recursos, seguidos por el programa de empleo temporal.

6.65% 3.37% 7.90%

29.55%

5.47%

34.62%

12.43%

Programa de DesarrolloHumano Oportunidades

Programa de Abasto Social deLeche

Programa de Abasto Rural

Programa de EmpleoTemporal

Programa de OpcionesProductivas

IMSS-Oportunidades

Programa de DesayunosEscolares

64

Gráfico 2.13 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 1998

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.12

Para 1998, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades representaba casi un tercio

de los recursos, seguido por el vinculado al sector salud con 25.15%, en este año, el

programa temporal de empleo sufrió una reducción en los recursos de casi 5%.

30.75%

1.42%

4.44%

24.52%

3.92%

1.20%

25.15%

8.61%

Programa de DesarrolloHumano Oportunidades

Programa de Abasto Socialde Leche

Programa de Abasto Rural

Programa de EmpleoTemporal

Programa de OpcionesProductivas

Subsidios para Vivienda

IMSS-Oportunidades

Programa de DesayunosEscolares

65

Gráfico 2.14 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 2003

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.12

Para 2003, el cambio porcentual de los recursos destinados a Oportunidades aumentó

considerablemente, a 56.4% de los recursos totales.

56.40%

0.68%

1.85%

4.37%

1.84%

1.70%

1.60%

5.87%

5.68%

10.50%

4.92% 4.60%

Programa de Desarrollo HumanoOportunidades

Programa de Abasto Social deLeche

Programa de Abasto Rural

Programa de Empleo Temporal

Programa de OpcionesProductivas

Subsidios para Vivienda

Seguro popular

Caminos Rurales

Programa de la ComisiónNacional para el Desarrollo dePueblos IndigenasIMSS-Oportunidades

Programa de Educación inicial ybásica para la población rural eindígena (CONAFE)Programa de DesayunosEscolares

66

Gráfico 2.15 Gasto federal en los principales programas sociales para el combate de

la pobreza 2010

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.12

33.36%

1.50%

1.16%

1.80%

0.41% 1.15%

28.41%

10.16%

7.62%

4.50% 4.25% 4.12% 1.57%

Programa de Desarrollo HumanoOportunidades

Programa de Abasto Social deLeche

Programa de Abasto Rural

Programa de Empleo Temporal

Programa de OpcionesProductivas

Subsidios para Vivienda

Seguro popular

Caminos Rurales

70 y más

Programa de la ComisiónNacional para el Desarrollo dePueblos IndigenasIMSS-Oportunidades

Programa de Apoyo a zonas deatención prioritaria

Programa de Educación inicial ybásica para la población rural eindígena (CONAFE)

67

Finalmente en 2010 y para tener una visión de la situación actual, se tiene que el Programa

Oportunidades representa el 33.36%, una reducción muy significativa en comparación con

el año anterior analizado, situación altamente negativa porque, como se mostró en las

secciones anteriores, el número de pobres en el país continúa alcanzando cifras alarmantes.

Como se puede observar, para todos los años, el Programa al que se destinan más recursos

para el combate contra la pobreza es Oportunidades, considerando tres áreas de acción en

sus respectivas secretarías, Desarrollo Social, Educación y Salud.

El siguiente cuadro muestra el destino de recursos a dichos sectores, expresado en términos

absolutos (millones de pesos) y como proporción del gasto total.

Cuadro 2.13 Gasto federal destinado al Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades 1997-2010

Año

Millones de pesos a precios constantes de 2010 Porcentaje

Gasto total Desarrollo

social Salud

Educación

Pública

Desarrollo

Social Salud

Educación

Pública

1997 1,048.77 682.22 169.32 197.23 65.05 16.14 18.81

1998 6,608.93 2,465.17 2,775.34 1,368.42 37.3 41.99 20.71

1999 11,644.88 5,346.43 2,004.28 4,294.18 45.91 17.21 36.88

2000 14,870.42 6,365.17 1,965.42 6,539.67 42.8 13.22 43.98

2001 18,412.24 7,585.52 2,390.04 8,436.68 41.2 12.98 45.82

2002 23,900.07 9,648.55 2,685.49 11,566.03 40.37 11.24 48.39

2003 30,187.56 11,823.67 3,164.06 15,199.83 39.17 10.48 50.35

2004 32,965.23 12,786.83 4,171.85 16,006.54 38.79 12.66 48.56

2005 37,265.30 13,910.84 4,718.08 18,636.38 37.33 12.66 50.01

2006 40,070.44 16,296.17 4,510.86 19,263.41 40.67 11.26 48.07

2007 42,354.98 18,261.53 4,313.00 19,780.45 43.12 10.18 46.7

2008 45,098.25 22,181.42 3,859.14 19,057.58 49.18 8.56 42.26

2009 48,754.39 25,735.30 3,635.47 19,383.62 52.79 7.46 39.76

2010 57,348.90 31,608.30 4,605.60 21,135.10 55.12 8.03 36.85

Fuente: Elaboración propia con datos de (Zedillo, 2000), (Fox 2006) y (Calderón, 2011)

68

Gráfico 2.16 Porcentaje del gasto federal destinado al Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades 1997-2010.

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.13

Como se aprecia, en promedio, el 45% del gasto federal se destina al desarrollo social,

seguido por la educación pública que, en promedio, representa el 41%, mientras que para la

salud la cifra asciende al 14%, como promedio de los años en cuestión (1997-2010).

Dado que el gobierno federal hoy en día define al Programa Oportunidades como el más

importante para atender el problema de la pobreza en México, es relevante determinar la

razón recursos del Programa Oportunidades por pobre, además de mostrar el número de

personas beneficiadas por el Programa para observar si la tendencia va de acuerdo con el

crecimiento de la pobreza en el país; realizando para este propósito, el siguiente cuadro:

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

100.00

19971998199920002001200220032004200520062007200820092010

Educación Pública

Salud

Desarrollo Social

69

Cuadro 2.14 Relación pobre y beneficiario por recursos del Programa Oportunidades

1997-2010

Año

Número de

personas en

pobreza**

Gasto en

oportunidades

(millones)

Gasto/pobre

(pesos)

Número de

beneficiarios

(Familias)

Gasto/

beneficiario

(pesos)

1997* 62,297,579 465.8 7.48 300,700 1,549.05

1998 60,671,333 3,398.60 56.02 1,595,600 2,129.98

1999* 56,545,668 6,890.10 121.85 2,306,300 2,987.51

2000 52,700,549 9,586.90 181.91 2,476,400 3,871.31

2001* 51,540,519 12,393.00 240.45 3,237,700 3,827.72

2002 50,406,024 17,003.80 337.34 4,240,000 4,010.33

2003* 49,507,526 22,331.10 451.06 5,000,000 4,466.22

2004 48,625,044 25,651.70 527.54 5,000,000 5,130.34

2005 48,895,535 29,964.20 612.82 5,000,000 5,992.84

2006 45,502,304 33,525.70 736.79 5,000,000 6,705.14

2007* 48,779,962 36,769.20 753.78 5,000,000 7,353.84

2008 52,293,719 41,706.50 797.54 5,049,200 8,260.02

2009* 54,934,035 46,698.90 850.09 5,209,300 8,964.52

2010 57,707,660 57,348.90 993.78 5,819,000 9,855.46

Fuente Elaboración propia con datos de (Zedillo, 2000), (Fox 2006) y (Calderón, 2011)

* Valores obtenidos por interpolación para número de personas en pobreza.

** Número de personas en pobreza de patrimonial. Se considera la pobreza patrimonial porque

Oportunidades es el programa federal más importante para atender la pobreza en el país, a través de

transferencias económicas condicionadas que a corto plazo tienen como objetivo mejorar el ingreso para el

adecuado desarrollo de las capacidades de la población.

Graficando la tercera y cuarta columna se tiene:

70

Gráfico 2.17 Relación gasto en Programa Oportunidades/pobre, gasto en Programa

Oportunidades/beneficiario 1997-2010

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 2.14

Por lo tanto, se observa una tendencia creciente para cada uno de las razones anteriores,

siendo más constante el gasto por beneficiario del Programa Oportunidades; sin embargo,

aún quedan muchas acciones que implementar para lograr una mayor cobertura que no esté

dedicada únicamente a atender a esta gran proporción de la población, sino que además las

acciones y su eficiencia se vean reflejadas en las cifras de pobreza que año con año afectan

a millones de mexicanos. El análisis de las cifras en términos absolutos también es

importante, ya que los recursos son altamente insuficientes para atender a las personas

vulneradas por la pobreza, por ejemplo, en el caso del gasto federal por pobre (anual) es un

poco mayor a la línea de pobreza alimentaria mensual.

2.4 Recuento de las acciones gubernamentales contra la pobreza

Dado que la pobreza es un problema que con el paso de los años se agrava, múltiples

acciones ha puesto en marcha el gobierno federal para su combate. En esta sección se

presentan los principales programas sociales desde el sexenio del presidente Carlos Salinas

de Gortari.

0.00

2,000.00

4,000.00

6,000.00

8,000.00

10,000.00

12,000.00

1997

*

1998

1999

*

2000

2001

*

2002

2003

*

2004

2005

2006

2007

*

2008

2009

*

2010

0.00

500.00

1,000.00

1,500.00

2,000.00

2,500.00

71

A partir de diciembre de 1988, la política gubernamental mexicana de combate a la pobreza

recibió un nuevo impulso y registró un importante giro en relación a los enfoques tradicionales,

en los que predominaban principalmente visiones sectoriales. Por lo que la creación del

Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) significó para el país un significativo cambio en

la operación del poder federal, su creación se dio como respuesta al entorno social adverso que

dio lugar la crisis económica iniciada en 1982 y que consumió prácticamente todo el sexenio

inmediato. Las necesidades del ajuste económico impusieron una importante reducción del

gasto social, que combinado con la caída del empleo formal y del ingreso real de los asalariados

en general, provocó una considerable ampliación de los rezagos sociales que no habían sido

superados en los años de estabilidad y crecimiento. (Cordera, 1999:1)

El objetivo de Pronasol era desarrollar programas de salud, educación, nutrición, vivienda,

empleo, infraestructura y otros proyectos productivos enfocados a los grupos más pobres, a

través de la promoción de una participación conjunta entre la sociedad y el gobierno. Las

actividades del programa estaban clasificadas en cuatro campos de acción:

1. Programas de apoyo a la alimentación

2. Programas productivos

3. Programas de servicios sociales

4. Programas de infraestructura

Dentro de los programas de apoyo a la alimentación existen cuatro mecanismos mediante

los cuales el gobierno los apoya: los subsidios generalizados, la cobertura dirigida a los

pobres de las áreas urbanas, la cobertura dirigida a los pobres de las áreas rurales y la

cobertura dirigida a los grupos vulnerables.

La cobertura para las áreas urbanas se centraba en la venta de cantidades fijas de alimentos

como tortillas y leche a precios subsidiados (Tortibonos y Liconsa, respectivamente) para

familias que percibieran menos de dos salarios mínimos. Para las áreas rurales se trabajaba

con un sistema de tiendas que manejaba la Compañía Nacional de Subsistencias Populares

(CONASUPO), en donde se vendían artículos básicos con descuentos en promedio del

72

14%. Finalmente, la cobertura para los grupos vulnerables recaía sobre diferentes

instituciones que tenían como objetivo proporcionar alimentos gratuitos, educación para la

salud y nutrición, y servicios básicos de salud.

Por otra parte, los programas productivos se referían a mecanismos mediante los cuales se

intentaba aumentar de manera directa el ingreso potencial de las clases pobres. A su vez,

estos programas consideraban tres categorías: los Fondos de Solidaridad para la

Producción, los Fondos de Solidaridad para las Comunidades Indígenas y el Programa de

Mujeres en Solidaridad. La primera categoría se centraba en otorgar crédito a los

agricultores que debido a sus características no podían obtenerlo por medio de instituciones

públicas o la banca privada. La segunda concentraba sus recursos en las organizaciones

comunitarias encargadas de determinar la prioridad y el uso específico de los mismos.

Finalmente, el último programaba se encargaba de otorgar recursos para que las mujeres

pudieran contribuir al ingreso del hogar a través del trabajo productivo.

La tercera actividad de Pronasol recaía en los programas sociales que contribuían

esencialmente al fomento de la salud y la educación. Respecto al primer rubro, lo anterior

se refirió a la creación de clínicas y la remodelación de hospitales; mientras que el segundo,

a través del Programa Escuela Digna, se dedicó a la remodelación de escuelas y al

otorgamiento de becas principalmente.

Finalmente, mediante la categoría de programas de infraestructura Pronasol apoyaba el

desarrollo de la infraestructura en las comunidades pobres. Asimismo, otra de las acciones

era llevar a cabo acciones para establecer y aclarar derechos de propiedad dentro de los

asentamiento espontáneos de las áreas urbanas, proporcionando además servicio de energía

eléctrica a comunidades rurales y barrios urbanos así como el mejoramiento del servicio de

dotación de agua a comunidades urbanas. (Levy, 1994:1)

Para el sexenio siguiente, los programas para el combate de la pobreza se agrupaban en tres

grandes categorías:

73

1. Desarrollo del capital humano

2. Oportunidades de ingreso

3. Desarrollo del capital físico

Las subcategorías de cada una de las clasificaciones anteriores se expresan en el siguiente

cuadro:

74

1. Desarrollo de capital humano (Programa de

Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)

Programas alimentarios

Programas alimentarios DIF

Abasto Social de Leche

Abasto Rural

Acciones compensatorias

Sector educativo

Programa de Ampliación de Cobertura

Programa IMSS-Solidaridad

Seguridad Social a Jornaleros Agrícolas

2. Oportunidades de ingreso

Programa de empleo temporal

Fondo Nacional de Apoyos a Empresas Sociales

(FONAES)

Crédito a la palabra Programa Mujeres

Zonas áridas y proyectos agrícolas

Jornaleros agrícolas

Apoyos a la producción primaria

Programas productivos para productores de bajos

ingresos

3. Desarrollo de capital físico

Aportaciones federales para entidades federativas

y municipios

Fondo para la Infraestructura Social

Municipal (FISM)

Fondo para la Infraestructura Social

Estatal (FISE)

Desarrollo de infraestructura social

básica en regiones marginadas

Programa de agua potable y saneamiento en zonas

rurales y urbanas marginadas

Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda

Progresiva (VIVAH)

Telefonía y caminos rurales

Fuente: Elaboración propia con datos de (Zedillo, 2000)

Cuadro 2.15 Líneas de acción contra la pobreza 1994-2006

75

Dentro de la primera categoría, se encuentra como objetivo esencial el desarrollo de capital

humano, es decir, la dotación de elementos necesarios a la sociedad para la potencialidad de

sus capacidades. Dentro de este rubro destaca PROGRESA, después Oportunidades, el

cual tiene como objetivo impactar en el estado educativo, de salud y nutricional de los

hogares pobres. En términos generales, los programas de esta clasificación se asocian a

recursos federales encaminados a dotar a la población de bienes y servicios básicos para la

preservación de la vida, tanto en poblaciones rurales y urbanas.

En las oportunidades de ingreso, como su nombre lo indica, se trata de incentivar la

actividad productiva conceptualizada como elemento fundamental para poseer un nivel de

ingreso que sea suficiente para atender las necesidades humanas. En este caso, los recursos

federales también son destinados al otorgamiento de créditos que permitan a la población a

acceder a oportunidades de carácter productivo. En este sentido conviene destacar el

programa de empleo temporal, el cual de acuerdo con la sección anterior participa de forma

importante en la asignación de recursos, que está orientado a apoyar de forma temporal en

su ingreso, a la población afectada durante los periodos de baja demanda laboral y/o

emergencias originadas por fenómenos naturales o causas económicas, a través de su

participación en proyectos de beneficio familiar o comunitario, teniendo como población

objetivo mujeres y hombres de 16 o más años de edad, que enfrentan una disminución

temporal en su ingreso por baja demanda de mano de obra o por los efectos de una

emergencia (Portal del empleo, 2011).

Finalmente, el desarrollo del capital físico se concentra en proveer las condiciones y

recursos necesarios para el desempeño de ciertas actividades. En este caso se promueve

una correcta infraestructura que permita el paso entre caminos para el intercambio de

productos, así como una infraestructura social, como el agua potable, que genera un

mejoramiento en la calidad de vida de la población.

Conviene mencionar que las estrategias de acción mencionadas en el cuadro anterior

también se apegan los programas para los sexenios consecuentes, sin embargo, durante ese

76

periodo se presentó de forma explícita cada uno de los programas que pertenecía a dicho

rubro.

Para el sexenio foxista, dentro de los programas que se atendieron en la sección anterior,

destaca la creación del seguro popular enmarcado en la estrategia del Programa Nacional de

Salud 2001-2006, cuyo propósito es brindar protección a la población no derechohabiente

mediante un seguro de salud, público y voluntario, orientado a reducir los gastos médicos

de bolsillo y fomentar la atención oportuna a la salud. (Secretaría de Salud, 2011)

Finalmente, la creación de los programas 70 y más así como el programa de atención a

zonas prioritarias destaca en importancia para el sexenio en curso, sin olvidar por supuesto

la operación de los demás programas sociales atendidos en la sección anterior. El primero

atiende a los adultos mayores de 70 años o más que vivan en localidades de hasta 30 mil

habitantes. Los beneficiarios reciben apoyos económicos de 500 pesos mensuales, que se

paga cada dos meses; asimismo, para una integración a la sociedad, participan en grupos de

crecimiento y jornadas informativas sobre temas de salud, además de que se ofrecen

facilidades para el acceso a servicios y apoyos de instituciones como el Instituto Nacional

de las Personas Adultas Mayores (INAPAM), ofreciendo actividades productivas y

ocupacionales. (Sedesol, 2011c)

El segundo es producto de la fusión de los Programas de Desarrollo Local, Microrregiones

y de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria, y atiende integralmente los rezagos

vinculados con la infraestructura básica comunitaria, y la carencia de servicios básicos en

las viviendas, ubicadas en los municipios de muy alta y alta marginación que conforman las

ZAP (Zonas de Atención Prioritarias), de manera específica, y de otras localidades,

territorios o regiones que presentan iguales condiciones de rezago. (Sedesol, 2011d)

77

2.5 La distribución del ingreso en México, concentración de la riqueza

La desigualdad en la distribución del ingreso es un tema que guarda un fuerte vínculo con

la pobreza, ya que considera la concentración de la riqueza en una parte muy pequeña de la

población, como lo es el caso de México, absorbiendo la mayoría de los recursos y dejando

una pequeña proporción a millones de mexicanos.

Dado lo anterior, conviene retomar el coeficiente de Gini definido como una medida de

desigualdad con valores entre 0 y 1, donde 1 representa la desigualdad perfecta y 0 la

igualdad perfecta. El siguiente gráfico muestra el comportamiento de este indicador desde

el año 1994:

Gráfico 2.18 Coeficiente de Gini, México 1994-2010

Fuente: Elaboración propia con datos de (CEPAL, 2012) y (Coneval, 2010a)

De igual forma, conviene atender la distribución de la riqueza en deciles, siendo el decil

número 10 el más rico y el 1 el más pobre.

0.539

0.526

0.539 0.542

0.514 0.516

0.528

0.506

0.515

0.509

0.500

0.505

0.510

0.515

0.520

0.525

0.530

0.535

0.540

0.545

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010

78

Gráfico 2.19 Distribución del ingreso (porcentaje del ingreso nacional total), México

2009

Fuente: Elaboración propia con datos de (CEPAL, 2012)

Como se puede observar, el decil más rico concentra el 41% de la riqueza, situación

altamente desigual, ya que el casi 60% restante es repartida entre los 9 deciles restantes,

dejando al más pobre el 1% del ingreso total.

2.6 La pobreza mexicana ante el mundo y su comparación con otros países

Comparar la pobreza entre países permite conocer la postura de un país respecto a otros con

la finalidad de dimensionar el problema social imperante en cada nación. A continuación

se muestra un cuadro comparativo que muestra las cifras de pobreza para un conjunto de

países representativos de cada región.

1% 3% 3% 4% 5%

7%

9%

11%

16%

41%

I II III IV V VI VII VIII IX X

79

Gráfico 2.20 Porcentaje de la población que está por debajo de la línea de pobreza

nacional, selección de países 2000-2008

Fuente: Elaboración propia con datos de (BM, 2012a) y (PNUD, 2011)

Polonia

Letonia

Croacia

México

Belarús

Perú

Federacion de Rusia

Ucrania

Georgia

Ecuador

Jamaica

Turquía

China

Bolivia

Egipto

Indonesia

Nicaragua

India

Kenya

Madagascar

Etiopía

14.8 16.8

5.9 28.9

11.1 36.8

47 12.8

17.4 23.9

51.6 18.5 19.6

15.4 19.5 21.5

54.4 32.6

38.3 45.1

18.7 14.2

27 48.5

2.8 30.7

37.7 36.1

16.7 50.7

16.7 22

45.8 51

28.6 30.1

46.6 40

68.7 46.3

44.2

80

Como se puede apreciar en el gráfico, para 2008, respecto al conjunto de países anterior,

México ocupa el séptimo lugar en el porcentaje de la población que se encuentra debajo de

la línea de pobreza, siendo el tercer lugar para Perú, y Georgia y Madagascar segundo y

primer puesto respectivamente. Esta situación resulta aún más alarmante debido a que

estos países se consideran los más pobres del mundo teniendo más de la mitad de la

población en este estado tan deplorable.

Es importante resaltar que las cifras expresadas corresponden a la pobreza patrimonial, es

decir, la que se refiere a insuficiencias en el ingreso para atender las necesidades de

alimentación, educación, salud, vivienda, vestido, calzado y transporte público.

Dado que la pobreza es un problema que vulnera la vida humana, Naciones Unidas lo sitúa

como el primer objetivo de desarrollo del milenio, tal y como se mencionó en el capítulo

anterior, por lo que la meta es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de

personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día. El comportamiento para un grupo

seleccionado de países es el siguiente:

81

Gráfico 2.21 Porcentaje de la población que recibe menos de 1.25 dólares al día en

PPA (%), selección de países 2000-2008

Fuente: Elaboración propia con datos de (PNUD, 2011)

* Cuando el valor es cero, se refiere a menos del 2%

Polonia

Rumania

Panamá

Belarús

Perú

Federacion de Rusia

Ucrania

Georgia

Ecuador

Jamaica

Turquía

China

Bolivia

Egipto

Indonesia

Marruecos

Guatemala

Camboya

Kenya

Madagascar

Haití

México

0 0 0 0

9.5 0 0 0

7.7 0 0 0 0

5.2 13.4

3.5 4.7

16 0 0

2.6 4.4

15.9 6.4

11.7 2.2

0 18.2

29.4 26.2

2.5 15.8

11.7 41.6

25.8 22.6

19.7 49.6

67.8 21.2

54.9 39

4

82

En el caso del gráfico anterior, se observa que México no tiene un porcentaje tan alto en

este indicador, incluso comparado con países de la misma región.

El siguiente cuadro muestra el seguimiento de este objetivo en las regiones del mundo:

Gráfico 2.22 Proporción de personas que viven con menos de 1.25 dólares al día, 1990

y 2005, (%)

Fuente: (ONU, 2011c)

83

Gráfico 2.23 Tabla de progreso del primer objetivo de desarrollo del milenio 2011

Fuente: (ONU, 2011b)

Como se puede observar, en la presentación de la pobreza por regiones, la región

correspondiente a México tiene un comportamiento favorable, sin embargo, es necesario

destacar que la comparación se lleva a cabo con regiones en donde los niveles de vida y

bienestar son altamente desfavorables.

84

CAPÍTULO 3. RESULTADOS, ANÁLISIS DE ELEMENTOS BÁSICOS Y

PROPUESTAS SOBRE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA

OPORTUNIDADES CONTRA LA POBREZA.

3.1 Caracterización del Programa Oportunidades

El Programa Oportunidades se incluye en el Tercer Eje de Acción relativo a la Igualdad de

Oportunidades del Plan Nacional de Desarrollo 2007‐2012, específicamente con el Quinto

Objetivo Nacional que considera “reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de

oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejoren

significativamente su calidad de vida y tengan garantizada alimentación, salud, educación,

vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo, tal y como lo establece la

Constitución”. Asimismo, responde al primer Objetivo Estratégico que tiene como finalidad

“Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con

políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan

adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo” (PND 2007-2012:150).

De igual forma, el Programa se alinea con el Programa Sectorial de Educación 2007-2012

que considera ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos

sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. El Programa Sectorial de Salud 2007-2012

también se vincula con oportunidades en términos de mejorar las condiciones de salud de la

población, reducir las brechas o desigualdades en salud mediante intervenciones

focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas, y garantizar que la salud

contribuya al combate a la pobreza y al desarrollo social del país.

El gobierno federal concibe al Programa Oportunidades como un instrumento de desarrollo

humano que propicia el incremento de las capacidades en la educación, la salud y

alimentación en los hogares más necesitados a través de su propio esfuerzo y apoyo tanto

de la sociedad como del gobierno, con la finalidad de superar su situación y poder acceder a

mejores niveles de bienestar (Sedesol, 2011a:48). Asimismo, Oportunidades promueve por

un lado, acciones intersectoriales para la educación, salud, alimentación, el fortalecimiento

85

patrimonial y la protección social de su población objetivo; y por otro lado, contribuye a la

vinculación de esta población con nuevos servicios y programas de desarrollo (Sedesol,

2011a:8).

La población objetivo del Programa son hogares cuyos ingresos no exceden la línea de

bienestar mínimo6, así como aquellos que, sin exceder la condición de pobreza, presentan

características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo

adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de nutrición, salud y/o

educación. El Programa busca a través de la entrega de recursos en efectivo, en el corto

plazo mejorar las condiciones socioeconómicas y el ingreso de los hogares más pobres y, a

mediano plazo, logren impulsar en la población beneficiaria el desarrollo de capacidades al

incentivar la asistencia a las unidades de salud y a la escuela. Por lo tanto, el objetivo

principal del Programa es romper el ciclo intergeneracional de pobreza imperante en el

país, favoreciendo el desarrollo de las capacidades en los tres aspectos mencionados

(Sedesol, 2011a:49) (Sedesol, 2010a:10).

Conviene además, mencionar la visión y misión del Programa Oportunidades:

Misión: Coordinar acciones interinstitucionales para contribuir a la superación de la

pobreza, mediante el desarrollo de las capacidades básicas de las personas y su acceso a

mejores oportunidades de desarrollo económico y social.

Visión: Hacia el 2030, los mexicanos vemos a México como un país con igualdad de

oportunidades para todos, donde los mexicanos ejercen plenamente sus derechos sociales y

la pobreza se ha erradicado (Sedesol, 2012a).

6 La línea de bienestar mínimo permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la

compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada, o expresado de

otra forma, la línea de bienestar mínimo equivale al valor de la canasta alimentaria por persona al mes. Para

efectos de la medición se toma como referencia el valor de la canasta del mes de agosto de cada año en que se

hace la medición.

86

La operación del Programa Oportunidades se realiza mediante la cooperación e integración

de diversas secretarías quienes coordinadas con las autoridades estatales competentes,

proporcionan los servicios de educación y salud, la capacitación de su personal, así como la

certificación de las familias beneficiarias. Lo anterior se presente el cuadro siguiente:

Cuadro 3.1 Operación del Programa Oportunidades

Programa Oportunidades

Secretaría de Desarrollo

Social (Sedesol)

Secretaría de Educación

Pública

Consejo Nacional de

Fomento Edcativo (Conafe)

Coordinación del Programa de

Desarrollo Humano

Oportunidades

Consejo (Máximo órgano consultivo y de coordinación, autoriza

la política de seguimiento, supervisión y

evaluación para definir los lineamientos y estrategias para la

operación del Programa)

Presidente: Secretario de Desarrollo Social

Integrantes:

Secretarios de Hacienda, Educación, Salud y Coordinador

Nacional

Comité Técnico (órgano de apoyo de la

Coordinación que se encarga de establecer las medidas necesarias

para permitir la operación eficaz y transparente del

Programa.)

Secretaría de Salud

IMSS-Oportunidades

Autoridades estatales

Fuente: Elaboración propia con información de (Sedesol, 2012a)

87

En los estados, el Programa cuenta con delegaciones, encabezadas por un coordinador, las

cuales son responsables de la atención de las familias beneficiarias, así como de la

operación y seguimiento del Programa. Los gobiernos de los estados, las delegaciones y las

representaciones de los programas federales, en su caso, son los responsables de operar y

otorgar los servicios de educación y de atención a la salud de la población (Sedesol,

2011a:49).

El proceso mediante el cual se identifica a las familias beneficiarias se compone mediante

dos etapas, selección de localidades y focalización de familias, cuyos elementos y

características se muestran a continuación:

1. Selección de localidades.

Se considera el total de localidades del país, tomando como referencia el índice de rezago

social (Coneval), el índice de marginación (Conapo) e información estadística de

localidades, manzanas, colonias no cubiertas por el Programa, con la finalidad de darles

prioridad (INEGI, Sedesol) .

Una vez seleccionado el universo de atención, se procede a levantar la información

socioeconómica de los hogares para identificar a las familias elegibles, así como a validar

las condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud y

educación que permitan operar en forma integral los componentes del Programa.

2. Focalización de familias

La información socioeconómica se recolecta mediante una encuesta homogénea a nivel

nacional para cada uno de los hogares dentro del contexto rural y urbano, para determinar

las características socioeconómicas y demográficas propias de cada integrante.

La metodología implementada en la focalización de familias se basa en una estimación del

ingreso a través de un conjunto de variables socioeconómicas y demográficas de los

88

hogares, que servirá de referencia para la implementación de los siguientes criterios de

prioridad:

1) Hogares cuyos ingresos estimados se encuentren por debajo de la línea de bienestar

mínimo y con integrantes menores de 22 años y/o mujeres en edad reproductiva.

2) Hogares cuyos ingresos estimados se encuentren por debajo de la línea de bienestar7

y con integrantes menores de 22 años y/o mujeres en edad reproductiva.

3) Hogares definidos en la población objetivo que no están en los grupos 1 y 2

(Sedesol, 2011a:51).

Una vez identificadas las familias elegibles, el Programa atenderá a los hogares aplicando

los siguientes criterios de prioridad:

1. Hogares en condición de pobreza alimentaria

2. Hogares con integrantes de hasta 21 años de edad

3. Hogares con mujeres en edad reproductiva

4. Hogares con mayor pobreza

Conviene mencionar que el Programa Oportunidades se define como un programa con

enfoque de género, ya que de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 las

acciones son encaminadas a eliminar cualquier discriminación por motivos de género y

garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su

pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Por lo anterior, el Programa canaliza los

apoyos a través de las madres de familia, además de que es a través de ellas con quienes se

establece un contacto formal.

La incorporación de nuevas familias al Programa está en función de los siguientes dos

elementos:

7 La línea de bienestar permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para

adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades básicas (alimentarias y no

alimentarias), o expresado de otra forma, es el valor monetario de una canasta alimentaria y no alimentaria de

consumo básico.

89

1. Aquellas familias beneficiarias que causen baja del Padrón Activo de Beneficiarios

de acuerdo con los espacios disponibles.

2. El techo presupuestal autorizado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para

el ejercicio fiscal correspondiente (Sedesol, 2011a:52).

Los beneficios del Programa Oportunidades se agrupan en cinco categorías que muestran la

caracterización de sus componentes. Conviene mencionar que los tres primeros son los

componentes básicos que fueron la plataforma de arranque de la operación del Programa

(Sedesol, 2011a:49) (Sedesol, 2012b:13).

•El objetivo de este componente es aumentar la inscripción, permanencia y asistencia a la educación básica y media superior.

•Becas educativas a los niños, niñas y jóvenes menores de 18 años, inscritos en grados escolares entre tercer año de primaria y tercer año de secundaria en escuelas de modalidad escolarizada, y a los jóvenes de hasta 21 años con necesidades educativas especiales.

Las becas son apoyos monetarios que se entregarán bimestralmente durante los diez meses del ciclo escolar. Su monto es creciente a medida que el grado que se cursa es más alto.

•Los becarios de primaria reciben un apoyo monetario para la adquisición de útiles escolares, junto con las becas de primer bimestre. Posteriormente, junto con las becas del segundo bimestre del ciclo, reciben un apoyo monetario adicional para la reposición de útiles escolares.

•Los becarios de educación media superior reciben un único apoyo monetario anual para la adquisición de útiles escolares, que se entrega con las becas del primer bimestre del ciclo escolar.

•Adicionalmente, con el apoyo Jóvenes con Oportunidades (que inició en el ciclo escolar 20002- 2003), el Programa incentiva a los becarios a que terminen la educación media superior antes de cumplir los 22 años, otorgándoles un apoyo monetario cuando acreditan la conclusión. Las becas PRONABES, la Entidad de Crédito Ahorro Popular y el acceso prioritarios al Programa de Opciones Productivas contribuyen con el Programa para la continuación de la preparación académica y/o la apertura de un negocio.

1. Componente educativo

90

•Este componente tiene como propósito mejorar el acceso y la utilización de los servicios de salud, haciendo énfasis en la prevención.

•Proporciona de manera gratuita el Paquete Básico Garantizado de Salud, con base en las Cartillas Nacionales de Salud, de acuerdo con la edad, sexo y evento de vida de cada persona.

•Entrega de complementos alimenticios través de la vigilancia y el monitoreo de la nutrición de los niños menores de cinco años y de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, así como del control de los casos de desnutrición.

•Comunicación educativa de salud (talleres comunitarios para el autocuidado de la salud), priorizando la educación alimentaria nutricional, la promoción de la salud y la prevención de enfermedades.

•El Programa otorga de manera bimestral, a partir de 2006, un apoyo monetario mensual a los adultos mayores, integrantes de las familias beneficiarias, con una edad de 70 años o más, que no estén siendo atendidos por el Programa 70 y Más de la Sedesol

2. Componente

de salud

•A través de este componente se busca mejorar la calidad, cantidad y diversidad de la alimentación de las familias beneficiarias y esto se hace otorgando un apoyo monetario directo a los hogares.

•Entrega de apoyos monetarios directos de manera bimestral a las familias beneficiarias, para contribuir a mejorar la cantidad, calidad y diversidad de su alimentación

•Entrega mensual o bimestralmente complementos y/o suplementos alimenticios

•Apoyo monetario mensual llamado Apoyo Alimentario “Vivir Mejor”, que tiene como propósito compensar a las familias de los beneficiarios por el efecto del alza internacional de los precios de los alimentos

3. Componente alimentario

91

Una de las características de los apoyos, es que como se mencionó, son mensuales y se

entregan cada dos meses en efectivo y en forma individual a las titulares beneficiarias del

Programa. Asimismo, es preciso mencionar que el incremento semestral se realiza con base al

Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica, publicado por el Banco de México.

Es conveniente afirmar que para asegurar la permanencia al Programa, los beneficiarios

deberán cubrir cabalmente la asistencia a sus citas programadas en los servicios de salud y a

las actividades de capacitación para el autocuidado de la misma, lo que condicionará su

permanencia en el Programa. A continuación se presenta el siguiente cuadro que muestra los

apoyos del Programa Oportunidades y la correspondencia de sus beneficiarios (Sedesol,

2012b:11).

•Entrega bimestralmente un apoyo monetario mensual a las familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 años por cada menor en ese rango de edad, para fortalecer el desarrollo de los menores.

5. Apoyo infantil Vivir Mejor

•A partir de 2007, el porgrama otorga de manera bimestral un apoyo monetario mensual a las familias beneficiarias para compensar los gastos realizados por el consumo de luz, gas, carbón, leña, combustible o velas, entre otros. Toda vez que este apoyo está ligado al apoyo básico de alimentación, para recibir este apoyo, los miembros del hogar deben cumplir las corresponsabilidades del componente de salud.

4. Apoyo energético

92

Cuadro 3.2 Apoyos del Programa Oportunidades y correspondencia de sus beneficiarios

Ciclo de vida de las personas

Corresponsabilidad de los beneficiarios

TODO EL HOGAR

Apoyo alimentario

* Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

* Asistencia a talleres de capacitación para el autocuidado de la salud (una persona

mayor de 15 años

Apoyo energético

* Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

* Asistencia a talleres de capacitación para el autocuidado de la salud (una persona

mayor de 15 años

Mujeres embarazadas y en

periodo de lactancia

* Complemento alimenticio Nutrivida

*Paquete básico de servicios de salud * Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

Niños de 6 a 23 meses de edad * Complemento alimenticio Nutrisano

*Paquete básico de servicios de salud * Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

Niños de 2 a 5 años de edad

* Complemento alimenticio Nutrisano,

sólo para aquellos con algún grado de

desnutrición

* Paquete básico de servicios de salud

* Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

Niños de 6 a 7 años de edad *Paquete básico de servicios de salud * Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

Niños y jóvenes en edad

escolar: nivel básico (entre 8 y

18 años de edad)

*Paquete básico de servicios de salud * Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

* Becas educativas para nivel básico * Inscribir a niños (as) y jóvenes a la escuela y cerciorarse de que asistan

regularmente a ella

Niños y jóvenes en edad

escolar: nivel medio superior

(entre 14 y 21 años de edad)

* Paquete básico de servicios de salud * Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

* Becas educativas para nivel medio

superior

* Inscribirse a la escuela y asistir regularmente a ella

*Asistir a talleres de capacitación para el autocuidado de la salud

* Concluir la educación media superior antes de los 22 años de edad y formalizar su

cuenta de ahorro * Jóvenes con Oportunidades

Adultos * Paquete básico de servicios de salud * Registro en la unidad de salud y asistir a citas programadas en los servicios de salud

* Asistir a talleres de capacitación para el autocuidado de la salud

Adultos mayores de 70 años de

edad o más (áreas urbanas) * Componente para adultos mayores * Asistir a consultas médicas programadas semestralmente

Fuente: (Sedesol, 2012b)

93

Los apoyos monetarios se podrán suspender en forma mensual, por tiempo indefinido o

definitivamente. La notificación de baja de la familia beneficiaria, deberá contener el

motivo, circunstancias y fundamento legal por los cuales se le suspenden los apoyos

monetarios, además de especificar el procedimiento que debe seguir la titular para tramitar

su reactivación o reincorporación cuando proceda. El apoyo monetario mensual de

alimentación el alimentario Vivir Mejor y el Infantil Vivir Mejor, se suspende cuando la

familia beneficiaria no cumple con las corresponsabilidades del componente de salud, ya

sea con su asistencia a las citas médicas programadas o a la capacitación para el

autocuidado de la salud.

Las causales de suspensión de los apoyos en educación básica son los siguientes:

No se recibe con oportunidad la certificación de asistencia del alumno, la

suspensión aplicará al bimestre del que no se haya recibido la certificación

correspondiente.

Un alumno registre cuatro o más inasistencias injustificadas durante el mes, la

suspensión aplica en el mes en el cual se registran las inasistencias. En secundaria,

una inasistencia equivale a siete horas de ausencia continua a clase.

Cuando el becario acumule tres meses de suspensión o 12 o más faltas injustificadas

en un mismo ciclo escolar, se le suspenden los apoyos educativos por el resto del

ciclo.

Los apoyos monetarios mensuales de los becarios de educación media superior se

suspenderán cuando:

No se certifique la permanencia escolar del becario. La suspensión del apoyo

corresponderá al mes o a los meses en los que no se haya certificado la

permanencia.

La totalidad de los apoyos monetarios de la familia beneficiaria se suspenden por tiempo

indefinido cuando:

94

La titular de la familia beneficiaria que reciba los apoyos monetarios por entrega

directa no haya acudido en dos ocasiones consecutivas a recibirlos.

La titular de la familia beneficiaria reciba los apoyos por depósito bancario y no

realice ningún movimiento en su cuenta durante dos o más bimestres consecutivos,

de acuerdo a la fecha en que la institución liquidadora reporte esta información a la

Coordinación Nacional.

La titular de la familia beneficiaria no firme su contrato de cuenta de ahorro o no

recoja su tarjeta bancaria para recibir los apoyos monetarios, en un plazo máximo de

dos bimestres a partir de su emisión.

La familia beneficiaria no cumpla con su corresponsabilidad en salud en cuatro

meses consecutivos o seis meses discontinuos en el curso de los últimos doce meses

No pueda comprobarse la supervivencia de la titular beneficiaria.

No pueda ratificarse la veracidad de la certificación del cumplimiento de la

corresponsabilidad a los servicios de salud.

La familia beneficiaria sea objeto de un procedimiento relacionado con la identidad

o patria potestad de los becarios, que requiera revisión por parte de una autoridad

judicial o civil.

Exista una disputa por los apoyos del Programa entre los integrantes de la familia

beneficiaria, registrados en el Padrón.

La familia beneficiaria no sea recertificada por alguna causa no imputable a ella.

La titular solidaria de la familia beneficiaria no cumpla con los compromisos

adquiridos por la titular beneficiaria con los integrantes de la familia beneficiaria.

La familia beneficiaria sea visitada en dos ocasiones por personal de la Delegación

del Programa y no se localice al informante adecuado, o bien, no sea posible

recolectar la información socioeconómica y demográfica completa por causas

imputables a la familia.

Concluya el ciclo de la familia beneficiaria.

Un integrante de la familia beneficiaria sea servidor público no eventual, de

cualquier orden de gobierno y su ingreso mensual neto per cápita sea igual o

superior al equivalente a la Línea Monetaria de Verificaciones Permanentes, cuyo

95

valor se modificará semestralmente conforme la actualización de la Línea de

Bienestar de Coneval.

La familia beneficiaria renuncie al Programa.

Error en la captura del acuse de la notificación de incorporación.

La familia esté sujeta a la evaluación de sus condiciones socioeconómicas y

demográficas y no se le haya aplicado dicha evaluación.

La familia se cambie a una localidad sin cobertura o capacidad de atención de los

servicios de salud.

La familia sea objetada durante la entrega de la notificación de incorporación.

La titular beneficiaria cause baja del padrón y no se tramite un cambio de titular.

La titular no sea localizada para entregarle su notificación de incorporación.

No sea posible contar con la información suficiente para la evaluación de sus

condiciones socioeconómicas.

La familia ya no cumpla los criterios demográficos.

La suspensión definitiva ocurrirá bajo las siguientes circunstancias:

La titular beneficiaria u otro de sus miembros vendan o canjeen los suplementos

alimenticios recibidos del Programa.

La titular beneficiaria u otro de sus integrantes presenten documentación falsa o

alterada o acrediten una situación falsa, para intentar recibir los apoyos monetarios

o los de otra familia beneficiaria.

La titular beneficiaria u otro de sus integrantes utilicen el nombre del Programa con

fines electorales, políticos, de proselitismo religioso o de lucro.

Se detecte duplicidad de la familia en el Padrón Activo de Beneficiarios. Sólo en un

registro la familia beneficiaria permanecerá activa, eliminándose los apoyos

duplicados.

La familia beneficiaria ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa

como resultado de la evaluación de las condiciones socioeconómicas para

determinar su permanencia en el Programa.

96

La familia beneficiaria no permita la recolección de información socioeconómica y

demográfica de su hogar.

La familia beneficiaria no acepte su recertificación.

Defunción del único integrante de la familia.

Las familias beneficiarias con suspensión definitiva de los apoyos monetarios causarán baja

del Padrón Activo de Beneficiarios y no podrán ser reactivadas o reincorporadas al

Programa, excepto en los siguientes casos:

Se compruebe que la baja no es imputable a la familia beneficiaria, previa

justificación de las Delegaciones del Programa.

La baja derive de cambios socioeconómicos o demográficos relacionados con la

evaluación de las condiciones socioeconómicas y dicha información tenga más de

tres años de haber sido recolectada (ROP, 2011).

97

3.2 Evaluación oficial de los programas sociales

La evaluación de la política social es una herramienta sumamente importante que tiene

como objetivo mejorar su constante desempeño, además de que permite conocer cuáles de

las acciones son o no efectivas para resolver los grandes problemas sociales y económicos

que aquejan al país.

Como se mencionó en el capítulo 1, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (Coneval) además de realizar la medición oficial de la pobreza tiene

como principal atribución normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de

desarrollo social que pongan en marcha las dependencias públicas. La evaluación consiste

en una revisión periódica del cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y

acciones de la Política de Desarrollo Social, con la finalidad de definir sus deficiencias y de

tal forma corregirlas, modificarlas e incluso añadir nuevos elementos que propendan a

mejorarlo; y si es el caso reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.

La evaluación a programas y políticas de desarrollo social efectuada por Coneval se lleva a

cabo con la finalidad de cumplir con los siguientes objetivos:

Proveer información válida y confiable que apoye el análisis de la política de

desarrollo social y la mejora continua de los programas, y que contribuya a que las

autoridades articulen políticas públicas que brinden resultados.

Contribuir a la transparencia y a la rendición de cuentas al informar a la ciudadanía,

quien aporta los recursos para la ejecución de la política social, sobre los resultados

de las diferentes acciones de política social (Coneval, página de internet).

Para la ejecución de la evaluación, los programas sociales deberán contar con indicadores

de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad, impacto y cumplimiento

de sus objetivos sociales; además de que deberán de reflejar las metas y acciones de la

Política Nacional de Desarrollo Social. Dichos indicadores deberán ser aprobados por

Coneval y con anterioridad deberán ser sometidos a consideración de la Secretaría de

98

Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la Cámara de Diputados por conducto de la

Auditoría Superior de la Federación (ASF) con el objetivo de emitir un conjunto de

posibles recomendaciones que puedan ser pertinentes.

Conviene precisar que Coneval publica el marco normativo para la evaluación de los

programas sociales, que agrupa en seis elementos que se describen a continuación:

1. Ley General de Desarrollo Social

Como se mencionó en el capítulo 1, la Ley General de Desarrollo Social determina la

creación de Coneval, estableciendo que una de sus funciones es normar y coordinar la

evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social que ejecuten las dependencias

públicas. Por lo anterior, una de las funciones de Coneval es revisar periódicamente el

cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de

Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos

total o parcialmente.

2. Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la

Administración Pública Federal

El 30 de Marzo del 2007, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría

de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (CONEVAL), publicaron en el Diario Oficial de la Federación, los

Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la

Administración Pública Federal con el objeto de regular la evaluación de los programas

federales, la elaboración de la matriz de indicadores y los sistemas de monitoreo, así como

la elaboración de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal (DOF, 2007:1)

3. Programa Anual de Evaluación

En cumplimiento a los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas

Federales de la Administración Pública Federal y al Decreto de Presupuesto de Egresos de

la Federación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función

99

Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social se publica

el Programa Anual de Evaluación para dar a conocer las evaluaciones que se llevarán a

cabo o comenzarán durante cada uno de los ejercicios fiscales y a los programas federales

que aplican.

4. Matriz de Indicadores para Resultados

La Matriz de Indicadores también llamada Matriz de Marco Lógico es una herramienta de

planeación que en forma resumida, sencilla y armónica muestra los siguientes elementos:

1. Establece claramente los objetivos del programa social

2. Incorpora los indicadores que miden dichos objetivos y sus resultados esperados

3. Identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores

4. Incluye los riesgos y contingencias que pueden afectar el desempeño del programa.

(Coneval, 2012a)

Conviene mencionar que la información referente al contenido de las matrices y de sus

indicadores es responsabilidad de las dependencias, de las entidades y de los programas

federales.

La estructura de la matriz es la siguiente:

100

Cuadro 3.3 Estructura de la Matriz de Indicadores

Fuente: (Coneval, 2012a)

Como se puede observar, las filas de la matriz presentan información sobre los distintos

niveles de objetivos: Fin, Propósito, Componentes y Actividades, mientras que las

columnas registran la información sobre los objetivos del proyecto, los indicadores, las

fuentes de información y los factores externos o supuestos cuya ocurrencia es importante

para el logro de los objetivos.

5. Mecanismo para el seguimientos a los aspectos susceptibles de mejora

Con el fin de establecer el procedimiento general para atender los resultados de las

evaluaciones externas de los programas federales de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal, y con ello mejorar la política y programas sociales, el

Coneval, en conjunto con las secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de la

Función Pública (SFP) emiten el Mecanismo para el Seguimiento a los Aspectos

Susceptibles de Mejora derivados de los Informes y Evaluaciones Externas a Programas

Federales; teniendo como objetivos específicos los siguientes:

101

1. Establecer el proceso para el seguimiento a recomendaciones de evaluaciones

externas para hacer efectivo el uso de los hallazgos de las evaluaciones en la mejora

de los programas y políticas.

2. Definir los responsables de establecer los instrumentos de trabajo para dar

seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora, así como para la formalización

de los mismos.

3. Definir las fechas de entrega de los documentos de seguimiento a los aspectos

susceptibles de mejora.

6. Términos de Referencia Consistencia de Resultados

Los términos de referencia tienen como propósito establecer instrumentos homogéneos para

la realización de los distintos tipos de evaluación coordinados por el Coneval.

El proceso de evaluación de los programas sociales se desarrolla a partir de cinco pilares

fundamentales:

102

Proceso de evaluación de los programas sociales

1. Mejorar la planeación nacional, haciendo énfasis

en el nexo entre el Plan Nacional de Desarrollo,

los programas sectoriales y los programas presupuestales.

Matrices de Indicadores

2. Creación del Sistema de Evaluación del

Desempeño (SED), que es el conjunto de elementos

de información que permiten valorar y mejorar de manera

continua el desempeño de las políticas y de los

programas presupuestarios, así como

para determinar el impacto que los recursos públicos tienen sobre el

bienestar de la población

3. La definición de instrumentos de evaluación de los

programas y de las políticas con el propósito de identificar las áreas de mejora y los avances en su

implementación, mediante el uso de

metodologías sustentadas en el conocimiento

científico.

Programa Anual de Evaluación

* Evaluación de diseño

* Evaluación de consistencia y resultados

* Evaluación de impacto

*Evaluaciones Específicas de Desempeño

4. El seguimiento a recomendaciones de

evaluaciones externas tiene como propósito

hacer efectivo el uso de los hallazgos de las

evaluaciones en la mejora de los programas y

políticas.

5. El conjunto de las evaluaciones de

programas sociales a su vez se incorpora al

Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social, que relaciona estos resultados individuales con estudios generales

sobre los logros y retos de la política social y con la medición de la pobreza, para ofrecer una visión sintética del desarrollo

social del país.

Cuadro 3.4 Proceso de evaluación de los programas sociales

Fuente: (Coneval, 2012a)

103

3.2.1 Evaluación oficial de Programa Oportunidades

Es conveniente aclarar que el proceso de evaluación mencionado así como los instrumentos

que se manejan para cada uno de los pilares difiere para cada programa social y se definen

como evaluaciones externas normadas por el Coneval. Dentro del Programa

Oportunidades, el proceso de evaluación externa funciona de acuerdo con la estrategia 1.4

del Plan Nacional de Desarrollo, la cual plantea “mejorar los procesos de planeación,

operación y evaluación de lo programas para la superación de la pobreza, incluyendo la

elaboración de un padrón único de beneficiarios”.

De acuerdo con los Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales

de la Administración Pública Federal emitido por el Consejo Nacional de Evaluación de la

Política de Desarrollo Social (Coneval), el 30 de marzo de 2007 y por el Programa Anual

de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2009 de los Programas Federales de la

Administración Pública Federal, la Evaluación es “el análisis sistemático y objetivo de los

programas federales, que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus

objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y

sostenibilidad” (Sedesol, 2009b:20).

El carácter externo de la evaluación se debe a que es realizada por personas físicas y/o

morales especializadas y con experiencia probada en la materia que corresponda evaluar,

que cumplan con los requisitos de independencia (de los ejecutores del programa),

imparcialidad, transparencia, con lo que se busca reafirmar la credibilidad de los resultados

que de ésta emanen. De esta forma, la evaluación de Oportunidades es una herramienta

fundamental para mejorar constantemente su desempeño y conocer cuáles de las acciones

son o no efectivas para poder generar ajustes en las mismas (Sedesol, 2009b:20).

La evaluación del Programa tiene soporte legal en normas que regulan las diferentes fases

que conforman todo el proceso, desde su diseño hasta la publicación de la evaluación, así

como el seguimiento a los resultados y recomendaciones que de ellas se deriven. La

104

normatividad legal rectora de la evaluación externa de Oportunidades se muestra a través

del siguiente listado8:

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento

Ley General de Desarrollo Social y su Reglamento

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal

Contratos de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 2103/OC‐ME y

2140/OC‐ME

Contrato de Préstamo con el Banco Mundial 7708‐MX

Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales de la

Administración Pública Federal emitido por el Consejo Nacional de Evaluación de

la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), emitidos el 30 de marzo de 2007

Programa Anual de Evaluación (‘PAE’) 2009, emitido por el CONEVAL, la SFP y

la SHCP

Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2009

Mecanismo para el Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados

de los Informes y Evaluaciones Externas a Programas Federales (Sedesol,

2009b:21).

Conforme al Presupuesto de Egresos mencionado, el Coneval normará la evaluación del

Programa, de conformidad con lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social.

Asimismo, deberán presentarse los resultados de las evaluaciones de acuerdo con los plazos

previstos en el presupuesto, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara

de Diputados, a las Comisiones de Desarrollo Social de la Cámara de Diputados y

Senadores, a la Auditoría Superior de la Federación, a las Secretarías de Hacienda y Crédito

Público y de la Función Pública, así como al CONEVAL, además de hacer su difusión

pública (Sedesol, 2009b:21).

8 La normatividad legal de la evaluación externa del Programa Oportunidades corresponde al año 2009, ya

que es el último año publicado por Sedesol, sin embargo se enfatiza en el hecho de que en 2010, la evaluación

se deberá alinear también con la versión vigente de esta normatividad.

105

Para el Programa Oportunidades Coneval publica la Matriz de Indicadores para Resultados

para el año 2011, sin embargo en el portal oficial del Programa se encuentran series de

datos desde el año 2000 hasta el primer bimestre de 2012, que contribuyen a la

construcción y conformación de la matriz. A continuación se muestra la MIR 2011 que

integra además indicadores construidos a partir de bases de datos de otras dependencias

públicas. Conviene aclarar que se presenta de forma resumida, por lo que la versión

completa se muestra en los anexos.

106

DATOS DEL PROGRAMA

Programa

Presupuestario S072

Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades Ramo 20

Desarrollo

Social Unidad

responsable

G00-Coordinación Nacional del

Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades (CNPDHO)

ALINEACIÓN

PND 2007-2012 PSDS 2007-2012 CNPDHO

Objetivo Objetivo Objetivo

Reducir significativamente el número de mexicanos en

condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas

puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de

trabajo.

Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza

Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza

RESULTADOS

Nivel Objetivos Indicadores Medios de verificación Supuestos

Fin

Contribuir a la ruptura intergeneracional

de la pobreza extrema, favoreciendo el

desarrollo de las capacidades en

educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias de Oportunidades

Comparación de la diferencia de

escolaridad promedio entre padres e

hijos de familias beneficiarias

respecto a la población nacional

Censos conteos nacionales. Bases

de datos de las encuestas de

incorporación y/o recertificación de

las familias beneficiarias

Mercados laborales formales con

capacidad para absorber a la

población joven que egresa del

Programa

Propósito

Las familias en pobreza extrema

beneficiarias de Oportunidades amplían sus capacidades en educación, salud y

nutrición

Prevalencia de desnutrición crónica

infantil entendida como baja talla para la edad, de la población beneficiaria

de Oportunidades

ENSANUT

La población continúa realizando

acciones que eran parte de su corresponsabilidad aun cuando deja

de ser beneficiaria del Programa

Porcentaje de becarias en educación

media superior con respecto a la

composición por sexo de la matricula nacional

CNP. Estadísticas del Sistema

Educativo Nacional (SIIOP-SEP) "

Cuadro 3.5 Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Oportunidades, 2011

107

Porcentaje de becarios de secundaria

que transitan a educación media

superior

SIIOP "

Prevalencia de diarrea aguda infantil

de la población beneficiaria ENSANUT. CONAPO "

Tasa de terminación de educación

básica de los jóvenes beneficiarios SIIOP-SEP "

Porcentaje de becarios de primaria

que transitan a secundaria SIIOP "

Prevalencia de anemia en mujeres de

12 a 49 años de edad embarazadas y

beneficiarias

ENSANUT "

Porcentaje de becarias en educación

básica con respecto a la composición

por sexo de la matrícula nacional

CONAPO, SIIOP-SEP "

Componente

A. Familias beneficiarias con niños y jóvenes que cumplieron su

corresponsabilidad en educación básica

y media superior con apoyos educativos

emitidos

Porcentaje de becarios de educación media superior a los que se les

emitieron los apoyos monetarios de

becas educativas

SIIOP

Los padres de familia fomentan que

sus hijos e hijas alcancen un mayor

nivel educativo

Niños que reciben becas de educación

básica y media superior SIIOP "

Porcentaje de becarios de educación

básica a los que se les emitieron los apoyos monetarios de becas

educativas

SIIOP "

B. Familias beneficiarias que cumplieron su corresponsabilidad, con

el Paquete Básico Garantizado de Salud

(PBGS) provisto

Porcentaje de cobertura de atención

en salud a familias beneficiarias SIS. SISPA

La población cumple con las recomendaciones del personal de

salud

108

Porcentaje de adultos mayores

beneficiarios que cumplieron su

corresponsabilidad en salud a los que se les emitió el apoyo monetario

SIIOP "

Porcentaje de cobertura de atención

prenatal a mujeres SIS. SISPA "

C. Familias beneficiarias que

cumplieron su corresponsabilidad en

salud con apoyos alimentario y nutricional emitidos

Porcentaje de cobertura de mujeres

embarazadas con suplemento SIS. SISPA

La población cumple con las

recomendaciones del personal de

salud para mejorar su nutrición

Porcentaje de familias a las que se les

emitió apoyo monetario para

alimentación

SIIOP "

Porcentaje de familias beneficiarias a

las que se emitió el apoyo monetario

para gasto en energéticos

SIIOP "

Porcentaje de cobertura de niños con

suplemento SIS. SISPA "

Porcentaje de niños que están en

control nutricional SIS. SISPA "

Actividad A 1 Transferencia de recursos

Razón de recursos entregados

respecto a los costos directos de las

transferencias monetarias

Relación de transferencias

monetarias. Relación de oficios de

solicitud de pago de comisiones

La SHCP libera oportunamente los

recursos para la ejecución de las

actividades

A 2 Cobertura de atención de familias

beneficiarias Familias beneficiarias del Programa

Oportunidades SIIOP

La meta de cobertura del programa se mantiene estable

Porcentaje de cobertura de familias

beneficiarias PEF. SIIOP

La meta de cobertura del programa

se mantiene estable

Porcentaje de familias beneficiarias

con una mujer como titular SIIOP

La meta de cobertura del programa

se mantiene estable

109

A 3 Buena atención a las titulares de familias beneficiarias de Oportunidades

en las Mesas de Atención y Servicios

Porcentaje de titulares que afirmaron

haber acudido a las Mesas de Atención y Servicios de

Oportunidades y consideran buena la

atención que recibieron

Encuesta de puntos centinela Los padres de familia fomentan que sus hijos e hijas alcancen un mayor

nivel educativo

A 4 Certificación de la asistencia de los

becarios en educación básica

Porcentaje de becarios de educación

básica para los que se certificó el

cumplimiento de la corresponsabilidad

SIIOP

Los padres de familia fomentan que

sus hijos e hijas alcancen un mayor nivel educativo

A 5 Certificación de la permanencia de

los jóvenes becarios en educación media superior

Porcentaje de becarios de educación

media superior para los que se

certificó el cumplimiento de la corresponsabilidad

SIIOP

Los padres de familia fomentan que

sus hijos e hijas alcancen un mayor nivel educativo

A 6 Promoción de la incorporación al

Programa de Escuelas con Calidad de escuelas de educación básica con

becarios oportunidades

Porcentaje de escuelas de educación

básica que participan en el Programa Escuelas de Calidad con becarios de

Oportunidades

CNPDHO. Bases de datos PEC Los padres de familia fomentan que sus hijos e hijas alcancen un mayor

nivel educativo

B 7 Prestación de servicios de salud

Porcentaje de cobertura de atención

prenatal a mujeres en el primer

trimestre de gestación

SIS. SISPA

Los recursos de salud cuentan con

los recursos oportunos y

suficientes para abastecer los

medicamentos contemplados en el cuadro básico de Oportunidades

Porcentaje de unidades médicas en el

Programa que cuentan con medicamentos para proporcionar la

atención médica

Encuesta de puntos centinela

Los recursos de salud cuentan con

los recursos oportunos y

suficientes para abastecer los medicamentos contemplados en el

cuadro básico de Oportunidades

110

Fuente: Elaboración propia con información de (Coneval, 2011)

ENSANUT: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición

CNP: Consejo Nacional de Población

SIIOP: Sistema Integral de Información para la Operación de Oportunidades

CONAPO: Consejo Nacional de Población

SIS: Sistema de Información en Salud de la Secretaría de Salud

SISPA: Sistema de Información en Salud para Población Abierta del IMSS-Oportunidades

PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación

PEC: Programa de Escuelas con Calidad

B 8 Certificación del cumplimiento de la corresponsabilidad en salud de los

adultos mayores beneficiarios

Porcentaje de adultos mayores beneficiarios para los que se certificó

el cumplimiento de la

corresponsabilidad

SIIOP

Los recursos de salud cuentan con

los recursos oportunos y suficientes para abastecer los

medicamentos contemplados en el

cuadro básico de Oportunidades

C 9 Certificación del cumplimiento de

corresponsabilidades en salud de las familias beneficiarias

Porcentaje de familias beneficiarias

para las que se recibió el reporte

oportunamente y cumplieron con su corresponsabilidad en salud

SIIOP

Las beneficiarias se presentan para

recoger sus suplementos alimenticios

C 10 Entrega de suplementos

alimenticios

Promedio de sobres de suplemento

alimenticio a niños beneficiarios SIS. SISPA

Las beneficiarias se presentan para

recoger sus suplementos

alimenticios

Promedio de sobres de suplemento

alimenticio a mujeres beneficiarias SIS. SISPA

Las beneficiarias se presentan para recoger sus suplementos

alimenticios

111

3.2.1.1 Evaluación de consistencia y resultados

La evaluación de consistencia y resultados inicia en el año 2007, teniendo como

fundamento lo establecido en los Lineamientos Generales para la Evaluación de los

Programas Federales de la Administración Pública Federal y el Programa Anual de

Evaluación.

Entre sus objetivos principales se encuentran el análisis del diseño de los programas con

base en la matriz de indicadores, la obtención de información relevante con respecto a la

operación de los programas y la exposición de la información disponible sobre la

percepción de los beneficiarios y los resultados que se han obtenido. Lo anterior permitirá

tener un diagnóstico sobre la capacidad institucional, organizacional y de gestión de los

programas hacia resultados.

Dentro de esta evaluación, Coneval presenta la síntesis de las evaluaciones externas de

consistencia y resultados 2007-2008, en la que muestra los siguientes elementos:

Para las zonas rurales, el Programa proporciona a los niños una mayor probabilidad de

ingresar a la escuela a una edad más temprana; los niños de 24 a 71 meses de edad en

localidades beneficiarias crecieron en promedio 0.67 cm más que los niños de localidades

no beneficiarias y finalmente se reporta que no se tienen impactos significativos en

migración y violencia contra las mujeres.

En las zonas urbanas, el Programa incrementa la inscripción para las transiciones de

primaria a secundaria, y de secundaria a media superior, particularmente para las mujeres;

además, los niños incorporados antes de los seis meses de edad miden en promedio 1.0 cm

más y pesan en promedio 0.5 kg más que los niños de hogares no beneficiarios.

112

Algunas observaciones sobre la operación del Programa son:

El Programa no cubre a un número importante de familias que están en pobreza de

capacidades y que no cuentan con escuela ni servicios de salud en la localidad. Sin

embargo, este problema más que del Programa es de falta de programas alternativos

para cubrir a este importante grupo de la población en mayor pobreza.

Es importante observar que aún no se cuentan con evaluaciones que muestren que el

Programa ha logrado romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, que es

el fin que el Programa tiene.

El Programa contribuye sólo marginalmente en la matriculación primaria. Será

necesario explorar diseños en los que se beneficie la terminación de los ciclos de

secundaria y de preparatoria.

La calidad de los servicios de salud y educación de la población atendida podría

entorpecer el bienestar que el Programa busca en el largo plazo.

El Programa ha tenido avances de cobertura importantes desde 1997. Sin embargo,

es necesario reforzar su planeación estratégica reciente, especialmente en su

inserción con el resto de la política social.

Asimismo, dentro de la evaluación se consideran las fortalezas y retos que enfrenta el

Programa Oportunidades (Coneval, 2008:20-25)

113

Cuadro 3.6 Fortalezas del Programa Oportunidades, evaluación de consistencia y

resultados

FORTALEZAS

Diseño Planeación estratégica

El problema o necesidad prioritaria al que

va dirigido el Programa está correctamente

identificado y claramente definido

El Programa recolecta bimestralmente

información oportuna y veraz que le permite

monitorear su desempeño

El fin y el propósito están claramente

definidos y corresponden a la solución del

problema.

La MIR es clara y se valida en su lógica

entre actividades, componentes, propósito y fin,

así como entre sus indicadores, medios de

verificación y supuestos.

Cobertura y focalización Operación

El Programa ha contado con estrategias

de cobertura de corto y mediano plazo, que se

han ido ajustando en el tiempo, a las nuevas

directrices de atención y necesidades operativas.

El Programa cuenta con criterios y

procedimientos estandarizados para su operación,

con información sistematizada que permite darle

seguimiento y administrar su padrón de

beneficiarios, con base en su normatividad.

La estrategia de cobertura de corto y

mediano plazo es adecuada ya que es alcanzable

dada la capacidad e historia de cobertura del

Programa.

Tiene una colaboración y coordinación

efectiva con los programas con los que se relaciona

y se complementa.

Los mecanismos de transferencia de recursos

del Programa operan con eficacia y eficiencia de

acuerdo a la normatividad y procedimientos del

mismo.

Fuente: Elaboración propia con información de (Coneval, 2008)

114

Cuadro 3.7 Retos del Programa Oportunidades, evaluación de consistencia y

resultados

RETOS

Diseño Planeación estratégica

El diagnóstico con el que cuenta el

Programa no está actualizado debido a que se

basa en series de datos que llegan hasta el año

2000.

No se cuenta con evidencia de un sistema de

planeación estratégica para el mediano y largo

plazo.

Aún se requieren algunas modificaciones

a la MIR 2008 del Programa, para mejorar su

diseño.

El Programa no cuenta con un documento de

trabajo respecto del proceso previo para establecer

sus indicadores y metas.

Aunque el Programa ha utilizado los

resultados de las evaluaciones para mejorar su

desempeño, el uso ha sido muy limitado.

Cobertura y focalización Operación

El Programa no utiliza un método

explícito, adecuado y consistente para

cuantificar y determinar la población potencial y

objetivo, conforme a su enfoque centrado en la

pobreza extrema y a las definiciones del Coneval

aplicables.

El Programa no produce ningún componente

ni actividades que incidan directamente en la

calidad de la educación, para garantizar que los

impactos en la escolaridad se conviertan en

capacidades y funcionalidades útiles en los

mercados laborales.

El avance de la cobertura del Programa

no es suficiente para lograr el propósito y el fin.

El Programa tiene componentes que podrían

ser prescindibles.

El Programa ha llegado a la población

que planeaba atender, pero no a la que deseaba

atender en términos del problema focal (pobreza

extrema).

Los procesos de focalización y

determinación de los montos de apoyo no

responden a las diferentes características, tamaño

de la familia, localización y nivel educativo de los

beneficiarios.

Fuente: Elaboración propia con información de (Coneval, 2008)

Asimismo, se presenta la última Evaluación de Consistencia y Resultados para el Programa

Oportunidades (2007) que fue coordinada por el Coneval y realizada con la colaboración

del Centro de Estudios Estratégicos del Tecnológico de Monterrey, que presenta los

resultados a través de una matriz FODA9 para cada uno de los elementos considerados en la

síntesis de evaluación presentada anteriormente.

9 La matriz FODA muestra las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de este caso, la operación

del Programa Oportunidades.

115

Cuadro 3.8 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada por

Coneval en términos de Diseño

DISEÑO

Fortalezas/Oportunidades Debilidad/Amenazas

El problema o necesidad prioritaria al que

va dirigido el Programa está correctamente

identificado y claramente definido.

El documento diagnóstico oficial más

reciente que incluye la problemática relevante es el

Programa Institucional Oportunidades 2002-2006,

el cual presenta información sobre la incidencia y

distribución geográfica de la pobreza en México,

desarrolla el marco teórico-conceptual que

fundamenta el círculo vicioso de la pobreza, y

muestra los valores y las tendencias de algunas de

las principales variables asociadas a las

problemáticas específicas de educación, salud y

alimentación.

El Fin y el Propósito del Programa están

claramente definidos, y corresponden a la

solución del problema.

Si bien la versión de la Matriz de

indicadores 2008 incorpora diversas de las

recomendaciones hechas por el equipo evaluador y

que constituye un avance importante que debe

reconocérsele al programa, quedan por hacer

algunas modificaciones pertinentes para mejorar su

diseño y con ello, la lógica horizontal de la matriz.

El Programa cuenta con evidencia de

estudios o investigaciones nacionales e

internacionales que muestren que el tipo de

servicios o productos que brinda el programa es

adecuado para la consecución del Propósito que

persigue el programa, aunque no así para el Fin.

La lógica vertical es clara y se valida en

su totalidad.

El Programa tiene amplias

complementariedades y escasas duplicidades con

otras acciones y programas federales.

Fuente: Elaboración propia con información de (CEETM, 2007)

116

Cuadro 3.9 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada por

Coneval en términos de planeación estratégica

PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

Fortalezas/Oportunidades Debilidad/Amenazas

El Programa recolecta regularmente

información oportuna y veraz que le permite

monitorear su desempeño.

El Programa cuenta con un sistema de

planeación estratégica para el corto plazo, el cual

consta de una serie de Macroproyectos y un tablero

de control que mejoran aspectos específicos

relevantes. Sin embargo, no se contó con evidencia

de un sistema de planeación estratégica para el

mediano y largo plazo diseñado expresamente para

el Programa.

Algunos de las mediciones analizadas en

las evaluaciones de impacto en el corto y

mediano plazo—escolaridad, transición de un

nivel escolar a otro, asistencia y reprobación,

utilización de los servicios de salud, estado

nutricio de los integrantes del hogar, morbilidad

infantil y de los adultos, entre los más

importantes— han sido útiles para mostrar si el

Programa ha tenido o no efectos y la magnitud

de éstos sobre su población objetivo.

El Programa cuenta con diversos

documentos que muestran la diversidad de sus

indicadores y metas— los Macroproyectos, sus

cédulas y su sistema de seguimiento, las Reglas de

Operación 2007, el Presupuesto de Egresos de la

Federación 2007 y su Anuncio Programático

Presupuestal 2007, los reportes bimestrales de

indicadores de gestión y resultados, el reporte

semestral de Puntos Centinela y un documento

denominado Agenda Integral de Evaluación.

El Programa Oportunidades ha sido uno

de los más evaluados a nivel mundial.

Fuente: Elaboración propia con información de (CEETM, 2007)

117

Cuadro 3.10 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada

por Coneval en términos de cobertura y focalización

COBERTURA Y FOCALIZACIÓN

Fortalezas/Oportunidades Debilidad/Amenazas

Oportunidades ha contado con estrategias

de cobertura de corto y mediano plazo, que se

han ido modificando y actualizando con el

tiempo para ajustarse a las nuevas directrices de

atención así como a las necesidades operativas.

El Programa no utiliza un método explícito,

adecuado y consistente para cuantificar y

determinar la población potencial y la población

objetivo, conforme a su actual enfoque centrado en

la pobreza extrema y las definiciones aplicables de

Coneval.

La actual estrategia de cobertura para el

corto y mediano plazo se considera adecuada, en

el sentido de que es alcanzable dada la capacidad

e historia de cobertura del Programa.

El crecimiento de Oportunidades ha sido

muy significativo y meritorio, llegando a 5

millones de familias atendidas para 2007, cifra sin

precedentes en la política social mexicana. Con

todo, el avance de la cobertura no es suficiente para

lograr el Propósito y el Fin, porque se excluye a las

familias pobres extremas de localidades que no

tienen acceso a unidades de salud y centros

educativos simultáneamente, y que tienden a ser las

más necesitadas.

La población atendida por Oportunidades

corresponde con aquella que se deseaba atender,

bajo el criterio de la población objetivo

formalmente definida en las ROP 2007 del

Programa.

Fuente: Elaboración propia con información de (CEETM, 2007)

118

Cuadro 3.11 Matriz FODA Programa Oportunidades de la evaluación coordinada

por Coneval en términos de operación

OPERACIÓN

Fortalezas/Oportunidades

Las Reglas de Operación 2007 y los Manuales de procedimientos para la operación del

Programa—con vigencia de 2005 a la fecha—,los reportes de los Indicadores de seguimiento,

evaluación y gestión, el Padrón de beneficiarios y los Montos de los apoyos establecidos para los

componentes del Programa cumplen y delimitan con claridad:

1) Los procedimientos estandarizados para la selección de beneficiarios y la entrega de los apoyos

correspondientes a los seis componentes que integran el Programa.

2) Los criterios de elegibilidad y requisitos que deben cumplir los beneficiarios para recibir los apoyos

del Programa.

3) Los procedimientos estandarizados para recibir y procesar las solicitudes de apoyo.

4) Los apoyos otorgados de acuerdo a la normatividad aplicada.

5) Respeto de los montos de los apoyos estipulados en la normatividad aplicada.

El Programa Oportunidades cuenta con información sistematizada que permite dar seguimiento

a la ejecución de las acciones correspondientes a los seis componentes de programa.

El Programa Oportunidades tiene una estructura organizacional adecuada para entregar los

apoyos y alcanzar el logro del Propósito, a través de los procesos operativos y la coordinación

intersectorial que contempla.

Los mecanismos de transferencias de recursos del Programa Oportunidades operan con eficacia

y eficiencia de acuerdo a la normatividad establecida en las Reglas de Operación 2007, a los procesos

descritos en los Manuales de operación de procedimientos (Entrega de apoyos monetarios), al

Calendario de fechas de entregas de apoyos y a los criterios en materia de subsidios devengados

emitidos por la Unidad Política y Control Presupuestario de la SHCP.

El Programa Oportunidades tiene una colaboración y coordinación efectiva con los programas

con los cuales se relaciona y se complementa.

El Programa Oportunidades cuenta con sistemas de información sistematizados para

administrar y operar con base a las Reglas de Operación 2007 y la normatividad vigente.

El Programa Oportunidades cuenta con un padrón de beneficiarios que contempla mecanismos

de actualización y depuración permanente, de acuerdo a las Reglas de Operación 2007. Además se

considera que los mecanismos de actualización del padrón de beneficiarios son los adecuados.

El Programa Oportunidades cuenta con un sistema adecuado de rendición de cuentas y

transparencia, los cuales funciona de acuerdo a lo establecido en las Reglas de Operación 2007 y la

normatividad vigente.

Fuente: Elaboración propia con información de (CEETM, 2007)

119

3.2.1.2 Evaluación Específica de Desempeño (EED)

Con la finalidad de generar información útil y rigurosa para la toma de decisiones, Coneval

en 2009 coordinó la primera Evaluación Específica de Desempeño 2008-2009 en

cumplimiento con lo establecido en el artículo 24 fracción III del Presupuesto de Egresos

de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, y en el numeral 8 del Programa Anual de

Evaluación 2008.

Esta evaluación, realizada anualmente, muestra el avance en el cumplimiento de los

objetivos y metas de los programas, expresados mediante una síntesis compuesta a través

del análisis de indicadores estratégicos y de gestión que permiten conocer los resultados de

la aplicación de los recursos públicos presupuestarios.

El desarrollo de la EED tienen como fuente única de información el Sistema de Evaluación

de Desempeño (SED), recientemente creado, por lo que la información se enriquecerá

conforme pasen los años para ofrecer una evaluación lo más confiable y veraz posible.

Los temas que considera la EED son los siguientes:

1. Resultados. El logro en el Fin y Propósito del Programa, es decir, el avance en la

atención del problema o necesidad para el que fue creado.

2. Gestión o productos. La entrega de bienes y servicios a la población beneficiaria y

el ejercicio del presupuesto.

3. Cobertura. La definición y cuantificación de la población potencial, objetivo y

atendida, así como la localización geográfica de la población atendida

4. Seguimiento a aspectos susceptibles de mejora. Los aspectos a mejorar con base en

resultados de evaluaciones externas.

120

El contenido resumido de la EED es el siguiente para los años de 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011, aunque

conviene aclarar que la estructura difiere para cada uno de los informes:

EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE DESEMPEÑO

DATOS GENERALES DEL PROGRAMA

1. Nombre del Programa: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

2. Dependencia: SEDESOL, SALUD, IMSS, SEP. 3. Unidad Administrativa Responsable: Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

4. Datos de los titulares

5. Datos del(a) Responsable Operativo(a) del Programa 6. Modalidad: S - 72

7. Año de inicio del programa: 1997

8. Presupuesto original, modificado y ejercido expresado en millones de pesos (MDP):

FIN

Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de pobreza extrema de la población beneficiaria, favoreciendo el desarrollo de sus capacidades básicas en educación, salud y nutrición.

PROPÓSITO

Las familias beneficiarias de Oportunidades ampliaron sus capacidades básicas en educación, salud y nutrición mediante los apoyos del

Programa y su participación corresponsable.

COMPONENTES

Familias beneficiarias con niños y jóvenes que cumplieron su corresponsabilidad en educación básica y media superior con apoyos educativos emitidos.

Familias beneficiarias que cumplieron su corresponsabilidad en salud con apoyos alimentario y nutricional emitidos.

Familias beneficiarias, que cumplieron su corresponsabilidad, con el Paquete Básico Garantizado de Salud (PBGS) provisto.

ACTIVIDADES

Buena atención a las titulares de familias beneficiarias de Oportunidades en las Mesas de Atención y Servicios.

Cobertura de atención de familias beneficiarias.

Certificación de la asistencia de los becarios en educación básica.

Certificación de la permanencia de los jóvenes becarios en educación media superior.

Promoción de la incorporación al Programa de Escuelas con Calidad de escuelas de educación básica con becarios Oportunidades.

RESULTADOS/PRODUCTOS (Incluye definición del indicador método de cálculo, metas, avances)

1. Porcentaje de becarias en educación media superior con respecto a la composición por sexo de la matricula nacional

2. Prevalencia de anemia en mujeres de 12 a 49 años de edad embarazadas y beneficiarias del Programa Oportunidades (indicador

decreciente) 3. Porcentaje de becarios de secundaria que transitan a educación media superior

4. Comparación de la diferencia en la escolaridad promedio entre padres e hijos de familias beneficiarias, respecto a la misma diferencia en la población nacional

5. Prevalencia de desnutrición crónica infantil, entendida como baja talla para la edad, de la población beneficiaria de Oportunidades

(indicador decreciente)

Principales indicadores de servicio y gestión

Revisión de otras evaluaciones del Programa Oportunidades

Evolución de la cobertura (Población potencial, objetivo y atendida)

Seguimiento a aspectos de mejora

Resultados, conclusiones, fortalezas y debilidades

Cuadro 3.12 Estructura de la Evaluación Específica de Desempeño (EED)

121

A continuación se muestra un desglose sistematizado de la composición y estructura de la

Evaluación Específica de Desempeño del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

Inicialmente se presenta el destino de recursos para el Programa expresado en millones de

pesos corrientes así como su evolución gráfica 2003-2010:

Cuadro 3.13 Presupuesto original, modificado y ejercido del Programa

Oportunidades 2003-2011

Año

Presupuesto

original

Presupuesto

modificado

Presupuesto

ejercido

(millones de pesos)

2003 21,295.91 21,106.51 21,084.06

2004 23,644.11 24,136.02 24,083.28

2005 29,781.84 28,995.21 28,859.85

2006 31,559.73 32,468.19 32,468.19

2007 34,788.93 35,685.93 35,685.90

2008 37,211.07 41,152.48 41,133.83

2009 46,340.87 45,424.60 45,424.57

2010 62,334.73 56,923.13 56,923.13

2011 65,140.00 - -

Fuente: (Coneval, 2012d)

122

Gráfico 3.1 Presupuesto original, modificado y ejercido del Programa Oportunidades

2003-2011

Fuente: (Coneval, 2012d)

La observación respecto a la presentación de las cifras es que no coinciden con el destino

de recursos destinado al Programa que se presentó en el capítulo 2 teniendo como fuente

los informes de gobierno, además de que las cifras se presentan en pesos corrientes y no en

constantes, situación que no permite percatarse de la influencia de la inflación.

Respecto a los indicadores contenidos en la EED es preciso mencionar que en los informes

de 2008-2009, 2009-2010 se incluye el indicador Tasa de terminación de educación básica

de los jóvenes beneficiarios de Oportunidades y se omite la Prevalencia de anemia en

mujeres de 12 a 49 años de edad embarazadas y beneficiarias del Programa Oportunidades

(indicador decreciente) contenida en la última EED publicada por Coneval (2010-2011).

El resumen de los indicadores contenidos en la EED 2009-2010 y el indicador de 2009

mencionado en el párrafo anterior se presenta a través del siguiente cuadro:

123

Indicador Definición Año base

Meta del

indicador

2010

Valor del

indicador

2010

Diferencia

Último dato

disponible

Año Valor

1. Porcentaje de becarias en educación media

superior con respecto a la composición por sexo de la

matricula nacional (anual)

Porcentaje del total de becarias de educación

media superior que asiste a la escuela con

respecto al porcentaje de alumnas de educación

media superior que asiste a la escuela en el

ámbito nacional.

2005 3 1.46 1.54

2. Prevalencia de anemia en mujeres de 12 a 49 años

de edad embarazadas y beneficiarias del Programa

Oportunidades (indicador decreciente)

El indicador mide la proporción de mujeres

beneficiarias en edad reproductiva que están

embarazadas y cuya concentración de

hemoglobina en sangre capilar o venosa está

por debajo de un punto de corte apropiado para

la etapa del embarazo (trimestre) y altitud sobre

el nivel del mar del lugar de residencia del

individuo (110 g/L, de acuerdo con la OMS).

2006 19 ND

2006 20.7

3. Porcentaje de becarios de secundaria que transitan

a educación media superior.

Porcentaje de becarios de Oportunidades

inscritos que transitan a media superior

respecto de los becarios de Oportunidades que

concluyen secundaria.

2006 55 56.28 -1.28

4. Comparación de la diferencia en la escolaridad

promedio entre padres e hijos de familias

beneficiarias, respecto a la misma diferencia en la

población nacional.

Evolución de la diferencia entre la distancia en

la escolaridad promedio de los jóvenes de 20

años beneficiarios de Oportunidades y la de sus

padres respecto de la distancia en la escolaridad

promedio nacional de los jóvenes de 20 años y

los grupos de edad equivalentes a los de los

padres de Oportunidades. Se ponderará el sexo

en cada grupo de edad de la población nacional

en función de su peso en la población de

Oportunidades.

2000 SD ND

2005 2.49

5. Prevalencia de desnutrición crónica infantil,

entendida como baja talla para la edad, de la

población beneficiaria de Oportunidades (indicador

decreciente)

Porcentaje de niños de 0 a 59 meses de edad

con puntaje Z de talla para la edad menor a dos

desviaciones estándares por debajo de la media

de la referencia con respecto al total de niños

beneficiarios en ese rango de edad.

2006

ND ND

2006 26.8

Cuadro 3.14 Resumen de los indicadores de la Evaluación Específica de Desempeño

Continúa

124

6. Tasa de terminación de educación básica de

los jóvenes beneficiarios de Oportunidades

(Indicador contenido en las EED 2008-2009,

2009-2010 y omitido en la publicación 2010-

2011)

Indica el porcentaje de alumnos becarios

de Oportunidades que terminaron la

secundaria con respecto a la población en

edad para terminar dicho nivel educativo

2004

63.16

(meta

2009)

68.97 -5.81

Indicadores

de servicio y

gestión

1. Niños que reciben becas de

educación básica y media

superior

Número de becarios de educación básica

y media superior a los que se les emitió

transferencia monetaria para becas

educativas.

2008 6,186,205 5,125,088 1061117

2 y 3. Porcentaje de familias

beneficiarias que están en

control en los servicios de salud

y porcentaje de niños

beneficiarios que están en

control nutricional

Se refiere a las familias y niños inscritos

en el Programa que han cumplido con su

corresponsabilidad.

2007 y 2006

respectivamente

95 para

cada

indicador

98.37 y 98.79

respectivamente

´-3.37 y -3.79

respectivamente

4. Familias beneficiarias del

Programa Oportunidades

Familias beneficiarias del Programa

Oportunidades 2001 5800000 5,818,954 -18954

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2012b), (Coneval, 2012c) y (Coneval, 2012d)

*Los indicadores de servicio y gestión tienen la finalidad de observar la corresponsabilidad de los beneficiarios del Programa así como el diagnóstico referente a

la cobertura del mismo.

125

Conviene mencionar que en las evaluaciones se presenta el método de cálculo para cada

indicador además de los avances anteriores, sin embargo, los datos para su obtención no se

encuentran al alcance del público, por lo que en los números telefónicos de contacto del

Programa se sugiere elaborar una solicitud al Instituto Federal de Acceso a la Información

(IFAI) para conocer si es posible obtener dicha información, aunque se reconoce que no

existe una base de datos que de continuidad a las condiciones de salud, nutrición y

educación de los beneficiarios del padrón de Oportunidades.

Asimismo, no existe una presentación homogénea de las cifras, es decir, como se observa

en el cuadro, existen datos no disponibles que obstaculizan el diagnóstico del Programa, y

tampoco hay información de los avances anteriores para los mismos años, por lo que

también es difícil considerar el comportamiento en conjunto de los indicadores.

Tampoco existe información en donde se muestre la determinación de las metas para cada

uno de los indicadores, únicamente el referente a cobertura del Programa contenido en las

ROP, sin embargo, de los presentados anteriormente sólo dos no cumplieron con la meta

propuesta para 2010.

Conviene mencionar además que, respecto a romper la brecha intergeneracional de la

pobreza se presenta únicamente el indicador 4 que sólo considera la educación, sin

embargo, la pobreza es un problema multidimensional que considera varias áreas de acción,

por lo que su comportamiento no sería suficiente para determinar si se cumple con tal

objetivo del Programa.

Las principales conclusiones de las EED desde el inicio de su elaboración, son las

siguientes:

1. EED 2008-2009:

Los resultados de Oportunidades muestran un muy buen desempeño del Programa en

relación con su fin, propósito y objetivos. Esto se manifiesta tanto en los efectos positivos

126

que tiene sobre su población beneficiaria como en el desempeño de sus procesos

operativos.

2. EED 2009-2010:

Con los datos de diversos indicadores relevantes puede establecerse que el Programa

muestra avances y opera con eficacia en el logro de sus metas, sobre todo en los

componentes de salud y nutrición; en educación, la cobertura de Jóvenes con

Oportunidades se redujo sensiblemente y aunque el porcentaje de becarias en educación

media superior sigue siendo mayor con relación a la matrícula nacional, en 2009 esta

ventaja disminuyó de manera importante

3. EED 2010-2011:

El Indicador a nivel fin, que se refiere al diferencial en años de educación de los

hijos menores de 20, contra la escolaridad de sus padres, en hogares beneficiarios de

Oportunidades, respecto a la misma diferencia a nivel nacional se considera

pertinente y relevante en la medida que mide una brecha intergeneracional, aunque

se refiera sólo a uno de los Componentes (educación) del Programa; lo anterior

considerando que es difícil medir brechas intergeneracionales en salud y nutrición

pues se requiere construir cohortes intergeneracionales.

El indicador que mide el porcentaje de becarios de secundaria que transitan a

educación media superior se calificó como poco claro ya que pareciera haber un

error en la Ficha Técnica del mismo ya que las cifras de 2008 y 2009 se repiten, se

sugiere revisar las cifras.

El indicador referente al porcentaje de becarias de educación media superior,

respecto a la composición por sexo a nivel nacional se calificó como poco claro ya

que pareciera haber un error en la fórmula de cálculo: si partimos del hecho que el

porcentaje de mujeres becarias es menor en Oportunidades que a nivel nacional,

entonces la fórmula arrojaría un número negativo. Se recomienda aclarar en la Ficha

127

Técnica si el indicador es creciente o decreciente con respecto a la meta y la

implicación de la meta misma.

Otra de los aspectos que se consideran en la EED es la referente a la población a la que va

dirigida el Programa, tanto la objetivo, la potencial y la atendida. La población objetivo se

define como aquella población que el Programa tiene planeado o programado atender para

cubrir la población potencial, y que cumple con los criterios de elegibilidad establecidos en

su normatividad. La población potencial es la población total que presenta la necesidad y/o

problema que justifica la existencia del Programa y que por lo tanto pudiera ser elegible

para su atención; y la atendida es aquella es beneficiada por el Programa en un ejercicio

fiscal (Coneval, 2012d:34).

Una observación respecto a la cobertura es que las definiciones de población potencial y

objetivo son diferentes para 2009 y 2010. En 2009, la definición eran hogares en pobreza

extrema; mientras que en 2010 son hogares en pobreza alimentaria o pobres con ingreso

insuficiente para invertir en el desarrollo de las capacidades.

La evolución de la cobertura es la siguiente:

128

Cuadro 3.15 Evolución de la cobertura del Programa Oportunidades

Año Población

potencial

Población

objetivo

Población

atendida

Tasa de

crecimiento

población

atendida

2000 SD 2,560,000 2,476,430

2001 SD 3,240,000 3,116,042 25.83

2002 5,432,412 4,240,000 4,240,000 36.07

2003 5,432,412 4,240,000 4,240,000 0

2004 5,432,412 5,000,000 5,000,000 17.92

2005 5,432,412 5,000,000 5,000,000 0

2006 5,432,412 5,000,000 5,000,000 0

2007 5,432,412 5,000,000 5,000,000 0

2008 5,363,543 5,000,000 5,049,206 0.98

2009 5,363,543 5,000,000 5,209,359 3.17

2010 SD 5,800,000 5,818,954 11.7

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2012d)

Gráfico 3.2 Evolución de la cobertura del Programa Oportunidades

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 3.14

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

7000000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Población potencial

Población objetivo

Población atendida

129

Como se muestra en el gráfico, de 2005 a 2007, no hubo un incremento en la población

atendida por el Programa Oportunidades, por lo que los esfuerzos tanto económicos como

de gestión y operación no fueron suficientes para atender a una mayor parte de la población

que se encontraba en situación de pobreza. La tasa de crecimiento de la población atendida

para los primeros años de la implementación del Programa es significativa debido a que

Oportunidades se definió como el Programa más importante del gobierno federal para

atender este problema tan complejo.

El siguiente cuadro muestra si la cobertura del Programa es suficiente para atender al

importante número de personas que se encuentran en situación de pobreza.

Cuadro 3.16 Cobertura insuficiente del Programa Oportunidades

Año

Familias Personas

Población

potencial

Población

objetivo

Población

atendida

Tasa de

crecimiento

población

atendida

Integrantes

por familia

Población

atendida

Población

en pobreza

Población

por

atender

2000 SD 2,560,000 2,476,430

4.2 10,401,006 52,700,549 42,299,543

2001 SD 3,240,000 3,116,042 25.83 4.1 12,775,772 51,540,519 38,764,747

2002 5,432,412 4,240,000 4,240,000 36.07 4.1 17,384,000 50,406,024 33,022,024

2003 5,432,412 4,240,000 4,240,000 0 4 16,960,000 49,507,526 32,547,526

2004 5,432,412 5,000,000 5,000,000 17.92 4 20,000,000 48,625,044 28,625,044

2005 5,432,412 5,000,000 5,000,000 0 4 20,000,000 48,895,535 28,895,535

2006 5,432,412 5,000,000 5,000,000 0 3.9 19,500,000 45,502,304 26,002,304

2007 5,432,412 5,000,000 5,000,000 0 4.1 20,500,000 48,779,962 28,279,962

2008 5,363,543 5,000,000 5,049,206 0.98 4 20,196,824 52,293,719 32,096,895

2009 5,363,543 5,000,000 5,209,359 3.17 3.9 20,316,500 54,934,035 34,617,534

2010 SD 5,800,000 5,818,954 11.7 3.9 22,693,921 57,707,660 35,013,739

Fuente: Elaboración propia con datos de (Coneval, 2012d), (Conapo, 2012) y (Coneval, 2012a)

Como se observa, a pesar de que el Programa Oportunidades cubre a un número importante

de familias, se tiene que millones de personas en situación de pobreza no cuentan con el

respaldo del Programa más importante del gobierno federal, por lo que su cobertura resulta

insuficiente. Respecto a lo anterior es conveniente afirmar que lo significativo es erradicar

la pobreza más no ampliar la cobertura, ya que a pesar de que más familias se encuentren

130

afiliadas al programas muchas de ellas no logran superar su condición de pobreza y lo que

es más alarmante que año con año miles se incorporen al umbral de pobreza.

Para concluir con la EED, la revisión de otras evaluaciones no son recientes, la más actual

es la que corresponde al año 2009, además de que no son homogéneas y sólo consideran

algunos elementos del Programa, como la población indígena, áreas rurales, urbanas, etc.

3.3 Análisis de elementos básicos del funcionamiento y desempeño del

Programa Oportunidades

En esta sección se considerarán algunos elementos del Programa Oportunidades sobre su

funcionamiento y eficiencia para atender y solucionar el problema de pobreza imperante en

el país10

. Estos elementos se desprenden del análisis presentado en la sección anterior

sobre las evaluaciones oficiales del Programa. Conviene mencionar que no es propiamente

una evaluación, ya que su realización considera un importante trabajo de campo que

permita dar continuidad al funcionamiento del Programa, lo que resulta imposible a través

de la información disponible, como la ENIGH, las bases de datos del Programa,

ENSANUT, encuestas sobre educación, etcétera, ya que la crítica más importante es que

Oportunidades no posee una línea basal, lo que significa que no existen datos que permitan

dar seguimiento a las personas que reciben los apoyos, lo que ocasiona que no sea posible

conocer cuál era y cuál es la situación de las personas en estado de pobreza antes, durante y

después de recibir las transferencias y demás beneficios que otorga el Programa11

.

10

Una evaluación rigurosa del diseño y alcances del Programa Oportunidades debe tomar como punto de

partida un abanico amplio de indicadores. En esta investigación se avanzó en la definición de tales

indicadores. Ver anexo A

11

Es ilustrativo de la falta de avance en esta materia, saber que las bases de datos necesarias para la

evaluación rigurosa son confidenciales y en otros casos inexistentes. Al respecto, el IFAI respondió a una

demanda específica de microdatos SIIOP. Ver anexo B

131

3.3.1 Eficiencia y suficiencia de los recursos

Retomando la información de los cuadros 2.10 y 2.14 del capítulo 2, referentes al destino

de recursos para el combate a la pobreza y al Programa Oportunidades así como su

evolución, se presenta el siguiente cuadro:

Cuadro 3.17 Eficiencia de los recursos destinados al combate a la pobreza y al

Programa Oportunidades

Año

Pobreza

Gasto Federal para la

superación de la pobreza

(millones de pesos a precios

constantes de 2010)

Gasto en Oportunidades

(millones de pesos a precios

constantes de 2010)

Número de

personas

Tasa de

crecimiento Cifra

Tasa de

crecimiento Cifra

Tasa de

crecimiento

1997 62,297,579

68,363.72

465.8

1998 60,671,333 -2.61 79,123.35 15.74 3,398.60 629.63

1999 56,545,668 -6.8 86,887.63 9.81 6,890.10 102.73

2000 52,700,549 -6.8 94,808.44 9.12 9,586.90 39.14

2001 51,540,519 -2.2 102,948.82 8.59 12,393.00 29.27

2002 50,406,024 -2.2 120,364.63 16.92 17,003.80 37.2

2003 49,507,526 -1.78 124,606.02 3.52 22,331.10 31.33

2004 48,625,044 -1.78 140,518.81 12.77 25,651.70 14.87

2005 48,895,535 0.56 154,167.31 9.71 29,964.20 16.81

2006 45,502,304 -6.94 174,950.86 13.48 33,525.70 11.89

2007 48,779,962 7.2 183,355.19 4.8 36,769.20 9.67

2008 52,293,719 7.2 219,882.18 19.92 41,706.50 13.43

2009 54,934,035 5.05 246,606.04 12.15 46,698.90 11.97

2010 57,707,660 5.05 271,270.40 10 57,348.90 22.81

Fuente: Elaboración propia con datos de los cuadros 2.10 y 2.14

Considerando el gráfico 2.6, en donde se presenta la tasa de crecimiento de la pobreza así

como la tasa de crecimiento del gasto federal para la superación de la pobreza, en teoría

debería esperarse que un aumento en los recursos para el combate de la pobreza se reflejara

en una tasa de crecimiento de la pobreza negativa, o que es lo mismo, que la pobreza

disminuyera, sin embargo, como se comentó y atendió en el segundo capítulo, esto no

sucede en la realidad para todos lo periodos considerados, ya que aunque en algunos años la

132

pobreza ha disminuido, el crecimiento en el gasto no ha logrado impactar de manera

significativa a las cifras.

Ahora presentemos el gráfico referente a Oportunidades:

Gráfico 3.3 Comparativo de la tasa de crecimiento de la pobreza y del gasto federal

destinado a Oportunidades

Fuente: Elaborado con datos del cuadro 3.15

Se grafica desde el año 2000 debido a que como las cifras de gasto federal del Programa

Oportunidades eran de 3 dígitos no era posible su apreciación. A pesar del amplio destino

de recursos al Programa, la disminución de la pobreza no fue realmente significativa,

-10

0

10

20

30

40

50

Tasa de crecimiento dela pobreza

Tasa de crecimientodel Gasto enOportunidades

133

incluso cuando el incremento fue de tres y dos dígitos la pobreza disminuyó en el mejor de

los casos casi un 7%. Obsérvese que en las cifras y en los gráficos, a pesar de que los

recursos se siguen empleando para el combate a la pobreza a partir de 2007 no ha existido

una disminución de la problemática.

Por lo anterior es posible concluir que el destino de recursos para el combate a la pobreza y

para el Programa Oportunidades ha sido ineficiente para atender el problema de pobreza en

México, ya que a largo plazo considerando desde los primeros resultados del Programa la

pobreza ha aumentado considerablemente, siendo en mayor proporción el gasto que no ha

logrado impactar de forma positiva y suficiente en las cifras.

Consideremos ahora el siguiente cuadro:

Cuadro 3.18 Suficiencia de los recursos destinados al combate a la pobreza y al

Programa Oportunidades

Año

Gasto en

oportunidades

(millones)

Número de

beneficiarios

(Familias)

Integrantes

por

familia**

Número de

beneficiarios

(Personas)

Gasto/

beneficiario

(pesos)

Línea de

bienestar***

Rural Urbano

1997* 465.8 300,700 4.2 1,263,950 368.53

1998 3,398.60 1,595,600 4.3 6,861,080 495.34

1999* 6,890.10 2,306,300 4.2 9,573,164 719.73

2000 9,586.90 2,476,400 4.2 10,400,880 921.74

2001* 12,393.00 3,237,700 4.1 13,115,587 944.91

2002 17,003.80 4,240,000 4.1 17,384,000 978.13

2003* 22,331.10 5,000,000 4 19,754,592 1,130.43

2004 25,651.70 5,000,000 4 20,000,000 1,282.59 995.16 1,614.19

2005 29,964.20 5,000,000 4 20,000,000 1,498.21 1,040.16 1,684.28

2006 33,525.70 5,000,000 3.9 19,500,000 1,719.27 1,084.41 1,749.03

2007* 36,769.20 5,000,000 4.1 20,254,787 1,815.33 1,137.24 1,824.66

2008 41,706.50 5,049,200 4 20,196,800 2,065.01 1,201.18 1,920.99

2009* 46,698.90 5,209,300 3.9 20,060,709 2,327.88 1,292.02 2,045.07

2010 57,348.90 5,819,000 3.9 22,694,100 2,527.04 1,348.62 2,140.05

Fuente: Elaboración propia con datos del cuadro 2.14, (Conapo, 2012) y (Coneval, 2012a)

* Años obtenidos con interpolación de las cifras (para la variable integrantes por familia)

** Información obtenida en Conapo, en función de la ENIGH

*** Se considera la línea de bienestar porque incluye el valor de la canasta alimentaria y no alimentaria

básica.

134

Como muestra el cuadro, el gasto asignado por beneficiario del Programa Oportunidades es

muy cercano y para algunos años un poco mayor al necesitado para adquirir tanto la

canasta alimentaria y no alimentaria de productos básicos. A simple vista lo anterior

resultaría suficiente para atender a las familias beneficiaras, sin embargo, es preciso

enfatizar que lo anterior es posible siempre y cuando los recursos se asignen de manera

óptima, igualitaria y eficiente, además de que también se está partiendo desde el hecho de

que la composición de los hogares se comporta de la misma manera para cada uno de ellos.

De igual forma, es necesario considerar además aquellas familias que quedan desprotegidas

o no tienen acceso al Programa, ya que si consideramos que la población que se encuentra

en situación de pobreza es mayor a 50 millones de pobres, convendría saber lo que sucede

con el resto.

Es muy complicado afirmar el monto de los recursos que serían necesarios para atender a

tantos millones de pobres, con la finalidad de alcanzar la meta que se propone el Programa

Oportunidades que es que para 2030 la pobreza se haya erradicado. Lo anterior sería muy

arriesgado porque la solución al problema de la pobreza no es la asignación de recursos,

sino generar y crear oportunidades para que la población pueda superar ese estado tan

deplorable en el que se encuentra. Es decir, la superación o combate a la pobreza no debe

de ser visto como un gasto, sino como una inversión que se traduzca en oportunidades

reales que se vean reflejadas en la disminución de las cifras. Si el gobierno federal se

condujera de esta forma, sería posible alcanzar la meta para el año 2030, por lo que dentro

de los próximos 18 años las cifras deberían presentar una disminución anual de 5.5%

aproximadamente, un dato que dista mucho de la realidad.

3.3.2 Brecha de las personas que poseen el Programa Oportunidades con el

resto de la población

Dado que el combate a la pobreza tiene por objetivo igualar las oportunidades de las

familias que presentan esta condición con las del resto de la sociedad, se presenta el

siguiente comparativo obtenido a través del análisis de las principales variables de

educación y salud, que proporciona la ENIGH 2010, que representan los principales

135

componentes del Programa Oportunidades, además de que se incluye un conjunto de

variables que muestra la composición de la población para las claves de ingreso P042 y

P001, referentes a Oportunidades y sueldos, salarios o jornal, respectivamente.

Algunas consideraciones metodológicas y descripción de variables, se muestran a

continuación:

1. Se reporta un total de registros de 9,792,622 personas beneficiarias del Programa,

en términos de poseer una clave de ingreso P042.

2. Las variables sexo, ubicación geográfica, alfabetismo, nivel de escolaridad y

afiliación a algún servicio de atención médica (seguridad social) se describen de la

misma forma que en el capítulo 2.

3. La recodificación de la variable de edad se hizo en función de la terminación de los

estudios, es decir, un rango de edad aproximado que considere la terminación de la

educación básica, media superior, y edades subsecuentes que se caracterizan por

tener un empleo “fijo”, así como lo adultos mayores que también son considerados

dentro de los beneficios de Oportunidades.

4. Se considera la población beneficiaria por el Programa Oportunidades a través de a

clave de ingreso P042 que en el catálogo se define como beneficio de

Oportunidades.

5. La población con la que se compara el Programa es aquella que posee clave de

ingreso P001 que se refiere a sueldos, salarios y jornal.

6. La variable trabajo expresada en el cuadro comparativo como si la persona trabaja o

no, se refiere a la pregunta, ¿durante el mes pasado, trabajo?, teniendo una respuesta

binaria, donde a 1 corresponde sí, y 2 no. Es preciso mencionar que el manejo de

esta variable se realizó considerando personas mayores de 12 años, tal como lo

marca la ENIGH.

7. Se seleccionó la variable de hijos vivos definida como el número de hijos o hijas

que nacieron vivos, debido a que a través de ella es posible conocer si la población

posee información sobre planificación familiar.

136

8. La variable de hijos fallecidos se refiere a los hijos nacidos muertos, lo que permite

conocer la tasa de mortalidad infantil que generalmente y en el caso de personas en

pobreza se presenta por el mal cuidado del embarazo.

9. La variable de si se atiende en IMSS/Oportunidades se omite para el segundo grupo

de población porque no es relevante para el mismo.

10. La variable de control de peso y talla se construye a partir de la siguiente pregunta:

¿en los últimos doce meses, algún médico o enfermera lo ha pesado y medido?,

teniendo una respuesta binaria, de 1 si y 2 no. La variable anterior fue considerada

debido a que Oportunidades maneja un Programa de corresponsabilidad que debería

de reflejarse en el control de estos dos indicadores.

11. La variable problema de salud considera si en los últimos doce meses, el integrante

del hogar se ha enfermado o padecido algún dolor, malestar o accidente que le haya

impedido realizar sus actividades cotidianas.

12. De aquellas personas que respondieron que padecían algún problema de salud, la

variable Recibió atención médica muestra la modalidad en la que se presentó.

13. La variable referente a las Razones por las que no se atendió, sólo considera cuatro

posibles respuestas de las 20 que se presentan en el catálogo de variables; lo anterior

por consideración propia para denotar la importancia de aquellas que afectan a los

beneficiarios de Oportunidades.

14. Finalmente, es preciso mencionar que toda la base de datos fue ponderada con la

variable factor como se describe en el segundo capítulo.

Por lo tanto, el cuadro es el siguiente:

137

POBLACIÓN CON CLAVE DE INGRESO P042 POBLACIÓN CON CLAVE DE INGRESO P001

ENIGH 2010

Indicador Etiqueta Descripción % % Descripción Etiqueta Indicador

Com

posi

ción

pob

laci

ón

con

cla

ve

de

ingre

so P

042

Sexo 1 Hombre 26.9 63.4 Hombre 1

Sexo

Com

posició

n p

ob

lació

n co

n cla

ve d

e

ingreso

P001

2 Mujer 73.1 36.6 Mujer 2

Edad

1 0-12 años 28.9 0.2 0-12 años 1

Edad

2 13-20 años 22.7 12 13-20 años 2

3 21-40 años 22.5 54.1 21-40 años 3

4 41-59 años 17 29.1 41-59 años 4

5 Más de 60 años 8.9 4.7 Más de 60 años 5

Ubicación

geográfica

1 Urbano 36.9 83.9 Urbano 1 Ubicación

geográfica 2 Rural 63.1 16.1 Rural 2

Situación

laboral

1 Si trabaja 24.5 98.7 Si trabaja 1 Situación

laboral 2 No trabaja 75.5 1.3 No trabaja 2

Vari

ab

les

de

edu

caci

ón

Analfabetismo

1 Sabe leer y escribir 81.8 96.6 Sabe leer y escribir 1

Analfabetismo

Varia

bles d

e edu

cació

n

2 No sabe leer y

escribir 18.2 3.4 No sabe leer y escribir 2

Nivel de

escolaridad

0 Ninguno 12.7 3.2 Ninguno 0

Nivel de

escolaridad

1 Preescolar 3.8 0.1 Preescolar 1

2 Primaria 51.7 24 Primaria 2

3 Secundaria 24.4 28.9 Secundaria 3

4 Preparatoria o

bachillerato 6.2 17.1

Preparatoria o

bachillerato 4

5 Normal 0.3 1.2 Normal 5

6 Carrera Técnica o

Comercial 0.6 5.8

Carrera Técnica o

Comercial 6

7 Profesional 0.3 17.5 Profesional 7

1.8 Maestría 8

0.4 Doctorado 9

Cuadro 3.19 Cuadro comparativo de la población beneficiaria de Oportunidades y asalariados

Continúa

138

POBLACIÓN CON CLAVE DE INGRESO P042 POBLACIÓN CON CLAVE DE INGRESO P001

ENIGH 2010

Indicador Etiqueta Descripción % % Descripción Etiqueta Indicador

Vari

ab

les

de

salu

d

Está afiliado a algún

servicio de atención

médica

1 Si 11.7 55 Si 1 Está afiliado a

algún servicio de

atención médica

Varia

bles d

e salu

d

2 No 88.3 45 No 2

Hijos vivos

0 0 hijos 54 75.3 0 hijos 0

Hijos vivos

1 1-5 hijos 30.6 23.4 1-5 hijos 1

2 6-10 hijos 12.8 1.1 6-10 hijos 2

3 11-15 hijos 2.5 0.1 11-15 hijos 3

4 16-20 hijos 0.1 0 16-20 hijos 4

Hijos muertos

0 0 hijos 88.5 98.1 0 hijos 0

Hijos muertos

1 1-5 hijos 10.9 1.9 1-5 hijos 1

2 6-10 hijos 0.6 0 6-10 hijos 2

3 11-15 hijos 0 0 11-15 hijos 3

4 16-20 hijos 0 0 16-20 hijos 4

Se atiende en

IMSS/Oportunidades

4 Si 9.8

missing No 90.2

Control de peso y

talla

1 Si 81.2 61.8 Si 1 Control de peso y

talla 2 No 18.8 38.2 No 2

Problemas de salud

que le impiden

realizar sus

actividades

1 Si 22.9 20.6 Si 1 Problemas de

salud que le

impiden realizar

sus actividades 2 No 77.1 79.4 No 2

Recibió atención

médica

1 Siempre 87.2 87.2 Siempre 1

Recibió atención

médica

2 Casi siempre 6.9 5.1 Casi siempre 2

3 Casi nunca 2.7 3.4 Casi nunca 3

4 Nunca 2.7 3.4 Nunca 4

5 Algunos veces 0.5 0.9 Algunos veces 5

Razones por las que

no se atendió

1 No había donde

atenderse 0.4 0.1

No había donde

atenderse 1

Razones por las

que no se atendió

5 Queda lejos 0.3 0.2 Queda lejos 5

9 No hablan la misma

lengua 0.3 0.6

No hablan la misma

lengua 9

12 No había

medicamentos 0.1 0.3

No había

medicamentos 12

Demás

etiquetas Otras causas 98.9 98.8 Otras causas

Demás

etiquetas

Fuente: Elaboración propia con datos de ENIGH 2010

139

Como muestra el cuadro, la concentración de los beneficios de Oportunidades se encuentra

en el primer rango de edad, de 0 a 12 años con casi 30% del total; seguido por cifras

similares los siguientes tres grupos. Lo anterior resalta la labor del Programa respecto a

atender a la población más vulnerable y afectada por la pobreza que son los niños. Los

beneficios del Programa incluyen localidades tanto rurales como urbanas, sin embargo, las

primeras poseen poco más del 60% del grueso total de los beneficiarios; lo anterior es

razonable debido a que es la población que más afecta la pobreza no en términos absolutos,

sino en relativos, ya que como se mostró en el capítulo anterior, existe un mayor número de

pobres en localidades mayores a 2500 habitantes.

Un elemento de suma importancia es el que se refiere a la situación laboral de los

beneficiaros, de acuerdo con ENIGH 2010, el 75.5% de las personas con clave de ingreso

beneficio de Oportunidades no trabaja, por lo que sólo el 24.5% posee alguna otra clave de

ingreso. Lo anterior podría explicarse en que casi el 30% de los beneficiarios son niños, sin

embargo, los siguientes grupos de edad podrían ejercer algún trabajo, situación que no

ocurre, por lo que en este caso se muestra una deficiente comunicación intersectorial entre

Oportunidades y otros programas encaminados a fortalecerlo. De esta forma, se estaría

repitiendo lo que se mencionó en la sección anterior, los recursos sólo son concebidos

como un gasto para el gobierno federal, mientras no se traduzca en una inversión será

imposible revertir la situación en la que se encuentran millones de mexicanos.

Un elemento que es importante de resaltar respecto a la situación laboral, y que se omite en

el cuadro anterior, es el que considera la variable de horas trabajadas (que responde a la

pregunta, durante la semana pasada, ¿cuántas horas trabajó?), que corresponde al pequeño

porcentaje que posee otra clave de ingreso además del beneficio de Oportunidades, y que

cuyo comportamiento es el siguiente:

140

Cuadro 3.20 Horas trabajadas de los beneficiarios del Programa Oportunidades,

2010

Horas trabajadas a la semana

Frecuencia Porcentaje Porcentaje

acumulado

0-20 6293370 84 84

21-50 871281 11.6 95.7

51-80 268389 3.6 99.2

81-100 52824 0.7 99.9

Más de 100 3992 0.1 100

Fuente: Elaboración propia con datos de ENIGH 2010

Como se muestra en el gráfico, el comportamiento de horas trabajadas de los beneficiarios

de Programa Oportunidades manifiesta extensas jornadas laborales para casi el 5% de la

población estudiada, situación que es alarmante, ya que esta amplitud conduce a problemas

de salud que como se verá en las variables que respecta a este rubro no alcanza a cubrir, por

lo que la población se encuentra en un constante detrimento de su bienestar.

Otro elemento que salta a la vista al analizar a la población beneficiaria es el que se refiere

a su nivel de ingreso, es decir, el monto que recibe por beneficio de Oportunidades. Al

obtener una tabla de frecuencia del ingreso mensual se tiene que existe un importante

número de personas que reciben importantes cantidades que no son propias ni “permitidas”

por el Programa; por lo que se presenta el siguiente cuadro:

Cuadro 3.21 Nivel de ingreso de los beneficiarios del Programa Oportunidades, 2010

Nivel de Ingreso (pesos)

Frecuencia Porcentaje Porcentaje

acumulado

0-200 2506680 25.6 25.6

201-500 6350449 64.8 90.4

501-700 449844 4.6 95

701-1000 368007 3.8 98.8

1001-1300 54249 0.6 99.4

1301-1500 17117 0.2 99.5

Más de 1500 46276 0.5 100

Fuente: Elaboración propia con datos de ENIGH 2010

141

La tabla anterior muestra que el 0.5% de la población beneficiaria recibe ingresos mayores

por concepto de Oportunidades de más de 1500 pesos, además, la tabla de frecuencias

reporta ingresos superiores a 4,000 pesos, a continuación se muestra el monto reportado

mayor a 2000 pesos y el número de casos (frecuencia)

Cuadro 3.22 Inconsistencia en el nivel de ingreso de los beneficiarios del Programa

Oportunidades, 2010

Monto

(pesos) Frecuencia

2,005.44 315

2,014.47 607

2,044.38 1,640.00

2,089.00 299

2,200.62 2,260.00

2,263.78 1,318.00

3,254.39 547

3,629.52 190

4,239.48 482

4,570.78 317

Fuente: Elaboración propia con datos de ENIGH 2010

Lo anterior representa una fuerte inconsistencia del Programa, porque existe un monto

máximo por familia beneficiaria que no rebasa los 3,000 pesos y sin embargo, la ENIGH

representa que sobrepasa por mucho dicho monto por persona, el cual podría aumentar al

considerar el total de integrantes del hogar. Además de que faltaría considerar que los

beneficiaros tuvieran otras claves de ingreso que incrementaran sus entradas monetarias y

resultaran menos selectivas del Programa. La situación anterior se presenta por la mala

operación del Programa, ya que los beneficios son asignados considerando la buena fe de

las personas encuestadas.

Respecto a las variables de educación, se tiene que casi el 20% de la población beneficiaria

no sabe leer y escribir, por lo que convendría fortalecer el componente educativo no sólo

para los jóvenes que asisten a la escuela, sino también para los adultos, con la finalidad de

acceder a mejores oportunidades de desarrollo. Lo anterior es responsabilidad del Instituto

Nacional de Educación para Adultos (INEA), por lo que convendría ejercer y fortalecer su

142

vínculo con Oportunidades. En esta variable de analfabetismo es importante destacar la

brecha que existe ambas poblaciones estudiadas, ya que para los asalariados el

analfabetismo es de 3.4%.

Sobre la variable de nivel de escolaridad se aprecia que el 50% de la población beneficiaria

de Oportunidades posee educación primaria, el 24.4% educación secundaria, 6.2% media

superior y 0.3% cuenta con preparación normal. Es muy arriesgado afirmar que, dado que

la población beneficiaria cuenta con educación primaria (concluida) en su mayoría, el

Programa no ha sido eficiente en términos del componente educativo ya que, como se

mencionó, el Programa no tiene una línea basal que permita dar a conocer si gracias al

mismo la población beneficiaria a lo largo del tiempo ha podido superar su condición de

pobreza referente a este factor. Como era de esperarse, existe una brecha importante en el

nivel de escolaridad de las personas beneficiarias del Programa y los asalariados, por lo que

aún falta un importante esfuerzo para alcanzar ese objetivo que se plantea Oportunidades,

que es de igualar las oportunidades para la potencialización de las capacidades.

En las variables de salud surge otra ineficiencia, ya que de la población beneficiaria sólo el

11.7% está afiliado a un servicio médico, lo que resulta inaceptable, ya que la salud es uno

de los componentes del Programa que si es desatendido será mucho más difícil cambiar la

situación de las personas en estado de pobreza. La cobertura de IMSS-Oportunidades no se

refleja de manera positiva en este indicador que es elemental en la superación de la

pobreza; lo anterior también se manifiesta en la variable de atención médica de este

servicio. La situación para la población asalariada no es nada alentador tampoco, aunque

cabe reconocer la importante brecha para cada grupo de población, ya que el 55% posee

algún servicio médico y el 45% no tiene acceso a ningún servicio de salud, situación que es

alarmante y que refleja la “inseguridad” laboral que se presenta hoy en día al no ofrecer las

prestaciones de ley, además de la insuficiente cobertura de la salud pública.

La educación sexual o planificación familiar es un elemento muy importante para romper el

ciclo intergeneracional de la pobreza, por tal motivo se considera la variable hijos vivos,

que para el Programa Oportunidades es un problema significativo, ya que el 12.8% de las

143

familias beneficiarias tienen de 6 a 10 hijos, el 2.5% de 11 a 15 hijos, mientras que aún

existen familias de 16 a 20 hijos. En esta variable también se observa una importante

brecha con el grupo de población comparado, ya que la concentración se presenta en el

segundo rango, que es de 1 a 5 hijos, teniendo un porcentaje sumamente menor que los

beneficiarios de Oportunidades en el segundo rango de 6 a 10 hijos. Lo anterior se explica

a través de una mejor planificación familiar que es consecuencia de una mayor preparación

profesional. Esta brecha también se refleja en la variable de hijos fallecidos, a través de la

cual es relativamente posible atender el cuidado prenatal, teniendo cifras importantes para

ambos grupos de población, el 10% de la población beneficiaria ha tenido de 1 a 5 hijos

nacidos muertos, mientras que la cifra para los asalariados se ubica en casi 2%.

La variable de control de peso y talla es la única en la que se reporta una ventaja de la

población beneficiaria con la no beneficiaria del Programa, ya que las familias beneficiarias

reportaron haber presentado un control de estos dos elementos que son de gran utilidad para

observar el problema de desnutrición.

Las variables restantes no muestran una brecha importante entre los beneficiarios y el grupo

de población que es asalariado. Sin embargo, es importante no dejar de observar las

razones bajo las cuales la atención médica no fue prestada, variables que merman la salud

de las personas y las sitúan en una situación altamente vulnerable.

Como se mencionó en el proceso de identificación de familias beneficiarias, dentro del

primer paso de selección de localidades se menciona que se hace en función de indicadores

como el índice de marginación de Conapo12

, de rezago social de Coneval e información del

INEGI; en la ENIGH se considera únicamente el calculado por Conapo, por lo que se

presenta el siguiente cuadro que se refiere a la población beneficiaria de Oportunidades:

12

Es la clasificación del CONAPO del grado de marginación municipal. Mide el impacto global de las

carencias que padece la población como resultado de la falta de acceso a la educación primaria, la residencia

en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios bajos y las derivadas de la residencia en

localidades pequeñas, dispersas y aisladas, como puede ser la falta de servicios de salud, equipamientos e

infraestructura adecuada, lo cual conforma una precaria estructura de oportunidades que obstruye el pleno

desarrollo de las potencialidades humanas.

144

Cuadro 3.23 Índice de marginación de Conapo para la población beneficiaria de

Oportunidades, 2010

Índice de marginación de Conapo

Frecuencia Porcentaje Porcentaje

acumulado

Muy alto 1402741 14.3 14.3

Alto 3035264 31 45.3

Medio 1938652 19.8 65.1

Bajo 1503029 15.3 80.5

Muy bajo 1912936 19.5 100

Total 9792622 100 100

Fuente: Elaboración propia con datos de ENIGH 2010

El cuadro 3.23 muestra otra inconsistencia de Oportunidades, ya que debería de tener

prioridad en aquellas personas que se encuentran en localidades con índices de marginación

muy alto, si embargo, la concentración se presenta en el siguiente nivel, además de que para

los índices de marginación medio, bajo y muy bajo presentan un importante porcentaje del

total de la población beneficiaria.

145

CONCLUSIONES

La pobreza es un elemento que ha caracterizado a México a lo largo de los años, por lo que

la ineficiencia en su tratamiento ha tenido como consecuencia que el problema sea

incontrolable y afecte a más de la mitad de la población.

A pesar de que el Programa Oportunidades fue diseñado para superar la condición tan

deplorable en la que se encuentran millones de mexicanos, no ha tenido el impacto

necesario ni suficiente para atender esta problemática ya que no existe una disminución de

las cifras que muestren que el Programa de mayor importancia para el combate a la pobreza

haya sido eficiente. Incluso, han existido tasas de crecimiento de hasta dos dígitos de las

distintas modalidades de la pobreza por ingresos.

Las evaluaciones del Programa Oportunidades han señalado una serie de elementos que

destacan las debilidades que presenta, sin embargo las recomendaciones se siguen

emitiendo dado que se continúan y se agravan las deficiencias consideradas. Es preciso

considerar que los elementos positivos de Oportunidades se refieren principalmente en

algunos elementos de su diseño, sin embargo la operación y puesta en marcha no es la

adecuada para atender la pobreza imperante en el país.

Asimismo, las evaluaciones oficiales presentadas por Coneval se caracterizan por una serie

de inconsistencias que no permiten el correcto diagnóstico del Programa. Primeramente no

existe una evaluación general del Programa que muestre su comportamiento y evolución

desde su creación y que además contemple todos los elementos que cubre: nutrición, salud

y educación. A pesar de que evaluaciones externas consideran que la MIR está

correctamente estructurada es necesario agregar una serie de indicadores que muestren si

Oportunidades está logrando disminuir la pobreza, además de conocer la evolución de los

beneficiarios en los componentes que considera, con la finalidad de saber si los esfuerzos

económicos y humanos han sido eficientes para mejorar la condición general de la

población. Por lo anterior, se considera que el principal problema es que el Programa

carece de línea basal, ya que no hay información disponible para conocer el estado en el

146

que se encontraba la población antes, durante y después de recibir los beneficios del

Programa Oportunidades, lo que obstaculiza de manera importante su evaluación.

La inexistencia de la cifras también se presenta en las evaluaciones oficiales, como en la

Evaluación Específica de Desempeño (EED), en la que los indicadores carecen de datos

que ofrezcan la posibilidad de determinar si el Programa ha alcanzado la meta propuesta,

siempre y cuando ésta exista, ya que el valor para algunos de ellos se desconoce. Tampoco

existe una continuidad homogénea en los avances de años anteriores, por lo que es muy

difícil contar con un diagnóstico que muestre la evolución de los indicadores considerados

en la EED, que resultan ser insuficientes para la evaluación del Programa ya que no

consideran la totalidad de los componentes ni permiten determinar si se cumplen con los

objetivos del mismo.

En función de esta serie de ineficiencias, en las conclusiones generales de las EED se

presenta una serie de recomendaciones que atiende las principales debilidades de

Oportunidades, sin embargo, no existe publicación que muestre el seguimiento a estos

elementos que contribuyen a la ineficiencia del mismo.

De acuerdo con la hipótesis propuesta con relación a investigar la serie de ineficiencias que

posee el Programa Oportunidades y respecto a los elementos propios desarrollados a lo

largo de la evaluación, se confirma que el Programa presenta una serie de inconsistencias

que frenan su correcta operación y que se ve reflejado en las crecientes cifras de pobreza.

La ineficiencia de los recursos recae en el hecho de considerar las altas tasas de crecimiento

de la pobreza y las importantes tasas de crecimiento del gasto federal para su combate, lo

que muestra que el esfuerzo económico no ha tenido resultados significativos e incluso

eficientes que se reflejen en la disminución del número de pobres, por lo que el impacto

del aumento de los recursos no ha sido positivo en las cifras de pobreza. El problema en la

asignación de los recursos en el combate a la pobreza ha sido que es considerado como un

gasto, un determinado monto de dinero que se supone debe de mejorar su nivel de ingreso y

por lo tanto potencializar sus capacidades, sin embargo, ese ingreso es a penas necesario

147

para atender la necesidad básica de alimentación, por lo que es necesario conceptualizar el

destino de recursos como una inversión que se traduzca en oportunidades reales para la

población, lo cual se podría lograr además con la cooperación intersectorial de otros

programas de desarrollo social.

En el estudio de la brecha de las personas con clave de ingreso de beneficio de

Oportunidades y asalariados surgieron una serie de elementos que evidencian aún más la

mala operación del Programa, como el hecho de la pésima cobertura de salud pública de las

familias beneficiarias, siendo uno de los componentes más importantes del mismo.

También el hecho de amplias jornadas laborales a las que se someten los beneficiarios de

Oportunidades, lo que merma su salud y provoca caer en un círculo vicioso, ya que al

presentar problemas de salud y no recibir atención médica se reincide en el ámbito de la

pobreza, situación que se transmite a los integrantes del hogar.

Otra de las inconsistencias detectada es la referente al monto del ingreso por concepto de

beneficio de Oportunidades, ya que existe un importante número de personas cuyos

ingresos rebasan los tres mil pesos mensuales, siendo que Sedesol considera un monto

máximo de los apoyos por familia que no es mayor a dicha cantidad. Finalmente, al

considerar el índice de marginación de Conapo se tiene que no existe una preferencia por

aquellas localidades con mayor grado de marginación, situación que se debe a una

discriminación de la población, ya que el Programa sólo podrá ser otorgado en localidades

en donde se tengan accesos a servicios de educación y salud, dejando desprotegidas a las

familias más necesitadas de los apoyos.

Finalmente, convendría mencionar que el Programa posee importantes elementos que han

frenado su desempeño y por lo tanto afectado a millones de personas que se encuentran en

estado de pobreza, por lo que convendría llevar a cabo una serie de modificaciones a su

diseño en los elementos mencionados anteriormente y dar continuidad a las

recomendaciones emitidas en las evaluaciones a Oportunidades, lo que conduciría a

eficientar los recursos destinado para el combate de la pobreza.

148

Uno de los elementos primordiales es el referente a la cobertura, en el que sólo se considera

a aquellas personas que tengan acceso y capacidad de atención a los servicios educativos y

de salud, dejando desprotegidos a un número importante de personas que carecen de ellos.

Lo anterior puede ser atendido a través del rediseño de las especificaciones del Programa y

mediante una estrecha comunicación con los demás programas sociales que logre atender

todo el territorio mexicano.

Un elemento vital para lograr la superación de la pobreza es la existencia de un organismo

encargado de vigilar el correcto apego al funcionamiento del Programa, verificando

continuamente el padrón de beneficiarios y realizando una continuidad de la situación

socioeconómica en la que se encuentran las familias beneficiarias, además de establecer

fuerte comunicación y vínculo con los demás programas de desarrollo social.

149

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Zedillo Ponce de León, Ernesto, 2000, Sexto informe de gobierno, Anexo estadístico.

157

Anexo A

Indicadores necesarios para una evaluación rigurosa del Programa Oportunidades

1. Gastos administrativos y operativos del Programa Oportunidades a nivel nacional,

estatal y municipal.

2. Valor de las transferencias directas de los recursos federales a municipios y estados

para la ejecución y administración del Programa Oportunidades.

3. Monto de recursos del Programa Oportunidades ejercido a nivel estatal y municipal.

4. Monto de recursos ejercido para la administración del Programa Oportunidades a

nivel estatal y municipal.

5. Presupuesto proyectado y presupuesto realizado (ejecutado) del Programa

Oportunidades a nivel nacional, estatal y municipal.

6. Monto y porcentaje del presupuesto y de los gastos del Programa Oportunidades

destinados a actividades de evaluación y monitoreo a nivel nacional, estatal y

municipal.

7. Monto y porcentaje del presupuesto y de los gastos del Programa Oportunidades

destinados a equipos y sistemas de tecnología de información a nivel nacional,

estatal y municipal.

8. Monto y porcentaje del presupuesto y de los gastos del programa Oportunidades

destinados a recursos humanos involucrados en la ejecución/administración a nivel

nacional, estatal y municipal.

9. Cantidad de profesionistas a nivel nacional, estatal y municipal involucrados en la

ejecución o administración del Programa Oportunidades, desagregados por nivel de

escolaridad y por relación laboral (vínculo con el Gobierno).

10. Distribución de los consejos participativos en el programa Oportunidades según tipo

de consejo (gestor, formulador, deliberativo, propositivo, etc) a nivel nacional,

estatal y municipal.

11. Cantidad de contratos y convenios firmados para la colaboración con diferentes

instituciones con la finalidad de complementarlo o contribuir con otros programas

sociales.

158

12. Uso de sistemas informáticos de registro y empadronamiento de la población pobre

para el Programa Oportunidades.

13. Uso de sistemas informáticos para la identificación de las familias pobres

beneficiarias de Oportunidades.

14. Uso de sistemas informáticos para administración y control de los beneficios

concedidos a las familias pobres en el Programa Oportunidades.

15. Uso de sistemas informáticos para evaluación y monitoreo del Programa

Oportunidades.

16. Integración de los sistemas de información y administración del Programa

Oportunidades locales y nacionales.

17. Integración de los sistemas de monitoreo y evaluación del Programa Oportunidades

locales y nacionales.

18. Estructura física disponible del Programa Oportunidades a nivel nacional, estatal y

municipal.

19. Estructura física propia del Programa Oportunidades o de cualquier otra secretaría a

nivel nacional, estatal y municipal.

20. Metas de cobertura del Programa Oportunidades para población pobre a nivel

nacional, estatal y municipal.

21. Gastos del Programa Oportunidades/gastos en educación, salud e ingresos a nivel

nacional, estatal y municipal.

22. Costo total del Programa a nivel nacional, estatal y municipal.

23. Número de beneficiarios por municipio identificados por folio, indicando los años

que cada uno de ellos ha recibido el beneficio y el efecto sobre su calidad de vida

(salud, alimentación y educación) ha tenido el Programa.

159

Anexo B

Solicitud y respuesta del IFAI sobre la evolución de los beneficiarios del Programa

Oportunidades y acceso al SIIOP

160

161

162

163