Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos económicos...

Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos

económicos, práctica internacional y reformas

recientes en los países de América Latina

Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico

CEPAL

III Taller de la Plataforma Regional LEDS LAC Santiago, 9 de octubre de 2014

Contenido

1. Tributación ambiental: los impuestos relacionados con el medio ambiente (IRMA)

2. Diferentes tipos de impuestos

3. Impuestos a los vehículos automotores y a los combustibles: principales exponentes

4. Experiencias recientes en América Latina

5. Algunas dimensiones adicionales a evaluar

6. Conclusiones y desafíos

Impuestos Relacionados con el Medio Ambiente (IRMA)

• OECD (2010): “todo pago obligatorio y sin

contraprestación a las Administraciones Públicas aplicado sobre determinadas bases imponibles que se consideran de particular relevancia para el medio ambiente”.

3

El argumento del “doble dividendo”

• Gravar productos contaminantes tiene dos beneficios (al menos teóricos):

1. Proveen (des)incentivos para modificar

comportamiento y reducir producción

2. Recaudación de ingresos (decrecientes si exitoso) Remediar/compensar por daño ambiental Mejorar infraestructura pública Reducir o eliminar otros impuestos 4

Tipos de impuestos relacionados con el medio ambiente (IRMA o ERT)

5

Recaudación de los impuestos ambientales en OECD y AL (% del PIB,

Año 2008)

6 -2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%EE

UUCa

nadá

Japó

nEs

paña

Fran

ciaBé

lgica

Alem

ania

Rein

o Uni

doNo

rueg

aAu

stria

Luxe

mbu

rgo

Italia

Suec

iaDi

nam

arca

Paíse

s Bajo

s

Méx

icoCo

lom

bia

Perú

Guat

emala

Urug

uay

Chile

Arge

ntin

aCo

sta R

icaRe

p. D

omin

icana

Bras

il

Energía Vehículos automotores Otros

Fuente: Gomez Sabaini y Morán, 2013

Impacto fiscal de los IRMA

• Impacto fiscal OECD: aprox. 2,5% del PIB y entre 3 y 10% de la recaudación total. • Dinamarca, Países Bajos y Turquía (+ 4% PIB) • EEUU y Canadá (1% PIB)

• Impacto fiscal AL: aprox. 1,0% del PIB y entre 1,5 y 17% de la recaudación total. • Rep.Dom., C. Rica y Brasil (+ 2% PIB) • Uruguay, Chile, Arg. (1% PIB)

– En ambos grupos de países, más del 90% de la recaudación a impuestos sobre vehículos automotores y, especialmente, sobre sus combustibles (gasolinas y diesel).

7

Impuestos sobre vehículos: principal exponente de los IRMA

a) Impuestos sobre importación, venta y registración – Momento de adquisición o de su primera puesta en

servicio sobre vehículos nuevos o usados, de origen nacional o importado

b) Impuestos sobre propiedad y tenencia – Recurrentes con forma de impuesto anual, tasa

única o calculado sobre la base de indicadores c) Impuestos relacionados con operación y uso

– Tributos al consumo -con tasas diferenciales- sobre los principales combustibles

8

Impuestos sobre vehículos automotores en América Latina

a) Adquisición / Registración: DAI, IVA o ISV, Selectivos, Primera Placa, etc. • Sumatoria determina una tasa efectiva para el

comprador que puede diferir mucho entre países. b) Propiedad (Tenencia y Transferencia)

• Fuente estable de recursos para gobiernos subnacionales; potencial recaudatorio limitado

c) Uso periódico (Combustibles) • Significativos en recaudación y con mayores

contrastes a nivel regional: países exportadores con impuestos bajos o subsidios (VE,EC,MX,BO) vs. países (AR,BR,PE,UR) con alícuotas de imposición al nivel de países desarrollados. 9

Tasas efectivas sobre la importación de vehículos automotores en Centroamérica

(2010)

10

Toyota Yaris 1,5L

GasolinaToyota Corolla

GLI 1,8L GasolinaNissan Frontier 4x4 3,2L Diesel

M. Benz E-300 3,0L Gasolina

Costa Rica 52,3% 52,3% 52,3% 52,3%

El Salvador 46,3% 46,3% 19,7% 52,1%

Guatemala (1) 34,4% 34,4% 17,6% n.d.

Honduras 49,3% 49,3% 29,8% 62,7%

Nicaragua 43,7% 43,7% 29,7% n.d.

Panamá 26,3% 26,3% 23,1% n.d.

Rep. Dominicana 56,2% 56,2% 56,2% 56,2%

PROMEDIO 44,1% 44,1% 32,6% 55,8%

Fuente: Gomez Sabaini y Morán (2013) sobre la base de GTPT-COSEFIN (2010). (1) Posterior a este cálculo, se reemplazó el DAI sobre vehículos automotores por el IPRIMA (impuesto interno con tasas equivalentes al arancel vigente en años anteriores), lo cual disminuiría levemente la tasa efectiva de imposición (pasaría a ser de 32,0% para ambos automotores de la marca Toyota y 17,0% para la Nissan Frontier).

Impuestos sobre la propiedad de vehículos automotores Estructura de los principales impuestos de los gobiernos subnacionales

en América Latina (En % del PIB y % del total)

(en % PIB)

Argentina 0,4% 3,2% 0,2% 0,0% 0,6% 4,4%Bolivia 0,5% 0,0% 0,2% 0,0% 0,2% 0,9%Brasil 0,4% 7,9% 0,6% 0,5% 0,8% 10,1%Chile 0,6% 0,3% 0,2% 0,0% 0,0% 1,1%Colombia 0,5% 1,3% 0,0% 0,0% 0,7% 2,5%Costa Rica 0,2% 0,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6%Ecuador 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,2% 0,4%México 0,2% 0,0% 0,0% 0,3% 0,2% 0,6%Perú (2006) 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,2%

(en % del total)

Argentina 8,7% 72,2% 5,5% 0,0% 13,6% 100,0%Bolivia 59,8% 0,0% 19,9% 0,0% 20,3% 100,0%Brasil 3,8% 78,3% 5,5% 4,8% 7,6% 100,0%Chile 52,4% 30,2% 17,4% 0,0% 0,1% 100,0%Colombia 19,2% 52,5% 0,0% 0,0% 28,2% 100,0%Costa Rica 32,6% 66,5% 0,0% 0,0% 1,0% 100,0%Ecuador 32,9% 14,2% 3,4% 4,5% 45,1% 100,0%México 28,2% 0,0% 3,7% 41,0% 27,1% 100,0%Perú (2006) 59,9% 0,0% 4,4% 0,0% 35,7% 100,0%

AutomotoresRenta

personal

AutomotoresRenta

personalPropiedad Inmueble

Actividad económica

Propiedad Inmueble

Actividad económica

Otros Total

Otros Total

Fuente: Gomez Sabaini y Jiménez (2012)

Carga tributaria sobre precio final de combustibles

Año 2011 (en dólares corrientes)

12 -10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PAR PER URU VEN

DIESEL GASOLINA REGULAR GASOLINA PREMIUM

Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2013) sobre la base de datos de la Dirección de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL.

Recaudación tributaria proveniente de impuestos específicos sobre los

combustibles (en % del PIB)

13

1995 2000 2005 2010Argentina 0,69 1,22 1,12 1,05Bolivia (1) n.a. 2,24 1,97 0,52Brasil (2) n.a. n.a. 1,66 1,52Chile 0,96 1,31 1,11 0,93Colombia 0,46 0,40 0,34 0,26México (3) 0,86 1,10 0,16 0,00Paraguay n.a. 1,28 1,50 1,33Perú 1,24 1,14 1,00 0,54Uruguay 1,33 1,60 1,16 0,74Venezuela (2) 0,34 0,41 0,18 0,17

Fuente: Dirección de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL. (1) Último dato disponible corresponde al año 2009. (2) Último dato disponible corresponde al año 2008. (3) Por la forma de cálculo del IEPS-combustibles, se genera un impuesto negativo (subsidio) cuando el precio interno en México es inferior al precio internacional, no habiendo producido recaudación tributaria efectiva durante el período 2006-2010.

Evidencias empíricas sobre los IRMA

• Efectividad para mejorar calidad ambiental – Miller y Vela (2012), 41 países entre 1995-2009

• Países con IRMA altos en % del PIB registran mayores reducciones en niveles de contaminación y un aumento en el uso de recursos renovables.

• Cuán lejos están los impuestos a los combustibles de su nivel óptimo?

– Parry y Strand (2012) para Chile – Navajas et al. (2012) para Arg, Bol y Uru

• Amplio margen para aumentar alícuotas (especialmente en el diesel), potencial fiscal y efectos distributivos no regresivos de las reformas.

14

5. Reformas tributarias “verdes” en AL: distintas estrategias

• ECUADOR (2011) – Incentivos tributarios (IVA e imp. Selectivo)

a vehículos híbridos o eléctricos (decrecientes en función de la cilindrada)

– Nuevo impuesto ambiental a la contaminación vehicular (IACV), en función de la cilindrada de los motores y la antigüedad de la unidad

– Aumento de impuestos sobre las botellas de plástico.

15

Distintas estrategias

• REP.DOMINICANA (2012): rediseño de impuesto sobre vehículos con sobretasa de 1-3% en función de las emisiones de CO2 por Km (al momento de registración).

• MÉXICO (2013): impuesto selectivo sobre combustibles fósiles según nivel potencial de emisiones de CO2 y otro sobre pesticidas en función del grado de toxicidad.

• CHILE (2014): la reciente reforma incorpora un gravamen a las emisiones de fuentes fijas contaminantes (calderas y turbinas) y un impuesto sobre los vehículos livianos diésel importados.

16

Distintas estrategias

• COSTA RICA (2006-13): promoción de vehículos híbridos mediante reducción de alícuota del ISC (exoneración para autos eléctricos) y líneas de crédito a tasa reducida para su compra.

• BRASIL (2003-2013): opción por cambio tecnológico, estímulos para la fabricación e investigación tecnológica de vehículos híbridos, impulso a la producción de biocombustibles.

17

Criterios para evaluar un impuesto ambiental

• Eficiencia en la asignación de recursos Internalizar la externalidad y reducir la producción de contaminación

• Doble dividendo: cual es asignación y uso de los fondos recaudados?

• Pero hay otras dimensiones a observar: – Equidad distributiva (quién paga el impuesto) – Eficiencia y competitividad (efecto sobre los

costos) – Economía política – Coordinación:

• entre niveles de gobierno • Entre diferentes instrumentos fiscales

(imposición dowstream-upstream) 18

Cuestiones distributivas

• Incidencia distributiva de la política fiscal sobre los combustibles en América Latina:

– Impuestos • Regresividad acotada, posibilidad de aplicar

medidas compensatorias, diferenciación de alícuotas según tipo de combustible en conflicto con objetivo ambiental.

– Subsidios • costo fiscal, mala asignación de recursos, costos

ambientales y distributivos (benefician más a los sectores más ricos). Casos de Bolivia, Ecuador, México y Venezuela. 19

Cuestiones de eficiencia

• Por último, al igual que la cuestión distributiva, la tributación ambiental puede afectar la competitividad de ciertos sectores productivos, razón por la cual es fundamental aumentar la cantidad de información sobre impacto ambiental en cada economía a fin de poder, en caso de ser necesario, focalizar con precisión la concesión de tratamientos impositivos diferenciales.

20

Impuestos sobre recursos naturales no renovables

Impuestos del downstream (impuestos al consumo de bienes específicos e impuestos directos)

Precio de los derivados del crudo y el gas

Impuestos del upstream (regalías e impuestos directos)

Impuestos al consumo de bienes específicos e IVA

Márgenes y costos de producción y distribución

Precio del crudo y del gas

Renta

Gastos (irrecuperables)de capital

Costos variables de producción

Marco legal de explotación petrolera y protección medioambiental

Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de)

Colombia Ecuador Perú

Propiedad otorgada por la constitución

A las provincias (artículo 124 de la constitución)

Al pueblo (artículo 349 de la constitución)

Al Estado (artículo 332 de la constitución)

Al Estado (artículo 408 de la constitución)

A la Nación (artículo 66 de la constitución)

Nivel de gobierno con responsabilidad principal de administración

provincias Gobierno central con rol crucial de YFPB

Gobierno central

Gobierno central

Gobierno central a través de Perupetro

Reparto intergubernamental de la renta (impuestos al upstream)

Impuesto a las ganancias e impuestos a las exportaciones para el gobierno federal, regalías y un canon por concesión a las provincias

Las regalías se reparten entre el gobierno central y los gobiernos locales y las comunidades, y la concentración favorece a los departamentos productores

Las regalías se reparten entre niveles de gobierno: (20% a los gobiernos locales productores y transportistas)

Un dólar por cada barril de petróleo producido en la región amazónica se asigna al gobierno local

50% del impuesto a las ganancias por gas; 50% de las regalías para gas y 100% de las regalías para petróleo van a los departamentos productores y gobiernos locales

Nivel de gobierno con principal responsabilidad por la protección del medio ambiente

El gobierno federal dicta estándares nacionales; las provincias pueden introducir estándares más estrictos;

Gobierno central (Viceministerio de Medio Ambiente Biodiversidad y Cambios Climáticos)

Gobierno central

Gobierno central

Gobierno central

Participación popular

En virtud de la Ley Nº 25.831 los ciudadanos tienen el derecho de libre acceso a la información

De conformidad con la constitución (artículo 343) la población tiene derecho a recibir información, participar y promover acciones legales

Garantizada por la constitución (artículo 79)

El artículo 395 de la constitución reconoce la participación popular

Garantizada por la ley ambiental

Garantías para la población indígena: consulta previa

Todavía no están previstas en el marco legal

El artículo 30 de la constitución establece el derecho de la población indígena a ser consultada

El artículo 330 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa

El artículo 57 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa

El artículo 72.2 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa

Cuestiones de economía política

• Barreras y factores condicionantes incluyen:

– Relación entre las autoridades ambientales y fiscales – Marco jurídico-institucional adecuado – Generación y disponibilidad de información para la gestión

ambiental (costos y beneficios) – Especificidad territorial/regional de los instrumentos – Coherencia entre los incentivos macroeconómicos (o

sectoriales) y los microeconómicos – Entorno macroeconómico en la gestión ambiental (mayor

aceptabilidad en contextos de estabilidad) – Destinación específica de la recaudación ambiental y

autofinanciamiento de la gestión ambiental – Obstáculos políticos y sociales (grupos de presión) 23

Principales conclusiones y desafíos para los países de AL

• Mayor conciencia social acerca de los costos de la contaminación ambiental y de la necesidad de intervención pública para brindar soluciones.

• Contexto macroeconómico regional favorable para introducir reformas tributarias con objetivos complementarios a los recaudatorios.

• Seleccionar el enfoque: penalizar por contaminar (RD), incentivar prácticas menos contaminantes (CR,BR) o ambas en simultáneo (EC).

24

Principales conclusiones y desafíos para los países de AL (cont.)

• Tendencia internacional a la adaptación de impuestos tradicionales de acuerdo a criterios ambientales (eficiencia de consumo de motores, emisiones contaminantes, etc.)

• Enfatizar el doble dividendo Desalienta prácticas contaminantes y permite aumentar recaudación o eliminar impuestos distorsivos (sustitución) sobre empleo e inversión.

• Necesidad de coordinación entre instrumentos aplicados y actores involucrados armonización tributaria sobre vehículos automotores a nivel regional. 25

Principales conclusiones y desafíos para los países de AL (cont.)

• Avanzar en como relacionar la distribución de los RRNNRR con la asignación de distintas responsabilidades como estándares ambientales entre niveles de gobierno.

• Necesidad de análisis integrado de la imposición del sector extractivo (upstream + dowstream)

• Potencialidad de estos mecanismos como instrumentos para el desarrollo sostenible (o instrumentos “verdes”).

26

Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos

económicos, práctica internacional y perspectivas para los países de América

Latina

Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico

CEPAL

III Taller de la Plataforma Regional LEDS LAC Santiago, 9 de octubre de 2014

Contaminación global, regional y local

• Impacto geográfico de los problemas ambientales influye sobre la posible solución • Globales: GEI, CFC, biodiversidad (tala y pesca) • Regionales: Lluvia ácida(SO2), ríos contaminados • Locales: agricultura (fertilizantes), minería (agua y

aire), deforestación (suelos), industrias varias, tratamiento de residuos (CEAMSE caso regional!), vehículos automotores (aire, ruidos, congestión)

• Necesidad de coordinación entre: • Instituciones (marco formal) • Niveles de gobierno (federalismo ambiental) • Países diferentes (competencia tributaria)

28

Clasificación de países según precio de combustibles Año 2012/2013

(cent. U$S por litro)

29

Países US$ centavos Países US$ centavos

Subsidios elevados Venezuela 1,1 Venezuela 2,3Ecuador 29Bolivia 54

Subsidios moderados a leves México 85 Ecuador 58Brasil 102 Bolivia 70Panamá 102 México 86Guatemala 104

Impuestos leves a moderados Honduras 115 Panamá 105El Salvador 117 Guatemala 114Colombia 118 Nicaragua 123Nicaragua 119 Honduras 125Chile 124 El Salvador 126Paraguay 131 Colombia 128Argentina 133 Brasil 139Rep. Dominicana 135 Argentina 146Costa Rica 136 Chile 156Perú 141 Costa Rica 157

Rep. Dominicana 158Perú 163

Impuestos elevados Uruguay 188 Paraguay 174(supera precio vigente en Luxemburgo > 164c.US$)

Uruguay 197

(supera precio vigente en EEUU pero por debajo de precio en Luxemburgo = 164c.US$)

(supera precio petróleo crudo "Brent" pero por debajo precio vigente en EEUU = 105c.US$ diesel y 97c.US$ gasolina)

Diesel GasolinaCategoría

(debajo precio petróleo crudo "Brent" = 54c.US$)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de GIZ (2013), “International fuel prices 2012-2013”.

Principales problemas ambientales en América Latina y el Mundo

• AGUA • Deterioro de ecosistemas costeros, sobrepesca,

gestión de desechos, agua potable, minería, fertilizantes, etc.

• TIERRA • Erosión de playas, deforestación y pérdida de

biodiversidad, tratamiento de desechos sólidos, inundaciones, industrias extractivas, agricultura.

• AIRE • Emisiones de CO2 (GEI), intensidad y frecuencia de

huracanes y tormentas, contaminación vehicular, lluvia ácida, etc. 30

1. Economía y medio ambiente

• Problema inherente a la actividad humana, tan antiguo como el hombre, agravado luego de la Revolución Industrial.

• Racionalización del problema de la contaminación en términos económicos

• EXTERNALIDADES (tipo de falla de mercado) • Pigou (1920): Una externalidad ocurre cuando las

acciones privadas de agentes económicos

31

La contaminación como externalidad

• “Los efectos de las decisiones privadas de los agentes económicos no se manifiestan a través del sistema de precios y dan lugar a una falla de mercado”

• Pueden ser negativas o positivas en ambas se abre una brecha e/costos privados y costos sociales (“precios sombra”) Q sub-óptimo • Ejemplo EXT. NEGATIVA: El río “compartido” • Ejemplo EXT. POSITIVA: Sistema de iluminación

32

Externalidades ambientales: análisis gráfico de pérdida de bienestar

33

MD

Abanico de soluciones posibles

• Regulación directa (“comando y control”) – Más simples; menos transparentes, poco

flexibles • Instrumentos económicos (incentivos) Públicos: Impuestos (pigouviano) Subsidios Privados: Derechos de propiedad y negociación (Coase) Mercado de permisos transferibles

• IMPORTANTE: Como son imperfectos,

34

2. Fundamentos de tributación ambiental: la solución impositiva

35

MD

El impuesto pigouviano

• Ventajas: • Establece alícuota óptima que permite conseguir el

objetivo de política al menor costo social • Mayor flexibilidad que la regulación directa • Cumple con el principio “el que contamina paga” • Promueve innovación tecnológica (ef. dinámica)

• Problemas: • Implica conocer daño marginal (quién, cuánto y a

quién perjudica) • Naturaleza dinámica (cambios en la producción) • Interacciones con otros impuestos (mayores

distorsiones tasa sub-óptima) 36

El caso de la Ciudad de Buenos Aires

37 Fuente: AGIP-CABA.

Diagrama 2

Responsabilidad por hacer cumplir las normas

Central Local

Asig

naci

ón d

e la

rent

a

Cen

tral

Beneficios y costos para el gobierno responsable


Regulación medioambiental 1.Acc

Regulación medioambiental 2.Alc

Loca

l


Regulación medioambiental 3.Acl


Regulación medioambiental 4.All

La experiencia internacional en materia de tributación ambiental

• La preocupación política y social acerca del medio ambiente se manifiesta con fuerza a partir de los 90

• Reformas tributarias ambientales pioneras:

– Finlandia (1990), Suecia (1991), Noruega (1992), Dinamarca (1994), Holanda (1995) y Finlandia (1997), Italia (1999), Alemania (1999).

– Basadas en el argumento del “doble dividendo” 42

Reformas tributarias ambientales en los países de la OECD

• Enfoque compensado (traslación de impuestos): – Recortes en imposición directa y atenuación de carga

fiscal sobre el empleo (reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seg. Social).

– Adaptación de gravámenes existentes de acuerdo a criterios ambientales (eficiencia de motores, tipo de combustible, emisiones, etc.)

– Introducción de nuevos impuestos ambientales puros sobre emisiones o sobre productos contaminantes (desechos, envases, etc.)

– Eliminación de subsidios para desincentivar acciones nocivas contra el medio ambiente.

43

Ecuador y el IACV: un caso pionero en AL

44

Resultados de su aplicación

45

Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos económicos...

Documents

Transcript of Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos económicos...