INTRODUCCIÓN GENERAL AL RÉGIMEN LEGAL DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA

SUMARIO

Introducción. I. Vinculación del Ordenamiento Urbanístico con la Ordenación del Territorio. 1. La integración de los planes. 2. El régimen legal. II. Las Competencias Urbanísticas. 1. Carácter concurrente. 2. Los actos administrativos urbanísticos y su sujeción a la legalidad. 3. Las competencias nacionales y las autoridades urbanísticas nacionales. 4. Las competencias municipales y la administración municipal del urbanismo. III. La Planificación Urbanística. 1. El sistema de planes. 2. La obligatoriedad de los planes. 3. La planificación urbanística nacional: los planes de ordenación urbanística. A. Competencia y vigencia. B. Objetivos y contenido de los planes de ordenación urbanística. C. Procedimiento para la elaboración de los planes de ordenación urbanística. D. La ejecución pública de los planes de ordenación urbanística nacional: las actuaciones urbanísticas. 4. La planificación urbanística municipal: los planes de desarrollo urbano local. A. Competencia y vigencia. B. Contenido de los planes de desarrollo urbano local. C. Las variables urbanas fundamentales y las zonificaciones. D. El procedimiento para la elaboración de los planes de desarrollo urbano local. E. Las reformas a los planes de desarrollo urbano local y los cambios de zonificación. a. La posibilidad de los cambios globales de zonificación. b. La prohibición de cambios de zonificación aislada o singular. c. La posibilidad de cambios de zonificaciones integrales de sectores (prohibición temporal). F. La necesidad de los planes de desarrollo urbano local y los esquemas de ordenamiento sumario. 5. Los planes especiales. IV. El Régimen Urbanístico de la Propiedad Urbana. 1. La propiedad privada urbana. A. Las limitaciones a la propiedad privada. B. La vinculación de la propiedad. 2. La. propiedad pública urbana: las reservas públicas de suelo urbano. V. La ejecución del desarrollo urbano. 1. El régimen y las modalidades de la ejecución del desarrollo urbano. 2. La urbanización y la edificación. A. La urbanización de terrenos. a. Concepto. b. Requisitos del proyecto en cuanto a las áreas públicas. c. La entrega de las áreas públicas. d. Efectos de la integración de parcelas. B. El régimen de desarrollos de urbanismo progresivo. a. Definición. b. Objetivos. c. Selección de áreas. d. Modalidad de ejecución. e. La enajenación de parcelas. C La edificación. 3. Condiciones para la urbanización y la edificación. A. Las variables urbanas fundamentales. B. Los proyectos y la responsabilidad de los profesionales. VI. El Control Administrativo del Desarrollo Urbanístico. 1. El control previo y la nueva técnica autorizatoria. A. Las consultas preliminares. B. Las constancias de conformidad con las variables urbanas fundamentales. a. La notificación previa de la intención de construir (solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales). b. Las certificaciones de capacidad de los servicios públicos. c. La respuesta a la solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales. C. La naturaleza autorizatoria de las constancias de ajuste a las variables urbanas fundaménteles y el silencio administrativo positivo. 2. El control concomitante y las sanciones. A. Las potestades de inspección. B. Las formalidades de la inspección. C. la instancia popular al control. D. Las sanciones. 3. El control posterior a la terminación de las obras. A. la certificación de ejecución de la obra. B. Los reparos. G La constancia de habitabilidad. VIL El Control Judicial del Desarrollo Urbanístico. 1. El control por los jueces de la jurisdicción ordinaria. 2. El control por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. A. El control de la legalidad de los actos administrativos urbanísticos. B. El control de las conductas omisivas de la Administración. VIII. La participación vecinal en los asuntos urbanísticos. 1. Formas de participación. A. Participación en el proceso de elaboración de los planes urbanísticos. B. Participación en el proceso de zonificación. C. La regulación del derecho de petición de las Asociaciones de Vecinos. D. La participación negocial de las Asociaciones de Vecinos en los asuntos urbanísticos. 2. Medios para la participación. 3. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos y contencioso-administrativos. A. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos. B. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos contencioso-administrativos. C La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos ante la jurisdicción ordinaria. IX. Las Responsabilidades. 1. Las responsabilidades de los particulares: la responsabilidad decenal. 2. Las responsabilidades de los funcionarios. A. Responsabilidad por abstención. retardo o negativa. B. Responsabilidad por violación de la normativa relativa a las áreas verdes y zonificaciones. 3. Otras responsabilidades.

INTRODUCCIÓN

La ordenación urbanística comprende el conjunto de acciones y regulaciones tendientes a la planificación, desarrollo, conservación y renovación de los centros poblados. Así se expresa el artículo 2 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística del 16 de diciembre de 19871.

Dejando aparte la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio2 se trata de la primera normativa nacional, de rango legal, que se dicta en materia de ordenación urbanística y, por tanto, de una ley de fundamental y primerísima importancia para un país, esencialmente urbano. Hasta el momento de la entrada en vigencia de esta Ley, y a pesar de los múltiples proyectos y esfuerzos desarrollados en los últimos treinta años por promulgar una ley nacional que normara la ordenación urbanística en el país3, el urbanismo estaba regulado básicamente por las vetustas normas del Código Civil y las disposiciones contenidas en las Ordenanzas dictadas por los Concejos Municipales del país. Las normas de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio si bien regulaban aspectos conexos con el desarrollo urbano, sin embargo no llegaron realmente a influir en el ordenamiento urbanístico4.

Ante la carencia de una normativa nacional de rango legal, por otra parte, el Ejecutivo Nacional había hecho esfuerzos por regular aspectos de la ordenación urbanística, particularmente en materia de planeamiento, pero

1 La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística fue originalmente sancionada con fecha 29 de

julio de 1987, pero fue devuelta al Congreso por el Presidente de la República con una petición de reconsideración, por comunicación de 2 de septiembre de 1987, en relación a los artículos 100 y 101 de la Ley que regulan las responsabilidades de los particulares en materia urbanística. El Congreso acogió las propuestas presidenciales y sancionó nuevamente la Ley el 2 de diciembre de 1987. La misma se publicó en Gaceta Oficial Nº 33.868 de 17 de diciembre de 1987.

2 Véase en Gaceta Oficial Nº 3.238 Extra. de 11-8-83. 3 Véase las referencias en la obra colectiva editada por el Instituto de Derecho Público,

Derecho Urbanístico, en su Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Vol. V 1982, Caracas, 1983. Véase nuestras "Bases para un Proyecto de Ley Nacional de Ordenación Urbanística" en Allan R. Brewer-Carías, Urbanismo y Propiedad Privada, Caracas 1980, pp. 543-591.

4 Véase el texto de la Ley Orgánica con nuestros estudios "Introducción al Régimen Jurídico de la Ordenación del Territorio" y "El régimen del urbanismo en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio" en Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, Colección Textos Legislativos Nº 3, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1984, 150 pp.

de dudoso sustento legal5. En efecto, el urbanismo es una de las competencias municipales conforme lo establece el artículo 30 de la Constitución, pero el Poder Nacional, de acuerdo al mismo texto constitucional, tiene competencia para el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos en materia de obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo6. La Ley Orgánica de la Administración Central en 19767, había trasladado esta misma atribución al Ministerio del Desarrollo Urbano8, y éste hizo esfuerzos por intervenir en la materia9. Sin embargo, era evidente que no se podía "nacionalizar" la administración del urbanismo. Esta materia tenía que seguir siendo de la competencia municipal, pero ejercida dentro de un marco general y uniforme que sólo una Ley Nacional podía establecer. De allí la importancia de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que como lo expresa su artículo 1, tiene por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados y salvaguardar en los mismos, los recursos ambientales y la calidad de vida. Para ello, uniformiza el régimen legal de la materia, lo que no sólo resulta del carácter "orgánico" de la Ley, sino de la derogación expresa que su artículo 118 prevé, en relación a todas las disposiciones legales y reglamentarias contrarias a lo establecido en la misma.

Los aspectos fundamentales del régimen establecido en la nueva ley y que queremos exponer en esta Introducción General, se refieren a los siguientes aspectos que trataremos separadamente: la vinculación del ordenamiento urbanístico con la ordenación del territorio; las competencias urbanísticas; la planificación urbanística; el régimen de la propiedad urbana; la ejecución del desarrollo urbano; el control administrativo y judicial del

5 Tal fue el caso, por ejemplo, del Decreto Nº 668 de 3-7-80 (Gaceta Oficial Nº 32.019 de 4-7-80).

Véase Allan R. Brewer-Carías, "Comentarios a las Normas para el desarrollo y control de Urbanizaciones" en Revista de Derecho Público Nº 3, Caracas 1980, pp. 77 a 88; y Allan R. Brewer-Carías, Urbanismo y Propiedad Privada, cit, pp. 152-168.

6 Art. 136, ord. 14. 7 La Ley Orgánica de la Administración Central fue promulgada originalmente el 28-12-76

(Gaceta Oficial Nº 1.932 de 28-12-76). La última reforma es de 30-12-86 (Gaceta Oficial Nº 3.945 Extra de 30-12-86).

8 Art. 37, ord. 6º. 9 Muestra de ello han sido la multitud de Planes Rectores de Desarrollo Urbano dictados por

Resolución del Ministerio del Desarrollo Urbano durante los últimos años.

desarrollo urbanístico; la participación vecinal en los asuntos urbanísticos; y las responsabilidades derivadas de la actuación urbanística.

I. VINCULACIÓN DEL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO CON LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

De acuerdo al artículo 2 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, "se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral". Es lógico, por tanto, que la ordenación del territorio comprenda, entre otros aspectos, el establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización (art. 3, ord. 2º LOOT), y el proceso de urbanización y la desconcentración urbana (art. 3, ord. 6º LOOT); y que dentro del sistema de planes de ordenación territorial estén "los planes de ordenación urbanística" (art. 5, literal C), LOOT).

De allí la necesaria correlación y compatibilización que debe existir entre la política de ordenación del territorio y la ordenación del desarrollo urbanístico, que exige el artículo 3 de la Ley Orgánica, al prescribir que:

"Las actuaciones de las autoridades urbanísticas se compatibilizarán con las políticas de ordenación territorial y de desarrollo regional que defina el Ejecutivo Nacional".

Además, conforme al artículo 1 de la Ley Orgánica, "el desarrollo urbanístico salvaguardará los recursos ambientales y la calidad de vida en los centros urbanos", aspectos que también se comprenden dentro de la política de ordenación del territorio (art. 3, ord. 9º LOOT).

1. La integración de los planes

El artículo 16 de la Ley Orgánica, establece expresamente, siguiendo la orientación del artículo 5, LOOT, que "la planificación urbanística forma

parte del proceso de ordenación del territorio, y se llevará a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de planes", del cual forman parte:

— El Plan Nacional de Ordenación del Territorio

— Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio

— Los Planes de Ordenación Urbanística, y

— Los Planes de Desarrollo Urbano Local

Por supuesto, también forman parte integrante del sistema de planes, los planes especiales y particulares que se formulen (art. 16 LOOT), entre ellos los planes de aprovechamiento de los recursos naturales renovables y demás planes sectoriales (art. 5, literal B, LOOT); y los planes que tiendan a la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de algún sector particular de la ciudad (art. 49, LOOT).

En todo caso, la compatibilización e integración entre los planes de ordenación del territorio y los planes de ordenación urbanística se establece como uno de los objetivos fundamentales de estos últimos, al prescribir el art. 17, ord. 2º) de la Ley Orgánica entre sus objetivos, el siguiente :

"Concretar, en el correspondiente ámbito espacial urbano, el contenido del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y de los planes regionales de ordenación del territorio".

La misma concepción se expresa en el artículo 18 de la LOOT y en el artículo 21 de la Ley Orgánica al expresar que "los planes de ordenación urbanística representan la concreción espacial urbana del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y del Plan Regional de Ordenación del Territorio correspondiente".

2. El régimen legal

Ahora bien, si es cierto que hasta cierto punto, los planes de ordenación urbanística, al ser concreción espacial urbana de los planes de ordenación del territorio, deben someterse a los lineamientos de éstos, que son de "obligatorio cumplimiento tanto para los organismos públicos como para los particulares" (art. 7 LOOT), en materia de régimen legal, sin embargo, las normas de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística privan en relación a

las de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Así se establece expresamente en el artículo 119 de la Ley Orgánica, en la forma siguiente:

"Las disposiciones de la presente Ley tendrán en las materias urbanísticas prelación normativa sobre las contenidas en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Esta se aplicará supletoriamente a los asuntos y materias urbanísticos no regulados por el presente texto".

Por lo demás, el artículo 118 de la Ley Orgánica deroga "todas las disposiciones legales y reglamentarias contrarias a lo establecido en la presente ley".

II. LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS

1. Carácter concurrente

En el ordenamiento constitucional venezolano, la competencia en materia urbanística es una competencia concurrente, entre los órganos de la Administración nacional y los órganos municipales. Ello resulta de la atribución de competencias a los Municipios, en el artículo 30 de la Constitución, en el cual se enumera dentro de las "materias propias de la vida local", al urbanismo; y de la atribución de competencias a los órganos que ejercen el Poder Nacional, en el artículo 136 de la Constitución, cuyo ordinal 14), indica "El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo".

Con estas dos normas, y en ausencia de una Ley Nacional dictada conforme a la última, se había venido construyendo todo un sistema de interrelaciones entre el Ejecutivo Nacional v las Municipalidades, parte del cual era, sin duda, inconstitucional10.

En todo caso, antes de la promulgación de la LOOU, a nivel nacional se habían dictado normas legales que incidían en esta distribución de competencias entre los órganos nacionales y las Municipalidades, inclinando la balanza a favor de los primeros en perjuicio del Poder Municipal. En efecto, la Ley Orgánica de la Administración Central, de 1976 atribuyó al Ministerio de Desarrollo Urbano, materialmente todas las competencias

10 Véase Allan R. Brewer-Carías, Urbanismo y Propiedad Privada, cit., pp. 125-168.

imaginables en la materia, y entre ellas, una con el mismo texto del artículo 136, ord. 14) de la Constitución antes indicado (art. 37, ord. 6º, CLOAC), lo que le permitió, por vía reglamentaria incidir en aspectos del urbanismo que eran evidentemente de competencia local; y la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 197811, si bien reconoció la competencia municipal para dictar "planes de desarrollo urbano local", estableció que los mismos debían ser elaborados "de acuerdo con las normas y procedimientos técnicos establecidos por el Poder Nacional", y que además, debían ser aprobados por la autoridad nacional competente, es decir, el MINDUR (art. 7, ord. 3º, LORM).

Dentro de este panorama, de competencias concurrentes con preponderancia nacional, la nueva Ley Orgánica establece que las autoridades urbanísticas son "el Ejecutivo Nacional y los Municipios, cada uno dentro de las esferas de su competencia" (art. 6); y que "la competencia urbanística del Ejecutivo Nacional y los Municipios se debe ejercer "coordinadamente" para el logro de los objetivos de la ley (art. 7).

El artículo 13 de la Ley Orgánica establece además, que "el Ejecutivo Nacional podrá celebrar convenios con los organismos municipales para procurar la adecuación de las actuaciones urbanísticas de éstos con las políticas y actuaciones nacionales".

Sin embargo, la Ley Orgánica, además de atribuir competencia a los Municipios y al Ejecutivo Nacional, prescribe que "los organismos regionales y los Estados también deberán cooperar con el Ejecutivo Nacional y con los Municipios en la ejecución de los planes de ordenación urbanística (art. 9).

La Ley Orgánica, en todo caso, "declara de interés nacional" la ordenación urbanística y, en consecuencia, establece que "corresponde al Poder Nacional la tutela del interés general en materia urbanística" (art. 4), lo cual, sin duda es un atentado a la competencia municipal. Si el urbanismo es una materia concurrente, la ordenación urbanística es tanto de interés nacional como de interés municipal.

En todo caso, siendo la expropiación un instrumento de ejecución pública del urbanismo, al declararse en la Ley Orgánica "de utilidad pública

11 Véase en Gaceta Oficial Nº 2.297 Extra de 18-8-78. La última reforma de la Ley es de 29-3-84.

Véase en Gaceta Oficial Nº 3.371 Extra de 2-4-84.

y de interés social todo lo concerniente a la ejecución de los planes de ordenación urbanística" (art. 5), la potestad expropiatoria corresponde tanto al Ejecutivo Nacional como a las Municipalidades, conforme a las regulaciones de los artículos 64 y 69 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio y 85 Ley Orgánica de Régimen Municipal.

2. Los actos administrativos urbanísticos y su sujeción a la legalidad

Las actuaciones urbanísticas tanto de los órganos del Ejecutivo Nacional como de las Municipalidades, conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica, "son actos administrativos", que deben estar sometidos a derecho, y "cuya legalidad se controlará conforme a la legislación de la materia", particularmente mediante los recursos administrativos regulados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 198112; los recursos contencioso-administrativos regulados en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia13 y la acción de amparo regulada en la Ley Orgánica de Amparo14.

Por tanto, a pesar de toda la propaganda realizada en torno a la Ley Orgánica, en el sentido de reducir o eliminar las actuaciones públicas en relación al urbanismo, la realidad es que su regulación se continúa haciendo a través de actos administrativos que si bien ahora no se denominan "permisos", continúan teniendo los mismos efectos y naturaleza jurídica que éstos.

En efecto, tal como se analiza a lo largo de este estudio, en el proceso de ejecución del desarrollo urbanístico pueden identificarse particularmente a nivel municipal, los siguientes actos administrativos:

12 Véase en Gaceta Oficial Nº 2.818 Extra de 1-7-81. Véase el texto de la Ley con comentarios de

Allan R. Brewer-Carías, Hildegard Rondón de Sansó y Gustavo Urdaneta Troconis, en Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Colección Textos Legislativos Nº 1, 4ª Edic. aumentada, Caracas 1987, pp. 216.

13 Véase en Gaceta Oficial Nº 1.893 Extra de 30-7-76. Sobre el contencioso-administrativo de los actos municipales, véase Allan R. Brewer-Carías El Régimen Municipal en Venezuela, Caracas 1984, pp. 159 a 165.

14 Véase en Gaceta Oficial Nº 33.891 de 22-1-88. Véase la edición de la Ley con Estudios de Allan R. Brewer-Carías y Carlos M. Ayala Corao en Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, Colección Textos Legislativos, Nº 5, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1988, p. 242.

En primer lugar, los actos administrativos aprobatorios de los planes de ordenación urbanística (Resoluciones del MINDUR, arts. 19 y 28).

En segundo lugar, los actos administrativos declaratorios del derecho de uso urbanístico de la propiedad, que resultan de la respuesta a las consultas preliminares que pueden formular los interesados en construir una edificación o urbanización y que contienen la indicación de las variables urbanas fundamentales que rigen para las mismas (art. 81).

En tercer lugar, los actos administrativos expresos o tácitos (derivados del silencio administrativo positivo, art. 55, LOOT) contentivos de la constancia de conformidad del proyecto de urbanización o edificación con las variables urbanas fundamentales que rigen para los mismos (arts. 84-85); o la decisión de que aquéllos no se ajustan a dichas variables (arts. 88-89).

En cuarto lugar, los actos administrativos expresos o tácitos (derivados del silencio administrativo positivo, art. 55 LOOT) contentivos de la constancia de habitabilidad de la edificación o urbanización (art. 95).

En quinto lugar, los actos administrativos sancionatorios de carácter urbanístico (arts. 84, 94, 109, 110, 111), o de formulación de reparos una vez concluida la urbanización o edificación (art. 95).

En sexto lugar, los actos administrativos que declaren nulos de pleno derecho patentes que vulneren el uso del suelo urbano (art. 47), o que autoricen un uso o actividad distinto en inmuebles destinados a parques y recreación o servicios comunales o de infraestructura (art. 69), o que contengan un cambio aislado o singular de zonificación (art. 113).

Todos estos actos administrativos, como lo dice el artículo 3º de la Ley Orgánica, deben estar sometidos a la legalidad, y ella debe controlarse conforme a la "legislación de la materia". Como se dijo, esta Legislación está conformada por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Ahora bien, de acuerdo a esas normas, los actos administrativos, particularmente los que crean o declaran derechos a favor de particulares, son actos que una vez firmes, no pueden ser revocados ad libitum por la autoridad administrativa, pues ello sería contrario al mínimo de seguridad jurídica que exige la ordenación urbanística. En consecuencia, y

particularmente en relación a los actos administrativos de efectos particulares contenidos en la respuesta a las consultas preliminares, en las constancias (expresas o tácitas) de ajuste de los proyectos a las variables urbanas fundamentales y en las constancias (expresas o tácitas) de habitabilidad, rigen los principios que derivan de la mencionada legislación, y que se pueden resumir así:

En primer lugar, el carácter irrevocable de los mismos, una vez firmes, conforme al artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la posibilidad excepcional de su revocación (reconocimiento de nulidad por los poderes de autocontrol de la Administración) en los casos de nulidad absoluta, que son sólo los supuestos del artículo 19 de la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con la aclaratoria adicional que la Ley Orgánica sólo establece tres supuestos únicos de nulidad absoluta conforme al ord. 1º de dicho artículo 19: las patentes de industria y comercio otorgadas contraviniendo el uso del suelo urbano establecido en el plan o en la Ordenanza de zonificación (art. 47); los actos autorizatorios de usos o actividades distintas en inmuebles destinados a parques y recreación o servicios comunales o de infraestructura (art. 69); y los cambios de zonificación aislados o singulares (art. 113).

En segundo lugar, la posibilidad de control administrativo de dichos actos, por medio de los recursos administrativos de reconsideración, jerárquico y de revisión, conforme a los lapsos y condiciones establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En tercer lugar, la posibilidad de control de la legalidad en vía contencioso-administrativa de dichos actos, por medio de los recursos contencioso-administrativos de anulación, conforme a los lapsos y condiciones establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; y en materia de pretensión adicional de amparo contra dichos actos, conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

3. Las competencias nacionales y las autoridades urbanísticas nacionales

El artículo 8 de la Ley Orgánica define la competencia del Ejecutivo Nacional "en materia urbanística" en la siguiente forma:

1. Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo urbanístico15.

2. Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos técnicos para la realización, mantenimiento y control de la ejecución de obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo16.

3. Establecer los instrumentos de la ordenación urbanística nacional.

4. Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los planes de ordenación urbanística nacional y local, así como para la aprobación de estos últimos conforme a lo previsto en la presente Ley y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio17.

5. Coordinar las actuaciones urbanísticas18.

6. Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.

7. Establecer mecanismos financieros a los fines de la ordenación urbanística.

8. Crear nuevas ciudades.

9. Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e intermunicipales de planificación y gestión urbana y cooperar con éstos.

10. Las demás atribuciones que el Ejecutivo Nacional le confieran las leyes en materia urbanística.

Además, el artículo 91 de la Ley Orgánica atribuye a los organismos nacionales la potestad de "inspeccionar la construcción de urbanizaciones y edificaciones" de conformidad con las respectivas leyes especiales.

15 Art. 37, ord. 1º LOAC. 16 Art. 32, ord. 4º LOAC. 17 Art. 36 LOOT; art. 7 LORM. 18 Art. 37, ord. 7 LOAC.

Como se observa del encabezamiento del artículo 8 de la Ley Orgánica, las anteriores son competencias atribuidas al "Ejecutivo Nacional", y constitucionalmente esta expresión se interpreta para identificar al Presidente de la República y sus Ministros, y no sólo a un Ministerio en particular (art. 181 de la Constitución).

Sin embargo, el artículo 12 de la Ley Orgánica precisa que la administración urbanística nacional está integrada por el Ministerio del Desarrollo Urbano, quien ejerce "la autoridad urbanística nacional", y por los demás organismos de la Administración Pública Nacional que tengan atribuciones relacionadas con la ordenación y el desarrollo urbanísticos, los cuales serán coordinados por el citado Ministerio.

Y precisamente, a los fines de la coordinación de las actividades de ordenación y desarrollo urbanísticos, el artículo 14 de la Ley Orgánica atribuye al Ministerio del Desarrollo Urbano las siguientes atribuciones19:

1. Elaborar y establecer los planes de ordenación urbanística.

2. Armonizar, conjuntamente con los demás organismos competentes, las políticas y planes de ordenación urbanística.

3. Velar por el cumplimiento de las políticas y los planes de ordenación urbanística, así como de los programas de actuaciones urbanísticas, y hacer las recomendaciones que juzgue pertinentes.

4. Evaluar, conjuntamente con los demás organismos competentes, los resultados de la ejecución de las políticas, planes y programas de ordenación y desarrollo urbanísticos.

5. Solicitar de los organismos nacionales, estadales y municipales información sobre actividades urbanísticas.

6. Formular proposiciones y recomendaciones a los organismos competentes en materias urbanísticas.

7. Asesorar a los organismos públicos en las materias urbanísticas.

8. Llevar un registro nacional de información urbanística.

19 Adicionales a las establecidas en el art. 37 de la LOAC.

9. Las demás funciones inherentes a la coordinación de las actividades de ordenación y desarrollo urbanísticos.

A estas competencias del MINDUR, por supuesto, habría que agregar las que enumera el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Central, muchas de las cuales, sin embargo, han sido tácitamente derogadas por las previsiones de la Ley Orgánica.

Por ello, el artículo 127 de la misma estableció en una Disposición Transitoria que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la Ley, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, debía dictar "las medidas necesarias para reorganizar el Ministerio del Desarrollo Urbano a los fines de dar cumplimiento a lo establecido en la presente ley".

Por otra parte, el artículo 15 de la Ley Orgánica prescribe que, corresponde a los otros organismos de la Administración Pública Nacional que tengan atribuciones sobre el desarrollo urbanístico, lo siguiente:

1. Examinar, conjuntamente con el Ministerio del Desarrollo Urbano, las políticas y planes de carácter urbanístico para lograr su armonización.

2. Considerar las recomendaciones que les formule el Ministerio del Desarrollo Urbano para la elaboración y ejecución de las políticas, planes, programas y actuaciones urbanísticas y, en especial, la relativa a las actividades de abastecimiento de agua, cloacas, drenajes, telecomunicaciones, vialidad, transporte urbano, suministro de energía y demás servicios conexos.

3. Suministrar al Ministerio del Desarrollo Urbano la información que éste requiera para el ejercicio de la coordinación de la administración urbanística.

4. Cumplir con los mecanismos de coordinación que establezca el Ministerio del Desarrollo Urbano.

La Ley Orgánica, sin embargo, no reguló en su normativa, la actuación de los organismos nacionales como el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social o del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, los cuales conforme a la misma Ley Orgánica de la

Administración Central (arts. 30 y 36), y a las Leyes de Sanidad Nacional y Orgánica del Ambiente, tienen importantes funciones que cumplir y que inciden directamente en el desarrollo urbanístico. Por ejemplo, las actividades de control previo de construcciones y edificaciones conforme a las normas sanitarias o de control de la contaminación, no encontraron regulación en la Ley.

Esta carencia de regulación, sin embargo, encuentra su balance en la previsión del artículo 91 de la Ley, que prevé la potestad para los organismos nacionales de inspeccionar la construcción de urbanizaciones y edificaciones, de conformidad con las respectivas leyes especiales.

4. Las competencias municipales y la administración municipal del urbanismo

De acuerdo al artículo 10 de la Ley Orgánica es de la competencia de los Municipios en materia urbanística:

1. Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local20. A tal efecto los Concejos crearán los organismos técnicos competentes y solicitarán la cooperación de los demás órganos con competencia urbanística.

2. Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan en su ámbito.

3. Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales21.

4. Elaborar los planes de ordenación urbanística cuando el Ejecutivo Nacional delegue en ellos esta atribución.

20 Art. 7 LORM. 21 Por supuesto, esta "sujeción" sólo es posible en materia de "normas y procedimientos técnicos

para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo" conforme al art. 136, ord. 14 de la Constitución; de lo contrario, esta previsión sería inconstitucional.

5. Estimular la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en general en la elaboración y ejecución de los planes.

6. Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.

7. Ejercer todas las demás facultades urbanísticas propias del ámbito local que no estén expresamente atribuidas por la Ley a otro organismo.

Además, el artículo 90 de la Ley Orgánica asigna a los organismos municipales competentes, la función de inspeccionar la construcción de las urbanizaciones y edificaciones a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales y de las normas técnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificación, dentro de las cuales están las de orden sanitario o de control ambiental.

En cuanto a la administración local del urbanismo, el artículo 11 de la Ley Orgánica remite a las correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deben ser las que determinen los órganos de planeamiento, gestión y ejecución urbanística.

Por otra parte, conforme al artículo 28 de la Constitución y a los artículos 28 y siguientes de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el artículo 11 de la Ley Orgánica establece que "cuando en dos o más Municipios que no constituyan Distrito Metropolitano existan intereses urbanísticos comunes, aquéllos podrán mancomunarse para constituir órganos urbanísticos intermunicipales". Se prevé además una forma indirecta de mancomunidad forzosa, al establecerse que "las autoridades urbanísticas nacionales podrán condicionar la concesión de asistencia técnica o de subvenciones, y la ejecución de programas a la constitución de Mancomunidades".

III. LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA

1. El sistema de planes

Como hemos señalado, la Ley Orgánica, en forma integrada con los planes de ordenación del territorio (art. 16), establece un sistema de planes de ordenación urbanística, del cual forman parte:

— El plan nacional de ordenación del territorio,

— los planes regionales de ordenación del territorio,

— los planes de ordenación urbanística,

— los planes de desarrollo urbano local,

— los planes especiales y particulares.

En cuanto a los planes nacional y regionales de ordenación del terri torio, su contenido está establecido en los artículos 9 y 11 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, por lo que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística se concreta a precisar el contenido de los planes esencialmente urbanísticos, es decir, de los planes de ordenación urbanística, que son de competencia nacional, y de los planes de desarrollo urbano local, que son de la competencia municipal, y que en principio, deben someterse a las previsiones de los primeros, por el principio jerárquico del sistema.

Sin embargo, conforme a lo prescrito expresamente en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, la ausencia de planes de ámbito territorial superior no es impedimento para la formulación y ejecución de "planes de ordenación urbanística". En el caso de los "planes de desarrollo urbano local", los mismos igualmente pueden ser formulados y puestos en vigencia aun en ausencia de los "planes de ordenación urbanística", siempre y cuando se ajusten a las normas y procedimientos técnicos previstos por el Ejecutivo Nacional.

Sin embargo, en ambas circunstancias, una vez que los planes de ámbito territorial superior entren en vigencia, aquellos que estén jerárquicamente supeditados a los mismos, deben revisarse y adaptarse a las previsiones correspondientes.

Este principio de la adaptación, lo precisa el artículo 126 de la Ley Orgánica en la siguiente forma:

"Cuando se hubieren aprobado planes de ordenación urbanística o planes de desarrollo urbano local, sin haberse aprobado previamente el Plan Nacional de Ordenación del Territorio o los Planes Regionales de Ordenación del Territorio, la adaptación de aquéllos a éstos se hará siguiendo el procedimiento que establezca el reglamento de la presente Ley.

En todo caso, la adaptación se hará teniendo en cuenta las situaciones técnicas, administrativas y jurídicas existentes, particularmente los derechos individuales originados por efecto de la aplicación de los planes de desarrollo urbano, aprobados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente Ley. El plazo para la adaptación de los planes quedará al criterio del Ejecutivo Nacional.

2. La obligatoriedad de los planes

De acuerdo al artículo 20 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y siguiendo la orientación del artículo 7, LOOT, los planes de ordenación urbanística y los planes de desarrollo urbano local, junto con los otros planes de ordenación del territorio son obligatorios, por lo que "las actuaciones urbanísticas públicas y privadas" deben sujetarse a las determinaciones contenidas en los mismos.

Por tanto, no sólo se trata de un sistema de planificación imperativa para el sector privado sino también para los organismos públicos. Sin embargo, "cuando por razones de urgencia o seguridad pública, de seguridad o defensa nacional, o para darle prioridad a programas de descentralización fuere necesario proceder en forma distinta a lo establecido en los planes de ordenación urbanística, el organismo sectorial competente someterá el asunto a la consideración del Ministerio del Desarrollo Urbano, quien lo hará del conocimiento del Presidente de la República en Consejo de Ministros, el cual podrá autorizar la ejecución de las actuaciones urbanisticas pertinentes. En este caso, el citado Ministerio realizará los ajustes correspondientes en los planes e informará a los Municipios afectados con igual propósito" (art. 33).

En todo caso, y salvo esta excepción, la Ley Orgánica declara "nulo de pleno derecho el otorgamiento de patentes que vulneren el uso del suelo

establecido en el respectivo plan de desarrollo urbano local o en planes especiales" (art. 47).

3. La planificación urbanística nacional: los planes de ordenación urbanística

A. Competencia y vigencia

Los planes de ordenación urbanística, se ha dicho, deben ser elaborados por el MINDUR (art. 14, ord. 1º LOOU) y deben expresarse legalmente mediante una Resolución de dicho Ministerio, en la cual se establecerán las precisiones en cuanto a la determinación sobre usos y sus intensidades, así como sobre los demás aspectos que afecten el ejercicio de los derechos de los particulares (art. 19). Es a partir de la publicación de la Resolución en la Gaceta Oficial que los planes entran en vigencia (art. 28).

El artículo 31 de la Ley Orgánica sin embargo, establece que las Corporaciones de Desarrollo Regional podrán elaborar, a solicitud del Ministerio del Desarrollo Urbano, planes de ordenación urbanística, los cuales en todo caso serán sometidos a la aprobación de dicho Ministerio. Asimismo, el Ejecutivo Nacional puede delegar en los Municipios, la elaboración de los planes de ordenación urbanística (art. 10, ord. 4º).

B. Objetivos y contenido de los planes de ordenación urbanística

De acuerdo con el artículo 17 de la Ley Orgánica, los planes de ordenación urbanística tienen los siguientes objetivos fundamentales:

1. Desarrollar las políticas urbanísticas establecidas en el Plan de la Nación o formuladas por el Ejecutivo Nacional.

2. Concretar, en el correspondiente ámbito espacial urbano, el contenido del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y de los planes regionales de ordenación del territorio.

3. Interrelacionar las acciones e inversiones públicas que incidan en la actividad urbanística.

4. Determinar los usos del suelo urbano y sus intensidades, así como definir normas y estándares obligatorios de carácter urbanístico.

5. Señalar los servicios públicos necesarios cuantitativa y cualitativamente.

6. Determinar los estímulos para lograr la participación de los particulares en el desarrollo urbanístico.

7. Armonizar los programas de desarrollo urbanístico de los organismos del sector público, entre sí y con los del sector privado.

En cuanto al contenido de dichos planes de ordenación urbanística, éstos deben establecer "los lineamientos de la ordenación urbanística en el ámbito territorial local, pudiendo referirse a un Municipio o Distritos Metropolitanos agrupados en Mancomunidades" (art. 21), y en particular, deberán establecer, conforme al artículo 24 de la Ley Orgánica (que deroga el artículo 19 de la LOOT), lo siguiente:

1. La definición estratégica del desarrollo urbano, en términos de población, base económica, extensión del área urbana y control del medio ambiente.

2. La delimitación de las áreas de posible expansión de las ciudades.

3. La definición del uso del suelo y sus intensidades.

4. La determinación de los aspectos ambientales, tales como la definición del sistema de zonas verdes y espacios libres de protección y conservación ambiental y la definición de los parámetros de calidad ambiental.

5. El sistema de vialidad urbana primaria.

6. La red de abastecimiento de agua potable y cloacas.

7. El sistema de drenaje primario.

8. El señalamiento de las áreas donde están ubicadas instalaciones de otros servicios públicos y aquellas consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad.

9. La definición, en el tiempo, de las acciones que los organismos públicos realizarán en el ámbito determinado por el Plan.

10. La determinación de los equipamientos básicos de dotación de servicios comunales tales como educativos, culturales, deportivos, recreacionales, religiosos y otros.

11. Las medidas económico-financieras necesarias para la ejecución del Plan.

12. Los demás aspectos técnicos o administrativos que el Ejecutivo Nacional considere pertinentes.

Además, los planes de ordenación urbanística deberán establecer los lineamientos de la inversión pública y de orientación de la inversión privada en el ámbito territorial del plan, todo en función de la política habitacional, de renovación urbana, de vialidad y demás servicios comunales y urbanos y de los demás aspectos de la política de desarrollo urbano formulada por el Ejecutivo Nacional (art. 22).

En cuanto a los nuevos centros poblados y ciudades que desarrollen organismos del sector público o los particulares, la Ley no prevé la adopción de planes de ordenación urbanística, sino que sólo prescribe que deberán establecerse en el Reglamento los lineamientos, directrices, características generales y otros criterios o disposiciones aplicables a los mismos (art. 25). En todo caso, cuando el Ejecutivo Nacional autorice la creación de los mencionados nuevos centros poblados y ciudades (art. 8, ord. 89), debe seguir el mismo procedimiento pautado para la aprobación de los planes de ordenación urbanística (art. 25).

C. Procedimiento para la elaboración de los planes de ordenación urbanística

La elaboración de los planes de ordenación urbanística, conforme lo exige el artículo 26 de la Ley Orgánica, se debe realizar mediante un proceso de coordinación interinstitucional, que permita al Ministerio del Desarrollo Urbano requerir de todos los organismos competentes informes técnicos y estudios pertinentes al plan. En especial, establece la norma, se deberá consultar a los Municipios respectivos sobre los lineamientos del plan en términos de sus proposiciones económicas, sociales y los de carácter físico-espacial.

Y precisamente, a los efectos de conocer la opinión de los Municipios, el artículo 27 exige que el proyecto del plan elaborado por el Ministerio del Desarrollo Urbano sea remitido al Concejo Municipal pertinente para que, en un plazo de sesenta (60) días continuos, formule las observaciones a que hubiere lugar, en cuanto al contenido y orientación del plan.

El Concejo Municipal podrá solicitar prórroga de treinta (30) días continuos, por una sola vez, si requiere de mayor tiempo para formular sus observaciones.

Esta norma de la Ley Orgánica es terminante al prescribir que:

"En ningún caso, el plan de ordenación urbanística será aprobado sin conocerse la opinión de la respectiva Municipalidad, la cual podrá hacer uso de los recursos de ley, si considera que sus observaciones eran procedentes y fueron desestimadas sin justificación".

Se trataría, aquí, de un control contencioso-administrativo contra la Resolución aprobatoria del Plan, por vicio en los motivos que las Municipalidades podrían exigir ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Política Administrativa.

En todo caso, transcurrido el plazo indicado sin que se hubieren producido las observaciones requeridas, procederá la aprobación del plan, en cuyo caso deberá hacerse constar en la Resolución aprobatoria que el plan no tuvo observaciones por parte de la respectiva Municipalidad.

Por último, debe indicarse que es al Ejecutivo Nacional a quien compete determinar el orden de prioridades según el cual el Ministerio del Desarrollo Urbano deberá elaborar los respectivos planes de ordenación urbanística, así como los plazos para hacerlo (art. 23).

D. La ejecución pública de los planes de ordenación urbanística nacional: las actuaciones urbanísticas

De acuerdo al artículo 32 de la Ley Orgánica, la ejecución de los planes de ordenación urbanística se realizará mediante programas de actuaciones urbanísticas.

En efecto, las actuaciones de la administración urbanística nacional previstas en los planes de ordenación urbanística conforme al artículo 29 de la Ley Orgánica, se deben realizar a través de los programas de actuaciones urbanísticas, en los cuales se precisarán las prioridades, los objetivos, los medios y las acciones necesarias para alcanzarlos, el plazo de ejecución y los organismos de la Administración Central y Descentralizada que participarán en estos programas, con señalamiento de los gastos e inversiones que les

corresponda realizar. En consecuencia, estos organismos deben incluir en sus presupuestos las partidas presupuestarias necesarias para atender dichos gastos e inversiones, lo cual es particularmente importante en materia expropiatoria. En cuanto a los entes privados que tengan a su cargo la prestación de servicios, conforme a la misma norma, están en la obligación de informar al Ministerio del Desarrollo Urbano y coordinar con éste sus actividades en materia urbanística.

El Ministerio del Desarrollo Urbano, conjuntamente con los organismos antes indicados, debe preparar los programas nacionales de actuaciones urbanísticas, los cuales deben ser sometidos a la consideración del Consejo de Ministros y, una vez aprobados por éste, serán vinculantes para los organismos mencionados (art. 30).

Debe señalarse, por último, que el artículo 32 de la Ley Orgánica, autoriza al Ministerio del Desarrollo Urbano para encomendar a las Corporaciones de Desarrollo Regional, la coordinación de la ejecución material de los programas de actuaciones urbanísticas.

4. La planificación urbanística municipal: los planes de desarrollo urbano local

A. Competencia y vigencia

Los planes de desarrollo urbano local, deben expresarse legalmente mediante una Ordenanza adoptada por los respectivos Concejos Municipales, conforme se establece en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (art. 43 LORM), en la cual se deben establecer, conforme al artículo 19 de la Ley Orgánica, las precisiones en cuanto a la determinación sobre usos y sus intensidades, así como sobre los demás aspectos que afecten el ejercicio de los derechos particulares.

Por tanto, es a partir de la publicación de la respectiva Ordenanza que los planes de desarrollo urbano local entrarán en vigencia.

B. Contenido de los planes de desarrollo urbano local

De acuerdo al artículo 34 de la Ley Orgánica22, los planes de desarrollo urbano local, que deben elaborarse por las Municipalidades teniendo en cuenta las directrices y determinantes establecidas en los planes nacionales de ordenación urbanística (por supuesto en cuanto a las normas y procedimientos técnicos), deben contener:

1. La definición detallada del desarrollo urbano, en términos de población, base económica, extensión del área urbana y control del medio ambiente.

2. La clasificación del suelo, a los efectos de determinar el régimen urbanístico aplicable, y permitir la elaboración de planes especiales.

3. La delimitación de espacios libres y áreas verdes destinadas a parques y jardines públicos, y a zonas recreacionales y de expansión.

4. La localización para edificaciones y servicios públicos o colectivos.

5. El trazado y características de la red vial arterial y colectora, definición del sistema de transporte urbano y organización de las rutas del mismo.

6. El trazado y características de la red de dotación de agua potable, cloacas y drenajes urbanos en la secuencia de incorporación recomendada.

7. El señalamiento preciso de las áreas para los equipamientos de orden general e intermedios requeridos por las normas correspondientes y para las instalaciones consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad.

8. La identificación de las áreas de desarrollo urbano no controlado, con indicación de las características a corregir con el fin de incorporarlas a la estructura urbana.

22 El cual deroga el ordinal 11 del artículo 37 LOAC.

9. El establecimiento de las áreas que deberán desarrollarse mediante la modalidad de urbanización progresiva.

10. La regulación detallada de los usos del suelo y delimitación de las zonas en que se divide el área del plan en razón de aquéllos y, si fuere el caso, la organización de la misma en perímetros o unidades de actuación.

11. La programación por etapas de la ejecución del plan, con indicación precisa de las zonas de acción prioritaria, del costo de implantación de los servicios o de la realización de las obras urbanísticas, así como las fuentes de financiamiento.

12. La identificación de los terrenos de propiedad privada que resultarán afectados por la ejecución del plan, indicando plazo para la expropiación y disponibilidad de recursos para implantar el servicio o realizar la obra, conforme al artículo 84 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

13. Los demás aspectos técnicos o administrativos que el respectivo Concejo Municipal considere pertinentes.

Como se señaló, sin embargo, la inexistencia de un plan de ordenación urbanística, no impide el que pueda elaborarse el plan de desarrollo urbano local (art. 18), sin perjuicio de la adaptación posterior necesaria, si éste se aprueba, respetándose los derechos adquiridos conforme a la orientación del artículo 126 de la Ley Orgánica.

En todo caso, corresponde a los Municipios establecer los procedimientos complementarios para la elaboración, aprobación, ejecución, control y modificación de los planes de desarrollo urbano local, sin perjuicio de las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica (art. 37).

C. Las variables urbanas fundamentales y las zonificaciones

El plan de desarrollo urbano local en sí mismo, o por instrumentos jurídicos (ordenanza) separados, debe desarrollarse mediante el establecimiento de una zonificación, es decir, de la definición de varios conjuntos (zonas) de variables urbanas fundamentales, cónsonos con los usos del sucio urbano prescritos, y que deben asignarse al área urbana que

comprenda el plan, a los efectos de la ejecución de los desarrollos urbanísticos correspondientes, sea mediante urbanizaciones o edificaciones.

Es precisamente conforme a la zonificación definida y asignada al suelo urbano, que pueden realizarse urbanizaciones o edificaciones, que respondan a las variables urbanas fundamentales contenidas en ellas. Estas zonificaciones, al igual que el plan de desarrollo urbano local, deben establecerse mediante Ordenanzas (art. 80).

Estas variables urbanas fundamentales, definidas en el plan local y en las ordenanzas de zonificación, en el caso de las urbanizaciones, son las siguientes:

1. El uso correspondiente.

2. El espacio requerido para la trama vial arterial y colectora.

3. La incorporación a la trama vial arterial y colectora.

4. Las restricciones por seguridad o por protección ambiental.

5. La densidad bruta de la población prevista en el plan.

6. La dotación, localización y accesibilidad de los equipamientos de acuerdo con las respectivas normas.

7. Las restricciones volumétricas.

En el caso de las edificaciones, las variables urbanas fundamentales, definidas en el plan local y en las ordenanzas de zonificación, son las siguientes:

1. El uso previsto en la zonificación.

2. El retiro de frente y el acceso según lo previsto en el plan para las vías que colindan con el terreno.

3. La densidad bruta de población prevista en la zonificación.

4. El porcentaje de ubicación y el porcentaje de construcción previstos en la zonificación.

5. Los retiros laterales y de fondo previstos en la zonificación.

6. La altura prevista en la zonificación.

7. Las restricciones por seguridad o por protección ambiental.

8. Cualesquiera otras variables que los planes respectivos impongan a un determinado lote de terreno.

Por supuesto, tanto los planes de desarrollo local, que como se dijo, deben aprobarse mediante Ordenanza, como las zonificaciones que también deben aprobarse mediante Ordenanza, son de obligatorio cumplimiento tanto para los órganos públicos como para los particulares (art. 20). En particular, estos planes y la zonificación consecuencial, son los que "delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por dichos planes" (art. 53), a los efectos de cualquier desarrollo urbanístico, sea mediante urbanizaciones o edificaciones.

Sin embargo, conforme al artículo 48 de la Ley Orgánica, los usos existentes para el momento de la zonificación o rezonificación no conforme con los señalados por la nueva ordenanza se mantendrán en las condiciones que ésta señale. Sin embargo, la Ordenanza respectiva puede disponer, por razones de interés público, el traslado de los establecimientos incompatibles con la nueva zonificación en un lapso que haga factible el traslado de la actividad, el cual no deberá ser mayor, en ningún caso, de cinco años23.

D. El procedimiento para la elaboración de los planes de desarrollo urbano local

Los planes de desarrollo urbano local deben ser elaborados por el órgano municipal de planificación respectivo de cada Municipalidad, o, en su defecto, por quien designe el Concejo Municipal.

Conforme al artículo 38 de la Ley Orgánica, una vez elaborado el proyecto de plan, el mismo debe ser sometido a la Cámara Municipal para que ésta autorice su publicación a los efectos de la información y consultas públicas necesarias.

En efecto, el proyecto de plan deberá ser sometido a un proceso de información y consultas públicas por un período de sesenta (60) días continuos, lapso durante el cual los interesados pueden hacer las

23 Esto debe compatibilizarse con el régimen general del traslado de industrias establecido en

Derechos-Leyes nacionales. Véase Allan R. Brewer-Carías, "El Régimen jurídico del traslado de industrias", Revista de Derecho Público Nº 7, EJV. Caracas 1981, pp. 5-32.

observaciones que estimen oportunas o convenientes. Finalizado este plazo, la Ley Orgánica exige que se abra otro plazo de treinta (30) días continuos para recibir en audiencia a los representantes de los diversos organismos públicos y privados que puedan tener injerencia en el plan, a fin de conocer su opinión con respecto al mismo.

Estos plazos para los procesos de consulta e información pública conforme al artículo 39 de la Ley Orgánica, deben ser dados a conocer en un periódico de circulación local, en anuncios en los cuales se debe precisar el o los sitios de exposición del plan, las horas de audiencia y demás formalidades atinentes al caso.

En todo caso, las observaciones y alegatos que se formulen por entes públicos o particulares en relación con el plan de desarrollo urbano local, conforme al artículo 40 de la Ley Orgánica, no tienen carácter vinculante para el organismo urbanístico municipal autor del mismo, ni su falta de aceptación da lugar a recurso alguno, salvo que se trate de violaciones al orden urbanístico previsto en la Ley Orgánica, en cuyo caso, la actuación de la autoridad municipal correspondiente se controlará por vía de control judicial de la legalidad (art. 29 de la Constitución).

Ahora bien, una vez recibidas las observaciones al plan, prescribe el artículo 41 de la Ley Orgánica, que el Concejo Municipal debe decidir sobre las mismas, aprobándolo inicialmente y remitiéndolo al Ministerio del Desarrollo Urbano, conjuntamente con las observaciones o alegatos que se hubieren formulado, a los efectos de su aprobación conforme a lo pautado en el artículo 7, ordinal 3º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Conforme al artículo 42 de la Ley Orgánica, el Ministerio del Desarrollo Urbano debe estudiar el proyecto de plan de desarrollo urbano local, y deberá pronunciarse en un plazo no mayor de sesenta (60) días continuos, sobre la conformidad del mismo con respecto al plan de ordenación urbanística correspondiente, si lo hubiere, formulando las observaciones que fueren procedentes.

Una vez que fuere devuelto el proyecto del plan de desarrollo urbano local al Concejo Municipal respectivo, éste debe pronunciarse sobre el mismo en un término no mayor de dos (2) meses.

En ese término, el Concejo Municipal debe darle aprobación definitiva en Cámara Municipal, y debe proceder a su publicación en la Gaceta Municipal.

En todo caso, durante el período para la aprobación definitiva, el plan de desarrollo urbano local debe ser hecho público a los efectos de garantizar a la ciudadanía en general, la información correspondiente.

Ahora bien, en caso de concluir el plazo para la aprobación del plan, sin que el Concejo Municipal se hubiere pronunciado al respecto, el artículo 42 de la Ley Orgánica prescribe que el mismo podrá ser publicado por el Ministerio del Desarrollo Urbano, en la Gaceta Oficial, entendiéndose tal acto como la aprobación del referido plan de desarrollo urbano local, lo cual evidentemente sería inconstitucional, pues significaría una limitación no autorizada a la autonomía municipal en materia de urbanismo.

Por supuesto, es de destacar que se podrían presentar discrepancias entre el proyecto de un plan de desarrollo urbano local elaborado por un Concejo Municipal, y las observaciones que pueda formular el Ministerio del Desarrollo Urbano. En estos casos, conforme al artículo 43 de la Ley Orgánica, si las mismas no pudieran resolverse de mutuo acuerdo, se debe solicitar la intervención de una comisión ad-hoc, para que se pronuncie sobre el particular, la cual estará integrada por sendos representantes del Ministerio y del Municipio respectivo, y un tercer integrante designado por éstos de común acuerdo, en representación de los intereses de la comunidad, quien debe ser miembro del Colegio de Profesionales que tenga competencia para resolver la discrepancia planteada.

En todo caso, la intervención de esta comisión y su fallo, no excluyen el ejercicio de las acciones legales procedentes, si hubiere lugar.

Por último, debe señalarse que en los casos en los cuales las Municipalidades no formulen sus planes de desarrollo urbano local, por no tener organismos o recursos necesarios para ello, el artículo 44 de la Ley Orgánica prescribe que el proyecto de plan puede ser elaborado por el Ministerio del Desarrollo Urbano, directamente o por intermedio de otros organismos públicos en quienes se delegue esta competencia, pero siempre con la participación del Municipio. En estos casos, una vez elaborado el plan de desarrollo urbano local por alguno de los organismos antes mencionados,

el mismo debe ser sometido a la aprobación del Concejo Municipal dentro del proceso de consulta e información pública previsto en el artículo 38 de la Ley Orgánica.

E. Las reformas a los planes de desarrollo urbano local y los cambios de zonificación

Los planes de desarrollo urbano local, pueden ser objeto de modificación o reforma, pero su realización, conforme al artículo 46, está sujeta a los mismos requisitos de consulta, información y aprobación, previstos en la Ley Orgánica para la sanción original del plan. Además, por Ordenanza, podrían establecerse requerimientos adicionales.

Tres supuestos se distinguen en la Ley en cuanto a reformas de los planes de desarrollo urbano local, cuando impliquen cambios de zonificación.

a. La posibilidad de los cambios globales de zonificación

Un plan de desarrollo urbano local, y la Ordenanza de Zonificación consecuente pueden ser objeto de modificaciones o reformas generales, con la sola condición de que se respeten los requisitos de consulta, información y aprobación previstos en la ley. Esto sucedería, por ejemplo, si se reformara la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre del Estado Miranda, sea globalmente, sea en grandes áreas en las cuales se acuerde establecer un conjunto de zonas distintas. Así sucedería, por ejemplo, si se reforma la Ordenanza de Zonificación de El Rosal, o del Sureste. El mismo ejemplo se aplicaría al Distrito Federal, en cuyo caso la reforma o modificación de la Ordenanza de Zonificación del Departamento Libertador podría realizarse en la forma general mencionada, o por ejemplo, mediante la reforma de las Ordenanzas de Zonificación de El Paraíso y de Sabana Grande; cuando se dicten las proyectadas Ordenanzas de Zonificación de Santa Rosa, de la Avenida Libertador, de Maripérez o de San Agustín del Norte.

En todos estos casos, esas reformas implican "cambios de zonificación", aun cuando, ni se trata de un cambio de zonificación aislado o singular ni de un cambio de zonificación de un conjunto parcelario concreto al cual se le cambia "una" zona por otra. Es decir, ni se está cambiando el uso urbanístico

de una parcela de terreno o de un conjunto (sector) integrado por varias parcelas de terreno a las cuales se pretende asignarles otro uso urbanístico único. Al contrario, en los ejemplos mencionados, la reforma o modificación de la Ordenanza es global, abarcando generalmente una gran extensión de terreno, a la cual se asignan o reasignan diversos usos (zonas) urbanísticas.

En estos casos, la reforma o modificación de la Ordenanza de Zonificación puede hacerse sin ninguna limitación, y conforme se establece en el Parágrafo Tercero del artículo 46 de la Ley Orgánica el cual establece que los cambios de zonificación pueden hacerse en cualquier tiempo (aun antes de los diez (10) años de aprobada la Ordenanza), "o cuando se requiera adecuar el sector a las políticas o programas de interés nacional"24, en cuyo caso no se requiere la consulta de los vecinos del sector afectado, pero sí una evaluación de los efectos del citado cambio de zonificación sobre la vialidad y demás servicios existentes, así como la garantía de que estos últimos- serán ampliados o mejorados si así lo determina el nuevo uso aprobado. A todo evento, sin embargo, el Concejo Municipal deberá hacer pública la proposición de cambio de zonificación, y establecerá día y hora para que la ciudadanía conozca el nuevo uso proyectado, y el impacto del mismo sobre el sector de influencia.

b. La prohibición de cambios de zonificación aislada o singular

Pero aparte del supuesto anterior, el artículo 46 de la Ley Orgánica (que deroga al artículo 168 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), establece una prohibición de hacer cambios de zonificación, que puede ser absoluta o relativa: en cuanto a los cambios de zonificación aislada o singular, la norma establece una prohibición absoluta; en cuanto a los cambios de zonificación integral de un sector, la prohibición es relativa, de carácter temporal.

En primer lugar, se establece un régimen de prohibición absoluta de cambios de zonificación. Así, dispone el numeral 1º del artículo 46 de la Ley Orgánica, que en ningún caso se permiten "cambios de zonificación aislada o

24 Es de destacar que la Ley Orgánica de Régimen Municipal (art. 168) preveía este cambio de

zonificación general, también, en casos de adecuación del sector a políticas "municipales" lo cual debió conservar la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, conforme a la competencia del artículo 30 de la Constitución.

singularmente propuestos", por lo que todo cambio de zonificación debe ser integral o formar parte de algún plan sectorial. La consecuencia de esta prescripción legal es que "los actos generales o particulares que consagren cambios de zonificación aislada o singularmente propuestos serán nulos de nulidad absoluta" (art. 113).

Además, los concejales y demás funcionarios municipales que hubieren aprobado dichos cambios serán sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad individual o penal a que hubiere lugar. Estas multas deben ser aplicadas por la respectiva Contraloría Municipal, o en su defecto, por la Contraloría General de la República (art. 116).

De acuerdo a la doctrina, estos cambios aislados o singulares de zonificación son los relativos "a una parcela o para un caso o situación específicos", es decir, que "afecten a una propiedad determinada"25.

c. La posibilidad de cambios de zonificaciones integrales de sectores (prohibición temporal)

En segundo lugar, la Ley Orgánica establece un régimen de prohibición relativa de cambios de zonificación. Así, de acuerdo al artículo 46 de la Ley Orgánica, todo "cambio de zonificación debe ser integral o formar parte de algún plan sectorial", pero sin embargo, para su realización se establece un límite temporal, en el sentido de que en principio sólo pueden realizarse diez (10) años, después de aprobada la zonificación original, y excepcionalmente, con anterioridad, pero sometida a una serie de requisitos.

Sobre estos cambios de zonificación integral de un sector, Hildegard de Sansó ha señalado lo siguiente:

"Cuando la rezonificación se refiere no a un caso aislado y particular, sino a todo un sector constituyendo un cambio "integral" del mismo, esto es, orgánico, global, no ocasional ni particularizado, la rezonificación podría hacerse si han transcurrido más de diez (10) años de la aprobación original o de una rezonificación posterior".

25 Véase H. Rondón de Sansó, "Zonificación y rezonificación en el ámbito de la normativa

urbanística venezolana (a través del análisis del artículo 168 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal)", en Revista de Derecho Público Nº 17, Caracas 1984, pp. 34-37.

"De allí que las condiciones que configuran la excepción relativa para el cambio de zonificación están integradas por un elemento referente al objeto, el cual ha de estar constituido por un "sector", esto es, no simplemente por una parcela o terreno aislado, sino por una demarcación que conforme una unidad propia y diferenciable, por un conjunto relevante en sí mismo; por un elemento circunstancial constituido por la modalidad de cambio que la rezonificación implica, el cual ha de ser de naturaleza integral, circunstancia que alude a una transformación esencial en sus fines y destinos urbanísticos. De allí que, a nuestro modo de ver, el supuesto de hecho previsto en la excepción no tiene valor cuantitativo sino cualitativo. No se trata de una porción mayor o menor de terreno urbanizable, ni de una simple pluralidad de parcelas que deban sufrir transformaciones, sino que se alude a una demarcación espacial que constituye una unidad en sí misma y que ha de transformar su funcionalidad" 26.

Ahora bien, conforme al numeral 2º del artículo 46 de la Ley Orgánica, en principio, ningún cambio de zonificación puede hacerse antes de los diez (10) años de aprobada la zonificación original, o de la última rezonificación.

Sin embargo, antes del plazo señalado, la Oficina que tenga a su cargo la planificación urbana podrá proponer un cambio de zonificación que se considere justificadamente necesario. A tal efecto, la solicitud deberá incluir los estudios técnicos pertinentes y la constancia de la consulta realizada a la correspondiente Asociación de Vecinos, si la hubiere, o a la mayoría absoluta de los vecinos del área que determine la Oficina Municipal a cargo de las funciones de planificación urbana.

Aprobado en primera discusión el proyecto de Ordenanza sobre el cambio de zonificación, el Concejo Municipal debe determinar el día y la hora cuando la Cámara oirá públicamente a los interesados, previa información al público del nuevo uso propuesto para la zona afectada.

En estos casos, el Concejo Municipal respectivo está facultado para autorizar los cambios de zonificación cuando se cumpla alguna de las condiciones siguientes:

La primera, cuando sean suficientes los servicios públicos, tales como vialidad, cloacas, acueductos, electricidad y las áreas de servicios educacionales, deportivas, de recreación, y otros servicios que la nueva zonificación exija. En este caso, los organismos nacionales que tengan a su cargo la prestación de los servicios públicos antes indicados, deben certificar

26 Loc. cit., p. 38.

si esos servicios son suficientes para atender las necesidades de la nueva zonificación.

La segunda, cuando la Municipalidad cuente con los medios suficientes para el acondicionamiento de tales servicios a los nuevos requerimientos.

La tercera, cuando los propietarios del área a rezonificarse depositen en la tesorería municipal el costo de los acondicionamientos mencionados o afiancen su realización a satisfacción del Concejo.

En estos dos últimos casos, el Concejo Municipal debe constituir un fondo especial que asegure los recursos necesarios para cubrir el costo de las nuevas dotaciones. De acuerdo a la Ley Orgánica (art. 46, Parágrafo Segundo), la constitución de este fondo es condición indispensable para autorizar los cambios de zonificación, debiendo establecerse en el estatuto correspondiente el destino obligatorio de los recursos para la finalidad que les dio origen. En consecuencia, de acuerdo a la misma norma, los Concejales son responsables personal y solidariamente de los daños que resulten por el incumplimiento de esta disposición.

F. La necesidad de los planes de desarrollo urbano local y los esquemas de ordenamiento sumario

En principio, la ordenación urbanística requiere necesariamente de estos planes de desarrollo urbano local.

Sin embargo, en caso de que éstos no se hubiesen elaborado y se trate de ciudades o núcleos urbanos con expectativa de crecimiento no mayor de 25 mil habitantes, el artículo 35 de la Ley Orgánica prescribe que pueden sustituirse por un esquema de ordenamiento sumario que fije las condiciones básicas de desarrollo, incluyendo las áreas de expansión.

La responsabilidad para la elaboración de estos esquemas de ordenamiento sumario, conforme al artículo 36 de la Ley Orgánica, corresponde al Concejo Municipal respectivo, y, en su defecto, al Ministerio del Desarrollo Urbano. En este último caso, el esquema resultante debe ser aprobado por el Concejo Municipal y reflejar las características propias de la comunidad y los intereses peculiares de la vida local.

En todo caso, la vigencia de este esquema se considerará provisoria, hasta tanto el Concejo Municipal elabore y apruebe el respectivo plan de desarrollo urbano local.

5. Los planes especiales

Además de los planes nacionales de ordenación urbanística y de los planes de desarrollo urbano local y sus instrumentos de ejecución (las zonificaciones), la Ley Orgánica prevé la posibilidad de que se aprueben planes especiales cuyo objetivo fundamental es la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de algún sector particular de la ciudad, en especial las áreas de conservación histórica, monumental, arquitectónica o ambiental, las zonas de interés turístico o paisajístico, y los asentamientos no controlados, las áreas de urbanización progresiva o cualquier otra área cuyas condiciones específicas ameriten un tratamiento por separado, dentro del plan de desarrollo urbano local (art. 49).

Estos planes especiales son planes de carácter municipal, por lo que la autoridad urbanística municipal debe disponer lo concerniente a la elaboración, aprobación y ejecución de estos planes (art. 49).

En el caso de planes que contemplen la erradicación total o parcial de asentamientos no controlados localizados en zonas de interferencia con la infraestructura y equipamiento de servicios públicos, y aquéllas que por razones geológicas o de otro tipo sean consideradas de alta peligrosidad, la elaboración de los mismos debe hacerse coordinadamente con las autoridades municipales respectivas (art. 50).

En estos casos, la ejecución del plan de erradicación de los asentamientos no controlados antes indicados (por invasión de dichas áreas) no debe implicar el pago de indemnización alguna, sin perjuicio de la aplicación de otras sanciones que establezcan las leyes para lo cual el artículo 51 de la Ley Orgánica prescribe que "la autoridad urbanística nacional y las autoridades municipales" deben velar por su cumplimiento.

IV. EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD URBANA

1. La propiedad privada urbana

A. Las limitaciones a la propiedad privada

Siguiendo la orientación establecida en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio27, el artículo 52 de la Ley Orgánica establece que "la propiedad urbana tiene una función social", conforme lo prescribe el artículo 99 de la Constitución. Por ello, de acuerdo a esta norma constitucional, la propiedad "estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés social".

Se establece así, la garantía fundamental del derecho de propiedad, de que las restricciones, limitaciones, obligaciones y contribuciones a la misma deben establecerse mediante ley formal.

Sin embargo, el artículo 52 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece que en virtud de la función social de la propiedad urbana, ella "estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas en esta Ley y en cualesquiera otras que se refieran a la materia urbanística, y en los reglamentos, planes y normas complementarias que dicten las autoridades urbanísticas competentes".

Esta disposición, evidentemente es inconstitucional, pues se aparta de lo establecido tanto en el artículo 99 como en el artículo 224 del Texto Fundamental, al prescribir que pueda la propiedad privada estar sometida a "contribuciones, restricciones y obligaciones" establecidas "en reglamentos, planes y normas complementarias" que dicten las autoridades urbanísticas competentes, por ejemplo, el Ministerio del Desarrollo Urbano o la autoridad municipal. Se insiste, esto es evidentemente inconstitucional, pues sólo la ley formal nacional (art. 162 de la Constitución) o local (Ordenanzas conforme al artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), pueden establecer contribuciones, restricciones y obligaciones a la propiedad en los

27 Véase Allan R. Brewer-Carías, "El régimen del urbanismo en la Ley Orgánica de Ordenación

del Territorio", en Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, cit., pp. 99-104.

respectivos campos de competencia nacional o municipal. Por tanto, ningún "reglamento" o "norma complementaria" podría establecer dichas obligaciones, contribuciones o restricciones a la propiedad, y en cuanto a los "planes", sólo los planes de desarrollo urbano local, que son aprobados por Ordenanza, podrían establecerlas. Por tanto, los planes de ordenación urbanística que sólo son aprobados por Resolución Ministerial, no podrían en forma alguna, establecer restricciones, contribuciones u obligaciones a la propiedad.

En consecuencia, es también inconstitucional lo establecido en el artículo 53 de la Ley en el sentido de que pueda haber "contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por "Reglamentos" y "planes" (que no sean los aprobados por Ordenanzas) respecto de la propiedad, y que puedan considerarse limitaciones legales al derecho.

B. La vinculación de la propiedad al plan

Siguiendo también la orientación del artículo 66 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, el artículo 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece que:

"Los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por dichos planes"

Agrega además esta norma que:

"Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por leyes, reglamentos, planes y ordenanzas urbanísticas se consideran limitaciones legales al derecho de propiedad, y en consecuencia no dan, por sí solas, derecho a indemnización. Esta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones que desnaturalicen el derecho de propiedad y produzcan un daño directo, cierto, actual, individualizado, y cuantificable económicamente. En estos casos, a los efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en la presente ley y en la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social".

Dejando aparte lo ya indicado sobre la inconstitucionalidad de la previsión del último aparte mencionado del artículo 53, en el sentido de que no pueden establecerse restricciones, contribuciones u obligaciones a la

propiedad por vía de Reglamento o de plan aprobado mediante Resolución, debe insistirse en la noción de "vinculatoriedad" al plan, como elemento central de delimitación del contenido del derecho o de propiedad28.

Por supuesto, de nuevo aquí, conforme a la garantía del artículo 99 de la Constitución, el plan que puede delimitar en concreto el contenido de la propiedad, es el plan aprobado por ley formal, que en materia urbanística, es el plan de desarrollo urbano local aprobado por Ordenanza29.

Por tanto, los planes de ordenación urbanística no pueden delimitar en forma alguna, en concreto, propiedades privadas, como en forma evidentemente inconstitucional lo establece el artículo 54 de la Ley Orgánica.

Bajo esta perspectiva, el segundo aparte del artículo 54 de la Ley Orgánica debe interpretarse como asignación de competencias, pero dentro de la limitación mencionada respecto de la afectación, en concreto, de la propiedad privada.

En efecto, el artículo 54 de la Ley Orgánica establece que:

"El Ministerio del Desarrollo Urbano y los Concejos Municipales, respectivamente, determinarán mediante la normativa aplicable y referida a los planes para los cuales tienen competencia atribuida, las distintas calificaciones del suelo urbano, y las condiciones y características de los procesos de urbanización, parcelamiento y reparcelamiento, con especial referencia a los asentamientos no controlados. En este último caso, las determinaciones que se establezcan deberán precisar las condiciones de dichos asentamientos a los fines de señalar las características de desarrollo aplicables, y las etapas y modalidades del proceso de erradicación, si tal fuera el caso".

Por supuesto, la "calificación del suelo urbano" que pueda establecerse en los planes nacionales de ordenación urbanística, sólo puede ser de orden general ("normas") para su desarrollo concreto por los planes de desarrollo urbano local, y no pueden afectar directamente propiedades privadas. En este sentido es que debe interpretarse la expresión "determinar los usos del suelo urbano" (art. 17, ord. 49) y la "definición del uso del suelo" (art. 24, ord.

28 Véase A. E. Araujo, "El régimen urbanístico de la propiedad privada y la determinación del

ordenamiento aplicable a las áreas educacionales", Revista de Derecho Público, Nº 31, Caracas 1987, pp. 38-48.

29 Conforme al art. 34 de la LOOU.

39) utilizada al describirse los objetivos y contenidos de dichos planes nacionales.

Al contrario, la calificación del suelo urbano que puede afectar directamente la propiedad privada, es la establecida en los planes de desarrollo urbano local (aprobados por Ordenanza) y en las Zonificaciones (también aprobadas por Ordenanza), en las cuales se deben establecer las variables urbanas fundamentales (arts. 86 y 87 de la Ley Orgánica) que son en concreto las que delimitan el contenido de la propiedad privada.

Por supuesto, queda a salvo de esta apreciación "La ocupación del territorio fuera de las áreas urbanas con densidades superiores a cinco (5) habitantes por hectárea", las cuales deben ser objeto de regulación urbanística, como lo indica el Parágrafo Único del artículo 51 de la Ley, de conformidad con las normas que establezca el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y el Reglamento de la Ley, dada la incidencia general de ello en la política de ordenación del territorio.

2. La propiedad pública urbana: las reservas públicas de suelo urbano

De acuerdo con el artículo 55 de la Ley Orgánica, las autoridades urbanísticas nacionales y municipales, deberán constituir reservas públicas de suelos urbanos con el fin de "promover el desarrollo ordenado de los centros urbanos, de proveer a la creación de otros nuevos, de atender la expansión urbana y la provisión del equipamiento y la infraestructura, de facilitar la construcción de viviendas de interés social, y en general, para cualquier otro fin cónsono con el interés público urbanístico". La Ley Orgánica remite al Reglamento el establecimiento de las normas de organización y funcionamiento de las reservas públicas de suelos urbanos.

A los efectos de la constitución de las reservas públicas de suelos urbanos, las autoridades pueden hacerlo, bien sea mediante terrenos baldíos, ejidos o propios, o a través de aquellos que adquieran de conformidad con la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social.

Por ello, la Ley Orgánica prescribe que "las adquisiciones para la reserva pueden realizarse por cualquiera de los procedimientos previstos en la Ley", pero siempre sobre terrenos con real expectativa urbana (art. 56 de la Ley Orgánica).

En todo caso, cuando las adquisiciones se realicen por el sistema de expropiación bastará un plano que delimite la zona a adquirir, una memoria razonada de la actuación y la justificación de la disponibilidad financiera para costear la expropiación en los términos y condiciones establecidos en la legislación correspondiente (art. 56).

A los efectos de estas reservas públicas, la Ley Orgánica en su artículo 57, establece un derecho de preferencia, en favor de las autoridades urbanísticas, para adquirir suelos urbanos que sean patrimonio de otros organismos públicos, siempre que no existan planes especiales de uso por dichos organismos, remitiendo al reglamento la determinación de lo concerniente al modo de ejercicio por parte de las autoridades de este derecho de preferencia.

En cuanto al régimen de utilización de los terrenos afectados al uso de reservas públicas de suelos, la Ley Orgánica (art. 59) prescribe que tanto el Ejecutivo Nacional por vía reglamentaria o los Concejos Municipales por Ordenanza, lo deben determinar, indicando las áreas prioritarias para su desarrollo y las condiciones y modalidades para su disposición, cesión, permuta, enajenación, concesión, arrendamiento y demás contratos que estimen convenientes conforme a la Ley.

Sin embargo, en el caso de urbanización y posterior enajenación de terrenos incorporados a la reserva pública de suelos urbanos, la Ley Orgánica prescribe que la mitad, por lo menos, de la diferencia entre los costos de urbanización y el precio de venta deberá destinarse a la ampliación de las referidas reservas (art. 58).

V. LA EJECUCIÓN DEL DESARROLLO URBANO

1. El régimen y las modalidades de la ejecución del desarrollo urbano

Ante todo debe destacarse que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, al establecer esta normativa nacional, ha pretendido establecer un "régimen único" de la ejecución del desarrollo urbano, pues prescribe que éste se llevará a cabo "por los órganos de la Administración Pública y por los particulares, en los términos establecidos en la presente Ley" (art. 60).

Es decir, la Ley Orgánica busca que no sólo los particulares, sino los entes públicos, se sometan a las prescripciones de la Ley para la ejecución del desarrollo urbanístico, es decir, para realizar procesos de urbanización o para construir edificaciones. Se busca, así, poner fin a la anarquía tradicional que implicaba que los entes públicos no se sometían a las prescripciones urbanísticas municipales en los desarrollos que realizaban.

Ahora bien, la Ley Orgánica prescribe (art. 63), que la ejecución del desarrollo urbanístico incluye, entre otras, las siguientes formas:

1. La ejecución directa o indirecta por los organismos de la Administración Pública.

2. La ejecución mediante la constitución de empresas mixtas.

3. La ejecución mediante la constitución de asociaciones de propietarios.

4. La ejecución por parte del sector privado en cooperación con las autoridades urbanísticas.

5. La ejecución por personas o entes particulares.

La autoridad urbanística además, puede promover la utilización de la modalidad de ejecución del desarrollo urbanístico que a su juicio fuere más conveniente, según las necesidades de la colectividad y otras circunstancias que concurran (art. 63).

De acuerdo con el artículo 61 de la Ley Orgánica, a los efectos de la ejecución del desarrollo urbanístico por parte de los organismos nacionales y locales, se pueden constituir asociaciones o sociedades entre ellos, así como celebrar convenios entre sí para afectar fondos al pago de los gastos necesarios para la realización de las actividades correspondientes, o utilizar cualquier otro medio que fuere procedente.

Además, los organismos de la administración urbanística nacional y municipal podrán celebrar, conjunta o separadamente, convenios de concertación con los particulares con el objeto de fijar su forma de participación en la ejecución de proyectos específicos de desarrollo urbanístico (art. 62), y pueden constituir, con la participación mayoritaria o minoritaria de los particulares, empresas para la ejecución de planes y programas de desarrollo urbano (art. 65).

Asimismo, los organismos de la administración urbanística pueden encomendar a personas naturales o jurídicas constituidas para ese único fin, la ejecución de los programas de desarrollo urbano (art. 66).

Por otra parte, el artículo 64 de la Ley Orgánica prevé que en las áreas urbanas, los propietarios pueden constituir asociaciones, por iniciativa propia o a solicitud de la autoridad urbanística, con el objeto de urbanizar a sus expensas los terrenos de su propiedad. Los propietarios pueden, además, escoger la modalidad asociativa más conveniente a sus intereses, sin perjuicio del cumplimiento de las previsiones del plan.

2. La urbanización y la edificación

El régimen de ejecución del desarrollo urbano que establece la Ley Orgánica se refiere, básicamente, a dos formas de ejecución: la urbanización y la edificación, y dentro de la primera, a la forma de "desarrollo de urbanismo progresivo". La ejecución de ambas formas, conforme al artículo 77 de la ley "se regirá por las disposiciones de esta Ley y su reglamento; por lo dispuesto en leyes especiales en materias distintas a los permisos o autorizaciones administrativas; por las normas o procedimientos técnicos que dicte el Ejecutivo Nacional y; por las disposiciones de las ordenanzas municipales". Con esto, por ejemplo, se eliminó la necesidad del denominado permiso sanitario de construcción que debía otorgar el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y se atribuye sólo en estas materias a los entes nacionales y municipales, competencias de inspección.

De acuerdo al artículo 78 de la Ley Orgánica, las normas y procedimientos técnicos para la ejecución de urbanizaciones y edificaciones deben ser establecidos mediante Resolución del Ministerio del Desarrollo Urbano en las materias técnicas de su exclusiva competencia y, en las demás materias técnicas, mediante Resolución conjunta de dicho Ministerio y de los otros Ministerios que, directamente o a través de sus organismos adscritos, tengan atribuciones urbanísticas. Es el caso de las materias sanitarias y del ambiente atribuidas a los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social y del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Estas normas y procedimientos técnicos deberán ser publicadas conforme a la Ley de Publicaciones Oficiales en la Gaceta Oficial.

Tanto la urbanización como la edificación de inmuebles, debe realizarse conforme a las previsiones de los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local, y conforme con las previsiones de las Ordenanzas de Zonificación, en las cuales deben especificarse las variables urbanas fundamentales para ambas formas de ejecución (arts. 86 y 87).

Ahora bien, cuando no existan planes de ordenación urbanística, ni de desarrollo urbano local, ni ordenanza de zonificación, el artículo 125 de la Ley Orgánica establece que los particulares deben solicitar del respectivo Concejo Municipal las variables urbanas fundamentales aplicables al terreno en cuestión y pueden presentar proyectos de urbanizaciones y edificaciones para la asignación de variables por parte de dicho Concejo. Sin embargo, las mencionadas variables deben ser asignadas previa aprobación del Ministerio del Desarrollo Urbano.

Ahora bien, cuando existieren planes de ordenación urbanística y no existiesen planes de desarrollo urbano local u Ordenanza de zonificación, las variables urbanas fundamentales que fije el respectivo Concejo Municipal deben sujetarse a lo establecido en los planes de ordenación urbanística, de lo cual se debe informar al Ministerio del Desarrollo Urbano dentro de los quince (15) días siguientes a la asignación de dichas variables (art. 125).

A. La urbanización de terrenos

a. Concepto

A los efectos de la Ley Orgánica, su artículo 67 define la urbanización como la división de un terreno en parcelas, y la realización de los demás trabajos y obras necesarios para que el terreno sea utilizado cabalmente, según el uso del suelo y el tipo de urbanización establecido en los planes de ordenación urbanística, en los planes de desarrollo urbano local y en las ordenanzas correspondientes. Constituyen reparcelamientos urbanísticos las subdivisiones o modificaciones de parcelamientos existentes.

b. Requisitos del proyecto en cuanto a las áreas públicas

Conforme al artículo 68 de la Ley Orgánica, todo proyecto de urbanización debe prever las reservas de terrenos para la localización de

edificaciones, instalaciones y servicios colectivos que se requieran de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y normas urbanísticas aplicables, en función del tamaño, destino, densidad de población, ubicación y demás características del desarrollo. La autoridad competente exigirá del propietario o su representante, en la oportunidad y en los términos que establezcan las correspondientes Ordenanzas, el compromiso formal de cesión de terrenos y las garantías que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de esta obligación.

La Ley Orgánica prevé, además, en el artículo 69, la garantía de afectación al uso público de las zonas de parques y recreación al establecer que no podrán ser destinadas a ningún otro uso. En cuanto a las destinadas a servicios comunales o de infraestructura, sólo podrán afectarse a otro uso cuando fueren sustituidas por otras de igual uso y, por lo menos, igual dimensión y similares características.

De acuerdo a dicha norma, cualquier otro uso o acto contrario será nulo de nulidad absoluta y el organismo competente, local o nacional, podrá ordenar, por cuenta del infractor, la demolición de las construcciones o instalaciones realizadas en contravención de lo dispuesto en la misma.

Sin embargo, en cuanto a las áreas verdes de protección se establece que podrán servir para la prestación de determinados servicios o vías conforme lo establezca el reglamento.

c. La entrega de las áreas públicas

Por otra parte, la Ley Orgánica precisa en su artículo 98, que todas las obras y servicios destinadas al dominio público deben ser recibidas por el Municipio en un plazo no mayor de seis (6) meses, "a contar de su terminación", conforme a los procedimientos que establezca el reglamento de la Ley y las respectivas Ordenanzas municipales.

Ahora bien, cuando el interesado haya dado cumplimiento a las observaciones que pueda haber formulado el Municipio y éste no hubiese recibido las obras y servicios en el plazo señalado, éstas "se considerarán recibidas y pasarán a administrarse bajo la responsabilidad del Municipio" (art. 98). Se trata, aquí, de una figura de silencio administrativo positivo respecto de la recepción de las urbanizaciones.

En todo caso, la autoridad urbanística podrá convenir con los interesados en que la conservación y mantenimiento de las obras y servicios quede a cargo temporalmente de los copropietarios de la urbanización, sin perjuicio de la competencia pública en materia de seguridad y salubridad.

d. Efectos de la integración de parcelas

Por último, la Ley Orgánica regula la posibilidad de integración de parcelas, al establecer (art. 67) que las parcelas integradas serán consideradas como una unidad a los efectos urbanísticos y en ningún caso podrán subdividirse nuevamente a los fines de su utilización.

B. El régimen de desarrollos de urbanismo progresivo

a. Definición

La Ley Orgánica entiende por urbanismo progresivo, la urbanización de terrenos con el propósito de ofrecer parcelas para viviendas dotadas de servicios básicos iniciales, de acuerdo a las modalidades de ejecución, normas técnicas y niveles de construcción, mecanismos para el financiamiento y venta, y cualesquiera otras condiciones y características que el Ejecutivo Nacional establezca en el reglamento correspondiente de la Ley (art. 71).

La promoción, construcción y venta de desarrollos de urbanismo progresivo podrá ser ejecutada por el sector público o privado (art. 73).

b. Objetivos

En esta forma, los desarrollos de urbanismo progresivo tienen por objeto ofrecer soluciones de habitación para la población de menores recursos, acordes con su poder adquisitivo y dentro del régimen legal vigente, a fin de canalizar las iniciativas individuales o colectivas de los usuarios para el mejoramiento progresivo de la urbanización y de las unidades de vivienda, a medida que lo permita la situación económica de los grupos familiares (art. 70).

Conforme lo prevé el artículo 72 de la Ley Orgánica, estos desarrollos de urbanismo progresivo están orientados a:

1. Garantizar condiciones de salubridad y habitabilidad.

2. Reorientar la expansión anárquica de los centros urbanos.

3. Controlar las invasiones de población a los centros urbanos.

c. Selección de áreas

En la selección de las áreas previstas para programas de urbanización progresiva, la Ley Orgánica exige que se tomen en cuenta variables tales como: valor de la tierra, posibilidad de dotación de servicios públicos, accesibilidad a fuentes de transporte y factibilidad física del terreno para aceptar el desarrollo con una baja incidencia de los costos de urbanización (art. 75).

d. Modalidad de ejecución

Conforme al artículo 71 de la Ley Orgánica, en los urbanismos progresivos se seguirá un proceso continuo de construcción hasta completar la infraestructura y los equipamientos que establezcan las normas.

Para ello, prevé el artículo 76, que los desarrollos de urbanismo progresivo deben prever por etapas, de acuerdo a niveles de construcción, la ejecución de las obras viales, de infraestructura y la dotación de los equipamientos. En cuanto al nivel mínimo inicial y las etapas de construcción de las obras, éstos deberán ser establecidos en el reglamento correspondiente de la Ley.

En todo caso, los propietarios de las parcelas objeto de urbanismo progresivo, actuando como copropietarios de las áreas e instalaciones comunes, entregarán al Municipio la urbanización una vez terminada totalmente las obras.

e. La enajenación de parcelas

Conforme se prevé en el artículo 74 de la Ley Orgánica, en los desarrollos de urbanismo progresivo la enajenación o venta de inmuebles por parcelas y por oferta pública, así como las condiciones generales de urbanización exigibles para la protocolización del documento de urbanización o parcelamiento, serán determinadas por el reglamento de la misma, sin perjuicio de las leyes u ordenanzas aplicables.

C. La edificación

En cuanto a la edificación de inmuebles, como se ha señalado, es necesario que existan variables urbanas fundamentales conforme a las cuales debe realizarse la misma (art. 87). Estas deben estar establecidas en los planos de desarrollo urbano local y en las ordenanzas de zonificación, y si ellas no se han dictado, deben solicitarse del respectivo Concejo Municipal, conforme a la norma ya analizada, del artículo 125 de la Ley Orgánica.

3. Condiciones para la urbanización y la edificación

A. Las variables urbanas fundamentales

Tal como se ha señalado, la noción de "variables urbanas fundamentales" es clave en el contexto de la Ley Orgánica, pues es la condición esencial para que puedan ejecutarse desarrollos urbanísticos mediante la urbanización o la edificación.

En esta forma, las variables urbanas fundamentales constituyen el elemento delimitador del contenido de la propiedad urbana (art. 53), pues es conforme a ellas, que puede usarse urbanísticamente. Ellas, por tanto, delimitan el contenido de la propiedad urbana.

Ya nos hemos referido a estas variables urbanas fundamentales, enumeradas en cuanto a las urbanizaciones en el artículo 86 y en cuanto a las edificaciones en el artículo 87. Las mismas deben estar establecidas en los planes de desarrollo urbano local (art. 34) o en sus instrumentos de aplicación: las ordenanzas de zonificación. Sin embargo, cuando éstos no existan, el respectivo Concejo Municipal las determinará respecto al

inmueble en cuestión, a solicitud de los particulares, quienes podrán presentar proyectos de urbanizaciones y edificaciones para su asignación por el respectivo Concejo, previa aprobación del Ministerio del Desarrollo Urbano.

En caso de existir planes de ordenación urbanística (pero no de desarrollo urbano local) dichas variables urbanas fundamentales que fije el respectivo Concejo Municipal, deben sujetarse a lo previsto en ellos, de lo cual se debe informar al Ministerio del Desarrollo Urbano dentro de los quince (15) días siguientes a su asignación por el Concejo (art. 125).

B. Los proyectos y la responsabilidad de los profesionales

De acuerdo al artículo 80 de la Ley Orgánica, la realización de urbanizaciones y edificaciones requiere necesariamente la existencia de un proyecto, que debe ser elaborado por profesionales competentes según la Ley de la materia, "quienes responderán por la correspondencia del proyecto con las normas y procedimientos técnicos aplicables y con las variables urbanas fundamentales y demás prescripciones establecidas en el correspondiente plan de desarrollo urbano local o en la ordenanza de zonificación".

Además, un profesional residente debe responder de que la obra se ejecute con sujeción a los planos y demás documentos y especificaciones del proyecto. Sin embargo, el respectivo órgano municipal puede eximir del cumplimiento del requisito del "profesional residente" a las edificaciones de vivienda unifamiliar de una planta construida por su propietario para su habitación (art. 80). Esta parece, en todo caso, una excepción arbitraria, pues no se aplicaría a la misma vivienda, si es de dos plantas, lo cual no tiene sentido.

Con esta norma del artículo 80 de la Ley, se busca, hasta cierto punto, invertir la responsabilidad fáctica para la ejecución de desarrollos urbanísticos, que se había situado en los órganos municipales que otorgaban los permisos de construcción. Conforme a ese sistema, los particulares elaboraban sus proyectos, y el órgano municipal los revisaba hasta otorgar el Permiso de Construcción, estimándose que con éste se declaraba el derecho de uso de la propiedad urbana, quedando la responsabilidad del contenido

del mismo, casi íntegramente en cabeza de los funcionarios que otorgaban el Permiso.

La Ley Orgánica busca ahora, trasladar y consolidar esta responsabilidad en cabeza del propietario y de los profesionales que elaboran el proyecto, como había comenzado a hacerlo la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio30.

VI. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DEL DESARROLLO URBANÍSTICO

La Ley Orgánica, aun cuando en su elaboración pretendió eliminar la "permisería", y en particular, la figura del Permiso de Construcción, como figura autorizatoria para el control del desarrollo urbanístico, sin embargo, no logró el objetivo proyectado, pues aun con otro nombre y otros trámites, continuó el sistema autorizatorio previo, declarativo de los derechos de uso, regulando además sistemas de controles concomitantes y posteriores a los desarrollos urbanísticos, aun cuando más simplificados.

1. El control previo y la nueva técnica autorizatoria

La Ley estableció, en efecto, una fase de control administrativo de los desarrollos urbanísticos, previa a la realización de los mismos, identificados primero con las "consultas previas", que pueden formular los propietarios, y con las "constancias" que deben otorgar las autoridades municipales de que la urbanización o edificación se ajusta a las variables urbanas fundamentales, las cuales, en su aplicación, se traducen en nuevas técnicas autorizatorias.

A. Las consultas preliminares

En efecto, conforme lo prevé el artículo 81 de la Ley Orgánica, toda persona interesada en construir una edificación o una urbanización es decir, el propietario, podrá hacer una consulta preliminar, por escrito, al

30 Allan R. Brewer-Carías, "El régimen del urbanismo en la Ley Orgánica de Ordenación del

Territorio", loc. cit., p. 98.

organismo competente del Concejo Municipal, en la cual se deben solicitar las variables urbanas fundamentales; y adicionalmente, para las urbanizaciones, las condiciones generales de urbanización o parcelamiento y el nivel de dotación de las obras de servicios público.

El interesado además, debe acompañar a la consulta una copia de los documentos de propiedad del terreno; y un croquis del mismo, cuando se trate de una parcela para vivienda unifamiliar, o un levantamiento topográfico, cuando se trate de una parcela multifamiliar o para desarrollo de urbanizaciones.

Como se ha dicho, cuando no exista plan de desarrollo urbano local u ordenanza de zonificación se debe solicitar la asignación de las variables urbanas fundamentales del respectivo Concejo Municipal, conforme a lo previsto en el artículo 125 de la Ley.

La solicitud de esta consulta preliminar, como lo indica el artículo 81 de la Ley Orgánica, no es obligatoria, por lo que los propietarios pueden proceder a elaborar sus proyectos, sin formularla, y proceder a requerir la ''constancia" de que los mismos se ajustan a las variables urbanas fundamentales, conforme se indica más adelante.

Sin embargo, si se formula la consulta preliminar, el respectivo funcionario municipal competente está obligado a contestarla. Dicha respuesta, si la consulta se refiere a edificaciones, debe formularla dentro de un lapso de quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de la recepción de la misma; y si se refiere a urbanizaciones, dentro de un plazo máximo de sesenta (60) días hábiles (art. 82), también contados a partir de la recepción de la consulta.

Como resultado de este procedimiento, la respuesta a la consulta preliminar, se configura como un acto administrativo declarativo del derecho de uso urbanístico de la propiedad, el cual una vez firme no puede ser revocado por la autoridad administrativa, salvo que esté viciado de nulidad absoluta conforme al artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, considerándose sólo nulos ex lege los previstos en los artículos 69 y 113 de la Ley Orgánica.

Ahora bien, como todo acto administrativo, la respuesta a la consulta preliminar de acuerdo al artículo 83 de la Ley Orgánica, puede ser recurrida

en vía administrativa. En primer lugar, por vía de recurso de reconsideración que debe interponerse ante la misma autoridad, quien tiene un plazo de quince (15) días hábiles para resolverla. Contra el acto administrativo que resuelva el recurso de reconsideración, el propietario puede "apelar" o recurrir por vía de recurso jerárquico ante el Concejo Municipal, quien deberá responderlo en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles. Al escrito del recurso jerárquico o "apelación" se deben acompañar las pruebas y argumentos que el interesado considere necesarios para apoyar su petición. La decisión del Concejo Municipal que resuelva el recurso jerárquico la declara la Ley Orgánica como de "obligatorio cumplimiento", aun cuando deja a salvo el derecho del interesado de poder hacer uso de los recursos jurisdiccionales que sean procedentes, y éstos no son otros que los contencioso-administrativos.

En efecto, el acto administrativo que agote la vía administrativa como resultado del procedimiento de consulta preliminar, es un acto que declara derechos de uso urbanístico de un inmueble, y que por tanto, puede ser impugnado por los "interesados" en vía contencioso-administrativa, y los "interesados" en estos casos, son quienes detenten un interés personal, legítimo y directo en la anulación o mantenimiento del mismo, conforme a lo establecido en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

La Ley Orgánica, sin embargo, nada establece para los casos en los cuales solicitada una consulta preliminar, la autoridad municipal no dé la respuesta que está obligada a dar, en los lapsos prescritos; es decir, la Ley Orgánica nada establece para proteger a los interesados frente al silencio administrativo, por lo que los remedios legales deben buscarse en otras normas. Por supuesto, en estos casos, no tiene sentido alguno aplicar la presunción del silencio administrativo negativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (art. 4). El interesado nada ganaría ni obtendría con que se interprete que la ausencia de respuesta a su consulta preliminar se presuma como una negación o acto administrativo tácito denegatorio, ya que al formular la consulta preliminar, el interesado no está solicitando nada que pueda ser "negado". Lo que el interesado requiere de la administración municipal, en estos casos, se traduce en una conducta que sólo puede ser positiva, es decir, que se le informe sobre las variables urbanas fundamentales que rigen el uso urbanístico de su propiedad. Por

ello, la abstención o negativa de la administración municipal en contestar la consulta, no puede ser remediada con la presunción derivada del silencio administrativo negativo, sino que tiene que ser remediada por la vía del recurso contencioso-administrativo contra las conductas omisivas de la administración municipal, previsto en el artículo 182, ordinal 19 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Esta norma, en efecto, atribuye a los Tribunales Superiores con competencia contencioso-administrativa, poder para conocer "de la abstención o negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, de conformidad con ellas".

En el caso analizado, es evidente que los funcionarios municipales competentes están obligados a responder las consultas preliminares, en lapsos legalmente determinados, razón por la cual contra la negativa o abstención en responder, procede el ejercicio del recurso contencioso-administrativo contra dichas conductas omisivas, para que el Juez obligue a la Administración a responder la consulta.

B. Las constancias de conformidad con las variables urbanas fundamentales

El control previo que se ejerce mediante la formulación de consultas preliminares y la respuesta a las mismas, como se señaló, resulta de ejercicio potestativo, pues el propietario no está obligado a formularlas. Es decir, la posibilidad de formular la consulta preliminar es un derecho del propietario, de ejercicio potestativo, no obligatorio.

Distinta es la situación, en cambio, en el caso del control previo de la ejecución del urbanismo, a través del mecanismo de las "constancias de conformidad con las variables urbanas fundamentales", las cuales necesaria y obligatoriamente deben solicitarse por los propietarios antes de realizar actividades en el caso de urbanizaciones o al iniciar las obras de edificación.

Es decir, las "constancias" deben obtenerse necesariamente en ambos supuestos, con la sola diferencia de que cuando se trate de urbanizaciones, en ningún caso se puede iniciar la construcción de la misma si no se la ha obtenido previamente (art. 84); en cambio, en el caso de las edificaciones, las obras pueden iniciarse aun sin que se haya obtenido la constancia, por supuesto, a riesgo del propietario.

Sin embargo, en ambos supuestos, para la protocolización del documento de parcelamiento conforme a la Ley de Venta de Parcelas, en los casos de urbanizaciones, y la protocolización de los documentos de condominio conforme a la Ley de Propiedad Horizontal, en los casos de edificaciones, deben acompañarse las correspondientes "constancias" que habrán de agregarse a los cuadernos de comprobantes (arts. 96 y 97).

a. La notificación previa de la intención de construir (solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales)

En efecto, antes del inicio de la construcción de obras de urbanizaciones o de edificación, el propietario o su representante debe dirigirse por escrito al respectivo órgano municipal competente a fin de notificarle su intención de comenzar las obras.

A estos efectos, el artículo 84 de la Ley Orgánica entiende por Inicio de la construcción "cualesquiera actividades que persigan modificar el medio físico existente tales como la deforestación, movimiento de tierra, demolición, construcción y refacción".

A esta notificación debe acompañarse el proyecto correspondiente de la urbanización o la edificación, las certificaciones de la capacidad de suministro de los correspondientes servicios públicos provistos por los entes respectivos, los comprobantes de pago de impuestos municipales (sobre inmuebles urbanos) y los demás documentos que señalen las Ordenanzas (art. 84), las cuales podrían exigir, por ejemplo, los comprobantes de pago de las denominadas tasas de construcción.

En todo caso, en relación a esta notificación, la Ley Orgánica obliga al órgano municipal competente, a acusar recibo de la misma y su documentación anexa, para lo cual debe devolver al interesado, en el mismo acto, un comprobante de recepción fechado, firmado y sellado.

b. Las certificaciones de capacidad de los servicios públicos

Dentro de los documentos que deben acompañarse a la notificación previa de la intención de inicio de las obras de urbanización o edificación deben destacarse las correspondientes certificaciones de la capacidad de

suministro de los servicios públicos, que deben otorgar los entes prestadores de los mismos.

Estas certificaciones, por supuesto, deben obtenerse previamente a la solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, para lo cual la ley establece plazos de otorgamiento de las certificaciones.

En efecto, el parágrafo único del artículo 84 de la Ley Orgánica establece que los organismos de servicios públicos deberán responder por escrito al propietario en un plazo no mayor de treinta (30) días continuos la consulta sobre la capacidad de suministro del servicio.

La Ley Orgánica, en este caso, tampoco establece remedio alguno contra la abstención o negativa del ente respectivo en contestar, por lo que la protección contra la conducta omisiva, en este caso, no puede ser otra que el recurso contencioso-administrativo contra la abstención o negativa previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (art. 42, ord. 23 y art. 181, ord. 19).

Ahora bien, la respuesta a la consulta puede ser de incapacidad de prestación del servicio por el organismo respectivo, en cuyo caso, el propietario puede proponer soluciones o alternativas de suministro incluyendo la prestación privada del servicio en los términos y condiciones que señale el organismo competente. En estos casos, el organismo correspondiente debe responder por escrito sobre las alternativas propuestas en un plazo no mayor de treinta (30) días continuos. De lo contrario, si no responde, el propietario también puede acudir a la vía contencioso-administrativa contra las conductas omisivas de los entes, para que el juez los obligue a responder la consulta.

c. La respuesta a la solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales

Conforme al artículo 85 de la Ley Orgánica, los organismos municipales dispondrán de un plazo de treinta (30) días continuos, en el caso de edificaciones o de noventa (90) días continuos, en el caso de urbanizaciones, "para constatar únicamente que el proyecto presentado se ajusta a las variables urbanas fundamentales establecidas en esta Ley".

Como resultado de esta constatación, el organismo respectivo debe decidir si el proyecto se ajusta o no a las variables urbanas fundamentales, y ello lo debe hacer mediante un acto administrativo formal.

En primer lugar si el proyecto se ajusta a las variables urbanas fundamentales, el acto administrativo consiste en el otorgamiento de la constancia respectiva. Así, el artículo 85 de la Ley Orgánica dispone que cumplida la constatación respectiva, el organismo municipal, visto el informe del inspector asignado o contratado para la obra, debe expedir al interesado la constancia respectiva dentro del plazo antes indicado.

Una vez obtenida la constancia, dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición de la constancia, el interesado debe presentar a los organismos de la administración urbanística nacional que corresponda, duplicados de expediente y de la referida constancia, por lo cual éstos deben expedir al interesado un recibo de la citada copia. Esto es particularmente importante para los casos de la administración sanitaria y ambiental, y el proceso de inspección subsecuente.

Como hemos señalado, en el caso de las urbanizaciones es sólo después que el interesado ha obtenido la constancia de que el proyecto se ajusta a las variables urbanas fundamentales, que el interesado puede iniciar la construcción de obras.

Pero en segundo lugar, la decisión que puede adoptar el respectivo ente municipal, podría ser de carácter negativo, cuando considere que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales. De acuerdo al artículo 88 de la Ley Orgánica, esta decisión, que también es un acto administrativo, debe ser notificada al interesado mediante oficio motivado.

En estos casos, si se trata de una urbanización, como se dijo, las obras de la misma no pueden iniciarse; y en los casos de edificaciones, si las obras se han iniciado, el acto administrativo contentivo de la decisión de que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamen tales debe, además, ordenar la paralización de la obra dentro de los ocho (8) días siguientes.

En estos casos de actos administrativos que resuelvan que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales, el interesado puede optar por dos vías:

En primer lugar, puede allanarse al contenido del acto y presentar modificaciones al proyecto para ajustarse a las variables urbanas fundamentales o formular observaciones a la decisión. En estos casos, recibido el proyecto modificado o las observaciones del interesado, el organismo municipal dispone de quince (15) días continuos para expedir la constancia o para resolver que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales.

En segundo lugar, en todo caso de decisión de que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales, conforme a lo previsto en el artículo 89 de la Ley Orgánica, el interesado puede interponer recurso de reconsideración ante el órgano municipal que hubiese dictado el acto. Dicho órgano tiene, de acuerdo a la Ley Orgánica, un plazo de treinta (30) días para decidir el recurso, y de esta decisión puede interponerse recurso jerárquico ante el Concejo Municipal dentro de los treinta (30) días siguientes. Posteriormente, también puede ocurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

C. La naturaleza autorizatoria de las constancias de ajuste a las variables urbanas fundamentales y el silencio administrativo positivo*

Tal como se ha señalado, estas constancias de que el proyecto presentado se ajusta a las variables urbanas fundamentales, son actos administrativos que habilitan la construcción tanto de urbanizaciones como de edificaciones. En el primer caso, constituyen la condición para el inicio de las obras de urbanización; en el segundo caso, constituyen la condición para la continuación de las obras de edificación.

El contenido de estas constancias es, sin duda, el mismo de un acto administrativo autorizatorio, pues habilitan el ejercicio de los derechos de uso de la propiedad urbana. Por ello, equivalen, con otro nombre, a los antiguos "permisos de construcción"; sin ellas, no se pueden iniciar las obras de urbanización; y sin ellas no se puede continuar con la mínima seguridad jurídica, las obras de edificación. En todo caso, como actos administrativos declarativos de derechos, las constancias, una vez firmes, no pueden ser

* Sobre esto, véase el estudio de H. Romero-Muci, "El efecto positivo del silencio

administrativo en el derecho urbanístico venezolano", publicado en este mismo libro.

revocadas por la autoridad administrativa, salvo que estén viciadas de nulidad absoluta conforme al artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, considerándose sólo como nulidad absoluta ex lege (ord. 1, art. 19 LOPA), la prevista en los artículos 69 y 113 de la Ley Orgánica.

Ahora bien, como hemos señalado, "el permiso de construcción será sustituido por la constancia" (art. 96), y precisamente por este carácter autorizatorio, la Ley Orgánica establece lapsos precisos de 30 días en el caso de edificaciones y de 90 días en el caso de urbanizaciones, para que el órgano municipal competente resuelva la solicitud formulada con la notificación de la intención de iniciar las obras, y otorgue o no la constancia.

Ahora bien, la Ley Orgánica, en estos casos, nada establece respecto a la abstención o negativa de la Administración Municipal de otorgar la constancia en el lapso prescrito, por lo que conforme al artículo 119 de la Ley Orgánica, debe aplicarse supletoriamente la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en cuanto a los efectos positivos del silencio administrativo.

Por tanto, conforme al artículo 55 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, si transcurridos los mencionados lapsos de 30 y 60 días respectivamente para el otorgamiento de las constancias, éstas no se hubieran otorgado o negado, "se considerarán concedidas, a cuyo efecto los Municipios están obligados a otorgar la respectiva constancia". Y en caso de que haya negativa o abstención de hacerlo, entonces el particular puede recurrir al recurso contencioso-administrativo contra las conductas omisivas en la Administración, antes mencionado.

En todo caso, debe mencionarse que tratándose de actos administrativos tanto el otorgamiento expreso de las constancias o su otorgamiento tácito por efecto del silencio positivo, como la negativa a su otorgamiento, una vez agotada la vía administrativa, dichos actos son recurribles en vía contencioso-administrativa, por razones de contrariedad al derecho, por quienes aleguen un interés personal, legítimo y directo en el mantenimiento o anulación de los mismos, conforme al artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

2. El control concomitante y las sanciones

A. Las potestades de inspección

De acuerdo al artículo 90 de la Ley Orgánica, los organismos municipales competentes tienen potestad para inspeccionar, directamente o mediante contrato de servicios profesionales, la construcción de las urbanizaciones y edificaciones a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales y de las normas técnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificación.

Dicha norma establece, además, que el propietario de la obra debe contribuir a costear la fiscalización "por contrato de servicio mediante el pago de una tasa de inspección, que fijará el Concejo Municipal a través de la ordenanza correspondiente".

Para realizar esta labor de inspección, los Municipios deben establecer las dependencias y procedimientos de inspección que corresponda a sus necesidades, recursos y demás particulares circunstancias, debiendo el personal de inspección, estar integrado por profesionales competentes según la Ley de la materia, es decir, la Ley del Ejercicio de la Ingeniería y Profesiones Afines.

La Ley, por otra parte, atribuye también poderes de inspección de urbanizaciones y edificaciones a las autoridades nacionales competentes (por ejemplo, la sanitaria y la ambiental) conforme las respectivas Leyes especiales (art. 91).

En todo caso, a los efectos de estas labores de inspección, el artículo 79 de la Ley Orgánica impone a los empresarios, propietarios o promotores y a los profesionales responsables de la ejecución de las obras, la obligación de suministrar "la información y documentación que les requieran las autoridades administrativas para el ejercicio de sus facultades de control conforme a las normas establecidas al efecto, así como permitirles el acceso a la construcción".

B. Las formalidades de la inspección

De acuerdo con el artículo 97 de la Ley Orgánica, de toda inspección debe elaborarse un acta en el mismo sitio de la obra, que debe entregarse en copia al profesional residente o al propietario, quien debe firmar el original como constancia de haberla recibido.

Ahora bien, en caso de que en el acta se constate infracción de normas técnicas de arquitectura, ingeniería o urbanismo, la autoridad municipal, dentro de los cinco (5) días siguientes al conocimiento de la infracción, debe participar por escrito al organismo competente según la materia a los fines de la aplicación de la sanción que fuere pertinente.

C. La instancia popular al control

La imposición de sanciones y la adopción de medidas para que las urbanizaciones y edificaciones se adapten a la legalidad urbanística, también puede ser el resultado de peticiones formuladas ante los organismos administrativos urbanísticos. La Ley Orgánica ratifica así, la iniciativa popular de estas peticiones, al señalar en su artículo 104 que:

"toda persona, Asociación de Vecinos u organizaciones gremiales, sociales, culturales, deportivas u otras que funcionen en la comunidad, podrá requerir de los órganos administrativos de control urbanístico, nacionales o municipales, la adopción de las medidas pertinentes para el cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementan".

D. Las sanciones

Las sanciones administrativas de carácter urbanístico, conforme se establece, indirectamente, en los artículos 94 y 109 de la Ley Orgánica, y que pueden imponer las autoridades urbanísticas municipales para el caso de realización de obras o construcción de urbanizaciones o edificaciones contrarias a la legislación urbanística, pueden ser de corrección, modificación, paralización o demolición de la obra o imposición de multas.

En esta forma, en particular, el artículo 109 de la Ley Orgánica establece las siguientes sanciones que deben imponerse a toda persona natural o

jurídica que realice obras o actividades urbanísticas sin haber cumplido con las normas establecidas en la Ley:

1. Cuando se haya cumplido con las variables urbanas fundamentales, pero no se haya notificado la intención de iniciar una obra a la autoridad urbanística local, conforme al artículo 84 de la Ley Orgánica, ésta debe proceder a la paralización inmediata de la obra hasta tanto el interesado cumpla con los artículos 84 y 85 de la presente Ley, es decir, haga la respectiva notificación y obtenga las constancias requeridas de ajuste a dichas variables urbanas fundamentales.

El interesado sólo podrá continuar la obra una vez que presente los recaudos establecidos en la Ley y obtenga la constancia a que se refiere el artículo 85.

2. Cuando se violen las variables urbanas fundamentales, la autoridad urbanística local debe proceder a la paralización de la obra y a ordenar la demolición parcial o total de la misma de acuerdo a las normas que haya incumplido. El responsable, además, será sancionado con multa equivalente al doble del valor de la obra demolida.

En estos casos, sólo se podrá continuar la ejecución del proyecto, cuando se haya corregido la violación, pagado la multa respectiva y obtenido la constancia a que se refiere el artículo 85.

En todo caso, conforme al Parágrafo Primero del artículo 109 de la Ley Orgánica, cuando la realización de obras o actividades urbanísticas realizadas sin haberse cumplido las normas establecidas en la Ley, implique daños al ambiente o a los recursos naturales renovables, las sanciones establecidas deberán incluir la obligación para el infractor de restituir, también a su costa, las condiciones ambientales preexistentes, todo ello sin perjuicio de las demás responsabilidades en que incurra conforme a la legislación nacional.

Sin embargo, en caso de que no sea posible dicha restitución, la autoridad urbanística establecerá una multa adicional equivalente al doble del valor del daño causado y prohibirá expresamente la continuación de la obra o de la actividad sobre el suelo afectado, sin perjuicio de las sanciones establecidas en otras leyes (Parágrafo Segundo, art. 109).

Por último, el artículo 110 de la Ley Orgánica establece que las demás actividades contrarias a la Ley o a los planes de ordenación urbanística o de desarrollo urbano local darán lugar, según la gravedad de la falta, la naturaleza de la actividad realizada y la magnitud del daño causado, a la aplicación de multas entre un mil bolívares (Bs. 1.000,00) y un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00).

Además, si el daño causado es cuantificable económicamente, el monto de la multa se establecerá conforme a los mismos criterios anteriormente indicados, entre un veinte (20%) y un sesenta (60%) sobre el costo del mismo, precisamente determinado por el organismo respectivo, siempre que la multa no resulte menor al monto de las multas antes señaladas.

Derivado de los poderes de inspección de los organismos nacionales, conforme a las leyes especiales (art. 91), éstos también pueden imponer las sanciones establecidas en aquéllas.

En todo caso, en cuanto a las multas, éstas serán aplicadas por las autoridades que tengan a su cargo el control de la ejecución de los planes o de las obras y su producto ingresará al patrimonio municipal o nacional según corresponda (arts. 111 y 117).

En todo caso, las sanciones previstas en la Ley Orgánica deben ser aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas y penales a que hubiere lugar (art. 117).

Por supuesto, las sanciones impuestas constituyen actos administrativos impugnables por el interesado en vía contencioso-administrativa, una vez agotada la vía administrativa, conforme a las normas de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, una sola excepción trae la Ley Orgánica respecto a las previsiones procesales de aquella Ley, al establecer restricciones a los poderes del juez de suspender los efectos de los actos administrativos recurridos que consagra el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y exigir, que necesariamente se requiera caución, lo que en dicha norma era potestativo del juez. Así, el artículo 94 de la Ley Orgánica establece que:

"Cuando el propietario de la obra recurra a la vía jurisdiccional, el juez o tribunal que conozca de las acciones de nulidad de la orden administrativa de corrección, modificación, paralización o demolición, podrá suspender los efectos del acto

mediante caución suficiente para garantizar el costo de la ejecución del acto y el de los daños y perjuicios a terceros".

3. El control posterior a la terminación de las obras

La Ley Orgánica establece, además del control previo y del control concomitante, un control posterior a la terminación de las obras.

En esta forma se prevé la emisión de una certificación por parte del profesional responsable, que debe ser recibida, mediante constancia, por la administración urbanística local y que constituye una constancia de habitabilidad.

A. La certificación de ejecución de la obra

En efecto, el artículo 95 de la Ley establece que si a la terminación de las obras no hubiere pendiente objeciones del Municipio, el profesional responsable de su ejecución debe firmar una certificación en la que debe hacer constar que la misma "se ejecutó en un todo de conformidad con las variables urbanas fundamentales y con las normas técnicas correspondientes", lo cual es su responsabilidad (art. 80).

Esta certificación debe ser firmada también por el propietario y debe ser consignada, junto con los planos definitivos de la obra, a la autoridad municipal encargada del control urbanístico.

Consignada la certificación, debe adoptarse una decisión administrativa que puede consistir en emitir una "constancia de recepción" de la certificación, o en la formulación o ratificación de que existe algún reparo pendiente.

B. Los reparos

En efecto, conforme al artículo 95 de la Ley Orgánica, cuando hubiere algún reparo pendiente sobre violaciones de las variables urbanas o de las normas técnicas, se debe incorporar a la copia de la certificación expedida por el profesional y la obra no podrá habitarse, hasta tanto no sea subsanado el mismo. Después de subsanarse las objeciones pendientes la autoridad

urbanística lo hará constar en la certificación antes mencionada a los fines de la habitabilidad de la obra.

Estos reparos, una vez terminada la obra, sólo podrán hacerse una sola vez, y es evidente que la formulación de dichos reparos constituye un acto administrativo recurrible en vía administrativa y contencioso-administrativa, una vez agotada la precedente.

C. La constancia de habitabilidad

Ahora bien, consignada la certificación del profesional, si no hubiese reparos, el órgano administrativo debe otorgar una constancia de la recepción respectiva dentro de un plazo de diez (10) días hábiles. Esta constancia de recepción emitida por la dependencia municipal autorizada conforme al artículo 95 de la Ley Orgánica, "será suficiente a los fines de la habitabilidad", y conforme al artículo 97 de la Ley Orgánica, en el caso de edificaciones, para las ventas primarias de los apartamentos o locales conforme a la Ley de Propiedad Horizontal, se requiere copia de dicha constancia.

En caso de haberse formulado reparos, de acuerdo a la misma norma, si el propietario los acepta y se subsanan las objeciones, la autoridad administrativa urbanística está obligada a emitir la constancia dentro de los diez (10) días subsiguientes, después de subsanarse los mismos.

Es evidente, en este caso, que esta "constancia de habitabilidad", constituye un acto administrativo equivalente a la antigua "Cédula de Habitabilidad", y que habilita la "habitabilidad" de la obra. Por ello, incluso, el artículo 97 de la Ley Orgánica establece que esta constancia "sustituirá al permiso (sic) de habitabilidad".

Ahora bien, dada su naturaleza autorizatoria, para el caso de que no se otorgue en los lapsos de diez (10) días mencionados, se debe aplicar supletoriamente el artículo 55 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en lo relativo al efecto positivo del silencio administrativo. Ello implica que transcurridos los lapsos, debe considerarse concedida la constancia, "a cuyo efecto los Municipios están obligados a otorgarla". De lo contrario, el remedio frente a la abstención o negativa a hacerlo, está en el recurso contencioso-administrativo frente a las conductas omisivas de la

administración municipal previsto en el artículo 181, ordinal 19) de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para que el Juez obligue a la Administración a otorgarla, o sustituya la constancia por la propia sentencia.

En todo caso, esta "constancia de habitabilidad", sea que se otorgue expresamente, sea que resulte del acto administrativo tácito producto del silencio administrativo positivo, como acto administrativo y una vez agotada la vía administrativa, es impugnable por los interesados, es decir, quienes tengan interés personal, legítimo y directo en la anulación del acto, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

VII. EL CONTROL JUDICIAL DEL DESARROLLO URBANÍSTICO

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística puede decirse que establece y permite dos medios de control judicial del desarrollo urbanístico: el contencioso-administrativo frente a los actos administrativos o a las negativas o abstenciones de la autoridad municipal; y el de la jurisdicción ordinaria, frente a las actuaciones de particulares que se realicen sin sujeción a las prescripciones de la Ley. Queda a salvo, por supuesto, la vía del amparo al derecho de propiedad, conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre derechos y garantías constitucionales de 1988.

1. El control por los jueces de la jurisdicción ordinaria

De acuerdo al artículo 102 de la Ley Orgánica, los Jueces de Distrito, Departamento o de equivalente jerarquía, según el caso, tienen competencia para realizar el control judicial del respeto de la regularidad de los desarrollos urbanísticos, cuando la misma sea quebrantada por los particulares.

En efecto, en los casos en los cuales un inmueble se destine a un uso contrario al que le corresponda conforme al plan o a la Ordenanza de Zonificación, o en los casos en los cuales se realicen construcciones ilegales, los mencionados Jueces de Distrito, Departamento o de equivalente jerarquía, según el caso, de la respectiva circunscripción, tienen competencia para ordenar "la paralización de las actividades" contrarias al uso

urbanístico permitido en el plan o la zonificación y además, "el cierre o clausura del establecimiento", o para ordenar la paralización de las construcciones ilegales.

La Ley otorga legitimación expresa para en estos casos instar la actividad judicial, a "la Asociación de Vecinos o a cualquier persona con interés legítimo, personal y directo". En estos casos, tanto la Asociación de Vecinos como el interesado, debe motivar suficientemente su solicitud, y deben acompañar a la misma, las evidencias que fuesen pertinentes al caso.

La Ley Orgánica establece que a solicitud de "la Asociación de Vecinos afectada", la Fiscalía General de la República, puede intervenir en el procedimiento (art. 102).

Este procedimiento, de carácter brevísimo, lo regula la Ley Orgánica (art. 103) sólo en relación al control de los usos urbanísticas contrarios al plan o zonificación, en la forma siguiente: Recibida la solicitud, el Juez debe citar al ocupante del inmueble a objeto de que éste presente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, "original o copia certificada de los documentos o actas (sic) que evidencien la legalidad del uso dado al inmueble".

Si no se evidencia dicha legalidad del uso dado al inmueble, y el Juez considera que el destino dado al mismo "es contrario al plan o a la ordenanza de zonificación", debe ordenar la paralización de las actividades o el cierre o clausura del establecimiento. De esta decisión puede apelarse libremente ante el Juez de Primera Instancia en lo Civil, quien debe resolver en un plazo de diez (10) días hábiles.

En todo caso, el Juez debe revocar la medida dictada cuando el interesado presente "original o copia certificada del documento o acto (sic) que evidencie la legalidad del uso dado al inmueble", sin perjuicio de los recursos administrativos o contencioso-administrativos que puedan interponerse contra los actos relativos al caso.

Como se señaló, de acuerdo al artículo 103, el procedimiento se regula referido al control de los usos urbanísticos contrarios a las zonificaciones, omitiéndose referencias al otro supuesto de control previsto en el artículo 102 relativo a las construcciones ilegales; sin embargo, es evidente que aquél debe aplicarse analógicamente en estos casos.

Ahora bien, en torno a esta competencia de los jueces de la jurisdicción ordinaria, como se dijo, la misma se regula como un mecanismo de control del respeto de la legalidad urbanística, por parte de los particulares, y que tiene por objeto, en una forma rápida y breve, que el propietario acredite ante el Juez, los actos administrativos o normativos que respaldan la legalidad del uso dado al inmueble o de la construcción que se realiza pues de lo contrario, éste debe paralizarlas.

Por ello, la Ley establece en estos casos de solicitudes motivadas en presuntos usos ilegales formuladas ante el Juez de Distrito, que lo único que tiene que hacer el propietario, es presentar ante el Juez, sea la Patente de Industria y Comercio o la ordenanza de zonificación, según el caso, como justificación del uso urbanístico dado al inmueble, la cual es el documento que puede evidenciar la "legalidad el uso". Ni el Juez de Distrito ni cualquier otro Juez de la jurisdicción ordinaria, podría desconocer la legalidad de una Patente de Industria y Comercio, o de una Ordenanza. La primera es un acto administrativo, por lo que una vez presentada ésta ante el mismo, a pesar de que se pretendiera discutir su legalidad, el Juez de Distrito no podría pronunciarse sobre ella, pues ello compete exclusivamente a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. La segunda es una ley local que sólo podría anularse por la Corte Suprema de Justicia.

Por tanto, aun cuando se pretenda que la patente es nula, de nulidad absoluta, conforme al artículo 47 de la Ley Orgánica o que la zonificación es nula, de nulidad absoluta, porque por ejemplo fue producto de un cambio aislado o singular de zonificación, conforme al artículo 113, ello tendría que ser declarado por la autoridad administrativa (art. 19, ord. 19 de la LOPA) o por los Tribunales contencioso-administrativos, siendo el Juez de Distrito absolutamente incompetente para ello.

En el mismo sentido, en los casos de solicitudes formuladas ante el Juez de Distrito, de paralización de supuestas "construcciones ilegales", el particular propietario lo que tiene que hacer es presentar en juicio, sea la respuesta a la consulta preliminar que hubiera formulado, sea la constancia del cumplimiento de las variables urbanas fundamentales, a las cuales debe ajustarse la construcción que se realiza. Estos son actos administrativos y si la construcción que se realiza está conforme a ellos, el Juez de Distrito no puede paralizarla, pues ello significaría desconocer los efectos de actos

administrativos, y mucho menos, podría entrar a considerar la legalidad de dichos actos, para lo cual no tiene competencia, por corresponder ésta a los Tribunales contencioso-administrativos. Por supuesto, lo anterior se aplica también para el supuesto de actos administrativos tácitos producidos por el silencio administrativo positivo, para los casos en los cuales no se hubiere contestado oportunamente la consulta preliminar, o no se hubiese otorgado oportunamente la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales.

Por tanto, aun cuando se pretenda que, por ejemplo, una constancia de conformidad con variables urbanas fundamentales es nula, de nulidad absoluta conforme al artículo 69 de la Ley Orgánica, ello tendría que ser declarado por la autoridad administrativa (art. 19, ord. 1º de la LOPA) o por los Tribunales contencioso-administrativos, siendo el Juez de Distrito absolutamente incompetente para ello.

Por tanto, en realidad, el control judicial del desarrollo urbanístico o de la "legalidad" de usos o construcciones que se realizan en determinados inmuebles y que corresponde a los Jueces de Distrito a instancias de las Asociaciones de Vecinos y de todo el que tenga interés personal, legítimo y directo, se limita a ser un control de constatación y verificación de que el uso al cual se destina el inmueble es un uso autorizado por la autoridad municipal, mediante una patente de industria y comercio o por otro acto equivalente, o por la ordenanza de zonificación; y de que la construcción que se realiza se ajusta a la consulta preliminar evacuada o a la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales. Estos son los documentos que evidencian la legalidad del uso o de las construcciones, respectivamente, por lo que una vez presentadas, el Juez no podría paralizar la construcción o clausurar el establecimiento, y si lo ha hecho, dicha medida debe ser revocada.

En todo caso, si se pretende cuestionar la legalidad de la patente de industria y comercio, de la respuesta a la consulta preliminar, o de la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, ello habría que hacerlo en vía contencioso-administrativa de anulación, ante el Juez contencioso-administrativo competente, a quien corresponde el control de la legalidad de los actos administrativos, razón por la cual la legalidad de éstos

no podría ser discutida ni desconocida por los jueces de la jurisdicción ordinaria.

Por supuesto, la cuestión de la legalidad de la patente también podría ser planteada por cualquier persona (art. 104) ante la autoridad municipal respectiva, quien podría declarar la nulidad absoluta de la misma, conforme al ordinal 1º) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en virtud de la declaración expresa del artículo 47 de la Ley Orgánica, de que es "nulo de pleno derecho el otorgamiento de patentes que vulneren el uso del suelo establecido en el respectivo plan de desarrollo urbano local o en planes especiales", o en virtud de lo previsto en el artículo 113 sobre cambios de zonificación o en el artículo 69 sobre usos indebidos de áreas verdes o destinadas a servicios públicos. Contra la decisión del respectivo Concejo Municipal en este caso, por supuesto, quedaría abierta la vía contencioso-administrativa.

2. El control por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa

Por otra parte, también corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa el control de la legalidad de los actos administrativos de las autoridades urbanísticas, y de las conductas omisivas de la administración urbanística.

A. El control de la legalidad de los actos administrativos urbanísticos

De acuerdo a la Ley Orgánica, diversos actos administrativos deben dictarse en el procedimiento de desarrollo urbanístico y de control administrativo del urbanismo, que como tales, son susceptibles de control por vía contencioso-administrativa de anulación (art. 3 de la Ley Orgánica). Estos son:

1. El acto administrativo contentivo de la respuesta a la consulta preliminar que puede formular toda persona interesada en construir una edificación o urbanización sobre las variables urbanas fundamentales que rigen para las mismas (art. 81).

2. El acto administrativo contentivo de la constancia de conformidad del proyecto de urbanización o edificación con las variables urbanas

fundamentales (arts. 84, 85) o la decisión de que aquéllos no se ajustan a dichas variables (arts. 88, 89).

3. El acto administrativo tácito de constancia de conformidad del proyecto de urbanización o edificación con las variables urbanas fundamentales, como resultado del silencio administrativo positivo, por la falta oportuna de respuesta (art. 55 LOOT).

4. Los actos administrativos sancionatorios de carácter urbanístico (correcciones, modificaciones, paralizaciones o demoliciones de obras o las multas) (arts. 84, 94, 109, 110, 111).

5. Los actos administrativos contentivos de reparos, una vez concluida la construcción (art. 95).

6. El acto administrativo contentivo de la constancia de habitabilidad (art. 95).

7. El acto administrativo tácito de constancia de habitabilidad, como resultado del silencio administrativo positivo, por falta de oportuna respuesta (art. 55 LOOT).

8. El acto administrativo que declare nula una patente que vulnere el uso del suelo urbano, establecido en el plan o la ordenanza de zonificación (art. 47); o que declare nulo un acto autorizatorio de un uso o actividad distinto en inmuebles destinados a parques y recreación o servicios comunales o de infraestructura (art. 69), o que declare nulo un cambio de zonificación aislado o singular (art. 113).

En estos casos de control contencioso-administrativo, rigen los principios del proceso contencioso-administrativo establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, incluidas las normas sobre legitimación (interés personal, legítimo y directo) que no ha variado la Ley Orgánica. En realidad, la única norma de ésta que varía parcialmente el régimen de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es la que limita los poderes del juez de suspender los efectos de los actos administrativos urbanísticos de carácter sancionatorio (art. 94).

Por último, debe mencionarse que también podrían ser controlados en vía contencioso-administrativa, los actos administrativos de aprobación de

los planes de ordenación urbanística (Resoluciones del MINDUR), incluso por las autoridades municipales (art. 27).

B. El control de las conductas omisivas de la Administración

Por otra parte, el control contencioso-administrativo también operaría en los casos de abstención o negativa de los funcionarios públicos a dictar determinados actos administrativos, en cuyo caso, los interesados pueden solicitar del juez competente que obligue a dichos funcionarios a dictarlos.

Esto sucede, al menos en tres casos:

1. En la abstención o negativa de los funcionarios municipales de dar respuesta a las consultas preliminares sobre las variables urbanas fundamentales que rigen para una edificación o una urbanización (art. 81).

2. En la abstención o negativa de los funcionarios nacionales o municipales de dar respuesta a las solicitudes de certificaciones de capacidad de servicios públicos para la ejecución de edificaciones o urbanizaciones (art. 84).

3. En la abstención o negativa de los funcionarios municipales, de entregar la constancia de habitabilidad, una vez concluida la obra (arts. 95, 96).

VIII. LA PARTICIPACIÓN VECINAL EN LOS ASUNTOS URBANÍSTICOS

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, siguiendo la orientación iniciada con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ha complementado los esfuerzos legislativos por regularizar mecanismos de participación de las Asociaciones de Vecinos en los asuntos locales, particularmente en el proceso de control del desarrollo urbanístico.

1. Formas de participación

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, en efecto, distingue las siguientes formas de intervención de las Asociaciones de Vecinos en el proceso de desarrollo urbanístico:

A. Participación en el proceso de elaboración de los planes urbanísticos

Tal como se ha señalado, en el proceso de elaboración de los planes urbanísticos, se ha previsto en la Ley una etapa de publicación o conocimiento público del proyecto de plan, con el objeto de oír la opinión de los interesados y de la comunidad organizada (arts. 28 y 31). Es evidente que las Asociaciones de Vecinos pueden, en esta etapa, formular sus observaciones y participar en las audiencias públicas, en representación de la comunidad respectiva.

B. Participación en el proceso de cambios de zonificación

De acuerdo al artículo 151 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las Asociaciones de Vecinos, así como otras organizaciones y agrupaciones representativas de sectores de la comunidad, tienen la posibilidad de presentar a los Concejos Municipales proyectos de Ordenanzas, entre los cuales están, por supuesto, los relativos a la ordenación urbanística y a las zonificaciones; con la condición de que estén respaldados por lo menos por mil electores, vecinos de la comunidad. Dicha Ley Orgánica también atribuye a los vecinos la posibilidad de solicitar la reconsideración de Ordenanzas, siempre que ésta la solicite un grupo de 20.000 electores vecinos de la comunidad (arts. 152, 153).

Ahora bien, adicionalmente a ello, y conforme a la orientación del artículo 168 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (que deroga a aquél) establece la necesaria consulta a la Asociación de Vecinos o a la mayoría absoluta de los vecinos en el área que determine la Oficina de Planificación Urbana, en los casos de cambios de zonificación que se proyecten realizar antes de 10 años de aprobada la zonificación original, que se realicen en un determinado sector. Dicha consulta se considera obligatoria, pero no vinculante.

Esta consulta no es necesaria, sin embargo, cuando los cambios de zonificación se realicen para adecuar el sector a las políticas o programas de interés nacional, o cuando se trate de reformas generales a las Ordenanzas, que impliquen rezonificaciones de múltiples usos urbanísticos.

C. La regulación del derecho de petición de las Asociaciones de Vecinos

De acuerdo al artículo 67 de la Constitución, las Asociaciones de Vecinos, como todas las personas jurídicas y naturales, tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario, sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos y a obtener oportuna respuesta.

Este derecho se había precisado en cuanto a las Asociaciones de Vecinos en el Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal31, al establecerse la posibilidad para dichas Asociaciones de proponer a los Ministerios, Institutos Autónomos, Gobernaciones de Estado y Concejos Municipales, planes y programas para el mejoramiento de los servicios públicos (art. 6, literal c) y de solicitar a los organismos correspondientes la asignación de áreas destinadas a servicios públicos educativos, asistenciales, recreativos y deportivos (art. 6, literal f).

Ahora, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística ha precisado este derecho de petición general en materia urbanística, al consagrar en su artículo 104 que:

"Toda persona, Asociación de Vecinos u organizaciones gremiales, sociales, culturales, deportivas u otras que funcionen en la comunidad, podrá requerir de los órganos administrativos de control urbanístico, nacionales o municipales, la adopción de las medidas pertinentes para el cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementen".

D. La participación negocial de las Asociaciones de Vecinos en los asuntos urbanísticos

De acuerdo con el artículo 108 de la Ley Orgánica, los organismos de la administración urbanística están autorizados para celebrar convenios con las Asociaciones de Vecinos para que éstas asuman la realización de determinadas actividades, tales como el "acondicionamiento y conservación de parques públicos y zonas verdes, la limpieza de áreas públicas y su financiamiento". En estos casos, prevé expresamente la Ley, que las

31 Véase en Gaceta Oficial Nº 31.692 de 8-3-79.

Asociación podrán recibir "una contraprestación en dinero o en especie para compensar los costos y gastos de la actividad".

2. Medios para la participación

A los efectos de facilitar los medios para la participación de las Asociaciones de Vecinos en el proceso urbanístico, la Ley Orgánica ha creado la figura del "Síndico Vecinal" que las Asociaciones de Vecinos pueden designar, para que ejerza las atribuciones que le confiere dicha Ley (art. 15); pero en el entendido de que la actuación del Síndico se entenderá sin perjuicio de los derechos de los vecinos individualmente considerados y de las facultades que corresponden a los órganos de la respectiva Asociación de Vecinos, conforme a los estatutos de ésta.

Por ello, la Ley Orgánica prevé expresamente que, en todo caso, el Síndico vecinal actuará según las instrucciones de la Asociación de Vecinos correspondiente (art. 105).

En cuanto a la actuación del Síndico Vecinal, para ello bastará la designación por la correspondiente Asociación de Vecinos, debidamente autenticada, pudiendo ser removido libremente por la respectiva asociación mediante decisión también autenticada (art. 106).

De acuerdo con la Ley Orgánica, el Síndico no debe ser considerado funcionario público a ningún efecto y el ejercicio de su función puede ser a título oneroso o gratuito; sin embargo, una persona no puede ser Síndico Vecinal de más de una Asociación al mismo tiempo (art. 106).

En el artículo 107 de la Ley Orgánica se detallan las funciones del Síndico Vecinal, así:

"1. Asistir a las Asociaciones de Vecinos en sus denuncias, quejas, reclamos, trámites, solicitudes, recursos y cualquier otro acto ante los órganos de la administración pública nacional, estadal o municipal.

2. Hacer del conocimiento del organismo competente, de oficio o a solicitud de los vecinos o de las asociaciones de éstos, las contravenciones en materia de usos, patentes o construcciones o en otros aspectos urbanísticos.

3. Instar a los organismos públicos nacionales, estadales o municipales a proceder en los casos de violación de las normas urbanísticas.

4. Seguir los procedimientos administrativos y jurisdiccionales en los cuales tengan interés las Asociaciones de Vecinos y hacerse parte de dichos procedimientos cuando pudiere resultar afectado el interés de dichas Asociaciones.

5. Asistir a las Asociaciones de Vecinos en sus actividades relacionadas con la participación de la comunidad en la elaboración de los planes de desarrollo urbano y local y los programas de actuaciones urbanísticas.

6. Colaborar con las autoridades urbanísticas en la vigilancia de la adecuación de las actividades urbanísticas a las previsiones contenidas en los planes y ordenanzas".

3. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos y contencioso-administrativos

Ahora bien, uno de los aspectos de mayor interés en materia de participación de la comunidad organizada en los asuntos locales, y dejando aparte la vía general del derecho de petición, es el de determinar los supuestos en los cuales las Asociaciones de Vecinos pueden tener la legitimación procesal formal necesaria, para hacerse parte en procedimientos administrativos y contencioso-administrativos. Puede decirse que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística no ha otorgado, en general, legitimación a las Asociaciones de Vecinos para actuar en los procedimientos relativos a actos administrativos urbanísticos, con independencia de la exigencia procesal del interés personal, legítimo y directo requerido por la Ley.

El problema, en todo caso, difiere en su tratamiento, según se trate de procedimientos administrativos, de procedimientos contencioso-administrativos, o de procedimientos de control urbanístico ante la jurisdicción ordinaria.

A. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos

De acuerdo al artículo 22 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los interesados en el procedimiento administrativo concernientes a actos administrativos de efectos particulares, son los titulares de un interés personal, legítimo y directo, conforme al artículo 121

de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por tanto, las Asociaciones de Vecinos, para poder iniciar un procedimiento de control urbanístico relativo a actos administrativos de efectos particulares, o participar en él, deben tener interés personal, legítimo y directo en las resultas del mismo.

En la Ley Orgánica, sin embargo, este principio encuentra una excepción, en cuanto a la iniciación de los procedimientos de control urbanístico, al establecer expresamente el artículo 104, una especie de derecho de petición general o popular, de toda persona (incluyendo las Asociaciones de Vecinos) para requerir de las autoridades urbanísticas la adopción en las medidas pertinentes para el cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementan.

Este derecho de peticionar general, sin embargo, no debe confundirse con el específico regulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, del ejercicio de recursos administrativos de reconsideración, jerárquico y de revisión, el cual está reservado a los interesados, es decir, los titulares de un interés personal, legítimo y directo; y éste deriva del hecho de ser destinatario del acto administrativo, o de encontrarse en una especial situación de hecho respecto de sus efectos, que exija la protección del ordenamiento, por la lesión directa y personal que le produce el acto.

Por tanto, en caso de que un acto administrativo urbanístico lesione el interés personal, legítimo y directo de una persona (un vecino), éste es el que tendría la legitimación para ejercer recursos administrativos contra el mismo, no correspondiendo a la Asociación de Vecinos, sino cuando sea la propia Asociación, como persona jurídica distinta a sus asociados (vecinos), la que esté lesionada en su interés personal, legítimo y directo (art. 107, ord. 4°), o sea lesionado el interés colectivo de la comunidad vecinal concreta por el cual debe velar la asociación, o cuando actúe en representación de un vecino conforme a lo previsto en el artículo 6, letra ñ) del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en cuyo caso es necesario que se otorgue dicha representación por simple designación en la petición o por documento registrado o autenticado (poder) (art. 26 LOPA).

B. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos contencioso-administrativos

Tal como está establecido en los artículos 121 y 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la legitimación en los juicios contencioso-administrativos de anulación de los actos administrativos de efectos particulares, también corresponde a los titulares de un "interés personal, legítimo y directo", el cual debe probarse ante el órgano judicial. En efecto, de acuerdo al artículo 121 de la Ley Orgánica, los recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares sólo pueden intentarlos los titulares de un "interés personal, legítimo y directo" y conforme al artículo 137 ejusdem, sólo pueden hacerse parte en los juicios de nulidad, "las personas que reúnan las mismas condiciones exigidas para el accionante o recurrente", de lo cual resulta que si una Asociación de Vecinos pretende intentar un recurso de nulidad o pretende hacerse parte en un juicio de nulidad, debe reunir las mismas condiciones de legitimación exigidas por la Ley, debiendo además probar que como persona jurídica (distinta a sus asociados) tiene un interés personal, legítimo y directo en la impugnación o defensa de los actos impugnados.

Al contrario, si quien tiene interés personal, legítimo y directo frente a un acto administrativo, es uno o varios vecinos, las Asociaciones de Vecinos, como Asociaciones Civiles completamente distintas a sus miembros (vecinos), si el acto, en sí, no lesiona el interés colectivo, no tendrían interés personal, directo y legítimo en la impugnación o el mantenimiento del acto recurrido, y por tanto no podrían intervenir, en esos casos, en los juicios contencioso-administrativos.

Tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa en sentencia de 06-02-64:

"... en el proceso contencioso-administrativo no basta la existencia de un interesado que alegue legitimación; sino que es preciso que acredite tener esa cualidad precisamente en el proceso administrativo de que se trate; es decir, tiene que ser la persona concreta, con facultad de poder reclamar o imponer una decisión administrativa. En resumen, puede estimarse la legitimación como la consideración

especial en que tiene la Ley, dentro de cada proceso, a las personas que se hallan, en tina determinada relación con el objeto de litigio"32.

La Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, en sentencia de 18-02-71 ha agregado, además, que:

"Esta relación determina precisamente el interés que vincula a los particulares con el proceso a través del nexo jurídico que se establece, por efecto del acto administrativo, entre la Administración y los administrados. Por consiguiente, la persona que resulte lesionada a causa de la decisión administrativa debe estar procesalmente asistida de su derecho o su interés legítimo".

En estos casos, concluye la Corte, sólo pueden actuar:

"los sujetos que resulten directamente afectados por el acto administrativo"33.

En este sentido, el Tribunal Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital en sentencia de fecha 13-10-86 ha sostenido que:

"... tanto la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como la doctrina y la jurisprudencia coinciden en que el interés necesario para legitimar la acción del recurrente, debe ser un interés calificado o sea, determinado por una especial situación de hecho. Por lo tanto, el simple interés que tiene todo ciudadano de que se ejerza el control de la legalidad del acto no es suficiente para derivar la legitimación activa en los recursos de anulación contra los actos de efectos particulares"34.

Ahora bien, en el caso de las Asociaciones de Vecinos, no basta el simple o mero interés a la legalidad ni haber hecho denuncias en base al derecho constitucional de petición, que ahora precisa la Ley Orgánica (art. 104), ante el Concejo Municipal, para integrar el concepto jurídico de legitimación que se exige en el recurso por ilegalidad, sino que es indispensable que sean titulares de un interés legítimo, personal y directo en relación al acto impugnado.

32 Véase en Gaceta Oficial Nº 27.373 de 21-2-64. 33 Véase en Gaceta Oficial Nº 1.472 Extra de 11-6-71. 34 Caso Asociación de Vecinos de la Urbanización Miranda contra Concejo Municipal del

Distrito Sucre. Consultada en original.

A este respecto debe señalarse, como se dijo, que no basta el interés general y común que puede tener cualquier ciudadano o ente para interponer la acción popular y derivar de allí una cualidad a los efectos de interponer el recurso de nulidad contra actos de efectos particulares, pues en tales casos, la misma jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal tiene establecido que nace en tales supuestos la legitimación, cuando ella (la legitimación) viene atribuida por la Ley. Señala el fallo del 15 de Junio de 1931 que "el simple interés propio de la acción popular sólo sería suficiente para acreditar legitimación pasiva, en los casos en que la Ley la crea especialmente"35 y no existe ley alguna en el ordenamiento venezolano que legitime a las Asociaciones de Vecinos por el solo hecho de serlo, para iniciar o hacerse parte en juicios de nulidad, sin tener interés personal, legítimo y directo en la anulación o no del acto impugnado.

Ahora bien, ni la Ley Orgánica de Régimen Municipal ni la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, si bien regulan la participación de la comunidad en los asuntos locales y urbanísticos y reconocen la existencia de las Asociaciones de Vecinos, les asignan a dichas Asociaciones legitimación general alguna para intervenir en los juicios de nulidad de actos urbanísticos municipales de efectos particulares por su sola condición de Asociación de Vecinos de una Urbanización.

Ciertamente, que el Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal sobre las Asociaciones de Vecinos del 6 de Marzo de 1979 establece que corresponde a dichas Asociaciones "ejercitar en nombre de sus miembros o asociados, los recursos judiciales, administrativos o de cualquier índole que fueren menester para el cabal cumplimiento de la normativa general o especial concerniente a los aspectos urbanísticos y materias afines" (art. 6, literal ñ) pero es evidente que ello sólo puede referirse a los supuestos en los cuales la Ley les haya conferido un interés personal, legítimo y directo, o que el interés personal, legítimo y directo de la Asociación, como persona jurídica distinta de sus miembros, Tíos vecinos individualizados) resulta lesionado. Tal sería el caso, por ejemplo, de alguna disposición administrativa que menoscabe o lesione el interés de la propia Asociación de Vecinos, en cuyo caso sería la Asociación la que podría alegar

35 Memoria 1933, Tomo I, p. 189.

dicha lesión y pretender legitimación activa. Es el supuesto previsto en el ordinal 4º del artículo 107 de la Ley Orgánica donde se regulan las funciones del Síndico Vecinal, relativo a los procedimientos "en los cuales tengan interés las Asociaciones de Vecinos" o "pudiere resultar afectado el interés de dichas Asociaciones'. También sería el caso, por ejemplo, de disposiciones municipales que conciernan o afecten a la globalidad de una urbanización (un cambio de zonificación de la totalidad de una urbanización o una decisión por ejemplo, que elimine las áreas verdes o las aceras de toda una urbanización), en cuyo caso podría sostenerse que la Asociación, en defensa del interés colectivo, podría tener legitimación activa en procesos contenciosos contra dichas disposiciones.36

Pero en casos que se refieran a actos administrativos de efectos particulares relativos, por ejemplo, a una parcela determinada de una Urbanización, sólo los vecinos concretos que por una especial situación de hecho respecto de dicha parcela (vecindad) pudieran probar que la anulación o el mantenimiento del acto les interesa en forma personal, legítima y directa, podrían esgrimir la legitimación activa necesaria en los juicios contencioso-administrativos. Una Asociación de Vecinos, como tal, pura y simplemente, no podría tener dicha legitimación, y sólo podría actuar en nombre del vecino concreto en caso de tener su representación, o cuando compruebe que el acto lesiona el interés colectivo de la comunidad, efectivamente.

En este sentido, debe señalarse que el Tribunal Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital en la citada sentencia de fecha 13-10-86 al interpretar el sentido de la norma contenida en el literal ñ) del artículo 6 del Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal señaló:

". . .esta norma establece una representación sin poder que atribuye la facultad a un ente jurídico "Asociación de Vecinos" para actuar en nombre de sus asociados o miembros en todos los asuntos judiciales o administrativos que fuere menester para el cabal cumplimiento de la normativa general o especial en materia urbanística. Es decir, que se desprenden conclusiones importantes: a) actúa como un apoderado o representante de todos o algunos de sus miembros, los cuales deben estar suficientemente identificados. Este requisito de la identificación surge de varias de las disposiciones tanto de la Ley Orgánica de Régimen Municipal como del Reglamento

36 Véase Allan R. Brewer-Carías, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987, p. 254.

Parcial Nº 1. En efecto, el artículo 151 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece: "Las Asociaciones de Vecinos, así como las organizaciones sindicales, gremiales u otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad, legalmente constituidas, podrán presentar al Concejo Municipal proyectos de Ordenanzas. Esta iniciativa deberá ser respaldada por un número, no menor de un mil electores, vecinos de la comunidad, debidamente identificados por la Junta Electoral que tenga jurisdicción en el Municipio respectivo y, a falta de ésta, por el Concejo Supremo Electoral. En el escrito dirigido al Concejo Municipal la identificación de los vecinos que apoyan la iniciativa se hará con su nombre y apellido, lugar de residencia o domicilio en el Municipio y el número de la cédula de identidad". Asimismo, los artículos 5, 10 y 11 del Reglamento Parcial N° 1 exigen el señalamiento de mayoría de edad, residencia y demás elementos que identifiquen a los miembros de una Asociación. De manera, que si para actuar en sede administrativa se requiere la identificación de los miembros de la Asociación en cuyo nombre se actúa, considera este Juzgado que con mayor razón, deben ser éstos identificados cuando se actúe en sede jurisdiccional.

b) Están facultadas las Asociaciones de Vecinos para asumir la defensa de sus miembros cuando esté en juego un interés general, criterio éste que se desprende de todo el contexto de la propia Ley y de su Reglamento.

(...) el artículo 6 del Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, dijimos, establece a favor de las Asociaciones de Vecinos, una representación sin poder (por imperio de la Ley) para actuar judicial o extrajudicialmente en materia urbanística, pero no por ello podemos concluir que dichas Asociaciones tienen legitimación para intentar los recursos jurisdiccionales, ya que la misma está determinada por las condiciones o requisitos exigidos por los artículos 112 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia tal como lo reconoce el mismo legislador en el artículo 22 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al remitir expresamente a las susodichas normas".

Conforme a esta doctrina, por tanto, para que una Asociación de Vecinos pudiera hacerse parte en un juicio de nulidad, en representación de los vecinos afectados en su interés personal, legítimo y directo, éstos deberían ser identificados.

Sin embargo, en cuanto a la tesis de dicha sentencia, sobre la "representación sin poder" establecida en el citado Reglamento, estimamos que ella no es correcta, pues ello es materia de reserva legal, particularmente del Código de Procedimiento Civil (art. 168). Por tanto, si se pretendiera deducir que el Reglamento de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece la posibilidad para las Asociaciones de Vecinos de poder actuar en los procesos de impugnación de actos relacionados con materias urbanísticas en general, aun sin existir el necesario interés especial, personal, legítimo y

directo exigido por la Ley, y sin tener poder de los eventuales representados, como lo ha interpretado la sentencia antes citada, ello sería contrario a la Ley por lo que no podría atribuirse legalidad alguna a tales menciones en el Reglamento, pues sólo la Ley, y en este caso la misma nada señala, sería el instrumento que podría atribuir o hacer nacer ese interés y legitimación para intervenir en los procedimientos contenciosos administrativos o para ejercer una representación sin poder, adicional a la establecida en el artículo 168 del Código de Procedimiento Civil.

Así pues, si se interpretase que en esa disposición del Reglamento, por sí sola, se ha conferido legitimación a las Asociación de Vecinos para actuar en juicio, sin necesidad de cumplir con las exigencias de los artículos 137 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de que quien pretenda intentar un recurso de nulidad o hacerse parte en juicios de nulidad, debe alegar y probar tener un interés personal, legítimo y directo, ello sería inconstitucional, no sólo por no respetar el espíritu, propósito y razón de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual no establece en ninguno de sus artículos tal legitimación, violando, por lo tanto, el artículo 190, ord. 10º de la Constitución; sino por violar también el artículo 68 de la propia Constitución, el cual establece una clara reserva legal en la materia, al disponer que "todos pueden utilizar los órganos de la Administración de Justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los términos y condiciones establecidos por la Ley", como lo precisa el Código de Procedimiento Civil. Por tanto, no podría el Reglamento, establecer, por sí solo, estos términos y condiciones, y si ello se interpreta así, violaría la reserva legal establecida en esa norma constitucional.

En consecuencia, en nuestro criterio, si se interpretase que la legitimación de las Asociaciones de Vecinos para actuar en juicios contencioso-administrativos contra actos administrativos de efectos particulares estaría fundamentada en el artículo 6º, literal ñ) del Reglamento de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los Jueces, en base a la atribución que les confiere el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, podrían declarar inaplicable dicho artículo, por inconstitucional, al violar los artículos 68 y 190 ord. 10º de la Constitución.

Por otra parte, debe mencionarse en relación al tema de la legitimación en juicios contencioso-administrativos contra actos administrativos de

efectos particulares y las organizaciones representativas de intereses colectivos y difusos, un caso jurisprudencial donde se discutió inclusive si el Colegio de Ingenieros de Venezuela, organismo gremial que agrupa a todos los especialistas en la materia urbanística y profesiones similares, como tal y en representación de la rama de la ciencia que ejercían sus miembros, en otras palabras, por razón del vínculo técnico que unía al gremio con una cuestión urbanística, concretamente con un cambio de "zonificación urbanística", tenía o no legitimación activa para impugnar actos administrativos urbanísticos de efectos particulares, y en el cual quedó desechada la cualidad o legitimación del citado Colegio, aun cuando para obrar en ese proceso se invocó, por cierto, el "interés que derivaba de servir como guardia del interés público, vigilar el ejercicio profesional". En este caso, la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, en su sentencia de 20-11-74, precisó lo siguiente:

"Como podrá advertirse, tales enunciaciones se refieren a declaraciones generales sobre los fines de la institución a que se refiere la Ley (Colegio de Ingenieros) que no llegan a identificarse con el interés determinado y directo que corresponde al concepto de legitimación para demandar la anulación de un acto del Poder Público por ilegalidad o abuso de poder. Por muy amplio que sea el sentido que quiera darse al concepto de interés para los efectos de la legitimación activa en materia contencioso-administrativa, resulta indudable que no puede entenderse que exista tal legitimación en el Presidente de una Institución Gremial que como el Colegio de Ingenieros tiene sus funciones y facultades específicas pero que no aparecen directamente vinculadas con el problema jurídico planteado en el caso a que se refieren estos autos"37.

Ahora bien, por más que las Leyes Orgánicas de Régimen Municipal y de Ordenación Urbanística hayan regulado a las Asociaciones de Vecinos, ello no puede interpretarse como que les hayan conferido legitimación para intervenir en juicios contencioso-administrativos. En éstos, se insiste, para ser parte conforme a los artículos 137 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es necesario tener un interés personal, legítimo y directo en el proceso, el cual no ha sido atribuido legalmente a las Asociaciones de Vecinos en ninguna de dichas leyes. Por otra parte, tal como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa,

37 Gaceta Oficial Nº 30.594 de 10-1-75.

"por muy amplio que sea el sentido que quiera darse al concepto de interés para los efectos de legitimación en materia contencioso-administrativa, resulta indudable que no puede entenderse que exista tal legitimación por el hecho que cualquier ciudadano quiera que la Administración Pública obre con arreglo a la Ley. . .".

Por lo que concluye la Corte señalando que sólo podrían hacerse parte en un juicio contencioso-administrativo de anulación contra una decisión administrativa

"las personas directamente afectadas por ella, vale decir, las que tuvieron un interés legítimo en su anulación"38.

En este mismo orden de ideas la Corte Suprema ha señalado que:

"este interés es el que en el recurso contencioso de anulación ostentan las partes, entendiéndose por tales las que han establecido una relación jurídica con la Administración Pública, o todo aquel a quien la decisión administrativa perjudica en su derecho o en su interés legítimo"39.

Y es evidente que las Asociaciones de Vecinos, como tales Asociaciones Civiles, en general, no se encuentran en esa relación jurídica que exige la Corte para que pueda tener legitimación activa en procesos contenciosos de anulación de actos administrativos de efectos particulares. Ello se corrobora por lo sentado por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, en sentencia del 3 de octubre de 1985, cuando al precisar los requisitos de la legitimación activa en juicios de nulidad señaló lo siguiente:

"En el procedimiento contencioso-administrativo de ilegalidad contra actos particulares la solución es intermedia: ni tan amplia como en el recurso de inconstitucionalidad, ni tan limitada como en el proceso civil. Habida cuenta de que cobra carácter prioritario la defensa del interés general o colectivo, son admitidos a recurrir en vía contencioso-administrativa: de una parte, los titulares de derechos subjetivos administrativos, es decir, quienes derivarían su capacidad procesal de vínculos establecidos previa y especialmente por la Administración con el particular, en virtud de lo cual resulta justo que el afectado solicite la nulidad del acto lesivo y hasta la restauración de su derecho mediante dicho acto desconocido, por haberse

38 Sentencia de 18-2-71 en Gaceta Oficial Nº 1.472 Extra de 11-6-71. 39 Sentencia de la Sala Político-Administrativa de 21-11-71 en Gaceta Oficial Nº 30.594 de 10-1-75.

irrumpido contra esos vínculos previos (contrato, concesión, permisos...); desconocimiento que configura la lesión de ese derecho subjetivo preexistente y de índole administrativa. Pero, además, detentan esa misma capacidad procesal para actuar en juicio los interesados legítimos —concepto diferente en Derecho Público del anteriormente expuesto—, es decir, aquellos particulares que sin ser titulares de derechos subjetivos administrativos se encuentran en una especial situación de hecho ante la infracción del ordenamiento jurídico, la cual, por eso mismo, los hace más sensibles que el resto de los administrados al desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la Administración al violar la Ley. Mas, aun permitiendo el acceso de los interesados legítimos —quienes aparecen en el proceso como defensores de un interés general vulnerado por una actuación administrativa— se trata sin embargo, todavía, de un sistema de recursos "subjetivo", pues se protege la integridad de la norma sólo en función de las situaciones jurídicas subjetivas igualmente alteradas. La jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal, al principio con base en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil (véase sentencia S.P.A. de fecha 14-03-60, caso J. Barreto Rodríguez) —artículo concebido sin embargo, como ya se ha dejado aclarado, sólo en función de intereses propios (derechos subjetivos) y no ajenos (como en el caso del interés legítimo)—, y más tarde actuando con prescindencia de tal norma, ha reconocido la legitimación hasta de los interesados legítimos para intentar un recurso contencioso-administrativo de anulación (s.s.: S.P.A. de 06-02-64, caso J. E. Moreau Meyer, con voto salvado; y de 20-07-65, caso J. A. Leal y otros). En el último de los procesos citados se presentó en la práctica el clásico ejemplo doctrinario de la desafectación de una vía pública, cedida ilegalmente a un particular en desmedro de la colectividad, lo que autorizó —situación inconcebible en el Derecho Privado— para recurrir, y así lo reconoció implícitamente la Sala, a los vecinos de esa calle, en modo alguno titulares de derechos subjetivos administrativos, pero sí con un evidente interés legítimo para intentar la acción en virtud de su especial situación de hecho (su cualidad de vecinos) ante la actuación ilegal de la Administración Municipal; en el bien entendido de que es este último requisito (ilegalidad o ilicitud) la condición sine qua non, básica para que cualquier recurso proceda, sea quien fuere el impugnante"40.

Pero es evidente que en algunos supuestos, las Asociaciones de Vecinos, como personas jurídicas (distinta de sus asociados —vecinos—) podrían tener interés personal, legítimo y directo en la impugnación de un acto administrativo o en su mantenimiento, si éste las afecta directamente, o si vulnera el interés colectivo cuya defensa tienen encomendada. Pero en estos

40 Véase en Revista de Derecho Público Nº 24, Caracas 1985, pp. 156-162.

casos, las mismas tendrían que alegar y probar que por ejemplo, con la ejecución del acto impugnado se lesionaría ese interés personal, legítimo y directo —el de la Asociación— en virtud de la especial situación de hecho que tendría, por ejemplo, respecto al inmueble al cual se refiere el acto administrativo o el interés colectivo de la comunidad de toda la Urbanización. Como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia:

"en el proceso contencioso-administrativo no basta la existencia de un interesado que alegue la legitimación; sino que es necesario que aquel sujeto demuestre la existencia de la cualidad con que se presenta porque tiene facultad para reclamar o imponer una decisión administrativa en virtud del trato que le da la Ley por la relación establecida entre él, como sujeto del proceso, y el objeto mismo del litigio (Sentencia de la Sala Político-Administrativa de 21-12-72 en Gaceta Oficial N° 1.568 Extr. del 12-02-73, p. 3).

En ese sentido, en similares circunstancias el Tribunal Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital en su ya citada Sentencia del 13-10-86 señaló:

"el interés de la recurrente (Asociación de Vecinos) en el presente caso quedó concretada en el simple interés de obtener la anulación del acto en virtud de las ilegalidades presuntamente configuradas en su proceso de constitución. Sin embargo, como anteriormente se señaló, el solo interés a la legalidad no es suficiente para integrar el concepto jurídico de legitimación activa que se exige para intentar el recurso contencioso-administrativo de anulación contra los actos de efectos particulares, a tenor de lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia"41.

Debe recordarse que en materia urbanística, la existencia de un posible interés personal, legítimo y directo de las partes en un juicio contencioso-administrativo quedó precisada en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 21-12-72, en los siguientes términos:

"El apoderado del doctor L. L. alega que la acción intentada tiene esencial fundamento en el interés personal de la actora de verse privada de la vista panorámica de que hoy disfruta, en el temor de promiscuidad con personas de categoría social inferior, de hacinamiento, de ruidos y bullicios, de congestionamiento de tránsito, etc., argumentos éstos de irrelevancia

41 Consultada en original.

jurídica para tutelar una acción de nulidad como la que nos ocupa. . . Ahora bien, la actora pide la nulidad de las autorizaciones impugnadas, por haberse otorgado con violación a las normas legales que cita en su demanda y al efecto, invoca su interés en "precaver las consecuencias lesivas" a su patrimonio por la construcción del proyectado edificio en un terreno vecino a la casaquinta "Lulusa" de su propiedad, situada en la Urbanización Altamira. Con este fin, aparece acreditado en autos por la respectiva prueba documental, la propiedad de la actora sobre la referida casa-quinta; la propiedad que tiene el Doctor L. L. sobre el terreno situado en la Manzana 57 de la Urbanización Altamira, destinado a la construcción del citado Edificio conforme a los términos del permiso municipal impugnado; la situación de vecindad de los inmuebles nombrados, pues de conformidad con el plano general de la Urbanización Altamira, se observan que tienen intermedia la calle Los Bambúes, por los linderos Oeste y Sur, de la casa-quinta y Norte y Este, del terreno por edificar; prueba testimonial de la posesión legitima que ejerce la actora sobre el citado inmueble de su propiedad; y, finalmente, prueba pericial que pone constancia de los probables daños y perjuicios que se causarían a la actora con la construcción del edificio, permitida por la Municipalidad. Las circunstancias expresadas dejan constancia de que la cuestión debatida en este proceso tiene que ver directamente con la particular situación de hecho en que se encuentra la actora, como vecina de la zona donde habita y en una de cuyas áreas, cercana también a su vivienda, podría levantarse una construcción en perjuicio de sus derechos y con violación, en su parecer, por parte de la Administración, de las normas de interés general que atienden al desarrollo urbanístico de la región. Conforme a tales razones la Corte estima que la decisión administrativa que se discute está relacionada con el derecho de la actora, cuyo interés legítimo, personal y directo en el planteamiento del caso por resolver, y en consecuencia, su legitimación activa en el proceso, ha quedado plenamente demostrada"42.

Ahora bien, en casos en los cuales no exista esa especial situación de hecho de una Asociación de Vecinos, que acredite su interés personal, legítimo y directo para hacerse parte en un juicio de nulidad, o el interés colectivo vulnerado, pues, por ejemplo, la parcela en la cual se realiza una construcción cuya legalidad es cuestionada, no afecte en forma alguna a la mencionada Asociación como persona jurídica que es, o al interés de toda la comunidad de la Urbanización, ella no podría intervenir.

Esta situación, en todo caso, no ha sido cambiada por la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Esta Ley sólo faculta a las Asociaciones de Vecinos, sin tener interés personal, legítimo y directo, para solicitar ante el

42 Sentencia de la Sala Político-Administrativa en Gaceta Oficial Nº 1.568 Extra de 12-2-73.

Juez de Distrito la paralización de construcciones o de usos urbanísticos que se aleguen ilegales (art. 102); pero nada prevé en cuanto a la legitimación en los procesos contencioso-administrativos.

En éstos, por tanto, sólo pueden actuar los titulares de un interés personal, legítimo y directo, es decir, en general, respecto de actos administrativos de efectos particulares relativos a un inmueble concreto, los vecinos, no pudiendo una Asociación asumir dicha legitimación, salvo que actúe como representante de los vecinos, en cuyo caso éstos deben otorgar la representación y ser identificados; o que compruebe que el acto administrativo lesiona el interés personal, legítimo y directo de la Asociación, como persona jurídica distinta de los vecinos individualmente considerados, o que lesiona el interés colectivo de toda la comunidad de la Urbanización.

C. La legitimación de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos ante la jurisdicción ordinaria

Como ya hemos destacado, de acuerdo al artículo 102 de la Ley Orgánica, los Jueces de Distrito son competentes para decidir la paralización de actividades y el cierre o clausura de establecimientos en caso de que se solicite y compruebe que un inmueble se destina a un uso contrario al que le corresponde conforme al plan o a la Ordenanza de Zonificación o si en dicho inmueble se realizan construcciones ilegales.

La legitimación para formular estas solicitudes se atribuye, en principio, a los titulares de un interés personal, legítimo y directo, y excepcionalmente, a las Asociaciones de Vecinos, aun sin tener dicho interés personal, legítimo y directo. Esta norma del artículo 102, así, viene a confirmar nuestra apreciación de que la Ley Orgánica no resolvió en forma general el tema de la legitimación de las Asociaciones de Vecinos para actuar en juicios contencioso-administrativos, y sólo las legitimó expresamente para actuar ante los Jueces de Distrito en el procedimiento especial de control establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica, aun sin tener interés personal, legítimo y directo.

IX. LAS RESPONSABILIDADES

1. Las responsabilidades de los particulares: la responsabilidad decenal

El artículo 1.637 del Código Civil establece que "el arquitecto y el empresario son responsables", "si en el curso de diez (10) años, a contar desde el día en que se ha terminado la construcción de un edificio o de otra obra importante o considerable, una u otra se arruinaren en todo o en parte, o presentaren evidente peligro de ruina por defecto de construcción o por vicio del suelo".

El artículo 99 de la Ley Orgánica extiende esta responsabilidad "al ingeniero, al arquitecto, al urbanista y al empresario constructor" y prescribe que frente al contratante de una obra, dicha responsabilidad se mantiene de pleno derecho frente a los adquirientes del inmueble construido.

Por otra parte, el artículo 100 de la Ley Orgánica prescribe que responden en los términos del artículo 1.637 del Código Civil y del artículo 99 de la Ley Orgánica:

"1. Los profesionales según la actuación que hayan tenido como proyectistas o directores de la obra o certificantes de su calidad.

2. El promotor y toda persona que venda, después de terminada, una obra que ella haya construido o hecho construir.

3. Los bancos, y los demás institutos de crédito y las entidades de ahorro y préstamo que financien cualquier obra de desa- rollo urbanístico y de vivienda, de acuerdo a los términos del respectivo contrato.

4. Toda persona vinculada por relación de servicio o mandato al comitente de la obra, que haya actuado en forma económica o técnicamente asimilable a un contratista de obra".

En relación a esta responsabilidad decenal, agrega el artículo 101 lo siguiente:

"No es válida la cláusula que tenga por objeto excluir o limitar la responsabilidad, salvo lo dispuesto en el numeral 3º del artículo anterior. Sin embargo, la duración de la garantía será menor frente al dueño de la obra, cuando se haya indicado que se trata de una construcción provisional o de corta duración. La convención sólo será oponible a terceros adquirientes cuando conste en el documento de adquisición".

2. Las responsabilidades de los funcionarios

A. Responsabilidad por abstención, retardo o negativa

De acuerdo al artículo 112 de la Ley Orgánica, el funcionario que "se abstenga o que retarde injustificadamente la ejecución de un acto que por razón de sus atribuciones esté obligado a realizar" en relación con una obra de ingeniería, arquitectura y urbanismo, será sancionado con la destitución de su cargo o con multa equivalente a diez (10) veces su remuneración mensual, según la gravedad de la falta.

Por otra parte, cuando el funcionario hubiere incurrido en violación de la Ley de Ejercicio de la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones Afines, se le debe instruir el expediente respectivo por el organismo a quien prestare servicios, el cual debe ser enviado al Colegio de Ingenieros de Venezuela a los fines de la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar.

Por otra parte, los Concejales y demás funcionarios municipales que se negaren a ejecutar decisiones judiciales definitivamente firmes serán sancionados con multa equivalente a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar (art. 115). Estas multas deben ser impuestas por la respectiva Contraloría Municipal, y en su defecto, por la Contraloría General de la República (art. 116).

B. Responsabilidad por violación de la normativa relativa a áreas verdes y zonificaciones

Los Concejales y demás funcionarios municipales que destinaren a usos distintos los inmuebles que constituyen áreas verdes, o que estén destinados a servicios comunales o de infraestructura (art. 69), conforme al artículo 114, serán sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiera lugar (art. 114). Asimismo, los concejales y demás funcionarios municipales que aprueben cambios de zonificación aislada o singularmente, serán sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad individual civil o

penal a que hubiera lugar (art. 113). Estas multas también deben ser impuestas por la respectiva Contraloría Municipal, y en su defecto, por la Contraloría General de la República (art. 116).

Asimismo, debe señalarse que conforme al artículo 46, Parágrafo segundo, los concejales son responsables por los daños que causen por los cambios de zonificación que se acuerden sin que exista suficiencia de servicios públicos.

3. Otras responsabilidades

Conforme al artículo 117 de la Ley Orgánica las sanciones previstas en la Ley Orgánica deben ser aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar. El procedimiento para la imposición de las sanciones previstas en la Ley podrá iniciarse a instancia de la autoridad urbanística nacional.

En particular, conforme al artículo 47 de la Ley Orgánica, las personas que se consideren perjudicadas por el o los funcionarios que otorguen patentes de industria y comercio que vulneren el uso del suelo establecido en el respectivo plan de desarrollo urbano local o en planes especiales, podrán ejercer contra los responsables todas las acciones legales que prescribe la legislación nacional.

Por último, debe hacerse mención a las acciones civiles que puedan corresponder a los propietarios por los daños y perjuicios que les puedan causar actos administrativos urbanísticos que luego sean anulados en vía contencioso-administrativa, y que puedan intentar contra los Municipios o los funcionarios responsables. Asimismo, debe hacerse mención de las acciones civiles por los daños y perjuicios que se les puedan causar a los propietarios por paralizaciones infundadas de obras o actividades, y que pudieran tener contra los funcionarios administrativos o los Jueces de Distrito que las dicten, o contra quienes formularon las denuncias infundadas que las motivaron. También deben mencionarse las acciones civiles de los propietarios contra los profesionales proyectistas por los daños y perjuicios que les causen, cuando una obra no se ajuste a las variables urbanas fundamentales, de lo cual éstos son responsables o no se ejecute conforme al proyecto (art. 80).