INTRODUCCIÓN

El presente informe ha sido elaborado por la Comisión de Seguimiento a la Contratación

Distrital –en adelante la Comisión de Seguimiento, la Comisión o la CSC–, creada para

apoyar el control político de miembros del Polo Democrático Alternativo, PDA, en las

corporaciones de elección popular y, en particular, del senador Luis Carlos Avellaneda y el

concejal Carlos Vicente de Roux.

Antecedentes de la CSC

En febrero de este año el entonces candidato presidencial del PDA, Gustavo Petro, le

propuso al alcalde Samuel Moreno encabezar “personalmente un equipo de trabajo […]

para luchar decididamente contra la corrupción en la administración distrital”, equipo que

podría convertirse en un “verdadero Consejo Distrital contra la corrupción”.

Petro agregó que “la ciudadanía bogotana percibe, y así me lo hecho saber en mis diversos

recorridos por las localidades, un incremento inusitado del nivel de corrupción en las

actuaciones del Distrito”. Y concluyó que “el cáncer de la corrupción podría carcomer

nuestros logros administrativos” (los del Polo en el gobierno de Bogotá).

La propuesta era pertinente porque las autoridades están instituidas para proteger los

derechos y libertades de las personas (artículo 2º. de la Constitución), entre ellos el

derecho colectivo a la moralidad administrativa (artículo 88). Los gobernantes de todos los

niveles deben ser proactivos para garantizarla: emitir declaraciones, organizar equipos de

trabajo, formar funcionarios, modificar procedimientos, hacer indagaciones, imponer

sanciones, apoyar el trabajo de procuradores y jueces.

Las referencias a las preocupaciones de la ciudadanía también venían al caso. Uno de los

indicadores con que trabaja Transparencia Internacional es el índice de percepción de

corrupción, IPC, al que le hace seguimiento en muchos países. En el impulso a la lucha

contra el flagelo, el Banco Mundial también le ha prestado atención a las percepciones del

público. Así por ejemplo, entre las alertas rojas críticas en la contratación menciona el

que “los funcionarios del gobierno s[ean] conocidos en la comunidad local por exigir o

aceptar sobornos”. Y entre los “factores humanos” por tener en cuenta en “la prevención

del fraude y la corrupción”, incluye el de si los promotores y responsables del proyecto

“han sido acusados [...] por corrupción en el pasado, o tienen reputación de recibir

sobornos en su condición de funcionarios”1.

1 WARE, Glenn T. y otros, Corrupción en la contratación pública: un reto permanente. En: CAMPOS, J.

Edgardo y PRADHAN, Sanjay (editores), Las múltiples caras de la corrupción. Aspectos vulnerables por

El alcalde ha debido reconocer la importancia de la iniciativa de Petro pero se limitó a

solicitarle que interpusiera “las denuncias del caso ante las autoridades competentes,

para que sean éstas, en ejercicio de sus atribuciones legales, quienes investiguen los

hechos que usted precise y sustente fáctica y jurídicamente”. Añadió que encargaría, en

todo caso, a la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional de la Secretaría General de la

Alcaldía Mayor, de estudiar la propuesta. Como era de esperar, allí recibió un entierro de

pobres.

Al centrar su repuesta en pedir que las denuncias se presentaran ante las autoridades

competentes, Moreno fue especialmente desafortunado. Recurrió, seguramente de buena

fe, a un expediente que usan los corruptos. Cuando alguien afirma que en un sector o

entidad hay apropiación ilícita de los recursos públicos o desviación de la contratación, los

corruptos le aconsejan que se calle o que presente una denuncia ante los fiscales si no

quiere ser acusado de encubrimiento. Pero están jugando con las cartas marcadas, porque

saben que los jueces aplican estándares probatorios muy exigentes y ellos se han cuidado

de eliminar los rastros de sus delitos.

La Comisión de Seguimiento cuenta con otros antecedentes. Miembros del Comité

Ejecutivo Nacional del PDA solicitaron varias veces, sin éxito, que el partido examinara la

corrupción en la contratación de Bogotá. El senador Avellaneda y el concejal de Roux

comenzaron a ejercer control político al respecto. Finalmente, tres sectores del Polo –

Unidad Democrática, Democracia Directa y Apuesta por la Ciudad– decidieron enfrentar el

flagelo y constituyeron la CSC en asocio con Gustavo Petro. El conjunto del sector que éste

lidera dentro del Polo, la llamada Tendencia Democrática, se unió con entusiasmo a la

iniciativa.

Deliberación pública y lucha contra la corrupción

Además de dar soporte a actividades de control político, la Comisión pretende contribuir a

la deliberación ciudadana sobre la corrupción contractual y al trabajo del Comité de Ética

del Polo. Con esos propósitos hará público este informe y lo remitirá a ese Comité, para

que tome medidas sobre los miembros del partido que hayan desviado recursos públicos

o faltado al deber de protegerlos.

Para todos esos efectos, la CSC reivindica un espacio de acción que es distinto al de los

órganos judiciales y de control. Estos órganos actúan, o debieran hacerlo, en pos de

sancionar a los responsables de la corrupción (pérdida de la libertad, destitución,

sectores. BANCO MUNDIAL, en coedición con Mayol Ediciones S. A. Primera edición en castellano. Washington-Bogotá, primera edición en castellano, marzo de 2009, pgs. 304, 335 y 336.

inhabilidad para ocupar cargos públicos…). Por eso se ciñen a procedimientos

estrictamente regulados y a estándares de plena prueba.

Los escenarios de un ejercicio como el de la CSC y, en general, los del control político, los

medios de comunicación y los foros académicos, persiguen otros propósitos y siguen otras

pautas. Deben trabajar para la formación de una opinión pública responsable y activa,

capaz de influir en la actuación de los poderes públicos. Respecto a la corrupción, su papel

es inspirar políticas públicas vigorosas contra el fenómeno, comenzando por las de

prevención y alerta. Para tales fines, conviene que operen con agilidad en la investigación,

divulgación y análisis de información.

Las conclusiones que surgen en ese ámbito nunca deben adoptarse como definitivas y

deben dejar a salvo el derecho de las personas a defender su reputación y exigir

rectificaciones. Lo relevante allí no son las investigaciones y discusiones tomadas por

separado, sino el conjunto del cuadro que forman. Como no hay un órgano de cierre del

debate –que es el papel de las altas cortes en lo judicial– el producto de ese escenario, la

formación de una opinión pública responsable, solo emerge de la interacción de todos

esos procesos.

La mejor forma de neutralizar las afirmaciones incorrectas o falsas en esos espacios no es

restringir la circulación de la información y las opiniones. Es la de facilitarlas, para que se

hagan públicas muchas narrativas y puntos de vista y la ciudadanía se decante por los que

tienen mejor fundamento fáctico y argumentativo.

Metodología de trabajo

El universo contractual del distrito es gigantesco y la parte del mismo afectado por

irregularidades serias o corrupción es muy amplia. Por eso, y por limitaciones de personal

y de tiempo, la Comisión nunca se propuso elaborar un diagnóstico exhaustivo de esos

fenómenos sino apuntarle a sus expresiones más grandes y graves.

Para comenzó por examinar, en los sectores de la administración con mayor capacidad de

celebrar contratos, la concentración de éstos, los problemas de trámite y contenido que

presentaban los más grandes y la trayectoria de los respectivos contratistas.

La concentración de las operaciones en pocos contratistas no es, por sí misma, una prueba

de corrupción. Pero investigarla en los sectores y revisar los contratos top demostró ser

una buena vía de entrada porque permitió encontrar fuertes indicios –o corroborar los ya

encontrados por los medios– de la existencia de cadenas de grupos y personas que

inciden, para fines distintos de los legales, en las operaciones más gruesas. Habiendo

identificado en líneas generales esas cadenas, se pudo explorar su otra forma de

intervención en los sectores, la que consiste en penetrar transversalmente a varios de

ellos sin hacerse a los contratos de mayor cuantía.

Paralelamente, la Comisión estudió cuadros de datos del conjunto de la administración e

identificó tendencias en los objetos y la modalidad jurídica de los contratos y en la

naturaleza de las entidades contratistas. Encontró un patrón general, muy inquietante, de

reducción de la convocatoria pública (licitación, selección abreviada…) y de aumento de la

contratación directa, que facilita la corrupción.

La Comisión ha tenido que ser, como se ve, selectiva y concentrarse en lo más relevante.

Pero valen dos advertencias. Posiblemente se le escaparon vetas que deberían haber sido

exploradas, por ser tan importantes como las que investigó. Por otra parte, muchas de las

que estimó de menor trascendencia merecen ser examinadas en ejercicios más detenidos

y con mayores recursos. Por eso la Comisión está dispuesta a contribuir a esfuerzos

ulteriores de instituciones públicas y privadas, organizaciones políticas, medios de

comunicación y movimientos anti corrupción dirigidos a elaborar diagnósticos más

integrales del flagelo y a promover políticas contra él.

En cuanto a fuentes de información, la CSC examinó los ya mencionados cuadros

estadísticos procedentes de las entidades administrativas y de control, los expedientes

contractuales –virtuales o físicos– relevantes, la información sobre sociedades y empresas

de la Cámara de Comercio de Bogotá y sobre entidades sin ánimo de lucro de la Secretaría

Distrital de Gobierno, los artículos y reportajes pertinentes de los medios de comunicación

y las declaraciones y denuncias que distintas personas le hicieron a la propia Comisión.

Contenido del informe

El primer capítulo de este texto presenta la visión general a que se ha hecho la Comisión

de Seguimiento sobre la corrupción y las irregularidades contractuales graves bajo el

actual gobierno de Bogotá y presenta conclusiones. Es el núcleo del informe, los demás

capítulos desarrollan y sustentan las afirmaciones contenidas en él. El segundo capítulo

sitúa la problemática de la contratación distrital en el contexto del deterioro de la

administración pública en el país. Los siguientes, del 3º al 8º, se refieren a sectores

específicos: movilidad, servicios públicos domiciliarios, hábitat, integración social y salud.

Reconocimientos

Diversas personas le proporcionaron información a la Comisión sobre irregularidades en la

contratación del Distrito. Ya sea porque trabajan en entidades distritales o por otras

razones respetables, muchas de ellas pidieron que su nombre se mantuviera en reserva.

A pesar de los problemas que presenta la información recibida de las entidades, acopiarla

y remitirla, dado su volumen, les exigió esfuerzos. Los funcionarios con quienes se entró

en contacto para consultas o preguntas específicas, fueron atentos y serios al responder.

Los comunicadores y periodistas que cubren los temas de este informe compartieron con

generosidad datos y conceptos con la CSC.

Los concejales Carlos Fernando Galán, Antonio Sanguino y Wilson Duarte le

proporcionaron a la Comisión todas las aclaraciones y documentos que ésta les solicitó en

relación con sus debates de control político sobre la contratación distrital. Esto no significa

que compartan este informe ni sean responsables de su contenido.

Las edilesas y ediles del Polo Gloria Oramas, María Fernanda Rojas, César Moreno,

Angélica Marín y Fernando Garzón acompañaron este ejercicio.

Este informe hubiera sido imposible sin la capacidad profesional y la dedicación de los

miembros de la Unidad de Apoyo Normativo del concejal Carlos Vicente de Roux y de la

Unidad de Trabajo Legislativo del Senador Luis Carlos Avellaneda.